Revista Austral de Ciencias Sociales

Universidad Austral de Chile

revistaustral@uach.cl

ISSN (Versin impresa): 017-3202

ISSN (Versin en lnea): 0718-1795
CHILE

2005
Alejandro Escobar L.
PARTICIPACIN CIUDADANA Y POLTICAS PBLICAS. UNA
PROBLEMATIZACIN ACERCA DE LA RELACIN ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL
EN AMRICA LATINA EN LA LTIMA DCADA
Revista Austral de Ciencias Sociales, nmero 008
Universidad Austral de Chile
Valdivia, Chile
pp. 97-108

Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal

Universidad Autnoma del Estado de Mxico

Revista Austral de Ciencias Sociales 8: 97-108, 2004

the civil society. Citizen participation on public

policy making is one of the most relevant
indicators or aspects of this relation.
Resumen
El presente artculo pretende abordar desde
un punto de vista crtico los alcances de los
procesos de modernizacin del Estado en
Amrica Latina en los ltimos diez aos, en su
relacin con la sociedad civil, relevando el tema
de la participacin ciudadana en las polticas
pblicas como uno de los indicadores o aspectos
ms importantes de dicha relacin.

Participacin
Ciudadana y Polticas
Pblicas.
Una problematizacin
acerca de la relacin
Estado y Sociedad Civil
en Amrica Latina en la
ltima dcada.
Alejandro Escobar L.*
Abstract
The present article approaches from a critical
point of view the consequences of State
modernization processes in Latin America for
the past ten years, particularly its relation with
*

Antroplogo Universidad Austral de Chile, Magster en Sociologa

de la Modernizacin Universidad de Chile. Asesor CONACE,
Agustinas 1235, piso 9, Santiago de Chile.

1. El modelo de desarrollo de crecimiento

hacia fuera y el impacto en las reformas al
Estado
La crisis del modelo desarrollista y la
transformacin del Estado como tendencia
histrica en Amrica Latina y Chile , en los
ltimos treinta aos, as como los crecientes
procesos de globalizacin y neoliberalismo en
las economas latinoamericanas (post-ajuste),
explican el paso de un Estado transformador a
la transformacin del mismo (modernizacin),
determinando en gran medida la vigencia o
hegemona tanto de los modelos, enfoques y
diseos de las polticas pblicas en debate.
En este contexto, los procesos de modernizacin
del Estado se han expresado en la mayora
de los casos por medio de reformas al
aparato administrativo, as como por medio
de la descentralizacin poltico administrativa,
asociados a un proceso fundamentalmente
poltico de construccin y/o consolidacin de la
democracia.
No obstante lo anterior, asistimos a una
tendencia generalizada de aplicacin de
reformas estructurales determinadas en gran

97

ARTICULO

Revista Austral de Ciencias Sociales 8: 97-108, 2004

medida por el consenso de Washington, que a

su vez redundan en recomendaciones o polticas
regionales del BID o del Banco Mundial, cuyo
eje de construccin se basa fundamentalmente
en criterios de ecacia y eciencia en el gasto
pblico, en el contexto de modelos neoliberales
consolidados o en proceso.
Se trata de la implementacin de un modelo de
desarrollo de carcter neoliberal basado en el
crecimiento econmico exportador hacia fuera
que determina en gran medida el cambio del eje
de las polticas sociales, caracterizado por :
- La reduccin del tamao del Estado,
descentralizacin de las funciones de
produccin y provisin de bienes sociales.
- Rol Subsidiario del Estado.
- Pluralidad de actores: descentralizacin y
desconcentracin de instituciones pblicas.
- La reduccin de la inversin y del gasto
social.
- Mercado y Conanciamiento por parte de
beneciarios.
- Focalizacin, equidad territorial,
descentralizacin y desconcentracin.

98

Estas transformaciones estructurales no slo

implican cambios en el aparato del Estado
sino que generan cualitativamente cambios
en la concepcin de lo pblico y privado,
desplazndose el eje Pblico - Estado a formas
privadas de concepcin y ejercicio de lo pblico,
donde lo que se redene es la relacin del
Estado con la Sociedad Civil, que implicar por
un lado cambios en la forma en la que el Estado
incorpora a los ciudadanos en el proceso de
formulacin y gestin de las polticas pblicas
(promocin de la participacin ciudadana) y por
otro implicar cambios en el ejercicio mismo
de la ciudadana en los actuales procesos de
democratizacin en la mayora de los pases de
la regin.

