LAIR DA SILVA LOUREIRO FILHO

A COMPETCIA DO MUNICPIO NA ZONA COSTEIRA URBANA

TESE DE DOUTORADO

Orientadora: Professora Titular ODETE MEDAUAR

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO

SO PAULO
2014

LAIR DA SILVA LOUREIRO FILHO

A COMPETCIA DO MUNICPIO NA ZONA COSTEIRA URBANA

Tese de Doutorado apresentada Faculdade de

Direito da Universidade de So Paulo como parte
dos requisitos para obteno do ttulo de Doutor
em Direito.

SO PAULO
2014

Banca Examinadora
________________________________________________
________________________________________________
________________________________________________
________________________________________________
_______________________

Agradeo Universidade de So Paulo pelas oportunidades

oferecidas durante minha vida. Agradecimento especial
Professora Odete Medauar,

exemplo a ser seguido no

exerccio do magistrio, pela orientao recebida em todos

esses anos.
4

SUMRIO

INTRODUO................................................................................................................... 01

1. TRATAMENTO JURDICO DA ZONA COSTEIRA NO BRASIL............................. 04

1.1. A ocupao da zona costeira brasileira..............................................................04
1.1.1. Conceito e delimitao da zona costeira..................................................... 04
1.1.2. Ocupao da zona costeira .........................................................................11
1.2. Proteo conferida zona costeira brasileira ............................................................14
1.2.1. Desenvolvimento sustentvel da zona costeira.........................................15
1.2.2. Planejamento no ambiente costeiro .............................................................24
a) plano e planejamento..................................................................................24
b) arcabouo legal...........................................................................................27
c) Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro.................................................31
1.3. Tutela da orla martima e o terreno de marinha....................................................36
1.3.1. Tratamento jurdico da orla martima........................................................36
1.3.2. Terreno de marinha e acrescidos................................................................. 47
a) fundamentos e histrico dos institutos......................................................47
5

b) delimitao da faixa de marinha e terrenos acrescidos.........................52

1.3.3. Aforamento e ocupao............................................................................... 59

2. INTERESSE LOCAL NA ZONA COSTEIRA URBANA............................................66

2.1. Competncia e evoluo histrica do Municpio...................................................... 66
2.1.1. Competncia do Municpio na ordem constitucional vigente......................67
2.1.2. Evoluo histrica do Municpio no Brasil..................................................72
2.2. Alcance da locuo interesse local..........................................................................77

2.3. Participao do Municpio no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro...............84

2.4. Gesto municipal dos terrenos de marinha e acrescidos.............................................93
2.5. O papel do Municpio no sistema urbanstico...........................................................110

3. O MUNICPIO NA PROMOO DO INTERESSE LOCAL.....................................121

3.1. Exerccio do poder de polcia pelo Municpio..........................................................121
3.2. Garantia de acesso praia.......................................................................................130
3.3. A atividade turstica como novo ciclo de ocupao da regio costeira
urbana.........................................................................................................................139
3.4. Impactos da extrao de petrleo e gs...................................................................151
3.5. Sistema porturio.....................................................................................................162

CONSIDERAES FINAIS.............................................................................................174

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS...........................................................................183

O direito administrativo encontra suas bases no altiplano das

Constituies; estas se tornaro inoperantes como meras
cartas de princpios sem o socorro do direito administrativo,
que far do sonho a realidade, da norma programtica a
efetividade da prestao administrativa, como duas faces que
se completam na concretizao dos ideais de justia e
igualdade social (Caio Tcito)

RESUMO

Este trabalho visa alertar ao necessrio tratamento unitrio da zona costeira, com a extino
do instituto do terreno de marinha, vista da impropriedade de seus fundamentos, da
precariedade dos critrios utilizados para sua definio e dos entraves que proporciona ao
desenvolvimento das regies litorneas, questo apenas tangenciada em escassa manifestao
doutrinria, no obstante constar de dois Projetos de Emendas Constituio.

O crescimento das demandas decorrentes das sucessivas formas de ocupao da zona costeira
exige constante adaptao do plano normativo s alteraes da realidade ftica, mormente
considerados os processos de urbanizao, incremento da indstria do turismo e atividades
extrativas de petrleo e gs, em vias de expanso.

O arcabouo jurdico a ser delineado ser mais eficaz quanto mais aderente s solues
consensuais, menos intrusivas, sem prejuzo do exerccio do poder de polcia quando
necessrio, cujos instrumentos devem ser manejados pelo Municpio, enquanto representante
do interesse local, interesse esse que tende ao alargamento.

Propugna-se, assim, o fortalecimento do plano local, porquanto mais apto obteno de

solues concertadas e, portanto, dotadas de presumida eficcia, difceis de serem obtidas no
trato distante com o plano nacional.
8

A peculiaridade deste trabalho consiste em abordar o tema proposto, no momento em que as

consequncias jurdicas da nova onda de ocupao da zona costeira brasileira, carecem de
significativa reflexo doutrinria.

RSUM
LA COMPTENCE DE LA MUNICIPALIT DANS LA ZONE CTIRE URBAINE

Ce travail a comme but attirer lattention sur le ncessaire traitement unitaire de la zone
ctire, avec lextinction de linstitut du terrain de marine, en vue de limproprit de ses
fondements, de la prcarit des critres employs dans le cadre de sa dfinition et des
obstacles quil entrane au dveloppement des rgions ctires, un sujet peine effleur sur
une rare manifestation doctrinale, en dpit de figurer sur deux Projets d Amendements la
Constitution.

Laugmentation des demandes dcoulant des successives formes doccupation de la zone

ctire requiert une permanente adaptation du plan normatif aux changements de la ralit
factuelle, notamment face aux processus durbanisation, laccroissement de lindustrie du
tourisme et aux activits d'extraction de ptrole et de gaz, en voie dexpansion.

Le contour juridique tre dlimit sera dautant plus efficace que lorsque plus adhrant aux
solutions consensuelles, moins envahissantes, sans porter atteinte lexercice du pouvoir de
police en cas de besoin, dont les instruments doivent tre grs par la Municipalit, en tant
que reprsentante de lintrt local, un intrt tendance l'largissement.

10

Nous soutenons, ainsi, le renforcement du plan local, dans la mesure o il savre adquat
lobtention de solutions combines, donc munies d'efficacit prsume, difficiles dtre
obtenues dans le traitement lointain avec le plan National.

La singularit de ce travail consiste traiter le thme propos, au moment mme o les

consquences juridiques de la nouvelle vague doccupation de la zone ctire brsilienne
demandent une importante rflexion doctrinale.

11

ABSTRACT

JURISDICTION OF URBAN COASTAL ZONE MUNICIPALITIES

This paper aims at alerting to the required uniform treatment of the coastal zone, by
extinguishing the institution of waterfront land, in face of inadequacies of its principles,
precariousness of the criteria used for its definition, and the obstacles it poses to the
development of coastal regions, an issue that is just slightly touched in doctrinaire
manifestations, in spite of being mentioned in two Constitution Amendment Bills.

The growing demands, arising from the successive forms of occupation of the coastal zone,
require constant adaptation of the normative plan to the objective reality, especially considering
the processes of urbanization, growth of tourism industry, and oil and gas extractive activities,
which are being expanded.

The legal framework to be designed shall be more effective and more adherent to consensual
solutions, less intrusive, without prejudicing the exercise of police power whenever needed,
whose instruments should be handled by the municipality, as a representative of local interests
that tend to broaden.

Thus, it is proposed the strengthening at local level, because it is the fittest to obtain concerted
solutions and, therefore, endowed with presumed efficacy, difficult to obtain far from the
National plan.
12

The peculiarity of this paper consists in addressing the proposed theme, at the moment in which
legal consequences of the new wave of occupation of the Brazilian coastal zone lack of
significant doctrinal reflection.

13

RIASSUNTO

LA COMPETENZA DEL COMUNE DELLA ZONA COSTIERA URBANA

Questo lavoro ha lo scopo di ammonire sul bisogno di un approccio unitario sulla zona costiera
brasiliana dopo l'estinzione del terreno della Marina del Brasile, considerando l'impropriet dei
suoi fondamenti, la precariet dei criteri utilizzati per la sua definizione e gli ostacoli che questo
fatto crea per lo sviluppo delle regioni costiere, problemi appena accennati nelle scarse
manifestazioni giurisprudenziali, anche se vi ci sono due Proggetti di Modifiche Costituzionali,

La crescita delle esigenze che risultano delle successive forme di occupazione della zona
costiera brasiliana richiede una costante adattazione del sistema normativo ai cambiamentei
della realt, soprattutto se consideriamo i processi di urbanizazzione, l'incremento del turismo e
le attivit estrattive del petroleo e gas che ora sono in espanzione.

Il sistema giuridico che va delineato sar pi efficace e pi aderente alle soluzioni consensuali e
meno intrusive, senza danno dell'esercizio del potere di polizia quando necessario, i cui
strumenti vanno adoperati dal Comune, rappresentante dell'interesse locale, interesse che tende
ad ampliarsi.

14

Si propone, quindi, rendere pi forte il potere locale del Comune, perch esso il pi adatto a
conseguire soluzioni concertate e che hanno presunta efficacia, e che sono dificilmente
raggiungibili nelle trattative com il Potere Nazionale (ou Centrale ou Federale)

La specificit di questo lavoro l'approccio al tema proposto, in un momento in cui le

conseguenze giuridiche della nova fase di occupazione della zona costiera brasiliana sono
ancora prive di una riflessione giuridica importante.

15

LISTA DE ABREVIATURAS

ABEMA Associao Brasileira de Entidades de Meio Ambiente

ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
CFEM Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
CIRM Comisso Interministerial para os Recursos do Mar
CODESP Companhia Docas do Estado de So Paulo
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CZMA Coastal Zone Manegement Act
DPNM Departamento Nacional de Produo Mineral
DPMT Domnio Pblico Martimo Terrestre
FNMA Fundo Nacional de Meio Ambiente
GI-GERCO Grupo Interministerial de Gerenciamento Costeiro
GRPU Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio
IAR Instituto Ambiental Ratones
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
LOM Lei Orgnica do Municpio
OEMA rgos Estaduais de Meio Ambiente
PAFZC Plano de Ao Federal para a Zona Costeira
PEGC Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro
PMGC Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro
PNGC Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
PNMA Poltica Nacional do Meio Ambiente
PNRM Poltica Nacional dos Recursos do Mar
RQA-ZC Relatrio de Qualidade Ambiental Zona Costeira
SIGERCO - Sistema de Informaes do Gerenciamento Costeiro
16

SMC Sistema de Modelagem Costeiro

SPU Secretaria de Patrimnio da Unio
SQA Secretaria de Qualidade Ambiental
ZEE Zoneamento Ecolgico Econmico
ZEEC Zoneamento Ecolgico Econmico Costeiro
ZPP Zona de Preservao Paisagstica

17

18

A COMPETNCIA DO MUNICPIO NA ZONA COSTEIRA URBANA

INTRODUO

Este trabalho trata da competncia do Municpio, na defesa do interesse local na zona

costeira urbana brasileira, na disciplina do uso e ocupao do solo, das atividades
desenvolvidas na regio e da fruio da praia enquanto bem de uso comum do povo.

A anlise do tema est centrada no plano administrativo, considerada sua origem no direito
constitucional e repercusses no mbito ambiental e, em especial, urbanstico.

O trabalho tem incio com o estudo da evoluo legal e doutrinria conferida zona
costeira brasileira, orla martima e ao denominado terreno de marinha e acrescidos.
Prossegue com a reflexo sobre o conceito de interesse local a partir da atuao do
Municpio na referida regio, considerada a competncia que lhe atribuda pelo
regramento constitucional, com efeitos no campo administrativo, ambiental e urbanstico.
Finaliza com a anlise da concreo do interesse local pelo Municpio por intermdio do
exerccio do poder de polcia e de outras vias de atuao menos intrusivas, da disciplina do

19

uso do solo e das atividades desenvolvidas na zona em comento, da manuteno de acesso

praia, do sistema porturio, da indstria do turismo e da extrao de petrleo e gs.

Esta tese defende que o histrico da ocupao da zona costeira no foi acompanhado da
correspondente atualizao normativa, o que explica a manuteno do instituto do terreno
de marinha, construdo com base em critrios dotados de pouca cientificidade e estribado
nos fundamentos de defesa nacional, instrumento condutor de poltica nacional de proteo
ambiental e de planejamento urbano, argumentos que no mais subsistem em face da atual
tecnologia de defesa, da supervenincia da poltica urbana delineada no art. 182 da
Constituio Federal, efetivada pela Lei n 10.257 de 10.07.2001, da previso da
participao do Municpio no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, e da utilizao
dos recursos provenientes do Projeto Orla, especialmente pelos Municpios de pequeno
porte, desprovidos de recursos e quadros.

O estudo tambm defende a consolidao na esfera municipal do regramento da zona

costeira, compreendendo o terreno de marinha e a orla martima, salientando-se, ainda, que
este tratamento unitrio no deve implicar na transferncia das receitas hauridas pela Unio
ao Municpio e tampouco na criao de novos tributos.

Nessa quadra, o Municpio emerge como instrumento chave na proteo do ambiente

costeiro urbano, pois, no obstante possua competncia comum aos demais para a proteo
do meio ambiente, pode legislar sobre os assuntos de interesse local, desde que observados

20

os princpios estabelecidos pela Constituio, pelas normas gerais federais e planos

nacionais e estaduais de gerenciamento costeiro e de uso e ocupao do solo urbano.

A efetivao desse arcabouo legal se d por meio do exerccio do poder de polcia do

Municpio, conjugado atuao menos intrusiva e mais afeta consensualidade,
preferindo sempre a via dialgica do processo do que a mera submisso ao ato.

Acresa-se ocupao desordenada da zona costeira e indstria do turismo desenvolvida

nas ltimas dcadas, o fato de que a expanso das atividades de extrao e processamento
de petrleo e gs na regio Sudeste do pas, exigir alteraes no regramento normativo do
tema, vista de um maior adensamento populacional e consequente incremento do sistema
de transportes, logstica e servios, em decorrncia do expressivo aumento da atividade
econmica na regio, com impactos ambientais e urbansticos inevitveis.

Desse modo, os objetivos propostos por este trabalho consistem em abordar o tema no
momento em que as consequncias jurdicas da nova onda de ocupao da zona costeira
brasileira, carecem de significativa reflexo doutrinria; elencar os argumentos que
justificam a extino do instituto do terreno de marinha e acrescidos; e consolidar o
tratamento unitrio da zona costeira na esfera municipal, porquanto mais apto obteno
de solues concertadas e responsvel pela efetivao das normas gerais no mbito
administrativo e urbanstico e pela defesa do interesse local, em regra compatvel com o
nacional.

21

1.

TRATAMENTO JURDICO DA ZONA COSTEIRA NO BRASIL

1.1. A ocupao da zona costeira brasileira

O processo de ocupao da zona costeira brasileira composto por uma sucesso de ciclos,
iniciado com a colonizao da borda litornea ainda no Sculo XVI, seguido do
desenvolvimento da indstria do turismo em meados do Sculo XX, culminando com a
instalao da atividade extrativista de petrleo e gs.

Essa diversidade de atividades desenvolvidas na regio, sem adequado planejamento

ambiental e urbanstico, somada a um regramento jurdico confuso, obsoleto e em
descompasso com as demandas econmicas e sociais que ora se apresentam, constituem
entraves ao desenvolvimento sustentvel da zona costeira, conforme ser visto no curso deste
trabalho.

1.1.1. Conceito e delimitao da zona costeira

Pela definio do pargrafo nico do art. 2 da Lei n 7.661, de 16.05.19881, considera-se
zona costeira o espao geogrfico de interao do ar, do mar e da terra, incluindo seus

1 Projeto 216-A/87, portanto antes mesmo da promulgao da Carta de 88 que a define como
patrimnio nacional no art. 225, 4.

22

recursos renovveis ou no, abrangendo uma faixa martima e outra terrestre, que sero
definidas pelo Plano.

A regio abriga um conjunto complexo de ecossistemas de alta relevncia ambiental, cuja

diversidade marcada pela transio de ambientes terrestres e marinhos, com interaes que
lhe conferem um carter de fragilidade e que requerem, por isso, ateno especial de todos em
geral, e do poder pblico em especial, o que justifica a sua insero no art. 225 da
Constituio Federal como rea de patrimnio nacional. 2

A zona costeira brasileira, com 7.400 km de extenso (sem considerar baas e reentrncias, o
que totaliza 8.500km), compreende trs grandes sistemas: o ocenico, o atmosfrico e o
continental, variando, na largura, de 70 a 480 km. Nela vive um quarto da populao,
aproximadamente 36,5 milhes de pessoas, residentes em cerca de 500 municpios, com
densidade populacional de 87 h/km2, cinco vezes a mdia nacional.3

2 Art. 225, 4 A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato
Grossense e a Zona Costeira so patrimnio Nacional, e a sua utilizao far-se- na forma da lei,
dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos
recursos naturais.
3 Relao dos municpios abrangidos pela faixa terrestre da zona costeira: Amap (Oiapoque,
Caloene, Amap, Itaubal, Macap, Santana e Cutias), Par (Afiu, Chaves, Soure, Salvaterra,
Cachoeira do Arari, Barcarena, Belm, Ananindeu, Santo Antonio do Tau, Colares, Benevides, Vigia,
So Caetano de Odivelas, Curua, Marapanim, Magalhes Barata, Maracan, Salinpolis, So Joo de
Pirabs, Primavera, Bragana, Augusto Corra, Vizeu, Santa Brbara do Par e Quatipuru), Maranho
(Carutapera, Lus Domingues, Godofredo Viana, Cndido Mendes, Tiriau, Bacuri, Cururupu, Cedral,
Guimares, Bequimo, Alcntara, Cajapi, So Joo Batista, Anajatuba, Santa Rita, Rosrio, So Lus,
Raposa, Pao do Lumiar, So Jos de Ribamar, Axix, Icatu, Humberto de Campos, Primeira Cruz,
Barreirinhas, Tutia e Araioses), Piau Cajueiro da Praia, Ilha Grande, Parnaba e Luiz Correia), Cear
(Chaval, Barroquinha, Camocim, Cruz, Jiboca de Jericoacoara, Acara, Itarema, Amontada, Itapipoca,
Trairi, Paraipaba, Paracuru, So Gonalo de Amarante, Caucia, Fortaleza, Maracana, Maranguape,
Horizonte, Pacajus, Itaitinga, Guaiba, Pacatuba, Eusbio, Aquiraz, Pindoretena, Cascavel, Beberibe,
Aracati e Icapu), Rio Grande do Norte (Grossos, Tibau, Areia Branca, Mossor, Carnaubais, Macau,
Guamar, Galinhos, So Bento do Norte, Pedra Grande, Touros, Maxaranguape, Rio do Fogo, CearMirim, Extremoz, Natal, Parnamirim, Nsia, Floresta, Senador Georgino Avelino, Goianinha, Ars, Tibau

23

Com o predomnio de uma estreita franja de litoral, a costa brasileira apresenta grandes
estoques de manguezais e esturios, formando extensa plancie lodosa ao Norte; dunas, rios e
recifes de franja ao Nordeste; recifes de franja, parceis e deltas ao Leste; baas e lagunas no
Sudeste e lagunas ao Sul.

do Sul, Vila Flr, Canguaretama, Baia e Formosa), Paraba (Matarac, Baa da Traio, Rio Tinto,
Lucena, Cabedelo, Joo Pessoa, Bayeux, Santa Rita, Cond, Pitimbu, Caapor e Alhandra),
Pernambuco (Goiana, Itapissuma, Itamarac, Igarassu, Abreu e Lima, Paulista, Olinda, Recife,
Camaragibe, So Loureno da Mata, Jaboato dos Guararapes, Moreno, Cabo, Ipojuca, Sirinham, Rio
Formoso, Tamandar, Barreiros e So Jos da Coroa Grande), Alagoas (Maragogi, Japaratinga, Porto
de Pedras, So Miguel dos Milagres, Passo de Camaragibe, Barra de Santo Antnio, Macei, Pilar
Satuba, Paripueira, Santa Luzia do Norte, Coqueiro Seco, Marechal Deodoro, Barra de So Miguel,
Roteiro, So Miguel dos Campos, Coruripe, Piaabuu, Felix Deserto e Penteado, Sergipe (Brejo
Grande, Pacatuba, Indiaroba, Pirambu, Santa Luzia do Itanhy, Barra dos Coqueiros, Laranjeira, Santo
Amaro das Brotas, Riachuelo, Aracaju, Maruim, Nossa Senhora do Socorro, Rosrio do Caet, So
Cristvo, Itaporanga DAjuda, Estncia, Ilhas das Flores e Nepolis), Bahia (Jandara, Conde,
Esplanada, Cardeal da Silva, So Flix, Mata de So Joo, Itanagra, Camaari, Dias Dvila, Lauro de
Freitas, Salvador, Simes Filho, Aratuipe, Candeias, Tapero, So Francisco do Conde, Madre de
Deus, Santo Amaro, Cachoeira, Saubara, Maragigipe, Salinas da Margarida, Itaparica, Vera Cruz,
Jaguaripe, Valena, Cair, Nilo Peanha, Ituber, Igrapina, Camamu, Mara, Itacar, Uruuca, Ilhus,
Una, Canavieira, Belmonte, Santa Cruz de Cabrlia, Porto Seguro, Prado, Alcobaa, Caravelas, Nova
Viosa e Mucuri), Esprito Santo (Conceio da Barra, So Mateus, Jaguar, Linhares, Sooretama,
Aracruz, Fundo, Serra, Vitria, Cariacica, Vila Velha, Viana, Guarapari, Anchieta, Pima, Presidente
Kennedy, Itapemirim e Marataizes), Rio de Janeiro (So Joo da Barra, So Francisco de Itabapoana,
Campos dos Goytacazes, Quissam, Carapebus, Maca, Casimiro de Abreu, Rio das Ostras, Armao
de Bzios, Cabo Frio, So Pedro dAldeia, Arraial do Cabo, Araruama, Saquarema, Maric, Itabora,
Niteri, So Gonalo, Mag, Guapimirim, Duque de Caxias, Rio de Janeiro, So Joo do Meriti,
Nilpolis, Nova Iguau, Queimados, Japeri, Belford Roxo, Itagua, Seropdica, Mangaratiba, Angra dos
Reis e Parati), So Paulo (Ubatuba, Caraguatatuba, So Sebastio, Ilha Bela, Bertioga, Guaruj,
Cubato, So Vicente, Santos, Praia Grande, Mongagu, Itanham, Perube, Iguape, Canania e Ilha
Comprida), Paran (Quaraqueaba, Antonina, Morretes, Paranagu, Pontal do Paran, Matinhos e
Guaratuba), Santa Catarina (Itapo, So Francisco do Sul, Joinville, Araquari, Balnerio Barra do Sol,
Barra Velha, Imaru, Piarras, Capivari de Baixo, Penha, Navegantes, Itaja, Balnerio Cambori,
Cambori, Itapema, Porto Belo, Tijucas, Governador Celso Ramos, Biguau, Florianpolis, So Jos,
Palhoa, Paulo Lopes, Garopaba, Imbituba, Laguna, Jaguaruna, Iara, Ararangu, Sombrio, So Joo
do Sul, Bombinhas, Guaruva, Passo de Torres, Tubaro, Cricima, Sango e Santa Rosa do Sul), Rio
Grande do Sul (Torres, Arroio do Sal, Trs Cachoeiras, Trs Forquilhas, Maquin, Capo da Canoa,
Terra da Areia, Xangril, Osrio, Imb, Tramanda, Cidreira, Palmares do Sul, Viamo, Mostardas,
Barra do Ribeiro, Tapes, Tavares, Camaqu, Atamb, So Jos do Norte, So Loureno do Sul, Rio
Grande, Pelotas, Arroio Grande, Jaguaro e Santa Vitria do Palmar).

24

Cabe, aqui, a indagao sobre a exata abrangncia da zona costeira, para que se delineie a
eficcia espacial (dominial) e material (atividade) das normas que lhe so prprias,
ressaltando desde logo no se tratar de uma rea estanque e homognea.

MARIANA ALMEIDA PASSOS DE FREITAS salienta a peculiaridade do sistema litorneo:

O ecossistema litorneo todo especial. Nele se encontra uma variedade de habitats e
ecossistemas, como restingas, costes, manguezais, ilhas, dunas, praias arenosas, dentre
outros, nos quais esto abrigadas inmeras espcies da flora e da fauna brasileiras. 4

A rea de abrangncia do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro compreende as faixas

martima e terrestre. Pela primeira, entende-se a faixa que se estende mar afora distando 12
milhas martimas das linhas de base estabelecidas de acordo com a Conveno das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar de 1982, realizada em Montego Bay na Jamaica,
compreendendo a totalidade do Mar Territorial. A segunda aponta a faixa do continente
formada pelos municpios que sofrem influncia direta dos fenmenos ocorrentes na zona
costeira: a) os municpios defrontantes com o mar, assim considerados em listagem dessa
classe, estabelecida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE; b) os
municpios no defrontantes com o mar que se localizem nas regies metropolitanas
litorneas; c) os municpios contguos s grandes cidades e s capitais estaduais litorneas,
que apresentem processo de conurbao; d) os municpios prximos ao litoral, at 50 km da
linha de costa, que aloquem, em seu territrio, atividades ou infraestruturas de grande impacto
ambiental sobre a zona costeira e ecossistemas costeiros de alta relevncia; e) os municpios

4 Zona costeira e meio ambiente, Curitiba, Juru, 2005, p. 27.

25

estuarinos-lagunares, mesmo que no diretamente defrontantes com o mar, dada a relevncia

desses ambientes para a dinmica martimo-litornea; f) os municpios que, mesmo no
defrontantes com o mar, tenham todos seus limites estabelecidos com os municpios referidos
nas alneas anteriores.5

JACQUELINE MORAND-DEVILLER lembra que no direito francs no h definio

jurdica de litoral e a relao dos municpios litorneos fixada por decreto em Conselho de
Estado, ou seja, um decreto submetido pelo Governo apreciao do Conselho de Estado,
considerando trs categorias: aqueles localizados beira mar, os situados em esturios e
deltas e, por fim, os municpios prximos desses que sofrem efeitos econmicos e ecolgicos
do litoral. 6

De acordo com FERNANDO QUADROS DA SILVA: No suficiente gerir o mar sem

considerar as atividades desenvolvidas nas reas prximas. As atividades desenvolvidas no
territrio costeiro tm reflexos diretos no mar territorial. 7

O fato de ser considerado patrimnio nacional, contudo, no justifica atribuir titularidade

exclusiva Unio.

5 PNGC II, item 3 da Resoluo n 05, de 03.12.1997.

6 Droit de lurbanisme. 3 ed., Dalloz, 1996, p. 29.
7. Tutela das guas do mar, p. 187, in Vladimir Passos de Freitas (Coord.), guas, aspectos jurdicos e
ambientais, 3 ed., Curitiba, Juru, 2007.

26

O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, aprovado pela Resoluo n. 01, de

21.11.19908, optou por delegar aos Planos Estaduais a definio dos limites fsicos do que
venha a ser o ecossistema denominado de zona costeira9.

A heterogeneidade da costa brasileira, seja no tocante s paisagens e aspectos naturais, seja

em relao forma de sua ocupao, bem como sua extenso permite, ou melhor, exige a
integrao dos nveis locais e regionais com o nacional para que o Plano conhea razovel
eficcia.

Dessa forma, uma gama de critrios deve ser adotada na definio dos limites da zona
costeira, abandonado aquele pautado apenas nas distncias fixas. o que dispe o item 3.2 da
Resoluo n 01, de 21.11.1990, que aprovou o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro: a)
no fragmentao da unidade natural dos ecossistemas costeiros; b) para a linha externa da
faixa terrestre, a linha de cristas da configurao topogrfica do litoral ou, no caso de
plancies costeiras muito extensas, o ponto at onde se faz sentir a influncia do mar; c) para o
limite externo da faixa martima, o espao submerso at onde ocorram movimentos (ondas,
correntes e mars), que possam ocasionar processos naturais (sedimentao ou eroso)
capazes de afetar a natureza constitutiva da costa; d) considerar reas marcadas por intensa
atividade econmica e sua rea de influncia.

8 Cf. infra 1.2.2.

9
As Constituies estaduais apresentam farta exemplificao. A Constituio Paulista (art. 196)
menciona a proteo ao Complexo Estuarino Lagunar entre Iguape e Canania, bem como aos
manguezais e reas estuarinas (art. 197, I e IV); a Baiana (art. 215, III), a Maranhense (art. 241, IV, d),
e a Paraibana (art. 227, p.u.) os recifes; a Pernambucana (art. 205) dos arrecifes; a Paraibana (art.
227, p.u., IX) e a Fluminense (art. 265, II) as praias, incluindo esta ltima os costes rochosos; entre
outras. Em So Paulo, a Lei n 10.019, de 03.07.1998, estabelece as bases do zoneamento costeiro no
Estado.

27

Diante da impossibilidade tcnica ou ausncia de manifestao legislativa estadual para a

definio de tais parmetros, devero ser adotados os seguintes critrios gerais: a) para a faixa
martima: 5 milhas martimas (11,1km) sobre uma perpendicular, contadas a partir da Linha
da Costa; b) para a faixa terrestre: 20 km sobre uma perpendicular, contados a partir da Linha
da Costa.

H que se considerar, portanto, que nas polticas de ordenamento territorial, no se deve mais
conceber a costa como uma rigorosa linha de separao, mas como um elemento da terra, em
que o interesse humano determinado pela proximidade do mar; nem o mar deve ser
concebido como um mundo diferente e ilimitado, mas como uma realidade prxima que se
presta, pelo seu fundo e pelo seu subsolo, a uma variada utilizao mais diferenciada que no
passado. 10

Para os fins desta tese, a anlise se restringe zona costeira urbana e contraposio de
competncias federativas na disciplina do uso e ocupao do solo e das atividades
desenvolvidas na regio, cuja delimitao deve resultar da conjugao do critrio territorial
com aspectos relevantes da vida social e econmica.

10

Carta de Torremolinos (Espanha, 1983), citada por Paulo Affonso Leme Machado, Direito ambiental
brasileiro, 21 ed., So Paulo, Malheiros, 2013, p. 455.

28

1.1.2. Ocupao da zona costeira

No Brasil, a zona costeira a faixa de urbanizao mais antiga do pas, pois, dos dezoito
primeiros ncleos fundados pelos portugueses, apenas So Paulo no se encontrava beiramar.

Nessa faixa esto significativas referncias de nossa identidade nacional, bem como as reas
de interesse turstico, de recreao e lazer, atividades que proporcionaram uma segunda fase
na sua ocupao, agora s voltas com as descobertas de expressivas jazidas de petrleo e gs,
que delinearo nova moldura regio.

A ocupao do interior do territrio brasileiro deu-se pelo deslocamento de contingentes

populacionais para o serto, seja pela busca de riquezas minerais, pelos ciclos econmicos da
borracha e do gado, ou por estratgias geopolticas para o planalto central, com a construo
das cidades de Braslia e Goinia.

ANTONIO CARLOS MORAES11 observa que a colonizao do Brasil comeou pelo mar,
com os primeiros assentamentos localizados na costa. A partir da iniciaram-se os fluxos de
colonizao do interior, atravs de um padro denominado bacia de drenagem, reproduzindo
o padro um desenho na estruturao da rede de circulao, no qual todos os caminhos
demandavam um eixo principal, e este finalizava seu curso num porto martimo. Aps esse
11 Contribuio para a gesto da zona costeira do Brasil, So Paulo, Annablume-HUCITEC/EDUSP,
2007, p. 31.

29

perodo seguiu-se a industrializao e a consolidao urbano-industrial concentrada em reas

porturias, ocasionando ao final a ocupao dos vazios existentes com a indstria do turismo
com o fenmeno das segundas residncias.

As atividades econmicas costeiras so responsveis pela parcela majoritria do PIB nacional,

principalmente devido existncia de portos nos quais realizada grande parte da atividade
econmica exportadora brasileira, decorrendo dessa conjuntura natural, econmica e social,
trs grupos de impactos ambientais: o extrativismo animal e vegetal; a infraestrutura urbana,
porturia, de turismo, transporte e lazer; e a agricultura, pastagens e silvicultura localizadas.

O bem estar e, em alguns casos, a prpria sobrevivncia das populaes litorneas dependem
da sade e das condies dos sistemas costeiros, o que exige a definio de instrumentos de
efetivo combate poluio, coleta de esgotos e de lixo, bem como normas relativas ao
gabarito das construes e atividades desenvolvidas na regio. 12

Todavia, at o momento o Estado brasileiro foi incapaz de promover o desenvolvimento

sustentvel da regio costeira e de atender demanda por servios pblicos bsicos, gerando
um quadro de carncias estruturais e consequente excluso social, refletido na ocupao
irregular de reas, na favelizao e no aumento da criminalidade.

12 Sobre os efeitos da atividade industrial na zona costeira, conferir Claudio A. Gonalves Egler, Os
impactos da poltica industrial sobre a zona costeira. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 1997.

30

CONSTANZA DE CARVALHO BELCHIOR13 observa que um dos fatores mais relevantes,

causador de uma acelerao da degradao dos ecossistemas costeiros est ligado
aglomerao de uma populao mundial em crescimento nas zonas costeiras, cuja superfcie
bem menor do que as reas continentais interiores 14: Em 1990 tnhamos 1.96 bilhes de
pessoas vivendo a menos de 100 km da linha de costa, enquanto que em 1995 esse nmero j
tinha ascendido a 2.14 bilhes de pessoas. Ou seja, em 1995, 39% da populao mundial
ocupava uma zona que representa apenas 20% da superfcie terrestre, tendncia de
crescimento mantida.

FILOMENA MARTINS e HENRIQUE ALBUQUERQUE15 salientam, como um dos

problemas mais relevantes do litoral portugus, a excessiva concentrao populacional e a
eroso.

Um dos problemas mais relevantes do litoral a excessiva concentrao

populacional que exerce uma forte presso sobre a zona costeira. Esta excessiva concentrao
populacional gera problemas sobre os recursos naturais, nomeadamente a degradao da
paisagem, a sobre-explorao dos recursos, a poluio do ambiente (ar, gua e sedimentos), a

13 Gesto costeira integrada Estudo de caso do Projeto ECOMANAGE na regio estuarina de

Santos So Vicente Dissertao em Cincia Ambiental, Instituto Oceanogrfico USP, 2008, p. 1314.
14 De acordo com a Agenda 21, documento que coroou a ECO/92 Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, integrado por um complexo de compromissos jurdico-poltico
destinado a definir uma transformao nos padres de desenvolvimento da humanidade, a maior parte
da populao mundial est concentrada em zonas costeiras, havendo uma tendncia permanente ao
aumento da concentrao demogrfica nessas regies: Cap. 17, item 3. A rea costeira contm
habitats diversos e produtivos, importantes para os estabelecimentos humanos, para o
desenvolvimento e para a subsistncia das populaes locais. Mais de metade da populao mundial
vive num raio de 60 quilmetros do litoral e esse total pode elevar-se a 75 por cento at o ano 2000.
Muitos dentre os pobres do mundo vivem aglomerados nas zonas costeiras. Os recursos costeiros so
vitais para muitas comunidades locais e populaes indgenas. A zona econmica exclusiva tambm
uma importante rea marinha, onde os Estados gerenciam o desenvolvimento e a conservao dos
recursos naturais em benefcio de suas populaes. Em se tratando de pequenos Estados ou pases
insulares, essas so as regies que melhor se prestam s atividades ligadas ao desenvolvimento.

15 Polticas de planejamento, ordenamento e gesto costeira: contributo para uma discusso

metodolgica. Tese de Doutorado. Universidade de Aveiro, 1998, p. 336.

31

alterao do uso do solo trazendo como resultado a impermeabilizao para a construo de

infraestruturas, com implicaes em nvel das escorrncias e drenagens naturais.

Outro grande problema sentido na zona costeira a eroso, verificando-se nos ltimos anos
um acentuado recuo da linha da costa em vrios troos costeiros portugueses. Esta eroso
deve-se excessiva concentrao de construes no litoral, s presses das atividades dos
visitantes, nomeadamente na poca alta, e ainda excessiva explorao de interesses
econmicos nos rios, esturios e litoral e dragagens porturias, que diminuem as areias que
deveriam alimentar o litoral.

Desta forma, o aumento da concentrao populacional da zona costeira provoca efeitos de

toda ordem na regio, como a degradao ambiental, o crescimento urbano desordenado e a
alterao de sua geografia fsica.

1.2. Proteo conferida zona costeira brasileira

Neste tpico ser visto que, por fora de disposio constitucional e contnuo regramento
normativo, com destaque para o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC II, a
zona costeira brasileira constitui patrimnio nacional, devendo sua explorao ocorrer de
forma sustentvel, o que traz tona a problemtica da resoluo da

colidncia entre

princpios.
32

1.2.1. Desenvolvimento sustentvel da zona costeira

A regio possui caractersticas naturais e recursos ambientais, fundamentais para a

manuteno do equilbrio ecolgico necessrio sadia qualidade de vida e ao
desenvolvimento econmico e social do Brasil, que dever se dar de forma sustentvel.

Para ANA MARIA NUSDEO, o termo desenvolvimento sustentvel representa, em nosso

contexto, a explorao adequada do meio ambiente, a menos agressiva, a que feita de
forma que no comprometa a manuteno da existncia da espcie natural, tanto no plano
presente quanto para o futuro. Essa ideia surgiu em 1987 com o relatrio da Comisso
Mundial sobre Meio Ambiente da ONU (Relatrio Brundtland16, publicado em 1987 sob o
ttulo Nosso futuro comum), ganhando fortalecimento com a ECO/92.17

Prossegue a autora, em outro estudo, asseverando que o modelo de sustentabilidade gira em

torno de um consumidor socialmente sustentvel (consome com moderao, selecionando
empresas comprometidas com o meio ambiente natural). a verdadeira harmonizao dos
interesses dos consumidores com a necessidade de aumento do bem estar geral da sociedade,

16 Gro Harlem Brundtland era primeira-ministra da Noruega por ocasio da elaborao do relatrio,
texto preparatrio ECO 92.
17 Desenvolvimento sustentvel no direito e o Protocolo de Quioto. in Revista de Direito Ambiental, n
37, ano 10, jan.-mar. de 2005, So Paulo, RT, p. 144-159.

33

atravs do aumento da produtividade e da inovao, balizada pela alocao eficiente dos

recursos.18

Destarte, o desenvolvimento sustentvel quando satisfaz as necessidades presentes sem

comprometer a habilidade das futuras geraes em satisfazer as suas prprias,
compatibilizando a expanso e a eficincia da atividade econmica com a sustentabilidade
econmica e ecolgica.

CRISTIANE DERANI aponta s dificuldades de se compatibilizar a limitao dos recursos

naturais com o ilimitado crescimento econmico: Os criadores dessa expresso partem da
constatao de que os recursos naturais so esgotveis. Por outro lado, apoiam-se no
postulado de que o crescimento constante da economia necessrio para expandir-se o bem
estar pelo mundo, ajustando uma correlao de valores em que o mximo econmico reflita
igualmente um mximo ecolgico. Conclui que a tentativa de conciliar a limitao dos
recursos naturais com o ilimitado crescimento econmico, condicionada consecuo do
desenvolvimento sustentvel e a mudanas no estado da tcnica e na organizao social.19

A noo de desenvolvimento sustentvel se apresenta em cinco dimenses: a) social: devido

disrupo social que paira de forma ameaadora sobre muitos lugares problemticos de nosso
planeta; b) ambiental: que leva em conta o meio ambiente como sistema de sustentao da
vida, provedor de recursos e recipiente para a disposio de resduos; c) territorial:
18 Defesa da concorrncia e globalizao econmica: o controle da concentrao de empresas, So
Paulo, Malheiros, 2002, p. 249. Ver tambm da mesma autora, O uso de instrumentos econmicos no
direito ambiental. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, 2006, p. 357-378.
19 Direito ambiental econmico, 3 ed., So Paulo, Saraiva, 2008, p. 110-112.

34

relacionado distribuio espacial dos recursos das populaes e atividades; d) econmico:

sendo a viabilidade econmica a conditio sine qua non para que as coisas aconteam; e)
poltico: a governana democrtica um valor fundador e um instrumento necessrio para
fazer as coisas acontecerem. 20

Para assegurar o desenvolvimento sustentvel da zona costeira, estabelecendo uma srie de

limitaes ao seu uso, JUAN JESS TRAPERO observa que uma explorao racional dos
recursos costeiros e o uso equilibrado do espao litorneo exigem que as decises tomadas
sobre o litoral levem em conta as condicionantes ambientais, sopesados os direitos e
interesses dos usurios e proprietrios com predomnio do interesse geral, especialmente em
longo prazo, assegurada a transparncia e a publicidade, a fim de se evitar privilgios de
determinados grupos ou pessoas.21

JOHN. R. CLARK22 tambm chama ateno ao uso sustentvel dos recursos da zona costeira,
como forma de preservar a qualidade de vida das futuras geraes, ponderando que os
objetivos do desenvolvimento econmico devem ser formulados de modo a satisfazer as
necessidades bsicas e assegurar a qualidade de vida da populao costeira sem comprometer
a capacidade produtiva e a utilizao eficiente dos recursos naturais a longo prazo.

20 Conferir o trabalho de Ignacy Sachs, Desenvolvimento: includente, sustentvel, sustentado, Rio de

Janeiro, Garamond, 2004, p. 15 e ss.
21 Aspectos urbansticos de la proteccin del territorio litoral, Revista de Derecho Urbanistico, v. 117,
mar.-abr. 1990, p.55.
22 Coastal zone management, New York, Lewis Publisher, 1996, p. 436-437.

35

Em outro plano, JACQUELINE MORAND-DEVILER23 assevera em interessante estudo, que

a felicidade do indivduo est inseparvel de seu bem estar e do direito de todos a um meio
ambiente sadio: a busca dos valores-penas poderia juntar-se aos da avaliao do risco.
Admitindo-se que o risco zero no exista, a maximizao da felicidade repousaria na
determinao do risco aceitvel, pois todo risco no aceitvel levaria pena e dor, diante
das quais os indivduos no so iguais. O bom governo do risco exige prudncia, a tambm
chamada precauo, a fim de levar em considerao as situaes, mesmo aleatrias, e fazer as
escolhas polticas suscetveis de conduzir ao mximo de bem estar, atravs da reduo da
gravidade do mal estar.

Nessa linha, o conceito de desenvolvimento passa de uma viso tradicional, centrada na

percepo das variveis econmicas, para uma viso holstica, mais abrangente, considerando
diversos aspectos relativos qualidade de vida e impactos regionais.

Entretanto, ao cotejo dos avanos econmicos e tecnolgicos obtidos pela humanidade com a
deteriorao das condies de vida no planeta, alguns autores prenunciam panorama
demasiadamente sombrio.

23 O justo e o til em Direito Ambiental, p. 70-79. Le juste et lutile em droit de lenvironnement. Pour
um droit commun de lenvironnement mlanges em honneur de Michel Prieur, p. 323-331, Paris:
Dalloz. Traduo de Raquel Thais Runsche, Cristina Lemos Lopes e Solange Teles da Silva. In
Solange Teles Silva; Odete Medauar; Claudia Lima Marques. O novo direito administrativo, ambiental e
urbanstico Estudos em homenagem a Jacqueline Morand-Deviler, So Paulo, Revista dos Tribunais,
2010.

36

 a posio de BERNARD DROBENKO 24: A humanidade tornou-se desrespeitosa de si

mesma, revelando o homem na plenitude de sua mediocridade. Mas a Humanidade tambm
desrespeitosa de suas prprias condies de vida e de seus ecossistemas. As evolues
ocorridas levaram a uma situao intolervel, indigna da inteligncia humana isso, ao
mesmo tempo em que se produz abundante riqueza (...). Ao mesmo tempo e pela primeira
vez na breve Histria da Humanidade, os seres humanos so capazes de destruir de maneira
irreversvel certos ecossistemas, certas espcies ou espaos, mas tambm as condies globais
de vida sobre o planeta.

A vista desse paradoxo, a Constituio elevou condio de princpio de alta relevncia a

proteo ambiental, como interesse de titularidade de toda a humanidade, a despeito da
nacionalidade ou da condio de estar vivo, portanto transnacional, transindividual e
intergeracional.

Dessa forma, o direito de acesso e fruio de bem pblico, ao colidir com o direito ao
ambiente ecologicamente equilibrado, traz a ideia de resoluo dos conflitos entre princpios
pelo critrio do peso.

24 A caminho de um fundamento para o direto ambiental. Traduo de Simone Wolff. In Sandra Akemi
Shimada Kishi; Solange Teles da Silva; Ins Virgnia Prado Soares. Desafios do direito ambiental no
sculo XXI Estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado, So Paulo, Malheiros, 2005, p.
59-84.

37

A respeito da colidncia entre princpios e regras, vale a lio de VIRGLIO AFONSO DA

SILVA25, para quem princpios se diferenciam de regras, pois no exigem a realizao total,
permitindo conformao. No caso dos princpios no se pode falar em realizao sempre total
daquilo que a norma exige. Ao contrrio: em geral essa realizao apenas parcial. Isso,
porque no caso dos princpios h uma diferena entre aquilo que garantido (ou imposto)
prima facie e aquilo que garantido (ou imposto) definitivamente.

De acordo com ROBERT ALEXY26: O ponto decisivo da distino entre regras e princpios
que princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel
dentro das possibilidades jurdicas e fticas existentes. Princpios so, por conseguinte,
mandamentos de otimizao, que so caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus
variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfao no depende somente das
possibilidades fticas, mas tambm das possibilidades jurdicas. O mbito das possibilidades
jurdicas determinado pelos princpios e regras colidentes.

E mesmo a preferncia deve ser ponderada, isso porque, mesmo depois de determinado qual
princpio deve prevalecer, das medidas capazes de realiz-lo, dever ser escolhida aquela que
cause menor prejuzo aos demais princpios no escolhidos.

25 Direitos fundamentais contedo essencial, restrio e eficcia, 2 ed., So Paulo, Malheiros, 2011,
p. 45-46.
26 Teoria dos direitos fundamentais, (Trad. Virglio Afonso da Silva), So Paulo, Malheiros, 2011, p. 9091.

38

J as regras so normas que so sempre ou satisfeitas ou no satisfeitas. Se uma regra vale,

ento deve se fazer exatamente aquilo que ela exige: nem mais, nem menos. Regras contm,
portanto, determinaes no mbito daquilo que ftica e juridicamente possvel. Isso
significa que a distino entre regras e princpios uma distino qualitativa, e no uma
distino de grau. Toda norma ou uma regra ou um princpio.

