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gobierno electrnico:
problemas, retos y oportunidades para los
profesionales de informacin
Gestin documental
& gobierno electrnico:
problemas, retos y oportunidades para los
profesionales de informacin
Crditos
ARCHIVO GENERAL DE LA NACIN
JORGE PALACIOS PRECIADO -COLOMBIA
Establecimiento pblico
adscrito al Ministerio de Cultura
Consejo Directivo
Ministerio de Cultura
Ministra: Mariana Garcs Crdoba
Viceministra: Mara Claudia Lpez Sorzano
Presidenta del Consejo
Presidencia de la Repblica
Mara Carolina Hoyos Turbay
Viceministra de Tecnologas
de la Informacin y de las
Comunicaciones - TIC
Representante del Sr. Presidente
Representante de los Archivos del Pas
Jos Luis Vargas Forero
Archivo Histrico de Antioquia
Academia Colombia de Historia
Adelaida Sourds Njera
Delegada del Presidente
Colciencias
Martha Cecilia ngel Salazar
Delegada del Sr. Director
Archivo General de la Nacin
Carlos Alberto Zapata Crdenas
Director General
Comit Editorial
Carlos Alberto Zapata Crdenas
Claudia Ivonne Fctor Lugo
Mauricio Tovar Gonzlez
William Martnez Jimnez
Carlos Rojas Nez
Mara Elvira Zea
Coordinacin Editorial, diseo y diagramacin
Mara Elvira Zea
Sara Gonzlez Hernndez
Natacha Eslava Vlez
Sandra Marcela Cardona Carvajal
Ilustracin Cartula
Felipe Rodrguez Snchez
ISBN
978-958-8242-37-8
Archivo General de la Nacin de Colombia
Carrera 6 No. 6-91
Telfono: 328 2888 Fax: 337 2019
E-mail: contacto@archivogeneral.gov.co
Pgina web: www.archivogeneral.gov.co
Bogot D.C., Colombia - 2015
Las publicaciones del Archivo General de la Nacin
de Colombia estn protegidas por lo dispuesto en
la Ley 23 de 1982. Podrn reproducirse extractos
sin autorizacin previa, indicando la fuente.
3
Contenido
1.
8
9
1.1
25
1.2
33
1.3
34
1.3.1
36
37
2.1
2.2
46
48
2.3
49
2.4
51
2.4.1
52
2.4.2
53
2.5
55
3.
56
3.1
59
3.2
61
3.2.1
65
3.3
70
3.4
3.5
4.
75
4.1
81
80
84
4.2
85
4.2.1
87
4.2.2
91
4.2.3
93
4.2.4
97
5.
106
6.
115
7.
116
8.
116
9.
117
4
Introduccin
dos provienen de fuentes oficiales disponibles en Internet, publicadas por las mismas entidades
pblicas responsables de la implementacin del e-gobierno, en
diferentes pases y de organismos internacionales, centros de
investigacin o universidades,
que lo promueven, aunque ninguno de ellos establece de manera exclusiva los vnculos entre
los dos conceptos. Es evidente
que en los documentos analizados no se plantea explcitamente
la relacin entre los conceptos
que nos preocupan, remarcando
por un lado un paralelismo tcito
entre las iniciativas del e-gobierno y la gestin documental, as
como la escasa preocupacin
que en los proyectos y programas del e-gobierno se manifiesta por la gestin de documentos.
1.
La gestin documental
en el gobierno electrnico: breve
anlisis del contexto internacional
1.1 La Gestin Documental objetivos primigenios del e-goen el Gobierno Electrnico bierno es posible identificar que
Con el fin de facilitar la comprensin del problema que
plantea para los archivistas la
implementacin del gobierno
electrnico en cuanto a su impacto en la gestin documental, conviene analizar algunos
casos particulares. En ellos, sin
que se enuncie explcitamente
dicha relacin, si la consideran
y dejan en evidencia que si las
entidades no implementan una
adecuada gestin documental
en el desarrollo de los proyectos de e-gobierno, exponen no
slo el xito de dichas iniciativas, sino la preservacin de la
memoria corporativa, la cual se
hace cada vez ms inmaterial,
debido al aumento del volumen
de documentos electrnicos
que hoy produce la administracin pblica. A continuacin se
presentan ejemplos de la implementacin del e-gobierno en diferentes regiones.
UNIN EUROPEA
El primer vnculo tanto de la administracin electrnica como
del gobierno electrnico con la
gestin documental se da por
cuenta de la relacin de sta con
la ciudadana. Si se analizan los
En su anlisis enuncia los principios que regulan el funcionamiento de la administracin pblica como son: dar publicidad a
1 MUOZ CAAVATE. A. Una aproximacin a la informacin del sector pblico: la informacin de las administraciones
pblicas. En: Revista General de Informacin y Documentacin, vol. 11, 1, 2001. p. 37. Citado por Yolanda Martn Gonzlez. Madrid. Universidad Complutense de Madrid. Pgina 201-227.
10
La denegacin o ausencia
de informacin es una de las
principales quejas de los ciudadanos comunitarios, por diferentes motivos.
