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Informes Especiales

Marco normativo y principios del presupuesto

anual del sector pblico
Ficha Tcnica
Autor : Lic. Jos Luis Nunja Garcia*
Ttulo : Marco normativo y principios del presupuesto anual del sector pblico - Parte I
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 50 - Diciembre 2012

Sumario

1. Introduccin
2. Marco normativo
3. Constitucin Poltica del Per
4. Marco Macro Econmico Multianual
5. Ley N 28112, del 28.11.03, Ley Marco
del Sistema Integrado de Administracin
Financiera

1. Introduccin
En relacin con la aplicacin del marco normativo, debe indicarse que la
actuacin de la Administracin Pblica
se encuentra regida por el principio de
legalidad.Por lo tanto, todo acto de la
Administracin debe fundarse en la
normativa vigente; es decir, existe una

vinculacin positiva de la Administracin

a la Constitucin Poltica y la ley, de modo
que toda actuacin administrativa deba
referirse a un precepto jurdico.
En el caso del presupuesto del sector
pblico, la Constitucin y la Ley General
del Sistema Nacional de Presupuesto consagran las normas bsicas y los procedimientos que deben observar las entidades
del sector pblico para gestionar el presupuesto del sector pblico.Ello por cuanto
los artculos 74 al 80 de la Constitucin
Poltica del Per reconocen la normativa
del presupuesto pblico como de orden
pblico, y, por ende, de cumplimiento
obligatorio.
En esa medida, los actos y decisiones que
adopten las entidades durante las fases del
proceso presupuestario deben sujetarse
de manera estricta a lo dispuesto por la
Constitucin, la ley y toda norma sobre
presupuesto del sector pblico que resulte
aplicable, sin que pueda adicionarse supuestos no contemplados expresamente
por la normativa o que no deriven de
dichas disposiciones.

2. Marco normativo

Constitucin Poltica
Marco Macroeconmico
Multianual
Ley N 28112-Ley Marco del
Sistema Integado de Admistracin
Financiera
Ley N 28411-Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto
Ley N 27783-Ley de Bases de la
Descentralizacin
Ley N 28867-Ley Orgnica de los
Gobiernos Regionales
Ley N 27972-Ley Orgnica de
Municipalidades

3. Constitucin Poltica del Per

La Constitucin Poltica del Per del ao
1993, especficamente en el ttulo III del rgimen econmico, captulo IV del Rgimen
Tributario y Presupuestal declara en sus artculos del 74 al 82, principio de legalidad,
de la deuda pblica, obligatoriedad de la
contrata y licitacin pblica, presupuesto
pblico, proyectos de ley de presupuesto,
endeudamiento y equilibrio financiero, restricciones en el gasto pblico, sustentacin
del presupuesto pblico, la Cuenta General
* Especialista en Gestin Municipal

IV 4

Presupuesto Gobierno
Nacional

Presupuesto gobiernos
regionales

Presupuesto
General de la
Repblica

Presupuesto gobiernos
locales

de la Repblica y la Contralora General de

la Repblica, respectivamente.
3.1. Principio de legalidad
Establece que las leyes de presupuesto
y los decretos de urgencia no pueden
contener normas sobre materia tributaria,
esto debido a que los tributos deben tener
como sustento la racionalidad.
En relacin con la deuda pblica, el Estado
solo garantiza el pago de la deuda pblica
contrada por gobiernos constitucionales
de acuerdo con la Constitucin y la ley.

