INTEGRAO DOS PODERES

NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO

Gustavo Henrique Fideles Taglialegna *

1. Introduo
O tema a ser abordado neste artigo a forma como est estruturado o presidencialismo
brasileiro na Constituio de 1988, que, por um lado, atribui amplos poderes legislativos ao
chefe do Poder Executivo, mas, por outro lado, reserva ao Poder Legislativo intensa
participao na conduo de polticas pblicas tpicas de governo, ao legislar sobre matrias
de carter conjuntural 1 .
O sistema presidencialista de governo pressupe a separao e a independncia dos
Poderes Legislativo e Executivo, em contraposio ao parlamentarismo, em que os dois
Poderes atuam conjuntamente. Entretanto, a Constituio de 1988, apesar de presidencialista,
apresenta caractersticas tpicas do sistema parlamentarista de governo, como a iniciativa
privativa do Presidente da Repblica para projetos de lei que tratam de determinadas matrias
e seu poder de legislar por meio de Medidas Provisrias.
Como o Presidente da Repblica tem poder de iniciativa sobre as principais matrias
legislativas alm do poder de editar Medida Provisria com fora de Lei , ele se torna o
principal condutor da agenda legislativa. No entanto, o grau de liberdade do Presidente da
Repblica para governar sem a necessidade de participao do Congresso Nacional
pequeno.
A prpria Medida Provisria, vista por muitos doutrinadores como instrumento que
confere poder excessivo ao Presidente da Repblica, pode ser vista, tambm, como poderosa
ferramenta que permite a participao do Poder Legislativo na atuao governamental, haja
vista o elevado nmero de Medidas Provisrias que so modificadas por meio de projetos de
lei de converso.
*

GUSTAVO HENRIQUE FIDELES TAGLIALEGNA Engenheiro Agrnomo pela Escola Superior de Agricultura
Luiz de Queiroz, da Universidade de So Paulo (ESALQ-USP), e Mestre em Agronegcios pela
Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMS). Consultor Legislativo do Senado Federal.
Neste artigo sero chamadas matrias de carter conjuntural aquelas necessrias implementao de polticas
pblicas governamentais, como a instituio de programas de governo, e aquelas de natureza administrativa,
como a criao ou extino de rgos ou de cargos pblicos.

Por outro lado, a participao ativa do Congresso Nacional na formulao de polticas

de carter conjuntural tem como efeito colateral a perda de foras principalmente com
relao ao fator tempo para legislar sobre matrias das quais possui poder de iniciativa,
sobretudo aquelas de carter estrutural 2 do ordenamento jurdico.
Apesar de a Constituio prever o instrumento da delegao legislativa, o mecanismo
pouco utilizado, o que pode indicar que o Congresso Nacional tem o interesse de manter a
participao na elaborao das polticas que sero implementadas pelo governo. A delegao
legislativa, caso fosse utilizada com maior amplitude, tornaria o sistema de governo brasileiro
mais tipicamente presidencialista. Nesse cenrio, o Poder Executivo seria mais forte para a
conduo de sua proposta de governo, e o Poder Legislativo, ao abrir mo de participar do
dia-a-dia das decises governamentais, teria mais espao na agenda para discutir e votar
matrias de carter estrutural do ordenamento jurdico.
Outro fator que pode contribuir para reduzir o poder do Congresso Nacional de definir a
agenda legislativa de matrias estruturais o dispositivo constitucional que prev o
trancamento da pauta do Congresso Nacional aps quarenta e cinco dias da edio de Medida
Provisria.
Dessa forma, o presente artigo avaliar as seguintes hipteses:
a) Dado o desenho institucional expresso pela Constituio brasileira, o Poder
Legislativo no um poder fraco. Possui, pelo contrrio, forte participao no
processo decisrio sobre a formulao das polticas pblicas propostas pelo Poder
Executivo;
b) O compartilhamento do processo decisrio de governo, entre Legislativo e
Executivo, retira foras do Congresso Nacional para legislar sobre matrias de
carter estrutural, de forma que a ampliao dos poderes do Presidente da
Repblica, por meio da delegao legislativa para tomar decises de carter
conjuntural, pode ampliar o poder do Congresso Nacional para legislar sobre
matrias de cunho estrutural;
c) A eliminao do dispositivo constitucional que prev o trancamento da pauta aps
quarenta e cinco dias da edio de medida provisria daria ao Congresso Nacional
mais poder para legislar sobre matrias de carter estrutural, sem a necessidade de
abdicar do poder que detm sobre a formulao de polticas pblicas propostas pelo
Poder Executivo.