En Chile, la agenda de modernizacin del

Estado contempla aspectos relacionados con el
mejoramiento de la gestin pblica, de recursos
humanos, gestin nanciera y descentralizacin;
no obstante lo anterior, el tema de participacin
ciudadana no est considerado de manera
explcita como lo es en el caso de Colombia ,
Bolivia o Per.
2. Las polticas pblicas en los procesos
de reforma del Estado. Principales
componentes
Entender las polticas pblicas1 en el marco
de los procesos de modernizacin del Estado
no slo implica comprender los cambios en la
gestin gubernamental en la relacin Estado
y Sociedad Civil, sino tambin cambios en los
principios o ejes rectores de las mismas.
En tal sentido las polticas pblicas en la ltima
dcada se han caracterizado por incorporar tanto
en su diseo como en su ejecucin distintos
aspectos o ejes constitutivos de las mismas
que hemos resumido en tres grandes campos
y que a continuacin detallamos, a saber: La
descentralizacin, la focalizacin y la equidad
territorial y que constituiran las condiciones
bsicas que posibilitaran la constitucin de
mecanismos y niveles de participacin ms
adecuados y democrticos.
2.1 La Descentralizacin - Desconcentracin
Una de las maneras ms comunes de entender
los procesos de modernizacin del Estado, est
dado por los procesos de descentralizacin y
desconcentracin a nivel de las polticas pblicas
1

Tomamos la denicin de Castro y Evangelista, quienes las

conciben como el conjunto de lineamientos y formulaciones
racionales y prcticas que incluyen propsitos - objetivos de
corto plazo- , nalidades - objetivos de mediano y largo plazo- y
estrategias para lograr concretizarlos en una realidad social .

Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas. Una problematizacin acerca de la relacin Estado y Sociedad Civil en Amrica Latina en la ltima dcada.

y de los servicios pblicos. No obstante ello, la

idea de descentralizacin del Estado, si bien
se impulsa desde diversos enfoques tericos o
paradigmas polticos, no es constitutiva de una
tradicin poltica de nuestro pas y constituye un
proceso reciente no acabado.
Desde los enfoques polticos, estn quienes
consideran a la descentralizacin como un
medio para el desarrollo endgeno, sustentado
por los regionalistas o localistas quienes ven
en la descentralizacin una alternativa de
democratizacin, transparencia en la gestin
regional y local, as como de participacin social
(Sergio Boisier).
Estn aquellos que conciben la descentralizacin
como un medio para una democratizacin popular,
una suerte de impulso de la democratizacin social
propugnada desde las comunidades locales (J.L.
Coraggio). Otros, en tanto, la observan como
un medio para la reestructuracin capitalista,
es decir, como condicin necesaria para una
reforma estatal compatible con el neoliberalismo
y los procesos de globalizacin en curso.
Desde una perspectiva ms conceptual se
puede denir descentralizacin como la
transferencia de poder a niveles inferiores
dentro de una jerarqua o transferencias de
competencias a gobiernos subnacionales
(descentralizacin territorial o poltica). Ejemplo
de ello lo constituiran los Gobiernos Regionales,
Intendencias, Gobernaciones Provinciales y
Municipios.
Aunque tambin, se puede denir como la
transferencia de competencias a instituciones
para-estatales o incluso no gubernamentales
(descentralizacin funcional). Considerada as, la
descentralizacin se constituye eminentemente
en un proceso poltico asociado - la mayora de
las veces - a procesos de democratizacin.

La desconcentracin por su parte, corresponde

a un acto mediante el cual se traspasan
capacidades para tomar decisiones en forma
exclusiva y permanente, desde un nivel
determinado de la estructura administrativa a
otro rango de nivel inferior, dentro de la propia
organizacin. En otras palabras constituye una
descentralizacin administrativa solamente,
este es el ejemplo de SUBDERE, SERPLAC,
SEREMIS, etc.
Ambos elementos - descentralizacin y
desconcentracin - inciden directamente en
la concepcin que se tenga de desarrollo y
gobierno regional y local, temas que lejos de
estar resueltos constituyen recin un tema de
debate en la agenda pblica.
En el proceso de descentralizacin territorial
y el traspaso de recursos decisionales a la
sociedad civil, la regin y particularmente el
municipio va adquiriendo un rol preponderante
en tanto unidad territorial bsica operativa, para
la aplicacin e implementacin de polticas,
programas y proyectos sociales.
2.2. Equidad Territorial
Este principio est muy ligado a los procesos de
descentralizacin y desconcentracin territorial.
La equidad territorial promueve un mayor
equilibrio en la distribucin de la poblacin,
instrumentando subsidios o franquicias a zonas
extremas, corrigiendo las economas de escalas
o aglomeracin de muchos servicios sociales
en desmedro de las zonas rurales.
Una poltica de equidad espacial, sin embargo,
puede llevar a contradicciones desde el punto de
vista de la focalizacin de los recursos, donde
se puede beneciar a zonas rurales, siendo que
stas presentan menores ndices de pobreza
que las urbanas.

