Dereito Monogrfico: Estudios sobre la modernizacin administrativa

Jos
Luis Carro
Fernndez-Valmayor
Una introduccin a la idea
5-20 (2011)
ISSN
1132-9947

UNA INTRODUCCIN A LA IDEA DE

MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
An introduction to the idea of administrative modernization

Jos Luis Carro Fernndez-Valmayor

Catedrtico de Derecho Administrativo
Universidad de Santiago de Compostela

SUMARIO

1. Aproximacin conceptual a la idea de modernizacin administrativa. 2. Algunos mbitos administrativos susceptibles de procesos modernizadores. 3. Final.

Resumen

Se trata de una reflexin general de carcter introductivo sobre los posibles significados
de la idea de modernizacin administrativa. Se analizan, asimismo, algunos mbitos de
actuacin de los procesos de modernizacin administrativa.
Palabras clave: modernizacin administrativa, reforma administrativa.

Abstract

It is a general reflection introducing the various possible meanings of the idea of administrative modernization. Likewise several fields of action in the processes of administrative
modernization are analysed.
Keywords: administrative modernization, administrative reform.

1. Aproximacin conceptual a la idea de modernizacin administrativa

La apelacin a la idea de modernizacin ha sido algo constante en los
ltimos aos en todo programa de actuacin o de regulacin normativa
referido a las Administraciones pblicas, sin que se haya llegado, por lo
dems, a una clara determinacin de su alcance y significado, lo cual no
deja de complicar bastante su consideracin como una poltica pblica
Recibido: 14/05/2011. Aceptado: 26/07/2011

Dereito Monogrfico: Estudios sobre la modernizacin administrativa: 5-20 (2011)

de contenido propio, que exigira la correspondiente traduccin organizativa1. Tampoco se ha llegado a una distincin clara entre reforma y
modernizacin administrativa, utilizndose muy frecuentemente los dos
conceptos de manera indiferenciada. Sea como fuere, todo intento de
diferenciacin entre ambos no deja de ser convencional pues, en esencia,
pretenden referirse a una misma cosa, aunque, dado el cierto descrdito,
por la insuficiencia de sus resultados, que ha lastrado a los pasados intentos de reforma, la preferencia se haya inclinado, actualmente, por la
utilizacin de la idea de modernizacin2; idea con la que, quizs, se ha
querido expresar que los objetivos a alcanzar seran distintos a los perseguidos por los intentos reformadores de dcadas pasadas. Las variadas
expresiones utilizadas en otros Ordenamientos (Neues Steuerungsmodell, New Public Management, Renouveau du Service Public, Innovation Administrative, Managerialit Pubblica) son muy significativas en
este sentido; expresiones a las que, a partir del Ordenamiento comunitario europeo, se ha venido a aadir, en los ltimos tiempos, la de
gobernanza para, al menos conceptualmente, complicar todava ms
las cosas3. En definitiva, de lo que se tratara sera de lograr, a travs
de la llamada modernizacin, una nueva cultura administrativa, una
gestin moderna de la Administracin, cuyos parmetros han de ser
previamente clarificados en lo que se refiere, sobre todo, a las relaciones
con los ciudadanos y, en un plano ms general, al papel reservado al
Ordenamiento jurdico- pblico en su regulacin.
Cfr., por ejemplo, S. Cassese, Lo spazio giuridico globale, Editori Laterza, RomaBari, 2003, p. 165. E. Malaret, La modernisation administrative en Espagne: entre
llan de la rforme de ltat et la discontinuit de la reforme de lAdministration,
Revue Franaise de Droit Administratif, 2009, p. 587.
2
Cfr. A. Nieto, La reforma de la Administracin pblica, Revista Vasca de Administracin Pblica, 34-II, 1992, p.145. Un intento de diferenciacin entre los dos
conceptos en R. Ban, La modernizacin de la Administracin pblica espaola.
Balance y perspectivas, Poltica y Sociedad, 13, 1993, p. 15.
3
Cfr. J. Prats, Las transformaciones de las Administraciones pblicas de nuestro
tiempo, en Estudios para la reforma de la Administracin pblica, INAP, Madrid,
2004, pp. 27 y ss., en concreto pp. 66 y ss. Desde un punto de vista acertadamente
crtico, vid. F. Sosa, Gobernanza: trampa o adivinanza?, Derechos Fundamentales y otros estudios en homenaje al prof. Dr. Lorenzo Martn-Retortillo, vol. I,
Zaragoza, 2008, pp. 643 y ss.
1

