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de Saboya
A urgncia do planejamento
a reviso dos instrumentos normativos de ocupao urbana
Introduo
Os instrumento de interveno tradicionais so guias normativos de prescrio de usos e
condicionantes para as formas arquitetnicas que visam restringir possibilidades de ocupao do
espao e definir a direo adequada para processos urbanos futuros incluindo uma idia de
forma desejvel para a cidade.
O presente artigo busca expor as dificuldades dos instrumentos normativos de controle
urbano, os quais, ao mesmo tempo em que enfrentam o desafio de capturar complexidades da
cidade brasileira do sculo XXI, devem guiar e prescrever sua forma e suas dinmicas. Os
objetivos sugeridos por tais proposies incluem (i) a reduo dos zoneamentos e outras
prescries homogenias, e (ii) o alinhamento entre instrumentos normativos e o entendimento das
condies da equidade e sustentabilidade das transformaes das cidades.
Ser uma crtica dirigida ao zoneamento de usos, ocupao do solo e forma urbana,
visando evocar urgncia do planejamento frente aos desafios que enfrentamos a urgncia de
novas formas de entender e abordar a estrutura e o comportamento de nossas cidades.
Uma anlise crtica do zoneamento como instrumento normativo de ocupao do solo
O zoneamento um dos principais instrumentos de planejamento em uso em nossas
cidades. Segundo McLoughlin h duas maneiras de planejamento do desenvolvimento urbano: a
primeira: interveno direta do poder pblico sobre a localizao das atividades e os canais de
comunicao e circulao entre essas atividades; a segunda: indireta, seria atravs da regulao
sobre os atores individuais, limitando a intensidade e o tipo das atividades, bem como controlando
as caractersticas dos canais de circulao implementados por eles. O zoneamento atua
predominantemente sobre esta segunda (atualmente, apesar de freqentemente usado com o
objetivo de segregar classes sociais e impedir a desvalorizao de bairros nobres, o zoneamento
tem como justificativa o argumento de que um instrumento para o controle da densidade de
ocupao do solo e para evitar conflitos entre usos incompatveis).
O zoneamento tradicional, entretanto, sofre crticas sistemticas desde a dcada de 1960.
No Brasil, podemos apontar as dificuldades na capacidade dos zoneamentos em absorver
espacialmente a complexidade da relao entre prticas espaciais e sua demanda por localizao
e suporte arquitetnico. O problema da localizao se refere intimamente ao da acessibilidade que
no uma propriedade homognea (certas ruas tendem a oferecer mais acessibilidade dentro da
estrutura urbana que outras). Esse problema foi reconhecido em 1960 pelos estudos de interao
espacial como um problema de reduo de distncia (atividades competem por localizaes que
minimizem distncias de seus agentes de interesse), ao passo que estudos configuracionais
urbanos reconheceram (nos anos 1980 e 1990) o papel da estrutura topolgica interna da cidade,
da posio relativa, conectividade e comprimento de vias e seu papel na relacionalidade geral da
rede intra-urbana como fatores de definio das distncias internas e competio por localizao.
Ou seja, ruas acessveis oferecem benefcio locacional para atividades como comrcio e servios
e o aumento de acessibilidade tende a ter efeitos sobre a presena de atividades e densificao,
impacta nas densidades e atividades, tendo a produo das centralidades como sntese.
O zoneamento tradicional pode sufocar os estmulos mtuos entre a distribuio
heterognea de acessibilidade na rede de ruas, e a distribuio de atividades e densidades junto
a essa rede; o zoneamento conservador pode incluir ruas com potencial de comrcio local em um
polgono de usos residenciais, sufocando a possibilidade de servios produzidos em funo de
demanda pela populao da rea
Zonear de modo competente requer conhecer as hierarquias de acessibilidade produzidas
ao longo da prpria produo e estruturao urbana; Planejar novas centralidades requereria, um
aumento de acessibilidade atravs de uma anlise rigorosa das estruturas e hierarquias de
acessibilidade e sua relao com a distribuio dos atrativos e atividades, e na simulao de
efeitos possveis de intervenes ainda em estudo antes de sua implantao, ambas baseadas
em indicadores urbanos.
A regulamentao da ocupao do solo por indicadores de desempenho remonta dcada
de 1970, mas os indicadores usados ento, no possuam natureza sistmica e capacidade de
identificar a estrutura do espao urbano como ativa em processos socioeconmicos hoje
entendidos como complexos mltiplos, atravessados por contingncias, no-linearidades e
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a reviso dos instrumentos normativos de ocupao urbana
A urgncia do planejamento
a reviso dos instrumentos normativos de ocupao urbana
Breve resumo
PDs so conjuntos de regras que se aplicam verticalmente e de modo relativamente genricos processos
mltiplos de produo e apropriao espacial processos que terminam por produzir coletivamente
padres urbanos de localizao e densificao em ativa reao com a estrutura urbana.
Seus instrumentos de controle definem modelos espaciais da forma e usos urbanos, objetivando restringir
as aes de ocupao, densificao e atividade em certos espaos e no outros, bem como controlar
seus impactos sobre estrutura e infraestrutura, e sobre outros atores. Objetivam uma ordenao explcita
da espacialidade dos processos socioeconmicos.