99

Revista Austral de Ciencias Sociales 8: 97-108, 2004

Por otro lado, una poltica de equidad territorial

debe denir claramente la unidad territorial en la
que se basar, ya sea una regin o una comuna.
La seleccin de la unidad determinar en gran
medida la complejidad de los mecanismos y
volmenes de traspaso de recursos.
Las ventajas o fortalezas que presenta aplicar
el principio de equidad territorial radica en que
se favorece la integracin homognea de un
territorio nacional, al apostar a los equilibrios
regionales internos, lo que a su vez permite
desconcentrar servicios, as como, una racional
asignacin de los recursos nancieros.
Como desventaja se plantea la debilidad de
constituir un mecanismo de ajuste y no una
expresin federativa de realidades locales, lo
que implica paradjicamente la reproduccin de
nichos de crecimiento diferenciados, donde se
concentra el desarrollo y crecimiento en unas
zonas y chorrea hacia el resto, lo que genera
indirectamente la dependencia de los polos de
mayor desarrollo desinhibiendo el desarrollo
autnomo regional y local.
2.3. La focalizacin
Las polticas de focalizacin estn asociadas
a mecanismos de asignacin de recursos
econmicos para combatir la pobreza, partiendo
de la base que en un mundo con recursos
escasos, focalizar surge como la alternativa
ms atractiva de concentrar los benecios
en los segmentos de la poblacin que ms lo
necesita. En cierto modo constituira un principio
de eciencia en la distribucin de los recursos.

100

La idea central de la focalizacin es que la

concentracin de los recursos aumenta la
eciencia de las transferencias de recursos

destinados a enfrentar la pobreza; de ah la

construccin de mecanismos e instrumentos
de focalizacin que ayuden a mejorar la
especicidad en la asignacin de recursos a la
poblacin beneciaria.
Este criterio tiene como fortalezas construir
mecanismos selectivos de asignacin de
recursos, mejorando la eciencia y equidad en
el acceso a ellos.
3. La democratizacin de la relacin entre el
Estado y la Sociedad. La redenicin de la
ciudadana
Como veamos en los apartados anteriores
la descentralizacin es uno de los principales
ejes o referentes de medicin de los procesos
de modernizacin del estado muy ligado o
asociado a los procesos de democratizacin de
las actuales democracias latinoamericanas.
En los procesos de democratizacin de
regmenes polticos de democracia post
dictatorial, nos encontramos con procesos
predominantemente neoconservadores que
aumentan la brecha entre lo social y lo poltico,
expresado en el fomento de la sociedad civil
(lo privado), como negacin del Estado y por
lo tanto como negacin de la poltica o como
expresin de los dcit de la poltica2, que a su
vez se maniesta en la reduccin del papel de

Manuel
Antonio Garreton identica como una de las
consecuencias estructurales del cambio del modelo de desarrollo
el estrechamiento y reduccin de la sociedad poltica, de la
polis clsica que fue el estado nacional, y que pasa a compartir
su papel de centro de decisin y esfera pblica, de referencia
bsica para los proyectos y accin colectivas, con el mundo
comunicacional, los mercados, las redes interpersonales, las
ciudades, la comunidad tnica o los espacios locales... en La
Sociedad en que (vivire)mos, pgina 47.

Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas. Una problematizacin acerca de la relacin Estado y Sociedad Civil en Amrica Latina en la ltima dcada.

las instituciones pblicas, en la administracin

de la participacin poltica, la funcionalizacin
tecnicacin de la participacin social y la
concepcin de la democracia como mtodo o
procedimiento para la gobernabilidad, el control
social , por medio de la desactivacin de las
demandas populares, la despolitizacin social.
En la actualidad, si bien estos procesos de
democratizacin vienen en retirada, coexisten o
se mantienen en la mayora de los casos como
una tendencia omnipresente en los regmenes
polticos, oponindosele a esta concepcin
neoconservadora tendencias sociales y polticas
que demandan ampliacin de la democracia
poltica y social como norte de la rearticulacin
de las relaciones Estado- Sociedad Civil,
concibiendo el ejercicio de ciudadana como un
derecho pblico y no privado.
Los procesos de democratizacin se enfrentan
ante el desafo de la inestabilidad que produce
la indeterminacin de los lmites de la poltica
y, por consiguiente, el conicto en torno a ellos
en un marco caracterizado por la fragmentacin
de la accin colectiva y, por tanto, de una
redenicin del concepto de ciudadana3, una
aguda desintegracin social, y una creciente
3