Las nuevas tecnologas de
la informacin y la comunicacin, en particular Internet,
han brindado una plataforma
ESPAA
En un estudio anterior realizado
por Jess Barroso2, se ofrece
una visin general de las iniciativas adelantadas por la Administracin General del Estado para
impulsar la administracin electrnica en Espaa, potenciando
los beneficios de la sociedad
de la informacin. Plantea que
la administracin electrnica se
refiere al uso de las tecnologas
de la informacin y las comunicaciones y particularmente de
Internet para mejorar el funcionamiento de la administracin
pblica, a travs de tres niveles
de desarrollo de las tecnologas:
en el primero se limita al uso de
la tecnologa para automatizar
los procesos del negocio; en el
segundo, la administracin utiliza las tecnologas para gestionar la informacin, la cual es
considerada como un activo estratgico; y, en el tercero utiliza
el potencial estratgico de las
tecnologas de la informacin y
de las comunicaciones para dar
2 BARROSO BARRERO. Jess. La administracin electrnica en Espaa: anlisis de sectores claves. [Documento Electrnico]. Bogot: Ministerio de Comunicaciones, Madrid: ICE, 2004. p56< http://www.revistasice.com/cmsrevistasICE/
pdfs/ICE_813_55-71__935E069B5B7805A3C69170C22B198A84.pdf > [Consulta: 27 Abr. 2008]
11
Pago de impuestos
Denuncias ante la polica
Subsidio al desempleo
Ayuda familiar
Becas de estudio
Reembolso de gastos mdicos
Matrcula universitaria
Matrcula de vehculos
Permisos y
licencias medioambientales
Citas mdicas
Registro de
sociedades mercantiles
Permisos de construccin
Comunicacin de
traslados de domicilio
Obtencin de pasaporte
Obtencin de
permiso de conducir
3 Ibd. p. 63
4 Ibd. p. 70
13
No se ha implementado de ma-
5 ONTSI. Estado de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en la administracin local. Madrid, 2009. p 87-88
6 FINQUELIEVICH. Susana. E-poltica y e-gobierno en Amrica Latina. [Documento Electrnico]. Buenos Aires: Asociacin Civil para el Estudio y la Promocin de la Sociedad de la Informacin, 2003. p.5< http://www.links.org.ar/infoteca/E-Gobierno-y-E-Politica-en-LATAM.pdfl> [Consulta: 12 Mar. 2009]
14
15
El proceso de incorporacin
16
7 WOLHERS. Mario. Gobierno electrnico en Baha: evolucin y servicio de atencin al ciudadano. Salvador de Baha,
2003, pp1-2.
17
El eje de e-administracin8,
mostr avances en cuanto a mejoras en las prcticas internas de
gestin en tres proyectos: Finanzas Pblicas, Portal del Servidor
y ComprasNet. En cuanto al primero se describen los avances
en el registro electrnico de declarantes, autorizaciones para
transferencias electrnicas de
fondos, solicitud de impresin de
documentos fiscales, emisin de
declaraciones de recaudacin,
entrega de declaraciones financieras, consulta de ndices financieros y fiscales, gua para nacionalizar mercancas, etc. El Portal
del Servidor permite la consulta
de procesos, datos catastrales,
recibo de sueldo, clculo para jubilacin, solicitud de valoracin
mdica, solicitud de derechos
y deberes, etc. En referencia al
proyecto ComprasNet, se describen los logros en la publicacin
de convocatorias de licitacin,
registros de proveedores y de
precios, as como el valor referencial de la compra, presentacin de cotizaciones de precios,
contratacin electrnica, etc.
8 Ibd. p. 6.
9 Ibd. p 7.
En el eje de e-servicios se des Percepcin positiva del ciutacan los resultados del Servicio
dadano frente a los servicios
de Atencin al Ciudadano (SAC),
prestados por la administracin
cuyo objetivo fue precisamente
del Estado y de los municipios.
mejorar la prestacin de los servicios pblicos9, concentrando Reduccin de costos directos
en un mismo espacio fsico los
relacionados con la gestin inservicios que prestan diferentes
terna de los asuntos de la adentidades del mbito federal, esministracin.
18
ra con el sistema prevalente de La tecnologizacin debe atentrfico de influencias y aumender las necesidades de regioto de la confianza pblica en
nes y comunidades que relos sistemas de informacin.
quieren ser incluidas dentro
del proceso.
Es necesario fortalecer los mecanismos que potencien las 2- El segundo caso de estudio,
relaciones gobierno-ciudada- elaborado por Robert Kossic12 desno, mediante estrategias que cribe los resultados del anlisis de
conduzcan a mejorar los nive- los servicios prestados por el Portal
les de participacin y el uso de Tramitanet administrado por la Selas TIC como un instrumento cretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. El portal, basado
para el desarrollo.
en un modelo gobierno-ciudadano,
Adicionalmente el estudio seala contiene informacin sobre 2064
una serie de lecciones que resul- trmites federales:
tan de especial utilidad para otros
Procedimientos
pases y administraciones:11
tecnologas de la informacin y
la comunicacin para mejorar
los servicios de las instituciones y facilitar el acceso a stas
por parte de la comunidad.
Certificacin Digital
Portales Interactivos
Infraestructura de Datos Especiales - IDEC@
14 http://www.bogota.gov.co/portel/libreria/php/frame_detalle.php?h_id=20108. [Consulta: 8
Sept. 2008]
24
mantenerse informados16.
15 CONTRALORA DE BOGOT. Los sistemas de informacin distrital 2007. Bogot, Contralora de Bogot, 2007. p 5.
16 Ibd. p. 6
17 MATTELARD, Armand. Pasado y presente de la Sociedad de la Informacin. Entre el Nuevo
Orden Mundial de la Informacin y la Comunicacin y la Cumbre Mundial sobre la Sociedad
de la Informacin. En lnea: http://www.campusred.net/telos/articuloAutorInvitado.asp?idarticulo=1&rev=67[consulta: 14 Ago. 2008].
25
centrado fundamentalmente en el
dominio de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. En 1998, las Naciones
Unidas aprueban la realizacin
de una Cumbre Mundial sobre
la Sociedad de la Informacin
(CMSI), la primera de las cuales
tuvo lugar en Ginebra (2003) y la
segunda en Tnez (2005).
