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SU INSERCION EN LA PLANIFICACIN URBANA EN VENEZUELA Silvia Fall

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LOS ASENTAMIENTOS NO CONTROLADOS: SU INSERCION EN LA
PLANIFICACIN
URBANA EN VENEZUELA Silvia Fallache de Vera Mrida Vene
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LOS ASENTAMIENTOS NO CONTROLADOS: SU INSERCION EN LA
PLANIFICACIN URBANA EN VENEZUELA
Silvia Fallache de Vera
Mrida Venezuela
*RESUMEN*
La presencia significativa de los asentamientos no
controlados en reas
urbanas en Venezuela ha constituido un problema muy
complejo y de difcil
solucin para la planificacin urbana. Muchos han sido
los intentos, en el
campo de la planificacin espacial, que se han efectuado
buscando siempre
optimizar el espacio urbano. La consideracin por ser
parte de los entes
planificadores de esas reas son hechos ajenos de la
urbanizacin formal por
sus caractersticas de ocupacin (proceso de invasin y
ocupacin) ilegal ha
trado como consecuencia su no consideracin de los
planes urbanos
efectuados en el pas.
Actualmente, el sistema de planificacin espacial ha
contemplado una serie
jerarquizada de planes urbanos que busca cubrir de forma
eficiente el
espacio
nacional. En el nivel inferior de ese sistema se
encuentra los *Planes*
*especiales para asentamiento no controlados. *
*El objetivo de esta ponencia *es evidenciar como se
insertan los
asentamientos no controlados en la planificacin urbana
en
Venezuela. Esto, tanto en relacin al tratamiento que se
ha dado en los
planes
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urbanos elaborados en el pas, como en las posibilidades
que presentan en la
actualidad los *Planes Especiales para asentamientos no
controlados *para
solucionar los mltiples problemas que ocasionan la
existencia de los
barios de
acuerdo al planteamiento metodolgico de dichos planes.
*1. LOS ASENTAMIENTOS NO CONTROLADOS Y SU RELACION CON
EL*
*CRECIMIENTO DE LA URBANIZACION EN VENEZUELA*
En el trmino asentamientos no controlados es la
denominacin oficial
actual
en Venezuela para los barrios de los ranchos. El trmino
ha sido
utilizado en el
Seminario Mundial sobre mejoramiento de tugurios y
asentamientos no
controlados realizado en Medelln, Colombia, 1970. En
dicho seminario se
sealaron las caractersticas de los mismos, de las
cuales sealaremos
algunas: concentraciones aumentadas en reas urbanas, lo
cual resulta en
apiamientos, escasez de comodidades aceptables de
vivienda, causada por
la migracin de las reas y su natural aumento en reas
urbanas.
Como posibles consecuencias se citaron: crea presiones
a todas las
facilidades y servicios de la comunidad, amenazando la
supervivencia del
centro urbano existente.
Como posibles soluciones: a largo plazo deben
dirigirse hacia la
eliminacin
progresiva de las causas por ejemplo integrado programas
econmicos de
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desarrollo con planes maestros regionales y urbanos
incorporar la
capacidad, y habilidad organizacin y trabajo de la
poblacin de los
asentamientos no controlados.
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El reconocimiento de los condicionantes que han
propiciado el enorme
crecimiento de las reas urbanas segregadas, permite
detectar los
elementos a
corregirse se quiere modificar su actual tendencia de
crecimiento o que
es lo
mismo, modificar esa realidad.
El proceso de urbanizacin en Amrica Latina por su gran
complejidad socio
econmica ha generado a nivel espacial, la presencia de
asentamientos no
controlados. Se puede decir que una de las
caractersticas ms
significativas a
nivel urbano en Latinoamrica es justamente la presencia
significativa de
barrios de ranchos, favelas, callampas, de acuerdo a la
denominacin
correspondiente a su ubicacin poltico- geogrfica.
El crecimiento acelerado de la urbanizacin en Venezuela
ocurre a Partir
de los
40 aos, coincidiendo con el desarrollo de la explotacin
petrolera, esto se
tradujo en un crecimiento de los centros urbanos,
inducido por los
aportes de la
migracin rural- urbana. Por un lado atrada por las
expectativas que estos
centros representaban y por otro debido a la disminucin
de la explotacin
agrcola que anteriormente haba presentado la principal
fuente
exportadora de
la economa del pas.
En el perodo 1941-1981 el nmero de centros urbanos con
100 000 o ms
habitantes pas de do (2) a veinte y tres (23). En el
mismo perodo el
nmero
de centros urbanos pas de nueve (9) a sesenta y cinco
(65), segn lo seala
Fossi (1986), de acuerdo a fuentes oficiales (OCEI y
Ministerio de Fomento).