Actualidad Gubernamental

N 50 - Diciembre 2012

I
Parte

Las operaciones de endeudamiento interno y externo del Estado se aprueban

conforme a ley. Asimismo, seala que los
municipios pueden celebrar operaciones
de crdito con cargo a sus recursos y bienes
propios, sin requerir autorizacin legal,
por cuanto est referido a la autonoma
de los municipios en materia de crditos,
siempre y cuando utilicen como garanta
sus recursos y bienes propios. De esta
manera es la ratificacin con contenido
especfico de la autonoma econmica que
ya tienen garantizada las municipalidades
en el artculo 191 de la Constitucin.
La descentralizacin de recursos presupuestales, particularmente los de obras,
si bien se vienen distribuyendo recursos
a los gobiernos regionales y gobiernos
locales, an son una necesidad en el Per.
La Constitucin lo exige en su artculo 43,
cuando caracteriza al gobierno del Estado
como descentralizado.
3.2. Presupuesto pblico
La administracin econmica y financiera
del Estado se rige por el presupuesto que
anualmente aprueba el Congreso de la
Repblica. La estructura del presupuesto
del sector pblico contiene dos secciones:
Gobierno Central e instancias descentralizadas.
El presupuesto asigna equitativamente
los recursos pblicos, su programacin
y ejecucin responden a los criterios de
eficiencia de necesidades sociales bsicas
y de descentralizacin. Corresponden a las
respectivas circunscripciones, conforme a
ley, recibir una participacin adecuada del
total de los ingresos y rentas obtenidos
por el Estado en la explotacin de los
recursos naturales en cada zona en calidad
de canon.
Se puede sealar que una de las ms
antiguas y principales atribuciones del
Congreso es la discusin y aprobacin
del Presupuesto General de la Repblica.
Esta atribucin surge de la necesidad de
ordenar y sujetar a la ley los gastos anuales
del Estado y determinar con cargo a qu
ingresos se financiarn sus actividades. Por
consiguiente, ningn gasto pblico podr
realizarse si no est previsto y financiado.
El presupuesto es la base del ordenamiento fiscal del Estado y es tambin, al mismo
tiempo, la garanta para la ciudadana de
lo que le irrogar en trminos tributarios
el financiamiento del Estado, y tiene como
contrapartida la realizacin de obras y
cobertura de servicios de uso y bienes
pblicos.
La alternativa de un presupuesto anual
est consagrado en la Constitucin, lo

rea Administracin Financiera del Sector Pblico

cual es concordante con la caracterstica
unitaria y descentralizada del gobierno
del Estado sealado en el artculo 43 de
la Constitucin.
El artculo 77 de la Constitucin en su
segundo prrafo tambin establece que
la asignacin, programacin y ejecucin
del presupuesto responden a criterios de
eficiencia y de necesidades sociales bsicas, dos aspectos muy importantes que
pertenecen, el primero, a la estructura y
reglas de funcionamiento y, el segundo,
a la prioridad de poltica del gasto. As
tambin la ltima parte de este artculo
otorga a las regiones de las que se extrae
recursos naturales una participacin en los
ingresos y rentas obtenidos por el Estado
debido a dicha explotacin. Esta norma
es adecuada porque tiene por finalidad
redistribuir los ingresos fiscales y favorecer a las poblaciones de los territorios en
los que estn los yacimientos naturales
explotados.
Debe recordarse que en materia presupuestaria existe la Ley N 28411, del
08.12.04, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, la cual derog la Ley
N 27209-Ley de gestin presupuestaria
del Estado. Esta disposicin regula todo
lo relativo a las normas para las distintas
fases del proceso presupuestario y los
mecanismos operativos que permiten
cumplir el rol del denominado sistema
presupuestario. Su ttulo preliminar con-

tiene una serie de principios regulatorios

de carcter presupuestario y fiscal de vital
importancia, entre ellos: el presupuesto
del sector pblico debe estar equilibrado,
los presupuestos deben preservar la estabilidad conforme al marco del equilibrio
macrofiscal. Entre sus ingresos y egresos;
debe contener el total de los ingresos
y gastos contemplados para el ejercicio
presupuestal; debe comprender, en su
cuerpo normativo, todos los presupuestos
de las entidades del Estado.
Mediante la Ley del Presupuesto Anual
del Sector Pblico, se prev la planificacin de la actividad econmica y financiera del Estado, detallndose los gastos
que el Poder Ejecutivo podr realizar en
el ao presupuestal, y los ingresos necesarios para cubrirlos, de conformidad con
los artculos 77 y 78 de la Constitucin,
la aprueba el Congreso tras la remisin
del proyecto a este por el Presidente de
la Repblica, encontrndose vedada la
facultad de iniciativa de los representantes
ante el Congreso para crear o aumentar
gastos pblicos, salvo en lo que se refiere
a su presupuesto, segn dispone el artculo 79 de la Carta Magna. En el mismo
sentido, el artculo 80 de la Constitucin
prescribe que los crditos suplementarios,
las habilitaciones y transferencias de
partidas presupuestales se tramitan ante
el Congreso, respetndose las mismas previsiones establecidas para la aprobacin
de la Ley del Presupuesto Anual.