Para Manuel Antonio Garretn el concepto clsico de ciudadana,

asociado al modelo republicano de la sociedad industrial estado
nacional, sufre un estallido de su contenido.... que proviene tanto
de la expansin valorativa del principio ciudadano a nuevos
campos de la vida social, como de la diversicacin de los
espacios de poder y de reivindicaciones de derechos , no siempre
unicados por el Estado, en La Sociedad en que viv(re)mos,
pgina 48.
En la misma lnea Jordi Borja seala que el concepto de
ciudadano se juega en la
redenicin (de) los sujetosciudadanos, de sus demandas, en la relacin con las instituciones
y las polticas pblicas adecuadas para reducir las exclusiones...
en donde ... los derechos que conguran la ciudadana hoy son
mucho ms complejos que en el pasado y se tienen que adecuar
a poblaciones mucho ms diversicadas e individualizadas, en
Revista CLAD Reforma y Democracia N 22, pgina 5.

concentracin de las decisiones polticas, ya

no slo desde las elites burocrticas internas
sino cada vez ms transnacionales. Adems
la democratizacin se enfrenta a una prdida
de legitimidad de los mecanismos tradicionales
de hacer poltica, sobretodo en sus ejes
de parlamento y partidos, tanto como en la
aparicin de nuevos actores que reclaman una
visin renovada de la propia democracia.
En este contexto, la democratizacin pasa
a formar parte del proceso de redenicin
de la relacin Estado - Sociedad, donde el
fortalecimiento de la sociedad civil es un
eslabn fundamental para la construccin de
democracia y de ciudadana, redundando en la
propia democratizacin del Estado.
La participacin ciudadana, en su sentido laxo
de expresin de intereses colectivos y difusos
en las esferas pblicas estatales, inserta en
una estrategia de democratizacin del Estado,
aparece como un tema emergente y relevante
en tanto instancia pblica de interfase o
intermediacin entre el estado, la sociedad y la
economa, capaces de movilizar espacios de
representacin, negociacin o interlocucin en
torno a ellas.
Lo anterior evidenciara que la democracia
liberal representativa no garantizara por s
misma el ejercicio real de ciudadana, lo que se
explicara por los dcit de la poltica as como
por la evolucin de los derechos ciudadanos.
Para Jordi Borja (2002) los procesos de desarrollo
de la ciudadana son procesos conictivos, de
confrontacin y de dilogo social que idealmente
al nal llevan a una nueva formalizacin poltica
y jurdica. Estos procesos se pueden expresar
en dimensiones diferentes:
101

Revista Austral de Ciencias Sociales 8: 97-108, 2004

a) Entre movimientos sociales e instituciones, o

con otros actores sociales, como por ejemplo la
lucha por el sufragio universal sin limitaciones,
el derecho a huelga, etc.
b) Entre instituciones o sectores de los aparatos
del Estado, como entre parlamento y gobierno,
o de estos con el sistema judicial.
c) Entre instituciones o sectores del Estado y
colectivos sociales o culturales vinculados a
territorios determinados.
En tal sentido, la ciudadana o ms bien
el ejercicio de sta se ha transformado en
coherencia a las transformaciones estructurales
de nuestra sociedad. Los cambios operados
en el aparato estatal y el rgimen poltico han
incidido enormemente en las concepciones
ideolgicas y demandas de los diversos actores
colectivos y sujetos sociales, congurando un
nuevo escenario de participacin totalmente
distinto al de dos dcadas atrs.
Este ejercicio de ciudadana ha implicado
cambios en el ejercicio de deberes y derechos,
que no conlleva necesariamente una sustitucin
de nuevos por antiguos, sino ms bien un
complemento o superacin, que hacen que
el ejercicio de ciudadana sea mucho ms
complejo e irreductible al mero ejercicio electoral
por medio del sufragio.
En esta lnea Jordi Borja plantea 10 campos de
transformacin o evolucin de derechos que
a nuestro juicio pudiesen ser ilustrativos de
estos cambios a los que hacemos referencia,
a saber:

102

a. Del derecho a la vivienda al derecho a la

ciudad.
b. Del derecho a la educacin a la formacin
continuada.

c. Del derecho a la asistencia sanitaria al de

salud y seguridad.
d. Del derecho al trabajo al derecho al salario
ciudadano.
e. Del derecho al medio ambiente al derecho a
la calidad de vida.
f. Del derecho a un status jurdico igualitario al
de insercin social, cultural y poltica.
g. De los derechos electorales al derecho a
una participacin poltica mltiple, deliberativa,
diferenciada territorialmente, con diversidad
de procedimientos y mediante actores e
instrumentos diversos.
h. Del derecho a la informacin poltica al
derecho a la comunicacin y acceso a las
tecnologas de informacin y comunicacin .
i. Del derecho a la libertad de expresin
y asociacin al derecho a constituir redes
transnacionales con acceso a informaciones
sociales y econmicas globales, que permitan
negociaciones a escalas supraestatales.
j. Del derecho a la lengua y cultura propias
al derecho a la identidad colectiva y la
autodeterminacin en nuevos marcos polticos
complejos.
Si bien existe la tendencia a nivel mundial
de avanzar hacia esta nueva concepcin
de derechos, los procesos diferenciados de
globalizacin y sobretodo de modernizacin
capitalista, tienen diferentes repercusiones
en Amrica Latina, donde los procesos de
modernizacin dominantes se concentran en
determinados nichos o polos de desarrollo,
reejndose de manera coherente en el
ejercicio ciudadano en algunos sectores de
la sociedad, con lo que contina la tendencia
histrica de vastos sectores de la poblacin que
permanecen excluidos de todo sistema social,
poltico y econmico, siendo objeto de polticas
de focalizacin estatal, como beneciarios de

Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas. Una problematizacin acerca de la relacin Estado y Sociedad Civil en Amrica Latina en la ltima dcada.

recursos y no como sujetos de derechos.

Esta realidad determina en gran medida
las posibilidades y condiciones de ejercer
la ciudadana, ms an en regmenes de
democracia restringida o indirecta donde
los mecanismos de participacin han sido
enmarcados dentro de un sinnmero de reglas
que impiden la participacin directa de vastos
sectores de la poblacin as como de las
minoras.
A su vez los procesos de democratizacin del
Estado intentan cada vez ms acercar a estos
sectores excluidos al ejercicio ciudadano,
desarrollando
diversas
estrategias
de
participacin en relacin a la oferta pblica del
Estado en materia social y econmica, como
una va complementaria y a la vez paliativa a
los dcit de participacin poltica.
4. La participacin ciudadana
en la
formulacin y gestin de las polticas
pblicas
Los procesos de democratizacin del Estado
en A.L. no slo han implicado un proceso de
reformas a la institucionalidad asociada al
rgimen poltico (Poder Ejecutivo, Legislativo y
Partidos Polticos), sino tambin a las instancias
del propio aparato estatal y en particular a la
gestin gubernamental promovida desde estas
instancias.
Estas transformaciones acaecidas en la gestin
gubernamental dicen relacin con la creacin
de mecanismos para la participacin de la
sociedad civil tanto en la formulacin de polticas
y decisiones pblicas como en la gestin de
servicios o programas pblicos.

En este contexto entenderemos a la participacin

ciudadana como el involucramiento e incidencia
de la ciudadana (y poblacin en general) en
los procesos de toma de decisiones, en temas
y actividades que se relacionan al desarrollo
econmico, social y poltico, as como el
involucramiento en la ejecucin de dichas
decisiones, para promover, en conjunto con
actores sociales e institucionales, acciones,
planicaciones y decisiones hacia el Estado4
4.1.
Participacin
ciudadana
formulacin de polticas pblicas

en

la

Este problema ligado fundamentalmente

a la descentralizacin da cuenta de la gran
formalizacin del proceso de participacin
ciudadana acaecido en A.L. en la ltima dcada,
tanto por la va jurdica (leyes de participacin
popular o promocin ciudadana en Bolivia o
Colombia) como por la va orgnica estatal. Sin
embargo, como lo sealara Cunill, las evidencias
recientes muestran que no se han producido
avances a favor de una mayor participacin de la
sociedad civil, particularmente de los actores no
tradicionales, en la formulacin de las polticas
y decisiones pblicas.
Al respecto Cunill (1995) seala que no
obstante el discurso ampliamente favorecedor
de la participacin ciudadana, sta no ha
encontrado condiciones propicias para su
ejercicio en los espacios gubernamentales,
cuando se ha vinculado con la posibilidad de
contribuir a su propia democratizacin. Por el
contrario, pudiera sustentarse ms bien que
las propias formas que se tienden a adoptar
para la institucionalizacin de la participacin
4

Perez Ordez, Demetrio, en Manual de capacitacin de la

Ley de CDUR 2002 Programa de Participacin y Democracia
FLACSO Guatemala - Universidad Rafael Landivar.