Este trabajo incremento en la urbanizacin trabajo como
consecuencia entre
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otras, un aumento sustantivo en la demanda de viviendas y
de los servicios
bsicos, as como una relativa escasez del suelo urbano,
gracias a los
procesos especulativos que se generaron a la par.
De esta forma, e inserto en un marco poltico y socio
econmico muy
particular, la poblacin urbana venezolana enfrenta un
reto ala hora de
adquirir
vivienda. Esto debido a la vivienda, tal como otro
producto est sujeta
a las
leyes de mercado. Entonces, en la medida en que aumente
el valor, dada su
creciente demanda, se produce un sesgo en la demanda
real, ya que la
poblacin de menores recurso, no puede acceder al mercado
inmobiliario. Es
as como, el incremento de las reas ocupadas por barrios
de ranchos o
asentamientos no controlados, de acuerdo a la
nomenclatura de MINDUR,
responde as la necesidad de cubrir la demanda de un gran
sector de la
poblacin. Segn los datos del censo sobre barrios
marginales fue de
105%, en
relacin al observado en 1978 para Venezuela. En 1979, el
nmero de barrios
existentes en el pas eran de1 842, para 1989, el nmero
ascendi a 3
769. En
esas reas, de acuerdo con la misma fuente, para el ao
1989, se encontraban
ubicados 8 331 482 habitantes, que representaban el 61%
de la poblacin
urbana y el 43% de la poblacin total.
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*II. TRATAMIENTO DE LOS ASENTAMIENTOS NO CONTROLADOS EN
LA*
*PLANIFICACIN URBANA. ANTECEDENTES*
El objetivo de estas acpite es evidenciar el papel que
ha desempeado las
polticas urbanas en relacin a las reas ocupadas por
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los barrios de
ranchos,
ya que indica la percepcin que frente a ese fenmeno
urbano ha observado el
Estado Venezolano.
La necesidad de planificar en Venezuela surge en los aos
40 con el aumento
poblacional resultante del crecimiento urbano acelerado,
producto de la
riqueza
petrolera que gener grandes aglomeraciones a corto
plazo, tal como se
indicara anteriormente. La velocidad del crecimiento no
permiti un
reajuste de
las condiciones estructurales urbanas para absorber estos
cambios.
Como forma de resolver los problemas generados por ese
boom urbano, fue
creado el Consejo Nacional de Urbanismo (CNU), mediante
el Decreto N 387,
del 10de agosto de 1946, con el propsito entre otros de
estudiar los
proyectos de urbanismos de las regiones y poblaciones de
Venezuela (Garrifo
R., 1988).
En la Constitucin de 1947, se otorga por primera vez la
potestad
planificadora
al Estado Venezolano. Sin embargo, lo seala Brewer
Caras (1984), el
Estado no desarroll potestades realmente planificadoras
a nivel global
de la
economa, sino hasta los aos 60. Hasta entonces slo
fueron elaborados
planes parciales en determinados sectores, como por
ejemplo: el Plan de
Vialidad y el Plan de promocin de las actividades
industriales
elaborados por
la Corporacin Venezolana de Fomento (CVF), en los aos
1947 y 1948.
Adems de puede mencionar el Plan Regulador de Caracas de
1938; el
Programa de Renovacin en el antiguo barrio El Silencio,
emprendido en 1941
(Fossi: 1988), elaborado por el Banco Obrero en 1928,
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organismo pionero en
Latinoamrica, de acuerdo al creado Plan Regulado de
Caracas de 1938.
La creacin de la CNU, responda como ya se sealo, a la
necesidad de
contrarrestar los efectos nocivos de la creciente y
acelerada urbanizacin.
Adems obedeca al nuevo orden econmico imperante en los
pases de la
economa capitalista dependiente: la sustitucin de
importaciones; por
lo que el
Estado debera dotar al pas nacional de una red que
conectar ms
eficientemente el sistema de asentamientos existentes,
as como fomentar la
actividad de la construccin por medio de la previsin de
infraestructura y
servicios urbanos.
Los planes emanados de la Comisin Nacional de Urbanismo
(1946-1957),
trataron de solucionar por la va de la planificacin de
los problemas a
nivel
urbano ocasionado por el crecimiento acelerado de las
ciudades venezolanas.
El enfoque de los planes del CNU, tal como lo seala
Villa (et.al)
(1988), fue
funcionalista, basado en la segregacin espacial y
funcional de usos; no se
consider la realidad existente, y, a pesar de reconocer
la existencia
de reas
marginales, no se consideraron en sus planteamientos,
como afrontar el
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problema. Esto debido a la concepcin de que esas reas
era producto de
ocupacin ilegal y por lo tanto no factible de incluirn
en la propuesta de
ordenacin del espacio.