Principio de presupuesto
Poder Legislativo:
- Aprueba Ley de Ppto. Anual
luego de debate
- No tiene inciativa de gasto

Principio de
competencia

Poder Ejecutivo:
- Elabora plan de ingresos y
gastos anual
- No aprueba Ley de Ppto.

Existe una distribucin de funciones prespuestaria entre los poderes del Estado

3.3. Proyectos de Ley de Presupuesto, Endeudamiento y Equilibrio

Financiero
El Presidente de la Repblica enva al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto
dentro de un plazo que vence el 30 de
agosto de cada ao.
En la misma fecha, enva tambin los
proyectos de ley de endeudamiento
y de equilibrio financiero. El proyecto
presupuestal debe estar efectivamente
equilibrado.
Los prstamos procedentes del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nacin
no se contabilizan como ingreso fiscal. No
pueden cubrirse con emprstitos los gastos
de carcter permanente. No puede aprobarse el presupuesto sin partida destinada
al servicio de la deuda pblica.

La iniciativa en la elaboracin del presupuesto, que corresponde al Poder Ejecutivo, es un elemento bsico de orden fiscal.
Por eso es este rgano el que presenta el
proyecto respectivo. La norma est correlacionada al primer prrafo del artculo
79 de la Constitucin, que establece que
los representantes ante el Congreso no
tienen iniciativa para crear ni aumentar
gastos pblicos, salvo en lo que se refiere
a su presupuesto. Aade el segundo
prrafo que el Poder Ejecutivo en la misma fecha enva los proyectos de ley de
endeudamiento y de equilibrio financiero.
Ello es as porque el presupuesto debe
estar debidamente equilibrado desde su
programacin y formulacin inicial, y no
cabe elaborarlo sin las reglas de endeudamiento que generalmente acompaan
a los ingresos. La norma de que los prs-

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tamos del Banco Central de Reserva y del

Banco de la Nacin no se contabilizan
como ingreso fiscal responde a la idea
tambin de equilibrar adecuadamente los
ingresos y egresos. Este equilibrio consiste
en que, en la prctica, los egresos no sean
mayores que los ingresos. Cuando ello es
as, el Estado puede endeudarse hasta
por un lmite razonable, con la finalidad
de repagar despus. Es as que el ltimo
prrafo del artculo 78 de la Constitucin
obliga a poner una partida destinada al
servicio de la deuda.
3.4. Restricciones en el gasto pblico
Los representantes ante el Congreso no
tienen iniciativa para crear ni aumentar
gastos pblicos, salvo en lo que se refiere
a su presupuesto.
El Congreso no puede aprobar tributos
con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo. En cualquier otro
caso, las leyes de ndole tributaria referidas
a beneficios o exoneraciones requieren
previo informe del Ministerio de Economa
y Finanzas. Solo por ley expresa, aprobada
por dos tercios de los congresistas, puede
establecerse selectiva y temporalmente un
tratamiento tributario especial para una
determinada zona del pas.
Se restringe la posibilidad de que se d
tratamiento tributario especial a zonas
determinadas del pas. Solo podr ser
aprobado por dos tercios de los congresistas. Los tratamientos de este tipo que con
ms frecuencia se han facilitado son los de
las zonas francas, que otorgan exoneraciones tributarias a la importacin de ciertos
bienes en un territorio determinado, a fin
de favorecer su actividad comercial. Sin
embargo, la experiencia es que este tipo
de medidas solo tiene efecto benfico
cuando ocurre a propsito de alguna
circunstancia coyuntural (por citar un
ejemplo, cuando se previene que ocurra
un gran desastre natural).
3.5. Sustentacin del presupuesto
pblico
El ministro de Economa y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso de la
Repblica, el pliego de ingresos. Cada
ministro sustenta los pliegos de egresos
de su sector; previamente sustentan los
resultados y metas de la ejecucin del
presupuesto del ao anterior y los avances
en la ejecucin del presupuesto del ao
fiscal correspondiente.
El presidente de la Corte Suprema, el fiscal
de la nacin y el presidente del Jurado Nacional de Elecciones sustentan los pliegos
correspondientes a cada institucin.
Si la autgrafa de la Ley de Presupuesto
no es remitida al Poder Ejecutivo hasta
el 30 de noviembre, entra en vigencia el
proyecto de este, que es promulgado por
decreto legislativo.