Para Mattelart, la UNESCO sita la lucha por el acceso universal al ci-berespacio en el
marco de una info-tica y del
respeto a la diversidad cultural y
lingstica, garanta del dilogo
entre culturas, sin las cuales el
proceso de globalizacin econmica sera culturalmente empobrecedor, no equitativo e injusto. En el seno mismo de la
institucin, la nocin de Sociedad de la Informacin, basada
en las tecnologas de la informacin y el intercambio de bienes
informacionales a escala mundial, se confronta con la nocin
de sociedades del conocimiento
que pone de relieve la diversidad de los modos de apropiacin cultural, poltica y econmica de la informacin y de los
conocimientos por parte de cada
sociedad. Y continua afirmando, las decisiones adoptadas
en las instancias internacionales sobre asuntos de cultura, informacin y comunicacin, slo
pueden transformarse en una
herramienta de construccin de
polticas pblicas en todos los
En este marco, una de las estrategias del gobierno es el desarrollo del denominado Gobierno Electrnico (e-goverment), el
cual busca aprovechar las posibilidades de Internet para fortalecer y ampliar las relaciones con
los ciudadanos. Uno de los obje- El segundo, contempla el
aporte de la industria de la intivos del e-gobierno es acercar al
formacin al PIB, el aumento
ciudadano a sus respectivos gode la poblacin universitaria
biernos, con el fin de facilitar la
y del sector de servicios derealizacin de trmites, el acceso
mandan una mayor participaa la informacin pblica, mejorar
cin de la sociedad en el mlos espacios de discusin y asebito de la informacin.
gurar el acceso al conocimiento
necesario para el desarrollo de El tercero est definido por
la comunidad.
las tecnologas de la informacin y las comunicaciones
En diferentes escenarios y mmediante las cuales se facilibitos de la sociedad se suele
ta el acceso de toda la poblaanalizar la importancia de las
cin a los beneficios de esta
tecnologas de la informacin
nueva sociedad.
y la comunicacin para las empresas de todo tipo. La conjun- El cuarto, enfatiza la importancin de estos dos conceptos:
cia de democratizar el acceso
Informacin y Tecnologas,
a la informacin en una socieha dado lugar a reconocer a
dad postindustrial y de promola sociedad actual como una
ver el uso de las TIC en todos
Sociedad de la Informacin.
los mbitos de la sociedad
Carmen de Pablos18 identifica
(educacin, salud, servicios
cinco aspectos relativos a la
sociales, etc.), como motor de
Sociedad de la Informacin:
cambios y desarrollo.
misin y procesamiento de la
informacin de manera instantnea, y a su conversin en
conocimiento til para la poblacin, independientemente
de su localizacin.
La misma autora19 identifica cinco caractersticas de esta nueva
sociedad de la informacin: la
tercerizacin, por ser un componente del sector de servicios; la
automatizacin de algunas actividades relacionadas con la informacin como la recoleccin,
tratamiento, transmisin, etc.; la
globalidad que sustenta la estructura de la sociedad de la informacin, y con ella la necesidad de relacionar los diferentes
mbitos de la informacin, que
se traduce necesariamente en
delegar el poder, por las dificultad
para saber todo lo que es preciso
para un determinado negocio; la
multiplicidad de fuentes de informacin (econmicas, polticas,
culturales) y de canales de transmisin y acceso y la informacin
como factor de produccin.
Se puede afirmar entonces, que
lo que realmente caracteriza a
esta nueva sociedad de la informacin son precisamente las
tecnologas de la informacin y
la comunicacin (TIC), sobre las
que es pertinente decir que son el
la insuficiente colaboracin en
el gobierno,
31
es otro que el de darle sustento evaluacin. Uno de tales componentes tiene como eje central la
al back office del e-gobierno.
evaluacin de las interacciones
1.3. Evaluacin de la
(transacciones, trmites, serviGestin Documental en
cios, operaciones) que ocurren
en desarrollo de las funciones y
el marco del Gobierno
procesos de los rganos y uniElectrnico
dades administrativas de las enLa necesidad de evaluar la gestin tidades pblicas. Este complejo
documental en el e-gobierno tiene tejido de operaciones se conssu origen en el desarrollo mismo tituye en el cauce a travs del
de ste ltimo, por cuanto al ser cual fluye (circula) la informacin
los documentos un producto de la y los documentos en cualquier
administracin, la forma como se entidad.
gestionen constituye en un factor determinante en los procesos El documento se inicia con la vode la gestin de los documentos luntad creadora desarrollada en
electrnicos y en la formacin de los procesos de la entidad, tralos archivos fsicos y electrnicos, ducida, a su vez, en los diferenas como en su acceso, consulta, tes servicios que presta la administracin y en sus destinatarios,
conservacin y preservacin.
que para el caso del e-gobierno
Al ser los documentos un pro- son en primer lugar los ciudadaducto inherente a la actividad nos. Esta voluntad creadora coadministrativa, toda vez que se mienza con el marco jurdico y
encuentran inmersos en los pro- regulatorio, al cual le siguen las
cedimientos administrativos de funciones claves (misionales),
cualquier organizacin, la eva- las sub funciones, procesos y
luacin del gobierno electrnico procedimientos que terminan en
no puede sustraerse de la eva- la produccin de un acto de la
luacin de las operaciones que administracin (o acto adminisse desarrollan entre el front offi- trativo), ejecutadas por una unice y en el back office de la admi- dad administrativa o un funcionanistracin electrnica. Un anli- rio investido con la competencia
sis de los modelos de evaluacin para ejecutar dicha accin. A
del e-gobierno permite identifi- partir de lo anterior, una primera
car elementos comunes en los propuesta para evaluar la gesdiferentes componentes de la
33
2.