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Una introduccin a la idea

En todo caso lo cierto es que la Administracin de nuestros das ha de

desarrollar su funcin en un marco global de cambio social y econmico
acelerado, caracterizado por una profunda y duradera crisis, en donde,
adems, las exigencias por parte de los ciudadanos de ms y mejores
prestaciones y servicios (sobre todo, los sanitarios, los educativos y los
sociales) son cada vez, por efecto de un indudable aumento de la calidad de vida y de un evidente desarrollo cultural, ms apremiantes4. La
combinacin de estas circunstancias est exigiendo, naturalmente, una
mejora en la eficacia y en la eficiencia de los servicios que las Administraciones prestan a los ciudadanos, mejora obligada por el contexto de
drstica reduccin del gasto pblico en el que aquellas han de actuar en
la presente situacin de grave crisis econmica y financiera y por la necesidad, al mismo tiempo, de que el principio constitucional del Estado
social, tan estrechamente vinculado a la dignidad de la persona, no se
vea indebidamente afectado. En este sentido, todo proceso de modernizacin debe conllevar un reforzamiento del Estado social exigido por
el mismo estatuto constitucional de la Administracin que, en cuanto
poder pblico, ha de promover las condiciones para que la libertad y
la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales
y efectivas (artculo 9.2 de la Constitucin espaola, CE). La modernizacin supone, en el sentido de la disposicin constitucional, la necesidad de considerar tambin a la Administracin Pblica -por utilizar
la afortunada expresin gianniniana- como una Administracin de resultado, muy diferente de una Administracin meramente neutral
respecto de su accin sobre la realidad socioeconmica. Ha sido, por
lo dems, oportunamente advertido que los procesos de modernizacin
de las Administraciones pblicas tienen una inevitable tendencia a una
cierta politizacin, pues suelen servir a concepciones distintas sobre el
alcance del papel del Estado en la sociedad5; concepciones, que han de
Vid. A. Nieto, cit., p. 149. F. Sainz, El valor de la Administracin Pblica en la
sociedad actual, en Estudios para la reforma, cit., pp. 103-104. Tambin Malaret,
op. et loc. cit. M. Villoria, La modernizacin de la Administracin como instrumento al servicio de la democracia, INAP-BOE, Madrid, 1996, pp. 375-376.
5
Sobre ello, M. Villoria, La modernizacin de la Administracin central en Espaa, Revista Vasca de Administracin Pblica, 45-II, 1996, p. 98.
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Dereito Monogrfico: Estudios sobre la modernizacin administrativa: 5-20 (2011)

ser, naturalmente, realizables dentro del marco constitucional en el que

debe moverse la actividad de los poderes pblicos.
Todas estas consideraciones nos llevan a concluir que la idea de modernizacin administrativa solo puede describirse, en un plano general,
como el esfuerzo de permanente adaptacin, estructural y funcional, de
las Administraciones pblicas a las actuales circunstancias socioeconmicas, culturales y tecnolgicas con la finalidad de una eficaz y eficiente
prestacin de los servicios pblicos y de una mejor satisfaccin de las
demandas, cada vez ms exigentes, de los ciudadanos. Adaptacin que
se convierte, por su propia naturaleza, en un proceso constante y de evolucin desigual abierto permanentemente a la crtica social y a futuros
desarrollos6. Por todo ello es fundamental la realizacin previa de un
correcto anlisis de las circunstancias actuales para detectar con seguridad aquellos aspectos de la Administracin, de su organizacin y de su
actividad, que deben ser modernizados o, si se quiere, adaptados a los
profundos y acelerados cambios que se vienen produciendo en la sociedad de nuestros das, evitndose, eso s, la vaca retrica o la indeseable
ambigedad7.
Este proceso de adaptacin en que consiste la modernizacin administrativa se est llevando a cabo, en todo caso, a partir del realce de los
principios de eficacia (expresamente mencionado en el artculo 103.1
CE) y de eficiencia como criterios fundamentales de actuacin de las
Administraciones pblicas, acudindose con frecuencia al paradigma de
la empresa privada como forma ms segura de garantizar su realizacin
Sobre la idea de modernizacin administrativa como adaptacin al cambio de circunstancias, vid. A. Nieto, Reforma administrativa y modernizacin de la Administracin pblica: un problema pendiente?, Revista Vasca de Administracin
Pblica, 23, 1989, pp. 127-128; tambin en el libro colectivo Modernizacin Administrativa, IVAP, Oate, 1989, pp. 105-107. Igualmente M. Snchez Morn, Reflexiones sobre el proceso de modernizacin administrativa en la reciente legislacin
espaola, Revista Vasca de Administracin Pblica, 45-II, 1996, p. 76. Villoria, La
modernizacin de la Administracin como instrumento al servicio de la democracia,
cit., p. 379. J. Rodriguez-Arana, Reflexiones sobre la reforma y modernizacin de
la Administracin Pblica, en Homenaje al Profesor E. Roca Roca, BOE-INAP,
Madrid, 2002, p. 1266.
7
F. Sainz, cit., p. 114, ha subrayado la necesidad de creacin de un rgano especfico
que tenga atribuida la funcin de valorar la necesidad de introducir reformas.
6