Neste trabalho sero chamadas matrias de carter estrutural em contraposio s matrias de carter
conjuntural aquelas que aliceram o ordenamento jurdico, como por exemplo, a legislao sobre direito
penal, civil, processual penal, processual civil, nacionalidade, cidadania, direitos polticos, bem como a
regulamentao de dispositivos constitucionais por meio de leis ordinrias e complementares.

2. O sistema presidencialista de governo

Montesquieu, em sua obra O esprito das leis, editada em 1748, elaborou a teoria da
separao dos poderes. Segundo o filsofo, h no Estado trs espcies de poder: o poder
legislativo, o poder executivo e o poder judicirio. O primeiro o poder responsvel por criar
ou modificar as leis; o segundo deve determinar a paz ou a guerra, enviar e receber
embaixadas, estabelecer a segurana e prevenir invases. O terceiro responsvel pela
punio dos crimes e por julgar as questes entre os indivduos (MONTESQUIEU, 2003).
A teoria da separao dos poderes traz um pensamento filosfico que se contrape ao
Estado absolutista, e inspirou os iderios da Revoluo Francesa e da Independncia dos
Estados Unidos da Amrica. Segundo Bonavides (2003), a obra de Montesquieu marca a fase
preparatria do liberalismo, e influencia o ordenamento constitucional do Estado Liberal.
Nesse sentido, a Constituio norte-americana consagra, no sistema presidencialista, a
teoria da separao dos poderes. Define, claramente, a independncia do Poder Legislativo:
Todos os poderes legislativos conferidos por esta Constituio sero confiados a um
Congresso dos Estados Unidos, composto de um Senado e de uma Cmara de
Representantes (art. 1). (CORWIN, 1986).
Ademais, os membros do Congresso Nacional no podem tomar parte do Poder
Executivo:
Nenhum Senador ou Representante poder, durante o perodo para o qual foi eleito, ser
nomeado para cargo pblico do Governo dos Estados Unidos que tenha sido criado ou
cuja remunerao for aumentada nesse perodo; e nenhuma pessoa ocupando cargo no
Governo dos Estados Unidos poder ser membro de qualquer das Cmaras enquanto
permanecer no exerccio do cargo. (art. 1). (CORWIN, 1986)

Historicamente, o sistema presidencialista surgiu como soluo prtica para a

necessidade de um governo que centralizasse o poder em torno das treze naes que se uniam
na forma de federao. A doutrina presidencialista surgiu depois, como forma de explicar um
fato j consumado (MALUF, 2003).
O Poder Executivo, de acordo com a Constituio Americana, exercido pelo
Presidente da Repblica, que ser o chefe supremo do Exrcito e da Marinha dos Estados
Unidos (...) receber os embaixadores e outros diplomatas; zelar pelo fiel cumprimento das
leis, e conferir as patentes aos oficiais dos Estados Unidos. Nas relaes com outros
Estados, o Presidente da Repblica poder, mediante parecer e aprovao do Senado,
concluir tratados, desde que dois teros dos senadores presentes assim o decidam.
(CORWIN, 1986).

O Poder Executivo desenhado originalmente pela Constituio Americana possui

atribuies bastante limitadas pelo Poder Legislativo, em consonncia com a teoria da
separao dos poderes de Montesquieu, e com as funes do Estado Liberal, de manuteno
da ordem, da segurana e da defesa. Entretanto, segundo Grau (2007, p. 19), na passagem do
sculo XIX para o sculo XX, o Estado deixou de ter a mera funo de manuteno da
segurana, e passou a funcionar como instrumento de implementao de polticas pblicas,
o que marcou a transformao do Estado Liberal em Estado Social. Nesse contexto, o Poder
Executivo logo assumiu a posio de executor das polticas pblicas propostas pelo Poder
Legislativo.
Consoante a ampliao das funes do Estado, o prprio presidencialismo norteamericano ampliou os poderes do Presidente da Repblica, por meio da delegao de
competncias legislativas, pelo Congresso Nacional. Segundo Corwin (1986, p. 152), durante
a Segunda Guerra Mundial, o Congresso aprovou legislao que delegou, ao Presidente,
poderes para
controlar de modo absoluto o transporte e distribuio de alimentos; fixar preos;
licenciar a importao e exportao, manufatura, armazenagem e distribuio dos
produtos necessrios vida; (...) declarar embargos; determinar a prioridade dos
embarques; emprestar dinheiro a governos estrangeiros; (...) distribuir e reagrupar as
reparties executivas.