Administracin
electrnica
2.1. Concepto
El trmino e-administracin est
ligado a la incorporacin, con posterioridad a la dcada de los 80
del siglo XX, de las tecnologas de
la informacin y la comunicacin
(TIC) en los diferentes procesos
de la administracin pblica. Gracias al desarrollo de dichas tecnologas gran parte de los procesos
internos de apoyo a la gestin de
la administracin se comenzaron
a realizar de manera progresiva con la ayuda de sistemas de
informacin. Aunque al principio
los sistemas no ofrecan integracin, cada vez un mayor nmero
de operaciones, transacciones y
tareas se fueron realizando con
apoyo en sistemas informticos,
lo cual permiti aumentar la productividad y mejorar la eficacia y
la eficiencia de la administracin.
Hoy en da el sector pblico invierte importantes recursos presupuestales en tecnologas de la
informacin, convirtindose en
uno de los principales usuarios de
los avances tecnolgicos, siendo
las aplicaciones ms frecuentes
aquellas que contribuyen a mejorar y a hacer ms eficiente tanto
los procesos internos como las relaciones con el ciudadano.
Para contextualizar el desarrollo del e-gobierno, es relevante comprender cmo ha sido la
evolucin de las TIC en la admi-
la implementacin de sistemas
de informacin para la gestin
de los procesos internos, cuyo
objeto se centra en la reduccin de costos y el aumento de
la productividad.
por una mayor atencin al ciudadano, ofrecindole informacin y servicios ad hoc a travs de Internet.
(Grfico propio)
Por e-administracin se entiende
el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin para
acercar la administracin pblica
al ciudadano, lo que le permite
realizar diferentes tipos de trmites, as como presentar quejas y
reclamos y acceder a informacin
administrativa, a travs de Internet. Aunque existe cierta unanimidad acerca de lo que significa
la administracin electrnica, es
conveniente precisar el alcance
de otros trminos que se usan
25 Ibid
26 Ibid
39
tro de servicios. En este contexto, el gobierno est especializado en las instituciones y las
acciones que contribuyen a la
gobernabilidad. Se puede decir,
por lo tanto, que los conceptos
de gobierno electrnico y gobernanza electrnica tienen matices
diferentes. No sucede lo mismo
con otras expresiones utilizadas de manera recurrente en la
abundante literatura sobre administracin electrnica en donde
trminos relacionados como participacin electrnica (e-participacin), democracia electrnica
(e-democracia), gobierno electrnico (e-gobierno), democracia
40
27 Deloitte and Touche. At the Dawn of e-Government: The Citizen as Customer. Disponible en:
http://www.publicnet.co.uk/publicnet/fe000620.htm. [consulta: 15 Ene. 2009].
43
2.2. Gobernabilidad
Electrnica
Un trmino utilizado con frecuencia en textos sobre administracin
electrnica es el de gobernabilidad electrnica que segn la
UNESCO se refiere al ejercicio
de la autoridad poltica, econmica y administrativa en la gestin de los asuntos de un pas,
incluyendo la expresin por parte de los ciudadanos de sus intereses y el ejercicio de sus derechos legales y obligaciones.
La gobernabilidad electrnica
se puede entender como la capacidad de esta gobernabilidad,
a travs del medio electrnico,
de facilitar un proceso de diseminacin de la informacin eficaz, rpida y transparente para
el pblico y otras agencias, y
para desarrollar actividades administrativas eficaces por parte
del gobierno32.
ngela Pez33 entiende la gobernabilidad electrnica como la automatizacin de los procesos y
estructuras creadas con el fin de
aumentar las potencialidades de
35 ROYO. Sancho: Gobernar en la era del conocimiento: nuevas oportunidades y viejos peligros.
En lnea. Disponible en http://200.80.149.114/ecgp/FullText/000003/3624.pdf. [Consultado el 14
de junio de 2009].
47
38 ADEGBOYEG. Ojo. Strategic planning for electronic governance. Macau. Center for Electronic
Governance. 2005.
48
2.4. Democracia
Electrnica
El Observatorio de Sociedad,
Gobierno y Tecnologas de la Informacin de la Universidad Externado de Colombia40, define la
democracia electrnica como el
espacio de participacin ciudadana creado a partir del uso de las
TIC con el objetivo de mejorar los
procesos de gestin de la administracin pblica, al permitir a la
sociedad civil involucrarse activamente en la toma de decisiones
La democracia electrnica pretende optimizar la participacin
ciudadana en la toma de decisiones que afectan a la sociedad,
fortaleciendo la democracia representativa. Con la incorporacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin se
abren nuevas opciones de discusin poltica en donde la tecnologa acta como un instrumento
que facilita la participacin de los
ciudadanos en aquellas decisiones del gobierno que los afectan
a travs de mecanismos tecnol-
gicos como el escrutinio electrnico que permite adelantar elecciones, consultas e iniciativas
legislativas a travs de medios
electrnicos. En la aplicacin
de este modelo, el gobierno se
acerca a los ciudadanos sin un
intermediario diferente a la tecnologa utilizada para permitir el
proceso deliberativo. Sin embargo, para que los beneficios de la
democracia local sean reales y
efectivos se requiere que exista
una democracia tradicional, real
y activa pues no se trata de eliminar la intermediacin de personas (lderes comunitarios, polticos, agrupaciones civiles, etc.)
en el desarrollo de los procesos
democrticos sino de usar las
TIC como un medio eficaz que
trascienda los espacios territoriales, la heterogeneidad social,
las aglomeraciones urbanas y
las relaciones entre ciudadanos
y gobernantes.