So instrumentos que representam o entendimento da cidade presente e a expectativa da cidade futura,
baseando-se nas causalidades entre regramento e seus impactos na direo esperada ou desejada
como uma conduo em relao aos descaminhos possveis da ao diversa dos atores. necessrio
entender tal diversidade no como caos indesejado, mas como complexidade inevitvel em sistemas
socioespaciais.
Esses instrumentos, apesar de hoje fortemente guiados por diretrizes sociais, raramente ligam-se a
projetos concretos de desenvolvimento, como os sistemas integrados articulados na gerao de um
comportamento equnime das estruturas urbanas vis a vis a atividade de seus cidados e grupos
sociais. H dois imensos dficits urbanos que impactam a possibilidade de justia social potencializada
pela cidade e requerem ao imediata: a necessidade de distribuio da mobilidade entre diferentes
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grupos sociais (atravs de programas de interveno fsica nas redes urbanas objetivando o aumento da
conectividade e acessibilidade interna, de projetos de sistemas de transporte de massa integrados, e
programas de localizao residencial priorizando acessibilidade); e a definio de estratgias de
habitao social (prevendo controle efetivo da disperso urbana, a ocupao de vazios urbanos e o
estmulo densificao intraurbana atravs de tipologias multifamiliares com desempenho apropriado
quanto compacidade, habitabilidade e economicidade, e como suporte para a vida social e
microeconmica de suas reas).
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a reviso dos instrumentos normativos de ocupao urbana
As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS): a adoo de ZEIS que reservem reas
para habitao social dentro do tecido urbano, em reas com infraestrutura, pode contribuir para a
proviso desse tipo de habitao e para a proteo das reas de preservao permanente, bem
como para a diminuio das necessidades de deslocamento dos grupos de menor renda,
freqentemente empurradas para as periferias pelos mecanismos do mercado da terra, tendo os
impactos das distncias, tempo e custos sobre sua produtividade e capacidade de gerar renda.
Deve-se ter cuidado, uma vez que esta normalmente viabilizada apenas em reas de interesse
para o mercado imobilirio, corre-se o risco de aumentar as desigualdades j existentes em
termos de infraestrutura e qualidade urbanstica.
O ajuste de terras (land readjustment): Atravs dele, possvel viabilizar aes em que
um conjunto de lotes remembrado e ento novamente parcelado, desta vez seguindo uma nova
configurao que seja mais interessante do ponto de vista urbanstico. Assim, na prtica, cada
proprietrio acaba abrindo mo de uma frao da rea do seu lote, que ser utilizada para a
constituio de novas reas pblicas e reconexo e ampliao do sistema virio. >> lote com
formato mais vinculado estrutura urbana e melhor infraestruturado, mais prximos a espaos
pblicos e com melhor acesso virio.
O controle de usos pelo sistema virio: utiliza o sistema virio como unidade espacial
para controlar as possibilidades de alocao dos usos urbanos. vias mais importantes so mais
tolerantes incomodidade, permitindo usos com maior impacto sobre sua rea de influncia,
enquanto vias mais locais, por outro lado, so mais intolerantes s incomodidades, permitindo
usos residenciais e outros usos de baixo impacto. utilizao do conceito de reas especiais de
interesse comerciais (AEIC) complementa esse sistema linear com reas de intensificao das
atividades de comrcios e servios, bem como de densidades construtivas e populacionais,
fazendo surgir uma estrutura muito parecida com a dendrtica, permitindo um tipo de controle mais
refinado e mais ajustado aos processos urbanos.
Form-based codes (FBC): estabelecem ndices mximos tais como gabaritos e
afastamentos, os FBCs definem tipos aceitveis para as diversas reas da cidade, estabelecendo
relaes que privilegiam a proximidade entre as edificaes e a rua, a permeabilidade interior/
exterior, a continuidade das fachadas e a criao de reas amigveis aos pedestres, entre outros
aspectos.
Observaes finais
O planejamento oferece um modo de aproximao da populao s instncias locais do
governo, uma forma de democratizao e intensificao do controle sobre a administrao.
Entretanto, h uma forte tendncia de substituio da nfase tcnica pela nfase participativa, em
detrimento da tcnica. Porem, enfrentamos um problema largamente ignorado: os modos de
relacionar as culturas do expertise com as formas de conhecimento vindas das grassroots ou da
experincia de agentes e grupos sociais.
Podemos romper com tal aparente contradio ao ver esses dois processos coletivos e
histricos (o conhecimento tcnico tambm uma construo coletiva e histrica), mesmo que
gerados em instncias e meios diferentes, como conjuntos de ganhos cognitivos e prticos
estruturados e compartilhados atravs da linguagem e da comunicao - no sentido de ligar
vises prticas ricas geradas pela experincia cotidiana e individual da cidade s vises terica e
empiricamente ricas alimentadas pela tcnica e pela pesquisa urbana. Nesse sentido,
defendemos a aproximao entre as culturas do expertise e dos praticantes no cotidiano no
processo de planejamento. Ganhos prticos e cognitivos tendem a emergir quando campos
dessas naturezas especficas so postos de fato em interao.
Preocupa-nos, entretanto, a nfase excessiva no zoneamento como nico instrumento de
controle sobre a forma urbana, uma vez que suas limitaes tm ficado cada vez mais claras.
Entretanto, acreditamos que a hiptese mais promissora consiste no reconhecimento do potencial
de auto-organizao, em oposio viso de que mecanismos pensados (e, em grande parte dos
casos, impostos) verticalmente so eficientes na orientao do desenvolvimento urbano.
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