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Una introduccin a la idea

al servicio de los intereses generales. La apuesta por la flexibilizacin

del actuar administrativo, con huda de las exigentes vinculaciones jurdico-pblicas, la introduccin de las tcnicas y reglas del management8
privado, con la consideracin del ciudadano como cliente, la previsin
de canales de participacin en las organizaciones pblicas, estn apareciendo, en este sentido, como los rasgos caractersticos de los llamados
procesos modernizadores de las Administraciones pblicas. Sucede, sin
embargo, como parece evidente, que la Administracin no puede ser
considerada como una empresa privada, sino que debe servir, por imperativo constitucional, a los intereses generales determinados, de acuerdo
con la Constitucin, por las reglas del Derecho pblico y los ciudadanos
no aparecen frente a ella, tanto ms cuando acta investida de autoridad, como meros clientes sino como titulares de derechos, intereses y deberes pblicos. De otro lado, ha de tenerse en cuenta que la eficiencia de
la actuacin administrativa ha de ir mucho ms all de la mera competitividad econmica. Todo lo cual condiciona radicalmente la aplicacin
generalizada, sin ningn tipo de limitacin, de las reglas jurdico-privadas al actuar administrativo9; aplicacin que, por lo dems, sera incompatible con el reforzamiento del Estado social que, como ya he indicado,
toda modernizacin administrativa digna de este nombre debe perseguir.
Cfr. las interesantes reflexiones de A. Nieto, La Burocracia. I. El pensamiento burocrtico, IEA, Madrid, 1976, pp. 631 y ss. Tambin C. Params, Introduccin al Management, MAP, Madrid, l988, sobre todo su Tercera Parte. Una enumeracin de los
elementos constitutivos del New Public Management en Cassese, cit., pp. 169-170.
9
Cfr., entre otras, las atinadas observaciones de F. Sainz, El valor de la Administracin pblica en la sociedad actual, cit., pp. 108-110. Tambin de L. Parejo, Eficacia
y Administracin. Tres estudios. INAP-BOE, 1995, pp. 117 y ss. Sobre el fenmeno
de la llamada huida del Derecho Administrativo y sus limitaciones, vid., entre
otros, S. Martn-Retortillo, Reflexiones sobre la huida del Derecho Administrativo, Revista de Administracin Pblica, 140, 1996, pp. 25 y ss. J. C. Laguna
de Paz, La renuncia de la Administracin pblica al Derecho Administrativo, ivi,
136, 1995, pp. 201 y ss., en especial pp. 217 y ss. S. Del Saz, La huida del Derecho
Administrativo: ltimas manifestaciones. Aplausos y crticas, ivi, 1994, pp. 57 y
ss., en especial, pp. 82 y ss.; tambin en Chinchilla-Lozano-Del Saz, Nuevas perspectivas del Derecho Administrativo. Tres estudios, UNED-Civitas, Madrid, 1992,
pp. 167 y ss. J. M. Sala Arquer, Huida al Derecho privado y huida del Derecho,
Revista Espaola de Derecho Administrativo, 75, 1992, pp. 399 y ss. I. Borrajo
Iniesta, El intento de huir del Derecho administrativo, ivi, 78, 1993, pp. 233 y ss.
8

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Es muy interesante, a este respecto, la reflexin que la moderna doctrina

alemana est llevando a cabo con vistas a la construccin, al lado de
las formas tradicionales de Administracin (Administracin de limitacin, Administracin de fomento, Administracin prestacional), de una
Administracin garantizadora de las prestaciones (Gewhrleistungsverwaltung) que habra de ser objeto tambin de un Derecho administrativo de mbito ms amplio, tal de comprender tambin la regulacin
de los instrumentos, normativos y ejecutivos, que aseguren la calidad y
los resultados en la prestacin privada de los servicios, tanto de los de
naturaleza econmica como de los sociales. Las funciones de regulacin
y garanta se constituiran as en el criterio mismo de la Administracin
pblica y explicaran, en consecuencia, el contenido caracterizador del
moderno Ordenamiento jurdico-administrativo10.
No debe olvidarse, de otro lado, que los procesos de modernizacin
administrativa se llevan a cabo, en primer lugar, en un marco institucional caracterizado por una avanzada descentralizacin poltica, lo que va
a exigir la puesta en marcha de eficaces instrumentos de coordinacin y
cooperacin interadministrativas entre todas las Administraciones autonmicas y de stas con la del Estado, a la vez que una profunda reforma
de esta ltima11, sin olvidar, por lo dems, la necesidad de una reestructuracin del espacio administrativo autonmico, incluyendo, por
supuesto, el sistema de gobierno local, que posibilite la determinacin de
los mbitos territoriales ms adecuados para la prestacin de los servicios. Esta exigencia de eficiencia se ha visto, adems, muy reforzada en
el actual escenario de crisis econmica generalizada. En segundo lugar,
ha de tenerse en cuenta que todos los procesos de modernizacin se integran tambin en el ms amplio de la integracin europea como integracin administrativa, lo que tiene que suponer la necesaria homologacin
Cfr. las esclarecedoras reflexiones de S. Muoz Machado, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico General, Tomo IV, Iustel, Madrid, 2011, pp. 487 y
ss.
11
Cfr. El Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado. Abril 1992, MAP,
Madrid. Su crtica en A. Nieto, La reforma, cit., pp. 150 y ss.; Las experiencias de
modernizacin en Espaa, Revista Vasca de Administracin Pblica, 45-II, 1996,
pp. 63 y ss., donde analiza distintos documentos oficiales sobre la modernizacin de
las Administraciones pblicas.
10

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Una introduccin a la idea

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de nuestras Administraciones pblicas a las de los dems Estados de la

Unin y su interaccin institucionalizada con la Administracin comunitaria12.