Un supuesto que debe ser considerado como requisito previo a
la implementacin de las prestaciones o servicios de e-democracia es que sta hace parte de un
proceso de modernizacin y maduracin de las relaciones polticas entre los gobiernos y los gobernados. Para lograr lo anterior
se debe definir un plan bien tra-
2.4.1. Participacin
electrnica
41 Ibd. p. 12
informacin y la comunicacin
TIC. Para que la participacin
electrnica sea posible, es necesaria la participacin de diferentes actores de la sociedad tales
como: ciudadanos, gobernantes
o representantes elegidos democrticamente,
funcionarios
pblicos, partidos y movimientos
polticos, empresarios, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicacin, expertos
en tecnologas de la informacin
y proveedores de tecnologas42.
43 KAUFMAN. Ester. E-ciudadana, practicas de bien gobierno y tics. Buenos Aires: Programa PAN
AMERICAS IDRC, 2005. p 3.
44 Ibd. p 4.
45 Ibd. p 5.
52
Chats
Encuestas
Voto electrnico
2.5. Elemementos
de la E-administracin
El plan de choque para la e-administracin en Espaa46 propone una serie de elementos cuyo
objetivo es impulsarla y que sirven de marco para alanzar las
iniciativas que se estn dando
en otros pases en esta materia.
Dicho plan se estructur sobre
cuatro ejes:
46 MINISTERIO DE CIENCIA Y TECNOLOGIA. Plan de choque para el impulso de la administracin electrnica en Espaa. Madrid: Ministerio de Ciencia y Tecnologa; Ministerio de Administraciones Pblicas. 2003. p 12
53
Competencias y funciones de
las instituciones del Estado
Estructura administrativa
Sistemas de planeamiento,
Gestin de informacin
Marco normativo, regulatorio y
reglamentario
programacin, presupuesto y
evaluacin
Gestin financiera
Procesos y procedimientos
Servicios y atencin a usuarios
Compras y contrataciones
47 MINISTERIO DE CIENCIA Y TECNOLOGIA. Plan de choque para el impulso de la administracin electrnica en Espaa. Madrid: Ministerio de Ciencia y Tecnologa; Ministerio de Administraciones Pblicas. 2003.
54
3.
La gestin documental
planificacin, el control, la direccin, la organizacin, la capacitacin, la promocin y otras actividades gerenciales relacionadas
con la creacin de archivos, su
mantenimiento y uso, as como
su eliminacin. Para Ramn Alberch, la gestin de documentos
engloba un conjunto de operaciones tcnicas comprometidas
en la bsqueda de la economa
y eficacia en la produccin, uso y
destino final de los documentos a
lo largo de todo su ciclo de vida.
Aunque en principio las dos declaraciones parecen similares
saltan a la vista varias diferencias que las complementan.
Mientras Ricks enfatiza en los
elementos administrativos involucrados en la gestin de documentos, Alberch resalta las operaciones tcnicas que conducen
a la economa y la eficacia; de
igual forma Ricks destaca el concepto de archivo en tanto que
Alberch lo hace con el concepto
de documento. Otro aporte de la
propuesta de Alberch es la inclusin de mtodos archivsticos en
la resolucin de problemas de
la administracin de documentos tales como la elaboracin de
los cuadros de clasificacin, la
seleccin de un mtodo de descripcin normalizada y el establecimiento de las tablas de retencin
48 RICKS. Ariel. La administracin de documentos como funcin archivstica. En: Boletn Interamericano de Archivos. Crdoba, CIDA, 1976. p. 25.
56
documental. Siguiendo esta mis- La de utilizacin y mantenima lnea, Roberg49 refuerza los
miento, que comprende el emplanteamientos de Alberch al afirpleo, control y almacenamienmar que la gestin de documentos
to de los documentos que se
se puede definir como el conjunto
han definido como necesarios
de operaciones y tcnicas relatipara realizar o facilitar el desavas a la concepcin, el desarrollo,
rrollo de las funciones y activila implantacin y la evaluacin de
dades de una organizacin y
los sistemas administrativos necesarios, desde la creacin de los La disposicin final de documentos que implica definir su
documentos hasta su destruccin
destino, con miras a su cono su transferencia al archivo perservacin como fuente de inmanente, para lograr eficiencia y
formacin para la sociedad o
economa administrativas.
su eliminacin, a partir de la
Tericos ms contemporneos
determinacin de los plazos
50
como Roads , sostienen que la
de retencin en cada etapa
gestin de documentos se cirdel ciclo de vida.
cunscribe a todo lo que sucede
a los documentos de una organi- A lo anterior se adicion el conzacin durante su ciclo vital des- cepto del ciclo vital de los dode su nacimiento, pasando por cumentos que dividi la forsu vida activa y productiva como macin de los archivos en tres
medio para cumplir con las fun- fases (gestin, administrativa e
ciones de la organizacin, hasta histrica), con lo cual la funcin
su destruccin, cumplidas las fi- sobre la gestin de los docunalidades pertinentes e identifi- mentos se aplicara a lo largo
ca tres fases bsicas de la ges- de todo el ciclo de vida, desde
su produccin hasta su dispositin de documentos:
cin o conservacin definitiva.
La elaboracin, orientada a evi- Para Piazzali, la funcin del artar la produccin de documen- chivista debe extenderse desde
tos innecesarios, ampliar la uti- la participacin activa en la dilidad de los que se producen y nmica de los trmites adminisasegurar un nivel adecuado del trativos, incluyendo la producuso de la reprografa;
cin misma de los documentos.