Con la eliminacin de la Comisin Nacional de Urbanismo
(1957), a partir de
los aos sesenta, la responsabilidad de elaborar la
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segunda generacin de
planes urbanos fue asignada al Ministerio de Obras
Pblicas.
En los llamados planes del MOP (elaborados en los aos
setenta), se observ
un cambio en relacin a las metas; de las netamente
fsicas, ahora se
plantean
metas de tipo socioeconmico. Sin embargo se retorna a lo
propuesto en los
planes anteriores, donde se espera, a travs de metas
fsicoespaciales, lograr
cambios en las condiciones socioeconmicas de la
poblacin. El estilo
adoptado, fue el racional integral (Vila et. al. 1988);
la perspectiva
acerca de la
realidad, estuvo, estuvo orientada por la visin
espacialista y por la
necesidad
de fomentar la actividad industrial, independiente de su
orientacin.
Las reas
de barrios de ranchos no fueron consideradas, como reas
planificables; lo
ms importante era regular el espacio urbano formal, para
propiciar el
desarrollo de la industria de la construccin.
A partir de los aos 80, la responsabilidad para la
elaboracin de los
planes
urbanos fue asignada al Ministerio de Desarrollo Urbano
(MINDUR) segn lo
estipulado en el Decreto N 688, de 1980. Fueron
elaborados con la
concurrencia de los poderes: central (MINDUR), municipal
y las corporaciones
regionales.
En los planes del Ministerio de Desarrollo Urbano, se
incluyen por
primera vez
metas sociales especficas producto de una percepcin de
la realidad ms
amplia que la observada anteriormente que se refleja en
el estilo
adoptado: el
reconocimiento diferencial (op.cit.), donde no se
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pretende analizar la
totalidad a
planificar sino slo aquellos aspectos ms resaltantes.
Sin embargo,
*una vez*
*ms, las reas de barrios de ranchos no fueron abordados
por la*
*planificacin urbana*; se consideraron como reas
especiales y sujetas a
Planes Especiales a ser elaborados posteriormente. Esto
permite acotar que
los planes elaborados por el MINDUR, una vez ms se
volcaron hacia le
control
de la calidad formal, etendindola como el rea
delimitada por la
poligonal
establecida, la que esta sujeta a las polticas de
control reglamentadas
a travs
de las especificaciones de uso, emanadas de los planes
urbanos.
*III. LOS PLANES DE ACCION ESPECIAL POARA ASENTAMIENTOS
NO*
*CONTROLADOS: ASPECTOS JURDICOS Y METODOLGICOS*
El sistema actual de planificacin espacial venezolano,
est
reglamentada por
el Ordenamiento Jurdico Nacional que rige a la
Ordenacin del
Territorio y la
ordenacin y planificacin urbanstica. Este Ordenamiento
jurdico contienen
tres leyes fundamentales, que son: Ley Orgnica de
Rgimen Municipal
(LORM) (16/12/87). Este conjunto de leyes conforman el
marco legal en que
deben desarrollarse todo el proceso de la planificacin,
ordenacin y
dentro de
un sistema jerarquizado de planes que interactan desde
el nivel nacional
hasta el urbano local y viceversa.
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Este sistema jerrquico est formado por los siguientes
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planes: 1) Plan
Nacional de Ordenacin del Territorio, 2) Planes
Regionales de
Ordenacin del
Territorio; 3) Planes de Ordenacin Urbanstica; 4)
Planes de Desarrollo
Urbano y Local y los Planes de Accin Espacial (art. 16:
LOOU).
Los *Planes Especiales*, segn lo establecido en la LOOU,
Ttulo IV,
captulo
IV, art. 49, son aquellos cuyo objetivo fundamental es
la ordenacin,
creacin,
defensa o mejoramiento de algn sector en particular de
la Ciudad, es
especial
las reas de conservacin histrica, monumental,
arquitectnica o ambiental,
las zonas de inters turstico o paisajstico, *los
asentamientos no*
*controlados*, las reas de urbanizacin progresiva o
cualquier otra
rea cuyas
condiciones especficas ameriten un tratamiento por
separado, dentro del
Plan
de Desarrollo Urbano y Local.
Es as que los planes especiales para asentamientos no
controlados, se
ubican
en el nivel jerrquico inferior del mencionado sistema:
su competencia es
municipal, sin embargo el rgano rector es el ministerio
de Desarrollo
Urbano,
ente que por lo general es el que lo elabora debido a la
escasez de
recursos,
tcnicos y financieros, que adolecen la mayora de las
Alcaldas del Pas.