2. Algunos mbitos administrativos susceptibles de procesos modernizadores

No es tarea fcil determinar o sistematizar con validez permanente los
mbitos o sectores administrativos que hayan de ser objeto de procesos
de modernizacin, lo cual viene a ser lo mismo que aludir a los distintos
aspectos o vertientes de la misma13. Sea como fuere, pueden distinguirse,
en todo caso, algunos mbitos o aspectos susceptibles de ser objeto de
procesos modernizadores, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, que en
cada uno de ellos las posibilidades de anlisis son muy variadas y que,
en puridad, la modernizacin, dado su carcter transversal u horizontal, podra predicarse, sin ms, de todos los sectores administrativos. El
contenido del Plan estatal de modernizacin de 1992, con sus 204 propuestas de muy distinta naturaleza e importancia, es una buena prueba
de ello.
Con un afn simplemente sistematizador, no exento, por lo dems, de
un cierto grado de convencionalismo, podran, en todo caso, distinguirse
algunos grandes mbitos de actuacin en donde los procesos de modernizacin administrativa aparecen particularmente necesarios.
En primer lugar estara el mbito de la propia organizacin de las Administraciones pblicas; mbito, como se supone, con mltiples aspectos
necesitados de permanente adaptacin. Antes me he referido al marco de
la descentralizacin poltica en el que han de moverse, en nuestro sistema constitucional, todos los procesos de modernizacin de la estructura
Por todos vid., F. Caballero y J. P. Schneider (coords.), La unin administrativa europea, M. Pons, Madrid, 2008. La expresin interaccin institucionalizada en O.
Mir, ivi, p. 60.
13
Cfr. la clasificacin de las vertientes o versiones ms importantes de la modernizacin
que nos proporciona A. Nieto, Reforma administrativa, cit., pp. 128-131. M. Snchez Morn ha distinguido tambin distintos aspectos del proceso de modernizacin
administrativa, cit., pp. 78-83.
12

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interna de las distintas Administraciones territoriales, incluyendo, naturalmente, a las Administraciones locales. Puede aadirse ahora que un
elemento concreto de indudable modernizacin sera el establecimiento
de una clara diferenciacin entre los niveles poltico y administrativo en
el entramado organizativo de las Administraciones pblicas, con una
especial atencin a la denominada alta Administracin, lo cual ha
de exigir una determinacin ms precisa de la figura de los directivos
pblicos -tan estudiada por la doctrina italiana- y de su esfera de actividad14. La falta hasta el momento de una precisa determinacin del concepto de alto cargo, la ausencia de la estructuracin de una verdadera
funcin directiva profesional (a la que el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, EBEB, del 2007 ha dedicado una norma muy general contenida en su artculo 13), nos demuestra las dificultades que plantea el
establecimiento de una neta separacin entre el nivel poltico y el nivel
administrativo ms prximo a las estructuras polticas, donde domina el
criterio de la confianza poltica. Todo proceso de modernizacin exige,
por el contrario, una absoluta profesionalizacin de las tareas directivas
en las Administraciones pblicas que haga posible una continuidad en el
desarrollo de las mismas, sin excluir, por supuesto, el establecimiento de
una responsabilidad gestora, propia y diferenciada15. De otro lado, una
reordenacin de la Administracin instrumental, tanto de su rgimen
jurdico como de su mbito de actuacin, constituira tambin una manifestacin indudable de modernizacin administrativa16, pues ello podra

Cfr. R. Jimnez Asensio, Altos cargos y directivos pblicos, 2 ed., IVAP, Oate, 1998;
La funcin directiva en el sector pblico espaol: tipologa de regmenes jurdicos
de los directivos pblicos, Documentacin Administrativa, 241-242, 1995, pp. 273
y ss. M. Snchez Morn (coord.), La funcin pblica directiva en Francia, Italia y
Espaa, INAP, Madrid, 2007; Los directivos pblicos. Anlisis comparado, Cuadernos de Derecho Local, 19, 2009, pp. 43 y ss. J. Bermejo Vera, El personal directivo, nueva tipologa de funcionario pblico? en El Estatuto Bsico del Empleado
Pblico y su desarrollo legislativo, Universidad de Zaragoza, 2007, pp. 195 y ss.
15
Vid., L. Morell Ocaa, El sistema de confianza poltica en la Administracin pblica, Civitas, Madrid, 1994, pp. 170 y ss.
16
G. Fernndez Farreres, Administraciones instrumentales, en Estudios para la reforma, cit., pp. 341 y ss., ha planteado, al amparo de los ttulos competenciales del
149.1.18 y 6 CE, la posibilidad de la existencia de una regulacin mnima comn
14