Ainda segundo Corwin (1986, p. 153), graas crescente complexidade dos problemas
enfrentados pelo governo, o Congresso encontrar cada vez menor resistncia judicial atual
tendncia de deixar o preenchimento dos pormenores dos projetos legislativos aos rgos do
governo, que esto capacitados para realizar importantes pesquisas em seus campos e a
adaptar tais medidas s condies variantes com relativa facilidade. Esse entendimento, que
se contrape doutrina de que no pode o Congresso delegar poderes legislativos, foi
corroborado pela Suprema Corte, que decidiu que no existe qualquer limitao
constitucional ao poder do Congresso Nacional de delegar ao Presidente da Repblica
autoridade compatvel com seus prprios poderes constitucionais. Por fim, o autor resume
que o dever do Presidente de zelar pelo fiel cumprimento das leis torna-se, muitas vezes,
um poder de fazer leis.
A partir da necessidade de ao rpida do Executivo na conduo de polticas pblicas,
a jurisprudncia da Suprema Corte norte-americana consolidou a possibilidade de edio, pelo
Presidente da Repblica, de Decretos Executivos (Executive Orders) com fora de Lei. Marco
Aurlio Sampaio entende que o Decreto Executivo norte-americano bem mais prximo da
medida provisria brasileira do que o decreto-lei italiano, a despeito mesmo da to afirmada

origem do desenho constitucional da medida provisria ser o traado na constituio italiana.

(SAMPAIO, 2007).
No Brasil, a Assembleia Nacional Constituinte, mesmo que decidida a abolir o antigo
Decreto-Lei, debateu a necessidade de dotar o Poder Executivo de poderes legislativos
extraordinrios. Desse debate surgiu o mecanismo da medida provisria. Segundo Figueiredo
e Limongi (2001), os constituintes entendiam que o Executivo deveria dispor de instrumentos
necessrios para governar de maneira eficiente e moderna, que resultassem em um processo
decisrio gil e livre de obstculos.
No obstante os amplos poderes adquiridos pelo Presidente dos Estados Unidos, o
Congresso Nacional conserva duas competncias fundamentais: o poder de instituir e julgar
os processos de impeachment do Presidente, o poder de tributar e o poder de gastar. De acordo
com a Constituio, o Congresso Nacional competente para [l]anar e arrecadar taxas,
direitos, impostos e tributos, pagar dividas e prover a defesa comum e o bem-estar geral dos
Estados Unidos. Alm desses, so atribudos ao Congresso Nacional poderes para contrair
emprstimos, regular o comrcio e o transporte internacional, regular a falncia, cunhar
moeda e regular seu valor, entre outros.
Diferencial marcante entre o presidencialismo norte-americano e o brasileiro que, nos
Estados Unidos, o Presidente no possui o poder de iniciativa de projetos de lei, enquanto no
Brasil, possui iniciativa exclusiva de projetos de lei nos principais campos da poltica, como o
oramento e a fixao de quadros do funcionalismo, o que lhe confere importante domnio
sobre a agenda legislativa (LIMONGI, 2006). Outra caracterstica que difere o sistema
presidencialista dos dois Pases a possibilidade de membros do Congresso Nacional
participarem diretamente do governo, como Ministros de Estado.
Ao analisar o presidencialismo brasileiro, Limongi (2006) afirma: O Brasil no to
diferente dos pases parlamentaristas. Segundo o autor, as taxas de sucesso e dominncia das
propostas do executivo no Congresso Nacional so elevadas, caracterstica essencial dos
sistemas

parlamentaristas.