El planteamiento metodolgico del Ministerio de
Desarrollo Urbano para la
elaboracin de dichos Planes se incluye los siguientes
aspectos: Fsicogeogrfico; Fsico- Urbano; Histrico- Cultural; y
demogrfico- econmicosocial.
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En cada uno de los aspectos estn contemplados diversos
indicadores que
son:
1. Fsico- Geogrfico: incluye: relieve, clima,
hidrografa, ecologa,
vegetacin,
dinmica geomorfolgica, suelos y los problemas fsicoambientales.
2. Fsico- urbano: uso del suelo, altura de las
edificaciones, estado de la
construccin, tipologas edificatorias, tenencia del
atierra, afectaciones
legales, trazado urbano,, redes de servicios de
infraestructura, incluyendo.
Cloacas y drenajes; acueductos; electricidad; gas;
telfonos y disposicin
de deshechos slidos.
3. Histrico- Cultural: incluye la sntesis de la
evolucin histrica y los
siguientes aspectos referentes a la herencia cultural:
Tradiciones,
movimientos y manifestaciones artsticas, Movimientos y
manifestaciones
artesanales, Folklore y Costumbres.
4. Demogrfico- Econmico y Social: de lo demogrfico
incluye: Poblacin,
Edad, Sexo y Nacionalidad.
Lo econmico- social incluye: Poblacin econmicamente
activa, ingreso
familiar, Nivel Educativo, Servicios comunales y las
Asociaciones
comunales.
----------------------------------------------------------------------*Page 6*
La consideracin de estos aspectos y los indicadores
respectivos permite
establecerla sntesis y Diagnstico que a su vez va a
facilitar la
clasificacin de
los asentamientos segn los criterios asumidos en dicha
propuesta
metodolgica. La informacin recabada y analizada es
resumida en una matriz
sntesis donde se destacan todos los aspectos que
conforman el anlisis de
cada asentamiento (Gua metodolgica para la elaboracin
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de estudios en
asentamientos no controlados: MINDUR; 1988).
Posteriormente mediante un
proceso de evaluacin de las variables, medios criterios
establecidos
previamente, se procede a la clasificacin de los
asentamientos. Estos
pueden
ser de distintos tipos:
1. *Asentamientos consolidados espacial y socialmente*:
los que presentan
ms del 75% de sus necesidades cubiertas en relacin a
los servicios
bsicos, en su rea inmediata o cercana; ms del 75% de
las viviendas en
buen estado; ndice de ocupacin de la poblacin
econmicamente activa,
similar al promedio de la ciudad; presencia de vecinos.
2. *Asentamiento a reubicar*: localizacin en zonas
inestables
geotcnicamente o aquellas de alta peligrosidad.
3. *Asentamientos con afectaciones legales*: ms del 50%
de la poblacin es
extranjer5a; ubicacin de terrenos de propiedad en
litigio; estar
afectado por
decretos de expropiacin por causa de utilidad pblica.
4. *Asentamientos consolidables*: son aquellos cuyas
caractersticas
permitan acciones de consolidacin sin poner en peligro
la vida y los
bienes de la poblacin del asentamiento (op. cit.;
p.76.): se debe
definir los
niveles de consolidacin de los barrios en estudio.
Las pautas o lineamientos indicados en la matriz,
corresponden a las
restricciones impuestas a nivel nacional, en relacin la
tamao de las
ciudades
y con el tipo de accin que corresponder de acuerdo a
las
caractersticas de
los asentamientos, por ejemplo, las ciudades de primer
orden como Caracas,
Maracaibo, entre otras, presentan mayores restricciones
en relacin a las
acciones de consolidacin. Los lineamientos establecidos
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para los centros de
menor jerarqua con ms flexibles en cuanto a la
consolidacin de barrios.
Es de sealar que la elaboracin de un buen diagnstico
es esencial en el
proceso de planificacin y que debe reflejar la deteccin
de esos elementos
fundamentales en su caracterizacin y que permita la
accin consecuente. Sin
embargo en el caso de los planes especiales para le
asentamiento no
controlado. La inclusin de un gran nmero de variables
sobre los cuales la
planificacin a ese nivel no tiene capacidad de actuar y
que se traduce en
restricciones a nivel espacial para la consolidacin de
barrios se asume
que la
adopcin del estilo Incrementalismo desarticulado,
detectado por Failache
(1992), es compatible con la percepcin que se tienen de
los mismos. En ese
estilo la forma de percibir la realidad de los que se va
a planificar es
parcial
donde no interesa la observacin de la totalidad de la
misma ya que no se
pretende actuar para transformarla; es una reaccin a los
problemas cuando
estos ocurran.