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Una introduccin a la idea

13

contribuir a una gestin ms eficaz y eficiente de los asuntos pblicos,

dada la importancia cualitativa y cuantitativa del conjunto de las Entidades que la conforman. Se tratara, en todo proceso modernizador, de
poner tambin un lmite, como ya ha quedado indicado, al abuso de las
personificaciones instrumentales con utilizacin sistemtica del Derecho
privado, cuyo nico motivo de creacin ha sido, en muchas ocasiones,
la huida de los controles que el Derecho pblico supone con la posible
consecuencia de una grave afectacin del orden constitucional de competencias.
Como ya qued apuntado, la incidencia de todo proceso modernizador en el mbito de la organizacin administrativa ha de suponer
tambin una previa clarificacin y regulacin de las distintas relaciones
interadministrativas que haga ms gil y eficaz el funcionamiento de las
distintas Administraciones pblicas, evitando indeseables solapamientos
competenciales con el grave deterioro de la eficacia que ello comporta en
la gestin del inters general. En este sentido la construccin dogmtica
de las relaciones interadministrativas aparece tambin como una tarea
inaplazable en todo proceso modernizador17.
Un segundo mbito de modernizacin abarcara a los aspectos funcionales y procedimentales del actuar administrativo. Desde la ptica
funcional una cuestin particularmente importante, objeto de creciente
preocupacin en el seno de la OCDE y de la UE18 y objeto tambin, sin
mucho xito, de distintas directrices y acuerdos en el orden interno, es la
que afecta a la calidad, claridad y estabilidad de las normas, tanto legislativas como reglamentarias (Better Regulation, Smart Regulation). Todo
proceso de modernizacin no puede prescindir de este aspecto, motivo
de preocupacin permanente del Consejo de Estado y de los distintos
Consejos Consultivos autonmicos y que, de alguna forma, condiciona
que fijase el modelo organizativo de las entidades instrumentales, esto es, tipos y
clases de las mismas, y sus condicionamientos jurdicos bsicos
17
Vid. por todos, L. Parejo Alfonso, Notas para una construccin dogmtica de las
relaciones interadministrativas, Revista de Administracin Pblica, 174, 2007, pp.
161 y ss. y bibliografa all citada.
18
Cfr. F. Pascua Mateo, Derecho comunitario y calidad del Ordenamiento espaol,
Thomson-Civitas, Madrid, 2006.

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Dereito Monogrfico: Estudios sobre la modernizacin administrativa: 5-20 (2011)

a todos los dems de dicho proceso. Se tratara de cuidar con esmero, a

travs de la utilizacin de determinados estndares, la calidad, precisin
y claridad de las normas, tan ntimamente vinculadas a los principios
constitucionales de seguridad jurdica (en su doble vertiente objetiva y
subjetiva) y de interdiccin de la arbitrariedad y que constituyen la condicin previa necesaria de toda Administracin eficaz, esto es, de una
buena Administracin, intentando, al mismo tiempo, poner un lmite
a lo que se ha denominado proliferacin o hiperinflacin normativa y
a defectuosas tcnicas legislativas (por ejemplo, la utilizacin de las llamadas leyes mnibus, permanentemente objetadas por el Consejo de
Estado), factores determinantes de inseguridad jurdica19. De otro lado,
la publicacin de textos consolidados de los textos normativos siempre
que se produzca su modificacin o derogacin parcial sera altamente
aconsejable para la certeza del Derecho; el ejemplo alemn puede ser en
este punto muy conveniente, por no hablar de los mtodos norteamericano y francs de codificacin20.
Cfr. E. Garca De Enterra, Justicia y seguridad jurdica en un mundo de leyes desbocadas, Cuadernos Civitas, Madrid, 1999, pp.47 y ss. J. Santamara Pastor, La
Administracin como poder regulador, en Estudios para la reforma, cit., pp. 377,
380 y ss., 388 y ss. F. Sainz, El legislador racional y la predecibilidad de la conducta
humana, en La proliferacin legislativa: un desafo para el Estado de Derecho, Civitas, Madrid, 2004, pp.135 y ss.; all la original contraposicin entre proliferacin
jurdica y proliferacin legislativa. Cfr. tambin, J. Ponce Sol, Mejores normas?: Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, calidad
reglamentaria y control judicial, Revista de Administracin Pblica, 180, 2009, pp.
201 y ss. S. Martn-Retortillo, De la simplificacin de la Administracin pblica,
ivi, 147, 1998, pp. 7 y ss., en concreto pp. 10 y ss. F. Marcos, Calidad de las normas
jurdicas y estudios de impacto normativo, ivi, 179, 2009, pp. 333 y ss. y bibliografa all citada. P. Garca-Escudero, Tcnica legislativa y seguridad jurdica: hacia el
control constitucional de la calidad de las leyes?, Cuadernos Civitas, Madrid, 2010.
Vid. tambin los nmeros monogrficos de la Revista Espaola de la Funcin Consultiva, 6, 2006, 11, 2009, dedicados a la tcnica y calidad normativas.
20
En todo caso puede citarse aqu el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 (BOE del 29 de julio) por el que se aprueban las Directrices de tcnica
normativa con el objetivo, segn su prembulo, de lograr un mayor grado de acercamiento al principio constitucional de seguridad jurdica, mediante la mejora de la
calidad tcnica y lingstica de todas las normas de origen gubernamental con la homogeneizacin y normalizacin de los textos de las disposiciones. Vid. igualmente
los artculos 4 y ss. de la reciente Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible
y los principios de buena regulacin all contenidos.
19