Outro

atributo apontado pelo autor que aproxima

presidencialismo brasileiro do sistema parlamentarista a elevada disciplina parlamentar, que

torna o plenrio extremamente previsvel, permitindo que os lderes antevejam os resultados e
possam garantir os resultados apenas com suas bancadas.
Segundo Sampaio (2007), atualmente, a separao dos poderes diferente da
preconizada por Montesquieu. Nesse sentido, cita doutrinadores que estudam o uso de
instrumento com fora de Lei para execuo de polticas pblicas como forma de dilogo
entre Executivo e Legislativo. A maioria desses doutrinadores entende, segundo o autor, que

a realidade demonstraria que poltica no de prevalncia pura e simples do executivo

sobre o legislativo, mas sobretudo de cooperao de ambos na execuo de tais diretrizes
governamentais, ainda que de forma desigual, e com o legislativo aparecendo por vezes
como coadjuvante. (SAMPAIO, 2007)

3. O presidencialismo brasileiro na Constituio de 1988

A Constituio de 1988, no obstante a concesso de amplos poderes legislativos para o
presidente da Repblica, determinou a participao direta do Congresso Nacional nas tomadas de
deciso sobre medidas de cunho eminentemente governamental, como a formulao de
programas de governo e a estruturao dos ministrios e demais rgos da administrao direta.
O estudo das relaes entre Executivo e Legislativo aps a promulgao da Constituio
de 1988 deve considerar duas fases: a anterior promulgao da Emenda Constitucional
n 32, de 12 de setembro de 2001, e a que se estabeleceu aps a promulgao dessa emenda.
De acordo com o art. 62 do texto original da Constituio, o Presidente da Repblica
poderia adotar, em caso de relevncia e urgncia, medidas provisrias, com fora de Lei. Caso
as medidas provisrias no fossem aprovadas pelo Congresso Nacional, no prazo de trinta
dias, perderiam eficcia desde a sua edio. A Constituio no proibia que Medida
Provisria no apreciada no prazo de trinta dias fosse reeditada. E esta passou a ser a regra.
O Poder Executivo no precisava negociar com o Congresso a aprovao das medidas
provisrias. Bastava reedit-las a cada trinta dias.
Segundo Figueiredo e Limongi (1996), o recurso reedio dilua consideravelmente as
diferenas entre as Medidas Provisrias e os Decretos-Lei, extintos pela nova Constituio.
De acordo com os autores, para que a medida provisria permanecesse em vigor, no era
necessrio que a maioria a aprovasse, bastava que a maioria no a rejeitasse, como no caso do
Decreto-Lei, que somente perderia validade se fosse rejeitada pela maioria.
A reforma do instituto das medidas provisrias, promovido pela Emenda Constitucional
n 32, de 2001, proibiu a reedio e estabeleceu uma sria de restries com relao s
matrias que poderiam ser legisladas por meio desse instrumento. Foi definido que as medidas
provisrias no poderiam disciplinar matrias reservadas a Leis Complementares e as
relativas a nacionalidade, cidadania, direitos polticos e direito eleitoral; direito penal,
processual penal e processual civil; organizao do Poder Judicirio, a carreira e a garantia de
seus membros; planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e
suplementares, ressalvados os crditos extraordinrios. Foi vedada, tambm, a edio de
medida provisria que visasse a deteno ou sequestro de bens, de poupana popular ou de
qualquer outro ativo financeiro.