VIRGLIO AFONSO DA SILVA observa que, quando um princpio entra em coliso com
uma regra, deve haver um sopesamento, mas esse sopesamento no ocorre entre o princpio e
a regra, j que regras no so sopesveis, Ele deve ocorrer entre o princpio em coliso e o
principio no qual a regra se baseia.27

Ao aludir tormentosa questo da colidncia entre regras e princpios, no caso especfico do

acesso praia, FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO 28 lembra, tambm com esteio
na lio de ALEXY, que a densidade que faz um princpio jurdico prevalecer em relao a
outro no pode ser tomada como definitiva, restando eminentemente conjuntural (...). O peso
diferencial da proteo ambiental infinitamente mais denso que o uso irrestrito de bem
pblico travestido na impossibilidade de limitar o acesso dos eventuais banhistas s reas
praianas.

27 Direitos fundamentais - contedo essencial, restries e eficcia, p. 58-59.

28 A possibilidade de restrio de acesso a bens pblicos de uso comum por questes ambientais e
urbansticas, Boletim de Direito Administrativo, 6, So Paulo, NDJ, jun. 2007, p. 668-669. Ver tambm
do mesmo autor O conflito entre princpios constitucionais: breves pautas para sua soluo, Cadernos
de Direito Constitucional e Cincia Poltica, So Paulo, Revista dos Tribunais/Instituto Brasileiro de
Direito Constitucional, vol. 10, jan.-mar. 1995, p. 40-45.

39

No mesmo estudo, prossegue o autor salientando a preponderncia da preservao ambiental,

vislumbrando mecanismos que viabilizam tal harmonizao: a) restrio ao trfego e ao
acesso imposta pelo poder pblico no exerccio do seu poder de polcia; b) a outorga de uso
privativo de bem pblico mediante condio de preservao ambiental.

Assim, o princpio da funo social da propriedade, previsto no rol dos direitos e garantias
fundamentais e na ordem econmica, longe de constituir antinomia ao direito de propriedade,
integra a sua estrutura ao lhe fornecer os instrumentos necessrios para assegurar o direito ao
desenvolvimento sustentvel como direito fundamental.29

Trata-se de sntese da dialtica estabelecida entre os princpios do desenvolvimento

econmico e o direito ao meio ambiente equilibrado.

Nesse sentido, o princpio da funo social da propriedade define os contornos da propriedade

(pblica e privada) e direciona as polticas pblicas. o que aponta o esclio de
GUILHERME JOS PURVIN DE FIGUEIREDO30, para quem: Ele constitui a via para a
implementao dos valores arrolados no caput do art. 225 da CF e, sem ele, tais valores
tornar-se-iam uma abstrao. Por esse princpio, pretende-se a adequao do exerccio do

29 Conferir nessa linha Antonio Herman Benjamin (Org.) Direitos humanos e meio ambiente. So
Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2006; Antonio Augusto Canado Trindade. Direitos humanos e meio
ambiente: paralelo dos sistemas de proteo ambiental. Porto Alegre: Fabris, 1993; Meio ambiente e
desenvolvimento: formulao e implementao do direito ao desenvolvimento como um direito humano.
Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, ano XLV, n 81/83, jul.-nov. 1992, p. 49-76;
Tiago Fensterseifer. Direitos fundamentais e proteo do ambiente. A dimenso ecolgica da dignidade
humana no marco jurdico-constitucional do estado socioambiental do direito. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2008.
30 A propriedade no direito ambiental, 3 ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 2008, p. 129.

40

direto de propriedade no sentido da proteo do meio ambiente, o que no reduz o contedo

econmico da propriedade nem causa qualquer dano patrimonial.

Na verdade, o pano de fundo de toda problemtica consiste em desenvolver uma tica da

sobrevivncia, um sistema de controle social sobre o fato humano, revertendo a lgica da
privatizao dos benefcios com a socializao dos prejuzos, projetando seus efeitos para
todo o planeta alcanando as geraes futuras.

Nesse mesmo diapaso vale a lio de BERNARD DROBENKO 31 que, ao tratar da tica da
sobrevivncia, afirma: Essa tica eminentemente cultural, dinmica e intergeracional. Essa
tica s pode inscrever-se em um sistema multilateral que permita a cada um agir, controlar e,
se necessrio, adotar medidas repressivas para os atores, quaisquer que sejam. Desse ponto de
vista, trata-se, pois, de reforar a capacidade ativa e interativa do Direito Internacional, a fim
de que nenhum Estado e nenhum ator (pblico ou privado) escapem a suas responsabilidades.
A Humanidade acha-se confrontada com uma exigncia de interveno poltica. A questo
dos direitos (meio ambiente, direitos humanos) no mais aparece como questo secundria,
mas como uma questo fundamental, que assegura a perpetuao de toda forma de vida sobre
o Planeta.

No obstante a amplitude do vis ambiental aqui apontado, internacional e intergeracional,

esta tese se limita ao estudo da disciplina do uso e ocupao do solo e das atividades
desenvolvidas na zona costeira urbana, pelo Municpio.
31 A caminho de um fundamento para o direito ambiental, cit. p. 84.

41

1.2.2. Planejamento no ambiente costeiro

O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PNGC II constitui importante instrumento de

tutela jurdica da regio costeira, pois resulta de contnuo processo de planejamento da regio
e consolida os avanos obtidos em experincias anteriores, conforme ser demonstrado a
seguir.

a) Plano e planejamento

A ideia de planejamento denota atividade contnua, incessante procura pela soluo de um

determinado problema. a atividade racional e provida de mtodos que no se esgota no
plano, pois este no representa mais do que a manifestao de metas alcanadas. Dessa forma,
o processo de planejamento d ensejo consecuo de uma srie de planos sucessivos no
tempo ou setorizados na ao tpica.

JOS AFONSO DA SILVA bem distingue planejamento de plano: 32 Planejamento um

processo tcnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido dos
objetivos previamente estabelecidos. De incio, tal processo dependia simplesmente da
vontade do administrador, que poderia utiliz-lo ou no. No era, ento, um processo
32 Direito urbanstico brasileiro, 6 ed. So Paulo, Malheiros, 2010, p. 87.

42

juridicamente imposto, mas simples tcnica de que o administrador se serviria ou no. Se o

usasse, deveria faz-lo mediante atos jurdicos, que se traduziriam num plano, que o meio
pelo qual se instrumentaliza o processo de planejamento. 33

Para FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO e JOO EDUARDO LOPES

QUEIROZ: o planejamento, em seu aspecto jurdico, institucional, na medida em que o
Estado se organiza para a obteno de objetivos econmicos; e normativo, na medida em que
h a insero sistemtica de regras jurdicas para implementar o plano estabelecido. 34

O planejamento, assim, deixa de ser ato de mera vontade dos governantes, tornando-se
imposio jurdica. Suas regras assumem a natureza de normas tcnico-jurdicas, pois,
aprovados por lei, dela fazem parte integrante.

A Constituio Federal, ao dispor sobre o assunto no art. 174, declara que o planejamento ser
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado; imperativo, quando as
previses correspondem a comandos que vinculam juridicamente os sujeitos, ou indicativo, se
apenas sugerem, podendo ainda ser mistos.

33 Na mesma linha, Angel Sustaeta Elustiza assevera que o planejamento uma previso de algo que
se cogita realizar, um ponto de partida indispensvel da obra desejada. O plano incompatvel com o
improviso, resulta de um projeto de trabalho, de uma ordenao de atos sucessivos com vistas a um
resultado final e futuro (Propriedad y urbanismo, p. 213).
34 Planejamento. In Jos Eduardo Cardozo, Mrcia Walquria Batista dos Santos e Joo Eduardo
Lopes Queiroz, Curso de Direito Administrativo Econmico, vol. II, So Paulo, Malheiros, 2011, p. 40127. Os autores ainda indicam diversos dispositivos constitucionais que aludem ao planejamento, a
saber, art. 21, IX; art. 25, 3; art. 29, XII; art. 30, VIII; art. 48; art. 49, IX; art. 58; art. 68, 1; art. 74,
art. 84, XI e XXIII; art. 159, I, c; art. 165; art. 174; art. 182; art. 187; art. 214; art. 226, 7. Ademais,
elencam os princpios vetores do planejamento: racionalidade, universalidade, unidade, previso,
continuidade, inerncia, eficincia, exequibilidade e desenvolvimento (p. 93-97).

43

Assim, planificao de tipo indicativo se realiza atravs de uma ao administrativa de

fomento, na qual os benefcios e estmulos que se oferecem ao setor privado constituem a
contraprestao das obrigaes que os particulares assumem, ao aceitar livremente tais
benefcios.

bom salientar que a adeso voluntria s indicaes do plano no gera, s por si, direito
subjetivo aos benefcios e estmulos prometidos, pois apenas em situaes especficas e
concretas, pode surgir o direito do particular de auferir os benefcios e estmulos prometidos.
Em caso algum, contudo, lhe corre o direito subjetivo execuo do plano, que se dar por
razes de convenincia e interesse pblico, e essa avaliao se d com maior efetividade pelo
plano local.

Por outro lado, se o plano indicativo no obriga o setor privado, tambm certo que a
liberdade de sua atuao fica condicionada atuao governamental planejada, pois esse
segmento no pode atuar deliberadamente contra os objetivos do plano. Ademais, nas
hipteses em que a atividade depende de autorizao ou licena, a Administrao poder ter
em conta os objetivos e previses para conced-la ou no.

MARIA GARCIA35 ressalta a importncia do planejamento no processo de urbanizao: A

urbanizao um dos meios de que dispe o Poder Pblico para intervir nas cidades, de forma

35 O meio ambiente urbano, in Jos Eduardo Martins Cardozo e outros, cit., p. 715-754.

44

a regular muitos dos seus aspectos, tais como a circulao, a oxigenao, a insolao, os
diversos servios destinados melhoria da qualidade de vida urbana, mediante um processo
racional, sistematizado e renovado de interveno - o planejamento.

A falta de planejamento urbanstico constitui a razo principal do caos vivido pela expressiva
maioria das cidades brasileiras, resultando em problemas crnicos nas reas de transporte,
moradia, saneamento, poluio, segurana pblica, entre outros.

b) Arcabouo legal

No plano constitucional, o art. 225, 4, da Constituio Federal erigiu a zona costeira

condio de patrimnio nacional, determinando que sua utilizao assegure a preservao do
meio ambiente.36

No plano infraconstitucional, a proteo da zona costeira tem sido objeto de contnuo

regramento, conforme delineado na breve anlise histrica deste tpico, necessria para os
propsitos deste trabalho.

A Lei n 6.938, de 31.08.1981, disps sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA,
regulamentado o inc. II do art. 9 pelo Decreto n 4.297, de 10.07.2002, que disciplinou seus

36 A temtica ambiental tratada em todo o texto constitucional, art. 23, III, VI e VII; 26,II; 170, VI; 174,
3, 225.

45

fins e mecanismos de formulao e aplicao, e estabeleceu critrios para o Zoneamento

Ecolgico-Econmico do Brasil ZEE.

A Lei n 7.661, de 16.06.1988, recepcionada pela Carta Magna de 1988, instituiu o Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) como um dos mais importantes aspectos da
Poltica Nacional dos Recursos do Mar - PNRM e, por consequncia, da Poltica Nacional do
Meio Ambiente PNMA.37 O Decreto n 96.660, de 06.09.1988, ao regulamentar o art. 4 da
Lei n 7.661, de 16.05.1988, criou o Grupo de Coordenao38 incumbido de elaborar referido
Plano, que restou aprovado pela Resoluo n. 01, de 21.11.1990.

Assim, o PNGC foi constitudo pela Lei 7.661, de 16.05.1988, cujo detalhamento e
operacionalizao foram objeto da Resoluo n. 01, de 21.11.1990, da Comisso
Interministerial para os Recursos do Mar - CIRM, aprovada aps audincia do Conselho
Nacional de Meio Ambiente CONAMA. O mencionado decreto foi revogado pelo Decreto
n 99.731, de 25.11.1990, posteriormente revogado pelo Decreto n 1.540, de 27.06.1995.
37 O inciso I do art. 3 indica os bens sobre os quais dever incidir o zoneamento de usos e atividades.
Art. 3. O PNGC dever prever o zoneamento de usos e atividades na zona costeira e dar prioridade
conservao e proteo, entre outros, dos seguintes bens:
I - recursos naturais, renovveis e no renovveis; recifes, parcis e bancos de algas; ilhas costeiras e
ocenicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baas e enseadas; praias; promontrios, costes e
grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorneas, manguezais e pradarias submersas;
O art. 5 estabelece os aspectos que devero ser contemplados, prevalecendo, no concerto das
competncias federativas, as disposies mais restritivas.
Art. 5. O PNGC ser elaborado e executado observando normas, critrios e padres relativos ao
controle e manuteno da qualidade do meio ambiente, estabelecidos pelo CONAMA, que
contemplem, entre outros, os seguintes aspectos: urbanizao; ocupao e uso do solo, do subsolo e
das guas; parcelamento e remembramento do solo; sistema virio e de transporte; sistema de
produo, transmisso e distribuio de energia; habitao e saneamento bsico; turismo, recreao e
lazer; patrimnio natural, histrico, tnico, cultural e paisagstico.
38
Este Grupo composto por dez representantes de rgos pblicos, sendo nove provenientes de
rgos federais (dois da Marinha - sendo um o seu Secretrio, e mais um de cada um dos seguintes
Ministrios: Fazenda, Agricultura, Interior, Indstria e Comrcio, Habitao e Bem-Estar Social,
Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica) e um representante da
ABEMA - Associao Brasileira de Entidades de Meio Ambiente, entidade que congrega os rgos
pblicos estaduais ligados proteo ambiental.

46

O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, optou por delegar aos Planos Estaduais a
definio dos limites fsicos do que venha a ser o ecossistema denominado de zona costeira,
porquanto a heterogeneidade da costa brasileira (seja no tocante s paisagens e aspectos
naturais ou mesmo em relao forma de sua ocupao), bem como sua extenso, exigem a
integrao dos nveis locais e regionais com o nacional para que o Plano tenha eficcia.

Na proteo aos manguezais39 e esturios, a aplicao do PNGC deve ser conjugada com a
Conveno Iraniana de Ramsar, celebrada em 02.02.1972, com o intuito de despertar a
ateno internacional a respeito da vertiginosa degradao das zonas midas, bem como sua
vasta importncia econmica, social, cientfica e recreativa. A referida Conveno
considerada uma regra de soft law, tendo em vista a sua flexibilidade, pois no representa um
regime regulatrio, nem prev sanes pelo no cumprimento do tratado. Entretanto suas
disposies constituem um tratado solene e nesse sentido e s nesse, pois desprovido de
sano - tem carter obrigatrio com base no direito internacional.40

39 Conferir Antonio Carlos SantAna Diegues (Org.). Povos e guas: inventrio de reas midas. 2 ed.
So Paulo: Ncleo de apoio pesquisa sobre populaes humanas e reas midas brasileiras.
Universidade de So Paulo, 2002.
40 Francelise Pantoja Diehl, Grazielle Xavier e Nvia Daiane Rgis Brancher observam que toda sua
estrutura baseada em uma transparente responsabilidade comum e o no cumprimento desta
expectativa pode gerar conflitos polticos e diplomticos em fruns internacionais de alta competncia.
O no cumprimento da Conveno pode afetar a sua eficcia, ou seja, os esforos para angariar
fundos para a preservao das zonas midas ficam ameaados com o descumprimento das diretrizes
da Conveno (Proteo jurdica dos manguezais e esturios: uma abordagem a partir do PNGC e da
Conveno de Ramsar, Revista de Direito Ambiental, n 44, So Paulo, Revista dos Tribunais, out.-dez.
2006, p. 09-39; Ver tambm Francelise Pantoja Diehl, Grazielle Xavier, Nvia Daiane Rgis Brancher e
Sharon de Rosa Pereira, Valorao econmico-ambiental das zonas midas costeiras: anlise da interrelao entre a Conveno Ramsar e a legislao brasileira de proteo da zona costeira. Revista de
Direito Ambiental, n 48, So Paulo, Revista dos Tribunais, out.-dez. 2007, p. 102-117)

47

Por intermdio da Resoluo n 5, de 03.121997, a Comisso Interministerial para os

Recursos do Mar - CIRM, em sua 135 Sesso Ordinria, aprovou o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro II - PNGC-II. Tal reviso, j prevista 41, buscou adequar o PNGC
sua prtica, contemplando atividades e demandas novas surgidas no mbito da sociedade, cujo
marco balizador est nos documentos gerados pela Conferncia das Naes Unidas para o
Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como RIO-92, destacando-se, neste caso, a
Declarao do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento e a Agenda-21.

Enfim, o PNGC II consolidou os avanos obtidos no mbito do PNGC, possibilitou o seu

aprimoramento e ofereceu as condies necessrias para o atendimento das novas demandas
que se apresentaram ao longo da extensa e heterognea zona costeira brasileira, considerando
sua morfologia e vis da ocupao econmica e social, circunstncias que reforam o papel do
plano local em seu gerenciamento. 42

41

Decreto n. 96.660, de 06.09.88, art. 4: Compete ao COGERCO, em face da implementao e do

acompanhamento do PNGC: (...) II - providenciar a sua atualizao, sempre que necessrio.
42 Cabe aluso normatizao editada aps o PNGC II: Lei n 9.605, de 12.02.1998 - disciplina as
sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente,
regulamentada pelo Decreto n 3.179, de 21.09.1999, posteriormente revogado pelo Decreto n 6.514,
de 22.07.2008; Lei n 9.966, de 28.04.2000, dispe sobre a preveno, o controle e a fiscalizao da
poluio causada por lanamento de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob
jurisdio nacional, regulamentada pelo Decreto n 4.871, de 06.11.2003; Resoluo CONAMA n 306,
de 05.07.2002, estabelece os requisitos para a realizao de auditorias ambientais, objetivando avaliar
os sistemas de gesto e controle ambiental nos portos, plataformas e refinarias, tendo em vista o
cumprimento da legislao vigente e do licenciamento ambiental pela indstria de petrleo e gs
natural e seus derivados; Decreto n 4.983, de 10.02.2004, estabelece os pontos apropriados para o
traado das Linhas de Base Retas ao longo da costa brasileira; Decreto n 5.300, de 07.12.2004 regulamenta a Lei n 7.661, de 16.05.1988, ao dispor sobre regras de uso e ocupao da zona costeira
e estabelece critrios de gesto da orla martima; Lei n 11.428, de 22.12.2006, art. 2, normatiza a
utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma da Mata Atlntica, especialmente consideradas a
vegetao da zona costeira, includos os manguezais e vegetaes de restinga; Lei n 12.651, de
25.05.2012, institui o Cdigo Florestal, com as alteraes da Lei n 12.727, de 17.10.2012.

48

c) Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro

O gerenciamento costeiro, cujos princpios encontram-se no item 2 do Plano Nacional de

Gerenciamento Costeiro - PNGC, constitui o instrumento fundamental de que o Estado dispe
para organizar o uso do espao territorial e martimo costeiro, devendo ser utilizado como
mecanismo de participao e consulta permanente populao local, com vistas soluo de
conflitos, conservao da natureza, melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida
daqueles que habitam a regio costeira. 43

A expresso gerenciamento foi cunhada do termo management da lei norte americana,

definida como o conjunto de atividades e procedimentos que, atravs de instrumentos
especficos, permite a gesto da utilizao dos recursos da zona costeira. 44

O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro ter normas gerais, de competncia legislativa

da Unio, a quem caber o norte da filosofia a ser seguida (e mesmo dos Estados em relao
s diretrizes a serem observadas pelos Municpios), bem como normas especiais a serem
ditadas pela Unio (em relao aos seus bens) ou pelos entes federativos a ela subordinados.

43

Refora esse entendimento o esclio de Jos Afonso da Silva: O Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro constitui o principal instrumento de monitoramento do gerenciamento costeiro porque
estabelece as diretrizes de ocupao do solo e de uso dos recursos naturais e ecossistemas costeiros;
visa identificao de unidades espaciais (zonas) que, por suas caractersticas fsicas, biticas e
socioeconmicas, sua dinmica e contrastes internos, devem ser objeto de ateno especial com
vistas ao desenvolvimento de aes capazes de conduzir ao aproveitamento, manuteno e
recuperao do seu potencial; porque constitui parmetro ao qual se reportam todos os rgos
pblicos e privados na orientao de sua atuao, bem como serve de base de referncia para os
planos diretores estaduais, regionais e municipais (Direito ambiental constitucional, 9 ed., So Paulo,
Malheiros, 2011, p. 105-106).
44

Idem, p. 103.

49

Neste caso, as normas gerais ditadas pela Unio sero cogentes aos Estados e Municpios 45, e
as especiais apenas se versarem sobre bens de seu patrimnio. No curso deste trabalho ser
visto o avano do interesse local representado pelo Municpio, limitada atuao da Unio
edio de normas gerais.

Ao abordar a questo da ausncia de normas gerais, PAULO AFFONSO LEME MACHADO

observa: A ausncia de um plano, ou a no terminao de um plano em elaborao, ou a
omisso de exigncia de um plano, no conferem aos particulares ou ao Poder Pblico plena
liberdade de ocupao e uso da Zona Costeira. As normas ambientais federais, estaduais e
municipais j existentes devero ser sempre pesquisadas e colocadas em prtica no momento
da concesso da autorizao para instalar, operar ou construir, como, tambm, no momento de
aplicar sanes. 46

A conservao e proteo da regio costeira devero compreender: os recursos naturais

renovveis ou no renovveis; ilhas costeiras ou ocenicas; recifes, parcis e bancos de algas;
sistemas fluviais, estuarinos e lagunares; baas e enseadas; praias; promontrios, costes e
grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorneas, manguezais e pradarias submersas;
stios ecolgicos de relevncia cultural e demais unidades naturais de preservao

45 Cf. infra 2.1.

46
Direito ambiental brasileiro, p. 1076.

50

permanente; monumentos que integram o patrimnio natural, histrico, paleontolgico,

espeleolgico, arqueolgico, tnico, cultural e paisagstico. 47

Com a finalidade acompanhar as modificaes scio econmicas havidas no plano ftico na

zona costeira, como o uso e ocupao do solo, das guas, disciplina das atividades
socioculturais, visando ao equilbrio ambiental da regio na acepo mais ampla, os Planos
Estaduais e Municipais de Gerenciamento Costeiro sero institudos por lei, que estabelecer:
os princpios, objetivos e diretrizes da poltica de gesto da zona costeira da sua rea de
atuao; o Sistema de Gesto Costeira na sua rea de atuao; os instrumentos de gesto48;
as infraes e penalidades previstas em lei; os mecanismos econmicos que garantam a sua
aplicao.49

Importante salientar, para o objetivo deste trabalho, que a elaborao de tais planos tambm
competir aos Estados e Municpios50, ressaltando a importncia deste enquanto gestor do
territrio, sendo tais atividades sistematizadas em planos e programas tanto setoriais como
integrados, tais como: planos de implantao de unidade de conservao, de educao
ambiental, de desenvolvimento cientfico e difuso de tecnologias adequadas, de recuperao
de reas degradadas, de investimentos em coleta, tratamento e disposio de efluentes slidos
e lquidos, de manejo de microbacias, programas de apoio a emergncias e acidentes de
ecoturismo, etc.
47

Art. 3, incs. I, II e III, da Lei n 7.661, de 16.05.1988.

48 Entre os instrumentos de gerenciamento ambiental sero considerados aqueles previstos no art. 9
da Lei n 6.938, de 31.08.1981, com as alteraes dadas pela Lei n 7.804, de 18.07.1989 e Lei n
11.284, de 02.03.2006.
49 Art. 8 do Decreto n 5.300, de 07.12.2004.
50 Cf. infra 2.3.

51

No mbito do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, o Zoneamento 51 Ecolgico

Econmico Costeiro dever ser elaborado de forma participativa, estabelecendo as diretrizes
dos usos permitidos, proibidos ou estimulados, abrangendo as interaes entre as faixas
terrestre e martima da zona costeira, devendo os ZEEC j existentes ser gradualmente
compatibilizados com as orientaes contidas no Decreto n 5.300, de 07.12.2004.

Os resultados obtidos no monitoramento dos usos e ocupao do territrio na zona costeira,

pelos Estados e Municpios sero encaminhados ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, que os consolidar e divulgar na forma do
Relatrio de Qualidade Ambiental Zona Costeira (RQA-ZC), com periodicidade bianual.
Devero ser considerados indicadores de qualidade que permitam avaliar a dinmica e os
impactos das atividades socioeconmicas, considerando, entre outros, os setores industrial,
turstico, porturio, de transporte, de desenvolvimento urbano, pesqueiro, aquicultura e
indstria do petrleo.52

Impende ressaltar que o legislador no fez qualquer meno quanto ao repasse de fundos
federais para Estados e Municpios, e tampouco criou fundo especial destinado ao custeio do
gerenciamento costeiro ao considerar as seguintes fontes de recursos na execuo do PNGC
51 Jos Afonso da Silva observa que o zoneamento consiste na repartio do territrio municipal,
vista da destinao da terra e do uso do solo, definindo, no primeiro caso, a qualificao do solo em
urbano, de expanso urbana, urbanizvel e rural e, no segundo, dividindo o territrio municipal em
zonas de uso (cit., p. 182).
52 Ver a respeito do assunto: Alberto Augusto Eichman Jakob. Anlise scio-demogrfica do espao
urbano da Regio Metropolitana da Baixada Santista no perodo de 1960-2000. Tese de Doutorado
Instituto de Filosofia e Economia Humana UNICAMP, 2003.

52

II: a) oramento geral da Unio; b) oramentos estaduais e municipais e Agncias estaduais e

municipais de financiamento; c) Fundo Nacional de Meio Ambiente - FNMA, criado pela Lei
7.797/89; d) Agncias federais de financiamento; e) Agncias internacionais de
financiamento; f) entidades e instituies financeiras pblicas e privadas; e g) doaes e
legados.

No h que se olvidar do aspecto primordial da questo, qual seja, a ineficcia de qualquer

plano envolvendo os entes da federao, se no forem destinados ou repassados recursos
conforme as competncias que lhe fossem atribudas, reforando a importncia do plano local
ante a impossibilidade de um licenciamento federal para todas as atividades.53

A guisa de breve concluso deste tpico, acresce notar outras razes para o chamado dficit
de efetividade quanto operacionalidade do ordenamento ambiental brasileiro, apontado por
ODETE MEDAUAR: mais empenho governamental na preservao e defesa do meio
ambiente; mais empenho governamental na efetivao da educao ambiental; maior
empenho na difuso da informao ambiental, tanto por parte dos rgos pblicos como do
setor privado; insero do direito ambiental na grade curricular dos cursos de Direito.54

53

Paulo Afonso Leme Machado chama ateno para o problema: No h um meio mais eficaz de
levar prtica o planejamento costeiro nacional pelos estados e municpios do que fornecer-lhes
recursos financeiros, quando cumprirem as normas do PNGC. No sistema federativo no h outro meio
de controle federal do que este - de natureza indutiva - a menos que se institussem um licenciamento
federal para todas as atividades a serem desenvolvidas na zona costeira brasileira, o que seria
impraticvel. A instrumentao legal da proteo da zona costeira, portanto, haver de ser completada
com mecanismos financeiros que possibilitaro aos estados e municpios bem cumprirem suas
obrigaes ambientais e culturais no litoral (cit. p. 1079).
54 O ordenamento ambiental brasileiro, in Desafios do direito ambiental no sculo XXI estudos em
homenagem a Paulo Affonso Leme Machado, p. 698-708.

53

Desta forma, no que pese a importncia da destinao de recursos para conferir eficcia
implementao do Plano, tal medida restar incua se desacompanhada de outras
providncias igualmente relevantes, especialmente afetas informao e educao.

1.3. Tutela da orla martima e o terreno de marinha

Este tpico salienta a importncia do Projeto Orla como instrumento de gesto da orla
martima, especialmente para os Municpios menos desenvolvidos. Aborda a evoluo
histrica e os fundamentos que procuram justificar a manuteno do instituto do terreno de
marinha e acrescidos, as dificuldades encontradas na exata identificao da preamar mdio de
1831, e as formas de contraprestao decorrentes de sua utilizao, como o aforamento e a
ocupao.

1.3.1 Tratamento jurdico da orla martima

O Decreto n 5.300, de 07.12.2004, ao regulamentar a Lei n 7.661, de 16. 05.1988, e

estabelecer os limites, princpios, objetivos, instrumentos, competncias, regras de uso e
ocupao da zona costeira e gesto da orla martima, fornece os subsdios necessrios

54

implementao do Projeto ORLA 55, resultado do Programa da Secretaria de Qualidade

Ambiental nos Assentamentos Humanos do Ministrio do Meio Ambiente, em conjunto com
a Secretaria do Patrimnio da Unio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

O Projeto foi criado para responder a demandas de ordenamento do uso e ocupao das
bordas litorneas, que se tornaram evidentes na prtica da gesto ambiental e patrimonial,
como reflexo da fragilidade dos ecossistemas, da falta de planejamento, do crescimento
desordenado das cidades, do aumento dos processos erosivos e das fontes contaminantes de
orla.

A partir de um plano de interveno construdo de maneira participativa, o Projeto permite

uma viso macroscpica do problema, ao definir critrios, priorizar investimentos pblicos e
privados no litoral, elaborando diagnstico, classificao e definio de cenrios de uso e
ocupao da orla, por meio de relatrios que abrangem os seguintes tpicos: leo e gs,
biodiversidade, geomorfologia, dinmica populacional, risco social, risco natural, risco
tecnolgico e gesto costeira.

No mbito do referido Projeto, as atribuies reservadas aos entes federativos superiores

possuem natureza de superviso e coordenao, ao passo que aos Municpios56 compete a

55 O Projeto foi inserido em 1999 no mbito do Grupo Interministerial de Gerenciamento Costeiro (GIGERCO) como parte das aes prioritrias do Plano de Ao Federal para a Zona Costeira (PAFZC),
aprovado pela Resoluo CIRM n 5/1998.
56 Cf. infra 2.3 e 2.4.

55

execuo do projeto, o levantamento da documentao necessria, a elaborao do plano, o

entabulamento de convnios, e a definio da agenda.57

Dessa forma, os arranjos institucionais propostos pelo Projeto Orla 58 visam propiciar e
estimular a elaborao de parcerias entre diferentes instncias governamentais e a sociedade
civil, durante todo o seu desenvolvimento.59

A coordenao estadual dever definir estratgias diferenciadas para atendimento aos

Municpios selecionados, divididos em trs nveis, considerando: a capacidade tcnica das
equipes; os arranjos institucionais locais/regionais; a disponibilidade de informaes; e o
comprometimento dos municpios na insero das diretrizes do projeto no planejamento do
territrio, dos usos do solo e dos recursos naturais.

A coordenao estadual tambm dever elaborar um dossi sobre o Municpio60,

complementada por uma visita tcnica rea de trabalho antes da oficina de capacitao.

57 Relatrios anuais da SPU/Ministrio do Planejamento indicam os municpios que esto

demandando a insero no Projeto Orla e os obstculos encontrados, em regra a falta de recursos e de
pessoal qualificado.
58 Cf. infra 2.4.
59. So atribuies da Coordenao Municipal: formular propostas de adeso ao Projeto junto
Coordenao estadual; elaborar agenda de atividades para o Projeto; apresentar e justificar a
composio preliminar do grupo de atores a ser capacitado; organizar e listar os documentos tcnicos,
cartogrficos, base legal e logstica para realizao da oficina de capacitao; elaborar o Plano de
Gesto Integrada da Orla; convocar audincias pblicas para legitimao do Plano de Gesto
Integrada, composio do Comit Gestor da Orla, dos projetos e aes; criar o Comit Gestor da Orla;
analisar a base legal e os instrumentos necessrios celebrao de futuros convnios; coordenar a
execuo das aes propostas no Plano de Gesto (Guia de Implementao do Projeto Orla. Ministrio
do Meio Ambiente / Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto / Secretaria do Patrimnio da Unio).

56

A adeso dos Municpios por meio de convnios ter carter voluntrio61, comprometendo-se
com o desenvolvimento de todas as fases de implementao, de acordo com as diretrizes
traadas: a) compatibilizar as polticas ambiental e patrimonial do Governo Federal no trato
dos espaos litorneos; b) compatibilizar com o municpio as atribuies de gesto dos
terrenos de marinha e acrescidos, por intermdio de instrumentos legais especficos; c)
desenvolver mecanismos de participao e controle social para uma gesto integrada da orla;
d) estimular atividades de participao e controle social para uma gesto integrada da orla; e)
valorizar o conceito de patrimnio coletivo da orla, com a garantia efetiva do acesso pblico
s praias e manuteno de sua funo social.

A seleo dos Municpios interessados ter incio pela anlise da ficha de adeso, de acordo
com critrios pr-estabelecidos, considerando as caractersticas locais. Aps, ser aferido o
conhecimento adquirido a partir de atividades de planejamento e gesto estaduais (como o
Zoneamento Ecolgico Econmico), e, ao final, o atendimento s polticas estratgicas como
turismo, transporte, porturia, desenvolvimento urbano e implantao de polos de
investimento econmico.

60 Esse dossi dever conter os seguintes documentos: Plano Diretor, Zoneamento Municipal, Lei de
Uso e Ocupao do Solo, Lei de Parcelamento do Solo, Lei Orgnica, Zoneamento Ecolgico
Econmico, Zoneamento Costeiro, Plano de Desenvolvimento do Turismo, Macrodiagnstico
estadual/regional, Cdigo de Obras e Posturas do Municpio, Lei de Diretrizes Oramentrias, outras
legislaes de urbanismo, Diagnstico Preliminar da GRPU.
61 Fases para assinatura do Convnio do Projeto Orla: 1. Aps a legitimao do Plano de Gesto
Integrada e do Comit Gestor da Orla, a Prefeitura Municipal encaminha ofcio MP/SPU,
manifestando interesse em assinar o Convnio de Cooperao Tcnica do Projeto Orla (devem anexar
as cpias do Plano e da ata da audincia pblica); 2. MP/SPU e a MMA/SQA emitem Nota Tcnica
quanto habilitao do Municpio para celebrar o convnio e encaminham o processo para anlise das
respectivas consultorias jurdicas; 3. Aps aprovado nas consultorias jurdicas, o Municpio dever
encaminhar a cpia do documento de criao do Comit Gestor da Orla para que seja marcada a data
de assinatura do Convnio e, posteriormente, ser publicado no Dirio Oficial da Unio.

57

Para execuo das aes de gesto na orla martima em reas de domnio da Unio podero
ser celebrados convnios ou contratos62 entre a Secretaria do Patrimnio da Unio, os
Municpios e a iniciativa privada63, nos termos da legislao vigente, considerando como
requisito o Plano de Interveno da Orla Martima e suas diretrizes para a regio.

62 Ao tratar dos consrcios e convnios administrativos, Odete Medauar explica: Os convnios e

consrcios administrativos revelam-se instrumentos de grande importncia, sobretudo num Estado
Federal, na qualidade de modelos cooperativos de tipo vertical e horizontal. Os convnios entre
entidades de diferentes nveis administrativos favorecem a realizao de atividades materiais no mbito
das competncias cumulativas ou concorrentes; atenuam ou evitam conflitos que emperrariam a
adoo de providncias de elevado interesse da populao, como as medidas de combate poluio
nas grandes cidades, as medidas na rea da sade, do ensino, da preservao do patrimnio cultural.
Os consrcios propiciam a reunio de recursos financeiros, humanos e tcnicos para a soluo de
problemas comuns dos seus integrantes, tornando menos onerosas as atividades. Relembre-se que os
consrcios podem integrar convnios. Quanto aos convnios de entes estatais com o setor privado,
configuram um dos modos de realizao de parcerias, em especial no mbito da sade, educao,
cultura, artes, cincia, preservao do patrimnio cultural, preservao ambiental (Convnios e
consrcios administrativos, Revista Jurdica da Procuradoria Geral do Municpio de So Paulo, vol. 2,
1996, p. 87).
63 Lei n 9.636, de 15.05.1998 (...) Art. 4 Os Estados, Municpios e a iniciativa privada, a juzo e a
critrio do Ministrio da Fazenda, observadas as instrues que expedir sobre a matria, podero ser
habilitados, mediante convnios ou contratos a serem celebrados com a SPU, para executar a
identificao, demarcao, cadastramento e fiscalizao de reas do patrimnio da Unio, assim como
o planejamento e a execuo do parcelamento e da urbanizao de reas vagas, com base em
projetos elaborados na forma da legislao pertinente. 1 Na elaborao e execuo dos projetos de
que trata este artigo, sero sempre respeitados a preservao e o livre acesso s praias martimas,
fluviais e lacustres e a outras reas de uso comum do povo. 2 Como retribuio pelas obrigaes
assumidas, os Estados, Municpios e a iniciativa privada faro jus a parte das receitas provenientes da:
I - arrecadao anual das taxas de ocupao e foros, propiciadas pelos trabalhos que tenham
executado; II - venda do domnio til ou pleno dos lotes resultantes dos projetos urbansticos por eles
executados. 3 A participao nas receitas de que trata o pargrafo anterior ser ajustada nos
respectivos convnios ou contratos, observados os limites previstos em regulamento e as instrues a
serem baixadas pelo Ministro de Estado da Fazenda, que consideraro a complexidade, o volume e o
custo dos trabalhos de identificao, demarcao, cadastramento, recadastramento e fiscalizao das
reas vagas existentes, bem como de elaborao e execuo dos projetos de parcelamento e
urbanizao e, ainda, o valor de mercado dos imveis na regio e, quando for o caso, a densidade de
ocupao local. 4 A participao dos Estados e Municpios nas receitas de que tratam os incisos I e
II poder ser realizada mediante repasse de recursos financeiros. 5 Na contratao, por intermdio
da iniciativa privada, da elaborao e execuo dos projetos urbansticos de que trata este artigo,
observados os procedimentos licitatrios previstos em lei, quando os servios contratados envolverem,
tambm, a cobrana e o recebimento das receitas deles decorrentes, poder ser admitida a deduo
prvia, pela contratada, da participao acordada.

58

Portanto, a impossibilidade do Estado em destinar recursos necessrios ao atendimento das

demandas por servios pblicos e s adequaes urbansticas, justifica a celebrao de
convnios com o setor privado.

As obras e servios de interesse pblico somente podero ser realizados ou implantados em

rea da orla martima, quando compatveis com o Zoneamento Ecolgico Econmico - ZEEC
ou outros instrumentos similares de ordenamento do uso do territrio. Em reas no
contempladas por plano de interveno, o rgo ambiental requisitar estudos que permitam a
caracterizao e classificao da orla martima para o licenciamento ambiental de
empreendimentos ou atividades.64

De todo modo, qualquer empreendimento na zona costeira dever ser compatvel com a
infraestrutura de saneamento e sistema virio existentes, devendo a soluo tcnica adotada
preservar as caractersticas ambientais e a qualidade paisagstica.

Na hiptese de inexistncia ou inacessibilidade rede pblica de coleta de lixo e de esgoto

sanitrio na rea do empreendimento, o empreendedor dever apresentar soluo autnoma
para anlise do rgo ambiental, compatvel com as caractersticas fsicas e ambientais da
rea.

64 Art. 33 e 34 do Decreto n 5.300, de 07.12.2004.

59

A rea a ser desmatada para instalao, ampliao ou realocao de empreendimentos ou

atividades na zona costeira que implicar a supresso de vegetao nativa, quando permitida
em lei, ser compensada por averbao de, no mnimo, uma rea equivalente, na mesma zona
afetada. Para efeito de compensao, a rea escolhida poder se situar em zona diferente da
afetada, desde que na mesma unidade geoambiental, mediante aprovao do rgo ambiental.
A rea averbada como compensao poder ser submetida a plano de manejo, desde que no
altere a sua caracterstica ecolgica e sua qualidade paisagstica.

A disciplina na circulao

de veculos, prtica de esportes, propaganda, instalao de

quiosques, comercializao de produtos, realizao de eventos de curta durao, instalao de

equipamentos e o uso de veculos automotores em dunas mveis, entre outros, estaro sujeitos
disciplina prpria do poder de polcia.65

Todavia, h que se conferir efetividade s disposies referidas, o que nem sempre ocorre, em
especial nos Municpios menos desenvolvidos, desprovidos de recursos humanos e
econmicos,

muitas

vezes

governados

comprometimento com o interesse pblico,

por

administradores

sem

necessrio

seduzidos pelo turismo predatrio e pela

especulao imobiliria, fenmeno em parte explicado pela histrica centralizao das

competncias na esfera federal (especialmente a legislativa) e pela precria eficcia dos
mecanismos de controle em expressiva parcela da Administrao Pblica brasileira.

65 Infra 3.1.

60

Destarte, diversos obstculos podem ser apontados

ao xito do gerenciamento costeiro

integrado: obstculos poltico institucionais, como a falta de engajamento poltico em todos os

nveis, a centralizao das questes cruciais na esfera federal e o atrelamento das eleies
municipais a interesses lobistas relativos s questes locais; obstculos tcnicoadministrativos, como a falta de especialistas e de parcerias entre instituies de pesquisa e
universidades com os rgos de gesto, predominncia de cargos comissionados, acumulao
de cargos e descontinuidades administrativas; obstculos financeiros, como repasses
descontnuos e irregulares, dificultando aes consistentes e remunerao adequada do
pessoal tcnico; obstculos socioculturais, como a inadequada participao inadequada da
sociedade por falta de capacidade, de informao e de organizao. 66

Com o intuito de superar os entraves tcnico-administrativos, em 2011 foi realizado o

Seminrio Internacional Brasil-Espanha Sistema de Modelagem Costeiro: apoio gesto da
Costa Brasileira, uma promissora iniciativa. Em 2012 ocorreu a Misso Tcnica Santander
SMC, visita tcnica do governo brasileiro costa espanhola para conhecer a experincia
espanhola na gesto costeira integrada e seus casos exitosos, com 35 participantes, entre
representantes de instituies brasileiras e espanholas,

gestores, tcnicos e professores

universitrios. Nesse mesmo ano, o I Curso de Formao SMC-Brasil apresentou a base

conceitual para que, ao longo do desenvolvimento de estudos de caso, se possa identificar e
validar o modelo.

66 Conferir Constana de Carvalho Belchior, cit, p.63-66.

61

A propsito, convm trazer baila experincias ocorridas em pases cujo desenvolvimento

econmico depende, em larga medida, das atividades realizadas na zona costeira.

Na Espanha67, pas cuja economia (agrcola, industrial e turstica) dependente do espao e

recursos litorneos, a gesto do litoral basicamente uma funo pblica, considerando dez
aspectos: poltica, normativa, competncias, administrao, estratgias, instrumentos,
administradores, recursos, informaes e participao. Entretanto, no h uma lei especfica
para a gesto costeira, sendo a Lei de Costas Lei 22/88, uma lei pensada especialmente para
a gesto do domnio pblico martimo terrestre (DPMT) e no para a zona litornea em
sentido amplo, sendo, ainda assim importante, pois, constitui a legislao bsica do litoral
espanhol68; identifica o DPMT com os espaos costeiros de maior valor ambiental e
socioeconmico (mar territorial, guas interiores, recursos naturais da Zona Econmica
Exclusiva e plataforma continental. Marismas, praias, dunas, etc.); constitui importante ponto
de encontro das trs escalas bsicas da administrao pblica; condiciona de forma estrita o
desenvolvimento do primeiro meio quilmetro do mbito terrestre, por constituir a linha que

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67 A respeito da gesto costeira na Espanha, conferir: P. Rodriguez Lopes, Playas y costas em el

derecho espaol. A propsito de la Lei de Costas de 1988. Barcelona: BOSCH, 2010; ngel Mendez
Reixach, El rol de los poderes locales u regionales. Impactos urbansticos en el litoral onubense: el
dilema entre conservacin y desarollo. Huelva, 1989; La nueva Ley de Costas: el domnio publico
como regimen jurdico de especial protecin, ordenacin y desarollo del turismo em Espaa y Francia.
Palma de Majorca, 1991; Carlos Fernandez de Casadevante Romani, La protecin del medio ambiente
en derecho internacional, derecho comunitario europeo y derecho espaol. Vitoria-Gasteiz; Servicio
Central de Publicaciones del Gobierno Vasco, 1991; Francisco JosTorres Alfonsea, Ordenacin del
litoral en la Costa Blanca, Alicante. Publicaciones de la Universidad de Alicante, 1997.
68 Juan Jess Trapero, ao comentar os efeitos da Lei de Costas, tece loas regulamentao, por
responder a uma demanda da sociedade em conferir o mnimo de proteo aos valores ambientais e
sociais que ainda restam no litoral, estabelecer uma zona de influncia de 500m na qual as
intervenes e construes devem se adaptar ao seu entorno, assegurar o uso pblico do domnio
pblico martimo e terrestre, impedir o uso e ocupao excessiva do territrio litorneo e proporcionar o
desfrute do espao litorneo e do mar e a prtica tranquila e segura dos esportes aquticos e nuticos
(Aspectos urbansticos de la protecin del territorio litoral. Revista de Derecho Urbanstico, n. 117,
Madri, Montecorvo, mar.-abr. 1990, p. 57-62).

62

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separa o DPMT do domnio privado e mede as distintas zonas de servido e influncia

propriedade privada.

Pases como Frana69 e Portugal70 dispem de instrumentos especficos para a gesto das
reas litorneas, enquanto o Reino Unido baseia sua administrao na coordenao das
disciplinas legais setoriais.

Ao tratar da gesto da zona costeira portuguesa, FILOMENA MARTINS e HENRIQUE

ALBUQUERQUE observam que o despacho n 19.212, de 05.09.2005, desenvolve as bases
de uma estratgia de gesto integrada da zona costeira nacional continental e insular.71

69 Projeto Bandeira Azul originrio da Frana, tendo no IAR Instituto Ambiental Ratones (OSCIP) o
Operador Nacional, programa de educao e certificao ambiental que une esforos de diversas
entidades no sentido da melhoria do ambiente marinho, costeiro, fluvial e lacustre, mediante a
observncia, entre outros, dos seguintes critrios: qualidade da gua, informao e educao
ambiental, gesto ambiental e equipamentos (salva vidas, coleta de resduos, ordenamento da orla e
acesso seguro praia, instalaes sanitrias, primeiros socorros, etc.). Ver a propsito Marinez
Scherer, Bandeira Azul: Um programa de certificao ambiental de praias contribuindo para a poltica
brasileira de gerenciamento costeiro. In Gesto costeira integrada para pases de lngua portuguesa,
n 5, 2006, p. 49-51.
70 Em Portugal, 75% da populao do territrio continental (exceo aos Aores e Ilha da Madeira)
esto concentradas na faixa litoral, regio responsvel por 90% dos turistas que visitam o pas. Essa
excessiva concentrao populacional acarreta a destruio da paisagem, a sobre explorao dos
recursos, a poluio do ambiente, alterao do uso do solo e a eroso. Vale conferir precioso estudo
de Filomena Martins e Henrique Albuquerque, Gesto do litoral e poltica pblica em Portugal: um
diagnstico. Departamento de Ambiente e Ordenamento da Universidade de Aveiro CESAM, 1998.
71 Estratgia essa que dever compreender: Sustentabilidade e solidariedade intergeracional,
promovendo a compatibilizao em todo o territrio nacional entre o desenvolvimento socioeconmico,
a conservao da natureza e da biodiversidade, num quadro de qualidade de vida das populaes
atuais e vindouras; Coeso e equidade social, assegurando o equilbrio social e territorial e uma
distribuio equilibrada dos recursos e das oportunidades, pelos diversos grupos sociais, classes
geracionais, territrios e lugares; Preveno e precauo, prevendo e antecipando os problemas e
adaptando uma atitude cautelar face ao dficit de conhecimento ou capacidade de interveno,
minimizando riscos ou impactos negativos; Abordagem sistmica, criando uma nova cultura de
abordagem transversal, intersectorial, interdisciplinar, que permita uma viso integradora e prospectiva
da zona costeira; Suporte cientfico e tcnico, apoiando as decises de medidas de ordenamento e
gesto na compreenso dos fenmenos e na sua evoluo dinmica; Subsidiariedade, coordenando os

63

No mbito supranacional, a Comisso Europeia vem buscando um modelo prprio que se

adapte a diferentes realidades polticas, econmicas e jurdicas dos Estados membros. No
obstante numerosas tentativas, entre as quais se destacam a Carta Europeia do Litoral
Conferncia de Regies Martimas Perifricas da Europa 1981, no se encontrou uma
frmula que aglutinasse interesses to distintos e contribusse para a soluo dos graves
problemas dos recursos costeiros europeus.