Grfico 10. Elementos del ciclo vital del documento. (Grfico propio)
59
61
63
peracin documental
Aplicacin de reglas para los Gestin de los formatos de salidocumentos (clasificacin, retencin, conservacin)
da de documentos (apariencia)
Bonal55 especifica cuatro proce Aplicacin de reglas para los dimientos para integrar los docuexpedientes (clasificacin, re- mentos electrnicos al sistema
de gestin:
tencin, conservacin)
Archivo de la informacin
Gestin de comunicaciones (la
Web y el correo electrnico)
Integracin de documentos
electrnicos generados desde otras aplicaciones.
55 BONAL. Jos Luis. El documento electrnico y el archivo. En lnea http://www.vitruvio.cpaupage.com/archivos/Intro_archivos_arq2.pdf [consulta: 28 Ago. 2008]
64
3.3. El Sistema de
Gestin de Documentos
La produccin de documentos en
cualquier organizacin es inevitable, por ser resultado inherente al desarrollo de sus funciones.
Durante sus actividades y el giro
de sus negocios las empresas
producen, reciben, tramitan, responden, seleccionan y archivan
documentos con el fin de proveer
un soporte no slo para la toma
de las decisiones sino para el
avance mismo del negocio. Dentro de toda actividad administrativa se producen documentos
mediante los cuales la empresa
comunica sus decisiones, registra sus acciones y deja plasmado
un testimonio acerca de la forma
como la organizacin y sus funcionarios actuaron frente a determinado trmite o asunto. Todo
esto es posible gracias a una
red interminable de circuitos de
operaciones y acciones que se
encuentran definidas en los procesos y procedimientos administrativos, cauce natural a travs
del cual una institucin desarrolla las funciones y que permite a
su vez cumplir con el objeto social para el cual fue creada.
65
Ampliando la interpretacin de
la UNESCO sobre gestin documental, resulta difcil entenderla
slo como un conjunto de actividades administrativas orientadas a conseguir economa y eficiencia en la organizacin y por
el contrario es necesario comprenderlas como un sistema58,
56 DAVENPORT. p. Cit. p 64
57 Ibid. P. 62
58 ROBERGE. Op. Cit.
66
tambin concibe la gestin documental como una serie de operaciones y tcnicas, uno de sus
principales aportes se refiere a
la necesidad de evaluar los sistemas administrativos de la organizacin, es decir la revisin
integral del negocio, incluidas
las funciones, procesos y procedimientos y por supuesto la estructura administrativa misma.
67
da y controlada en la creacin,
conservacin, uso y disposicin
de los documentos de una organizacin a partir de la aplicacin
de tcnicas administrativas, dirigidas a aumentar la eficiencia
administrativa, reducir costos y
facilitar la gestin administrativa general, en la integracin de
las diferentes tecnologas de la
informacin y la comunicacin,
los sistemas de informacin y la
aplicacin de los principios bsicos de la archivstica.
Para que un SGD sea eficaz, se
requiere que cumpla los siguientes requisitos59:
59 ZAPATA. Op.cit.
69
(Grfico propio)
la automatizacin de algunas
Integrar sistemas de informa- De otra parte, es frecuente encin con el sector en el que se
encuentra la entidad y sobre el
mercado que atiende (esfuerzo
entre organizaciones).
3.5_Marco
3.5. Marco Legal para la Ad- El objetivo central de estas estrategias es acercar al ciudaministracin Electrnica
Mejoramiento de la calidad y
eficiencia del suministro de informacin pblica.
Desarrollo de estrategias de
Consolidacin de un esquema
Definicin
de mecanismos
para la generacin, publicacin y difusin de informacin
oportuna y confiable sobre la
gestin gubernamental.
72 Discurso pronunciado por Carolina Rentera, Directora de Planeacin Nacional en la inauguracin del foro Hacia la construccin de una poltica para la gestin de la informacin pblica en
Colombia, realizado el 27 de mayo de 2007.
73 MINISTERIO DE COMUNICACIONES. Manual para la implementacin de la estrategia de gobierno en lnea en la repblica de Colombia. Bogot; Ministerio de Comunicaciones, 2008. p9.
76
Un marco estratgico, en el definicin de cada una de las faque se identifiquen las polticas de cada entidad y su relacin con los objetivos de la
estrategia de e-gobierno de
cada pas.
Un diagnstico de la entidad
74 MINISTERIO DE COMUNICACIONES. Manual para la implementacin de la estrategia de gobierno en lnea en la repblica de Colombia. Bogot; Ministerio de Comunicaciones, 2008. p6.
77
Para lograr lo anterior se requiere el diseo e implementacin de instrumentos de coordinacin y gestin, la promocin
del desarrollo administrativo e
institucional, el mejoramiento
del servicio a la ciudadana, la
proteccin de recursos documentales de inters pblico y
la coordinacin de las polticas
pblicas en materia tecnolgica
El e-gobierno debe tener adey de gestin de informacin.
ms como principio de eficacia,
la celeridad de las actuaciones El e-gobierno debe tener adeadministrativas, y como princi- ms como principio de eficacia,
pio de economa, la reduccin la celeridad de las actuaciones
de los costos de los trmites, administrativas, y como principio
procesos y procedimientos. De de economa, la reduccin de los
igual forma, el gobierno electr- costos de los trmites, procesos
nico se debe llevar a cabo de y procedimientos. De igual forma,
manera coordinada entre dife- el gobierno electrnico se debe llerentes organismos de la admi- var a cabo de manera coordinada
nistracin pblica, entre los cua- entre diferentes organismos de la
les los archivos pblicos tienen administracin pblica, entre los
un papel importante as como cuales los archivos pblicos tieotros actores relacionados con nen un papel importante as como
el desarrollo de las polticas del otros actores relacionados con el
e-gobierno. La administracin desarrollo de las polticas del e-gopblica debe entender el e-go- bierno. La administracin pblica
bierno como un medio para re- debe entender el e-gobierno como
ducir los costos de trmites, un medio para reducir los costos
procesos y procedimientos tan- de trmites, procesos y procedito para los ciudadanos como mientos tanto para los ciudadanos
para las mismas entidades que como para las mismas entidades
cumplen funciones pblicas.
que cumplen funciones pblicas.