Outra mudana importante introduzida pela Emenda Constitucional n 32, de 2001, foi
que a tramitao das medidas provisrias deixou de ser unicameral e passou a ser bicameral.
As medidas provisrias passaram a viger pelo prazo de sessenta dias, renovveis por mais
sessenta, o que na prtica sempre acontece. Assim, pode-se dizer que atualmente o prazo de
validade desse instituto legislativo de cento e vinte dias. Ressalte-se que a contagem do
prazo paralisada nos perodos de recesso do Congresso Nacional.
Outra inovao introduzida foi a previso, aps decorridos quarenta e cinco dias da
publicao de medida provisria, do sobrestamento de todas as demais deliberaes
legislativas da Casa em que estiver tramitando.
O art. 48 do texto original da Constituio estabelecia, entre outras, a competncia do
Congresso Nacional para a criao, estruturao e atribuies dos ministrios e rgos da
administrao direta. Aps a promulgao da Emenda Constitucional n 32, de 2001, foi
criada a possibilidade de adoo de decreto autnomo 3 para dispor sobre organizao e
funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem
criao ou extino de rgos pblicos (CF, art. 84, VI, a).
A instituio do decreto autnomo conferiu ao Presidente da Repblica maior liberdade
para adotar medidas de carter administrativo, como a alterao das atribuies de
ministrios, secretarias e outros rgos da administrao direta. No entanto, permanece a
necessidade de lei formal para a criao de tais rgos. Nesse sentido, importante ressaltar o
caso da Medida Provisria n 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida na Lei n 10.683, de
2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d
outras providncias. Desde sua edio, a Lei passou por treze alteraes, sendo onze delas
promovidas por meio de Medidas Provisrias.
Outra competncia que demonstra a participao das Casas Legislativas nas decises do
Poder Executivo a atribuio do Congresso Nacional para dispor sobre planos e programas
nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, conforme determina o inciso IV do art.
48 da Constituio. Graas a essa reserva legal, grande parte das matrias submetidas ao
Congresso Nacional trata da estruturao de programas de governo. Ressalte-se que a Lei
Oramentria Anual j possui a funo de conceder a autorizao legislativa para a execuo
de programas de governo, mas ainda assim, por determinao constitucional, cada plano ou
programa de desenvolvimento deve ser institudo por Lei.

Decreto autnomo o tipo de norma editada pelo Presidente da Repblica com respaldo direto na Constituio,
e possui poder normativo prprio. Contrape-se ao decreto regulamentar, o qual se vincula a uma Lei, com o
objetivo estrito de regulament-la.

4. Anlise da produo legislativa

A Tabela 1 analisa a produo de leis ordinrias no ano de 2007. A produo legislativa
foi dividida segundo forma de proposio (Projeto de Lei ou Medida Provisria) e quanto
caracterstica da matria disciplinada (crditos oramentrios, matrias de baixa repercusso e
matrias de repercusso significativa). Os dados demonstram que 39% da legislao ordinria
produzida refere-se a crditos oramentrios, e que 13% so leis de baixa repercusso. Com
isso, verifica-se que as leis de repercusso significativa representam 47% da produo
legislativa ordinria.
Ainda de acordo com a Tabela 1, observa-se que das 94 leis ordinrias de repercusso
significativa aprovadas em 2007, 45 so oriundas da edio de medidas provisrias, e 49 tiveram
origem em projetos de lei. Com relao s 26 leis de baixa repercusso, todas tiveram origem em
projetos de lei, sendo 25 de autoria do poder legislativo, e uma de autoria do Poder Executivo.
Com relao s 78 leis que abriam crditos oramentrios, 59 tiveram sua tramitao
iniciada por meio de projetos de lei e 19 por meio de medida provisrias (crditos
extraordinrios).
Tabela 1: Caracterizao das Leis ordinrias 4 aprovadas em 2007, segundo forma de
proposio
5

Crditos oramentrios
Repercusso significativa 6
Baixa repercusso 7
Total

Projeto de Lei
n
%
59
30%
49
25%
26
13%
134
68%

Medida Provisria
n
%
19
10%
45
23%
0
0%
64
32%

Total
n
78
94
26
198

%
39%
47%
13%
100%

Fonte: site da Presidncia da Repblica (elaborao do autor)

Como a finalidade deste trabalho analisar as relaes entre os poderes Executivo e

Legislativo, importante analisar com maior profundidade as leis de repercusso
significativa, principalmente com relao autoria dos projetos.
A Tabela 2 mostra a classificao das leis de repercusso significativa (exceto medidas
provisrias) quanto autoria. Ao se excluir as medidas provisrias, verifica-se maior
equilbrio com relao autoria das proposies. Do total de 56 Leis de repercusso
significativa aprovadas em 2007 por meio de proposio legislativa, 27 so de autoria do
4

Foram tambm aprovadas quatro Leis Complementares e trs Emendas Constituio.