O ltimo projeto nesse sentido foi o Programa de Demonstrao sobre Gesto Integrada de
Zonas Costeiras (1997-1999), cujas concluses foram baseadas na observao da realidade de
35 regies costeiras europeias (European Comission, 1999). Alguns documentos internos
assinalam a necessidade e as possibilidades de atuao por parte das instituies europeias
(Comisso Europeia, 1995, 1997, 1999, a, b). O Conselho da Europa tambm tem
demonstrado interesse na melhoria da gesto das reas litorneas: o desenho de modelos
normativos que inspirem os Estados membros e a redao de um Cdigo de Conduta so as
abordagens mais recentes (Council of Europe, 2000 a, b).72

procedimentos dos diversos nveis da Administrao Pblica, de forma a privilegiar o nvel decisrio
mais prximo do cidado; Participao, potenciando o activo envolvimento do pblico, das instituies
e agentes locais e reforando a conscincia cvica dos cidados atravs do acesso informao e
interveno nos procedimentos de elaborao, execuo, avaliao e reviso dos instrumentos de
gesto territorial; Corresponsabilizao, assumindo a partilha da responsabilidade nas aes de gesto
da zona costeira com a comunidade, os agentes econmicos, os cidados e associaes
representativas, no s pelo princpio do poluidor-pagador e do utilizador-pagador, mas tambm, pela
procura de formas institucionais que permitam uma gesto mais prxima dos cidados e dos utentes
da zona costeira; Operacionalidade, criando mecanismos legais, institucionais, financeiros e
programticos cleres, eficazes e com fontes de financiamento prprias, capazes de garantir a
realizao dos objetivos e das intervenes. Idem, p. 338-339.
72 Idem, p. 141.

64

Portanto, a gesto eficiente da orla martima constitui destacada preocupao de pases com
significativa parcela da atividade econmica desenvolvida na zona costeira. No caso
brasileiro, o Projeto Orla emerge como relevante instrumento realizao desse propsito,
especialmente nos Municpios menos desenvolvidos, desprovidos de recursos humanos e
econmicos.

1.3.2. Terreno de marinha e acrescidos

a) fundamentos e histrico dos institutos

Malgrado a necessidade de tratamento da zona costeira como uma totalidade geogrfica,

social e econmica e consequente disciplina legal unitria, o direito brasileiro persiste na
manuteno do instituto do terreno de marinha, proporcionando uma sobreposio de
competncias (dominial da Unio com atividades dos Municpios) que representa entrave ao
desenvolvimento da regio.73

Ressalta-se, uma vez mais, que o presente estudo no inclui o espao territorial situado fora
do permetro urbano, bem como os terrenos marginais de rios na mesma situao, ainda que
em foz estuarina.

73 Cf. infra 2.4.

65

ANTONIO CHAVES aponta dois fatores que explicam o tratamento diferenciado

emprestado fronteira martima e terrestre, um de ordem histrica, pois a orla martima foi a
primeira regio do territrio nacional a se desenvolver, especialmente na cidade do Rio de
Janeiro no sculo XVII, e outro de cunho estratgico, pois a possibilidade de invaso por parte
de um inimigo pode ser prevenida de forma mais eficiente na borda litornea.74
Formatado: Fonte: (Padro) Times
New Roman, Portugus (Brasil)

O argumento de defesa nacional constitui o mais antigo fundamento, sendo ainda o mais
invocado, para manuteno dos terrenos de marinha na esfera de competncia da Unio75. Em
tempos menos antigos, a preocupao com um tratamento unitrio da proteo ambiental,
bem como a disciplina do uso e ocupao do solo urbano, passou a compor a trplice
justificativa da manuteno do instituto em comento.

ANTONIO CHAVES76 lembra ainda que os romanos permitiam o uso das praias e do mar a
todos os interessados. Eram coisas comuns e sobre elas qualquer um podia erguer cabanas
para abrigo e at construir casas, tornando-se os donos das casas, senhores do solo enquanto
subsistiam as construes, como uma espcie de domnio resolvel, de modo que, destruda a
casa, desapareceria o direito sobre o solo.

74 Praias, ilhas e terrenos de marinha, Revista Trimestral de Jurisprudncia dos Estados, 109/9-10,
fev/93.
75 O imperativo de segurana nacional tambm referido em outros sistemas jurdicos, como no
direito norte americano, no apenas para conter invaso de eventual inimigo mas tambm para coibir
atividades ilcitas como o contrabando, o trfico de armas e drogas e a imigrao ilegal conforme John
R. Clark (Coastal zone management, p. 15).
76 Cit., p. 10.

66

JUAN MANUEL BARRAGN MUOZ tambm recorda a origem romanstica do instituto e

explica sua permanncia em muitos sistemas latino americanos, herdeiros da tradio do
direito romano, no obstante recebam denominaes diferentes: Bens de Domnio Pblico
(Argentina), Bens da Unio (Brasil), Bens de Uso Pblico (Colombia), Bem Nacional de Uso
Pblico (Chile), Zona Federal Martimo Terrestre (Mxico).77

Ao tratar da inalienabilidade como elemento caracterstico dos bens pblicos, JACQUELINE

MORAND-DEVILLER78 observa que a manuteno do bem na esfera pblica com o intuito
de evitar sua dilapidao j se encontrava sob o Antigo Regime como lei fundamental do
reino, sujeitando-o ao Domnio da Coroa, e, posteriormente a 1789, ao Domnio da Nao.

Resta indagar a utilidade de manuteno sob o domnio pblico dos referidos terrenos,
porquanto representar desnecessrio entrave sua adequada e produtiva utilizao, pois
assegurar a utilizao de tais bens afetados ao interesse geral leia-se funo social no
exige, necessariamente, a sua direta utilizao pelo poder pblico.

A importncia do instituto do terreno de marinha e acrescidos, no mbito deste trabalho,

justifica o breve histrico do seu regramento jurdico no direito brasileiro. 79

77 La gestin de reas litorales en Espaa y Latinoamrica, Universidad de Cdiz, 2005, p. 28.

78 Cours de droit administratif des biens, 3 ed. Paris, Montchrestien, 2003, p. 13-15.
79 Conferir trabalho sobre o histrico dos institutos: Levi Carneiro, Terras devolutas, Terrenos de
marinha. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, FGV, vol. 4, abr./1946, p. 356-357.

67

No perodo colonial brasileiro havia um imperativo estratgico da Coroa em ter sob seu
domnio as terras contguas ao mar, pois, nos Sculos XVI e XVII, vrios pases europeus se
recusaram a aceitar os termos do Tratado de Tordesilhas e somente a faixa costeira era
povoada e sujeita aos ataques de piratas e corsrios.80

Com a vinda da famlia real ao Brasil, momento em que a administrao pblica ganhou forte
impulso, que surgiu o primeiro decreto, expedido em 21.01.1809, onde se tratava dos
terrenos de marinha.

Durante o Imprio houve significativa alterao no trato do instituto, pois a Lei de 15.11.1831
(art. 15, 14) colocou disposio das Cmaras Municipais os trreos de marinha que estas
reclamarem do Ministrio da Fazenda, ou dos Presidentes das Provncias para logradouros
pblicos.81

80 A Ordenao Filipina no se referiu de modo expresso a terrenos de marinha, mas, sim, a portos de
mar (Ord. L.2, XXVI, 9), e a rendas que antigamente costumaram levar das Marinhas, em que se faz
o sal no mar, ou em qualquer outra parte (idem, 15). As leis posteriores mantiveram esse postulado,
ao vedar aos particulares a apropriao das praias do mar, como demonstra as Ordens Rgias atravs
das quais a Coroa Portuguesa procurou impedir os avanos das construes e aterros sobre as praias
do Rio de Janeiro (de 01.11.1726 e 21.10.1710 e 05.05.1726). A Ordem Rgia de 10.01.1732 garantiu
aos pescadores o acesso ao mar e enunciou o princpio segundo o qual as praias pertencem ao
domnio pblico martimo, sendo inapropriveis.
81 A normatizao do perodo manteve os terrenos de marinha na esfera municipal: a Portaria n 348,
de 14.11.1832, dividiu os terrenos de marinha localizados na cidade do Rio de Janeiro em trs classes,
contemplando na primeira os que devem ser reservados para logradouros pblicos (art. 1), prevendo
ainda vrias formalidades objetivando a satisfao dos interesses locais (art. 2, 5 e 6); a Lei Imperial
n 38, de 03.10.1834, art. 37, 2 , transferiu Cmara Municipal do Rio de Janeiro o direito de
arrecadar foros dos terrenos de marinha compreendidos no seu municpio; e a Lei n 3.348, de
20.10.1887, art. 8, 3, autorizou a transferncia para as municipalidades de todo o Pas, dos direitos
de aforar e cobrar foros e laudmios; o Dec. n 4.105, de 22.12.1868 considerou em seu art. 1, 1,
terrenos de marinha todos os que, banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, vo at

68

Com o advento da Repblica, o Dec. Legislativo n 25, de 30.12.1891, retirou das Cmaras
Municipais a faculdade de aforar aludidos imveis, reassumindo a Unio essa atribuio,
sendo que as marinhas situadas na cidade do Rio de Janeiro s reverteram muito mais tarde,
pelo Decreto-lei n 710, de 17.09.1938, art. 1, d.

Aps sucessivos decretos, 82 o Dec.-lei n 9.760, de 05.09.1946, ao dispor sobre os imveis da

Unio, tratou do terreno de marinha, conferindo-lhe o regramento vigente 83, recepcionado
pelo art. 20, VII da Carta de 1988 e 49, 3 do ADCT. 84

distncia de 15 braas craveiras (33 m) para a parte da terra, contadas desde o ponto a que chega a
preamar mdio. Pelo art. 3: As Cmaras Municipais, logo que forem apresentados os requerimentos,
examin-los-o, especialmente sob o ponto de vista do alinhamento e regularidade dos cais e
edificaes, da servido e logradouros pblicos, ou de interesses municipais, informando
circunstanciadamente a tal respeito ao Ministrio da Fazenda na Corte e aos Presidentes nas
Provncias, e emitindo a sua opinio sobre a possibilidade e vantagens da concesso.

82 O Decreto n 14.595, de 31.12.1920, estabeleceu a cobrana da taxa de ocupao de terreno de

marinha; o art. 13 do Cdigo de guas (Dec. n 24.643, de 10.07.1934), manteve o princpio, definido
como terrenos de marinha os que, banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, em sua foz,
vo at 33 m. para a parte da terra, contados desde o ponto a que chegava o preamar mdio em 1831,
distncia correspondentes a 15 braas craveiras (medida anterior adoo do sistema mtrico
decimal) na data da execuo da Lei 11.11.1831; o Dec.-lei n 2.490, de 16.08.1940, acrescentou as
lagoas, fez referncia at onde chega a influncia das mars, que, de acordo com o art. 2, 2 e art.
3, caracteriza-se pela oscilao diria do nvel das guas. Outra inovao foi a restrio do regime de
aforamento aos brasileiros natos ou naturalizados (caput do art. 2), justificvel em razo do momento
histrico vivido; o art. 1 do Dec.-lei n 3.438, de 17.07.1941, amplia essa classificao e define como
terrenos de marinha os que, numa profundidade de 33 m, medidos para a parte da terra, do ponto em
que passava a linda da preamar mdio em 1831, esto situados no continente, na costa martima e nas
margens dos rios e lagoas, at onde se faa sentir a influncia das mars e os que contornam as linhas
situadas em zonas onde se faam sentir a mencionada influncia. Para efeitos deste artigo, a influncia
das mars caracterizada pela oscilao de 5 cm, pelo menos, do nvel das guas (atrao luni-solar)
que ocorra em qualquer poca do ano; o Dec.-lei n 4.120, de 21.02.1942, em seu art. 3, disps que a
origem da faixa dos 33 m. de terrenos da marinha no seria mais a linha da preamar mdio de 1831,
mas sim a linha da preamar mximo atual.
83 Art. 2. So terrenos de marinha em uma profundidade de 33 m., medidos horizontalmente, para a
parte da terra, na posio da preamar mdio de 1831: a) Os situados no continente, na costa martima
e nas margens dos rios e lagoas, at onde se faa sentir a influncia das mars; b) Os que contornam
as linhas situadas em zona onde se faca sentir a influncia das mars. Vale salientar que mesmo aps
o Decreto-lei n 9.760, de 05.09.1946, o instituto continuou sendo objeto de normatizao: o Decreto-lei

69

b) Delimitao da faixa de marinha e terrenos acrescidos

Terreno de marinha no se confunde com praia85, pois possvel que a praia supere o limite
de 33 metros ou, ao contrrio, a linha dgua encontre a poro terrestre em paredo rochoso
ou escarpa.

Para a doutrina, A praia uma regio litornea, contgua ao mar, cujas caractersticas fsicas
permitem o acesso ao mar e a sua fruio pelos indivduos, inclusive para fins de lazer. J o
terreno de marinha aquela rea que se encontra a uma distncia determinada da preamar
mdia de 15.11.1831. Logo, perfeitamente possvel que a praia ultrapasse a extenso do
terreno de marinha, basta a regio litornea superar a extenso de 33 metros. Por outro lado,

n 1.561, de 13.07.1977, disps sobre a ocupao gratuita de terrenos da Unio; o Dec.-lei n 1.876, de
15.07.1981, previu a dispensa de pagamento de foros e laudmios para os Estados e Municpios, bem
como para pessoas consideradas carentes ou de baixa renda, cuja situao econmica no lhes
permita pagar esses encargos sem prejuzo do sustento prprio ou de sua famlia (redao dada pela
Lei n 11.481, de 31.05.2007); o Dec.-lei n 2.398, de 21.12.1987, sobre foros, laudmios e taxas de
ocupao, relativos a imveis de propriedade da Unio; a Lei n 9.636, de 15.02.1998, com alteraes
pela Lei n 11.481, de 31.05.2007, ao disciplinar a regularizao, administrao, aforamento e
alienao de bens imveis de domnio da Unio, alterou dispositivos dos Decretos -leis ns 9.760, de
05.09.1946 e 2.398, de 21.12.1987, e regulamentou o 2 do art. 49 do ADCT.
84 A Constituio Federal de 1988 manteve o instituto no art. 20, VII, so bens da Unio (...) os
terrenos de marinha e seus acrescidos; mantida a aplicao do instituto da enfiteuse pelo art.49, 3
do ADCT: a enfiteuse continuar sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados
na faixa de segurana, a partir da orla martima.
85 Infra 3.2.

70

h situaes em que no existe praia em sentido prprio, pois o terreno coberto por pedras
que tornam inadequadas a sua utilizao pelos indivduos.86

A dificuldade da exata identificao da preamar mdio do distante ano de 1831, induz

problemtica insolvel da delimitao da faixa de marinha, vez que as suas caractersticas
fsicas dependem das peculiaridades da costa considerada, variando, entre outros fatores, da
inclinao e da superfcie do terreno, no se olvidando que a dinmica dos ambientes
costeiros faz com que a linha de preamar mdia mude, a cada dia, em alguns locais. Portanto,
podem ser fixadas no apenas em um ponto situado em uma praia plana, mas tambm em
meio a dunas, falsias, costes rochosos ou manguezais.

Estudo de CARLOS ROBERTO SOARES e RODOLFO JOS NGULO87, debruado sobre

a delimitao da linha da preamar medida de 1831, define mars como fenmenos de
oscilao do nvel do mar, tratando-se de ondas de grande perodo (6 a 12 horas) que afetam a
superfcie do mar, diferenciando as mars astronmicas das meteorolgicas. As primeiras,
originada pela interao entre os campos gravitacionais do sistema Terra-Lua-Sol, so
passveis de preciso e previsveis para cada local da terra, cujas maiores amplitudes so
atingidas nos perodos de lua cheia e nova (mars de sizgia), e as menores nas luas crescente
e minguante (mars de quadratura)88. As ltimas no podem ser previstas e decorrem de
fenmenos meteorolgicos como ventos, ondas correntes costeiras e presso atmosfrica,
86 Maral Justen Filho, Curso de Direito Administrativo, 9 ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 2013,
p. 1165-1166.
87 Sobre a delimitao da linha de preamar mdia de 1831, que define os terrenos de marinha, Revista
de Direito Ambiental, vol. 20, So Paulo, Revista dos Tribunais, out.-dez. 2000, p. 263.
88 A Diretoria de Hidrografia e Navegao da Marinha publica as Tbuas de Mars para os principais
portos brasileiros.

71

podendo coincidir com as mars astronmicas, provocando fenmenos conhecidos como

ressacas, que podem provocar o recuo da linha de costa 89 proporcionando perda de reas
continentais (eroso ou praial) ou o seu avano (progradao).

Os autores explicam ainda que o nvel da preamar mdia uma altitude, isto , a distncia
vertical entre um nvel zero de referncia e a altura da preamar mdia num determinado local
e perodo. A mencionada linha resulta da interseco de um plano horizontal com a superfcie
do terreno, podendo ser determinada atravs da transferncia de cotas com nveis de preciso
e com teodolitos, desde que haja na regio um marco de referncia de primeira ordem,
devidamente cadastrado no IBGE. As informaes sobre o nvel da preamar mdia provm de
margrafos na costa brasileira, em regra instalados em reas protegidas (esturios), onde h
atividade porturia, que tambm devem estar referenciados a um marco.

Alm disso, demonstram a impossibilidade de se definir o nvel da preamar mdia de 1831.

Para tal, deveria ser encontrado um registro maregrfico desse ano, alm da necessidade desta
informao estar associada a um marco ou nvel de referncia. Entretanto, esse registro parece
no existir para a costa brasileira 90. Uma possibilidade, para se obter um dado aproximado
89 Limite entre a costa e o litoral, cuja materializao espacial se d atravs da presena de falsias
(barrancos ou combros), no limite entre as dunas vegetadas e a praia, no limite mximo atingido pelas
ondas nos costes rochosos, ou em qualquer outra feio geomorfolgica que indique o limite mximo
atingido pela ao do mar ou outro corpo dgua, que separe a costa do litoral.
90 Para a demarcao dos terrenos de marinha, o art. 10 do Dec.-lei n 9.760, de 05.09.1946,
determina a utilizao de plantas de autenticidade irrecusvel relativas quele ano, ou, quando no
obtidas, poca que do mesmo se aproxime. Os autores observam que no caso da Baa de
Paranagu, mapas antigos com datas mais prximas de 1831 podem ser encontrados em Soares &
Lana (1994). Todavia, mesmo que nesses mapas estivesse delimitada a linha de preamar, a pequena
escala, geralmente em torno de 1:250.000, no permite demarcar os 33 m, o que corresponderia na
prtica, em termos cartogrficos, a aproximadamente 0,13mm.

72

seria, da mesma forma que se faz uma previso astronmica de mar para qualquer local
situado na costa, calcular a altura da preamar mdia astronmica de 1831. Porm,
permaneceria o problema da localizao, pois no h meno no decreto-lei a um local ou a
um nvel qualquer de referncia.91

Hoje, no se concebe um processo de delimitao da linha de costa sem a utilizao de

instrumentos tecnolgicos de preciso, como o Sistema de Posicionamento Global (GPS) e
imagens de satlites.

Nesse trilhar, em artigo resultante de criteriosa pesquisa com o intuito de situar, no tempo e
no espao geogrfico, a linha da preamar mdia de 1831, OBDE PEREIRA DE LIMA e
JRGEN WILHELM PHILIPS 92 acreditam ter encontrado a localizao geodsica real,
propondo sua adoo pelas empresas que realizam servios geodsicos, topogrficos,
hidrogrficos e cartogrficos cadastrais, e pelo Poder Judicirio como paradigma nas percias
destinadas instruo das aes propostas sobre a matria. Ademais, recomendam que a
Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU) modifique os critrios e procedimentos na
localizao da linha da preamar mdia de 1831 at ento utilizados, bem como reveja todos os
processos demarcatrios dos terrenos de marinha e seus acrescidos, refazendo todo o
mapeamento cadastral destas parcelas imobilirias pela metodologia desenvolvida naquela
tese, restituindo aos legtimos proprietrios, ex officio, todas as propriedades privadas que
foram afetadas pelas demarcaes passadas.

91 Soares e ngulo, cit., p. 264.

92 Demarcao dos terrenos de marinha e seus acrescidos, Revista de Direito Imobilirio, n 59, So
Paulo, Revista dos Tribunais, jul.-dez. 2005, p. 166-193.

73

Conforme sustentado, a precariedade dos critrios de delimitao da linha de costa constitui

expressivo argumento em favor de um tratamento que abarque a totalidade da zona costeira e
no apenas esta estreita faixa.

De qualquer forma, eventual correo cientfica do trabalho mencionado93, no justifica a

manuteno do instituto em testilha, mormente considerada a insegurana jurdica que
modificao dos critrios at ento utilizados traria em prol de duvidoso proveito.

JACQUELINE MORAND-DEVILLER explica que, atualmente, no direito francs, os limites

foram definidos pelo Conselho de Estado no caso Kreitmann, de 12.10.1973, que modernizou
e unificou os critrios de delimitao da borda mediterrnea com as outras orlas, submetendo
o litoral francs a um regime nico, fixado no limite mximo atingido pelo mar na ausncia de
perturbaes meteorolgicas excepcionais.94

A par dos terrenos de marinha, cumpre ainda aludir aos terrenos acrescidos de marinha95
como aqueles formados, por fato natural ou artificial, para o lado do mar ou dos rios e lagoas,

93 Cuja contestao cientfica foge ao propsito, e alcance cientfico, deste trabalho.

94 Cours de droit administratif des biens, p. 43-44.
95 Decreto n 4.105, de 22.02.1868, art. 1, 3, declaravam serem terrenos acrescidos de marinha
todos os que natural ou artificialmente se tiverem formado ou formarem alm do ponto determinado
nos 1 e 2, para parte do mar ou das guas dos rios (Resoluo do Conselho de 31.01.1852 e Lei
n 1.114, de 27.09.1860, art. 11, 7).

74

em seguimento aos terrenos de marinha (art. 3 do Dec.-lei n 9.760, de 05.09.1947), por

aluvio, avulso, ou ainda lveo descoberto pelo afastamento das guas.

Havia polmica na vigncia do Cdigo Civil de 1916, vez que o art. 53896 determinava que os
terrenos acrescidos por aluvio pertenciam ao proprietrio do terreno marginal, enquanto o
art. 16, 1, do Cdigo de guas (Decreto n 24.643, de 10.07.1934), posterior, determinava
serem estes bens pblicos dominicais, resultando antinomia aparente, vez que este apenas se
referia a bem pblico formado por aluvio caso no estivesse destinado ao uso comum, ou se
por algum ttulo legtimo no fosse de domnio particular.97

Ainda que desapaream os fenmenos naturais e fsicos que justificaram a sua incorporao
ao domnio pblico, mantm o bem tal classificao enquanto pendente ato formal de
desclassificao.

Os aterros do fundo do mar98, em regra proibidos, estaro condicionados anuncia do

Ministrio da Marinha, dependendo sua execuo de licena concedida atravs de ato
legislativo especfico.

96 Art. 538. Os acrscimos formados por depsitos e aterros naturais, ou pelo desvio das guas dos
rios, ainda que estes sejam navegveis, pertencem aos donos dos terrenos marginais.
97 Floriano de Azevedo Marques Neto, O regime jurdico das utilidades pblicas funo social e
explorao econmica dos bens pblicos Tese de Livre-Docncia USP, 2008, p. 165.
98 Decreto n 4.105, de 22.02.1868 e Circular do Ministrio da Marinha n 24/66.

75

A afetao de tais terrenos ante o avano das tcnicas de engenharia, a exemplo do ocorrido
na orla da cidade do Rio de Janeiro e que descaracteriza a natureza jurdica de bem dominical,
merece atento olhar de FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO: A doutrina entende
que estes terrenos seguem o mesmo regime dos terrenos de marinha, sendo, pois, dominicais.
Ocorre que, com o avano das tcnicas de engenharia, novos usos passaram a ensejar ganhos
territoriais sobre o mar, com vistas ao emprego de tais reas em finalidades como instalaes
porturias e aeroporturias (caso do aeroporto Santos Dumont), ou mesmo para implantao
de infraestruturas de servios pblicos (como os emboques de emissrios submarinos de
esgotos). Segue da nosso entendimento de que muitos terrenos artificialmente acrescidos no
so bens dominicais pelo simples fato de que a razo de terem sido implantados (ou seja, a
finalidade pela qual artificialmente se adentrou um aterro sobre o mar) leva a que eles tenham
uma afetao para o uso comum ou para o uso especial, ao menos at que haja a
corespondente desafetao. Por fora da Constituio, tal situao pode ensejar a existncia
de bens da Unio afetados a usos materialmente de competncia de outros entes da Federao
(como as vias urbanas ou os bens afetados prestao de servios pblicos estaduais).99

O direito espanhol tambm confere tratamento especial aos terrenos acrescidos com vistas a
frear o processo de privatizao do litoral, do qual decorreu notvel degradao ambiental de
sua costa, atingida por expressiva onda de especulao imobiliria decorrente do crescimento
do turismo, ao coibir a sua apropriao privada (bem como a perda em favor do Estado

99 O regime jurdico das utilidades pblicas, p. 166-167.

76

daqueles perdidos ao mar), limitando-se a expectativa de se obter a propriedade de um solo

ainda no existente.100

Destarte, a delimitao dos terrenos situados na borda litornea possui relevncia jurdica, no
caso brasileiro dando origem aos denominados terrenos de marinha e acrescidos. Todavia, o
desenvolvimento econmico, a valorizao imobiliria da regio costeira e o surgimento de
novas tcnicas de engenharia so fatores que justificam a defesa da alterao de seu vetusto
regime jurdico, conforme ser visto no curso deste trabalho.

1.3.3. Aforamento e ocupao

Os terrenos de marinha e acrescidos so bens dominicais ou de uso comum do povo, que

podem ser explorados pela Administrao Pblica ou ter o uso concedido ao particular, pelo
regime de aforamento101 ou ocupao102, mediante a transferncia do domnio til e

100 Conforme demonstra Juan Jess Trapero: os terrenos ganhados ao mar, como consequncia
direta ou indireta de obras realizadas em sua orla, pertencem ao domnio pblico martimo-terrestre
estatal (art. 4.2) e em nenhum caso o particular adquirir sua propriedade, ressalvados os direitos dos
atuais proprietrios. Com essas disposies se pe um limite a um processo de privatizao do litoral,
seguido de uma especulao degradante da costa, impedindo que tais terrenos possam, no futuro, a se
tornar propriedade particular (Aspectos urbansticos de la protecin del territorio litoral, p. 57).
101 Lei n 9.636, de 15.05.1998, art. 12 a 16.
102 Lei n 9.636, de 15.05.1998, art. 7 a 10.

77

pagamento de rendimento denominado foro ou penso103 (no caso do aforamento), mantendo

a Unio o domnio direto dos terrenos.

Os mencionados bens no podem ser usados indistintamente pelos administrados, e seu uso,
quando consentido e sendo exclusivo, precrio, compatvel com o interesse pblico e de
acordo com as condies fixadas pela Administrao, deve ser remunerado.

A respeito da natureza jurdica dos terrenos de marinha, MARAL JUSTEN FILHO lembra:
costuma-se qualific-los como dominicais, mas necessrio verificar se a mesma rea no se
configura como bem pblico de outra qualidade. Assim, por exemplo, o prprio art. 20, IV, da
Constituio Federal, tambm qualifica como bem pblico as praias martimas, que
usualmente preenchem os requisitos para o enquadramento como terreno de marinha. Mas as
praias so, usualmente, bens de uso comum do povo. 104

Para ODETE MEDAUAR105, A utilizao privativa, por particulares, dos terrenos de

marinha se efetua mediante enfiteuse ou aforamento, como ocorre com casas ou prdios de
apartamentos na orla martima, dentro do limite de uma linha de profundidade de 33 metros,

103 O art. 101 do Decreto-lei n 9.760 prev o pagamento anual de uma importncia chamada foro, no
valor de 0,6% do valor do respectivo domnio pleno, anualmente atualizado, importando a caducidade
do aforamento o no pagamento por trs anos consecutivos ou quatro intercalados, admitida a
revigorao com o pagamento dos foros em atraso (art. 118 e 119). Sujeitar-se- ao pagamento do
laudmio, no valor de 5% do valor atualizado do domnio pleno e das benfeitorias (Decreto-lei n
2.398/1987), a transferncia onerosa, por ato inter vivos, do domnio til ou de direitos sobre as
benfeitorias, bem como a cesso de direitos a ele relativo.
104 Curso de direito administrativo, p. 1165.
105 Direito administrativo moderno, p. 288.

78

medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio da linha do preamar mdio de 1831
(como estava a linha na poca da execuo do 4 do art. 15 da lei datada de 15.11.1831).

A utilizao do terreno de marinha por particular se dava, inicialmente, pelo regime de

aforamento, instrumento que mantm direito real da Unio sobre tais bens, ao tempo em que
permite ao particular (foreiro ou enfiteuta) seu uso, gozo e mesmo disposio do direito,
mediante o pagamento perptuo de um foro ao senhorio direto, no caso a Unio.

A enfiteuse, banida do direito civil, permaneceu em relao aos terrenos de marinha, situados
na faixa de segurana a partir da orla martima, seja por expressa previso constitucional 106ou
infraconstitucional,107 no obstante a possibilidade de sua extino em imveis urbanos, com
a remio dos aforamentos e consequente aquisio do domnio direto pelos foreiros.

O regime pautou-se, em linhas gerais, pelo regime do art. 678 do Cdigo Civil de 1916.108 O
art. 694 do mesmo Estatuto remetia lei especial a regulamentao da enfiteuse dos terrenos
de marinha e seus acrescidos, o que se deu com a edio do Decreto-lei n 9.760, de
106 ADCT, art. 49, 3: enfiteuse continuar sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus
acrescidos, situados na faixa de segurana, a partir da orla martima (recentemente modificado pela Lei
n 11.481, de 31.05.2007).
107 Cdigo Civil, art. 2.038, 2: a enfiteuse dos terrenos de marinha e acrescida regula-se por lei
especial.
108 Art. 678. D-se a enfiteuse, aforamento ou emprazamento, quando por ato entre vivos, ou de
ltima vontade, o proprietrio atribui a outro o domnio til do imvel, pagando a pessoa que o adquire
e assim se constitui enfiteuta, ao senhorio direto uma penso, ou foro, anual, certo e invarivel.

79

05.09.1946, art. 99 a 126, estatuindo restries inexistentes no direito civil, como autorizao
do Presidente da Repblica (dispensada caso existente permisso expressa em lei),
atendimento ao interesse pblico, manifestao da SPU na hiptese de transferncia ou da
satisfao de eventuais exigncias formuladas. Ademais, a remio, que no direito civil um
direito irrenuncivel do foreiro ou enfiteuta, no direito pblico depende de autorizao do
Presidente da Repblica, mediante proposta do Ministro da Fazenda e facultado nas zonas
onde no mais subsistem os motivos determinantes da aplicao do regime enfitutico.

Lembra ANTONIO CHAVES109: o aforamento caber quando concorrerem tanto a

convenincia de radicar-se o indivduo ao solo, como a de manter-se o vnculo de propriedade
pblica, mas a concesso fica subordinada prvia consulta de rgos militares ou
administrativos, ou s Prefeituras Municipais. Aqueles sero ouvidos relativamente aos
interesses que a rea encerra para a segurana nacional ou para seu aproveitamento agrcola
ou pastoril, ou proximidade a obras porturias, rodovirias, de saneamento ou irrigao. J as
Municipalidades devem manifestar-se quando a concesso envolva zona que est sendo
urbanizada.

A par do aforamento dos mencionados terrenos, o Decreto n 14.595, de 31.12.1920,

conforme autorizao concedida pela Lei 3.979, de 31.12.1919, art. 2, n V, criou a taxa de
ocupao, passvel de atualizao peridica e financeiramente mais interessante do que o foro,
que de natureza fixa e pouco rentvel.

109 Cit., p. 15-16.

80

Trata-se de estado de mera tolerncia, ato precrio, discricionrio e unilateral, estado de fato
que a Unio reconhece como capaz de gerar direito de preferncia ao aforamento do terreno
ocupado, cuja disciplina atual dada pela Lei n 11.481, de 31.05.2007110 e pelos art. 7 a 10
da Lei n 9.636, de 15.05.1998, que alterou parcialmente os art. 127 a 133 do Decreto-lei n
9.760, de 05.09.1946.

A taxa de ocupao, disciplinada pelo Decreto-lei n 2.398, de 21.12.1987, suscetvel de

atualizao monetria111 e paga anualmente, a porcentagem de 2% para as ocupaes cuja
inscrio tenha sido requerida at 30.09.1988, calculada sobre o valor do domnio pleno do
terreno; e 5% para as ocupaes cuja inscrio tenha sido requerida ou promovida ex officio,
a partir de 01.10.1988, pressupondo o efetivo aproveitamento do terreno.112

No obstante a usual denominao de taxa, no tem natureza tributria113, pois receita

patrimonial decorrente de utilizao de um bem de propriedade da Unio por um terceiro.
Ademais, na ocupao no existe o desmembramento da propriedade, mantendo a Unio o
domnio pleno sobre os imveis ocupados.
110 Esta lei instituiu a inscrio da ocupao, referida anteriormente no art. 7 a Lei n 9.636, de
15.05.1998, cuja redao a que segue: A inscrio de ocupao, a cargo da Secretaria de Patrimnio
da Unio, ato administrativo precrio, resolvel a qualquer tempo, que pressupe o efetivo
aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administrao
depois de analisada a convenincia e oportunidade, e gera obrigao de pagamento anual da taxa de
ocupao.
111 H divergncia quanto necessidade de intimao do ocupante para cincia da referida
atualizao, por suposta afronta ao contraditrio previsto na Lei n 9.784, de 29.01.1999, que regula o
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal.
112 Iseno da taxa se comprovada carncia a cada quatro anos, nos casos de renda familiar igual ou
inferior a cinco salrios mnimos.
113 Trata-se na verdade de preo pblico, e no taxa nos moldes do art. 145, II, da Constituio
Federal, e art. 39, 2 do CTN, vez que a ocupao no se enquadra em qualquer dos tipos de fatos
geradores previstos na Lei Maior, tratando-se de receita patrimonial em virtude da utilizao de um
bem de propriedade da Unio, por um terceiro.

81

Desta forma, a demonstrao do efetivo aproveitamento pelo ocupante e a onerosidade so

requisitos para a inscrio da ocupao, no sendo transfervel por ato inter vivos, mas por
causa mortis, desde que submetido novo pedido Secretaria de Patrimnio da Unio e
preenchidos os mesmos requisitos pelos sucessores do ocupante. Salienta-se ainda, que o
regime prescinde de licitao por ser intuitu personae, porquanto seus destinatrios so
apenas aqueles que ocupam a rea.

Observa JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO 114 que o direito cobrana da taxa de
ocupao pela Unio no perptuo. Dispe a lei que o crdito originado da receita
patrimonial se submete decadncia no prazo de dez anos para a constituio do crdito, e
prescrio de cinco anos para sua exigncia, contado o prazo a partir do lanamento.
Significa, pois, que, ultrapassados tais prazos, fica a Fazenda Federal impedida de cobrar a
referida taxa do ocupante do terreno pblico. Antes da vigncia da Lei n 9.636/1998,
inexistia legislao especfica regulando a matria, o que gerou divergncias quanto ao prazo
prescricional para a cobrana da taxa. Prevaleceu, todavia, a interpretao segundo a qual
deve aplicar-se o Decreto n 20.910/1932, que fixa em cinco anos a prescrio contra a
Fazenda, e no o Cdigo Civil, eis que se trata de matria de Direito Administrativo, e no de
Direito Civil.

A diferenciao entre a ocupao e a enfiteuse do terreno de marinha tambm analisada por

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO: Verifica-se que, na ocupao, no h um ato

114 Manual de direito administrativo, 25 ed., So Paulo, Atlas, 2012, p. 1191.

82

prvio de outorga do uso do bem. O particular, por sua prpria iniciativa, toma posse do
mesmo. Diante dessa situao, a Unio, com o objetivo de regularizar a ocupao e garantir o
recebimento da respectiva taxa, faz a inscrio ex officio ou mediante declarao dos
ocupantes, e notifica-os para que requeiram o seu cadastramento. Expirado o prazo da
notificao (180 dias), sem que o posseiro tenha providenciado o seu cadastramento, a Unio
imitir-se- sumariamente na posse do imvel. 115

Impende ainda salientar que o art. 22 da Lei n 9.636, de 15.05.1998, prev o repasse ao
Municpio para autorizar a permisso de uso conferida a ttulo precrio, para a realizao de
eventos de curta durao, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional,
desde que as reas envolvidas lhes sejam cedidas sob regime de cesso de uso na forma do
art. 18 da mencionada lei.

Firma-se o entendimento que a contraprestao recebida pela Unio, a ttulo de enfiteuse ou

ocupao, no representa elemento significativo satisfao do interesse pblico, tendo em
conta os entraves que a manuteno do vetusto instituto do terreno de marinha proporciona ao
efetivo desenvolvimento econmico e social da zona costeira urbana, conforme defendido no
curso deste trabalho.

115 Uso privativo de bem pblico por particular, 2 ed., So Paulo, Atlas, 2010, p. 177.

83

2. INTERESSE LOCAL NA ZONA COSTEIRA URBANA

A Administrao local possui a responsabilidade precpua pela disciplina do uso e ocupao

do solo, bem como pelo regramento das atividades desenvolvidas da zona costeira urbana,
decorrendo de suas decises, impacto direto e imediato na vida dos cidados.

Neste giro, o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro dever ser efetivado com o
fortalecimento do mbito local, mais apto obteno de solues consensuais e menos
intrusivas, construdas em conjunto com os destinatrios do ato 116, por meio da participao
do Municpio no Projeto Orla e pelo manejo dos instrumentos urbansticos previstos em lei.

2.1. Competncia e evoluo histrica do Municpio

A identificao do interesse local na zona costeira urbana, representado de forma

preponderante pelo Municpio,

deve ser precedida de breve anlise do sistema de

competncias federativas, bem como da compreenso de sua evoluo e dimenso histrica.

116 A respeito da responsabilidade primria do poder local, John Vernberg e Winona Vernberg
salientam que, historicamente, os governos locais possuem a responsabilidade primria na
determinao do uso e manejo dos recursos naturais em suas jurisdies, bem como autoridade sobre
o uso do solo e das guas em suas divisas. Suas decises provocam impacto imediato na vida do
cidado comum (The coastal zone: past, present and future, University of South Carolina Press, 2001,
p. 144).

84

2.1.1. A competncia do municpio na ordem constitucional vigente

As competncias do Estado Federado so repartidas horizontal e verticalmente, a primeira

pela atribuio a cada ente federativo de uma rea reservada, que lhe cabe disciplinar, e a
segunda pela distribuio de uma mesma matria em diferentes nveis (do geral ao particular).
117

Esclarece TRCIO SAMPAIO FERRAZ JNIOR que: No primeiro caso (horizontal), as

competncias ou so comuns ou so privativas. No segundo (vertical), temos a competncia
concorrente. Para disciplinar a competncia concorrente h duas tcnicas conhecidas: a
cumulativa, pela qual os entes podem avanar na disciplina das matrias desde que o que lhes
considerado superior no o fala (no h limites prvios, mas a regra da Unio prevalece, em
casos de conflitos); a no cumulativa, em que, previamente, as matrias esto delimitadas por
sua extenso (normas gerais e particulares).118

O autor salienta ainda a necessidade de se agregar anlise teleolgica ao aspecto lgico,

pautada pelo contexto finalstico, para identificao da expresso normas gerais: A expresso

117 Trcio Sampaio Ferraz Jnior define competncia como uma forma de poder jurdico, isto , de
exerccio impositivo de comportamentos e relao de autoridade regulada por normas (...). Ao
estabelecer essa forma de poder jurdico, a norma de competncia enuncia tambm (ou lhes alude) as
condies necessrias para o exerccio: as que delimitam qual o sujeito qualificado (competncia
pessoal), qual o procedimento (competncia procedimental) e o alcance possvel em face dos sujeitos
passivos, sua situao e seu tema (competncia material). Fora desses limites, os atos de exerccio
so nulos e a norma criada por fora deles invlida (Normas gerais e competncia concorrente,
Revista Trimestral de Direito Pblico, n 7, So Paulo, Malheiros, jul.-set. 1994, p. 17-18).
118 Ibidem.

85

constitucional normas gerais exige tambm uma hermenutica teleolgica. Sob o

mencionado aspecto lgico sempre ser possvel dizer que, por exemplo, quanto ao contedo,
normas gerais prescrevem princpios, diretrizes sistemticas, temas que se referem a uma
espcie inteira e no a alguns aspectos, mas isto insuficiente para reconhecer quando
estamos diante de uma norma geral ou de uma particular (...) Deste modo, para o intrprete, a
necessidade de se analisar o contedo num contexto finalstico se impe. Assim, do ngulo
teleolgico, a distino h de se reportar ao interesse prevalecente na organizao
federativa.119

A competncia geral da Unio est definida no art. 21 do texto constitucional como privativa,
e no art. 23 como comum aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. A competncia
legislativa da Unio, por seu turno, aparece como privativa (art. 22) ou concorrente (art. 24)
com os Estados e o Distrito Federal. Nesse caso, cabe Unio fixar normas gerais 120, e aos
Estados e Distrito Federal a competncia legislativa complementar, ao dispor sobre a matria
segundo as peculiaridades regionais, e competncia legislativa supletiva, quando, na
inexistncia de normas postas pela Unio, assume a competncia legislativa plena (art. 24,
2 e 3).

119 Idem, p. 18-19.

120 Diogo Figueiredo Moreira Neto aponta as seguintes caractersticas das normas gerais: a)
estabelecem princpios, diretrizes e linhas mestras e regras jurdicas gerais; b) no podem entrar em
pormenores ou detalhes nem, muito menos, esgotar o assunto legislado; c) devem ser regras
nacionais, uniformemente aplicveis a todos os entes pblicos; d) devem ser regras uniformes para
todas as situaes homogneas; e) s cabem quando preenchem lacunas constitucionais ou
disponham sobre reas de conflito; f) devem referir-se a questes fundamentais; g) so limitadas no
sentido de no poderem violar a autonomia dos Estados; h) no so normas de aplicao direta
(Competncia concorrente limitada: o problema da conceituao das normas gerais. In Revista de
Informao Legislativa, v. 100, out.-dez. 1988, p. 149 e ss).

86

A propsito da competncia concorrente, TRCIO SAMPAIO FERRAZ JNIOR assevera

que a hiptese do art. 24, 3, autoriza o exerccio da competncia plena aos Estados, com
funo colmatadora de lacuna apenas na medida necessria para atender s suas
peculiaridades. O 2 trata da competncia suplementar exercida pela da Unio, tambm
conferida aos Municpios (art. 30, II) que, no entanto, no participam da competncia
concorrente, e conclui: Isso nos leva a concluir que a competncia suplementar no para a
edio de legislao concorrente, mas para a edio de legislao decorrente, que uma
legislao de regulamentao, portanto de normas gerais que regulam situaes j
configuradas na legislao federal e s quais no se aplica o disposto no 4 (ineficcia por
supervenincia de legislao federal), posto que com elas no concorrem. 121

Com base nesse raciocnio, na hiptese de inexistncia de normas gerais da Unio ou Estados,
h que se concordar com o autor quanto possibilidade do Municpio editar normas
particulares por meio de outros instrumentos de preenchimento de lacuna (analogia, princpios
gerais de direito, costume), e no por intermdio da edio da norma geral ausente (exerccio
de competncia plena com funo colmatadora).

O art. 23, III a VI, da Constituio Federal aponta como competncia comum dos entes
federados a proteo ambiental (tambm art. 225, 1,I; art. 24, VI a VIII, competncia
concorrente; art. 30, I e II), cabendo Unio o macrozoneamento nos termos do art. 21, IX,
que determina ser de sua competncia exclusiva elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e desenvolvimento econmico e social.

121 Idem p. 19-20.

87

Aos Estados so reservadas as competncias no vedadas pela Constituio (art. 25, 1), no
existindo vedao expressa para que promova o zoneamento na escala estadual
(mesozoneamento), ante o macrozoneamento da Unio e o microzoneamento do Municpio.

Ao Municpio compete suplementar a legislao federal, no que couber, legislar sobre

assuntos de interesse local e promover o adequado ordenamento territorial mediante
planejamento e controle de uso do parcelamento e da ocupao do solo urbano, ou seja, o
microzoneamento (art. 30, I legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a
legislao federal e estadual no que couber; VIII promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano; e art. 182).122

FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA123, explica que o inc. II do art. 30 refere-se

no apenas atividade administrativa regulamentar, mas tambm atividade legislativa,
podendo os municpios legislar suplementarmente estabelecendo tanto normas especficas
como, em sendo o caso, normas gerais, sempre que isso for necessrio ao exerccio de
competncias materiais, comuns ou privativas, cabendo a suplementao apenas em relao a
assuntos que digam respeito a interesse local. (...) A competncia conferida aos Estados para
122 Sobre competncia legislativa do Municpio, verificar Regina Maria Macedo Nery Ferrari, Direito
Municipal, 3 ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 2012, p. 95-116. Ver tambm, a propsito das
competncias ambientais, Lcia Valle Figueiredo, Discriminao constitucional das competncias
ambientais, Revista de Direito Ambiental, n. 35, So Paulo, Revista dos Tribunais, jul.-set. 2004, p. 3955; Heraldo Garcia Vitta, Da diviso de competncias das pessoas polticas e o meio ambiente, Revista
de Direito Ambiental, n. 10, So Paulo, Revista dos Tribunais, abr.-jun. 1998, pp. 93-101; Paulo Affonso
Leme Machado, O municpio e o direito ambiental. Revista Forense, n 317, Rio de Janeiro, jan.-mar.
1992, p. 189-194.
123 Competncias na Constituio de 1988, 2 ed., So Paulo, Atlas, p. 157 e ss.