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15

Desde la ptica procedimental es claro que todo proceso de modernizacin ha de conllevar una simplificacin y una reduccin del nmero y
de la duracin de los procedimientos, tanto unilaterales como contractuales (con una determinacin ms precisa, en estos ltimos, de la colaboracin pblico-privada21) y, al mismo tiempo y como contrapeso, una
regulacin clara y una garanta eficaz de los derechos de los ciudadanos
frente a las Administraciones pblicas22 en un marco de transparencia
administrativa23. Los llamados sistemas de ventanilla nica (artculos
38.4, letra b, de la Ley 30/92, 18 y 19 de la Ley 17/2009 y 70 bis.4
LBRL), las medidas de simplificacin administrativa derivadas de la Directiva de servicios de 2006 (comunicacin previa y declaracin responsable, artculo 71 bis de la Ley 30/92) y, en general, la ampliacin de los
supuestos de silencio positivo en va de peticin (artculos 43 de la Ley
30/92, en la versin dada por la Ley 25/2009, y 40 a 42 de la reciente
Ley 2/2011)24, tendran, precisamente, su justificacin en los procesos
modernizadores de los procedimientos. Ha sido, por lo dems, oportunamente advertido25 que los procedimientos administrativos aparecen

Cfr. L. Mguez Macho, La formas de colaboracin pblico-privada en el Derecho

espaol, Revista de Administracin Pblica, 175, 2008, pp. 157 y ss.
22
Cfr. S. Martn-Retortillo, De la simplificacin de la Administracin pblica, cit.,
pp. 26 y ss.
23
Un ejemplo significativo en materia de transparencia administrativa lo constituye la
Ley 4/2006, de 30 de junio, de Transparencia y Buenas Prcticas en la Administracin Pblica Gallega. Cfr. M. Almeida Cerreda y D. Santiago Iglesias, Transparencia, buenas prcticas y gestin de la calidad en la actividad de la Administracin
pblica gallega, Dereito, 19-2, 2010, pp. 131 y ss.
24
El artculo 40.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, ha dispuesto que con el fin de agilizar la actuacin de las Administraciones Pblicas, el
Gobierno, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta Ley, remitir
a las Cortes Generales un proyecto de ley de modificacin del sentido del silencio
administrativo en los procedimientos que no se consideren cubiertos por razones imperiosas de inters general, de acuerdo con lo establecido en el artculo 43 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn.
25
J. Barnes, Reforma e innovacin del procedimiento administrativo, en La Transformacin del Procedimiento Administrativo, Editorial Derecho Global, Sevilla,
2008, p. 24. Tambin, Procedimientos administrativos y nuevos modelos de gobierno. Algunas consecuencias sobre la transparencia, en R. Garca Macho (ed.),
21

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tambin como espacios donde se produce el intercambio de informacin

entre la Administracin y el ciudadano y entre las Administraciones entre
s. Pues bien, esta dimensin informativa de los procedimientos es la que
explica, en gran parte, el auge, en este mbito, de las tecnologas de la informacin, esto es, de la llamada Administracin electrnica, manifestacin evidente del grado de modernizacin que han ido alcanzando en los
ltimos aos, comenzando por la propia Administracin del Estado (Planes Avanza y Moderniza 2006-2010, Plan Conecta 2004-2007, Planes de
los distintos Ministerios, etc.) las diversas manifestaciones de la actividad
administrativa y que ha planteado tambin la necesidad de una profunda
revisin de su rgimen jurdico26. En este sentido, la gran novedad, incluso en el panorama comparado27, de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, fue, precisamente, el reconocimiento de un derecho subjetivo a relacionarse con la