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Informes Especiales

Los crditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas se tramitan ante el Congreso de la Repblica tal
como la Ley de Presupuesto. Durante el
receso parlamentario, se tramitan ante la
Comisin Permanente. Para aprobarlos, se
requiere los votos de los tres quintos del
nmero legal de sus miembros.
Por tanto, corresponde al ministro de
Economa y Finanzas sustentar el pliego de
ingresos del presupuesto, porque su sector
es el responsable de la poltica financiera
y, por consiguiente, de financiar al Tesoro
Pblico. Los dems ministros sustentan el
pliego de egresos de su sector porque,
como dice el artculo 119 de la Constitucin, son responsables de la direccin
y la gestin de los servicios pblicos en
los asuntos que competen a la cartera a
su cargo. Si el Estado va a hacer inversin
de sus recursos en esos gastos, son los
ministros quienes por su responsabilidad
pueden informar mejor al Congreso sobre
la naturaleza de estos y sobre las prioridades elegidas.
El artculo 80 de la Constitucin, en su
tercer prrafo, establece que en caso de
no recibir el Presidente de la Repblica el
proyecto de ley de presupuesto aprobado
(en esto consiste la autgrafa de la Ley de
Presupuesto Anual) de manos del Congreso hasta el 30 de noviembre, se pone
en vigencia el proyecto del Ejecutivo por
decreto legislativo. Son los nicos casos en
los que un decreto legislativo no necesita
delegacin de facultades del Congreso
para ser vlido y, es ms, son casos en los
que la delegacin est prohibida por los
artculos 101 y 104 de la Constitucin.
La finalidad de la norma es garantizar
que el Estado tenga siempre una ley
de presupuesto que le permita ejecutar
normalmente sus ingresos y egresos. Hay
que decir, sin embargo, que el hecho de
que finalmente se apruebe el presupuesto
por decreto legislativo corresponde a la
irregularidad de conducta del Congreso,
porque, en la prctica, ha sido incapaz
de aprobar en el plazo constitucional un
instrumento de control esencial dentro de
la estructura del Estado. Los problemas se
habrn solucionado formalmente, pero
subsistir la falta de rigor en el control
intraorgnico del Estado, en un asunto
tan serio como es la economa global del
fisco. Los crditos suplementarios, por
otra parte, son incrementos autorizados
de gasto porque existe ms ingreso. Las
habilitaciones son incrementos en la
capacidad de gasto y las transferencias
de partidas son traslados de recursos
existentes en una cuenta de gasto hacia
otra cuenta de gasto.
3.6. La Cuenta General de la Repblica
La Cuenta General de la Repblica, acompaada del informe de auditora de la
Contralora General de la Repblica, es
remitida por el Presidente de la Rep-

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blica al Congreso de la Repblica en un