88

complementarem as normas gerais da Unio no exclui a competncia do Municpio de fazlo tambm. Mas o Municpio no poder contrariar nem as normas gerais da Unio, o que
bvio, nem as normas estaduais de complementao, embora possa tambm detalhar estas
ltimas, modelando-as mais adequadamente s peculiaridades locais.

Da mesma forma, inexistindo normas gerais da Unio,124 aos Municpios e tambm aos
Estados, abre-se a possibilidade de suprir a lacuna, editando normas gerais para atender s
suas peculiaridades. Porm, se o Estado tiver expedido normas gerais, substituindo-as da
Unio, o Municpio as haver de respeitar, podendo ainda complement-las. No havendo
normas gerais supletivas, livre ento o Municpio para estabelecer as que entender
necessrias para o exerccio da competncia comum. Mas a supervenincia de normas gerais,
postas pela Unio diretamente, ou pelos Estados supletivamente, importar a suspenso da
eficcia das normas municipais colidentes.

Para o escopo especfico desta tese, distingue-se a competncia dominial da Unio, decorrente
da titularidade dos terrenos de marinha, daquela conferida precipuamente ao Municpio para a
disciplina das atividades desenvolvidas na zona costeira (exceo feita navegao e

124 Pelo art. 24, a Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais e aos Estados a legislao
suplementar respectiva (art. 24, I, VI, VII e VIII), notando-se ainda que, inexistindo lei federal sobre
normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender s suas
peculiaridades. Todavia, a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia de lei
estadual, no que lhe for contrria.

89

instalaes militares), observados os parmetros e diretrizes fixadas na lei geral (Lei n 7.661,
de 16.05.1988, art. 5, 2125 e Lei n 10.257, de 10.07.2001).

2.1.2. Evoluo histrica do Municpio no Brasil

MARIA GARCIA lembra que o Municpio no Brasil no criao legal e preexiste ao

Estado, como verdadeiro organismo natural: A autonomia e o poder poltico das Cmaras
Municipais tm sido ressaltados pelos historiadores como ncleos caractersticos da formao
de nossa nacionalidade. Brasil Bandecchi (p. 34 et seq.) relata como as Cmaras Municipais
enviavam seus procuradores diretamente s Cortes para apresentar seus problemas,
reivindicaes e propostas e para discutir solues. O municpio no Brasil Colnia reteve as
caractersticas de um governo local, em que as Ordenaes do Reino eram aplicadas,
verificando-se, porm o estrito atendimento aos interesses locais, o que levava muitas vezes
prevalncia dos usos e costumes. As Constituies Republicanas enfatizaram sempre a
autonomia municipal e o seu peculiar interesse.126

125 Lei n 7.661, art. 5, 2. Normas e diretrizes sobre o uso do solo, do subsolo e das guas, bem
como limitaes utilizao de imveis, podero ser estabelecidas nos Planos de Gerenciamento
Costeiro Nacional, Estadual e Municipal, prevalecendo sempre disposies de natureza mais restritiva.
126 Poltica urbana e a questo habitacional, Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, n
22, So Paulo, Revista dos Tribunais/Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, jan.-mar. 1998, p. 7296.

90

A evoluo do Municpio no Brasil Colnia,127 repetido o modelo portugus sob a vigncia

das Ordenaes Afonsinas, Manuelinas e Filipinas, teve a expanso municipalista restringida
pela ideia centralizadora das Capitanias hereditrias.

A Constituio Imperial de 1824

instituiu Cmaras Municipais em todas as cidades e vilas existentes e nas mais que para o
futuro se criarem (art. 167), com carter eletivo e presididas pelo vereador mais votado (art.
168).

At ento no havia prefeito, cargo que foi criado pela Provncia de So Paulo pela Lei 18, de
11.04.1835, como carter de delegado do Executivo nomeado pelo Presidente da Provncia,
ideia que ganhou aceitao em outras Provncias.

O Dec. 1, de 15.11.1889128, no declarou os Estados membros autnomos, mas soberanos,

no sendo exagerada a afirmao de parte da doutrina de que durante os 40 anos em que
vigorou a Constituio de 1891 no houve autonomia municipal no Brasil.129

127 A respeito da evoluo histrica do municpio: Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro,
16 ed., So Paulo, Malheiros, 2008, pp. 25-26; Celso Bastos, O municpio: sua evoluo histrica e
suas atuais competncias, Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, vol. 1, So Paulo,
Revista dos Tribunais/Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, out.dez. 1992, p. 54-76.
128 Art. 3. Cada um desses Estados, no exerccio de sua legtima soberania, decretar
oportunamente a sua Constituio definitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e os seus Governos
locais.
129 Conferir Hely Lopes Meirelles: O hbito do centralismo, a opresso do coronelismo e a incultura
do povo transformaram os Municpios em feudos de polticos truculentos, que mandavam e
desmandavam nos seus distritos de influncia, como se o Municpio fosse propriedade particular e o
eleitorado um rebanho dcil ao seu poder (Direito municipal brasileiro, 16 ed., So Paulo, Malheiros,
2008, p. 31-32). Ver ainda sobre o assunto Coronelismo, enxada e voto (O Municpio e o

regime representativo no Brasil), de Vitor Nunes Leal, Rio de Janeiro, 1948.

91

A breve Carta de 1934 esboou certo renascimento do municipalismo, com o delineamento da

autonomia e discriminao das rendas municipais (art. 13, 2, I a V), sucumbindo Carta do
Estado Novo em 1937, que implantou o regime interventorial nos Estados e Municpios,
cassando a eletividade dos prefeitos, para s conced-la aos vereadores (art. 26 e 27),
plasmada a disciplina municipal pelo Cdigo das Municipalidades (Dec.- lei n 1.202, de
08.04.1939, modificado pelo n 5.511, de 21.05.1943).

Sob ventos redemocratizantes, o municipalismo ganhou corpo na Constituio de 1946,

quando foi assegurada autonomia poltica, administrativa e financeira ao Municpio nos art.
28 e 29, alm da participao em alguns tributos arrecadados pelos Estados e Unio (art. 15,
2 e 4, 20, 21 e 29). Referida tendncia foi refreada pela Carta de 04.01.1967 e pela EC 1,
de 17.10.1969 (e especialmente pelos Atos Institucionais), com carter centralizador vista
do reforo de poderes do Executivo Federal, no obstante manuteno formal da autonomia
estadual e municipal.

A esse propsito, convm no olvidar que at 1985 as capitais dos Estados e os Municpios
considerados rea de Segurana Nacional no elegiam os respectivos Prefeitos, mesmo
aps a realizao de eleies gerais para Governador de Estado em 1982.

A Carta de 1988 adotou a estrutura trplice (Unio, Estados-Membros e Municpios) e no

dplice como usual no Estado Federado. A partir da Constituio de 1988 trs ordens foram
estabelecidas, a geral (Unio), a regional (Estado-Membro) e a local (Municpio). Vale

92

lembrar ainda, que o Brasil adotou o federalismo por segregao, pois as Provncias do
Imprio foram transformadas nos Estados da Repblica, ganhando autonomia.

H divergncias quanto natureza jurdica do Municpio: como ente federativo, como ente
dotado de status federativo ou ainda entidade condmina de exerccio de atribuies
constitucionais130, no que pese o fato da Municipalidade figurar no art. 1 da Constituio
Federal como integrante em carter indissolvel da Repblica Federativa do Brasil.

FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA131 sustenta a tese de que a incluso dos

Municpios como entes da Federao pela Constituio de 1988 foi perniciosa para a garantia
de sua autonomia real. Observa o autor que a afirmao dos Municpios como entes
autnomos, integrantes da Federao, no significa que a Constituio lhes tenha assegurado
todos os elementos presentes no regime jurdico da Unio e dos Estados, e demonstra que
ainda que tambm autnomos, os Municpios no possuem o mesmo regime jurdico da Unio
e dos Estados, nem o mesmo grau de autonomia, porquanto presos a um mesmo modelo de
estruturao estatal federal e estadual, notadamente no aspecto de governo 132, e a uma quase
total dependncia financeira dos demais entes da Federao para que possam minimamente
desempenhar suas competncias.

Conclui o estudo no sentido de que Se a Constituio Federal quer mesmo valorizar

130 A esse propsito conferir Jos Nilo de Castro, Direito municipal positivo, Belo Horizonte, Del Rey,
2006, p. 27-36.
131 Crtica ao tratamento constitucional do Municpio como ente da Federao brasileira, Revista de
Direito Constitucional e Internacional, vol. 68, So Paulo, Revista dos Tribunais/Instituto Brasileiro de
Direito Constitucional, jul.-set. 2009, p. 76-85.
132 Em contraposio ao exemplo da Federao dos Estados Unidos da Amrica em que h uma
grande diversidade de modelos de gesto municipal.

93

politicamente os Municpios e garantir-lhes autonomia real e no apenas nominal-, deveria

antes, portanto, seja diretamente, seja por impor parmetros a serem desenvolvidos no mbito
do direito constitucional estadual melhor esta segunda hiptese, pelo seu sentido de
descentralizao -, estabelecer meios para que os Municpios possam estruturar-se segundo
modelos mais variados e adaptados realidade nacional, garantidas suas competncias
legislativas e materiais. A verdadeira autonomia municipal, em suma, pressupe adequao
realidade de fato, o que no pode ser antecipado, de modo geral e abstrato, segundo um
modelo nico aplicvel nacionalmente.133

De fato, foroso convir que a centralizao de um modelo nacional de Municpio no se

coaduna com a necessria aderncia realidade local da esfera municipal, sendo razovel o
estabelecimento de parmetros no plano estadual, mormente consideradas as dimenses
territoriais do pas e as peculiaridades regionais.

De qualquer forma, o Municpio passou a integrar a organizao poltica do pas na condio

de ente dotado de status federativo, conjugando autonomia poltica e administrativa134, a teor
dos caputs dos art. 1135 e 18136 da Constituio Federal, o que demonstra a importncia que
lhe conferiu o constituinte originrio.

133 Idem, p. 85.

134 Sobre autonomia municipal, vale conferir: Regina Maria Macedo Nery Ferrari, Direito Municipal, p.
77-94; Mrcio Morrone Xavier, O desenvolvimento histrico da autonomia municipal no
Constitucionalismo brasileiro: concentrao e desconcentrao do poder no Brasil. Revista Assojuris,
n 112. Porto Alegre, ASSOJURIS, set.-out. 2008, p. 205-225.
135 Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados, Municpios e
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos...;
136 Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

94

No , contudo, ente federativo, pois no possui representao no Senado Federal, no pode

propor emendas Constituio, no possui Poder Judicirio e Tribunais de Contas (exceo
dos municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo). Integra a federao, mas no a forma.

, entretanto, a esfera de poder estatal mais prxima do cidado e a mais permevel ao

controle social e participao popular.

2.2. Alcance da locuo interesse local

A competncia municipal, no sistema geral de competncias que regulamenta o

gerenciamento costeiro, aquela de interesse local e a das funes sociais da cidade137, nos
termos dispostos na Lei Maior, regulamentadas na Lei n 10.257, de 10.07.2001 - Estatuto da
Cidade, e previstas no plano diretor do Municpio que, melhor do que nenhum outro ente
federativo, conhece sua vocao.

No obstante o plano diretor englobar a totalidade do Municpio138, esta tese est restrita
anlise da rea urbana.

137

Constituio Federal, art. 30, I e II; e 182.

138 Cf. infra 2.5.

95

A ordem constitucional vigente assegura ao Municpio139 autonomia municipal compreensiva

de quatro capacidades bsicas: a) capacidade de auto-organizao, pois cada edilidade elabora
sua Lei Orgnica prpria, regrando suas normas bsicas e indispensveis sua estrutura
poltica organizacional; b) capacidade de autogoverno, por eleger o representante do
Executivo e membros de seu Legislativo; c) capacidade normativa prpria, ou capacidade de
autolegislao, nas atribuies de elaborao de leis que lhes competem, exclusiva ou
suplementarmente; e d) capacidade de autoadministrao, mediante gesto prpria para as
atividades de interesse local.140

A expresso assunto de interesse local encontrada na Carta de 1988 veio substituir a de

peculiar interesse consagrada desde a primeira Constituio da Repblica (art. 68 da CF de
1891), seguida pelo art. 13 da Constituio de 1934, art. 26 da Constituio de 1937, art. 28
da Constituio de 1946, art. 16, II da Constituio de 1967 e art. 15, II da EC 1 de 1969.

A conformao do perfil conteudstico da locuo peculiar interesse foi objeto de intensa

celeuma. Nada obstante, a doutrina e a jurisprudncia pacificaram o conceito, entendendo que
peculiar interesse era o interesse predominantemente municipal (eventualmente at mesmo
de parte do Municpio), no sendo exclusivo da localidade, at porque o que de interesse de
uma localidade o para o Estado-Membro e para o pas inteiro.

139 Cf. supra, 2.1.

140 Antonio Jos de Mattos Neto, Competncia legislativa municipal sobre meio ambiente. Revista de
Direito Ambiental, n 14, So Paulo, Revista dos Tribunais, abr.-jun. 1999, p. 125.

96

A respeito da expresso peculiar interesse, utilizada na ordem constitucional pretrita, RGIS

FERNANDES DE OLIVEIRA observa141: O peculiar interesse o no exorbitante dos
limites da circunscrio territorial da entidade poltica, e prepondera sobre os demais
interesses que no dizem respeito vida da comunidade local. (...) Mas quem vai definir o que
seja o peculiar interesse do Municpio o prprio Municpio. Na colidncia de disposies
normativas de outras entidades polticas, deve prevalecer a norma municipal, de vez que
esta quem ir traar seu mbito de competncia e fixar seus interesses. No pode a norma
federal ou estadual dizer quais so os interesses especficos do Municpio.

FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA142 ratifica a inexistncia de interesse

exclusivamente local, restando a soluo de eventuais impasses ser dirimida no mbito do
Poder Judicirio: De fato, a leitura do artigo 30 mostra que as matrias ali enumeradas como
de competncia do Municpio guardam pertinncia tambm com interesse das demais pessoas
polticas. inegvel que mesmo atividades e servios tradicionalmente desempenhados pelos
Municpios, como transporte coletivo, polcia de edificaes, fiscalizao das condies de
higiene de restaurantes e similares, coleta de lixo, ordenao do uso do solo urbano, etc.,
dizem secundariamente com o interesse estadual e nacional.

No mesmo trabalho, a autora repudia a tese da diferena de significaes peculiar interesse e

interesse local: Muito embora a renncia a essa tradicional expresso autorize supor que se
tenha desejado alterar o critrio definidor do interesse que delimita as competncias
141 Rgis Fernandes de Oliveira e outros, A competncia do Municpio na disciplina urbanstica,
Revista de Direito Imobilirio, jan.-jun. 1982, p. 09-18. Publicado tambm em Doutrinas essenciais
Direito Registral volume II, Ricardo Dip e Srgio Jacomino (Org.), So Paulo, Revista dos Tribunais,
2012, p. 846.
142 Competncias na Constituio de 1988, 2 ed. Atlas, 2000, p. 124-125.

97

municipais, parece-nos vlido sustentar, na espcie, que a mudana da letra no equivale a

uma mudana do esprito da Constituio.

Por oportuno, o entendimento esposado deve ser prestigiado, pois no se vislumbra relevante
distino conteudstica entre as expresses peculiar interesse e interesse local.

REGINA MARIA MACEDO NERY FERRARI143, em denso trabalho sobre direito

municipal, tambm adere ao critrio da predominncia do interesse, relegando casustica sua
definio144: Foi este mesmo critrio, o da predominncia do interesse, que norteou o
Constituinte Federal de 1988, do que se pode concluir que os assuntos de interesse local,
dentro da melhor tcnica legislativa, sero definidos estudando-se, caso a caso, qual o
interesse predominante ara fixao da competncia do Municpio. Dessa forma, a lei
municipal deve prevalecer em todas as matrias que demonstrarem interesse apenas ou
preponderantemente comuna, e, consequentemente, a lei federal ou estadual que venha a
violar este campo de autonomia do Municpio incorrer em inconstitucionalidade, por
desatender repartio de competncias prevista na Lei Maior do Estado brasileiro. Ressaltese, por oportuno, que interesse local no quer dizer interesse nico e privativo do Municpios.
No h interesse local que tambm no seja reflexamente da Unio e dos Estados-membros,
como no h interesse nacional ou regional que no se reflita nos Municpios, como parte
integrante de uma realidade maior que a Federao brasileira.
143 Direito municipal, p. 101.
144 Ver sobre interesse local do Municpio: Talden Farias, A repartio de competncias para o
licenciamento ambiental e a atuao dos municpios, Revista de Direito Ambiental, n 43, So Paulo,
Revista dos Tribunais, jul.-set. 2006, p. 260; da mesma autora, Instrumentos legais e normativos de
competncia municipal em matria ambiental, Revista de Direito Ambiental, n 31, jul./set. 2003, p. 100116; Silvia Capelli, Insero do Municpio no SISNAMA: implementao de Conselhos e Fundos, in
Efetividade da tutela ambiental, Jarbas Soares Jnior, Marcos Paulo de Souza Miranda e Sheila
Cavalcante Pitombeira (Org.), Belo Horizonte, Del Rey, 2008, p. 55-70.

98

Nesse sentido, h que se reconhecer a vantagem de no se elencar o rol de matrias que diz
respeito aos interesses de prevalncias locais, na rea de competncia legislativa municipal,
tendo em vista a dinmica do espao urbano, marcada pela heterogeneidade dos interesses
coexistentes e a complexidade das relaes sociais ali estabelecidas.

Por consequncia, o conceito de interesse local tende a se alargar, onerando cada vez mais o
Municpio por conta do fenmeno irreversvel da urbanizao, 145 pois quando o objeto de
proteo for qualidade de vida e bem estar da populao, o assunto ser de considerao do
direito urbanstico. 146

145 Interessante a atualidade do estudo realizado por Diogo Lordello de Mello, no distante ano de
1974, divisor do milagre econmico com a crise do petrleo dos impactos da urbanizao na
atividade administrativa do Municpio: aumento da demanda por servios pblicos; elevao das
aspiraes populares quanto ao aspecto qualitativos dos servios, pois cada vez se deseja mais e
melhor; elevao da complexidade e custos dos servios urbanos em funo da economia de escala,
com investimentos em recursos humanos, tecnologia, infraestrutura e mtodos; necessidade de novos
mecanismos de ao governamental, como o cooperativismo, diviso de responsabilidades,
federalismo cooperativo, participao popular; deteriorao do meio ambiente; desemprego (O
fenmeno urbano no Brasil, in. O Municpio e o direito urbano, IBAM 1974, p. 23-26. Texto baseado
em notas taquigrficas da conferncia pronunciada em 07.05.1973, ao instalar no auditrio do IBAM o
Seminrio sobre Direito Urbano).
146 o entendimento de Marcelo Abelha Rodrigues: Basta que se inaugure a construo de um
condomnio em rea urbana beira-mar e ser necessria a existncia de uma licena ambiental que
levar em considerao a afetao ao equilbrio ecolgico deste empreendimento (sujeita ao rgo
ambiental competente), tal como a descarga de esgotos, o sombreamento permanente da praia, a
destruio da vegetao local etc. A par disso, deve haver tambm uma licena urbanstica que
cuidar de aspectos relacionados diretamente com a qualidade de vida da populao local, tais como a
perda da qualidade da paisagem local, altura do calamento, nivelamento da construo com a rua,
projeto arquitetnico, aumento do trnsito, etc. (Instituies de direito ambiental, So Paulo, Max
Limonad, 2002, p. 65).

99

Impende salientar que quanto mais os Municpios se preparam e se especializam para o trato
das questes complexas da vida em sociedade, maiores adequaes vo sendo
imprescindveis.

Convm tambm aludir ao princpio da subsidiariedade147, vez que nenhuma funo ser
desempenhada por ente federativo superior se um ente federativo inferior estiver em
condies de exerc-la.148 Isso no significa afastar a competncia dos entes superiores, que
permanecem em seu exerccio supletivo nas hipteses de omisso ou inpcia do ente
federativo inferior.

Em outra via, h situaes nas quais a competncia supletiva ser do ente inferior, desde que
caracterizada a prevalncia do interesse geral ou de competncia tpica do ente superior, bem
como no edite leis menos restritivas do que aquelas estabelecidas nos planos superiores.

Destarte, os critrios que demarcam a competncia municipal so os do interesse local e o das

funes sociais da cidade, pois compete ao Municpio, entre outras atribuies que lhe so
conferidas pela Constituio da Repblica, legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30,
I), e suplementar a legislao federal e a estadual no que couber. O art. 182 da Constituio,
147 Vanesca Buzelato Preste observa: O processo de municipalizao de polticas pblicas decorre
do prprio Estado Federativo com a participao de trs entes (Unio, Estados e Municpios) e traz
nsito ao seu conceito os princpios da subsidiariedade e da descentralizao. Disto decorre o
reconhecimento de competncias prprias municipais e, mais do que isto, de deveres decorrentes
desta assuno de competncias, aliado participao da populao tanto no processo decisrio
quanto da execuo em si. por isso que existem os conselhos setoriais de meio ambiente, sade,
educao, criana e adolescente, assistncia social, etc. (A necessidade de compatibilizao das
licenas ambiental e urbanstica no processo de municipalizao do licenciamento ambiental, Revista
de Direito Ambiental, n 34, So Paulo, Revista dos Tribunais, abr.-jul. 2004, p. 84).
148 Celso Bastos e Yves Gandra Martins, Comentrios Constituio do Brasil, v. 1, 2 ed., So Paulo,
Saraiva, 1000, p. 46.

100

por sua vez incumbe ao poder pblico municipal executar a poltica do desenvolvimento
urbano, tendo como objetivo ordenar as funes sociais da cidade e garantir o bem estar de
seus habitantes.

O interesse local, portanto, aquele que de forma direta e imediata atinge a comunidade que
vive o problema a solucionar pelo poder legislativo municipal. Por tal motivo, a competncia
do Municpio exclusiva, no podendo delegar a nenhum outro ente poltico o poder de
legislar o interesse que lhe prprio e particular (local). 149

Dessa forma, a matria objeto de legislao municipal sobre interesse local, pode ser
multiplicada ad infinitum, vez que seus contornos so os limites que o prprio entendimento
da locuo pressupe. Por certo, matrias estritamente ligadas defesa nacional ou a bens de
domnio e inquestionvel interesse da Unio, como o mar territorial e a plataforma continental
no so alcanadas pela abrangncia da locuo. 150

A guisa de breve concluso, firma-se o entendimento de que a distino estabelecida entre

peculiar interesse e interesse local despida de maior relevncia. Outrossim, a concreo do
referido interesse se efetivar caso a caso, pelo prprio Municpio na realizao dos interesses
polticos, financeiros e sociais decorrentes de sua capacidade de auto organizao,
149 Competncia legislativa municipal sobre meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, n. 14, abr.jun. 1999, p. 128-129.
150 Nesse sentido, lcito aduzir s restries militares, comuns no Rio de Janeiro (Forte de
Copacabana, praias de Fora e de Dentro da Urca, Imbu e do Forte Rio Branco em Niteri), justificadas
por razes de segurana, haja vista as atividades ali desenvolvidas, bem como ambientais, mantendoas, assim, preservadas.

101

autogoverno, auto administrao e normatizao, toda vez que a realizao do interesse local
estiver ameaada ou comprometida, preponderando este sobre os demais entes federativos,
exceo feita s hipteses de omisso ou inpcia do Municpio, por fora do princpio da
subsidiariedade.151

2.3. Participao do Municpio no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro

Conforme salientado no curso deste trabalho152, a execuo das aes previstas no Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC observar a diviso de competncias dispostas
na Lei n 7.661, de 16.05.1988 e no Decreto n 5.300, de 07.12.2004, desde os aspectos
relacionados s diretrizes gerais reservadas Unio, aqui representada pelo Ministrio do
Meio Ambiente/IBAMA, at a esfera de maior concreo e execuo, como a municipal. 153
151 O debate em torno do tema tem sido alvo de preocupao tambm no direito estrangeiro. Ao tratar
da diviso de competncias no direito espanhol, Juan Manuel Baragn Muoz, lembra que o arcabouo
formado pelos art. 148 e 149 da Constituio Espanhola, reserva ao poder local o mnimo de
competncias conferidas diretamente pela Constituio, tais como urbansticas, sanitria, segurana e
limpeza das praias, eliminao de guas residuais, reservadas ao Estado e s Comunidades
Autnomas grande parte das funes pblicas que podem ser encontradas no litoral (La gestin de
reas litorales em Espaa y Latinoamrica, p. 147-148). Em resposta Recomendao 2002/413/CE
do Parlamento Europeu e do Conselho de 30.05.2002 e Recomendao 160/2005 do Conselho da
Europa, Portugal elaborou as Bases para a Estratgia de Gesto Integrada das Zonas Costeiras
Nacionais (BEGIZCN, 2007), com vis fortemente voltado a prestigiar o plano local na gesto do
espao costeiro, conforme se verifica dos princpios da: Subsidiariedade coordenando os
procedimentos dos diversos nveis da Administrao Pblica, de forma a privilegiar o nvel decisrio
mais prximo do cidado; Participao potenciando o activo envolvimento do pblico, das instituies
e agentes locais e reforando a conscincia cvica dos cidados, atravs do acesso informao e
interveno nos procedimentos de elaborao, execuo, avaliao e reviso dos instrumentos de
gesto territorial; Corresponsabilizao assumindo a partilha da responsabilidade nas opes de
gesto da zona costeira com a comunidade, os agentes econmicos, os cidados e associaes
representativas, no s pelo princpio do poluidor-pagador e do utilizador-pagador, mas tambm pela
procura de formas institucionais que permitam uma gesto mais prxima dos cidados e dos utentes
da zona costeira (Filomena Martins e Henrique Albuquerque, cit., p.339).
152 Cf. supra 1.2.2.
153 Art. 11 a 14 do Decreto n 5.300, de 07.12.2004.

102

Os Estados, na esfera de suas competncias, planejaro e executaro as atividades de

gerenciamento costeiro em articulao intergovernamental, com os municpios e com a
sociedade.

Acresce notar a competncia estadual para integrar a organizao, o planejamento e a

execuo de funes pblicas de interesse comum nas regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies154, valendo aqui aludir aos art. 30 e 31 da Lei n 11.428, de
22.12.2006, quanto proteo do bioma Mata Atlntica nas reas urbanas e regies
metropolitanas.

Os Municpios, observadas as normas e os padres federais155 e estaduais156, planejaro e

executaro suas atividades de gerenciamento costeiro em articulao intergovernamental e
com a sociedade.157

154 Constituio Federal, art. 25, 3.

155 Art. 11 e 12.
156 Art. 13.
157 Competncia dos Municpios, observadas as normas e os padres federais e estaduais: I elaborar, implementar, executar e acompanhar o PMGC, observadas as diretrizes do PNGC e do
PEGC, bem como o seu detalhamento constante dos Planos de Interveno da orla martima,
conforme previsto no art. 25 do Decreto n 5.300/04; II - estruturar o sistema municipal de
informaes da gesto da zona costeira; III - estruturar, implementar e executar os programas de
monitoramento;
IV - promover o fortalecimento das entidades diretamente envolvidas no
gerenciamento costeiro, mediante apoio tcnico, financeiro e metodolgico;
V - promover a
compatibilizao de seus instrumentos de ordenamento territorial com o zoneamento estadual; VI promover a estruturao de um colegiado municipal.

103

Isso no significa que o zoneamento estadual seja o somatrio dos zoneamentos municipais, e
que o zoneamento nacional seja o somatrio dos zoneamentos estaduais, pois cada esfera
apresenta objetivos especficos ligados diretamente escala de trabalho envolvida e dinmicas
que transcendem a somatria dos zoneamentos das unidades polticas que a compe . 158

Em relao s regras de uso e ocupao da zona costeira, o Decreto n 5.300, de 07.12.2004159

estabelece critrios e providncias a serem observados por ocasio da instalao, ampliao
ou realocao de empreendimentos ou atividades que importem na modificao ou mesmo
supresso da vegetao nativa e de suas caractersticas socioambientais originais.

Assim, o financiamento de projetos novos ou ampliao de empreendimentos na zona costeira

com recursos da Unio, de fontes externas por ela avalizadas ou de entidades de crdito
oficiais, bem como a concesso de benefcios fiscais, condicionado compatibilidade com
normas e diretrizes de planejamento territorial e ambiental do Estado e do Municpio,
principalmente aquelas constantes dos PEGC, PMGC e do ZEEC.

158 Ver sobre o assunto: Leonardo Zagonel Serafini, O zoneamento costeiro e as competncias
municipais: uma anlise luz da legislao ambiental brasileira. Revista de Direitos Difusos, vol. 30,
Teses de Foz do Igua II, Rio de Janeiro, ADCOAS, mar.-abr. 2005, p. 18.
159 Art. 16 a 18.

104

Cumpre salientar que os Estados que no dispuserem de ZEEC orientar-se-o por meio de
outros instrumentos de ordenamento territorial, como zoneamentos regionais ou agrcolas, de
unidades de conservao e diagnsticos scio ambientais, que permitam avaliar as condies
naturais e socioeconmicas relacionadas implantao de novos empreendimentos.

O sistema de competncias, estatudo pelos art. 30 e 31 do Decreto n 5.300, de 07.12.2004160

atribui ao Ministrio do Meio Ambiente, em articulao com o IBAMA e os rgos estaduais
de meio ambiente, por intermdio da Coordenao do PEGC, preparar e manter atualizados os
fundamentos tcnicos e normativos para a gesto da orla martima, provendo meios para
capacitao e assistncia aos Municpios.

MARIA LUIZA MACHADO GRANZIERA observa que os Planos Estaduais e Municipais

de Gerenciamento Costeiro devem estabelecer: 1. Os princpios, objetivos e diretrizes da
poltica de gesto da zona costeira da sua rea de atuao; 2. O Sistema de Gesto Costeira na
sua rea de atuao; 3. Os instrumentos de gesto; 4. As infraes e penalidades previstas em
lei; 5. Os mecanismos econmicos que garantam a sua aplicao. 161

160 Art. 30. Compete ao Ministrio do Meio Ambiente, em articulao com o IBAMA e os rgos
estaduais de meio ambiente, por intermdio da Coordenao do PEGC, preparar e manter atualizados
os fundamentos tcnicos e normativos para a gesto da orla martima, provendo meios para
capacitao e assistncia aos Municpios.
Art. 31. Compete aos rgos estaduais de meio ambiente, em articulao com as Gerncias
Regionais de Patrimnio da Unio, disponibilizar informaes e acompanhar as aes de capacitao e
assistncia tcnica s prefeituras e gestores locais, para estruturao e implementao do Plano de
Interveno.
161 Direito ambiental, 2 ed., So Paulo, Atlas, 2011, p. 580-582.

105

A autora alerta para a necessidade de instituio de rgos ou entidades competentes para sua
execuo, pois o plano h de ser realista e factvel, proporcionalmente, inclusive,
capacidade da Administrao Pblica para implementar suas diretrizes e fiscalizar as aes
desenvolvidas no espao, e conclui, o instrumento desconectado com o cenrio que vigora
tem muito menos chances de tornar-se exequvel.

Enfim, caber ao Poder Pblico Municipal elaborar e executar o Plano de Interveno da Orla
Martima de modo participativo com o colegiado municipal, rgos, instituies e
organizaes da sociedade interessados, lanando mo dos inmeros instrumentos postos
sua disposio no Decreto n 5.300, de 07.12.2004162, de acordo com classificao que leve
em conta aspectos fsicos e processos de uso e ocupao da orla martima. 163

162 Art. 32. Compete ao Poder Pblico Municipal elaborar e executar o Plano de Interveno da Orla
Martima de modo participativo com o colegiado municipal, rgos, instituies e organizaes da
sociedade interessados.
o

Art. 7 Aplicam-se para a gesto da zona costeira os seguintes instrumentos, de forma articulada e
integrada: I - Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC: conjunto de diretrizes gerais
aplicveis nas diferentes esferas de governo e escalas de atuao, orientando a implementao de
polticas, planos e programas voltados ao desenvolvimento sustentvel da zona costeira; II - Plano de
Ao Federal da Zona Costeira - PAF: planejamento de aes estratgicas para a integrao de
polticas pblicas incidentes na zona costeira, buscando responsabilidades compartilhadas de atuao;
III - Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro - PEGC: implementa a Poltica Estadual de
Gerenciamento Costeiro, define responsabilidades e procedimentos institucionais para a sua execuo,
tendo como base o PNGC; IV - Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro - PMGC: implementa a
Poltica Municipal de Gerenciamento Costeiro, define responsabilidades e procedimentos institucionais
para a sua execuo, tendo como base o PNGC e o PEGC, devendo observar, ainda, os demais
planos de uso e ocupao territorial ou outros instrumentos de planejamento municipal; V - Sistema de
Informaes do Gerenciamento Costeiro - SIGERCO: componente do Sistema Nacional de
Informaes sobre Meio Ambiente - SINIMA, que integra informaes georreferenciadas sobre a zona
costeira; VI - Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira - SMA: estrutura operacional de
coleta contnua de dados e informaes, para o acompanhamento da dinmica de uso e ocupao da
zona costeira e avaliao das metas de qualidade socioambiental; VII - Relatrio de Qualidade
Ambiental da Zona Costeira - RQA-ZC: consolida, periodicamente, os resultados produzidos pelo
monitoramento ambiental e avalia a eficincia e eficcia das aes da gesto; VIII - Zoneamento
Ecolgico-Econmico Costeiro - ZEEC: orienta o processo de ordenamento territorial, necessrio para
a obteno das condies de sustentabilidade do desenvolvimento da zona costeira, em consonncia
com as diretrizes do Zoneamento Ecolgico-Econmico do territrio nacional, como mecanismo de
apoio s aes de monitoramento, licenciamento, fiscalizao e gesto; IX - macrodiagnstico da zona
costeira: rene informaes, em escala nacional, sobre as caractersticas fsico-naturais e

106

A importncia da atuao da autoridade local tambm destacada pela Agenda 21 164: As

autoridades locais constroem, operam e mantm a infraestrutura econmica, social e
ambiental, supervisionam o processo de planejamento, estabelecem as polticas e
regulamentaes ambientais locais e contribuem para a implementao de polticas
ambientais nacionais e subnacionais. Como nvel de governo mais prximo do povo,
desempenham um papel essencial na educao, mobilizao e resposta ao pblico, em favor
de um desenvolvimento sustentvel.165

A preponderncia da instncia

municipal

tambm

reconhecida por

SHEILA

CAVALCANTE PITOMBEIRA166, ao tratar dos inmeros aspectos que o Plano de

Gerenciamento Costeiro deve abordar: De acordo com as disposies do art. 5 da Lei n
7.661/1988, o plano deve, necessariamente, contemplar os seguintes aspectos: urbanizao,
ocupao e uso do solo, subsolo e das guas, parcelamento e remembramento do solo; sistema

socioeconmicas da zona costeira, com a finalidade de orientar aes de preservao, conservao,

regulamentao e fiscalizao dos patrimnios naturais e culturais.
Art. 29. Para execuo das aes de gesto na orla martima em reas de domnio da Unio, podero
ser celebrados convnios ou contratos entre a Secretaria do Patrimnio da Unio e os Municpios, nos
termos da legislao vigente, considerando como requisito o Plano de Interveno da orla martima e
suas diretrizes para o trecho considerado.
163 Art. 26. Para a caracterizao socioambiental, classificao e planejamento da gesto, a orla
martima ser enquadrada segundo aspectos fsicos e processos de uso e ocupao predominantes,
de acordo com as seguintes tipologias: I - abrigada no urbanizada; II - semiabrigada no urbanizada;
III - exposta no urbanizada; IV - de interesse especial em reas no urbanizadas; V - abrigada em
processo de urbanizao; VI - semiabrigada em processo de urbanizao; VII - exposta em processo
de urbanizao; VIII - de interesse especial em reas em processo de urbanizao; IX - abrigada com
urbanizao consolidada; X - semiabrigada com urbanizao consolidada; XI - exposta com
urbanizao consolidada; XII - de interesse especial em reas com urbanizao consolidada.
164 Cf. supra 1.1.2.
165 Agenda 21 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. 3 ed.
Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2000, p. 473.
166 Gerenciamento costeiro, In Marcelo Buzaglo Dantas, Elida Sguin e Flvio Ahmet O direito
ambiental na atualidade estudos em homenagem a Guilherme Jos Purvin de Figueiredo, Rio de
Janeiro, Lumen Juris, 2010, p. 437-452.

107

virio e de transporte; sistema de produo, transmisso e distribuio de energia; habitao e

saneamento bsico, turismo, recreao e lazer; patrimnio natural, histrico, tnico, cultural e
paisagstico. Assim, observando-se as disposies do art. 5 da Lei n 7.661, de 16.05.1988
retrocitada, verifica-se que alguns dos aspectos indispensveis sua elaborao, como
atividade socioeconmica, uso e ocupao do solo e saneamento bsico so questes mais
prximas dos Municpios e dos Estados. Tal fato evidencia a razoabilidade de os Estados e
Municpios litorneos elaborarem os respectivos Planos de Gerenciamento Costeiro, uma vez
que tm competncia para tal e at dispem de maiores condies de ajustar a realidade de
suas caractersticas naturais e aspectos socioeconmicos aos comandos legais de gesto da
Zona Costeira.

Outro aspecto a ser salientado que a participao do cidado muncipe nas decises que
afetam a comunidade167 ocorre com maior eficcia no nvel decisrio local do que no regional
ou no distante plano nacional.168 A voz do muncipe, especialmente nas cidades pequenas, se

167 Cf. supra 2.2.

168 A legislao de Cubato prev a participao popular nas decises relativas administrao do
Municpio (Art. 4, III, LOM) e refora o princpio da soberania popular (art. 9 LOM), conforme os
ditames constitucionais. Os mecanismos e os meios de participao para tanto, encontram-se
assegurados no art. 11 da LOM, que alm do sufrgio universal prev: plebiscito, referendo, iniciativa
popular em processo legislativo, participao popular nas decises do Municpio e no aperfeioamento
democrtico de suas instituies; ao fiscalizadora sobre a administrao pblica. Tribuna livre no
anfiteatro da Cmara Municipal (Diagnstico Urbano Socioambiental Municpio de Cubato Bases
das Informaes at 2012 Reviso Maro de 2013 Convnio Petrobrs Instituto Polis Relatrio n
6, p. 50). A Agenda 21 o espao de gesto participativa de maior visibilidade no municpio. Hoje a
Agenda 21 uma poltica pblica encampada pela gesto municipal que, seis anos depois de sua
concepo, avalia que a cidade progrediu e caminha rumo aos objetivos traados. Os avanos mais
significativos parecem ter se dado em trs setores: empregabilidade, educao/qualificao profissional
e sade.
Alm da vocao industrial foram apontadas outras quatro potencialidades que, se fortalecidas e
incentivadas pelo poder pblico/privado, podem contribuir para o desenvolvimento sustentvel:
promoo da cultura nordestina e da identidade local; projetos de gerao de renda de cunho
cooperativo aos moldes da economia solidria (padarias comunitrias, cooperativas de material
reciclvel, etc.); turismo de aventura/ecoturismo ou turismo industrial e de negcios; pesca artesanal (p.
77).
A Lei n 913, de 23.06.2010 de Bertioga Criou a Casa dos Conselhos como instncia municipal,
congregando em uma nica sede todos os Conselhos constitudos no municpio.

108

faz mais forte nas decises que afetam aspectos do desenvolvimento local, tais como uso e
ocupao do solo, regulamentao das atividades desenvolvidas na zona urbana (pelo
exerccio do poder de polcia ou por meios

menos intrusivos), circulao,

trfego e

saneamento, entre outros.

JOS AFONSO DA SILVA lembra que o planejamento urbano, para atingir seus objetivos,
ter que atender a certos critrios fundamentais, tais como a sensibilidade s demandas
sociais. Os planos devem ser sensveis s aspiraes populares. So bons os planos quando
leva em conta o bem-estar do povo, quando so sensveis s necessidades e aspiraes deste.
Alis, o objetivo primordial de qualquer plano de governo sempre a satisfao das
necessidades do povo.169 Referido critrio s pode ser aferido em sua plenitude pelo poder
local, mediante consulta comunidade envolvida.

JOHN VERNBERG e WINONA VERNBERG reconhecem que a participao da

comunidade se d com maior eficcia no plano local170, noticiando circunstncias nas quais a

Santos tambm uma cidade que se destaca, em termos organizativos, por abrigar uma profuso dos
mais diversos tipos de organizaes da sociedade civil e por concentrar em seu territrio uma gama de
conflitos e de interesses caractersticos de cidade grande: movimentos sociais e sindicais tpicos,
ONGs, organizaes representativas de grandes interesses empresariais e industriais de mbito
nacional, etc. O espao de gesto participativa encontra-se plasmado nos instrumentos previstos no
art. 1 da Lei Orgnica: sufrgio universal por meio do voto direto e secreto; plebiscito a respeito de
questes relevantes, quando ao menos um por cento do eleitorado o requerer ao TRE, ouvida a
Cmara; referendo, quando ao menos um por cento do eleitorado o requerer Cmara; veto; iniciativa
popular no processo legislativo, entre outros previstos em diversos dispositivos (Diagnstico Urbano
Socioambiental Municpio de Santos Bases das Informaes at 2012 Reviso Maro de 2013
Convnio Petrobrs Instituto Polis Relatrio n 6, pp. 31/41).
A Lei n 8.655, de 30.07.2008, do municpio de Belm prev nos art. 212 e 213 a realizao de uma
Conferncia Municipal da Cidade de Belm a cada dois anos, para discutir as diretrizes urbanas, aberto
participao de qualquer indivduo, com forte nfase nos recursos hdricos, bacias e defesa de
lenis freticos.
169 Direito urbanstico, p. 107.
170 Os autores relacionam tambm os diversos atos que normatizam a zona costeira Americana, no
plano nacional e regional, valendo destacar: The national environmental policy act (1969), the coastal

109

insatisfao com a poltica de desenvolvimento proporcionou o surgimento de novas cidades

para que as comunidades tivessem voz. 171

Os autores sinalizam tendncia ao fortalecimento do plano local na zona costeira, no se

olvidando da reserva que o norte americano tem pelo poder central, salientando que o plano
local nota caracterstica da sua cosmoviso indutivista e empirista, da qual decorreu o
autntico federalismo por agregao, afinal muito mais fcil falar com um membro do
Conselho local do que com um membro do Congresso. 172

Portanto, referido zoneamento municipal dever ser realizado no mbito do arcabouo

desenhado pelo plano diretor173, instrumento previsto no art. 182 da Constituio Federal,

zone manegement act (1972), U.S. Army Corps of engineers programs, the clean water act (1972), the
clean air act (1972), national flood insurance act, Federal disaster assistance, The national estuarine
research reserve program, The national marine sanctuaries program (1972), The coastal barrier
resources act, The national estuary program (1987), CZMA special area management plans, The
endangered species act (The coastal zone, past, present and future, p. 132-144).
171 Progressivamente, cidados perceberam a obrigatoriedade do envolvimento no governo local
para que possam influenciar o futuro de suas comunidades. Municpios esto surgindo atravs da zona
costeira Americana exatamente por essa razo. Cidados querem que as decises concernentes s
suas comunidades sejam tomadas o mais prximo possvel do eleitorado. Assim, pequenos municpios
oferecem a oportunidade para o envolvimento da comunidade na determinao de seu futuro. Na costa
da Carolina do Sul, novos municpios surgiram nos ltimos anos, como Litchfield Beach, Pawleys
Island, Hilton Head Island, Kiawah Island and Seabrook Island. Esse quadro foi criado por moradores
que queriam o desenvolvimento sustentvel de suas comunidades. Eles no estavam satisfeitos com a
poltica de desenvolvimento praticada pelos governos de seus respectivos condados (Idem, p. 144).
172 Cit., p. 145. Ademais, estimavam que no incio do sculo XXI 70% da populao norte americana
residiria na zona costeira ou em sua rea de influncia geoeconmica, salientando ainda interessante
aspecto sociolgico do alto percentual de aposentados que procuram a regio para fixar residncia (p.
146-147).
173 Cf. infra 2.5.

110

regulamentado pela Lei n 10.257, de 10.07.2001 e efetivado por meio de decreto174, para que
se determine a aplicao das normas legais s zonas identificadas no processo de zoneamento.

Em suma, a questo reside em conjugar a participao da comunidade com os dois

instrumentos de ordenamento do uso do solo e das atividades ali desenvolvidas, disposio
das autoridades locais: o zoneamento costeiro, com destaque ao Projeto Orla, e o zoneamento
urbano decorrente do plano diretor municipal.

Muito embora apresentem finalidades

distintas, na escala municipal, estas finalidades se aproximam bastante, especialmente no

combate ocupao quase descontrolada da zona costeira.

2.4. Gesto municipal nos terrenos de marinha e acrescidos

Este trabalho defende a tese de que a consolidao dos terrenos de marinha e acrescidos na
esfera municipal constitui uma das medidas necessrias ao desenvolvimento da zona costeira
urbana, cabendo ao Municpio assegurar a tutela do interesse local na regio por meio da
utilizao dos instrumentos previstos na Lei n 10.257, de 10.07.200, da participao no
Projeto Orla, entre outros recursos.

174 Sem dvida que o decreto permite maior flexibilidade no que diz respeito sua atualizao
peridica, o que no ocorre com a lei, vinculada s regras e vicissitudes do processo legislativo,
todavia, permite ao Prefeito sua modificao nem sempre pautada no interesse pblico.

111

Em abono a esta tese, a par das razes defendidas neste captulo e da tramitao de dois
projetos de emendas Constituio, vale lembrar que a titularidade dos terrenos de marinha
pela Unio nem sempre foi pacfica, 175 sendo marcada por embates havidos na doutrina e no
legislativo ptrio no final do sculo XIX e incio do sculo XX, com relevantes argumentos
de lado a lado. Durante o perodo, com o fito de promover o povoamento das cidades
litorneas, diversas leis autorizaram o aforamento pelas Cmaras locais. 176

Apenas com o advento da Repblica que, pela Lei n 25, de 30.12.1891, o privilgio dos
entes locais foi revertido Unio e, deixando de aplicar o aforamento em prol da ocupao, o
interesse local defendido pela municipalidade restou desprotegido, como ser visto adiante.
Ainda assim, a defesa dos interesses municipais pode se identificado nos art. 12, 1, 2, do
Dec.-lei n 2.490, de 16.08.1940; 7, a, 4, do Dec.-lei n 3.438, de 17.07.1941; 100, d,
do Dec.-lei n 9.760, de 05.09.1946.