103

Revista Austral de Ciencias Sociales 8: 97-108, 2004

de la sociedad civil en la esfera poltico estatal

pueden ser explicativas de sus lmites, habida
cuenta que en vez de facilitar el incremento de
la representacin social, ellas pueden legitimar
la propia corporativizacin del aparato estatal,
limitando an ms su publicacin . 5
Esta hiptesis planteada por Cunill, se sustentara
en el supuesto de que la participacin ciudadana
constituye un potencial democratizador, capaz
de producir cambios en las asimetras de la
representacin poltica y social. Sin embargo,
tambin se puede admitir que los mecanismos
de participacin pueden asentar o aliviar las
inequidades, generando condiciones para
legitimar o problematizar, respectivamente,
sobre el modelo de desarrollo que las implica.
De ah que para poder abordar los temas de la
institucionalizacin de la relacin del Estado con
la Sociedad Civil por medio de la participacin
en las polticas y gestin pblicas es necesario
considerar a los sujetos de la participacin
social, las modalidades de participacin, as
como los mbitos en los que se ejerce.
En general los sujetos de la participacin
con los que se relaciona el Estado tienen
un acceso diferenciado segn sean los
intereses sociales asociados a las instancias
de decisin estatal, por tanto se conforman a
partir de intereses particulares y de la oferta
estatal. Las modalidades ms favorecidas de
participacin en este contexto en la mayora de
A.L., se expresan por medio de la concepcin
de los sujetos como clientes o consumidores
(ms que como sujetos polticos, afectando su
capacidad de crtica y control que trascienda
sus intereses particulares) operando a favor de
104

Cunill, Nuria, en Revista del CLAD Reforma y Democracia N4.

1995. Caracas, Venezuela.

una relacin ms mercantil que poltica con las

instituciones pblicas estatales. En cuanto
a los mbitos de participacin social, existe
una clara tendencia en la regin por favorecer
la participacin ciudadana en el marco de la
descentralizacin, relevando el mbito local
como lugar privilegiado para ella (no obstante
las limitaciones estructurales de cambio en este
mbito).
Lo anterior nos llevara a pensar, por tanto, que
el desarrollo de mecanismos de participacin
ciudadana desde el Estado no necesariamente
estimula la organizacin social, sino que
puede devenir en desarticulacin del tejido
social y/o fortalecimiento de las asimetras en
la representacin social, redundando en el
debilitamiento de la sociedad civil.
No obstante ello, el Estado no slo ha contribuido
al constreimiento de la sociedad, sino que
tambin se ha fomentado un acceso diferencial
a sus instancias de decisin por lo que le cabe
a l la responsabilidad del establecimiento de
las condiciones que aumenten la capacidad de
representacin e inuencia, particularmente de
los actores tradicionalmente excluidos, para que
puedan acceder y expresarse con autonoma
frente a los aparatos estatales.
Estn en juego, por tanto, la creacin de
oportunidades dirigidas a tales actores, que
involucran no slo su especco reconocimiento
como sujetos polticos, sino el respeto a la
organizacin social preestablecida y cuando
ella no existe, la extrema.
De lo que se tratara es de la necesidad de la
politizacin de las relaciones entre el Estado
y la Sociedad Civil, frente a los procesos de
fragmentacin y exclusin social, poltica y

Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas. Una problematizacin acerca de la relacin Estado y Sociedad Civil en Amrica Latina en la ltima dcada.