plazo que vence el 15 de agosto del ao
siguiente a la ejecucin del presupuesto.
La Cuenta General de la Repblica es
examinada y dictaminada por una comisin revisora hasta el 15 de octubre. El
Congreso de la Repblica se pronuncia en
un plazo que vence el treinta de octubre.
Si no hay pronunciamiento del Congreso
de la Repblica en el plazo sealado, se
eleva el dictamen de la comisin revisora
al Poder Ejecutivo para que este promulgue un decreto legislativo que contiene la
Cuenta General de la Repblica.
La Cuenta General es examinada y
dictaminada por una comisin revisora
dentro de los noventa das siguientes
a su presentacin. El Congreso se pronuncia en un plazo de treinta das. Si no
hay pronunciamiento del Congreso en el
plazo sealado, se eleva el dictamen de la
comisin revisora al Poder Ejecutivo para
que este promulgue un decreto legislativo
que contiene la Cuenta General. La Cuenta
General de la Repblica es la evaluacin
de la ejecucin del Presupuesto, una vez
concluida su vigencia. El informe de auditora de la Contralora General es necesario
porque es el organismo central del sistema
de control del Estado. El plazo del 15 de
noviembre es para entregar la Cuenta
General del Presupuesto que venci el 31
de diciembre del ao previo. La Cuenta
General, entonces. se entrega diez meses
y medio despus de concluido el ejercicio
presupuestal al que se refiere. Esto es
explicable porque no solamente hay que
elaborarla, sino que adems tiene que ser
auditada por la Contralora.
Luego ser examinada y dictaminada por
una comisin revisora del Congreso, para
lo cual existen noventa das y luego treinta
ms para que el Congreso se pronuncie.
De no cumplir este plazo el Congreso, el
Poder Ejecutivo promulgar la Cuenta
General mediante decreto legislativo. Es
otro caso de un decreto de esta naturaleza
que no requiere delegacin de facultades,
prohibida por lo dems por los artculos
101 y 104 de la Constitucin.

4. Marco Macro Econmico Multianual

El Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) es el responsable de la elaboracin
y publicacin del Marco Macroeconmico
Multianual (MMM).
El MMM es el documento ms relevante
que el Gobierno del Per emite en materia
econmica. Este documento contiene las
proyecciones macroeconmicas para los tres
aos siguientes, el ao para el cual se est
elaborando el presupuesto (2013) y los dos
aos siguientes (2014-2015). Dichas proyecciones son revisadas por el Banco Central
de Reserva del Per (BCRP). Asimismo, se
analizan y evalan las principales medidas
de poltica econmica y social implemen-

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tadas para alcanzar los objetivos trazados

por la administracin vigente.
El MEF publica peridicamente un documento llamado MMM.
En este se definen las polticas econmicas
que se buscarn aplicar para los siguientes
aos.
Recientemente se ha publicado en Separata
Especial en el diario oficial El Peruano el
31.05.12 su ltima versin, el MMM 20132015. En el MMM se precisa los objetivos
que perseguir el MEF en este periodo y
las prioridades que se ha planteado, es
menester mencionar que la decisin del
porqu se han fijado especficamente ciertas
prioridades y metas estn sustentadas con
datas estadsticas y proyecciones.
Debido a la trascendencia de este documento, a travs de l se pueden conocer
las principales acciones en materia econmica y financiera que llevar el Estado
peruano a travs del MEFpara hacer
frente a la actual crisis internacional.
Contiene un conjunto de medidas de
poltica econmica, especialmente vinculadas a la estabilidad macroeconmica,
la sostenibilidad de la deuda pblica, la
consolidacin institucional, la transparencia de las acciones pblicas, as como
la evolucin y calidad del gasto social, la
promocin de la inversin privada, entre
otras, dentro del entorno macroeconmico actual (marcado por la crisis financiera
y econmica a nivel mundial).

5. Ley N28112, del 28.11.03,

Ley Marco del Sistema Integrado de Administracin
Financiera
Esta ley en sus principios generales establece que la administracin financiera del
sector pblico se regula por dicha ley, por
las leyes de los sistemas que la conforman,
por sus normas complementarias y supletoriamente por la Ley N 27444-Ley del
Procedimiento Administrativo General.
5. 1. Registro nico de Informacin
De acuerdo a lo dispuesto en el artculo
10 de la Ley N 28112, el registro de la
informacin es nico y de uso obligatorio
por parte de todas las entidades y organismos del sector pblico, a nivel nacional,
regional y local, y se efecta a travs del
Sistema Integrado de Administracin
Financiera del Sector Pblico (SIAF-SP),
que administra el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs del comit de
coordinacin.
El SIAF-SP constituye el medio oficial para
el registro, procesamiento y generacin de
la informacin relacionada con la administracin financiera del sector pblico,
cuyo funcionamiento y operatividad se
desarrolla en el marco de la normativa
aprobada por los rganos rectores.
Continuar en la siguiente edicin ...