So Leis que alteram o oramento anual, por meio de crditos adicionais, suplementares ou extraordinrios.
6
Leis no enquadradas como crditos oramentrios ou como de baixa repercusso.
7
Foram consideradas de baixa repercusso as leis que conferem nomes a rodovias e aeroportos, que inscrevem
nomes no livro dos Heris da Ptria e as que instituem dias comemorativos, como a Lei n 11.605, de 2007,
que institui o Dia Nacional do Teste do Pezinho, a ser comemorado no dia 6 de junho de cada ano.
5

Poder Executivo, 25 do Legislativo, e 4 do Judicirio. Ressalte-se que, quando se acrescentam

as Medidas Provisrias, verifica-se que o Executivo foi autor de 71% das Leis de repercusso
significativa. Essa informao demonstra que o Poder Executivo possui peso relativamente
mais elevado que o Legislativo na fase de construo da agenda das polticas pblicas.
Tabela 2: Classificao das Leis de repercusso significativa aprovadas em 2007 (exceto
Medidas Provisrias) quanto autoria
Leis Ordinrias de repercusso significativa
Leis Complementares
Emendas Constitucionais
Total

Executivo
23
2
2
27

Legislativo
22
2
1
25

Judicirio
4

Total
49
4
3
56

Fonte: site da Presidncia da Repblica (elaborao do autor)

A Tabela 3 mostra a proporo das sesses deliberativas do Congresso Nacional que

estiveram com a pauta trancada por medidas provisrias, de 2003 a 2007. Verifica-se que
houve anos, como os de 2004 e 2005, em que mais de 70% das sesses deliberativas
realizadas pela Cmara dos Deputados tiveram suas votaes obstrudas por medidas
provisrias. Tal realidade tem como reflexo imediato a reduo do tempo disponvel para
debate de agenda legislativa prpria do Congresso Nacional.
Tabela 3: Proporo das sesses deliberativas que estiveram com a pauta trancada por
Medidas Provisrias
2003
2004
2005
2006
2007

Cmara
44%
71%
76%
66%
68%

Senado
33%
40%
53%
57%
60%

Fonte: Senado Federal e Cmara dos Deputados

A seguir ser analisada a relao entre os poderes Executivo e Legislativo na fase seguinte
do processo de polticas pblicas, a formulao. As Tabelas 4, 5 e 6 mostram dados sobre as
Medidas Provisrias publicadas a partir da promulgao da Emenda Constitucional n 32, em
2001, at o final de 2007. As Medidas Provisrias foram classificadas em dois blocos distintos:
1) as que dispe sobre a abertura de crditos oramentrios extraordinrios (MPV CE) 8 ;
2) as que tratam das demais matrias (MPV ex-CE).

De acordo com o inciso I do art. 62 da Constituio, vedada instituio de Medida Provisria relativa a
crditos oramentrios adicionais ou suplementares, exceto crditos extraordinrios. O 3 do art. 167
determina que a abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas
imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.

10

A Tabela 4 demonstra que a ocorrncia de Medidas Provisrias que dispem sobre a

abertura de crditos extraordinrios no oramento na Unio elevada. Desde a edio da
Emenda Constitucional n 32, de 2001, at o final de 2007, 26% das Medidas Provisrias
editadas instituram crditos oramentrios. Essa proporo foi superior a 40% nos anos de
2005 e 2006.
No obstante a Constituio determinar que a abertura de crditos extraordinrios por
meio de medidas provisrias seja admitida apenas para atender despesas imprevisveis e
urgentes, tal recurso vem sendo regularmente utilizado, como demonstram os dados.
Ressalte-se que em 14 de maio de 2008 o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ao Direta
de Inconstitucionalidade (ADIN) n 4.048, deferiu liminar para suspender a eficcia da
Medida Provisria (MP) n 405, de 2007, convertida na Lei n 11.658, de 2008, que abriu
crdito extraordinrio no valor de R$ 5,4 bilhes para a Justia Eleitoral e diversos rgos do
Poder Executivo. Segundo o voto do Ministro-relator, Gilmar Mendes, nenhuma das
hipteses previstas pela Medida Provisria configuram situaes de crise imprevisveis e
urgentes, suficientes para a abertura de crditos extraordinrios 9 .
Tabela 4: Classificao das Medidas Provisrias editadas aps a promulgao da
Emenda Constitucional n 32, de 2001
MPV
MPV CE
MPV ex-CE
MPV CE (%)