----------------------------------------------------------------------*Page 7*
Esos planes dirigidos a los barrios tienen como
antecedentes inmediatos los
programas de consolidacin de barrios que fueron
ejecutados en el pasado por
FUNDACOMUN. La supuesta articulacin de los PAE con los
niveles
superiores se traduce en aplicar medidas restrictivas que
faciliten en
trminos
espaciales la ejecucin de los planes de los niveles
superiores. Esto
debido a
que los barrios existentes deben ser trasladados o
integrados a la trama
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urbana
de acuerdo a las caractersticas de los mismos. Acerca de
las acciones de
reubicacin, la evidencia muestra que la mayora de las
veces lo que se
consigue es trasladar el problema a otra rea, por lo
general lejos de su
ubicacin original ocasionado el regreso de sus
habitantes a los mismos
sitios
debido a al escasez de los servicios y a la lejana de
sus sitios de
trabajo.
IV. *CONSIDERACIONES FINALES*
Es de sealarse que el fin ltimo de los planes
especiales es el
establecimiento
de ordenanzas que permitan la regulacin del rea urbana
formal, ya que como
mismo se seala en dicha propuesta se busca racionalizar
el crecimiento
anrquico de los asentamientos no controlados as como
de coordinar
polticas establecidas en los planes de ordenamiento
urbano, a fin de
garantizar
un desarrollo armnico de la ciudad en su conjunto. Es
establece que el
causante de la desarmona urbana es la presencia de los
barrios de ranchos;
entendindose estos como un elemento extrao al
crecimiento y desarrollo
urbano, hecho que se contradice con las cifras referentes
ala presencia
significativa de los barrios, tal como se sealo
anteriormente.
No se trata de desestimar los beneficios de los programas
de consolidacin y
mejoramiento de barrios que emanan de los actuales
planes, sino de sealar
que a pesar de que se reconoce la magnitud y complejidad
de los
asentamientos no controlados se estn dando respuestas
fsico- espacial a un
problema que tiene orgenes en la estructura polticoeconmica.
De esta formas las actuaciones del estado deben estar
orientadas no slo
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a la
consolidacin o reubicacin de asentamientos no
controlados sino de
actuaciones en aspectos macroeconmicos buscando
favorecer aquellos
factores ms desposedos proporcionando empleos que
permitan la obtencin
de ingresos destinados a satisfacer sus necesidades
bsicas entre las que se
encuentran la vivienda.
*BIBLIOGRAFIA*
- Congreso de la Repblica (1983): Ley Orgnica para la
Ordenacin del
Territorio.
- Congreso de la Repblica (1987): Ley Orgnica de
Ordenacin Urbanstica.
- Congreso de la Repblica (1988- 1989): Ley Orgnica del
Rgimen
Municipal.
----------------------------------------------------------------------*Page 8*
- Failache de Vera, S. (1992): Teora y Planificacin
Urbana en Venezuela:
El tratamiento de los barrios en el caso venezolano
(Trabajo especial de
grado para optar por el ttulo de Magister Scentiae en
El urbanismo para la
administracin Local. Fac. Arquitectura. Universidad de
Los Andes).
- Fossi, V. (1986): desarrollo Urbano y vivienda: La
desordenada evolucin
hacia un pas de mtropolis; en El caso Venezuela, Una
ilusin de
armona; Ediciones IESA, 3ra edicin.
- Ministerio de Desarrollo Urbano: (1988); Manual para la
elaboracin de
Planes de Desarrollo Urbano Local. Caracas.
- Ministerio de Desarrollo Urbano (1988); Gua
metodolgica para la
elaboracin de estudios en Asentamientos no Controlados
en reas
urbanas. Caracas.
- Naim, M. y Piango, R.: (1985); Introduccin: Las
terribles
simplificaciones;
en el caso Venezuela: una ilusin de armona;
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compliladores: Naim, M. y
Piango, R.; Ediciones IESA, 2da Edicin, Caracas.
- Organizacin de las naciones Unidas (1970); Seminario
Mundial sobre
mejoramiento de Turgurios y Asentamientos no controlados;
Rev.
Interamericana de Planificacin, SIAP, col. IV. Nos.
13-14.
- Vila, E. (rep. Proyecto), Foley, J. Neubreger, T. Del
Seco, C, Y La
Marcano,
E.: Urbana en Venezuela: Una evaluacin a travs de los
planes. UCV,
Instituto de Urbanismo. FAU. Caracas.

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