175 Cf. supra 1.3.2.

176 Joo Alfredo Raymundo e Silva faz precioso histrico da legislao, contrapondo o interesse
nacional ao local, a partir do cotejo das competncias atribudas Unio e s Municipalidades, desde a
Ordem Rgia de 07.05.1725 at o regramento contemporneo (Terrenos de marinha, seus acrescidos
e a Administrao Municipal, Revista de Direito Pblico, n 37-38, So Paulo, Revista dos Tribunais,
jan.-jun. 1976, p. 316-326).
Antonio Chaves relata que, a princpio, as opinies estavam divididas, com Joo Barbalho e Galdino
Loreto sustentando que os terrenos de marinha, com as terras devolutas, tinham sido entregues pela
Constituio aos Estados, ou deixados aos Municpios. Carlos de Carvalho e Carvalho de Mendona
entendiam que eram bens do patrimnio da Unio, prevalecendo parecer do ento Procurador Geral da
Repblica Epitcio Pessoa, exarado na questo dos Estados processo sobre explorao de
monazite envolvendo os estados da Bahia e Esprito Santo -, como sendo uma extensa faixa territorial
que aperta em um todo bem unido os diversos Estados da Repblica e ao mesmo tempo mostra, pelo
lado do mar, um contato entre o Brasil e as naes estrangeiras, que se h de dar por intermdio da
Unio (cit., p. 14).

112

Conforme debatido no curso deste trabalho177, a gesto municipal das atividades exercidas em
terreno de marinha traz a lume problemas decorrentes da sobreposio de competncias da
Unio (dominial do bem) com o Municpio (regramento de atividades que lhes so prprias
do interesse local). As praias martimas, o mar territorial e os terrenos de marinha, embora
sendo bens da Unio, localizam-se, no obstante, no territrio de algum municpio e, como
parte desse territrio, incluem-se no mbito da autonomia municipal e da respectiva
jurisdio.

Portanto, as construes realizadas nos terrenos de marinha e as atividades ali desenvolvidas,

no caso de reas urbanas ou urbanizveis, ficam sujeitas a regulamentao e a tributao
municipal, como as demais realizaes particulares. 178

Para a realizao do interesse local nessa rea, o Administrao Municipal poder agir de
forma mais ou menos extroversa, mediante a edio de ato ou promoo de processo que leve
em conta maior participao dos titulares dos direitos e interesses em jogo, objetivando algum
grau de consenso que otimize a deciso final.
177 Cf. supra 1.3.1.
178 Srgio Srvulo da Cunha observa que a populao do municpio, titular no exclusiva do direito de
uso dessas reas, faz delas variado proveito, com objetivo econmico ou de lazer: Elas no se
prestam apenas, e eventualmente, circulao, mas tambm, urbanizao (no caso principalmente
dos trreos de marinha, cujo uso pode ser cedido a particular). Aqui o municpio exerce o seu poder de
polcia como em qualquer outra rea do seu territrio, disciplinando as edificaes, o trnsito, a higiene,
lanando tributos, fiscalizando e impondo sanes. Por outro lado os bens e atividades do prpr io
Estado-membro e da Unio existentes ou desenvolvidas nessas reas parte a imunidade tributria
sujeitam-se ao poder de polcia local, conforme definido em lei (...). Na prtica, existe uma tendncia
burocrtica exorbitncia e multiplicao de exigncias (...). de todo conveniente, principalmente nos
municpios litorneos mais populosos em que maior a frequncia dos casos, a criao de
mecanismos e instncias comuns, para administrar no s os possveis conflitos administrativos, mas
para evitar a duplicidade de procedimentos, quando se trata de interesses de particulares (Municpio:
Poder de Polcia sobre a Zona Costeira. Revista dos Tribunais, n. 686, So Paulo, Revista dos
Tribunais p. 269-273, dez. 1992).

113

Nesse diapaso, a tendncia ao alargamento da competncia municipal vislumbrada em

todos os aspectos que envolvem o uso e ocupao do solo da orla martima, inclusive os
terrenos de marinha, bem como a disciplina das atividades ali desenvolvidas, observados os
imperativos da ordem constitucional e as balizas federativas.

Ainda que se admita reserva dominial da Unio, unicamente, para fins de defesa nacional,
sem restringir a competncia estadual e municipal no ordenamento territorial e urbanstico dos
terrenos de marinha, o desenvolvimento tecnolgico dos sistemas de defesa (satlites e
aeronaves, inclusive no tripuladas), tornou intil a manuteno do centenrio instituto. Caso
necessrio, o acesso faixa de marinha pode ser assegurado pelo manejo de instrumentos de
interveno na propriedade privada, tais como a requisio temporria, servido
administrativa e desapropriao, o que apenas refora a desnecessidade do instituto.

Desse modo, o exerccio do interesse local pelo Municpio pode se dar de forma ampla e
desembaraada, sem a constante e prejudicial interferncia da Unio, sempre distante da
intensa e dinmica realidade local que o Municpio, melhor do que qualquer outra esfera
conhece.

O art. 4 da LF n 9.636, de 15.05.1998179 prev a possibilidade de celebrao de convnios e

contratos entre a SPU e os Estados, Municpios e mesmo com a iniciativa privada que,
inclusive, far jus a parte das respectivas receitas.

179 Cf. supra 1.3.1.

114

H que se ressaltar a especial importncia de tais avenas, para os Municpios desprovidos de

recursos e quadros qualificados180, no se olvidando dos instrumentos postos disposio do
Municpio pelo art. 4 da Lei n 10.257, de 10.07.2001.

Desta forma, o Municpio ter condies de enfrentar as atribuies decorrentes da

consolidao da rea na sua esfera, no caso de extino do terreno de marinha, sem que a
eliminao do referido instituto resulte na instituio de novo tributo.

Importante ressaltar, ainda, que o projeto Orla181 prev uma metodologia de treinamento de
gestores locais para cada Municpio selecionado, voltada elaborao de um Plano de
Interveno da Orla Martima182, com base no reconhecimento das caractersticas naturais,
nos tipos de uso e ocupao existentes e projetados.

Aps o treinamento e a elaborao do mencionado Plano de Interveno, o Municpio estar

habilitado a celebrar um Convnio com a SPU, assumindo as tarefas de fiscalizao e
gerenciamento do uso e ocupao da orla martima (incluindo os terrenos de marinha),
originariamente de competncia daquela Secretaria recebendo em at 50% dos recursos
180 Em 2012 foram realizados 3 cursos regionais (nas cidades do Rio de Janeiro, Recife e Fortaleza),
capacitando 150 instrutores em 17 Estados Costeiros. Esses cursos formaram instrutores capazes de
atuar na gesto da orla brasileira, orientando e facilitando processos de elaborao de Planos de
Gesto Integrado do Projeto Orla. Ministrio do Meio Ambiente 2013 Secretaria de Extrativismo e
Desenvolvimento Rural Sustentvel. Departamento de Zoneamento Territorial. Gerncia Costeira
Relatrio de Gesto / Gerncia Costeira 2011-2012.
181 Cf. supra, 1.3.1.
182 Sntese das atribuies da Coordenao Municipal do Projeto Orla: formular proposta de adeso
ao Projeto Orla junto Coordenao Estadual (OEMA rgos Estaduais de Meio Ambiente e GRPU
Gerncias Regionais do Patrimnio da Unio), por meio da Ficha de Adeso; elaborar agenda de
atividades para o Projeto, incluindo reunies preliminares com OEMA e GRPU; apresentar e justificar a
composio preliminar do grupo de atores a ser capacitado; organizar e listar documentos tcnicos,
cartogrficos, base legal e logstica para realizao da oficina de capacitao no municpio; elaborar o
Plano de Gesto Integrada da Orla; convocar audincias pblicas para legitimao do Plano de Gesto
Integrada, da composio do Comit Gestor da Orla, dos projetos e das aes; criar o Comit Gestor
da Orla; propor a celebrao de convnios; analisar a base legal e os instrumentos necessrios
celebrao de futuros convnios; coordenar a execuo das aes propostas no Plano de Gesto
Integrada.

115

foreiros. 183

Assim, o Municpio, enquanto guardio do interesse local, passa a atuar de forma mais eficaz
na soluo de problemas como a ocupao irregular de terrenos da Unio, expanso
desordenada do turismo, implementao da carcinicultura em reas imprprias, falta de
saneamento bsico e eroso.

Nesse sentido, um dos objetivos do Projeto Orla precisamente acelerar a implantao de

cesso patrimonial para os Municpios, com a contrapartida de que a gesto da Orla Martima
seja feita de forma compatvel com o conceito de patrimnio coletivo. 184

183 No Estado de So Paulo poucos municpios aderiram ao Projeto, como Ubatuba e Guaruj. Neste,
alm do Projeto Orla, constitudo em janeiro de 2012, a Agenda 21 instituiu um Frum Permanente
tripartite, com a participao de organizaes da sociedade civil (terceiro setor), setor produtivo
(segundo setor) e governo (primeiro setor), elaborando um Plano de Desenvolvimento Sustentvel para
o Guaruj intitulado Guaruj 2034. Todavia, a qualificao e capacitao dos representantes constitui
desafio a ser equacionado, a fim de que os Conselhos possam exercer efetivamente o seu papel,
vista da assimetria de conhecimento e informao entre os representantes da sociedade civil oriundos
de comunidades e os representantes do poder pblico e do setor produtivo, detentores de mais
informaes e conhecimento. O Comit Gestor do Projeto Orla tem como objetivo compatibilizar as
polticas ambientais e patrimoniais no trato dos espaos litorneos. Pelo Poder Pblico Federal
representado pela Secretaria de Patrimnio da Unio SPU e IBAMA, o Estado pela Secretaria do
Meio Ambiente e a Fundao Florestal APA Marinha e a Prefeitura pelas Secretarias Municipais de
Turismo, Meio Ambiente, Desenvolvimento e Gesto Urbana, Advocacia Geral do Municpio, Executiva
de Coordenao Governamental, Cultura, Educao, Planejamento Estratgico e Esportes e Lazer. A
Sociedade Civil representada pela Associao Eco-praias dos Ambulantes das praias de Guaruj,
Associao da Orla do Guaruj restaurantes/bares/quiosques, Associao dos Quiosques da Praia
do Tombo, Associao dos Pescadores Artesanais do Canal de Bertioga (Unipesc), Sociedade de
Amigos da Praia do Guaiba, Associao Stio Conceiozinha, Instituto Socioambiental ISSA,
Sociedade Amigos da Praia Branca Comunidade Tradicional, Associao Esportiva Liga de Esporte
de Areia, UNAERP, Associao de Surf do Guaruj, Agenda 21 local (Diagnstico Urbano
Socioambiental Municpio do Guaruj Convnio Petrobras Instituto Polis Relatrio n 6 Base das
Informaes at 2012 reviso de maro de 2013, p. 45-61).
184 Gilberto Huet de Bacellar Sobrinho, Decreto presidencial regulamenta o uso e a ocupao da zona
costeira e estabelece os critrios para a Gesto da Orla Martima, in Gesto Costeira Integrada, n 5,
ano 4, 2006, p. 06-09. O autor foi relator do Grupo de Trabalho institudo no mbito da CIRM que
elaborou a minuta do Decreto n 5.300/2004, alude ao treinamento da Secretaria Estadual do Meio
Ambiente do Estado do Rio de Janeiro promovido em 2004 realizado com municpios do Estado, dos
quais quatro j celebraram convnio com a SPU, Quissam, Maca, Rio das Ostras e Armao de
Bzios, voltados fiscalizao e ao gerenciamento do uso e ocupao da Orla Martima.

116

Ao tratar da gesto na zona costeira, CONSTANA DE CARVALHO BELCHIOR lembra

que uma governana adequada para lidar com as questes costeiras e capaz de assegurar um
processo de Gerenciamento Costeiro Integrado, s poder existir se o pblico afetado estiver
envolvido ativamente no processo. A participao dos stakeholders desde o incio das
discusses e na elaborao do programa vai garantir que o conhecimento local e as aspiraes
do pblico sejam incorporados neste, de tal modo que as questes focadas e os objetivos
traados sejam adequados realidade. Isto far com que os benefcios obtidos correspondam
s expectativas da populao, garantindo assim uma adeso da sociedade ao programa, vital
para o seu sucesso e continuao.

O envolvimento do pblico passa, no apenas por uma participao no processo de tomada de

deciso, mas tambm por uma adequada informao, pois as causas subjacentes do estado
atual das zonas costeiras so complexas e muitas vezes incompreendidas pelo pblico e pelos
tomadores de deciso. Sem esse conhecimento, a gravidade da situao nunca ser tratada de
modo adequado, nem criar mobilizao social para a resoluo dos problemas. De resto, sem
esta mobilizao, a vontade poltica para tomar decises geralmente controversas e com
algum custo poltico dificilmente existir. 185

Conclui-se que a correta informao do muncipe tambm essencial para derrubar barreiras
como inrcia burocrtica, desconfiana, oposio ideolgica ou oposio devida a interesses
econmicos. A participao popular em audincias e consultas pblicas

sem adequada

informao, inclusive tcnica, constitui meio fraudulento de legitimao do processo

decisrio.

185 Cit, p. 48-49.

117

Imprescindvel, portanto, o maior nvel possvel de envolvimento dos stakeholders envolvidos

no gerenciamento do desenvolvimento costeiro, tais como marinha e setor de defesa,
atividade porturia e naval, turismo e lazer, comrcio e atividade pesqueira, controle de
eroso, poluio das guas e ecossistemas costeiros, atividade petrolfera e mineral, energia,
transporte, urbanizao e moradia. Outrossim, a participao um imperativo para que a
pessoa seja sujeito e no objeto do desenvolvimento, fazendo assim, sua prpria histria.186

Em breve incurso ao direito francs, verifica-se que o art. L. 146-4 III da Lei de 03.01.1986,
probe construes a 100 m da banda litornea, exceo feita aos espaos urbanos e s
construes ou instalaes necessrias aos servios pblicos ou s atividades econmicas que
exigem a proximidade da gua, como uma peixaria, um viveiro de pescados, uma oficina de
reparao de embarcaes, conforme informa JACQUELINE MORAND-DEVILLER. 187 Em
outro estudo,188 a mesma autora comenta os dispositivos da referida lei, indagando sobre a
existncia de um direito especfico do litoral e dificuldade de se definir a noo de
espaos urbanizados. 189

186 Ver John R. Clark, cit, p. 47.

187 Droit de lurbanisme, 3 ed., Paris Dalloz, 1996, p. 30-31. Sobre o assunto, conferir tambm
Drobenko, aludindo vedao da criao de vias de trfego a menos de 2.000m da orla, bem como em
praias e dunas, excepcionando equipamentos, infraestruturas e obras necessrias segurana (civil,
martima e area), situaes sujeitas apreciao judicial de sua necessidade tcnica, salientando que
portos de lazer no se incluem nessas excees (Droit de lurbanisme, 2 ed., Paris, Gualine, 2005, p.
79-82).
188 Lenvironnement et le droit, LGDJ, Paris, 2001, p. 46-47.
189 Outros aspectos relevantes da lei tambm so abordados por Bernard Drobenko. Em linhas gerais,
o texto procura conciliar as preocupaes econmicas, notadamente o turismo e as atividades
especficas do litoral como a pesca, os portos e o laser, com o desenvolvimento urbano e a qualidade
ambiental. A coordenao das aes pblicas nos espaos litorneos fica a cargo do Conselho
Nacional do Mar e do Litoral, presidido pelo Primeiro Ministro, competente para o estabelecimento das
diretrizes relativas ao domnio pblico martimo (Droit de lurbanisme, p. 76).

118

Formatado: Fonte: 10 pt, Portugus

(Brasil)
Formatado: Fonte: 10 pt, Portugus
(Brasil)
Formatado: Fonte: 10 pt, Portugus
(Brasil)

O direito francs apresenta ainda

interessantes experincias no gerenciamento da orla

martima pela esfera local. RAPHAEL ROMI190 destaca a experincia francesa dos Conselhos
da Orla, composto por membros eleitos pela comunidade para um mandato renovvel de trs
anos, em nmero de cinco: Conselho Mediterrneo, Atlntico, Mar do Norte, dos Lagos e da
Crsega. BERNARD DROBENKO191 ressalta a importncia da participao popular na
gesto do que denomina espaos litorneos sensveis.

Ressalta-se aqui que a participao da comunidade envolvida no processo de tomada de

decises confere maior eficcia ao controle social da Administrao, legitimando-o e
institucionalizando-o, porquanto aderente s instncias mais prximas do locus decisrio,
invariavelmente representado pelo Municpio, quando contraposto ao distante trato com a
Unio, titular do domnio dos terrenos de marinha.

Todavia, h que se ressaltar que referida participao permanece em estado germinal, seja em
razo dos sucessivos ciclos autoritrios da histria brasileira ou das dificuldades de sua
absoro na cultura brasileira, ainda dependente da atuao estatal, no obstante a existncia
de expressivo instrumental legal.

H que se atentar, por outra via, ao risco da adoo de tais mecanismos, ao constituir
instncias deliberatrias com a participao de membros da sociedade, servir de meio para
diluir a responsabilidade do administrador ou emperrar a atividade administrativa.

190 Domat Droit public. Droit et administration de lenvironement. Paris, Montchrestien, 1997, p. 222.
191 Droit de lurbanisme, p. 81.

119

Como bem ponderado por ODETE MEDAUAR: Discute-se tambm, quanto ao bloqueio na
tomada de decises e na atividade administrativa trazido pela extenso participativa; haveria
emperramento da mquina, sobretudo ante a polisindia, ou seja, a criao ad infinitum de
conselhos, comisses, grupos de trabalho; alm disso, ocorreria diluio da responsabilidade
do administrador ou justificativa para ausncia de atuao. Na verdade, parece invivel
vincular toda a atividade administrativa participao direta de particulares; igualmente sob
esse ngulo sobressai a importncia de fixar preceitos bsicos e pesquisar meios de
conciliao de presteza com participao. 192

Seja como for, esse contexto demonstra a mudana de paradigma no direito administrativo
contemporneo, at ento centrado na unilateralidade do ato administrativo em sua viso
tradicional, para a atuao da administrao via processo/consenso e, portanto, participao
social. Todavia a anlise desse fenmeno foge aos estreitos limites deste trabalho. 193

Outro aspecto a ser enfrentado a falsa ideia de que o bem pblico cumpriria sua funo
social apenas por pertencer ao domnio pblico, devendo sua utilizao de dar de forma
eficiente.

192 O direito administrativo em evoluo, 2 ed., So Paulo, Revista dos Tribunais, 2003, p. 220.
193 Vide a esse propsito: A superao do ato administrativo autista, Floriano de Azevedo Marques
Neto, p. 89-113; Como a teoria do ato administrativo pode ser aproveitada na prtica da
consensualidade?, Juliana Bonacorsi de Palma, 237-261, in Os caminhos do ato administrativo, Odete
Medauar e Vitor Rhein Schirato (Coord.), So Paulo, Revista dos Tribunais, 2011; Atuais rumos do
processo administrativo, Odete Medauar e Vitor Schirato (org.), So Paulo, Revista dos Tribunais,
2010; A processualidade no direito administrativo, 2 ed., Odete Medauar, So Paulo, Revista dos
Tribunais, 2008.

120

 o que preleciona FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO 194, afastando a condio

de bem pblico no sentido dado pelos economistas, permitindo o emprego eficiente deste
bem, assegurando a efetividade de polticas pblicas: Em compasso com o exposto,
refutamos a tese de que o bem pblico cumpriria sua funo social por pertencer ao domnio
do ente pblico. Alm da pertena do bem ao domnio pblico no ser garantia da melhor
utilidade possvel, o bem desse jaez poder deixar de cumprir sua funo social se se quedar
inutilizado no patrimnio pblico. Apenas se todas as possibilidade de uso forem aproveitadas
quando do emprego do bem, vimos, haver cumprimento da funo social da propriedade,
funo esta que se mostrar mais incisiva em relao aos bens do Estado, uma vez que a
propriedade estatal se fundamenta na aplicao eficiente dos bens funo pblica. Embora a
finalidade seja a nota peculiar e distintiva dos bens pblicos em relao aos bens privados,
verificamos inexistirem antagonismos entre os regimes patrimoniais pblico e privado, pois a
Administrao deve gerir seus bens nos moldes do particular eficiente, desde que isto no
inviabilize as finalidades primrias do bem pblico.

Convm tambm alertar que, em relao ao interesse local, o abandono do aforamento como
forma de utilizao dos terrenos de marinha, deixa ao desabrigo o interesse da
municipalidade, uma vez que a ocupao no exige audincia prvia dos entes locais,
instrumento que tem por escopo auscultar os interesses e projetos relativos aos terrenos de
marinha. No havendo audincia prvia, a Municipalidade no toma conhecimento, o que
dificulta os seus projetos urbansticos.

194 O regime jurdico das utilidades pblicas, p. 551.

121

Alm da impossibilidade de se definir os exatos limites de tais terrenos, conforme j

verificado, outra consequncia a impossibilidade de desapropriao do terreno ocupado,
pois no h desmembramento do domnio, permanecendo ntegro em mos da Unio que no
pode ser desapropriada pelo Municpio.

Destarte, a prevalecer o emprego do instituto da ocupao, dever o mesmo prever audincia

obrigatria das Municipalidades para defesa dos interesses locais, bem como conceder-lhe
direito de opo por ocasio das transferncias onerosas de ocupao, caso a Unio no o
exera na sistemtica atual.

Portanto, a manuteno do instituto do terreno de marinha no s desnecessria, como a sua

limitao aos 33 metros carece de fundamento cientfico, alm de ser insuficiente para o
atendimento de quaisquer das justificativas de sua manuteno, no se olvidando dos
problemas advindos do recolhimento do foro, laudmio e taxa de ocupao e da manifestao
prvia da desaparelhada SPU em cada transmisso inter vivos.

Na presente data, duas Propostas de Emenda Constituio tramitam no Senado Federal,

pugnando pela extino do instituto do terreno de marinha e seus acrescidos.

A primeira, de autoria do Senador Almeida Lima - PEC 53 de 06.06.2007, prope a

revogao do inc. VII do art. 20 da Constituio Federal e do 3 do art. 49 do ADCT, para

122

extinguir o instituto do terreno de marinha e seus acrescidos e para dispor sobre a propriedade
desses imveis.

A PEC n 53 apresenta quatro artigos: o art. 1 extingue o instituto do terreno de marinha e

seus acrescidos; o art. 3 estabelece a vigncia da inovao constitucional em 120 dias a
contar de sua publicao, e o art. 4 revoga o inc. VII do art. 20 da Constituio Federal e o
3 do art. 49 do ADCT.

O art. 2 da PEC n 53 contm a essncia da proposta: continuam no domnio da Unio as

reas nas quais tenham sido edificados prdios pblicos que abriguem rgos ou entidades da
administrao federal, inclusive instalaes de faris de sinalizao nutica e as que tenham
sido regularmente destinadas utilizao por prestadores de servios pblicos concedidos ou
permitidos pela Unio; o mesmo se d com reas transferidas ao mesmo ttulo para os
Estados, Municpios e as que estejam locadas ou arrendadas a terceiros pela Unio; as reas
doadas mediante lei federal continuam sob domnio pleno aos respectivos donatrios; ao
domnio pleno dos foreiros, quites com suas obrigaes, as reas sob seu domnio til,
mediante contrato de aforamento, bem como ao domnio pleno dos cessionrios aquelas
cedidas pela Unio.

Em trmite conjunto, a PEC n 56, de 16.12.2009, de autoria do Senador Marcelo Crivella,

acrescenta o art. 97 ao ADCT, para que seja autorizado Unio proceder transferncia do
domnio pleno dos terrenos de marinha e seus acrescidos, nos termos do inc. VII do art. 20 da
Constituio Federal, aos foreiros, ocupantes, arrendatrios e cessionrios, mediante
123

pagamento de valor equivalente parcela do domnio detida pelo Poder Pblico, nos termos
da lei.

O pargrafo nico confere lei que disciplinar a transferncia do domnio pleno dos terrenos
de marinha, estipular o prazo de at cinco anos para a Unio adotar as medidas
administrativas necessrias efetiva transferncia do domnio pleno dos referidos terrenos aos
novos proprietrios, ressalvados os terrenos de interesse pblico (imveis utilizados pela
Unio, Estados e Municpios, ou essenciais segurana nacional, como as instalaes
militares).

Dessa forma, estaria consolidada a propriedade dos referidos bens na esfera patrimonial dos
ocupantes, entendendo que dever ocorrer sem imposio de nus. Nesse sentido entende-se
desnecessrio o pagamento estipulado pela PEC n 56, bastando que o foreiro esteja quite
com as obrigaes (isentos ocupantes, arrendatrios e cessionrios) de acordo com a PEC n
53 e sem necessidade de qualquer regime de transio legal, bem como despiciendo o prazo
de 5 anos aludido pela PEC n 56, bastando os 120 dias preconizado pela PEC n 53.

Em 13.05.2008 foi realizada audincia pblica para instruo da matria, com a participao
de, somente, 10 (dez) convidados.

De acordo com os registros disponveis no stio do Senado Federal, em 03.09.2013, o relatrio

do Senador Ricardo Ferrao foi recebido na Comisso de Constituio e Justia, com voto
124

contrrio PEC n 56/2009, e favorvel PEC n 53/2007, na forma do substitutivo

apresentado.195

195 A relevncia de eventual aprovao da PEC para o objeto deste trabalho justifica a sua transcrio
integral. Este o teor do substitutivo do Senador Ricardo Ferrao em 03.09.2013:
Art. 1 O inciso VII do Art. 20, da Constituio Federal, passa a ter a seguinte redao:
"VII - terrenos de marinha e seus acrescidos mantidos sob seu domnio;"
Art. 2 As reas de terrenos de marinha e seus acrescidos passam a ter a sua propriedade assim
definida:
I continuam como domnio da Unio as reas: a) nas quais tenham sido edificados prdios pblicos
que abriguem rgos ou entidades da administrao federal, inclusive instalaes de faris de
sinalizao nutica; b) que tenham sido destinadas utilizao por prestadores de servios pblicos
concedidos ou permitidos pela Unio; c) destinadas ao adestramento das Foras Armadas ou que
sejam de interesse pblico, nos termos da lei; d) de restinga, fixadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangues;
II passam ao domnio pleno dos Estados onde esto situadas as reas: a) nas quais tenham sido
edificados prdios pblicos que abriguem rgos ou entidades da administrao estadual; b) que
tenham sido destinadas utilizao por prestadores de servios pblicos concedidos ou permitidos
pelos respectivos Estados;
III passam ao domnio pleno dos Municpios onde esto situadas as reas: a) nas quais tenham sido
edificados prdios pblicos que abriguem rgos ou entidades da administrao municipal; b) no
enquadrveis nas hipteses descritas nos incisos I e II e incisos IV e V deste artigo; c) que tenham sido
destinadas utilizao por prestadores de servios pblicos concedidos ou permitidos pelos
respectivos Municpios; d) atualmente locadas ou arrendadas a terceiros pela Unio.
IV - permanecem sob domnio pleno dos respectivos donatrios as reas doadas mediante autorizao
em lei federal;
V - passam ao domnio pleno: a) dos foreiros, quites com suas obrigaes, as reas sob domnio til
destes, mediante contratos de aforamento; b) dos ocupantes atualmente inscritos no rgo
administrador do patrimnio da Unio, quites com suas obrigaes, as reas por eles ocupadas; c) dos
atuais ocupantes, ainda no inscritos no rgo administrador do patrimnio da Unio, desde que
promovam suas inscries, no prazo de um (1) ano, a contar da data da vigncia desta Emenda
Constitucional, as reas por eles ocupadas; d) dos cessionrios, as reas que lhes foram cedidas pela
Unio; e) dos respectivos ocupantes, as reas de aldeamentos indgenas e quilombos,
independentemente de cumprimento de qualquer formalidade legal ou de quitao de dbitos;
1 - Os Municpios que, por fora desta Emenda Constitucional, adquirirem o domnio pleno de reas
atualmente ocupadas por brasileiros, ainda no inscritos no rgo administrador do patrimnio da
Unio e que no promoverem suas inscries no prazo previsto na alnea c do inciso V, ficam
obrigados a lhes transferir o domnio pleno dessas reas, desde que comprovada a posse e por esses
ocupantes requerido, no prazo de cinco (5) anos, a partir da vigncia desta Emenda Constitucional.
2 - Ao oficial do registro imobilirio da circunscrio respectiva, vista das certides de quitao
das obrigaes relativas ao imvel, quando exigvel, cumpre proceder ao registro da transmisso do
domnio pleno em favor das pessoas referidas nos incisos II a V e 1 deste artigo.

125

O Relator reconhece a relevncia da matria, estribado nos seguintes argumentos: o evidente

anacronismo do instituto; a extino da enfiteuse no mbito do direito civil; a ausncia de
adequada identificao e demarcao at os dias de hoje, gerando insegurana jurdica e
inesperados encargos financeiros para significativa parcela de seus ocupantes; nfima
rentabilidade da manuteno do instituto, cuja arrecadao a ttulo de taxa de ocupao, foro,
laudmio e multas, representa cerca de 0,01% (um centsimo por cento) da receita tributria
da Unio; entraves e insegurana para o adequado desenvolvimento da zona costeira,
inclusive impedindo que essas reas possam servir de garantia a financiamentos para
construo de residncias.

Justifica a rejeio da PEC n 56/2009, em razo da utilizao de tcnica legislativa

inadequada, ao propor acrscimo de artigo no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, que tinha o objetivo a regulamentao de assuntos atinentes transio da ordem
Art. 3 A identificao e demarcao dos terrenos de marinha e acrescidos, nos termos da legislao
em vigor, continuar a ser realizada pela Unio, atravs de rgo prprio, pelo prazo de cinco (5) anos,
a contar da vigncia desta Emenda.
1 - Esgotado o prazo previsto no caput, compete aos municpios onde se situam as respectivas
reas, a identificao e demarcao dos terrenos de marinha e acrescidos, pelo prazo consecutivo de
cinco (5) anos.
2 - As reas de terrenos de marinha e acrescidos que no tenham sido identificadas e demarcadas,
nos prazos previstos no caput desta artigo e seu 1, passaro a ser consideradas como devolutas,
para efeito de regularizao fundiria pelos respectivos ocupantes.
Art. 4 Ficam remidos os dbitos referentes a foro, taxa de ocupao, laudmio, multa, juros e
quaisquer outros decorrentes da legislao sobre terrenos de marinha e acrescidos, com relao aos
imveis exclusivamente residenciais.
Art. 5 Para fins de definio de reas de marinha e acrescidos, consideram-se legtimos todos os
ttulos de propriedade lanados no registro imobilirio at a data da vigncia desta Emenda.
Art. 6 Revoga-se o 3 do art. 49 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Art. 7 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.

126

constitucional anterior para a nova. Quanto ao mrito, a PEC n 56/2009 deve ser rejeitada,
pois prev que foreiros, ocupantes, arrendatrios e cessionrios paguem pela aquisio do
domnio pleno dos terrenos de marinha, contrapartida esta j efetuada ao longo de dcadas.

Em relao PEC n 53/2007, da forma como redigida, exige alteraes, porquanto: cria
perigoso vazio jurdico com a pura e simples extino do instituto, pois grande parte dos
terrenos de marinha e acrescidos ainda no foi objeto de identificao e demarcao,
mantendo-se sob o domnio da Unio to somente as reas que lhe foram reservadas nesta
Emenda Constitucional. Ademais, transfere ao domnio dos Municpios as reas em regime de
ocupao, invariavelmente na pose de pessoas muito simples, de baixo nvel de escolaridade,
de pequeno poder aquisitivo, tais como os aldeamentos indgenas e antigos quilombos que
tambm no so contemplados por qualquer norma especfica. Outrossim, no h meno s
reas de restinga fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues, de preservao
permanente.

O substitutivo apresentado avana em relao s propostas originais, exceto quanto

desnecessria manuteno do instituto a fim de se evitar o alegado vazio jurdico, porquanto
a atribuio ao domnio da Unio das reas que lhe foram reservadas prescinde da
permanncia do instituto no texto constitucional.

127

2.5. O papel do Municpio no sistema urbanstico

A par da consolidao dos terrenos de marinha e acrescidos na esfera municipal, a promoo

do interesse local pelo Municpio na zona costeira urbana ocorre por meio do Plano Nacional
de Gerenciamento Costeiro II, em especial pela sua insero no Projeto Orla, bem como pelo
manejo de um sem nmero de instrumentos urbansticos entre os quais se destaca o plano
diretor.

O art. 182 da Constituio Federal constitui a base constitucional sobre a qual est erigido o
sistema urbanstico brasileiro, ao estabelecer as diretrizes196 da poltica de desenvolvimento
urbano a ser executada pelo Municpio, conforme diretrizes gerais fixadas em lei
(especialmente a Lei n 10.257, de 10.07.2001), com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade197 (habitar, recrear, trabalhar e circular) e
garantir o bem estar de seus habitantes.

196 Odete Medauar, lembra que no vernculo, a palavra diretrizes denota o sentido de: linhas
reguladoras; instrues ou indicaes para se realizar um plano ou uma ao; orientao; linhas
bsicas; balizas; esquemas gerais. Ainda surge como sinnimo de diretivas. Transposta para a fonte
legislativa significa preceitos indicadores, preceitos que fixam esquemas gerais, linhas bsicas, balizas
em determinadas matrias; preceitos norteadores da efetivao de uma poltica. Tais prescries
norteadoras dirigem-se, em tese, a outros legisladores, a administradores ou ao intrprete em geral (A
fora vinculante das diretrizes da poltica urbana, Revista Jurdica da Procuradoria Geral do Municpio
de So Paulo, n. 6, So Paulo: CEJUR, mar. 2008, p. 53).
197 Jos Roberto Castilho chama ateno ao carter tautolgico ou redundante da expresso funo
social da cidade, vez que o fenmeno urbano necessariamente coletivo ou social (O plano local no
direito urbanstico brasileiro e comparado Tese de Doutorado USP/1997, p. 150). Preveem os
urbanistas funes sociais genricas, como bem salientam Carlos Alberto Dabus Maluf e Adriana
Caldas do Rego Freitas Dabus Maluf: Entre as funes sociais da cidade destacam-se a habitao, o
trabalho, a circulao, o lazer, visando a plena integrao dos seres humanos, seu crescimento
educacional e cultural, em um ambiente sustentvel e ecologicamente equilibrado (Comentrios ao
estatuto da cidade, So Paulo, Atlas, 2010, p. 22).

128

So normas gerais urbansticas as pertinentes utilizao da propriedade urbana, as referentes

ao integrada de organismos federais, estaduais e municipais sobre o desenvolvimento
urbano, as diretrizes sobre as reas de interesse especial, planejamento urbanstico,
instrumentos de interveno urbanstica e as bases do regime urbanstico do solo.

Aos Estados cabe dispor sobre normas urbansticas regionais (normas de ordenao do
territrio estadual), suplementares das normas gerais estabelecidas pela Unio (art. 24, I); o
plano urbanstico estadual (plano de ordenao do territrio do estado), e planos urbansticos
regionais (planos de ordenao territorial de regio estabelecida pelo Estado, que podem ter
natureza de planos de coordenao urbanstica na rea); instituir e disciplinar as regies
metropolitanas, microrregies e aglomeraes urbanas; servir como elo entre os planos
federais e municipais, restando limitado o contedo de sua atuao entre a generalidade do
federal e a especificidade do municipal.

Aos Municpios cabe estabelecer a poltica de desenvolvimento urbano, com o objetivo de

ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade; garantir o bem-estar de seus
habitantes (art. 182); promover o adequado ordenamento de seu territrio, mediante o
planejamento e o controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano, elaborando
e executando, para tanto, o plano diretor (art. 30, VIII).

importante ressaltar que a competncia municipal no meramente suplementar de normas

gerais federais ou de normas estaduais, pois no so criadas com fundamento no art. 30, II,
tratando-se competncia prpria emanada do texto constitucional. A funo urbanstica, em
129

sua atuao mais concreta e eficaz, exercida no nvel municipal, origem dos planos de
desenvolvimento urbano, que estabeleciam regras para o desenvolvimento fsico das cidades,
vilas e outros ncleos urbanos do Municpio.

A respeito do planejamento urbanstico, JOS AFONSO DA SILVA observa: Tem-se a,

duas amplas perspectivas bsicas do planejamento e desenvolvimento urbano: uma que tenha
como objeto o desenvolvimento adequado da rede urbana (planejamento interurbano) no nvel
nacional198, regional e estadual; outra que considere o desenvolvimento urbano no quadro do
territrio municipal (planejamento intraurbano ou intramunicipal), no nvel local (...) O
aspecto econmico do sistema dever ser mais intenso em nvel nacional, tornando-se menor
nos escales inferiores at o nvel local; em contrapartida, o aspecto da ordenao fsicoterritorial h de ser mais concreto e eficaz no nvel local e mais geral nos escales superiores
at o de simples diretrizes em nvel nacional. 199

Assim, enquanto o plano nacional prepondera no aspecto econmico, as normas urbansticas

municipais so as mais caractersticas200, porque nos Municpios se manifesta a atividade
urbanstica na sua forma mais concreta e dinmica,201 observadas diretrizes e objetivos gerais

198 O art. 3 da Lei n 10.257, de 10.07.2001 trata das competncias da Unio para com a
administrao da poltica urbana.
199 Direito urbanstico brasileiro, 6 ed., So Paulo, Malheiros, 2010, p. 98-102.
200 Cf. supra 1.2.2 e 2.1.
201 O processo de planejamento permanente do Municpio realiza-se pela elaborao, manuteno
atualizada e execuo de: I um plano de desenvolvimento municipal, que o plano de governo, pelo
qual cada prefeito definir as prioridades e objetivos de seu governo em funo da realidade local; II
os planos regionais, setoriais e especiais, que couberem; III o plano diretor, como instrumento bsico
da poltica de desenvolvimento urbano, e os demais planos urbansticos (particulares, parciais,
especiais ou setoriais) exigidos pela realidade local; IV o plano plurianual, que define, em
consonncia com o plano de governo e o plano diretor, as diretrizes, objetivos e metas da
Administrao Municipal; V a lei de diretrizes oramentrias, que, incluindo as despesas de capital

130

do desenvolvimento urbano estabelecidos pela Unio, bem como regras genricas de

coordenao expedidas pelo Estado.

Ao chamar ateno ao plano local e, portanto, mais prximo de uma concreo que possibilite
maior participao social e resultados com presumida eficcia, MARIA PAULA DALLARI
BUCCI202 ressalta o aspecto democrtico do processo: A realizao do processo democrtico
na gesto das cidades a razo da prpria existncia do Estatuto da Cidade, que resulta, ele
prprio, de uma longa histria de participao popular, iniciada na dcada de 80, e que teve
grande influncia na redao do captulo da poltica urbana da Constituio Federal. A plena
realizao da gesto democrtica , na verdade, a nica garantia de que os instrumentos de
poltica urbana introduzidos, regulamentados ou sistematizados pelo Estatuto da Cidade (tais
como o direito de preempo, o direito de construir, as operaes consorciadas, etc.) no
sero meras ferramentas a servio de concepes tecnocrticas, mas, ao contrrio, verdadeiros
instrumentos de promoo do direito cidade para todos, sem excluses.

H, contudo, longo caminho a ser percorrido para a efetiva implantao de uma gesto
democrtica das cidades, no obstante oferea o referido Estatuto inmeros instrumentos que,
se bem manuseados, possibilitam o desenvolvimento sustentvel do ambiente urbano e a
observncia da funo social da propriedade urbana referida no art. 182 da Lei Maior.

para o exerccio financeiro subsequente, definir, em termos financeiros, as metas e as prioridades do

governo local, orientar a elaborao do oramento anual e dispor sobre as alteraes na legislao
tributria, se tais alteraes houverem que ser feitas; VI o oramento anual. Todos esses planos
devero ser compatveis entre si e seguir as polticas gerais e setoriais segundo as quais o Municpio
organiza sua ao (Idem, p. 134-135).
202 Gesto democrtica da cidade, in Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz, Estatuto da cidade, p.
335-354.

131

A opo do constituinte, em relegar a definio material da funo social da propriedade ao

Municpio, questionada por FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA: Causa
estranheza essa opo do constituinte. Seria perfeitamente cabvel, e mesmo recomendvel,
que houvesse uma definio material de abrangncia nacional quanto funo social da
propriedade urbana, com um enfoque geral que independesse das especificidades de cada
Municpio.

No se nega ser razovel a Constituio permitir que cada plano diretor estabelea as
exigncias fundamentais de ordenao da cidade, direcionando assim o modo de atendimento
da funo social da propriedade urbana de acordo com a realidade local. Porm, isso no
seria incompatvel com uma definio constitucional das linhas gerais a serem seguidas pelos
Municpios nesse mister. Alis, tal foi a postura adotada pelo constituinte ao definir, no art.
186, caput, sem prejuzo de regulamentao por lei, os requisitos para o atendimento da
funo social da propriedade rural.

De todo modo, uma leitura combinada do citado 2 com o 4 do mesmo art. 182 da
Constituio permite que se infira ao menos um aspecto material da concepo do constituinte
acerca da funo social da propriedade urbana: o solo urbano no cumpre sua funo social se
no utilizado, subutilizado ou no edificado. 203

203 Dos instrumentos da poltica urbana, in Odete Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida
(Cord.), Estatuto da cidade, So Paulo, Revista dos Tribunais, 2004, p. 41-119.

132

Assim sendo, pelo manejo dos instrumentos previstos no art. 4 da Lei n 10.257, de
10.07.2001, os Municpios podero efetivar o interesse local na zona costeira, em especial
aqueles de pequeno porte desprovidos de recursos.

FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA204 critica a sistematizao do art. 4,

porquanto utilizada em sentido muito amplo e heterogneo, pautados em critrios de precria
logicidade: Sob essa rubrica so englobados elementos muitos diversos e dificilmente
comparveis entre si: uns mais amplos (exemplo: plano nacional de desenvolvimento
econmico e social, plano diretor), outros mais restritos (exemplo: tombamento e concesso
de direito real de uso); uns envolvendo conceitos jurdicos abstratos (exemplo: limitaes
administrativas e direito de superfcie), outros envolvendo elementos de fato (exemplo: gesto
oramentria participativa); uns enunciados como o objeto em si (exemplo: desapropriao e
plano plurianual), outros enunciados como uma ao que se refere ao objeto (exemplo:
instituio de unidade de conservao e instituio de zonas especiais de interesse social).

ADILSON ABREU DALLARI205 distingue instrumentos de planejamento situados

fundamentalmente no plano fsico, destinado a disciplinar os espaos urbanos (plano diretor,
disciplina do parcelamento, uso e ocupao do solo e zoneamento ambiental), daqueles
basicamente econmicos, destinados disciplina do uso dos recursos financeiros municipais
(plano plurianual, diretrizes oramentrias e o oramento anual).

204 Idem, p. 43.

205 Instrumentos da poltica urbana, in Adilson de Abreu Dallari e Srgio Ferraz, Estatuto da cidade, p.
71-86.

133

O exame aprofundado de cada um dos instrumentos previstos no art. 4 e seguintes da Lei n

10.257, de 10.07.2001 foge ao propsito deste trabalho.

Destarte, a anlise se restringe

ao plano diretor206, elemento basilar da poltica de

sistematizao do desenvolvimento fsico, econmico e social urbano, da disciplina do uso e

ocupao do solo, bem como do exerccio de atividades desenvolvidas no municpio 207,
reafirmando ser o plano local o mais apto aferio de sua vocao econmica e social.

O delineamento da referida vocao deve estar sujeito ratificao da comunidade208,

assegurada a gesto democrtica da cidade por meio do estabelecimento de rgos colegiados
de poltica urbana, da realizao de debates, audincias e consultas pblicas 209, de
conferncias sobre assuntos de interesse urbano, em todos os nveis, da iniciativa popular de
projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. 210

206 Plano Diretor, para Carlos Alberto Dabus Maluf e Adriana Caldas do Rego Freitas Dabus Maulf,
a lei que dever fixar e sistematizar o desenvolvimento do territrio municipal, podendo assim
estabelecer coeficientes de aproveitamento para certas reas da cidade, alm de sistematizar o
desenvolvimento fsico, econmico e social do municpio, visando preservar o bem estar da
comunidade local (cit. p. 37).
207 Conferir em Drobenko, a equivalncia do Plano Local de Urbanismo PLU, documento de
referncia da regulamentao urbana local (cit. pp. 107-127), bem como as Cartes Communales das
pequenas cidades (idem p. 127-129).
208 Ver Rgis Fernandes de Oliveira, Instrumentos brasileiros de defesa e participao dos
administrados, Revista dos Tribunais, vol. 677, mar./1992, p. 82-94.
209 Cuja no realizao importa em improbidade administrativa.
210 Daniela Campos LIbrio Di Srnio detalha com propriedade as fases do procedimento de
realizao das audincias pblicas (fases preparatria, presencial e posterior), bem como princpios a
serem observados (devido processo legal, informalismo, oralidade e publicidade). Audincia pblica na
gesto democrtica da cidade, in Adilson Abreu Dallari e Daniela Campos Librio Di Sarno (Coord.),
Direito urbanstico e ambiental, Belo Horizonte, Frum, 2007, p. 49-71.

134

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A concepo do plano diretor211 evoluiu, destinado inicialmente ao esboo do desenho da

cidade, traado das ruas e destinao de espao para edifcios pblicos, bem como
distribuio de edificaes no territrio, atendendo-se a funes econmicas e arquitetnicas.
Posteriormente, passou a ser instrumento de desenvolvimento do processo do planejamento
municipal destinado a alcanar objetivos integrados nos campos fsico, econmico, social e
administrativo. Com a Constituio da Repblica de 1988, art. 182, o plano diretor assume a
funo de instrumento bsico da poltica urbana do Municpio que tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar da comunidade.

A obrigatoriedade prevista inicialmente pela Lei Maior para municpios com mais de vinte
mil habitantes, foi ampliada pelo art. 41 da Lei para aqueles integrantes de regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas212, onde o Municpio pretenda utilizar os instrumentos
do art., 182, 4 da Constituio Federal, para integrantes de reas de especial interesse
turstico (ou seja, a quase totalidade dos municpios litorneos), e inseridas na rea de
influncia de empreendimentos ou atividades com impacto ambiental de mbito regional ou
nacional.

FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO e JOO EDUARDO LOPES QUEIROZ,

em aprofundado trabalho sobre planejamento, observam o carter vinculante de alguns
aspectos do plano diretor, o que foge de certa forma regra do art. 174 da Constituio
Federal que alude ao carter indicativo para a iniciativa privada, salientando que o plano

211 Cf. supra 1.2.2.b.

212 Vale lembrar que mesmo a competncia atribuda pelo art. 25, 3 da Constituio Federal para a
instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies s se efetivar na medida
em que os Municpios afetados queiram agir em conjunto.

135

Formatado: Fonte: (Padro) Arial, 10

pt

diretor resulta num processo de planificao da Administrao Municipal e Distrital que

orientar toda sua ao, do plano fsico-territorial at a oramentao dos gastos e despesas
pblicas. Conclui que o plano diretor tem por funo estabelecer critrios para se verificar se
a propriedade atende sua funo social; por objetivo estabelecer metas e diretrizes da
poltica urbana e normas que condicionam o uso, gozo e disposio da propriedade; e o dever
de estabelecer os critrios para utilizao dos instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade,
tais como outorga onerosa do direito de construir, operaes urbanas consorciadas,
parcelamento, utilizao compulsria com aplicao do IPTU progressivo e outros
institutos.213

Em relao ao plano diretor em municpios localizados na zona costeira, objeto desta tese,
SHEILA CAVALCANTE PITOMBEIRA pondera que no mbito da competncia municipal
exclusiva, h de ser observado que o Plano Diretor, instrumento legal orientador da poltica de
desenvolvimento urbano do Municpio, no poder deixar de contemplar regras de uso e de
ocupao que observem a integridade e higidez do meio ambiente costeiro da localidade,
segundo o respectivo ZEE. E, na hiptese de o plano diretor ainda no ter sido elaborado,
embora obrigatrio de acordo com a previso legal (art. 41 e segs. do Estatuto da Cidade), no
poder dispensar o ZEE se integrante da zona costeira. Em casos tais, o gerenciamento
costeiro, por sua vez, no poder desconsiderar e/ou deixar de perseguir a harmonia entre as
duas instncias (o ZEE e o Plano Diretor).214

213 Planejamento, in Jos Eduardo Martins Cardozo, Joo Eduardo Lopes Queiroz e Mrcia Walquria
Batista dos Santos, Curso de direito administrativo econmico, p. 40-127.
214 Gerenciamento costeiro, in Marcelo Buzaglio Dantas, Elida Seguin e Flvio Abmet, O Direito
ambiental na atualidade Estudos em homenagem a Guilherme Jos Purvin de Figueiredo, p. 437452.

136

Estudo de caso realizado na Costa Potiguar215 aponta a fragilidade dos Municpios na

implementao da gesto costeira sustentvel potiguar e a necessidade dos Estados
fornecerem o apoio necessrio, o que s refora a necessidade de adeso ao Projeto Orla: O
Plano de Desenvolvimento Integrado de Turismo Sustentvel para o Polo Costa das Dunas
(PDITS) registra os investimentos na primeira etapa do PRODETUR para a elaborao de
Planos Diretores, pois dos trinta e cinco municpios da zona costeira do Estado, apenas seis
situados no Litoral Oriental possuem Planos Diretores. Apesar da iniciativa do poder pblico
estadual no sentido de dotar as administraes municipais de instrumentos de normatizao
do uso e ocupao do solo como parte das aes da PRODETUR-RN e da SUGERCO, essas
normas no tem sido usadas na sua plenitude na prtica das frgeis administraes
municipais. Exemplificando, o municpio de Parnamirim que, apesar de ser um dos mais
adiantados na implementao do Plano, tem se limitado a utilizar apenas as prescries
urbansticas, passando ao largo com relao instaurao de instrumentos importantes e
complementares para a poltica urbana.

Outrossim, o plano diretor deve englobar o Municpio como um todo e no apenas seu
permetro urbano e urbanizvel216, assegurada a publicidade e a participao popular, bem
como a reviso peridica.

Cria-se tambm uma reserva material ao plano diretor, impedindo que possam ser reguladas
por outros instrumentos: delimitao das zonas urbanas, de expanso urbana, de urbanizao
especfica e de interesse social; estabelecimento de ndices urbansticos relativos a reas
215 Ana Maria Teixeira Marcelino, A gesto Costeira Potiguar, Gesto Costeira Integrada, n 5, 2006,
p. 10-17.
216 Contra: Castilho, cit., p. 146 Ao longo deste trabalho j ficou consignado que o Plano Diretor
refere-se conformao do solo urbano e urbanizvel (rea urbana e de expanso); isto , exclui-se de
sua abrangncia o solo com destino rural. Cf. supra 2.2

137

mnimas e mximas de lotes e coeficientes bsicos217, mximos e mnimos de

aproveitamento; delimitao de reas cuja vegetao natural deva ser preservada ou
suprimida; traado do sistema virio principal da cidade, existente e projetado; bases para a
utilizao do direito de preempo, das operaes consorciadas e da transferncia do direito
de construir.218

Destarte, firma-se o entendimento de que o plano diretor (especialmente se conjugado com o

Projeto Orla) oferece ao Municpio costeiro, nos limites da competncia atribuda pela
Constituio Federal, instrumentos suficientes para a adequada e eficaz defesa do interesse
local. 219

217 Em novembro de 2011 a Cmara Municipal de Caraguatatuba aprovou Plano Diretor autorizando a
construo de prdios de at dezoito andares, ante o limite anterior de nove, na rea denominada
Fazenda Serramar, para empreendimentos residenciais e comerciais onde j funciona o maior
Shopping Center do Litoral Norte, afastado da faixa de marinha, da orla e da Serra do Mar,
compatibilizando a necessidade de infraestrutura para a cidade, sede das operaes de gs do pr-sal,
com a preservao ambiental.
218 Victor Carvalho Pinto, Direito urbanstico, p. 190.
219 Em relao aos demais instrumentos do art. 4 da Lei n 10.257, de 10.07.2001, conferir: Adilson
de Abreu Dallari e Srgio Ferraz (Coord.), Estatuto da cidade, So Paulo, Malheiros; Carlos Alberto
Dabus Maluf e Adriana Caldas do Rego Freitas Dabus Maluf, Comentrios ao estatuto da cidade, So
Paulo, Atlas; Odete Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida (Coord.), Estatuto da cidade: Lei n.
10.257/2001, So Paulo, Revista dos Tribunais; Rgis Fernandes de Oliveira, Comentrios ao estatuto
da cidade, So Paulo, Revista dos Tribunais, 2005; Victor Carvalho Pinto, Direito urbanstico, 2 ed.,
So Paulo, Revista dos Tribunais, 2010; Jos Afonso da Silva, Direito urbanstico, So Paulo,
Malheiros.

138

3. O MUNICPIO NA PROMOO DO INTERESSE LOCAL

O estabelecimento da competncia precpua no Municpio na regulamentao do uso e

ocupao do solo urbano e das atividades desenvolvidas na zona costeira urbana, inclusive
nos denominados terrenos de marinha e acrescidos, acirra o debate em torno de questes
tradicionais, como o exerccio do poder de polcia municipal em relao ao exerccio de
determinadas atividades, e a manuteno de acesso livre e desembaraado praia, bem de uso
comum do povo.

Em outra via, suscita reflexo sobre o papel do Municpio no enfrentamento de demandas

atuais, tais como o desenvolvimento da promissora indstria do turismo, a atividade de
explorao de petrleo e gs na plataforma continental, e o necessrio redimensionamento do
sistema porturio.

3.1. Exerccio do poder de polcia pelo Municpio

A norma francesa de 22.12.1789/08.01.1790 contm a primeira previso do poder de polcia,

na afirmao de que competia aos administradores dos Departamentos a manuteno da
salubridade, da segurana e da tranquilidade pblicas. Um ano e trs meses aps, no Decreto
139

dAllarde, de 17.03.1791, art. 7, a Assembleia determinava que a partir de primeiro de abril

daquele ano seria livre a qualquer pessoa a realizao de qualquer negcio ou o exerccio de
qualquer profisso, arte ou ofcio que lhe aprouvesse, desde que se munisse previamente de
uma patente (imposto direto), pagasse as taxas exigveis e se sujeitasse aos regulamentos de
polcia aplicveis. 220

A expresso police power ingressa, pela primeira vez na terminologia legal, no julgamento
pela Corte Suprema do caso Brown versus Maryland e reaparece em outros julgados, a partir
de 1827, como limite ao direito de propriedade para subordin-lo a interesses respeitveis da
comunidade. Tendo como origem os poderes residuais dos Estados-membros, o police power
passou a exprimir a competncia legislativa estadual para regular direitos privados em
benefcio do interesse coletivo. 221

No direito brasileiro, o instituto encontra-se plasmado na

regra do art. 78 do Cdigo

Tributrio Nacional.

220 Eros Grau, Poder de polcia: funo administrativa e princpio da legalidade. O chamado direito
alternativo, Revista Trimestral de Direito Pblico, n 1, 1993, p. 94.
221 Caio Tcito, Princpio da legalidade e poder de polcia, Revista de Direito, v. 5, n 10, jul./dez.
2001, p. 18.

140

 a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e

gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da sade, sossego e segurana da
coletividade ou do prprio Estado, com fundamentos na ordem e no interesse pblico. 222

ODETE MEDAUAR223 conceitua poder de polcia como a atividade da Administrao que

impe limites ao exerccio de direitos e liberdade. uma das atividades em que mais se
expressa sua face autoridade, sua face imperativa. Onde existe um ordenamento, este no
pode deixar de adotar medidas para disciplinar o exerccio de direitos fundamentais de
indivduos e grupos. Trata-se de tema que diretamente se insere na encruzilhada liberdadeautoridade, Estado-indivduo, que permeia o direito administrativo e o direito pblico,
revelando-se muito sensvel ndole do Estado e s caractersticas histricas, polticas e
econmicas dos pases. Outras denominaes mais suaves vm sendo utilizadas para designar
essa atividade da Administrao como: poder ordenador, atividade interventora.

Entre as mencionadas denominaes, CARLOS ARI SUNDFELD alude ao conceito de

Administrao ordenadora224 como a parcela da funo administrativa, desenvolvida com o
uso do poder de autoridade, para disciplinar, nos termos e para os fins da lei, os
comportamentos dos particulares no campo de atividades que lhes prprio. No se confunde
com a regulamentao legislativa dos direitos e deveres, visto envolver o exerccio de funo

222 Nesse sentido a lio de Eros Grau ao asseverar que a coibio da perturbao da ordem, no
campo da salubridade, da segurana e da tranquilidade pblicas, permanecia de toda sorte,
consubstanciando a finalidade do poder de polcia (Poder de polcia: funo administrativa e princpio
da legalidade. O chamado direito alternativo. Revista Trimestral de Direito Pblico, n 1/1993, p. 94).
223 Direito administrativo moderno, p. 366.
224 Direito administrativo ordenador, So Paulo, Malheiros, 2003, p. 20.

141

administrativa. Pela mesma circunstncia, difere da deciso de conflitos pelo Poder

Judicirio. No se assemelha disciplina dos vnculos entre a Administrao e seus
servidores, delegatrios ou contratados, por atinar ordenao do campo privado, no do
setor pblico; por isso mesmo, desenvolve-se dentro de relao genrica no de relao
especial da Administrao com os particulares. Por fim, distingue-se de outras interferncias
no campo privado, com a explorao econmica estatal e o fomento, porquanto, de uma parte,
objetiva regular a aquisio, exerccio e perda de direitos pelos particulares (ao contrrio da
explorao econmica estatal, que visa substituir a privada) e, de outra, implica na utilizao
do poder de autoridade, inexistente na atividade de fomento. A exata compreenso da
administrao ordenadora demanda, assim, que fiquem evidenciados seus caracteres
fundamentais: a) trata-se de exerccio de funo administrativa; b) voltado organizao da
vida privada; c) dentro de relao genrica; d) com a utilizao do poder de autoridade.

Dessa forma, na defesa da supremacia dos interesses sociais 225, pode a Administrao impor
limites liberdade e propriedade individual, um non facere, na forma e nos termos da lei,
mediante ao fiscalizadora, preventiva ou repressiva, mais ou menos intrusiva, a fim de
assegurar o bem estar da sociedade.226

225 De acordo com Jos Nilo de Castro, exercita-se o poder de polcia administrativo municipal nas
matrias e assuntos de interesse local, tais como proteo sade (a includas a vigilncia e a
fiscalizao sanitria), proteo ao meio ambiente, ao sossego, higiene, funcionalidade.
Disciplinam-se as edificaes e as posturas municipais, em toda amplitude local, como a
regulamentao de horrio de funcionamento do comrcio local, de indstria, de prestao de servios
(salvo atividade bancarias e financeiras); trfego, trnsito e transporte no permetro urbano e nas vias
pblicas municipais; proteo ecolgica da fauna e flora; localizao nas reas urbanas e nas
proximidades de culturas e mananciais, de substncias potencialmente perigosas; esttica urbana e
guarda municipal - art. 144, 8, CF (Direito municipal positivo, Belo Horizonte, Del Rey, 2006, p. 332).
226 Alf Ross alude quimera do bem-estar social, nestes termos: Nos tempos modernos, tornou-se
hbito falar de bem-estar social, das necessidades da comunidade, etc., em lugar da soma total do
prazer dos indivduos. A introduo do conceito de sociedade como um sujeito nico, cujo bem estar
deve ser promovido na maior medida possvel, permitiu contornar, mas no superar, os dois direitos
fundamentais do utilitarismo: a incomensurabilidade das necessidades e a desarmonia dos interesses.

142

Nesta quadra, o dilogo enquanto instrumento consensual emerge como procedimento

balizador, presente nos mecanismos de acordos regulatrios 227, audincia e consulta pblicas,
com permanente reviso das decises e sopesamento de crticas e sugestes, fazendo com que
a regulao tende a adquirir muito mais feio contratual do que impositiva de autoridade.

CARLOS ARI SUNDFELD228 justifica a substituio da limitada ideia de polcia, pois hoje
em dia se exige do titular do direito subjetivo que, usando da posio que este lhe assegura,
colabore com a construo de uma nova realidade. Em uma frase, administrao ordenadora
no basta que este indivduo no perturbe, mister que este indivduo ajude, na medida das
possibilidades propiciadas pelo exerccio de seu direito. Quem proprietrio de um bem,
quem controla uma empresa deve cumprir sua funo social. Em consequncia disso, a
administrao ordenadora e os condicionamentos que ela impe (limites, encargos e
sujeies), no tm apenas sentido negativo, mas tambm contedo positivo.

FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO229 lembra: embora sendo uma rea da

Administrao presente desde tempos imemoriais - e at talvez por isso, a concepo de poder

A ideia de que a comunidade uma entidade independente, com necessidades e interesses prprios,
deve ser rejeitada como ilusria. Todas as necessidades humanas so experimentadas pelo indivduo
e o bem estar da comunidade o mesmo que o de seus membros, de sorte que retornamos s
mesmas dificuldades anteriores (Direito e justia, So Paulo, Edipro, 2003, p. 341-342).
227 Sobre autorizaes administrativas, poder de polcia e regulao, conferir: Alexandre Santos de
Arago, Autorizaes administrativas, Revista Tributria e de Finanas Pblicas, vol. 62, mai./jun.
2005, pp. 192/212; Atividades privadas regulamentadas: poder de polcia e regulao, Revista Forense,
vol. 383, jan./fev. 2006, p. 03-24.
228 Cit, p. 57.
229 A possibilidade de restrio de acesso a bens pblicos de uso comum por questes ambientais e
urbansticas, Boletim de Direito Administrativo, 6, jun. 2007, p. 672-673.

143

de polcia suscita inmeras imprecises, dvidas e controvrsias. A tal ponto que

doutrinadores de escol propugnam pela eliminao da prpria ideia de poder de polcia,
enquanto outros, com brilho tambm destacado, defendem a reformulao da vetusta noo,
que deveria dar lugar a frmulas da Administrao Ordenadora.

Assim, a consensualidade pode alcanar at mesmo o poder de polcia enquanto atividade

administrativa intrinsecamente estatal de ordenao de conduta que condiciona, incentiva,
limita ou sacrifica direitos com vistas a uma organizao comportamental ou de mercado,
para que se alcance padro de conduta entendido pela Constituio ou pela lei como timo.

A atuao da Administrao Pblica pela via intrusiva do poder de polcia difere da regulao
porque na regulao no h sujeio geral, mas participao voluntria em uma atividade.
Portanto, embora a regulao no deixe de ser espcie de poder de polcia, na regulao o
exerccio vertical da autoridade exceo, e no poder de polcia a regra. 230

230 De acordo com Virglio Afonso da Silva, A distino entre regulao e restrio dos direitos
fundamentais, que est na base de algumas estratgias de limitao do suporte ftico dos direitos
fundamentais, no despida de problemas conceituais, e tem enormes consequncias prticas. Na
exposio do modelo proposto por Rawls ficou claro que essa distino tem um objetivo simples e, ao
mesmo tempo, fundamental: distinguir aquilo que permitido daquilo que no . Assim, para Rawls
toda forma de interveno no contedo das liberdades fundamentais uma forma de restrio e,
portanto, deve a ser rejeitada. J intervenes na forma de exerccio das liberdades fundamentais
seriam aceitas, pois, nesses casos, estaramos diante de meras regulamentaes (Direitos
fundamentais, contedo essencial, restrio e eficcia, p. 100).
A respeito do assunto, Robert Alexy preceitua: Por direitos de proteo devem ser aqui entendidos os
direitos do titular de direitos fundamentais em face do Estado a que este o projeta contra intervenes
de terceiros. Os Direitos proteo podem ter os mais diferentes objetos (...) O que h de comum em
meio a essa diversidade o fato de que os diretos proteo so direitos subjetivos constitucionais a
aes positivas fticas ou normativas em face do Estado, que tem como objeto demarcar as esferas
dos sujeitos de direito de mesma hierarquia, bem como a exigibilidade e a realizao dessa
demarcao. A delimitao das esferas dos sujeitos de direito de mesma hierarquia, bem como a
garantia da exigibilidade e da realizao dessa demarcao, uma das tarefas clssicas da ordem
jurdica. A conhecida formulao de Kant tem-na como objeto: o direito , portanto, o conjunto das
condies sob as quais o arbtrio de um pode ser conciliado com o arbtrio do outro, de acordo com a
lei geral de liberdade. Direitos proteo so, nesse sentido, direitos constitucionais a que o Estado
configura e aplica a ordem jurdica de uma determinada maioria, no que diz respeito relao dos
sujeitos de direito de mesma hierarquia entre si (Teoria dos direitos fundamentais, p. 450-451).

144

Ocorre que o ncleo essencial do poder de polcia (sade, sossego e segurana, como j visto)
vem se alargando, objetivando padres de comportamento em outras reas (como no domnio
econmico, ambiental, profisses), ensejando o desenvolvimento de novos instrumentos, no
apenas negativos, mas tambm positivos, como as sanes premiais.

o entendimento de HANS KELSEN 231 a respeito das mencionadas sanes: A ordem

social pode prescrever uma determinada conduta humana sem ligar observncia ou no
observncia deste imperativo quaisquer consequncias. Tambm pode, porm, estatuir uma
determinada conduta humana e, simultaneamente, ligar a esta conduta a concesso de uma
vantagem, de um prmio, ou ligar conduta oposta uma desvantagem, uma pena (no sentido
mais amplo da palavra). O princpio, que conduz a reagir a uma determinada conduta com um
prmio ou uma pena o princpio retributivo. O prmio e o castigo podem compreender-se no
conceito de sano. No entanto, usualmente, designa-se por sano somente a pena, isto , um
mal a privao de certos bens como a vida, a sade, a liberdade, a honra, valores
econmicos a aplicar como consequncia de uma determinada conduta, mas j no o prmio
ou a recompensa.

MIGUEL REALE 232, j lembrava que atualmente, excogitam-se tcnicas mais aperfeioadas
para obter-se o cumprimento das normas jurdicas, atravs no de sanes intimidativas, mas
sim atravs de processos que possam influir no sentido da adeso espontnea dos obrigados,
como os que propiciam incentivos e vantagens. Assim, ao lado das sanes penais, temos as

231Teoria pura do Direito, 6 ed. Coimbra, Armnio Amado, 1984, p. 49.

232 Lies preliminares de Direito, 27 ed., So Paulo, Saraiva, 2002, p. 75-76.

145

sanes premiais, que oferecem um benefcio ao destinatrio, como, por exemplo, um

desconto ao contribuinte que paga um tributo antes da data do vencimento.

Na zona costeira, a proteo conferida ao interesse local levada a cabo de forma

preponderante pelo Municpio233, tendendo sua competncia a se ampliar, e se d, entre outras
modalidades, pela via intrusiva do exerccio do poder de polcia, no apenas no que diz
respeito atividade de ambulantes, prtica de esportes na areia da praia, colocao de
barracas, retirada de areia da praia para desobstruir canais ou caladas, disciplinar a
circulao, o trnsito, cuidar da higiene e da limpeza nessas reas de uso comum do povo234,
simultaneamente bens da Unio e logradouros municipais. Compete-lhe, tambm, elaborar o
planejamento mais amplo possvel, e executar esse planejamento, abrangendo toda a sua rea
territorial, no que diz respeito s funes da cidade.

As construes235, o exerccio e fiscalizao das atividades236 realizadas em reas urbanas ou

urbanizveis so sujeitas disciplina e tributao municipais, assim como a garantia de acesso

233 Conferir sobre poder de polcia do Municpio: Ioberto Tatsch Banunas, Poder de polcia ambiental
e o municpio, Porto Alegre, Sulinas, 2003; Heraldo Garcia Vitta, Poder de polcia, So Paulo,
Malheiros, 2010. Cf. tambm supra 2.2.
234 Em estudo sobre polticas pblicas como ferramenta do gerenciamento costeiro na Praia da
Cocanha (Caraguatatiba/SP), por Jussara Shirazawa de Freitas e Yara Schaeffer Novelli (Instituto
Oceanogrfico USP) V Simpsio Brasileiro de Oceanografia, as autoras mencionam a distncia
entre os tomadores de decises e os atores e usurios da regio, salientando a inobservncia da
regio delimitada para os quiosques, eroso causada pela mudana do curso do Rio Cocanha,
acmulo de lixo no loca, dentre outras, na praia que vive do turismo e da marricultura: Ressalta-se,
mas uma vez, que no plano local que so constitudas as identidades e estruturadas as redes para
uma eficaz gesto. Portanto, o nvel de participao local deve ser reforado na busca do
desenvolvimento sustentvel e na construo de polticas pblicas, porque no mbito local que os
grupos podem interferir, reivindicar e negociar com maior legitimidade o Gerenciamento Costeiro
Integrado.
235 A seguir alguns julgados colacionados sobre construes na zona costeira:
Construes irregulares em terrenos de marinha Omisso na fiscalizao Responsabilidade
objetiva do Estado Dano moral ressarcvel. Competncia dos municpios para a promoo do
adequado ordenamento territorial, mediante o planejamento do uso, do parcelamento e da ocupao

146

do solo urbano, e da Capitania dos Portos quanto fiscalizao de execuo de obra pblica ou
particular em terrenos de marinha e seus acrescidos (TRF 5, AC 2000.05.00.049384-5/PB, Rel. Des.
Fed. Edlson Nobre, D.J.U., de 02.12.05, p. 1.016. STF RE 510242/PE, no conhecido com trnsito em
julgado em 04.10.2007).
Construo em rea de preservao permanente Promontrio Terreno de Marinha Obra
embargada pelo IBAMA Falta de licena do Municpio Autorizao da FATMA Irrelevncia
Clandestinidade Demolio pelo exerccio do poder de polcia (TJSC, ACMS 021515-5, Rel. Des.
Newton Janke, j. 27.11.2003. STF AI 572169 2000.021515.5, trnsito em julgado em 12.05.2006).
Edificao erguida em bem imvel pertencente Unio Federal Ausncia de autorizao do Poder
Municipal Violao das normas contidas no Cdigo de Obras do Municpio Ausncia de
manifestao de interesse da Unio Causa de pedir da ao demolitria ligada a preservao
ambiental Competncia de proteo do meio ambiente comum a todos os entes da Federao (art.
23, VI, da CF/88) (TJRJ, AC 001.07577, 1 Cmara Cvel, Re. Des. Celio Geraldo M. Ribeiro, j.
06.06.2006. STF 2006.001.07577 0000067.36.2001.8.19.0030, trnsito em 03.11.2010).
236 Segue abaixo jurisprudncia relativa ao exerccio do poder de polcia sobre as atividades
desenvolvidas na zona costeira:
Comrcio junto ao calado na orla da praia do Municpio de Pelotas Unilateralidade e precariedade
do ato administrativo consistente na autorizao de uso Demanda objetivando a desconstituio de
autos de infrao Autuao baseada na existncia de construo em solo pblico, com afronta
legislao ambiental Proposta de edificao oferecida pela prpria Municipalidade Ao procedente
Recurso no provido. (TJRS, AC 7000678543, 22 Cmara Civil, Rel. Des. Otvio Stem, j.
09.09.2003).
Explorao de pedalinhos Restries por Lei Municipal. As disposies da lei devem ser
interpretadas luz dos princpios que a inspiram. Prescrevendo a lei restries explorao dos
denominados pedalinhos, no viola direito lquido e certo a deciso administrativa que delimita os
pontos de locao de equipamentos para atender aos objetivos da norma legal: proteger os
banhistas. (TJSC, AI 001416-8, Rel. Des. Newton Trisotto, j. 22.04.2002).
Edificao de quiosque na orla martima Delegacia do patrimnio da Unio Notificao de
demolio Inexistncia do devido processo administrativo. O desfazimento de situao ftica e
jurdica consolidada ao longo do tempo, ainda que no legtimo poder de polcia, deve ser mediante
prvio processo administrativo garantido a ampla defesa e o contraditrio, salvo se houver efetiva
necessidade do interesse pblico. (TRF 2, AG 98.02.13855-0/ES , 27657, 3 Turma, Rel. Des. Fed.
Ricardo Perlingeiro, j. 28.06.2001 - trnsito em julgado em 08.07.2005).
Instalao de quiosques na orla martima do Rio de Janeiro. Ao popular proposta objetivando obter
declarao de nulidade do Termo de Concesso de Uso n 417/99, firmado entre o Municpio do Rio de
Janeiro e a Orla Rio Associados Ltda. A construo de quiosques na orla martima do Rio de Janeiro
no implica no referido impacto ambiental razo por que foi dispensada a elaborao do EIA/RIMA,
cabendo a FEEMA o seu licenciamento. Os terrenos de Marinha ocupados pelos quiosques foram
devidamente regularizados perante o SPU, tendo o Municpio do Rio de Janeiro autonomia para
realizar as intervenes necessrias ao uso ordenado das praias. Os quiosques situam-se em reas
urbanizadas, dotadas de estrutura sanitria adequada, e as suas dimenses no comprometem o
conjunto paisagstico da orla martima (TRF 2, AC 51.01.013719-0/RJ, 372773, 5 Turma, Rel. Des.
Fed. Paulo Esprito Santo, j. 09.08.2006).
Remoo das choupanas e acrescidos de bar das areias da praia. No h qualquer ilegalidade na
notificao feita ao impetrante no sentido de desocupar a rea ilegitimamente ocupada,
independentemente do tempo em que o mesmo se manteve no local sem ser importunado - Decreto-lei
9.760/46. Decreto-Lei n 2398/87. Lei 7661/98. art. 11 da Lei 9.636/98. (TRF 2 MAS 56179/ES 200250010011953, T8, Rel. Des. Fed. Poul Erik Dyrlund, j. 08.08.2006 trnsito em julgado em
10.10.2006).

147

pblico s praias, cabendo a reserva dominial da Unio aos aspectos ligados defesa
nacional, bem como disciplina geral da matria.

3.2. Garantia de acesso praia

A proteo conferida ao uso comum e ao acesso praia constitui outro relevante aspecto do
exerccio da competncia municipal na zona costeira.

Habitada desde o incio da ocupao do territrio brasileiro e valorizada em razo da indstria

do turismo, representa trao marcante da identidade nacional brasileira, com paralelo nos
exemplos australianos, norte-americanos (estados da Flrida e Califrnia) e na Europa
Mediterrnea. 237

O art. 10 da Lei n 7.661, de 16.05.1988238, contm a definio legal de praia e assegura o

livre e franco acesso enquanto bens de uso comum do povo.

237 Sobre a evoluo histrica da disciplina jurdica da praia no direito brasileiro, conferir Gilberto
Dvila Rufino, A condio jurdica dos aterros das praias do mar, Revista de Direito Pblico Cadernos de Direito Municipal, v. 97, So Paulo, Revista dos Tribunais, jan.-mar. 1991, p. 243-252.
238 Art. 10. As praias so bens pblicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e
franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direo e sentido, ressalvados os trechos considerados de
interesse de segurana nacional ou includos em reas protegidas por legislao especfica. 1. No
ser permitida a urbanizao ou qualquer forma de utilizao do solo na Zona Costeira que impea ou
dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo. 2. A regulamentao desta lei determinar as
caractersticas e as modalidades de acesso que garantam o uso pblico das praias e do mar. 3.

148

Na doutrina, de acordo com CAIO TCITO 239: praia o domnio pblico sobre o mar
territorial e compreende tanto a massa lquida como a poro terrestre sobre a qual se
desenvolve o movimento das mars. Contedo e continente se integram no domnio martimo
que a Unio exerce, como um dos bens pblicos de uso comum do povo. A poro submersa
do territrio litorneo caracteriza o leito do mar (lido) que se prolonga, sem soluo de
continuidade, na praia at o limite da mxima mar.

Como visto no curso deste trabalho, as praias constituem bens de uso comum do povo 240,
portanto inalienveis, enquanto os terrenos de marinha so bens dominicais, aforveis e no
completamente alienveis.

O uso e o gozo pblico e indistinto, universal e geral, so atributos inerentes a condio de

bem pblico de uso comum do povo, sendo dever do poder pblico garantir esse uso uti
universi.

O deslumbramento de algumas autoridades municipais diante do desenvolvimento

econmico-turstico, prepondera sobre uma viso em longo prazo e favorece a progressiva
privatizao do litoral, submetendo-se presso dos interesses dos empreendedores, quadro
Entende-se por praia a rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa
subsequente de material detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde
se inicie a vegetao natural, ou, em sua ausncia, onde comece outro ecossistema.
239 Terrenos de marinha Praia Defesa da fauna, Revista de Direito Administrativo vol. 162, out.dez. 1985, p. 312.
240 Cf. supra 1.1, 1.3.1 e 1.3.2.

149

agravado pela inoperncia do poder pblico quanto ocupao privada de reas pblicas, pela
omisso quanto criao de infraestrutura apropriada ao litoral e

por uma legislao

obsoleta.

Tambm os terrenos acrescidos, oriundos de fenmenos naturais, conservam a mesma

natureza jurdica do fundo do mar em relao ao qual so acessrios, resultando evidente a
dominialidade pblica, condio essa que conservam enquanto no intervm um ato formal de
desclassificao. No caso de aterro artificial, os terrenos conquistados s perdem a
dominialidade pblica por ato da Administrao Pblica.

No sentido interior do territrio, uma sequncia de espcie de bens se oferece incidncia de

diversos regimes jurdicos: a partir do mar territorial colocam-se, sucessivamente, as praias, as
terras de marinha e os terrenos alodiais. Nas primeiras pleno e exclusivo o domnio pblico,
vedado constituir-se domnio privado; nos ltimos, como regra, prevalece a livre propriedade
particular; nas intermedirias, convivem o domnio direto do senhorial pblico e o domnio
til do titular do aforamento. 241

241 A respeito do assunto, Caio Tcito observa: Nas praias o uso pblico incontrastvel, ele se
ope, nos terrenos alodiais e nas terras de marinha o direito de propriedade constitudo na forma da lei
(...) Nenhum texto de lei assegura passagem livre, atravessando os terrenos alodiais e as reas
aforadas dos terrenos de marinha, no sentido do acesso s praias, sobrepondo-se sua
disponibilidade pelos respectivos proprietrios. Nos terrenos alodiais, a lei civil garante ao proprietrio
ou ao possuidor a integralidade de seu direito. Nos aforamentos dos terrenos de marinha, de igual
modo, o domnio til, adquirido a ttulo legtimo, defende o enfiteuta da violao do uso, que lhe
privativo (...) No se presume a servido, inclusive as servides administrativas, que a administrao
venha a constituir, no exerccio regular de sua competncia legal. A restrio ao domnio com efeito de
servido administrativa coloca em causa o princpio da legalidade (...) No dado ao usurio (qualquer
do povo) penetrar livremente na propriedade privada, escolhendo a via de acesso que lhe parea
conveniente. Nem ao proprietrio se impe o dever de suportar indeterminadamente a passagem que
lhe perturba a eficcia do domnio. A Unio, titular do domnio pblico dos terrenos de marinha,

150

Conclui-se no sentido de que o acesso praia sempre livre pelo mar ou pela prpria
continuidade do litoral. O acesso por terra somente facultado a qualquer do povo pela via
pblica contgua praia ou mediante servido administrativa regularmente constituda na
forma da lei, incidente sobre a propriedade alodial ou terreno de marinha objeto de
aforamento, ou seja, quando limitado, por ato especfico e vlido, o domnio privado.
Portanto, o franco e desembaraado acesso de todos praia, enquanto bem de uso comum do
povo, implica em limitao ao direito de propriedade privada 242, na forma prevista no art. 10
da Lei n 7.661, de 16.05.1988, art. 4, 1 da LF n 9.636, de 15.05.1998. 243

De acordo com o art. 21 do Decreto n 5.300, de 07.12.2004244, o Municpio, em conjunto

com o rgo ambiental, assegurar no mbito do planejamento urbano, o acesso s praias e ao
mar, ressalvadas as reas de segurana nacional ou reas protegidas por legislao especfica.

poder, no ato do aforamento, clausular o domnio til do enfiteuta, predeterminando o nus de

suportar, qualificadamente, o local e a forma de acesso praia. Se no o houver feito ou quando a
passagem atingir a alodialidade, dever constituir, por ato especfico, a correspondente servido
administrativa, por via amigvel ou imperativa, a ser inscrita no Registro de Imveis (Revista de Direito
Administrativo, n 162, out.-dez. 1985, p. 313).
242 A propsito das limitaes ao direito de propriedade, conferir trabalho clssico de Carlos Alberto
Dabus Maluf, Limitaes ao direito de propriedade. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
243 Lei n 9.636, art. 4, 1. Na elaborao e execuo dos projetos de que trata este artigo, sero
sempre respeitados a preservao e o livre acesso s praias martimas, fluviais e lacustres e a outras
reas de uso comum do povo.
244 Decreto n 5.300, de 07.12.2004, art. 21. As praias so bens pblicos de uso comum do povo,
sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direo e sentido,
ressalvados os trechos considerados de interesse da segurana nacional ou includos em reas
protegidas por legislao especfica. 1 O Poder Pblico Municipal, em conjunto com o rgo
ambiental, assegurar no mbito do planejamento urbano, o acesso s praias e ao mar, ressalvadas as
reas de segurana nacional ou reas protegidas por legislao especfica, considerando os seguintes
critrios: I - nas reas a serem loteadas, o projeto do loteamento identificar os locais de acesso
praia, conforme competncias dispostas nos instrumentos normativos estaduais ou municipais; II - nas
reas j ocupadas por loteamentos beira mar, sem acesso praia, o Poder Pblico Municipal, em
conjunto com o rgo ambiental, definir as reas de servido de passagem, responsabilizando-se por

151

A Secretaria do Patrimnio da Unio, o rgo ambiental e o Municpio decidiro os casos

omissos do aludido Decreto, com base na legislao vigente. As reas de domnio da Unio
abrangidas por servido de passagem ou vias de acesso s praias e ao mar ser objeto de
cesso de uso em favor do Municpio correspondente.

Para assegurar o uso e o acesso s praias, dever o poder pblico valer-se de uma das
modalidades interventivas na propriedade privada, qual seja, a servido administrativa que,
para ODETE MEDAUAR245, um nus real, institudo pela Administrao sobre imvel
privado, para atendimento do interesse pblico, mediante indenizao dos prejuzos
efetivamente suportados.

Originria do direito civil, a servido administrativa possibilita a partilha de certos atributos

da propriedade (uso e fruio) com terceiros, visando aumentar a utilizao do prdio
dominante, implicando limitaes ao serviente. Prevista no art. 40 do Decreto-lei n 3.365, de
21.06.1941, restringe parcialmente o uso do bem,

no decorrendo da sua instituio

transferncia do domnio ou da posse.

sua implantao, no prazo mximo de dois anos, contados a partir da publicao deste Decreto; e III nos imveis rurais, condomnios e quaisquer outros empreendimentos beira mar, o proprietrio ser
notificado pelo Poder Pblico Municipal, para prover os acessos praia, com prazo determinado,
segundo condies estabelecidas em conjunto com o rgo ambiental. 2 A Secretaria do Patrimnio
da Unio, o rgo ambiental e o Poder Pblico Municipal decidiro os casos omissos neste Decreto,
com base na legislao vigente. 3 As reas de domnio da Unio abrangidas por servido de
passagem ou vias de acesso s praias e ao mar sero objeto de cesso de uso em favor do Municpio
correspondente. 4 As providncias descritas no 1 no impedem a aplicao das sanes civis,
administrativas e penais previstas em lei.
245 Direito administrativo moderno, p. 382.

152

FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO 246, ao aludir distino existente entre as

diversas modalidades de servido, ressalta a existncia de elementos comuns: (i) implica a
subtrao de uma utilidade intrnseca a um bem em favor da sua incorporao a outro acervo
patrimonial, correspondente a outro bem ou a uma atividade; (ii) no implica a assuno, pelo
beneficirio, do domnio da coisa serviente, pois que ela recai sobre uma utilidade, dizer,
sobre uma parcela do feixe de direitos de uso e gozo subjacente propriedade; (iii) uma vez
instituda, ela se traduz num direito real, oponvel face a terceiros e independente de quem
seja o seu titular.

No mesmo estudo, aponta o autor os elementos distintivos da servido administrativa, a saber,

de ser instituda em favor de uma utilidade pblica e no de um bem; de ser instituda por
fora de lei, que preveja as situaes de sujeio da propriedade particular ao regime de
servido. 247

O acesso no pode subordinar-se ao de alguns poucos, sob o manto distorcido do invocado

direito de propriedade, balizado pelo cnone constitucional da funo social (art. 5, XXIII da
Carta de 1988). Esta a posio do Excelso Pretrio no RE 94.253, julgado em 12.11.82,
ainda sob a gide da Carta anterior, sendo relator o Ministro Oscar Corra.

246 A servido administrativa como mecanismo de fomento de empreendimentos de interesse pblico,

Revista de Direito Administrativo, vol. 254, mai.-ago. 2010, p. 120.
247 Idem, p. 122.

153

Exceo feita s reas de interesse da segurana nacional ou protegidas por legislao

especfica, descabe qualquer tentativa do particular em vedar o acesso da populao praia ou
ao mar, seja por terra, mar, ou ainda pelo ar.

Dessa forma, a instituio e a manuteno de servido de passagem praia 248, com todas as
suas implicaes legais, ou a remoo de obstculos que dificultem o acesso, ser providncia

248 Fechamento de acesso a ruas que interligam lotes e conduzem orla martima Loteamento Legalidade de ato da Prefeitura Municipal Remoo de obstculos que impediam o livre acesso
Inconstitucionalidade inocorrente da Lei Municipal n 557/79, de Ubatuba Direito utilizao de bem
pblico de uso comum do povo assegurado Recurso extraordinrio no conhecida. (STF, RE
94253/SP, 1 Turma, Rel. Min. Oscar Corra, j. 12.11.1982). No mesmo sentido: TJSP, AC 81.356-5,
Guaruj, Rel. Scarance Fernandes, j. 21.09.1999.
Restrio de acesso praia - Loteamento Remoo das construes - Desnecessidade. Constatada
que as demais determinaes impostas ao loteamento, tais como a colocao de placas esclarecendo
que livre o acesso praia por aquela via e a proibio de novas construes que visem restringir tal
passagem, por si s, tem o condo de satisfazer ao desiderato perseguido pelo Ministrio Pblico
Federal de garantir o acesso ao mar, revela-se desnecessria a imposio dirigida remoo das
construes efetuadas (TRF 2 AG 150649 2006.02.01.0127109, TE, Rel. Des. Fed. Marcelo
Pereira, j. 14.04.2009, trnsito em julgado em 15.06.2009).
Acesso praia Impedimento no configurado Realizao de benfeitorias Inexistncia de
ilegalidade. As benfeitorias realizadas no referido loteamento visam to-somente garantir a segurana
dos moradores e proprietrios locais, no restringindo o acesso praia. A administrao das vias
pblicas locais assunto afeto s atribuies da Municipalidade, pelo que, uma vez apresentado
projeto de urbanizao que, aparentemente, no restringe o acesso praia, no h ilegalidade a ser
afastada (TRF 2 AG 149795 2006.02.01.0112313, T7, Rel. Des. Fed. Ricardo Regueira j.
14.02.2007).
Transformao em condomnio fechado Ipanema Itanham - Lei Municipal autorizadora Concesso
de uso Transferncia da manuteno, conservao e realizao de servios pblicos Construo
de portes e cancelas limitao aos cidados. O periculum in mora inverso, a seu turno, decorre da
iminente possibilidade de execuo provisria do acrdo recorrido, o qual ensejar a demolio dos
muros e portarias que circundam o loteamento Balnerio Santista, denominado de Condomnio
Ipanema Itanham, bem como a demolio das construes realizadas na Av. Beira Mar, as quais
foram erigidas h mais de 17 (dezessete) anos, ocasionando, inclusive, a descontinuidade da
prestao de servios indispensveis, notadamente no que pertine aos servios de vigilncia;
segurana e limpeza, realizados a expensas dos condminos (STJ MC 15726/SP 2009/0124772-0,
T1, Rel. Min. Luiz Fux, j. 20.04.2010).
Acesso da populao praia obstado. Deve ser indeferido o requerimento de liminar no que pertine
determinao de remoo de guarita, da cancela e das cercas existentes no local, no apenas em
decorrncia da segurana existente no referido condomnio, mas principalmente devido ao grande risco
de irreversibilidade que tal determinao poderia causar no estado de fato existente na localidade.
Ademais, h indicao de que a Municipalidade est prestes a providenciar a concretizao de
servidores de modo a permitir mais facilmente o acesso da populao praia e ao mar na localidade.
Devem, no entanto, ser mantidas as determinaes de remoo de placas e cartazes que restrinjam ou
busquem restringir o acesso praia e ao mar da regio, assim como de no se construir, edificar ou

154

de que o poder pblico no poder se furtar, a fim de garantir o acesso livre, gratuito, efetivo e
desembaraado praia ou ao mar, sob pena de restar incua tal garantia. Na hiptese das
praias localizadas nas ilhas, ainda que essas ilhas no sejam pblicas, suas praias o so, sendo
assegurado o seu acesso.249

dar continuidade edificao ou qualquer outra ao tendente a restringir ou impedir o livre acesso
praia e ao mar; de colocao de placas nas principais vias de acesso ao loteamento com a informao
de que livre o acesso praia e ao mar atravs da via pblica existente no condomnio (TRF 2 AG
148913 - 200602010092880, T8, Rel. Des. Fed. Guilherme Calmon, j. 21.11.2006 - trnsito em julgado
em 23.02.2007).
Plataforma martima Tramanda, Capo da Canoa e Cidreira - Ao civil pblica Bens de uso
comum do povo Alegada violao do art. 5, XXXVI, da CF/88 Inocorrncia Licena expedida pelo
Ministrio da Marinha que no ato hbil a legitimar a utilizao do bem, consistente em um nada a
opor. Ao Ministrio da Marinha cabe, precipuamente, o exerccio do poder de polcia quanto
segurana da navegao, sendo incompetente para fornecer qualquer autorizao para construo em
bem da Unio. Plataformas de pesca construdas sobre a praia, em total desacordo com as normas
assecuratrias do livre usufruto do bem como coisa comum ao povo, sem que se permita qualquer
obstculo, seja ao acesso a praia ou ao que a ela venha a ser pelo homem agregado, violando ainda
normas ambientais de proteo da Zona Costeira e do ecossistema marinho da plataforma continental.
As plataformas foram irregularmente edificadas em rea de domnio til da Unio, afetadas ao uso
comum do povo. So, portanto, benfeitorias teis que se incorporam ao imvel, e seguem a mesma
qualificao jurdica: so elas mesmas bem de uso comum do povo e sua utilizao por particulares
deve seguir as regras do direito administrativo. Ademais, as rs no buscaram obter permisso,
autorizao ou concesso de uso, o que nem mesmo seria possvel em face da precariedade das
primeiras com o carter definitivo da obra e a necessidade de se comprovar o interesse pblico no
caso da concesso. No h nenhum ato administrativo, legal ou no, a legitimar a utilizao do bem de
uso comum por particulares. E justamente por isso demonstra-se tambm infundada a alegao de
prescrio ou decadncia: porque no se alega nulidade ou anulabilidade de ato algum. Assim, s
restaria s rs alegao de prescrio aquisitiva, que sabidamente no se aplica a bens pblicos (TRF
4, AC 04.01.019496-8, 3 Turma, Rel. Des. Fed. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, j.
11.06.2002). No mesmo sentido:TRF4, AG 91.04.13982-8, 1 Turma, Rel. Des. Fed. Paim Falco, j.
22.04.1993.
249 conveniente trazer baila transcrio de Wallace Paiva Martins Jnior a respeito da vedao do
acesso praia ou de sua inexistncia: A leso, em casos tais, agride toda uma comunidade
indeterminada, desde o morador da mesma cidade at o turista vindo dos mais longnquos confins,
porque, em sntese, todas so detentores do direito subjetivo pblico de observncia geral das normas
jurdicas de carter urbanstico, de fruio universal dos bens pblicos de uso comum do povo, de
indisponibilidade do patrimnio pblico social. Em primeiro lugar, observe-se que as normas
supramencionadas so urbansticas, e, portanto, de ordem pblica. Essa caracterstica peculiar obriga
os loteamentos de incorporaes anteriores Lei 7.661/1988 (art. 10) a adaptarem-se aos seus
preceitos, em homenagem ao interesse pblico, suportando o particular nus dessa exigncia em prol
da coletividade. Em segundo lugar, a existncia dessas vias de circulao, inclusive as de acesso
praia, constituam exigncia do Decreto- lei n 58/37 (art. 1 inc. I e II 4) que ressaltava o carter
pblico delas com a inscrio (art. 3). Ou seja, os loteamentos feitos sob a vigncia desse diploma
legal atribuam ao domnio pblico as vias de circulao constantes da planta, aps a inscrio.
Referida exigncia, com os mesmos atributos, consta, tambm, da Lei n 6.766/79 (art. 4 inc. I, 1 e
22), no qual se manifestava impossvel sob a gide de ambos os diplomas legais que se atribusse
domnio privado s vias de circulao, ou comunicao, inclusive as de acesso praia (Praas e
praias pblicas. Justitia, n. 168, out-dez. 1994, p. 70-89).