econmica que caracteriza a la mayora de los

pases en la regin.
4.2. La participacin de la Sociedad Civil en la
gestin de programas o servicios pblicos
Para muchos autores existe la tendencia en
los ltimos aos hacia una mayor demanda de
participacin de la Sociedad Civil en la gestin
de los programas o servicios, sobre todo del
campo social.
Una de las explicaciones a este fenmeno
radicara ms que en el desarrollo de
movimientos sociales autnomos, en la
tendencia del propio Estado de impulsar, por
medio de polticas post -ajuste, la participacin
de privados en el desarrollo de sus actividades
(ONGs, corporaciones o asociaciones de
voluntariado, organizaciones sociales de base,
etc), enmarcadas dentro del desarrollo de
una cultura de la corresponsabilidad poltica y
social.
Esta corresponsabilidad debiese, por un lado,
posibilitar oportunidades para aumentar las
capacidades de desarrollo de la organizacin
social y, por otro lado, la de ampliar la cobertura,
la calidad y eciencia en la prestacin de los
servicios pblicos y con ello contribuir al logro
de una mayor equidad social.
Al respecto Nuria Cunill plantea que las
evidencias prcticas con relacin a este sentido
no son demasiado alentadoras, sealando que
la tendencia sobre la base de estudios de casos
reales han mostrado que el involucramiento de
ciudadanos consumidores, a travs de la ayuda
voluntaria en la produccin de servicios pblicos,
aumenta la calidad de stos - al ajustarse mejor
a las necesidades de los usuarios-, pero tambin

incrementa sus costos; que est condicionada

a la asistencia nanciera estatal, y, sobretodo,
que dadas las resistencias burocrticas, tiende
a quedar relegada slo a los servicios pblicos
perifricos o suplementarios6
En la misma lnea, respecto a la prestacin
de servicios pblicos por parte de las ONGs,
la misma autora seala que la eciencia y
efectividad de su gestin est determinada en
gran medida porque se desenvuelven a pequea
escala, poniendo en duda su capacidad de
replicabilidad y de ampliacin de su cobertura,
as como la estabilidad y sustentabilidad de los
programas impulsados por stas.
La experiencia tiende a mostrar que la
participacin de la comunidad en programas
pblicos est asociada a sus costos de
oportunidad, crecientemente elevados a
causa de la crisis, lo que obliga a relevar las
actividades ms estrictamente vinculadas
a la supervivencia. Los programas sociales
que han sido desarrollados en Amrica Latina
en corresponsabilidad con la sociedad civil
exhiben entre sus resultados la fragmentacin
de los espacios de decisin y accin social, la
lesin del tejido social existente, junto con el
hecho de que la condicionalidad de los aportes
gubernamentales a la exigencia de constituir
determinados organismos hace a stos
altamente inestables.
No obstante lo anterior y pese a los dcit
identicados, la tendencia predominante es
asumir a la Sociedad Civil como un tercer
sector, distinto del Estado y del Mercado
(empresa privada) que identica al espacio de
6

Cunill, Nuria, en Revista del CLAD Reforma y Democracia N4.

1995. Caracas, Venezuela, pgina 10.

105

Revista Austral de Ciencias Sociales 8: 97-108, 2004

las asociaciones humanas que no se basan en

la coercin, sino en la interaccin social para su
reproduccin.
4.3. Un acercamiento emprico a la
participacin ciudadana en las polticas
pblicas en Chile
La tendencia mostrada en los apartados anteriores
no es exclusiva de un pas en particular. El caso
de Chile quizs pudiese ser signicativo desde
la perspectiva de los dcit de la participacin
ciudadana, realidad que se expresa de manera
grca en un estudio realizado en el 2000 por la
Direccin de Organizaciones Sociales, respecto
de la participacin ciudadana en los programas
o servicios pblicos estatales.
As podemos apreciar que la participacin
de los agentes institucionales presenta una
proporcin equilibrada entre el sector pblico
y el privado. Esto se evidencia en la ejecucin
de programas en alianza entre el Estado y
entidades descentralizadas o desconcentradas,
primando para el caso de la Sociedad Civil la
participacin de las organizaciones sociales,
por sobre las empresas y entidades gremiales.
Por otro lado, la modalidad de participacin
ciudadana se expresa en formas puras y
compuestas, siendo mayoritaria las primeras
con un 86%, de las cuales la mayora pertenece
a la modalidad instrumental (usuario receptor
de benecios sociales) con un 59%, seguido
de la modalidad consultiva (control social de
los compromisos pblicos) con un 19%, la
gestionaria (participacin en la ejecucin y
gestin de los programas) con un 16% y slo
en un 6% se daran formas de participacin de
habilitacin social o empoderamiento.
106