78
79
4.
Analisis de la gestin
documental desde el Gobierno
electrnico
4.1. Avances de la Admi- tiene que obedecer a un plan trazado desde el ms alto nivel adnistracin Electrnica
ministrativo. Este plan en su maLas entidades pblicas han avan- yora ha sido adoptado siguiente
zado de manera progresiva en el el modelo tradicional que divide
desarrollo de las bases que per- el e-gobierno en fases.
miten implementar un modelo de
e-gobierno electrnico en dife- Las fases mencionadas corresrentes niveles gubernamentales, ponden a un modelo sistmico
tanto con las polticas, estnda- que se debe implementar de mares y directrices provenientes de nera progresiva y en el cual una
los organismos internacionales fase no se superpone sobre la sique promueven el e-gobierno en guiente, sino que la complemenel mundo como con el desarrollo ta. Es decir que una fase se imde polticas de carcter nacional, plementa despus de la otra en
regional y local. El e-gobierno orden secuencial, incrementando
(Grfico propio a partir de las fases del Gobierno en Lnea. Colombia. Ministerio de Comunicaciones).
81
(Grfico propio)
paulatinamente ms prestaciones varen de una entidad a otra, con
resultados igualmente heterogdel e-gobierno en cada una.
neos. Una de las causas, aunPara lograr un desarrollo adecua- que no la nica, de este desequido del e-gobierno es necesario librio se encuentra en la carencia
establecer un plan que permita de una hoja de ruta (documento
la implementacin homognea y de estrategia) para el e-gobierno
un avance gradual en todas las que haga posible la articulacin
reas de la administracin p- de acciones en todo el Estado
blica. En muchas entidade s su y en todos los niveles de la addesarrollo se ha venido presen- ministracin. De esta forma, la
tando de manera fragmentada implementacin del e-gobierno
dando como resultado que los se debe llevar a cabo a partir de
avances no sean uniformes, que lineamientos generales que se
82
75 El concepto de Middle Office es parte de la propuesta planteada por el autor, a partir de los resultados obtenidos en el anlisis del caso del Gobierno en Lnea de Bogot. Trabajo que adems,
corresponde a los estudios de doctorado en Metodologas de Investigacin en Biblioteconoma y
documentacin que adelanta en la Universidad de Salamanca.
76 Deloite and Touche. p. cit.
83
Gobierno a empleados (G2E). te son la base para avanzar haSe refiere a servicios de informacin destinados slo a
los empleados pblicos, tales
como planes de entrenamiento y capacitacin, concursos,
provisin de cargos, etc.
84
(Grfico propio)
corresponder al mismo campo
de aplicacin que los conceptos
documento, registro, gestin
de documentos, etc. Este hecho
hace necesario analizar las implicaciones del uso de uno y otro
dentro del concepto de gobierno electrnico, por cuanto resulta evidente que los modelos de
gestin de informacin y gestin
documental tienen una estrecha
relacin con los servicios que
presta el e-gobierno. Aunque
para la archivstica la relacin
entre los conceptos informacin
y documento es vinculante, no
parece serlo para los responsables de definir las polticas gubernamentales en este campo,
segn se desprende de la revisin de diferentes marcos normativos que fueron analizados a
nivel nacional e internacional.
77 PONJUAN. Gloria. Gestin de informacin: dimensiones e implementacin para el xito organizacional / Gloria Ponjun Dante. Rosario: Nuevo Parhadigma, 2004.
78 ZAPATA CRDENAS. Carlos Alberto. La gestin documental en el desarrollo de los proyectos
de administracin electrnica: estado de la cuestin en la administracin distrital de Bogot. Salamanca: Universidad de Salamanca. 2010. (tesis de grado)
86
administracin, as como encontrar y acceder a toda la informacin que necesita para ejercer
su ciudadana de manera plena.
Algunos de los servicios ms comunes del gobierno electrnico
identificados en los sitios web de
En trminos generales, se puelas administraciones pblicas:
de afirmar que la web es el equivalente a la sede administrativa Presentacin de quejas y rede una entidad pblica, pero en
clamaciones
versin electrnica. Isaac Delgado al abordar este concepto sos- Gua de trmites y servicios
tiene que la sede electrnica es Contratacin electrnica
una direccin electrnica cuya
titularidad, gestin y administra- Presupuesto participativo
cin corresponde a una Adminis Servicios en lnea
tracin Pblica, y es por lo tanto
un instrumento para el ejercicio Realizar un trmite
de las competencias de un rgano administrativo dentro del Bajar formularios para trmites
concepto de administracin elec Consultar el estado de un trmite
trnica. Es ms que un punto de
acceso electrnico o una venta- Participacin ciudadana
nilla electrnica.
79 En el desarrollo de un trmite se producen, reciben y gestionan documentos que se van acumulando naturalmente hasta que se resuelve dicho asunto o caso. Los documentos acumulados en
este proceso se conservan juntos, formado expedientes y series documentales.