155

A questo recebe proteo constitucional em Cartas Estaduais como o art. 285 da

Constituio do Estado de So Paulo250 e o art. 214, IX, da Constituio do Estado da Bahia.
251

Cabe aqui breve aluso ao tratamento dispensado matria pelo direito estrangeiro.

Na Espanha252, a Ley de Costas da Espanha - Ley 22 de 28.07.1988, consagra o princpio da

liberdade de acesso ao domnio pblico martimo-terrestre, ou seja, ao mar e suas margens
(art. 31.1). Repudia a privatizao das praias, garante o acesso pblico a todas as instalaes
objeto de concesso de obra ou servio pblico (art. 33.2). A lei espanhola afigura-se, de
resto, como um modelo coerente em termos da aplicao do regime do domnio pblico
martimo s margens do mar. O art. 60 restringe a ocupao das faixas costeiras s atividades
que no possam ter outra localizao.

O direito francs tambm prev a instituio de servido de passagem para garantir o livre
acesso praia. BERNARD DROBENKO explica que o direito francs prev ainda dois tipos
de servides administrativas que asseguram o acesso praia, com as excees por razes de

250 Art. 285 - Fica assegurado a todos livre e amplo acesso s praias do litoral paulista. 1 Sempre
que, de qualquer forma, for impedido ou dificultado esse acesso, o Ministrio Pblico tomar imediata
providncia para a garantia desse direito. 2 O Estado poder utilizar-se da desapropriao para
abertura do acesso a que se refere o caput..
251 O Estado e Municpios obrigam-se, atravs de seus rgos da Administrao direta e indireta a:
(...) garantir livre e franco acesso s praias, proibindo-se qualquer construo particular, inclusive
muros, em faixa de, no mnimo, 60 metros, contado a partir da linha da preamar mxima.
252 Problemas de Ordenacin territorial y urbanstico en el litoral survalenciano: Consideraciones sobre
planeamiento, conservacin de costas y promocion del turismo residencial. Informe apresentado na XIV
reunio de estudos regionais, Mlaga, 1988. Ramn Martn Mateo y J. Fernando Vera Rebollo, Revista
de Derecho Urbanstico, jul/ago/set., n 114, ano XXIII, p. 642-643; Aspectos urbansticos de la
proteccin del territrio litoral, Revista de Derecho Urbanstico, Jun Jess Trapero, , n 117, mar.-abr.
Ao XXIV, p. 53-64.

156

segurana ou proteo ambiental: a servido de passagem longitudinal praia, imposio de

ordem pblica instituda por imperativo de segurana, e a transversal, constituda aps
consulta pblica, quando no houver acesso praia a menos de 500 metros. 253

Destarte, a garantia de acesso praia constitui providncia tutelada tambm no direito

estrangeiro, salientando que no caso brasileiro a atuao municipal se d de forma
preponderante pela instituio e manuteno de servido de passagem ou pela remoo de
obstculos que impeam ou dificultem o aludido acesso.

3.3. A atividade turstica como novo ciclo de ocupao do ambiente costeiro urbano

Primeira regio do territrio brasileiro a ser ocupada254, a zona costeira concentra a maior
parcela da populao e da atividade econmica, responsvel pelo escoamento da produo das
terras interiores. Nas ltimas dcadas novos ciclos surgiram decorrentes do incremento da
atividade turstica, hoje considerada como relevante fator econmico, e das novas descobertas
de jazidas de petrleo e gs.

253 Cit., 82-83. Ver tambm: Raphael Romi, ao comentar o art. 160-6 do Cdigo de Urbanismo francs
e lei de 31.12.1976, indica a instituio de servido de passagem de 3 metros de largura, exceo feita
a razes de segurana, defesa nacional e proteo ambiental que obedecero a disposies
particulares (Droit et administration de lenvironnement, Paris, Montchrestien, 1997, 2 ed., p. 330-331).
Jacqueline Morand-Deviller alude instituio de servido de passagem pela lei de 31.12.1976 (Cours
de droit administratif des biens, cit., p.169).
254 Cf. supra 1.1.2.

157

O turismo255 na zona costeira atividade econmica, cultural e psicolgica, de grande

relevncia, propiciada muitas vezes pela existncia do mar, justificando-se a criao de reas
Especiais256 e de Locais de Interesse Turstico, regido pela Lei n 6.513, de 22.12.1977257,
regulamentada pelo Decreto n 86.176, de 06.07.1981.

A indstria do turismo est entre os setores com maior desenvolvimento nas ltimas dcadas.
Emprega e qualifica mo de obra, consolida mercado consumidor interno e atrai divisas para o
pas, embora seja ainda embrionria no caso brasileiro se comparada a pases como Estados

255 Turismo a soma de relaes e servios resultantes de uma mudana voluntria para uma
residncia temporal, no motivada por razes de negcios ou profissionais. Sendo o objeto do turismo
uma localidade, deve haver nela um conjunto de atrativos, culturais ou naturais, que justifiquem esse
deslocamento (Rita Mendona, Turismo ou meio ambiente uma falsa opo, in Turismo impactos
socioambientais, Amlia Ins Geraiges de Lemos (Org.), So Paulo, HUCITEC, 1996, p. 19-25).
256 Para Jos Afonso da Silva: Sero declaradas reas Especiais de Interesse Turstico Prioritrias
as reas de alta potencialidade turstica que devam ou possam ser objeto de planos e programas de
desenvolvimento do turismo, em virtude de: a) ocorrncia ou iminncia de expressivos fluxos de
turistas e visitantes; b) existncia de infraestrutura turstica e urbana satisfatria, ou possibilidade de
sua implementao; c) necessidade da realizao de planos e projetos de preservao e recuperao
dos Locais de Interesse Turstico nelas includos; d) realizao presente ou iminente de obras pblicas
ou privadas que permitam ou assegurem o acesso rea, ou criao da infraestrutura mencionada na
alnea b; e) convenincia de prevenir ou corrigir eventuais distores do uso do solo causadas pela
realizao presente ou iminente de obras pblicas ou privadas, ou pelo parcelamento e ocupao do
solo. Sero conhecidas como de Reserva Turstica as reas de elevada potencialidade turstica, cujo
aproveitamento deva ficar na dependncia: a) da implantao dos equipamentos de infraestrutura
indispensveis; b) da efetivao de medidas que assegurem a preservao do equilbrio ambiental e a
proteo ao patrimnio cultural e natural ali existentes; c) de providncias que permitam regular, de
maneira compatvel com a alnea precedente, os fluxos de turistas e visitantes e as atividades, obras e
servios permissveis (Direito urbanstico, p. 387-388).
257 De acordo com o art. 3 da Lei n 6.513, de 20.12.1977: reas especiais de interesse turstico so
trechos contnuos do territrio nacional, inclusive suas guas territoriais, a serem preservados e
valorizados no sentido cultural e natural, e destinados realizao de planos e projetos de
desenvolvimento turstico. O art. 11 prev a instituio, por decreto do Executivo Federal em
atendimento proposta do Conselho Nacional de Turismo, de reas Especiais de Interesse Turstico,
para fins de elaborao e execuo de planos e programas destinados a promover o desenvolvimento
turstico, assegurar a preservao e valorizao do patrimnio cultural e natural, estabelecer normas de
uso e ocupao do solo, e orientar a alocao de recursos e incentivos necessrios. Assim, essas
reas transformam-se em instituio jurdica, passando a ser objeto de plano e programas especiais de
urbanismo, com fins tursticos, classificadas em duas categorias: Prioritrias e de Reserva. Os art. 20 a
23 da mesma lei disciplinam a celebrao de convnios da EMBRATUR com rgos e Entidades
estaduais e municipais.

158

Unidos, Frana, Itlia, Inglaterra e Espanha, que tm no turismo importante fonte de recursos,
sendo a principal no caso espanhol.

No constitui exagero afirmar que a zona costeira regio destinada, em sua totalidade,
atividade turstica, pois o ambiente litorneo propcio prtica de esportes e ao lazer em
geral, apresentando ainda expressivo conjunto de paisagens notveis.

O desenvolvimento sustentvel da indstria do turismo constitui desafio a ser enfrentado por

pases com expressivo grau de desenvolvimento econmico e diversidade de suas matrizes,
revelando-se dramtico em regies, muitas vezes pequenos arquiplagos, que tm no turismo
a nica fonte de desenvolvimento econmico. 258

O fato que o desenvolvimento da atividade turstica deflagra o processo de urbanizao das

regies at ento intocadas, ou a reurbanizao de reas j habitadas, dando incio ao processo
de especulao imobiliria que, ao valorizar novas reas, produz inevitvel impacto
ambiental. O aterro de mangues e lagunas, a eliminao de reas de florestas originais, a
ocupao de dunas e a construo sobre altas declividades so frequentes em todo o litoral
258 Ao tratar do turismo na zona costeira, Mariana Almeida Passos de Freitas assevera: O litoral
identificado como espao para o lazer, o que torna ainda mais valorizadas as regies bem preservadas
e prprias para o ecoturismo (...) Desse modo, o turismo uma das principais atividades econmicas
de diversas cidades costeiras. Algumas, principalmente as pequenas, nele tm a nica atividade
econmica, inclusive com reflexos negativos na rea imobiliria: a expanso dos loteamentos e a
crescente demanda de reas disponveis favorece o surgimento de construes irregulares, muitas
vezes realizadas sem a devida autorizao do Poder Pblico. O turismo uma atividade
importantssima para as cidades litorneas, mas sua gesto deve ser realizada de maneira adequada
para que se torne fonte essencial de revitalizao econmica. O ideal que seja realizado de forma
sustentvel, sempre com preocupao em relao aos bens socioambientais. Deve-se evitar que as
cidades litorneas cresam de forma catica e engendrem dessa forma graves problemas sociais e
ambientais (cit., p. 26-27).

159

brasileiro, ocasionando o declnio da qualidade de vida e o comprometimento dos diversos

ecossistemas que constituem a diversificada zona costeira nacional.259

RITA DE CSSIA ARIZA DA CRUZ adverte para os riscos do crescimento da indstria do

turismo no Brasil, especialmente no Nordeste260, pois,

considerado o baixo grau de

desenvolvimento econmico daquela regio, em que pobreza e misria compem parte

significativa do quadro social, o turismo tem sido visto como alternativa vivel em busca do
desenvolvimento e da superao dessas deficincias: O imediatismo que tem caracterizado o
desenvolvimento da atividade, porm, compromete os resultados ao longo do processo,
instruindo a maximizao de benefcios e levando a superao de impactos negativos. O pas
no tem tradio na elaborao de polticas para o turismo e da o planejamento turstico vir
acontecendo segundo planos estaduais e municipais, com pouca ou nenhuma orientao em
escala federal. A inexistncia de diretrizes em mbito federal tem levado ao surgimento de
polticas de turismo isoladas, ora institucionalizadas, ora no, constituindo a Regio Nordeste
exemplo claro dessa situao.

Nesse interessante trabalho a autora tambm diferencia o perfil do turismo nordestino daquele
praticado no centro-sul (veranismo), pois enquanto neste grande parte dos investimentos em
infraestrutura tem sido canalizado para a implantao de megaempreendimentos do tipo
loteamento fechado para segundas residncias, naquele os investimentos tm se dirigido,
majoritariamente, para a ampliao da rede hoteleira, devido, basicamente, a dois fatores:
259 Conferir: Bertha K. Becker. Levantamento e avaliao da poltica federal de turismo e seu impacto
na regio costeira. Braslia: Plano Nacional de Meio Ambiente, 1996; Doris Ruschmann. Turismo e
planejamento sustentvel: a proteo do meio ambiente. So Paulo: Papirus, 1997;
260 Polticas de turismo e construo do espao turstico-litorneo no Nordeste do Brasil, in Turismo
impactos socioambientais, Amlia Ins Geraiges de Lemos (Org.), p. 263-272.

160

existncia em muito menor escala que nas regies Sul e Sudeste261 de demanda solvvel capaz
de arcar com os custos de manuteno de um imvel de veraneio; distncia dos principais
polos emissores de turistas do pas, localizados na Regio Centro-Sul.262

Os inconvenientes do crescimento repentino e desordenado dos municpios costeiros podem

superar os benefcios, pois o desmatamento, a degradao do solo e a poluio das guas so
algumas consequncias inevitveis da ocupao da zona costeira, ante a necessidade de
gerao de empregos, construo de moradias e estruturas de lazer. 263

A indstria do turismo, assim, provoca a deteriorao ambiental de diversas formas, reduo

da biodiversidade, dilapidao dos recursos e problemas causados sade humana. As praias
so o principal destino do turismo costeiro e a maior fonte de recursos de muitos pases,
261 importante ressaltar o Zoneamento Econmico Ecolgico do Litoral Norte de So Paulo, regio
marcada pela diversidade de recursos naturais e intensa especulao imobiliria, decorrente da
predominncia do turismo veranista, agora s voltas com as atividades do pr-sal. O Grupo Setorial de
Coordenao formado foi integrado por 24 membros, dos quais 8 representam o Governo do Estado, 8
representam os Municpios e 8 representam a Sociedade Civil Organizada. Embora tenha sido
estabelecido por meio de um Decreto (Decreto n 49.215/2004), foi construdo de forma participativa e
consensual, na medida em que s foi editado depois de realizadas inmeras reunies tcnicas e
audincias pblicas em todos os municpios da regio, visando dirimir os conflitos e incorporar as
propostas dos diferentes setores da sociedade civil e do poder local. Durante as discusses do
zoneamento, um tema que polarizou foi o fato das atividades tursticas contemplarem variaes que
vo desde a implantao de pousadas, complexos hoteleiros, grandes estruturas de apoio
navegao, at as trilhas em Unidades de Conservao. Merecem destaque tambm as discusses
em torno da especificidade do processo de ocupao do Litoral Norte, caracterizado pela presena de
condomnios de alto padro com baixa densidade demogrfica. Outro tema dominante foi a questo da
pesca artesanal e da agricultura de subsistncia, tendo sido incorporadas as propostas dos
representantes das entidades sindicais de enquadramento das zonas, visando proteger a atividade
agrcola da crescente expanso urbana e das aes predatrias. Com relao pesca, optou-se pela
criao de uma zona destinada ao desenvolvimento da atividade pesqueira e a maricultura, da qual se
exclua a pesca de arrasto e a industrial (Zoneamento Econmico Ecolgico do Litoral Norte, Secretaria
do Estado do Meio Ambiente Coordenadoria de Planejamento Ambiental Estratgico e Educao
Ambiental 2005).
262 Idem, p. 266.
263 John Vernberg e Winona Vernberg lembram ser da natureza humana alterar o meio ambiente para
dele retirar aquilo do que precisa e que, desta forma, o crescimento populacional ao longo da costa
produzir alteraes inevitveis, cujos impactos negativos frequentemente superam os positivos (The
coastal zone: past, present and future, South Carolina, p. 65-66).

161

Formatado: Fonte: 10 pt, Portugus

(Brasil)
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(Brasil)
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(Brasil)

entretanto apenas boas praias atraem bilhes em divisas, praias degradadas possuem pouco
valor. 264

Ademais, o ganho da atividade turstica nem sempre compartilhado pelas comunidades

locais e pela maioria dos segmentos sociais, mesmo em pases com desenvolvimento
econmico consolidado, caracterizados pelo crescimento urbano planejado.

Alguns efeitos deletrios so relatados por JOHN VERNBERG e WINONA VERNBERG265

em estudo que aponta para o crescimento da pobreza e do desemprego entre 1980 e 1990, em
Myrtle Beach e Grand Strand na Carolina do Sul, alm do comprometimento da qualidade das
guas costeiras, contaminao de lenis freticos, criao de empregos temporrios, gerao
de empregos permanentes no setor de servios com baixa remunerao, entre outros, tais
como tempestades, insero de novas espcies de plantas e animais, dragagem, elevao do
nvel da guas, etc.

RAPHAEL ROMI tambm observa que a atividade turstica na zona costeira

aumenta

francesa

a demanda por servios, favorece a especulao imobiliria e compromete a

proteo ambiental, e reconhece a necessidade de um ponto de equilbrio entre

desenvolvimento econmico-turstico (que regulamenta a hotelaria e o camping, limita o
turismo nutico, subordina a urbanizao realizao de equipamentos de tratamento de e

264 John R. Clark, Costal zone management, p. 17.

265 The coastal zone, p. 71-72.

162

evacuao de efluentes, etc.) e proteo do litoral, na lei de 03.01.1986, 07.01.1983 e Decreto

de 20.09.1989. 266

Na Espanha,

267

no contexto de um planejamento tardio e extremamente flexvel, o

protagonista da realidade econmica o turismo de massas, que progride no ritmo de

crescimento das economias industrializadas e que s no supera a cada ano a cifra de
visitantes, pelo condicionamento da oferta imobiliria tanto para o turismo nacional como
para o estrangeiro. 268

O diagnstico levantado pelos autores pode ser perfeitamente aplicvel realidade brasileira,
exceo feita disponibilidade de imveis ainda farta em algumas regies brasileiras,
considerando a insero cada vez maior de significativas parcelas da populao do mercado
de consumo turstico, ao cotejo de dois elementos fundamentais e finitos, o solo e a gua.

266 Droit et administration de lenvironnement, p. 327.

267 Ainda em relao rica experincia espanhola, da mesma forma aplicvel ao contexto brasileiro,
observa Pere A. Salva I. Tomas: impressionante o desenvolvimento do turismo de massas na regio
mediterrnea tem acarretado importantes consequncias sobre o subsistema sociocultural
preexistente, alterando o modo de vida e comportamentos da sociedade residente nas regies
receptoras, cuja velocidade dificulta sua absoro. Na maioria das regies costeiras mediterrneas, as
atividades tursticas se estabeleceram sobre espaos rurais nos quais residia uma populao
caracterizada por hbitos tradicionais, nos quais a religio, a tradio e o conformismo poltico eram
aspectos bsicos e marcantes. Por isso, a apario repentina de um grande nmero de turistas
causou, inicialmente, um choque entre diferentes culturas que representavam diferentes modos de vida
e comportamentos, provocando efeitos que alguns autores classificaram como etnicida, exterminador
da cultura tradicional. De todo modo, cabe salientar que o processo de turistizacin pode representar
um papel parecido aos processos de industrializao e de urbanizao nos pases desenvolvidos, no
que concerne modernizao da sociedede (Las implicaciones socioculturales del turismo en el mar
Mediterrneo, p. 188-189).
268 Ramn Martin Mateo e J. Fernando Vera Rebolo asseveram: Na verdade, a unidade bsica de
produo a urbanizao, empreendimentos residenciais, que determina um processo constante de
modificao do uso do solo e de transformao da estrutura territorial, econmica, administrativa e
demogrfica, afetado atualmente por dois nicos fatores limitantes: o solo e a gua (Problemas de
ordenacin..., p. 14).

163

Outra questo relevante, esta de competncia do poder pblico municipal, coleta e o

tratamento de lixo, potencializado na zona costeira pelas caractersticas geogrficas da regio,
propcia contaminao por vrus e bactrias, vez que a gua o maior vetor.

Essa contaminao pode se dar seja pelo consumo de pescado, pelo lazer aqutico, por dejetos
de embarcaes, pelo consumo de bebidas geladas, pela maior exposio do corpo natureza,
entre outros fatores. 269

MARIA LUIZA MACHADO GRANZIERA observa que Nessa rea muitas pessoas buscam
o lazer, propiciado pelas praias e paisagens notveis. Nos meses de vero, as populaes
urbanas se multiplicam, gerando uma demanda de servios de saneamento coleta de lixo,
gua e esgoto nem sempre atendida, causando a poluio das praias por coliformes fecais e
atraindo vetores de doenas em funo do esgoto no tratado e do lixo no recolhido. A
presso de condomnio de casas de lazer, ao longo de toda costa brasileira, uma das causas
de degradao ambiental. Paralelamente, as invases de populaes de baixa renda em reas

269 A esse propsito, John Vernberg e Winona Vernberg observam: A Bactrias e virus podem
contaminar guas abertas e estuarinas e, consequentemente, peixes, mariscos, ostras e seres
humanos. Hoje este problema aparece com maior frequncia em diversos pontos da zona costeira,
decorrentes da agricultura, da urbanizao, manuseio de fossas spticas, tempestades e descargas de
embarcaes pequenas e de recreio, que acabam por expor a populao contaminao pelo
consumo de pescado, prtica de banho de mar, esportes nuticos e consumo de agua contaminada. A
atividade turstica realizada nessas comunidades sofre o impacto econmico da interdio das praias
durante a alta estao (cit., p 102-103).

164

de preservao outra realidade, que, embora seja consequncia de problemas de cunho

social, no deixa de causar danos ao ambiente.270

Conforme salienta CARMEM LCIA VERGUEIRO MIDAGLIA: Esta preferncia dos

brasileiros manifestada normalmente pelas praias no se deve ao fato de inexistirem aqui
outras reas com grande potencial de atratividade tal como reas montanhosas interessantes
ou parques de guas quentes, estncias hidrominerais etc. Eles so, de certa forma, mais dados
a atividades de ao, procurando praticar esportes, influenciados pela mdia, que induz o culto
ao corpo e ascenso social atravs da compra de acessrios para essas atividades. Existe at
modismo de praia especialmente criado para cada vero, cujo pice coincide com o carnaval.
Tal como acontece em reas terrestres, tambm na gua a mudana de usos de determinada
zona costeira pode registrar alteraes. Por exemplo, o uso de determinados equipamentos,
tais como embarcaes movidas a combustvel (lanchas, jet-skies etc.) podem causar o
afugentamento de espcies marinhas, atravs do intenso barulho e movimento das guas,
afastando pequenos cardumes, mudando a cadeia alimentar, alm do fato de existir a
possibilidade do vazamento de leo e gasolina na gua. Alguns costes marinhos esto sendo
muito visitados por mergulhadores, s vezes at organizados em pequenos grupos de excurso
com a finalidade de pesca ou no, mas que seguramente afetam a harmonia local. 271

O desenvolvimento de uma indstria turstica rentvel e sustentada na zona costeira, que

atenda demanda do progresso repentino que ocorreu no Brasil nas ltimas dcadas,
acentuado com a incluso de amplas parcelas da populao nos setores mdios, clama por
270 Direito ambiental, p. 576.
271 Turismo e meio ambiente no litoral paulista dinmica da balneabilidade nas praias, in. Turismo
impactos socioambientais, Amlia Ins Geraiges de Lemos (Org.), p. 32-56.

165

investimentos em diversos segmentos: infraestrutura aeroporturia, rodoviria e hidroviria;

instalaes porturias nutico-desportivas, parques aquticos, marinas; saneamento bsico;
energia; telecomunicaes; recuperao do patrimnio histrico; equipamentos e servios;
estudos e projetos de marketing; desenvolvimento de recursos humanos; segurana pblica,
entre muitas outras providncias, algumas possveis apenas pela percepo do poder pblico
local.

Esse processo, se bem gerenciado e disciplinado por regramento jurdico apropriado, em um

primeiro momento, trar benefcios s populaes diretamente envolvidas, e, em mdio prazo,
a toda a economia nacional. Ademais, com as devidas cautelas, no h que se temer o
incremento desse segmento econmico,272 sendo possvel o desenvolvimento sustentvel da
regio273, processo em que o municpio desempenha papel de maior relevo 274, beneficiando-se
ademais com a valorizao imobiliria e consequente aumento de arrecadao. 275

272 No mbito do Projeto Orla, foram capacitados 180 gestores locais para incrementar a gesto
integrada da orla dos municpios de Goiana, Tamandar, Barreiros, Rio Formoso, Sirinham, So Jos
da Coroa Grande e, especialmente, Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca, em Pernambuco, com a
elaborao de Portflio com 4 projetos de alternativa Econmica para apoio ao turismo sustentvel
(Andrea Olinto, Djanira Gondim e Eliane Basto, Programa de Gerenciamento Costeiro: Experincia do
programa em Pernambuco, in Gesto Costeira Integrada, n 5, 2006, p. 18-22).
Barros, Wallner-Kersanach e Wasserman, tambm destacam a importncia da participao da
comunidade, no apenas para identificar os problemas ambientais, mas principalmente na construo
de Planos de Ao para o desenvolvimento da regio de Saquarema, sendo a construo de propostas
de atividades sustentveis, etapa prioritria nos planos para as Zonas Costeiras onde o veraneio est
estabelecido, sendo o principal gerador de emprego. Salientam que um novo modelo de
desenvolvimento local necessita ser construdo visando a atender as necessidad es e os anseios da
comunidade, na gerao de renda e emprego respeitando as vocaes naturais, sem acarretar mais
danos ao meio ambiente e cultura local. Proposta de um plano de ao para o gerenciamento
integrado da zona costeira no Municpio de Saquarema-RJ (idem, p. 25-33).
273 rea de preservao permanente Populao nativa caiara - Preservao ambiental e proteo
dignidade da pessoa humana Deciso interlocutria que limita o nmero de turistas no local
Possibilidade Recurso no provido. A limitao do nmero de campistas na Praia do Aventureiro, de
modo a no se sacrificar qualquer dos valores em conflito, busca, por um lado, a preservao
ambiental, e, por outro, a dignidade da pessoa humana, j que os moradores sobrevivem, alm da
pesca, atualmente em estado de escassez, do turismo. No se pode retirar da comunidade local, de
forma como se pretende, um dos seus principais meios de subsistncia (TJRJ, AI 002.05684

166

Nesta quadra, de acordo com as circunstncias e peculiaridades do caso concreto, as seguintes

recomendaes devem ser observadas276: evitar grandes concentraes tursticas e
urbanizao excessiva em uma determinada regio; integrar o turismo ao meio ambiente
mediante uma arquitetura adaptada; preservar e valorizar o patrimnio histrico, natural e
cultural; promover a participao das comunidades locais; promover a aquisio de
conscincia pelas populaes locais e pelos turistas a respeito da necessidade de proteger as
riquezas naturais e o patrimnio.277

0017362-06.2006.8.19.0000 / 2006.002.04375, 1 Cmara Cvel, Rel. Des. Maldonado de Carvalho, j.

28.06.2006).
274 LC n 111, de 01.02.2011, que dispe sobre a Poltica Urbana e Ambiental do Municpio, institui o
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel do Municpio do Rio de Janeiro; Lei n 8.167, de
2012, que dispe sobre a Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupao do Solo do Municpio de
Salvador; Lei n 2.193, de 1985, que dispe sobre o zoneamento, o uso e a ocupao do solo nos
Balnerios da Ilha de Santa Catarina.
275 Riviera So Loureno se destaca como uma ilha de excelncia que abriga moradias de luxo de
turistas de alta renda, um enclave que denota o quo distante Bertioga est do patamar l alcanado.
O bairro ocupa 4,5 km de praia contando com 10 a 12 mil residentes (flutuantes ou no), com planos
de expanso para 105 mil. O diferencial, comparada a outros empreendimentos imobilirios, reside no
sistema interno de gesto, de cunho tcnico, inspirado nos Conselhos de Gerncia de Cidades,
encontrados em pases como Canad, Austrlia e Nova Zelndia, com gerenciamento do tratamento
de gua e esgoto; coleta, separao e destinao final do lixo; segurana interna; limpeza das ruas;
trabalho de educao ambiental como os funcionrios (mesmo em baixa estao gera cerca de 5 mil
empregos diretos para Bertioga). assegurado o livre acesso s praias, espaamento entre os prdios
de modo a garantir a brisa e livre circulao (Diagnstico Urbano Socioambiental Municpio de
Bertioga Bases das Informaes at 2012 Reviso Maro de 2013 Convnio Petrobrs Instituto
Polis Relatrio n 6, pp. 81/91). H, todavia, o risco de movimento emancipatrio privando Bertioga
da receita fiscal expressiva do empreendimento, bem como eventual abandono dos proprietrios em
futuro remoto deixando a populao sem os empregos, fenmeno tpico do turismo baseado em
grandes condomnios para segunda residncia.
Experincias bem sucedidas, destinadas a mitigar os efeitos negativos da urbanizao decorrente do
incremento da importante indstria do turismo, podem ser encontradas na Provncia espanhola de
Cadiz (Gua de buenas prticas para la gestin de los recursos del litoral de la Provincia de Cdiz.
Convenio de Colaboracin: Disputacin Provincial de Cdiz y Universidad de Cdiz. Disputacin de
Cdiz Servicio de Publicaciones, 2002, p. 27-30).
276 Maria Inez Pagani, Alexandre Schiavetti, Maria Eugnia Bruck de Moraes, Fbio Henrique
Torezan, As trilhas interpretativas da natureza e o ecoturismo, in. Turismo impactos socioambientais,
Amlia Ins Geraiges de Lemos (Org.), p. 151-163.
277 A guisa de exemplo da problemtica em torno da relao da atividade turstica com a proteo
ambiental, em So Paulo, a Lei de Zoneamento Costeiro do Litoral Norte define que apenas uma zona
tampo de 50 metros a partir do Parque Estadual da Serra do Mar ser determinado pelo Estado. As
demais zonas sero definidas pelos Planos Diretores Municipais. Assim, o Zoneamento EcolgicoEconmico da regio est distribudo em cinco Zonas: Z1 Uso restrito para preservao e

167

Cumpre ainda apontar o alto grau de qualificao profissional que a indstria do turismo
agrega na promoo cultural do trabalhador, com o domnio de idiomas no contato com outras
culturas, com o incentivo a novas praticas na gastronomia, e com a consequente insero
global,

no contato com modernas tecnologias, no se olvidando ainda sua natureza de

indstria limpa, se comparada s demais atividades.278

Para a obteno de resultados positivos, o Municpio dever lanar mo dos instrumentos

previstos no art. 4 da Lei n 10.257, de 10.07.2001, do exerccio do poder de polcia do
Municpio em conjunto com outros meios menos intrusivos, da participao no sistema de
gerenciamento costeiro especialmente pelo Projeto Orla, bem como atuar em parceria com o
setor privado e a com a comunidade local.

conservao, pesquisa e educao ambiental, ecoturismo, pesca artesanal e poucos tipos de

ocupao humana. No lado marinho, liberado o uso para planos de manejo sustentado; Z2 Permite
ocupao humana que mantenha as caractersticas da regio, minerao e manejo sustentado. Na
rea martima (mar e mangue), libera pesca artesanal e aquicultura e atividades de recreao de baixo
impacto; Z3 Libera usos anteriores e permite ainda a agropecuria e a sericultura. Na zona marinha,
permite pesca industrial, marinas e garagens para embarcaes; Z4 Compreende as atuais
construes e onde a vegetao j foi praticamente destruda ou alterada. Permite construes de
imveis com restries. Na zona marinha, alm dos usos anteriores, prev a existncia de estaleiros;
Z5 Prev quase todo o tipo de atividade, inclusive industriais (fbrica, comrcio e servios), tursticas
(hotis e agncias de turismo) e aeroporturias (aeroporto, sistema virio, marina e porto). No mar e
nos canais, como o de So Sebastio, j se percebe o desaparecimento de espcies.
278 A cadeia de produo turstica pode ser definida como o conjunto das empresas e dos elementos
materiais e imateriais que realizam atividades ligadas ao turismo, como procedimentos, ideias,
doutrinas e princpios ordenados, divididas nas seguintes reas: agncias de viagens; transporte;
alojamento; alimentao; atividades recreativas e desportivas; comrcio. Caber ao plano local a
disciplina de suas peculiaridades, como a Lei n 2.686, de 19.12.2006 que dispe sobre a reviso do
Plano Diretor do municpio de Balnerio de Cambori, cujo art. 15, ao detalhar os elementos de sua
poltica de turismo, acrescenta ainda, aos itens mencionados, a terceira idade (item g), o naturismo
(item d) e Mstico-religioso (item n).

168

3.4. Impactos da extrao de petrleo e gs

As recentes descobertas de jazidas de gs e petrleo na camada do pr-sal279, situada na Bacia
de Santos, a par das atividades petrolferas j desenvolvidas na Bacia de Campos (RJ),
intensificaro as atividades industrial e de servios e acentuaro o processo de urbanizao,
bem como agravaro os riscos ambientais diante da possibilidade de eventuais vazamentos,
seja nos poos em atividade ou no transporte do produto.280

A questo merece ser enfrentada. No obstante previso constitucional assegurando Unio a

propriedade dos recursos minerais, petrleo e gs natural281, os impactos da atividade de
explorao, transporte, refino e distribuio no meio urbano/ambiental local exigiro
providncias que iro onerar os Municpios, seja pelo atendimento de demandas sociais por
moradia282, emprego, transporte, saneamento e urbanizao, ou pelo exerccio do poder de

279 A Bacia de Santos est localizada numa rea de 352 mil km2, se estende pelo litoral sul do Estado
do Rio de Janeiro, passando por toda a costa de So Paulo e do Paran e pelo norte do litoral de
Santa Catarina.
280 Sobre os riscos ambientais da explorao da atividade na regio e as medida atinentes sua
mitigao, ver Mitigao dos riscos na explorao e produo de petrleo e gs na Bacia de Santos ,
Luis Antonio de Mello Awazu et alii,. Conferir tambm Governana ambiental e gerenciamento social
dos riscos, caro A. da Cunha e Luciano A. Prates Junqueira, in Alcindo Gonalves e Gilberto M. A.
Rodrigues, Direito do petrleo e gs, Santos, Leopoldianum, 2007, p. 141-149 e 151-163.
281 Constituio Federal, art. 20. So bens da Unio: (...) I os recursos minerais, inclusive os do
subsolo; (...) 1. assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao nos resultados da explorao de
petrleo e gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica, e de outros
recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica
exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.
282 Uma preocupao levantada por entrevistados de entidades da sociedade civil e de moradores,
dizem respeito especulao imobiliria e a elevao do custo dos imveis motivadas pelos
investimentos da Petrobras em torno ao Pr-sal, que est gerando um sentimento de expulso dos
vicentinos da cidade sensao similar amplamente manifestada na cidade de Santos. Como polo
comercial regional, h tambm o temor de que o aumento excessivo de consumidores e moradores
resulte na elevao dos preos na cidade, que no se v com estrutura para colher eventual afluxo de
pessoas que aportaro na Baixada (Diagnstico Urbano Socioambiental Municpio de So Vicente
Bases das Informaes at 2012 Reviso Maro de 2013 Convnio Petrobrs Instituto Polis
Relatrio n 6, p. 63-64).
Em relao a Santos, o espao limitado seria agravado pelo fato de ser uma cidade estruturada e em
franca expanso econmica, dotada de uma rede de infraestrutura e de servios bem desenvolvida, o
que alavancaria a especulao imobiliria, desencadeando um processo inflacionrio do mercado

169

polcia fiscalizador283, visando assegurar a manuteno ou mesmo preponderncia do

interesse local, inclusive pelo manejo de receitas provenientes da mencionada atividade.

Vale lembrar que esse tipo de explorao requer adequada infraestrutura de operaes e
instalaes de apoio logstico284, tanto no mar como em terra (plataformas, redes de dutos,
bases de apoio, tanques de armazenamento, emissrio para o descarte de guas tratadas,
instalaes destinadas ao abastecimento e manuteno de navios e aeronaves), com reflexos
na atividade econmica e de servios privados e pblicos da regio, bem como a necessidade
de aumento da malha urbana para acomodar o crescimento populacional.285

imobilirio, a verticalizao e todas as consequncias da decorrentes como o impacto nos servios

pblicos de coleta de lixo, abastecimento, sistema de trfego, etc., vislumbrando do processo de
urbanizao excludente em curso um futuro de uma cidade de classe mdia alta (Diagnstico Urbano
Socioambiental Municpio de Santos Bases das Informaes at 2012 Reviso Maro de 2013
Convnio Petrobrs Instituto Polis Relatrio n 6, p. 62).
283 Cf. supra 3.1.
284 As operaes na Bacia de Santos sero atendidas por bases de apoio areas localizadas nas
cidades de Itanham (SP), Navegantes (SC) e Rio de Janeiro (RJ); o apoio porturio a partir do Rio de
Janeiro (RJ) e Itaja (SC). Outras duas bases logsticas, que contemplam reas de porto, aeroporto,
armazenagem, laboratrios e Centro de Defesa Ambiental esto em fase de estudos, sendo uma em
Itagua (RJ) e outra em Guaruj (SP). As instalaes para a Unidade de Operaes de Explorao e
Produo da Bacia de Santos UO-BS est instalada em sete endereos na cidade de Santos. A
Unidade de Tratamento de Gs Monteiro Lobato UTGCA, em Caraguatatuba (SP), completa o grupo
de instalaes terrestres da unidade. Uma sede definitiva para a Unidade da Bacia de Santos est em
construo no bairro do Valongo, em Santos, com trs torres com capacidade para cerca de duas mil
pessoas cada uma. No h qualquer trecho do litoral brasileiro, de Santa Catarina ao Esprito Santos
que ficar imune ao impacto causado pela explorao do Pr-Sal, considerando incremento do sistema
virio (duplicao de rodovias Tamoios, Rio-Santos), ferrovirio, bases de apoio martimo (supply
houses), estaleiros, instalaes para armazenagem e manuteno, expanso do setor de servios,
comrcio, hotelaria e expanso imobiliria, especialmente nas cidades-dormitrios que surgiro a partir
da farta oferta de estoque de terreno, como Praia Grande, Ubatuba e a Costa Sul de So Sebastio neste Municpio a costa Norte e o Centro vivem em funo do porto (Diagnstico Urbano
Socioambiental Municpio de Santos Bases das Informaes at 2012 Reviso Maro de 2013
Convnio Petrobrs Instituto Polis Relatrio n 6, p. 107-109).
285 Fenmeno ocorrido na Bacia de Campos, em especial no municpio de Maca, e agora em franca
instalao no litoral paulista, especialmente nos municpios de Santos, Caraguatatuba (centro de
beneficiamento de gs) e So Sebastio, cuja expanso do porto j est em andamento, aumento a
capacidade de atracao simultnea de 4 para 18 navios, na maioria petroleiros, alm de terminal de
contineres com capacidade para receber 240 mil contineres por ms, com a duplicao da rodovia
dos Tamoios que passar a receber cerca de 4.000 caminhes por dia.

170

MARIA LUIZA MACHADO GRANZIERA lembra que pelo litoral escoam-se as riquezas
brasileiras atravs de estradas e portos. As atividades de extrao de petrleo e gs se
intensificam na costa brasileira, muitas vezes prximo ao litoral. Da mesma forma, muitos
polos petroqumicos e cloroqumicos situam-se prximos do mar, alm das usinas nucleares
de Angra 1 e Angra 2. A apropriao desse territrio tem sido realizada, desde o perodo
colonial, de forma comprometedora para a biodiversidade e a economia do pas. 286

CARO CUNHA287 tambm chama a ateno para o problema, salientando o despreparo dos
municpios para enfrentar as complexas transformaes territoriais determinadas pelo
exerccio de atividades de alto risco ambiental: As reas porturias da costa de So Paulo
(Santos e So Sebastio) tm nas operaes de petrleo e gs uma atividade importante na
constituio de uma rede tcnica que as integre entre si e com outros parques produtivos do
Estado e das regies Sudeste/Centro-Oeste, por meio de dutovias. Tais operaes esto em
fase de expanso, com novos aproveitamentos dos recursos da Bacia de Santos, por meio de
estruturas que passam pelo licenciamento ambiental para conexes na Baixada Santista e no
Litoral Norte, e da infraestrutura existente, alm do desenvolvimento de novas,
complementares. Desenham-se novos desafios para a gesto ambiental desse processo, que se
agregam aos j existentes, caracterizados pela evoluo gerencial das empresas do sistema
Petrobras, de um lado, e das agncias governamentais, de outro. um cenrio em que
interagem rgos federais, estaduais e prefeituras, estas ltimas, via de regra, mais
despreparadas para governar as transformaes territoriais complexas determinadas por
atividades de risco ambiental. Completa-se este quadro com grupos das comunidades afetadas

286 Direito ambiental, p. 576.

287 Idem, p. 151.

171

de alguma forma por tais intervenes, um pblico que emerge como ator relevante diante da
tendncia a reconhecer a importncia de esquemas participativos de gesto.

A questo apresenta contornos ainda mais dramticos, porquanto decorrente da explorao

extrativista, cujas caractersticas demandam atenta anlise, podendo resultar em maldio ou
ddiva. 288

que a minerao289 insustentvel e locacional, j que os minerais so recursos

inevitavelmente exaurveis. Todavia, pode ser um vetor de desenvolvimento econmico,
desde que observadas duas condies: a primeira promover investimentos que gerem
riqueza alternativa, para substituir o patrimnio mineral consumido; a segunda a
minimizao dos danos ambientais provocados pela atividade de minerao e de
beneficiamento.

GILBERTO BERCOVICI observa que a indstria mineral sempre se organizou por meio de
decises tomadas fora dos pases produtores290, que alm da dependncia de um nico recurso
exaurvel, dependem ainda de uma atividade extrativista voltada para exportao, que exige
grandes investimentos e que permanece, na maioria dos casos, como um enclave mais
integrado economia internacional do que do prprio pas produtor.

288 Conferir obra de Maria Amlia Enriquez, Minerao: maldio ou ddiva. Os dilemas do
desenvolvimento sustentvel a partir de uma base mineira, So Paulo, Signus, 2008, p. 95.
289 Importante ressaltar que petrleo no mineral, mas hidrocarboneto.
290 Direito econmico do petrleo e dos recursos minerais, So Paulo, Quartier Latin, 2010, p. 40.

172

Essa natureza de enclave decorre da baixa proporo da remunerao do trabalho e do capital

no valor de mercado, o que concentra os lucros na esfera de troca, e no na esfera da extrao.
Resulta tambm da falta de vantagens locacionais que alimentem a mtua proximidade das
empresas produtivas e da rigidez locacional dos recursos naturais que eleva custos de
recrutamento de pessoal, de subsistncia, de infraestrutura e de desenvolvimento, entre
outros291.

que um polo de extrao no se torna, necessariamente, um polo de desenvolvimento, pois a

lgica do enclave292 no gera nem os encadeamentos anteriores (abastecimento de insumos
das atividades no primrias), nem os encadeamentos posteriores (como insumo em
atividades novas) necessrios para que ocorra efetivo desenvolvimento.

Isso no impede que, eventualmente, a rigidez locacional no possa ser soluo para o incio
do processo de desenvolvimento de regies remotas, desde que bem geridos os
encadeamentos fiscais e viabilizada conexo produtiva e de consumo.

H, por assim dizer, evidente desequilbrio entre os nveis nacional e local da partilha dos
custos e dos benefcios gerados pela atividade, cujos impactos so distribudos de forma
desigual entre os diferentes stakeholders, cabendo ao local o nus (reestruturao social,
cultural, poltica e ecolgica) e ao pas como um todo o bnus (divisas, rendas de tributos,
desenvolvimento tecnolgico).

291 Enriquez, cit., p. 95.

292 Bercovici, cit., p. 40.

173

Fato que as expectativas eufricas com a atividade mineradora no resistem ao tempo, pois
as elevadas receitas pblicas provenientes da fase do boom, bem como das rendas dos salrios
e dos impostos que so temporrios e restritos durao da atividade, declinam no colapso
(bust) e tornam-se insuficientes para custear as despesas previamente assumidas e outros
investimentos de longo prazo, alm da dificuldade de realocao da

mo de obra

especializada.293

O mesmo se d com os benefcios que sobrevivem ao esgotamento da jazida, tais como

infraestrutura de portos, estradas, parques, indstrias, escolas, caso no ocorra o
encadeamento a partir de investimentos pblicos e privados em diversificao industrial,
independentemente da minerao.

Assim, os conceitos de sustentabilidade294 fraca ou sensata podem ser usados a partir de duas
perspectivas: a da atual gerao (intrageracional), que pressupe a minimizao dos danos
ambientais e o aumento do bem estar social; e a da gerao futura (intergerao), pela qual a
atividade deve ser capaz de gerar um fluxo permanente de rendimentos para garantir o nvel
de bem estar.

o esclio de JOS ROBERTO RODRIGUES AFONSO e SRGIO WULFF GOBETTI,

com esteio no conceito de Justia intergeracional, para quem o ideal que as decises de
293 Idem, p. 102-103.
294 Cf. supra 1.2.1.

174

polticas pblicas em torno da matria tenham por objetivo bsico proporcionar s geraes
futuras uma compensao pela explorao presente de um recurso exaurvel, o que pode ser
feito sob diversas formas de poupana e investimento. 295

Os autores sugerem ainda que a alocao de recursos deveria seguir a lgica de um Fundo
Soberano, a exemplo de experincias de alguns pases rabes, da Noruega ou mesmo de
Estados como o Alaska e a provncia canadense Alberta, ou ainda do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), para formao de poupana e sua aplicao, especialmente em
investimentos em infraestrutura econmica e social. 296

No obstante a pertinncia da proposta e sua viabilidade nos casos de pases como o Brasil,
que apresentam enorme dficit social (sade, educao, saneamento), bem como expressiva
carncia na rea de infraestrutura (transportes, energia, comunicaes) questionada. A
formao de poupana nesse contexto se afigura pouco crvel. 297

Outra providncia, esta a cargo do poder pblico municipal na defesa do interesse local, diz
respeito utilizao da CFEM Compensao Financeira pela Explorao de Recursos
Minerais, pois o uso das rendas hauridas da minerao o elemento crtico que pode fazer a
diferena entre uma minerao que se converte em ddivas ou, ao contrrio, que produz
maldio.

295 Rendas do petrleo no Brasil: Alguns aspectos fiscais e federativos. Revista do BNDES, n 30, RJ,
dez/2008, p. 233.
296 Sobre a criao e gerenciamento de fundos, ver Bercovici, cit., p. 264.
297 Cit., p. 346.