En cuanto a los momentos de la participacin

podemos apreciar una proporcin mayor en el
momento de la ejecucin (19%), luego en el
Diseo (16%), en el diagnstico y evaluacin
(15%), en la difusin (13%), en el rediseo
(12%) y nalmente en el momento de control
social (10%) . De esta manera la participacin
ciudadana sigue siendo considerada en las tres
etapas clsicas del proceso de planicacin:
Diseo, ejecucin y evaluacin, siendo la
difusin, el rediseo y el control social las etapas
con menor proporcin de participacin.
Respecto a los sujetos de la participacin, se
identican formas de participacin complejas y
heterogneas, individuales y colectivas, segn
edad, nivel socioeconmico, etnia y gnero,
distinguindose tres categoras- de menor a
mayor- de destinatarios de las polticas, planes
o programas: Los individuales, los colectivos y
los mixtos. Dentro de los sujetos colectivos son
las organizaciones formales las predominantes,
seguidas de las informales y en muy poca
medida le siguen los sujetos individuales.
Finalmente en cuanto a los instrumentos
de participacin podemos identicar niveles
diferenciados en aquellos asociados a la
investigacin (35%), a la informacin (24%),
a las instituciones (23%) y de relacin directa
(18%). En otras palabras, se puede advertir que
los instrumentos de investigacin se expresan
en y a travs de herramientas de recoleccin
de datos y de estudios, para investigaciones
de carcter diagnstico o evaluativo o para
produccin de nuevo conocimiento.
No obstante que la ciudadana es consultada y
convocada a participar, respecto a la evaluacin
de los programas o a diagnosticar realidades
problema, se percibe que no existira una

Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas. Una problematizacin acerca de la relacin Estado y Sociedad Civil en Amrica Latina en la ltima dcada.

mejora o correccin en la ejecucin de la poltica,

as como en la gestin y calidad de la oferta.
Al respecto podramos hipotetizar que lo que
existira en estos casos es ms bien una suerte
de desarrollo de capital social asociado a la oferta
pblica, ms que la presencia activa de actores
sociales constituidos o empoderados en la
construccin y ejercicio de las polticas pblicas.
Lo anterior lejos de alarmar debiese constituir un
llamado de atencin frente a una realidad que si
bien no constituye una tendencia generalizada
en Amrica Latina, adquiere connotaciones
relevantes en pases como Chile donde recin
comienza a advertirse la necesidad de desarrollar
polticas participativas descentralizadas.

Lo anterior, en parte se explicara por las

condiciones de fragmentacin social y poltica
de vastos sectores de las sociedades
latinoamericanas, por deciencias del Estado
en cuanto a procesos de descentralizacin
y desconcentracin, as como en los dcit
de participacin poltica como expresin de
la precariedad en la construccin de actores
colectivos y sujetos.
Paralelamente a ello estaran ocurriendo cambios
en la constitucin y ejercicio ciudadano, debido
a los cambios que estn operando a nivel del
Sistema Poltico, Mercado, Estado y Sociedad
Civil, los que lejos de asemejarse a procesos de
pases desarrollados, agregan una complejidad
a las posibilidades de constitucin real de
ciudadanos en Amrica Latina.

A modo de Conclusin
Los procesos de democratizacin de los
regmenes polticos en Amrica Latina muestran
un panorama decitario desde el punto de vista de
la consolidacin de las democracias, centrndose
en procesos de modernizacin basados
predominantemente en modelos de acumulacin
capitalista neoliberal, que encuadran las reformas
del Estado desde una perspectiva despolitizada
y privatizadora, resintiendo considerablemente
los procesos de descentralizacin en curso y los
an pendientes en la mayora de los pases de la
regin.
En este contexto, las relaciones del Estado con la
Sociedad Civil, lejos de estar centradas en procesos
de construccin de democracia, se abocan ms
bien a la consecucin de una gobernabilidad
que permita niveles de integracin y estabilidad
sistmica sucientes como para poder desarrollar
estrategias de insercin global a los mercados.

Esta complejidad y condiciones, a su vez,

determinaran en gran medida las posibilidades
de desarrollo de la participacin ciudadana en
las polticas pblicas, la que lejos de constituir
un slogan propagandstico debiese constituir
una necesidad tanto para el mejoramiento de la
eciencia y ecacia de la intervencin pblica,
como para el ejercicio de una democracia directa.
No obstante lo anterior, se advierten algunas
posibilidades de ejercicio y constitucin
de ciudadana toda vez, que comienzan a
profundizarse en un nmero importante de pases
de la regin procesos de descentralizacin ms
autnomos y el surgimiento de movimientos
sociales y polticos de nuevo tipo que comienzan
a redenir la relacin con el Estado y el Sistema
Poltico, congurando nuevos escenarios y
desafos para la profundizacin del ejercicio
ciudadano desde una perspectiva democrtica y
participativa.
107

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