87
88
89
Produccin
Recepcin
Distribucin
Trmite
Organizacin
Consulta
Conservacin
Disposicin Final
PRODUCCION DE DOCUMENTOS
Gestin de formas
Gestin de formularios
Gestin de informes
Gestin de correspondencia
Gestin de directrices
RECEPCION DE DOCUMENTOS
Gestin
de
correo
y
telecomunicaciones
Gestin de reprografa
DISTRIBUCION DE DOCUMENTOS
Gestin
de
correo
y
telecomunicaciones
Gestin de reprografa
TRAMITE
Gestin de Sistemas de recuperacin
de informacin
Gestin
de
correo
y
telecomunicaciones
Trazabilidad
Anlisis de procesos
ORGANIZACIN
Gestin de Sistemas de recuperacin
de informacin
Gestin
de
correo
y
telecomunicaciones
Elaboracin de CCD y TRD
CONSULTA
Gestin de sistemas de recuperacin
de informacin
Gestin de expedientes
CONSERVACION
Gestin de centros de archivos
Sistemas de almacenamiento
Gestin de documentos vitales o
esenciales
Gestin de expedientes
DISPOSICION FINAL
Identificacin y valoracin de series
documentales
Elaboracin e implementacin de TRD
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Edemocracia
Trasformaci
n
+
+
+
+
+
Informacin
Transaccin
FASES DEL
E-GOBIERNO
Interaccin
+
+
+
+
+
+
+
92
94
Otro problema es la falta de integracin entre los diferentes sistemas, cuya consecuencia es la impresin de miles de documentos
(salida) que posteriormente son
registrados (entrada) en otros sistemas de informacin de la misma
entidad o de otras, situacin que
dificulta tanto el procesamiento
como la consulta de informacin
por parte de las mismas entidades
y de los ciudadanos. Un ejemplo
de esta desarticulacin se presenta en que los datos de un ciudadano pueden estar repetidos varias
veces en diferentes sistemas de
informacin. Esta redundancia a
su vez incrementa los costos de
mantenimiento (datos, registros,
documentos) y dificulta la gestin
de la misma.
As, es posible afirmar que la
consolidacin y aumento del uso
de las tecnologas de la informacin tiene efectos sobre la gestin de documentos en todos los
mbitos de la administracin. Por
ejemplo, en el proceso de Quejas
y reclamos se identifican 4 tipos
documentales:
requerimiento,
prueba, comunicaciones oficiales y auto de pruebas, todos los
cuales son susceptibles de convertirse en formato electrnico
o gestionarse electrnicamente
desde los mismos sistemas de
informacin. En el anlisis de
sistemas (que la UNESCO considera un componente bsico de
95
Contratacin Electrnica
Sistema Peticiones, Quejas y
Soluciones
Registro Catastral
Historia Clnica Electrnica
Una particularidad de estos proyectos es que gestionan documentos que reflejan integralmente un proceso y que conforman
expedientes como resultado del
trmite. Aunque en la actualidad
estn conformados en su mayora por documentos impresos, en
el futuro cercano, tanto los documentos como lo expedientes
podran gestionarse totalmente
de manera electrnica. Un factor que favorece la integracin
y articulacin de las iniciativas
del gobierno electrnico con la
96
5.
Conclusiones
98
99
101
103
2. En la conformacin de los
3. Las exigencias que plantea 5. El proceso de implementael e-gobierno, unidas a los retos que se avecinan en el manejo de los documentos electrnicos y los riesgos propios
de las tecnologas, hacen necesario adecuar el perfil de los
archivistas en cuanto a conocimientos, habilidades y competencias necesarias para apoyar
la transicin de las organizaciones tradicionales hacia organizaciones hipertextuales y responder de manera apropiada a
la preservacin de la informacin registrada en nuevos medios y formas, en su mayora
inestables o que no garantizan
la conservacin en el tiempo.
104
contemplar la participacin de
archivistas, con el fin de asegurar una gestin documental
que responda eficazmente a
los objetivos del e-gobierno. La
arquitectura de informacin y la
plataforma tecnolgica del gobierno electrnico, debe apoyarse en la experiencia acumulada durante aos por los
profesionales de la Ciencia de
la Informacin (Bibliotecologa,
Archivstica, Documentacin),
quienes pueden aportar sus
conocimientos especializados
en el campo de la gestin de
la informacin, en procesos
tales como la construccin de
taxonomas, la clasificacin de
documentos y organizacin de
la informacin, la bsqueda y
recuperacin, el anlisis de informacin, la descripcin y el
uso de metadatos, entre otros.
7. El modelo de e-gobierno
105
7.
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114
LISTA DE GRFICOS
GRAFICO DESCRIPCIN
Pg.
N
Grfico 1
10
Grfico 2
17
Grfico 3
38
Grfico 4
42
Grfico 5
Grfico 6
Grfico 7
Grfico 8
Actores de la E-participacin
Grfico 9
53
Grfico 10
59
Grfico 11
61
Grfico 12
64
Grfico 13
71
Grfico 14
81
Grfico 15
82
Grfico 16
85
43
47
50
51
115
LISTA DE TABLAS
TABLA N
DESCRIPCIN Pg.
Tabla 1
40
Tabla 2
45
Tabla 3
68
Tabla 4
79
Tabla 5
88
Tabla 6
92
LISTA DE ABREVIATURAS
SIGLA
SIGNIFICADO
CGP
GD
PGD
SGD
GE Gobierno Electrnico
SAC
TIC
CCD
CMSI
m-gobierno
Gobierno Mvil
PQR
TI
Tecnologas de la Informacin
SI
Sistemas de Informacin
e-gov e-gobierno
oGob
Open Government
116
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