175

A CFEM298 calculada sobre o valor do faturamento lquido, obtido por ocasio da venda do
produto mineral, consistindo vigoroso instrumento destinado a promover o desenvolvimento
sustentvel

das regies

mineradoras,

possibilitando seja compensado o impacto

socioambiental da atividade, bem como propiciando atividades que substituiro a minerao

aps o esgotamento das jazidas. 299

298 A Lei n 7.990, de 28.12.1989, instituiu para os Estados, Distrito Federal e Municpios,
compensao financeira pelo resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos
para fins de gerao de energia eltrica, de recursos minerais em seus respectivos territrios,
plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva. A base de clculo definida pela
Lei n 8.001/90, cujo art. 2, 1, estabelece alquotas distintas para diferentes minrios: I alumnio,
mangans, sal-gema e potssio: 3%; II ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais: 2%;
III pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres: 0,2%; IV ouro: 1%,
quando extrado por empresas mineradoras, isentos os garimpeiros. No caso de petrleo e gs, as
alquotas eram reguladas pela Lei n 9.478, de 06.08.1997, art. 47.
A Lei n 9.478, de 06.08.1997, dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao
monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do
Petrleo (art. 45/52); a Lei n 12.351, de 22.12.2010, dispe sobre a explorao e a produo de
petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fludos, sob o regime de partilha de produo, em
reas do pr-sal e em reas estratgicas, cria o Fundo Social FS e dispe sobre sua estrutura e
fontes de recursos (art. 42 e 44); a Lei n 12.734, de 30.11.2012, modifica as Leis ns 9.478, de
06.08.1997 e 12.351, de 22.12.2010, para determinar novas regras de distribuio entre os entes da
Federao dos royalties da participao especial devidos em funo da explorao de petrleo, gs
natural e outros hidrocarbonetos fludos e, para aprimorar o marco regulatrio sobre a explorao
desses recursos no regime de partilha; a Lei n 12.858, de 09.09.2013, dispe sobre a destinao para
as reas da educao e sade, de parcela da participao no resultado ou da compensao financeira
pela explorao de petrleo e gs natural, a partir de 03.12.2012, com a finalidade de cumprimento da
meta prevista no inc. VI do art. 214 e no art. 196 da Constituio Federal, na percentagem de 75% para
a educao e 25% para a sade, em acrscimo ao mnimo obrigatrio previsto na mesma Carta.
299 A natureza do presente trabalho justifica a abordagem apenas da CFEM pela sua relevncia,
enquanto instrumento manejado pelo Municpio na defesa do interesse local, no se olvidando das
demais rendas, especialmente aquelas auferidas pela explorao do petrleo e gs: a) pagamento de
bnus de assinatura definido no edital de licitao dos blocos, pagos pela concessionria no
momento da assinatura do contrato, corresponde habilitao para o incio dos servios de
explorao, com vistas a ressarcir o Estado pelos custos suportados pela administrao com o controle
e fiscalizao dos atos praticados em razo da concesso ou da autorizao; b) participaes
especiais campos de grande volume de produo ou de expressiva rentabilidade; c) royalties
pagos mensalmente, cuja acalorada discusso entre os estados produtores e os demais povoam o
noticirio; d) pagamento pela ocupao ou pela reteno da rea explorada fixado em razo da rea
correspondente superfcie a ser explorada pela concessionria, variando conforme o tempo de
durao do trabalho, as caractersticas geolgicas e localizao da bacia, pagos em percentual que
incide na proporo dos lucros obtidos pelas empresas.

176

A base de clculo da CFEM formada pelo preo do produto mineral, abatidos os custos para
sua transformao de recurso em produto. E no se trata de abater todos os custos, mas
apenas aqueles que se referem a transporte, seguro e tributos, at a ltima etapa do
beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial, independente de terem ou
no sido destacados na nota fiscal. 300

Embora no haja vinculao, o Departamento Nacional de Produo Mineral recomenda a

aplicao dos recursos provenientes da CFEM em projetos que direta ou indiretamente
revertam em prol da comunidade local, na forma de melhoria da infraestrutura, da qualidade
ambiental, da sade e educao. Por determinao legal301, os recursos no podem ser gastos
ou utilizados para o pagamento de dvidas e nem para a contratao de pessoal permanente.

Ao comparar os efeitos da utilizao da CFEM em municpios mineradores localizados em

regies distintas, noticia experincias como MARIA AMLIA ENRIQUEZ bem alerta
chamada armadilha do caixa nico

302

: A maioria dos municpios usa a CFEM como um

300 Fernando Facury Scaff, Aspectos controvertidos sobre a CFEM Compensao Financeira pela
Explorao de Recursos Minerais, p. 309, in. Direito Tributrio e Econmico aplicado ao Meio
Ambiente e Minerao, So Paulo, Quartier Latin, 2009.
301 Lei n 7.990/89, regulamentada pelo Decreto n 1/91.
302 A autora noticia a diversidade de experincias na utilizao da mencionada compensao, o que
reala a importncia do Municpio no processo de desenvolvimento sustentvel na promoo do
interesse local: As rendas oriundas da produo de bens minerais representam parte substancial das
receitas pblicas de muitos municpios brasileiros. Alm desse aspecto quantitativo, no aspecto
qualitativo que a receita da CFEM tem o seu carter estratgico, pois no vinculado a gastos
previamente definidos, o que possibilita ampla flexibilidade de seu uso. Esta caracterstica gera um
conjunto de preocupaes de carter econmico-financeiro, social e distributivo. Armadilha do caixa
nico os recursos entram no caixa da prefeitura e se diluem nas despesas correntes. Nesse padro,
lamentavelmente, se enquadram dois teros do universo pesquisado Vitria do Jari (AP), Jaguarari
(BA), Crixs (GO), Mariana (MG), Santa Brbara (MG), Corumb (MS), Cana dos Carajs (PA),
Ipixuna do Par (PA), Oriximin (PA) e Parauapebas (PA). Uso sustentado os recursos da CFEM
entram no caixa da prefeitura e so direcionados (total ou parcialmente) para determinados fins
previamente definidos. Nesse padro, encontra-se um tero do universo pesquisado Itabira (MG),
Minau (GO), Forquilhina (SC) e, parcialmente, Paracatu (MG), Rosrio do Catete (SE).

177

recurso oramentrio qualquer, procedimento que foi denominado de armadilha do caixa

nico. Com os valores assim diludos, o gestor no percebe as potencialidades
transformadoras da CFEM. Essas potencialidades tm se realizado em alguns municpios que
a usam como instrumento para diversificar a atividade produtiva, promover a incluso social e
elevar o nvel de capacitao cientfica e tecnolgica de seus recursos humanos e empresas,
embora ainda haja uma grande distncia entre isso e uma efetiva promoo de um
desenvolvimento local sustentvel.303

H, portanto, um descontentamento generalizado quanto efetiva contribuio da CFEM para

a promoo do desenvolvimento local. As companhias mineradoras alegam no perceber o
uso produtivo desse instrumento. Afirmam que a lei falha, pois no vinculou o benefcio a
qualquer uso fecundo. Os governos locais, por sua vez, reclamam que os valores recebidos
so insuficientes para custear o atendimento das demandas sociais, que crescem
significativamente com o advento da atividade mineradora. Embora a lei no permita, muitos
gestores pblicos usam os valores da CFEM para custear a folha de pagamento dos servidores
municipais. Os demais representantes da sociedade civil tambm afirmam desconhecer a
origem e as formas de uso da CFEM.304

FERNANDO FACURY SCAFF observa que a CFEM no possui natureza jurdica tributria,
caracterizando-se como uma compensao pela explorao de recursos minerais, com

303 Enriquez, p. 358.

304 Cit. p. 357-358.

178

natureza jurdica de direito econmico e financeiro305. receita originaria da Unio pela

utilizao de bem de uso especial, a teor dos art. 20, IX, e 176 da Constituio Federal.

Os valores arrecadados pela Unio a ttulo de CFEM so partilhados com Estados e

Municpios, na forma da lei306, no caracterizando com isso uma receita prpria desses entes
subnacionais, mas receita transferida, 307na forma da Lei n 4.320/64, que estatui normas
gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal. Assim no possvel aos entes subnacionais arrecadar
diretamente a CFEM transformando-a em receita prpria pois se trata de uma receita a ser
arrecadada pelo DNPM e transferida aos demais entes subnacionais.

Dessa forma, a adequada utilizao das receitas advindas da explorao de petrleo e gs na

Zona Costeira pode ser assegurada pela criao de fundos, vinculao das rendas provenientes
da atividade (royalties e CFEM) ou, ao menos, pela imposio de maiores restries sua
utilizao perdulria pelos Municpios.

305 Aspectos controvertidos..., p. 310.

306 Lei n 8.001, de 13.03.1990, art. 2, 2: I 23% para os Estados e o Distrito Federal; II 65%
para os Municpios. A parcela de 12% da Administrao Direta da Unio foi retalhada pela Lei n
9.993/00, entre: a) 2% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT;
b) 10% para o Ministrio de Minas e Energia a ser repassado diretamente ao Departamento Nacional
de Produo Mineral (DNPM), que destina 2% desta cota parte proteo mineral em regies
mineradoras, por intermdio do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA. O Decreto n 1, de 11.01.1991 regulamentou as Leis n 7.990, de 28.12.1989 e
8.001, de 13.03.1990.
307 Mesmo sendo receita transferida, existe a possibilidade dos entes subnacionais fiscalizarem a
arrecadao efetuada pelas empresas mineradoras atinentes CFEM, desde que seja firmado um
Convnio com o DNPM, pois este o rgo legalmente encarregado da arrecadao e da fiscalizao
dessa exao.

179

3.5. Sistema porturio

Resultado do aquecimento da atividade econmica do pas, aliado ao incremento da indstria

do turismo e da atividade de explorao de petrleo e gs, o sistema porturio brasileiro
constitui um dos gargalos que entravam o desenvolvimento do pas, desempenhando o
Municpio papel de relevo no seu redimensionamento.

No existem pases com zonas costeiras sem portos e, para esses, converge toda a atividade
produtiva do pas, contabilizando-se o sistema de transporte, energia, comunicaes, enfim, a
vida econmica do pas.

Terminais porturios apresentam especial potencial de risco ambiental, seja pelo transporte de
carga via embarcaes ou dutos, seja pelos processos de carregamento e descarregamento do
produto.

Apresentam ademais risco de acidentes que podem causar danos de expressiva extenso
(exploses e incndios), agravados se localizados no permetro urbano, como boa parte dos
portos brasileiros. Acresa-se a isso, a deteriorao do entorno urbano causada pela
desativao dos terminais de passageiros ocorrida com o desenvolvimento do transporte
areo.

180

Nesta quadra, no h como afastar o interesse local308 no exerccio e fiscalizao de tais

atividades, pois com o seu desenvolvimento no apenas o bnus econmico e social, mas,
principalmente nus, exigem a participao da comunidade local. 309

O art. 21, XII, f, da Constituio Federal310 atribui Unio a competncia para explorar,
diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os portos martimos, fluviais
ou lacustres.

A Lei n 8.630, de 25.02.1993 (Lei dos Portos) tratou do arrendamento e da autorizao,

hipteses de explorao sujeitas a regime jurdico de direito pblico, revogada pela Lei n
12.815, de 05.06.2013.

A Lei n 10.233, de 05.06.2001 disciplinou a concesso e autorizao, considerando a

explorao do porto organizado como servio pblico, e a explorao dos terminais situados
fora do porto organizado como atividade a ser exercida em regime de liberdade de preos,
tarifas e fretes e em ambiente de livre e aberta competio (art. 43, II), observado o regime de
direito pblico a que alude a Lei n 8.630, de 25.02.1993 (art. 33 da Lei n 10.233, de
05.06.2001). Disps tambm sobre a reestruturao dos transportes aquavirios e terrestres,
criou o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de
308 Cf. supra 2.2.
309 ADI Lei que estabelece Zonas Porturias Violao ao meio ambienta no caracterizada
Ao improcedente. No viola os art. 16, 140, 141 e 181 da Constituio do Estado de Santa Catarina
lei municipal que apenas estabelece zonas porturias, visando estimular, concentrar e agrupar as
atividades comerciais, industriais e de servios, principalmente voltadas a funo porturia (Lei n 587,
de 2007, do Municpio de So Francisco do Sul). A lei no desobriga o interessado na ocupao de
rea situada no permetro de zonas porturias de cumprir a legislao nacional e estadual; a ocupao
somente ser lcita se previamente licenciada pelos rgos oficiais de proteo ambiental (Ibama,
Fatma, etc). Os desvios na aplicao da lei podero ser coibidos via ao civil pblica, assegurando-se
o direito ao contraditrio e ampla defesa (TJSC ADI 2008.009253-3, rgo Especial, Rel. Des.
Newton Trisotto, j. 31.08.2010).
310 Art. 21. Compete Unio: (...) XII, Explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso: (...) f) os portos martimos, fluviais e lacustres.

181

Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o Departamento

Nacional de Infra Estrutura de Transporte. 311

FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO e FBIO BARBALHO LEITE 312,

ressaltam a incidncia do regime jurdico de direito pblico, seja qual for o aspecto que se
considere: de se concluir que o regime aplicvel aos contratos de arrendamento previstos
na Lei n 8.630/93 ser, necessariamente o regime de direito pblico, seja pelo fato de que a
explorao dos portos constitui servio pblico, seja porque as instalaes porturias tem
natureza de bens pblicos de uso especial, seja ainda porque existe evidente interesse pblico
envolvido. Ainda que persista a controvrsia quanto verdadeira natureza do contrato
concesso de servio pblico ou concesso de uso de bem pblico no poder haver dvida
quanto ao regime que lhe aplicvel: trata-se, indiscutivelmente, de regime de direito pblico.
E as contrataes em causa, por uma ou outra opo (concesso de servio ou de uso do bem),
sempre sero contratos administrativos.
311 Maria Sylvia Zanella Di Pietro demonstra as inovaes ento trazidas pela Lei n 10.233, de
05.06.2001: a) passou a falar em concesso e no mais em arrendamento, como instrumento de
outorga na rea do porto organizado (art. 13 e 14), embora admitindo que a concesso possa estar
vinculada a um contrato de arrendamento de ativos e a contratos de construo com clusula de
reverso ao patrimnio da Unio (art. 14, 3); isso significa que fez a distino que no constava na
lei anterior, entre arrendamento (cujo objeto a transferncia do uso e gozo de rea pblica dentro do
porto organizado) e concesso (cujo objeto a explorao de rea dentro do porto organizado, com
prestao de servio pblico a terceiros); b) no mais previu o contrato de adeso como instrumento de
formalizao da autorizao; segundo o art. 13, II, c, depende de autorizao a construo e operao
de terminais de uso privativo, conforme disposto na Lei n 8.630, de 25.02.1993; como se verifica,
manteve o conceito e as normas da Lei dos Portos sobre uso privativo; c) exigiu licitao para as
outorgas de concesso, fazendo remisso ao art. 175 da CF (art. 13, 1, e art. 34-A, e dispensou a
licitao para as autorizaes (art. 43, I); d) criou a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
(ANTAQ) como agncia reguladora dos portos organizados e dos terminais porturios de uso privativo
(art. 23, II e III) e a ela atribuiu a competncia para autorizar a construo e a explorao de terminais
porturios de uso privativo, conforme previsto na Lei n 6.830/1993 (art. 27, XXII); a referncia Lei de
Portos est a indicar que as modalidades de uso nela previstas no foram alteradas, continuando a
existir os usos pblicos e os usos privativos, nas trs espcies previstas no art. 4, 2, j analisados;
e) deixou expresso que a autorizao no est sujeira a prazo de vigncia, extinguindo-se pela sua
plena eficcia, por renncia, anulao ou cassao (art. 43, III), ao contrrio da Lei n 8.630, que, no
art. 4, XI, fixava o prazo mximo de cinquenta anos, incluindo a prorrogao; esse prazo era aplicado
s autorizaes conforme decorria do art. 6, 1 (Uso privativo de bem pblico por particular, p. 140141).
312 Peculiaridades do contrato de arrendamento porturio, Revista de Direito Administrativo, vol. 231,
jan./mar. 2003, p. 283, consignando a natureza de contrato complexo, pois contempla tanto a
concesso de um servio pblico quanto a concesso de um bem pblico.

182

VITOR RHEIN SCHIRATO313 lembra que a delegao por meio de convnio para
explorao de porto organizado por meio de empresa estatal controlada por ente da federao,
anteriormente edio da Lei n 11.107, de 06.04.2005, se dava por meio de simples
convnio administrativo entre os entes federativos em questo, exigindo-se agora: (i) a
formao de um consrcio pblico entre a Unio Federal, na qualidade de titular dos servios
porturios, e o ente da federao que se incumbir da prestao dos servios; (ii) a ratificao,
pelos respectivos poderes legislativos, dos termos e condies do consrcio; e (iii) a
celebrao de um contrato de programa que disciplinar a prestao dos servios pela empresa
estatal controlada pelo respectivo ente federativo, no mbito do consrcio pblico formado.

Resta saber se, no que diz respeito ao mbito especfico deste trabalho, por ente federativo se
entende o Municpio.314

Impende salientar que a regulao do setor feita pela ANTAQ Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios, autarquia integrante da Administrao Indireta da Unio, criada pela
Lei n 10.233/2001, cuja competncia detalhada por VITOR RHEIN SCHIRATO 315:
Essencialmente compete ANTAQ a execuo das diretrizes e polticas pblicas das
atividades de navegao e transportes aquavirios de passageiros e cargas e das atividades de
explorao e desenvolvimento de infraestruturas porturias, estabelecidas, respectivamente,
pelo Ministrio dos Transportes e pela Secretaria Especial de Portos. Na execuo de tais
diretrizes e polticas pblicas est includa tanto a realizao de todos os atos materiais para a
313 Transportes aquticos. Doutrina, jurisprudncia, legislao e regulao setorial, So Paulo,
Saraiva, 2012, p 31-32. Conferir tambm p 30-40, sobre terminais porturios pblicos (porto
organizado/arrendamento porturio) e privativos, estaes de transbordo de cargas e instalaes
porturias de pequeno porte.
314 Cf. supra 2.1.
315 Transportes aquavirios, p. 24-25.

183

outorga de concesses, permisses e autorizaes quanto fiscalizao da atuao de todos os

agentes econmicos dos setores de navegao e portos. Nessa senda, incumbe agncia, nos
termos do art. 27 da Lei n 10.233/2001, entre outras atividades: i) elaborar e submeter
aprovao da Secretaria Especial de Portos o PGO de infraestruturas porturias; ii) elaborar
editais e contratos de concesso de servios porturios; iii) outorgar e celebrar contratos de
concesso, em nome da Unio Federal, por delegao da Secretaria Especial de Portos, com
relao concesso de servios pblicos porturios; iv) outorgar autorizaes para a
explorao de atividades de navegao, tanto com relao ao transporte de passageiros quanto
ao transporte de cargas; v) fiscalizar diretamente as atividades das concessionrias e
prestadoras de servios porturios; vi) fiscalizar, conjuntamente com as autoridades
porturias, as atividades das empresas arrendatrias de instalaes porturias; vii) outorgar
autorizaes para a construo e a explorao de instalaes porturias de interesse privativo;
e viii) fiscalizar as empresas de navegao (...) Demais disso, relevante mencionar que
ANTAQ compete promover e defender interesses dos usurios dos servios porturios e dos
servios de navegao, devendo, a todo tempo, controlar e fiscalizar a atuao das empresas
de navegao e das controladoras e detentoras de infraestruturas porturias para assegurar o
constante respeito aos direitos bsicos dos usurios.

A Lei n 12.815, de 05.06.2013, revogou a Lei n 8.630, de 25.02.1993, e regulou a

explorao pela Unio, direta ou indiretamente, dos portos e instalaes porturias e as
atividades desempenhadas pelos operadores porturios.

O 1 do art. 1 da lei prev que a explorao indireta do porto organizado e das instalaes
porturias nele localizadas ocorrer mediante concesso e arrendamento de bem pblico (art.

184

4 a 7), enquanto o 2 sujeita autorizao a explorao indireta das instalaes porturias

localizadas fora da rea do porto organizado (art. 8 a 13).

Em ambos os casos, as concesses, os arrendamentos e as autorizaes sero outorgados a

pessoa jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.

O art. 2 da mencionada lei contm a nomenclatura adotada pela Lei. 316

As diretrizes da nova lei encontram-se postas no art. 3, entre as quais se destacam a

expanso, modernizao e otimizao de sua infraestrutura; garantia de modicidade das tarifas

316 Art. 2 Para os fins desta Lei, consideram-se: I - porto organizado: bem pblico construdo e
aparelhado para atender a necessidades de navegao, de movimentao de passageiros ou de
movimentao e armazenagem de mercadorias, e cujo trfego e operaes porturias estejam sob
jurisdio de autoridade porturia; II - rea do porto organizado: rea delimitada por ato do Poder
Executivo que compreende as instalaes porturias e a infraestrutura de proteo e de acesso ao
porto organizado; III - instalao porturia: instalao localizada dentro ou fora da rea do porto
organizado e utilizada em movimentao de passageiros, em movimentao ou armazenagem de
mercadorias, destinadas ou provenientes de transporte aquavirio; IV - terminal de uso privado:
instalao porturia explorada mediante autorizao e localizada fora da rea do porto organizado; V estao de transbordo de cargas: instalao porturia explorada mediante autorizao, localizada fora
da rea do porto organizado e utilizada exclusivamente para operao de transbordo de mercadorias
em embarcaes de navegao interior ou cabotagem; VI - instalao porturia pblica de pequeno
porte: instalao porturia explorada mediante autorizao, localizada fora do porto organizado e
utilizada em movimentao de passageiros ou mercadorias em embarcaes de navegao interior; VII
- instalao porturia de turismo: instalao porturia explorada mediante arrendamento ou autorizao
e utilizada em embarque, desembarque e trnsito de passageiros, tripulantes e bagagens, e de
insumos para o provimento e abastecimento de embarcaes de turismo; VIII - (VETADO); IX concesso: cesso onerosa do porto organizado, com vistas administrao e explorao de sua
infraestrutura por prazo determinado; X - delegao: transferncia, mediante convnio, da
administrao e da explorao do porto organizado para Municpios ou Estados, ou a consrcio
pblico, nos termos da Lei no 9.277, de 10 de maio de 1996; XI - arrendamento: cesso onerosa de
rea e infraestrutura pblicas localizadas dentro do porto organizado, para explorao por prazo
determinado; XII - autorizao: outorga de direito explorao de instalao porturia localizada fora
da rea do porto organizado e formalizada mediante contrato de adeso; e XIII - operador porturio:
pessoa jurdica pr-qualificada para exercer as atividades de movimentao de passageiros ou
movimentao e armazenagem de mercadorias, destinadas ou provenientes de transporte aquavirio,
dentro da rea do porto organizado.

185

e preos e qualidade do servio; aprimoramento da gesto e qualificao de mo de obra;

promoo da segurana da navegao; e estmulo concorrncia.

No obstante o fato de portos e aeroportos serem instalaes que representem, por excelncia,
contato com o mundo externo, no se pode deixar de reconhecer a relevncia do Municpio na
sistemtica adotada pela nova lei, porquanto o art. 14, ao dispor sobre os requisitos para
implantao de portos e instalaes porturias, estabelece que A celebrao do contrato de
concesso ou arrendamento e a expedio de autorizao so precedidos de: (...) II
consulta ao respectivo poder pblico municipal.

Ademais, o art. 16 da mesma lei, ao aludir competncia do poder concedente da Unio,

prev a celebrao de convnios e instrumentos congneres de cooperao tcnica e
administrativa com rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, inclusive com repasse de recursos.

Exemplo da importncia da atividade porturia na vida econmica e social do Municpio est

na insero do maior porto da Amrica Latina na dinmica do municpio de Santos 317, que
passa pela soluo de entraves e problemas de toda ordem: ambiental, virio318,

317 A expatriao do territrio fsico da cidade de Santos fator que colabora para a manuteno do
status quo, no que se refere ao territrio federal dentro do espao local. A partir da concesso por 90
anos do Porto de Santos, em 1890, a faixa porturia tornou-se fisicamente separada da cidade,
constituindo-se territrio pertencente ao Governo Federal, autnomo e no sujeito s leis municipais. A
ordenao das reas da cidade, por parte das leis municipais de uso e ocupao do solo, viabilizou
tambm a expanso porturia, definindo zonas urbanas como retroporturias e industriais para atender
aos interesses do processo produtivo (Maria Cristina Lino Cndido, Portos e ambientes costeiros:
disputas e conflitos do recurso esturio e suas consequncias no espao local, in caro Cunha e Maria
Fernanda Brito Neves, Gesto ambiental na costa, portos e sustentabilidade, Santos, Leopoldianum,
2009, p. 120, p. 113-128).
318 Os municpios da Regio Metropolitana da Baixada Santista, instituda pela LC n 815, de
30.07.1996, conectam-se com as reas de influncia primria do Porto de Santos a partir de vias de
acesos rodovirios, ferrovirios e dutovirios existentes. O modal rodovirio responsvel por
aproximadamente 73% da carga movimentada, o ferrovirio por aproximadamente 20% e o dutovirio

186

socioeconmico, entre outros, cujo xito no se dar sem a efetiva participao dos agentes
pblicos e privados locais. Neste caso especfico, por certo que o interesse local se mescla ao
nacional.

ALEXANDRE SOFIA GROTA319 indica os instrumentos de planificao que ordenam o uso

do solo no esturio da regio: Os principais instrumentos de planificao que ordenam o uso
do solo no esturio so os planos diretores municipais e o Zoneamento Ecolgico Econmico
(ZEE) da Baixada Santista. O Plano Diretor de Santos est vigente desde 1998, com a
homologao da LC n 311. O de Guaruj Tambm entrou em vigor em 1998, com a
aprovao da LC n 43/98. O Plano Diretor da cidade inseriu a integralidade do Porto
Organizado em zona porturia, enquanto que no de Santos existe uma rea dentro da zona
porturia, correspondente ao denominado lixo da Alamoa, classificada como ZPP, ou seja,
Zona de Preservao Paisagstica, na qual as atividades porturias esto proibidas.

No obstante a existncia de normatizao municipal a respeito320, a gesto do Porto,

administrado pela Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP), passa por

por aproximadamente 7%. Alm do vetor logstico Centro-Sudeste como rea de influncia primria do
Porto de Santos, a rea de influncia secundria compreende todo o restante do Brasil e alcana
tambm parte de outros pases sul-americanos, como Paraguai e Uruguai e parte da Argentina, Bolvia
e Chile. O sistema porturio ali instalado atende rea de influncia primria compreendida pelos
estados de SP, MG, MT, MS, GO, DF que, em conjunto, representa 75 milhes de pssoas, 67% do PIB
brasileiro, 56% da balana comercial brasileira, em valores, 60% do comrcio internacional do estado
de So Paulo (Diagnstico Urbano Socioambiental Municpio de Cubato Bases das Informaes
at 2012 Reviso Maro de 2013 Convnio Petrobrs Instituto Polis Relatrio n 6, p. 10).
319 Discutindo o Plano de Gesto Ambiental do Porto de Santos, in caro Cunha e Maria Fernanda
Brito Neves (Org.) Gesto ambiental na costa, portos e sustentabilidade, p. 67-88.
320 A respeito das reas de acesso restrito, como instalaes porturias, o poder de polcia da
administrao do porto no inclui a proibio ou restrio do acesso a essa rea, da autoridade
municipal ou de servidores municipais no exerccio de sua funo; pois, nesses casos, no que diz
respeito ao acesso, cabe-lhe apenas exigir a identificao dessas pessoas. Tambm no inclui a
proibio de execuo de terminais martimos para desembarque e distribuio de passageiros. Integra
a autonomia do municpio o direito de executar esses servios, projetar e realizar essas obras,
mediante mera comunicao, ressalvada autoridade federal o poder de embarg-las,

187

limitaes de toda ordem (isolamento dos usurios, falta de recursos humanos e materiais,
ausncia de planejamento, sistema virio precrio, entre outras), pois a CODESP apenas um
dos usurios do esturio que at 2009 contava com 64 reas arrendadas, devendo a atividade
ser gerenciada por meio de parcerias com as empresas arrendatrias, operadores porturios,
comunidades locais e prefeituras da regio321.

O mesmo problema apontado por MARIA CRISTINA LINO CNDIDO322: A premissa de

transformar o porto de Santos em um hub port323 torna-se incompatvel com o
desenvolvimento territorializado devido falta de permanncia dos recursos financeiros na
cidade e de participao e envolvimento da comunidade como um todo. (...) Embora se tenha
verificado alguns esforos na compatibilizao de polticas urbanas e porturias na Cidade de
Santos, a desordem porturia ainda acontece diante da ausncia de polticas conjuntas e
sustentveis no mbito local/regional e nas demais esferas a que o porto hoje est submetido.
As relaes cidade e porto, com polticas diferenciadas, afetam todos os segmentos
envolvidos nas atividades porturias e nas demais atividades desenvolvidas pelas populaes
locais.

justificadamente, caso interfiram danosamente nas atividades sob sua superviso; em qualquer
hiptese. Entretanto no poder existir vedao absoluta - sem margem a alternativas - atuao do
poder pblico municipal (Srgio Srvulo da Cunha, cit. p. 269-273).
321 Discutindo o plano de gesto ambiental do Porto de Santos, Alexandre Sofia Grota, p. 69-88.
Conferir tambm Maria Fernanda Brito Neves, A expanso territorial do Porto de Santos: caminhos e
desafios para a sustentabilidade, p. 129-148, In caro Cunha e Maria Fernanda Brito Neves, Gesto
ambiental na costa, portos e sustentabilidade.
322 Portos e ambientes costeiros: disputas e conflitos do recurso esturio e suas consequncias no
espao local, in caro Cunha e Maria Fernanda Brito Neves, cit., p. 113-128.
323 O Hub port funciona como elo logstico independente do territrio que ocupa e suas operaes tem
alcance fora do porto e de seu local de implantao; exige infraestrutura grandiosa, dependente de
grandes empresas e armadores globais; dificilmente incluem pequenas e mdias empresas em seu
formato empresarial. Outro modelo a cidade porturia, funciona como instrumento de
desenvolvimento local, insere sua hinterlndia mais prxima em seu planejamento territorial; o porto
encontra nas esferas sociais urbanas os recursos empresariais e as competncias para aprimorar seus
servios, gerando valor e empregos.

188

Conclui a autora: Verifica-se, portanto, a interferncia dos micro e macroambientes que

fizeram da cidade uma rea fragmentada, onde os diversos agentes do porto e da comunidade
convivem em situao de excluso mtua, causando a degradao de reas e a falta de
conexo entre o sistema produtivo e o mercado de trabalho, com os diversos interesses agindo
isoladamente. Podemos comparar essa situao de explorao do territrio quela colonial,
onde o espao urbano serve de suporte para a infraestrutura, fornece a mo de obra
(atualmente mnima) e suporta os transtornos causados pela movimentao e armazenamento
das cargas no espao fsico e a degradao do meio ambiente, sem colaborar com o retorno
social.

CARO ARONOVICH DA CUNHA e LUCIANO A. PRATES JUNQUEIRA 324 salientam a

importncia do plano local na soluo de impasses havidos entre o porto de So Sebastio, o
maior terminal de petrleo da Amrica Latina, e a comunidade, soluo essa construda a
partir do consenso de se reconhecer o dinamismo econmico da atividade do terminal como
imprescindvel ao municpio, e que resultou no desenvolvimento do bem sucedido Plano
Apell: At o ano 2000, a instalao e suas operaes de transporte e armazenamento de
produtos registraram 220 acidentes, em sua grande maioria derramamentos de petrleo no
mar. No final dos anos 80, havia em So Sebastio um ambiente de acirrado conflito
ambiental, provocado no apenas pelos acidentes com petrleo, mas tambm pelos impactos
de um processo de urbanizao desordenado promovido pela ocupao imobiliria que se
seguiu ao asfaltamento da estrada Rio-Santos em 1984, bem como pelos projetos ligados
expanso do porto de cargas gerais, o Porto DERSA.

Com a volta das eleies diretas para prefeito em 1985, a poltica local comeou a incorporar
324 Governana ambiental e gerenciamento social dos riscos, in Direito do petrleo e gs aspectos
ambientais e internacionais, Alcindo Gonalves e Gilberto M. A. Rodrigues (Org.), p. 151-163.

189

a questo ambiental como tema de destaque. Nos anos 89-92, a administrao municipal
desenvolveu uma poltica de meio ambiente, incluindo legislao que criava o licenciamento
ambiental vinculado participao da comunidade por meio do Conselho de Meio Ambiente,
de composio paritria entre representantes do governo e entidades da sociedade civil.

O terminal da Petrobras foi obrigado a pedir autorizao ambiental de funcionamento

Prefeitura a cada dois anos, devendo para tanto, apresentar ao municpio seus estudos de
riscos. A anlise e as exigncias da Prefeitura poderiam apoiar-se nos estudos da Companhia
de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB) e contar com pareceres tcnicos
adicionais, se necessrio.

Em 1992, com o licenciamento municipal, pela primeira vez o risco de acidentes ambientais
associados ao terminal foi analisado e debatido publicamente. Na sequncia dessa primeira
autorizao ambiental, que continha cerca de 60 exigncias de medidas de segurana, a
Prefeitura props ao terminal o desenvolvimento do Plano Apell, com o objetivo desenvolver
condies de segurana para a populao que habita nas imediaes do terminal.

O plano s seria efetivamente implantado na administrao 1997-2000, consolidando um

perodo de importante evoluo na gesto dos riscos do terminal. Na segunda metade da
dcada de 90, atendendo s exigncias da CETESB e da Prefeitura, a Petrobras investiu em
seu terminal de So Sebastio US$ 36 milhes em medidas de segurana ambiental,
reduzindo drasticamente o nmero de acidentes e o que do ponto de vista do dano ambiental
muito importante o volume de produtos derramados.

A Lei n 11.518, de 05.09.2007 criou as estaes de transbordo de cargas (Resoluo ANTAQ

190

n 1.555/2009) e as instalaes porturias de pequeno porte (Resoluo ANTAQ n

1.590/2010), como instalaes localizadas fora da rea dos portos organizados, que no
demandam operador porturio para sua operao e necessitam to somente de simples
autorizao da ANTAQ para funcionar.

No caso especfico das marinas325, a Lei n 9.636, de 15.05.1998, em seu art. 18, 2326,
previu a possibilidade de cesso de uso de reas pblicas para esse fim, at ento
precariamente disciplinado pelo Decreto-lei n 178, de 16.02.1967, cujo art. 1 permitia a
cesso de terrenos da Unio aos Estados, Municpios, entidades educacionais, culturais ou
filantrpicas sociais e a pessoas fsicas ou jurdicas no caso de aproveitamento econmico e
de interesse social.

O desenvolvimento da indstria do turismo proporcionou expressivo crescimento do nmero

de embarcaes de recreio e, consequentemente, a construo de piers, marinas e
atracadouros e instalaes de apoio como oficinas, docas, tanques de combustvel, sistemas
sanitrios, alm da dragagem de canais, etc.327

325 Ver Gilberto DAvila Rufino, Regime legal das marinas no direito comparado, Revista de Direito
Ambiental, vol. 24, out.-dez 2001, p. 103, o autor demonstra a necessidade de adaptar a legislao
dinmica do setor, afastando os entraves para o seu desenvolvimento da indstria nutica e das
atividades correlatas: Diferentemente dos portos de comrcio e militares, cuja localizao obedece a
outros critrios e estratgias, as estruturas nuticas esto condicionadas pelo alcance limitado das
pequenas embarcaes que, para segurana dos equipamentos e tripulaes, impe a realizao de
escalas distantes umas das outras, no mais do que vinte milhas nuticas. Outrossim, a navegao de
recreio organiza-se em torno de atrativos naturais e de caractersticas geomorfolgicas da costa que
predeterminam a viabilidade e sucesso dos empreendimentos.
326 Art. 18, 2. O espao areo sobre bens pblicos, o espao fsico em guas pblicas, as reas de
lveo de lagos, rios e quaisquer correntes dgua, de vazantes da plataforma continental e de outros
bens da Unio, insuscetveis de transferncia de direitos reais a terceiros, podero se objeto de cesso
de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescries legais vigentes.
327 Ver John Vernberg e Winona Vernbegr, cit. p. 112-113.

191

CONSIDERAES FINAIS

a) Necessidade de tratamento unitrio da zona costeira

Na zona costeira brasileira encontra-se grande parte da atividade econmica, significativas

referncias de nossa identidade nacional, bem como reas de interesse turstico, de recreao e
de lazer, atividades que proporcionaram uma segunda fase na sua ocupao, agora s voltas
com as descobertas de expressivas jazidas de petrleo e gs, que por certo daro nova
moldura regio.

No obstante a sua insero no art. 225 da Carta de 1988, como rea de patrimnio nacional,
at o momento, o Estado Brasileiro foi incapaz de promover o desenvolvimento sustentvel
da regio costeira e de atender demanda por servios pblicos bsicos, gerando um quadro
de carncias estruturais e consequente excluso social, refletidas na ocupao irregular de
reas, na favelizao e no aumento da criminalidade.

O estabelecimento de faixas distintas formadas a partir do terreno de marinha, passando pela

orla martima, atingindo os municpios situados na rea de influncia ambiental ou
econmica, constitui entrave jurdico ao seu adequado gerenciamento, cabendo Unio
apenas dispor sobre normas gerais de sua ocupao, restando ao Municpio a sua concreo.
Assim, a consolidao do tratamento unitrio da zona costeira na esfera municipal constitui
providncia imperativa.

192

b) Participao do Municpio no PNGC

O Projeto ORLA foi criado para responder s demandas de ordenamento do uso e ocupao
das bordas litorneas, que se tornaram evidentes na prtica da gesto ambiental e patrimonial,
como reflexo da fragilidade dos ecossistemas, da falta de planejamento, do crescimento
desordenado das cidades, do aumento dos processos erosivos e das fontes contaminantes de
orla. No mbito deste Projeto, as atribuies reservadas aos entes federativos superiores
possuem natureza de superviso e coordenao, ao passo que aos Municpios compete
execuo do projeto, com o levantamento da documentao necessria, elaborao do plano,
entabulamento de convnios e definio da agenda.

A Agenda 21 destaca que a atuao da autoridade local, enquanto nvel decisrio de governo
mais prximo do povo, portanto mais apto obteno de solues consensuais e menos
intrusivas, desempenha um papel essencial na educao, mobilizao e resposta ao pblico,
em favor de um desenvolvimento sustentvel, pois a participao do cidado muncipe nas
decises que afetam a comunidade ocorre com maior eficcia no nvel decisrio local do que
no plano regional ou na distante esfera nacional.

Nesse sentido, um dos objetivos do Projeto Orla precisamente acelerar a implantao de

cesso patrimonial para os Municpios, especialmente para aqueles de pequeno porte,
desprovidos de recursos e quadros, para que possam enfrentar as atribuies decorrentes da
consolidao da rea na esfera municipal, no caso de extino do terreno de marinha, sem que
193

a eliminao do referido instituto resulte na instituio de novo tributo, com a contrapartida de

que a gesto da Orla Martima seja feita de forma compatvel com o conceito de patrimnio
coletivo.

Enfim, caber ao Poder Pblico Municipal elaborar e executar o Plano de Interveno da Orla
Martima de modo participativo com o colegiado municipal, rgos, instituies e
organizaes da sociedade interessados, lanando mo dos inmeros instrumentos postos
sua disposio no Decreto n 5.300, de 07.12.2004 e na Lei n 10.257, de 10.07.2001.

Portanto, a questo reside em conjugar os dois instrumentos de ordenamento do uso do solo

disposio das autoridades locais, o zoneamento costeiro e o zoneamento urbano decorrente
do plano diretor do Municpio.

c) Terreno de marinha

Malgrado a necessidade de tratamento da zona costeira como uma totalidade geogrfica,

social e econmica e consequente disciplina jurdica unitria, o direito brasileiro persiste na
manuteno do vetusto instituto do terreno de marinha, previsto no art. 20, da Constituio
Federal e no art. 2 do Decreto n 9.760, de 05.09.1946, proporcionando uma sobreposio de
competncias (dominial da Unio com atividades dos Municpios) que constitui entrave ao
desenvolvimento sustentvel do ambiente costeiro urbano,

194

A extino do referido instituto, construdo com base em critrios dotados de pouca

cientificidade e estribado nos fundamentos de defesa nacional, instrumento condutor de
poltica nacional de proteo ambiental e de planejamento urbano, constitui providncia
destinada a eliminar gargalo que dificulta o desenvolvimento das regies costeiras, seja pela
imposio de nus despido de contrapartida, seja pelos entraves burocrticos causados pela
referida sobreposio de competncia.

Ademais, a precariedade dos critrios de delimitao da linha de costa constitui expressivo

argumento em favor de um tratamento que abarque a totalidade da zona costeira e no apenas
essa estreita faixa, e, ainda que se considere a correo cientfica de trabalhos recentes, isso
no altera a desnecessidade da manuteno do instituto em testilha, mormente considerada a
insegurana jurdica das consequncias advindas da modificao dos critrios at ento
utilizados.

Referidos argumentos no subsistem diante da atual tecnologia de defesa, da supervenincia

da poltica urbana delineada no art. 182 da Constituio Federal, efetivada pela Lei n 10.257,
de 10.07.2001, e da previso da participao do Municpio no Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro.

Em abono a essa tese, os Projetos de Emenda Constitucional n 53/07 e 56/09 preveem sua
extino, consolidando o domnio dos terrenos de marinha na esfera particular sem implicar

195

na transferncia das receitas hauridas pela Unio ao Municpio e tampouco na criao de

novos tributos. Destarte, sua manuteno justifica-se por intuito meramente arrecadatrio.

d) Exerccio do poder de polcia pelo Municpio

O uso e a ocupao do solo e as atividades realizadas em reas urbanas ou urbanizveis so

sujeitas disciplina e tributao municipais, cabendo a reserva dominial da Unio aos
aspectos ligados defesa nacional, bem como disciplina geral da matria.

Distingue-se aqui, a competncia dominial da Unio pela titularidade dos terrenos de marinha
da competncia para disciplina de atividades localizadas na zona costeira, precipuamente do
Municpio (exceo feita navegao e instalaes militares).

Nesta quadra, o dilogo enquanto instrumento consensual emerge como procedimento

balizador, presente nos mecanismos de acordos regulatrios, atividade de fomento, audincia
e consulta pblicas, com permanente reviso das decises, excercendo o poder pblico
municipal papel de destaque porquanto constituir o locus decisrio mais prximo da realidade
local e, portanto, mais propenso obteno de solues mais eficazes.

A existncia de vias de acesso s praias e ao mar sob o domnio privado, ou a simples

inexistncia delas, constitui flagrante ilegalidade, como ilegal qualquer bice, impedimento
ou dificuldade ao uso dessas vias de forma livre, ampla, geral e franca, exceo feita s reas
196

de interesse da segurana nacional ou protegidas por legislao especfica, situada a questo

no mbito do exerccio do poder de polcia municipal.

e) Alcance da locuo interesse local

Ao Municpio compete legislar sobre assunto de interesse local, expresso utilizada pela Carta
atual em substituio, sem alterao de contedo, expresso peculiar interesse.

A matria objeto de legislao municipal sobre interesse local pode ser multiplicada ad
infinitum, vez que seus contornos so os limites que o prprio entendimento da locuo
interesse local pressupe, afastadas matrias estritamente ligadas defesa nacional ou a bens
de domnio e inquestionvel interesse da Unio, como o mar territorial e a plataforma
continental.

A concreo do referido interesse se efetivar caso a caso, pelo prprio Municpio na

realizao dos interesses polticos, financeiros e sociais decorrentes de sua capacidade de auto
organizao, autogoverno, auto administrao e normatizao, toda vez que a realizao do
interesse local estiver ameaada ou comprometida, preponderando este sobre os demais entes
federativos, exceo feita s hipteses de omisso ou inpcia do Municpio, por fora do
princpio da subsisdiedariedade.

197

Com a extino dos terrenos de marinha, o exerccio do interesse local pelo Municpio poder
se dar de forma ampla e desembaraada, sem a constante e desnecessria interferncia da
Unio, sempre distante da intensa e dinmica realidade local que o Municpio, melhor do que
qualquer outro conhece.

f) Incremento da atividade turstica

O progresso repentino experimentado pela indstria do turismo no Brasil, somado incluso

de amplas parcelas da populao nos setores mdios, exigem investimentos em planejamento,
saneamento

bsico,

transporte,

sistema

virio,

sade,

energia,

telecomunicaes,

planejamento urbanstico, instalaes nutico-desportivas, parques aquticos, marinas, entre

muitas outras providncias somente possveis pela percepo do poder pblico local, pelo
manejo dos instrumentos previstos no art. 4 da Lei n 10.257, de 10.07.2001, pela
participao em programas especficos como o Projeto Orla e sua ao em parceria com o
setor privado e a comunidade.

No entanto, o desenvolvimento da indstria do turismo costeiro no deve ter por preo a ser
pago, o declnio da qualidade de vida e o comprometimento dos diversos ecossistemas que
constituem a diversificada zona costeira nacional. Esse processo, em que o municpio
desempenha papel de maior relevo, beneficiado ademais com a valorizao imobiliria e
consequente aumento de arrecadao, se bem gerenciado, s trar benefcios s populaes
diretamente envolvidas em um primeiro momento, mas, em mdio prazo, a toda a economia
nacional.
198

g) Impactos da extrao de petrleo e gs

As recentes descobertas de jazidas de gs e petrleo na camada do pr-sal, situada na Bacia de

Santos, intensificaro as atividades industrial e de servios e acentuaro o processo de
urbanizao, bem como agravaro os riscos ambientais ante a vultosa infraestrutura de
operaes e instalaes de apoio logstico, exigidas pela atividade, tanto no mar como em
terra, no se olvidando da especulao imobiliria decorrente do incremento da atividade.

No obstante previso constitucional assegurando Unio a propriedade dos recursos

minerais, petrleo e gs natural, os impactos da atividade econmica no meio
urbano/ambiental local exigiro providncias que iro onerar os Municpios, seja pelo
atendimento de demandas sociais por moradia, emprego, transporte, saneamento e
urbanizao decorrente do inevitvel aumento da malha urbana para acomodar o crescimento
populacional, ou pelo exerccio do poder de polcia fiscalizador, visando resguardar o
interesse local, nem sempre compatvel com o nacional.

A adequada utilizao das receitas advindas da explorao do petrleo e gs pode ser

assegurada pela criao de fundos, vinculao das rendas provenientes da atividade ou, ao
menos, pela imposio de maiores restries utilizao perdulria da CFEM Compensao
Financeira pela Explorao de Recursos Minerais pelos Municpios, propiciando atividades
que substituiro ao extrativismo aps o esgotamento das jazidas, pois o uso das rendas

199

hauridas da explorao o elemento crtico que pode fazer diferena entre uma atividade que
se converte em ddivas ou, ao contrrio, que produz maldio.

h) Expanso do Sistema porturio

Terminais porturios apresentam especial potencial de risco ambiental, seja pelo transporte
via embarcaes ou dutos, seja pelos processos de carregamento e descarregamento do
produto. Apresentam ademais risco de acidentes que podem causar danos de expressiva
extenso em seu entorno (exploses e incndios), agravados se localizados no permetro
urbano, como muitos portos brasileiros. Acresa-se a isso, a deteriorao do entorno urbano
causada pela desativao dos terminais de passageiros ocorrida com o desenvolvimento do
transporte areo.

No obstante o fato de que toda a atividade econmica do pas, convergir para os portos,
contabilizando-se nessa atividade todo o sistema de transporte, energia e comunicaes,
enfim, a vida econmica e, por consequncia, a vida social da nao, no h como afastar o
interesse local no exerccio e fiscalizao de tais atividades, pois no apenas o bnus
econmico e social com o seu desenvolvimento, mas tambm o nus chama a comunidade
local participao.

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