2007
66
21
45
32%

2006
67
27
40
40%

2005
41
17
24
41%

2004
73
9
64
12%

2003
57
5
52
9%

2002
81
22
59
27%

2001
20
5
15
25%

Total
405
106
299
26%

Fonte: site da Presidncia da Repblica (elaborao do autor)

Uma caracterstica relevante das medidas provisrias que abrem crditos extraordinrios
que a maior parte delas aprovada sem alteraes pelo Congresso Nacional. A Tabela 5
mostra que, de 2001 a 2007, 81% das medidas provisrias sobre crditos extraordinrios
foram aprovadas sem alteraes. Esse porcentual chegou a 95% em 2002 e a 100% em 2001.
Esses dados demonstram que a abertura de crditos oramentrios extraordinrios por meio de
medidas provisrias foi instrumento de gesto do oramento pblico largamente utilizado pelo
Chefe do Poder Executivo durante o perodo analisado. Existe a expectativa de que a deciso
do STF na ADIN n 4.048 modifique essa realidade.

http://www.stf.gov.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/adi4048GM.pdf

11

Tabela 5: Medidas provisrias de crditos extraordinrios

MPV CE
PLV CE
Rejeio CE
Aprovao sem alteraes
PLV CE (%)
Rejeio CE (%)
Aprovao sem alteraes (%)

2007
21
3
3
15
14%
14%
71%

2006
27
3
1
23
11%
4%
85%

2005
17
5
1
11
29%
6%
65%

2004
9
1
1
7
11%
11%
78%

2003
5
1
0
4
20%
0%
80%

2002
22
1
0
21
5%
0%
95%

2001
5
0
0
5
0%
0%
100%

Total
106
14
6
86
13%
6%
81%

Fonte: site da Presidncia da Repblica (elaborao do autor)

Enquanto as Medidas Provisrias sobre crditos extraordinrios so pouco alteradas

pelo Congresso Nacional, as demais Medidas Provisrias apresentam elevada participao do
Parlamento no texto final convertido em Lei. A Tabela 6 mostra que, das Medidas Provisrias
(exceto as que instituem crditos extraordinrios) editadas aps a promulgao da Emenda
Constitucional n 32, de 2001, 59% foram alteradas pelo Congresso Nacional por meio de
Projetos de Lei de Converso (PLV), e 13% foram rejeitadas, sendo que 28% foram
aprovadas sem alteraes. Em 2007, 76% das Medidas Provisrias foram alteradas por meio
de PLV, e 7% foram rejeitadas, o que significa que apenas 18% foram aprovadas sem
alteraes pelo Congresso Nacional.
A anlise desses dados demonstra que, ao se excluir as Medidas Provisrias que
instituem crditos extraordinrios, verifica-se forte influncia do Congresso Nacional na
elaborao da verso final da legislao editada por meio de medida provisria. Tem-se,
portanto, que o formato do sistema presidencialista brasileiro, aps a promulgao da Emenda
Constitucional n 32, permite a efetiva participao do Congresso Nacional na fase de
formulao das polticas pblicas. Tal sistema, no entanto, resulta em predominncia do Poder
Executivo na fase de formao da agenda, graas, sobretudo, regra constitucional que prev
o trancamento da pauta das deliberaes do Congresso aps quarenta e cinco dias de vigncia
de medidas provisrias no votadas.
Tabela 6: Medidas provisrias (exceto as de crdito extraordinrio)
MPV ex-CE
PLV ex-CE
Rejeio ex-CE
Aprovao sem alteraes
PLV ex-CE (%)
Rejeio ex-CE (%)
Aprovao sem alteraes (%)

2007
45
34
3
8
76%
7%
18%

2006
40
19
6
15
48%
15%
38%

2005
24
16
6
2
67%
25%
8%

Fonte: site da Presidncia da Repblica (elaborao do autor)

2004
64
49
6
9
77%
9%
14%

2003 2002 2001 Total

52
59
15
299
31
18
9
176
0
15
2
38
21
26
4
85
60%
31%
60%
59%
0%
25%
13%
13%
40%
44%
27%
28%