Derecho administrativo de la informacin y administracin transparente, M. Pons,

Madrid, 2010, pp. 49 y ss., en especial, pp. 56 y ss.
26
Cfr. M. Gmez Puente, La Administracin electrnica, Publicaciones de la Asociacin
Espaola de Profesores de Derecho Administrativo, I, Thomson-Aranzadi, 2007, pp.
93 y ss. Tambin, J. L. PIAR, Revolucin tecnolgica, Derecho Administrativo y
Administracin pblica. Notas provisionales para una reflexin, ivi, pp. 51 y ss. R.
Garca Macho, Procedimiento administrativo y sociedad de la informacin y del
conocimiento, en La Transformacin, cit., pp. 183 y ss. I. Martn Delgado, La
gestin electrnica del procedimiento administrativo, Cuadernos de Derecho Local,
21, 2009, pp. 84 y ss.; Naturaleza, concepto y rgimen jurdico de la actuacin administrativa automatizada, Revista de Administracin Pblica, 180, 2009, pp. 353
y ss. N. lamo Gonzlez, La utilizacin de las nuevas tecnologas en las relaciones
entre Administraciones pblicas y los ciudadanos (en particular, registros telemticos y notificaciones telemticas): hacia un cambio de modelo, Revista Espaola de
Derecho Administrativo, 133, 2007, pp. 89 y ss. J. Barns, Una reflexin introductiva sobre el Derecho Administrativo y la Administracin Pblica de la sociedad de
la informacin y del conocimiento, Revista Andaluza de Administracin Pblica,
40, 2000, pp. 25 y ss. J. I. Criado y C. Navarro, Treinta aos de polticas de modernizacin administrativa en Espaa. Entre la inercia burocrtica y la innovacin
tecnolgica en la Administracin General del Estado (1978-2008), Revista Vasca de
Administracin Pblica, 86, 2010, pp. 61 y ss. E. Gamero Casado y J. Valero Torrijos (coordinadores), La Ley de Administracin Electrnica, Thomson-Aranzadi,
2009.
27
E. Gamero Casado, La Ley de Administracin Electrnica, cit., p. 89, considera a la
Ley 11/2007 en su conjunto como una norma puntera en el Derecho comparado

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Una introduccin a la idea

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Administracin por medios electrnicos (artculo 6-1)28; derecho cuyos

contornos y formas de ejercicio plantea interesantes problemas desde la
ptica jurdica, sobre todo en una situacin caracterizada, en estos momentos, por la existencia de importantes digital divides (brechas digitales) en el uso de las nuevas tecnologas. Sea como fuere, y desde la ptica
concreta de la organizacin administrativa, lo que no puede negarse es el
importante papel modernizador de las tecnologas de la informacin en el
campo de las relaciones interadministrativas, en especial, en lo referente
al intercambio de informacin entre Administraciones pblicas por medios electrnicos mediante el establecimiento de estndares y protocolos
que permitan una plena interoperabilidad entre ellas.
Un tercer mbito de los procesos de modernizacin debe comprender, especficamente, a los recursos humanos de las Administraciones
pblicas. Se tratara de adecuar el estatus de los servidores pblicos a los
nuevos modos de administrar, introduciendo elementos de innovacin
y perfeccionando, a la vez, aquellos que tradicionalmente han venido
caracterizando dicho estatus, cuyo modelo, por lo dems, en esencia se
mantiene, de acuerdo con la opcin constitucional por el rgimen funcionarial (STC 99/1987, de 11 de junio). El diseo de una nueva carrera administrativa, con clarificacin, como ya qued dicho, del nivel
directivo profesional, un nuevo sistema retributivo, una seleccin del
personal y una provisin de puestos estrechamente vinculadas al mrito
y a la capacidad y rodeadas de las necesarias garantas de imparcialidad
y profesionalidad de los rganos de seleccin, una clara identificacin
de los puestos de trabajo susceptibles de ser desempeados por personal
laboral29, son temas que han de ser repensados de nuevo junto a otros
elementos de carcter ms innovador como pueden ser la evaluacin por
el rendimiento o desempeo del puesto de trabajo, la introduccin de la

J. L. Blasco Daz, Los derechos de los ciudadanos en su relacin electrnica con

la Administracin, Revista Espaola de Derecho Administrativo, 136, 2007, pp.
791 y ss. L. Cotino Hueso, Derechos del ciudadano, en La Ley de Administracin
Electrnica, cit., pp. 117 y ss., en concreto, pp. 134 y ss.
29
Cfr., J. Fernndez-Miranda, El Estatuto Bsico del empleado pblico y la regulacin de las funciones reservadas al funcionario pblico, Revista Espaola de Derecho Administrativo, 139, 2008, pp. 475 y ss.
28

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Dereito Monogrfico: Estudios sobre la modernizacin administrativa: 5-20 (2011)

carrera horizontal, la movilidad entre Administraciones o el grado de

diversificacin de los distintos regmenes jurdicos del personal al servicio de las Administraciones pblicas. El amplio desarrollo que permite
el Estatuto Bsico de Empleado Pblico (EBEP) de 200730 constituye
una ocasin inmejorable para abordar esa modernizacin o, si se quiere,
esa necesaria adaptacin del empleo pblico a las nuevas circunstancias
sociales y econmicas de nuestras Administraciones territoriales, permitiendo, dentro de una imprescindible homogeneidad, la construccin
de un sistema con un cierto grado de diversidad entre las distintas Comunidades Autnomas31. Esta es, por lo dems, la declarada finalidad
que persigue el Estatuto Bsico de 2007, aunque dificultada, en cierto
modo, por la singular naturaleza de las distintas normas bsicas que
lo componen32(normas bsicas en sentido estricto, normas bsicas de
carcter dispositivo o de carcter supletorio) y su problemtica relacin
con la legislacin estatal de desarrollo.

3. Final
La descripcin y estudio de los posibles y variados mbitos de modernizacin administrativa no debe hacernos olvidar que sta, en todo caso,
ha de ser valorada por sus objetivos y resultados33; objetivos y resulta-

L. Martn Rebollo lo ha considerado como una especie de ley marco, El Estatuto del Empleado Pblico: un Godoy que no ha llegado, Revista de Administracin
Pblica, 174, 2007, p. 143.
31
Cfr. Documentos para la reforma de la funcin pblica, Xunta de Galicia, 2008. Vid.
tambin, A. Ambid Irujo, Incidencia del Estatuto Bsico del Empleado Pblico en la
normativa de las Comunidades Autnomas, Revista Espaola de Derecho Administrativo, 137, 2008, pp. 5 y ss.
32
Cfr. E. Malaret, El Estatuto Bsico del Empleado Pblico, la modernizacin administrativa en el Estado de las Autonomas: un proceso en construccin, Revista
Vasca de Administracin Pblica, 84, 2009, pp. 167 y ss. L. Martn Rebollo, El
Estatuto del Empleado Pblico: un Godoy que no ha llegado, cit., pp. 129 y ss. J.
Fuentetaja Pastor, El Estatuto Bsico del Empleado Pblico, ivi, pp.457 y ss. M.
Snchez Morn, Consideraciones generales sobre el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, en El Estatuto Bsico del Empleado Pblico y su desarrollo legislativo, cit.,
pp. 23 y ss.
33
A. Nieto, Reforma administrativa, cit., p. 126.
30

Jos Luis Carro Fernndez-Valmayor

Una introduccin a la idea

19

dos que han de venir indisolublemente unidos a los valores y principios

constitucionales, pues la Constitucin, su realizacin efectiva, constituye
el primer factor de modernizacin. Es por ello muy oportuna, en este
sentido, la afirmacin de que el debate sobre la modernizacin debe ser
tambin un debate sobre los valores sociales prioritarios y no solo sobre la competitividad econmica de las Administraciones pblicas34. La
insercin de los valores y principios constitucionales en el debate sobre
la modernizacin administrativa hace de sta, en definitiva, un factor
decisivo de integracin social al generar una mayor confianza ciudadana
en las instituciones pblicas.
En el prtico de este nmero extraordinario de la Revista Dereito de
la Facultad de Derecho de la Universidad de Santiago de Compostela
ha de hacerse, por ltimo, una obligada y necesaria advertencia final.
El conjunto de trabajos que lo componen se enmarcan en el Proyecto
de Investigacin PGIDT06PXIB202096PR de la Xunta de Galicia sobre
la modernizacin de las Administraciones territoriales que ha venido
desarrollando en los ltimos aos el Grupo de Investigacin que he
tenido el honor de coordinar en la Facultad de Derecho compostelana.
Por comprensibles razones editoriales de limitacin de espacio, en el
presente nmero no se han podido incluir algunos trabajos de indudable importancia y calidad que, por lo dems, han sido ya publicados en
otros lugares35. Por otra parte, es necesario resaltar aqu que la Ayuda

M. Villoria, La modernizacin, cit., p. 379.

M. Almeida Cerreda, La evaluacin del desempeo de los empleados pblicos. En
particular, el establecimiento de sistemas de evaluacin del desempeo en las Administraciones locales, Anuario de Derecho Municipal, 2009, pp. 115 y ss.; Las competencias de los municipios en materia de servicios sociales, en Tratado de Derecho
Municipal (dir. S. Muoz Machado), tomo III, Iustel, Madrid, 2011, pp. 2701 y ss.;
D. Santiago Iglesias, Las sociedades de economa mixta como forma de gestin de
los servicios pblicos locales, Iustel, Madrid, 2010; Un modelo de colaboracin pblico-privada institucionalizada en la gestin de los servicios pblicos locales: las sociedades de economa mixta, Revista Galega de Administracin Pblica, 40, 2010,
pp. 361 y ss. Por otro lado, mi trabajo tica Pblica y Normativa Administrativa,
enmarcado tambin en el arriba citado Proyecto de Investigacin, fue publicado por
la Universidad de Santiago como discurso inaugural del curso acadmico 2009-2010
y por la Revista de Administracin Pblica, 181, 2010, pp. 9 y ss.

34
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Dereito Monogrfico: Estudios sobre la modernizacin administrativa: 5-20 (2011)

del Programa de Estructuracin en Unidades de Investigacin en Humanidades y Ciencias sociales (2006/40-0) de la Xunta de Galicia, financiada, en parte, con fondos FEDER, permiti, en su momento, la organizacin de diversos encuentros y seminarios con profesores nacionales
y extranjeros, algunas de cuyas colaboraciones se publican tambin en
el presente volumen.