12

Outro instrumento importante nas relaes entre os poderes Legislativo e Executivo a

delegao legislativa. De acordo com o art. 68 da Constituio, as Leis Delegadas sero
elaboradas pelo Presidente da Repblica, que dever solicitar a delegao ao Congresso
Nacional. Entretanto, o instituto da delegao legislativa possui pouca tradio no sistema
presidencialista brasileiro. Aps a promulgao da Constituio de 1988, apenas duas Leis
Delegadas foram editadas, ambas pelo presidente Fernando Collor, no ano de 1992 (Leis
Delegadas n 12 e 13, de 1992).
5. Consideraes finais
A anlise dos dados sobre a produo legislativa demonstrou que h ntida
predominncia do Poder Executivo Federal na formao da agenda legislativa. Em 2007, mais
de 50% das leis de repercusso significativa aprovadas foram de autoria do Presidente da
Repblica. Tal caracterstica inerente ao prprio desenho institucional do sistema
presidencialista inaugurado pela Constituio de 1988, que confere poder privativo ao Chefe
do Poder Executivo para a iniciativa de lei que versam sobre importantes matrias
legislativas. Essa caracterstica, assim como a regra constitucional que determina o
trancamento da pauta de votaes do Congresso Nacional por medidas provisrias, reduz a
fora do Poder Legislativo na definio da agenda legislativa.
Se por um lado o presidencialismo brasileiro permite ao Poder Executivo predomnio na
formao da agenda legislativa, por outro o Legislativo bastante forte na formulao das
polticas pblicas. A Constituio determina que mesmo matrias de carter administrativo,
como a criao de rgos da administrao direta, ou a instituio de programas de governo,
sejam apreciadas pelo Congresso Nacional. So medidas de carter conjuntural, que dizem
respeito ao dia-a-dia do governo e geralmente so adotadas por meio de Medidas Provisrias.
As Medidas Provisrias, muitas vezes vistas como mecanismos de poder excessivo do
Presidente da Repblica, so, de outro ponto de vista, instrumentos que conferem grande
poder ao Congresso Nacional para participar da formulao de polticas governamentais.
Prova disso que menos de 30% das Medidas Provisrias (exceto as que instituem crditos
extraordinrios) so aprovadas sem modificaes introduzidas por meio de Projeto de Lei de
Converso (PLV).
A delegao legislativa permitida pela Constituio, mas quase nunca utilizada um
instrumento que poderia ser usado para desafogar o Congresso Nacional do excesso de
Medidas Provisrias. Ao delegar ao Presidente da Repblica o poder de legislar, por meio de
Leis Delegadas, sobre matrias de carter meramente administrativo, o Legislativo teria mais

13

espao para discutir e votar matrias mais densas, de natureza estrutural do ordenamento
jurdico, como a reforma da legislao sobre segurana pblica, por exemplo. Entretanto, tal
opo, que tornaria o sistema de governo brasileiro mais tipicamente presidencialista,
pressupe abrir mo de parte da fora que o Legislativo atualmente possui de influir no dia-adia das decises governamentais.
No entanto, conforme j relatado, a obstruo da pauta de votaes por medidas
provisrias com mais de quarenta e cinco dias traz prejuzos diretos atuao legislativa
prpria do Congresso Nacional. Entendemos que a reviso dessa regra constitucional
fundamental para que o Poder Legislativo tenha mais espao para legislar sobre matrias de
carter estrutural, sem a necessidade de abrir mo de poder que atualmente possui de
participar das decises relativas formulao das polticas pblicas de governo.
Referncias bibliogrficas
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4 . ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
CORWIN, Edward S. A constituio norte-americana e seu significado atual. Trad. Lda
Boechat Rodrigues. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1986.
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova
ordem constitucional. 2. ed. Rio de janeiro: FGV, 2001.
GRAU, Eros. A ordem econmica na Constituio de 1988. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2007.
LIMONGI, Fernando. A democracia no Brasil: presidencialismo, coalizo partidria e
processo decisrio. In: Novos Estudos. CEBRAP, n. 76, p. 17-41, 2006.
MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. 26. ed. So Paulo: Saraiva, 2003.
MONTESQUIEU. O esprito das leis. Trad. Jean Melville. So Paulo: Martin Claret, 2003.
SAMPAIO, Marco Aurlio. A medida provisria no direito brasileiro. So Paulo: Malheiros,
2007.