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AJUSTENEOLIBERALEDESAJUSTESOCIALNAAMRICALATINA1
(apresentao)
LauraTavaresSoares2
Resumo
Ottulodaconferncia"AjusteNeoliberaleDesajusteSocialnaAmricaLatina"o
mesmottulodaminhatesedeDoutorado,defendidanaUNICAMPem1995,e
posteriormentepublicadaemlivroem2001pelaEditoraVozes(sobomesmottulo).
indispensvel,portanto,contextualizaralgumasafirmaesnodebateentotravado
naqueleperodo(1995),quandorecmassumianoBrasilapresidnciadarepblica
FernandoHenriqueCardoso.Naverdade,essatesealertavaparaoperigodaexperincia
neoliberal,tardianoBrasil,jvivenciadaemoutrospaseslatinoamericanos.
Otemafrutodepesquisasfeitassobreoimpactodosdiferentesajustesestruturais,aqui
denominadosdeneoliberais,sobreasituaosocialeossistemasdeproteosocialem
diversospasesdaAmricaLatinaaolongodosanos80e90.Socaracterizadosos
principaismodelosdeajustenosdistintospasesenosdiferentesperodosdesua
implantao,comsuasrespectivasdiferenasecaractersticascomuns.
Osprincipaisimpactosso,deumlado,agravamentodadesigualdadeesurgimentode
novassituaesdeexclusosocialepobrezae,deoutro,desmonteeredesenhodas
polticassociais,emespecialaquelasreferentesSeguridadeSocial(Previdncia,Sade
eAssistnciaSocial).Esseredesenhofoirealizadoatravsdesucessivasreformas,
denominadasdeneoliberais,inseridasnasreformasdoEstadoemcadaumdospases
latinoamericanos.Estasreformasvisavam,emltimainstncia,ajustarosEstadoss
novasdemandasdocapitaldominante,agoraemsuaversofinanceira.Ateseprincipal
dequequantomaioresemaisprofundososajustes,maisprofundasseriamsuas
consequnciassociaisemaisdifceissuaspossibilidadesdesuareverso.Istosetorna
particularmenteimportantequandoassumem,apartirdosanos2000(jemumnovo
sculo),emdiversospasesdaAmricaLatina,governoscompolticasantineoliberais.
Avisoliberalehegemnicasobreanaturezadagrandetransformaoque
ocorreunestesltimos25anosnoapenasumateoriaequivocadasetrata,na
realidade,deumaoperaoideolgicafatalista,conservadoraedesmobilizadorade
todaequalquerlutaporumaalternativapopularaoneoliberalismo.(FIORI,J.L.
60
liesdos90.Umadcadadeneoliberalismo
.RiodeJaneiro:Record,2001.)

Abasehistricaestrutural
Os problemas gerados pelas Polticasde Ajuste Neoliberal soagravados, nocaso
da Amrica Latina, pelo "peso do passado".Para o seu entendimento, podese adotaro
Conferncia realizadaem
15de outubrode 2014
, em Foz doIguau,Paran,no
FrumPermanentepara
a Integrao da AmricaLatina eo Caribe do
IMEA(InstitutoMercosuldeEstudosAvanados)/UNILA
(UniversidadeFederaldaIntegraoLatinoAmericana)
.
2
Doutora em Economia do SetorPblico nareadePolticaSocial(UNICAMP1995).Professora aposentada
e ex PrReitora de Extenso da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Pesquisadora Snior da
FLACSOBrasil. Colaboradora adhoc da Coordenao Latinoamericana de Cincias Sociais (CLACSO).
Autora dos livros
AjusteNeoliberaleDesajuste Socialna Amrica Latina
(Ed. Vozes: RiodeJaneiro,2001)
OsCustos Sociais do Ajuste Neoliberal na AmricaLatina
(Ed. Cortez: SoPaulo,3a.ed.2006)
ODesastre
Social
(Ed. Record: Rio de Janeiro, 2003) e coautora do livro
Governo Lula: decifrando o enigma (Ed.
Viramundo:SoPaulo,2004).Correioeletrnico:
lauratavares54@gmail.com
1

conceito de
heterogeneidade estrutural
, entendida como a sntese contempornea da
formao histrica das sociedades latinoamericanas, e que marca a chamada viso
estruturalista cepalina da CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina)apartir
dos anos 50.3 Tratase de uma categoria conceitual ampla, que engloba os traos
dominantes das sociedades latinoamericanas contemporneas, aludindo coexistncia
de formas produtivas e relaes sociais correspondentes a diferentes fases e
modalidades no desenvolvimento da regio, mas interdependentes em sua dinmica no
interiordeEstadospoliticamenteunificados.
Aprincipal manifestao da estrutura social latinoamericanaadesigualdade.Sua
constituiotemrazeshistricasquevodesdeocolonialismoe,emalgunspasescomo
o Brasil, a escravido razes polticas, ligadas ao profundo conservadorismo das elites
mantenedoras do poder econmico e poltico, erazeseconmicas,determinadasporum
padro de desenvolvimento capitalista tardio, perifrico e dependente, cujo modelo
econmico sempre foi concentrador e gerador de desigualdades. Essas razes se
combinam entre si e seus componentes estruturais se reproduzem ao longo da histria
dos pases latinoamericanos. Alm da sua configurao estrutural, a anlise da
desigualdade social na regio tambm precisa levar em consideraooimpactoque as
diferentes conjunturas histricas, polticas e econmicas tiveram sobre essa base social
profundamentedesigual.

A prpria desigualdade manifestase diferentemente na Amrica Latina, embora

apresente um trao comum:amdistribuioeacorrespondenteconcentraodarenda,
dos recursos produtivos, da terra, do emprego, dos bens e servios. As manifestaes
dessadesigualdadesedonombitoterritorialepopulacional,esuageografiaapresenta
grandescontrastesregionaisediferenasurbanorurais.Diversospasesdaregio,como
o Brasil, so marcados por regies e grupos populacionaisemsituaes caracterizadas
comodepobrezaextrema,misriaouindigncia.
Paraoenfrentamentodessaquesto social,asPolticasSociaisnaAmricaLatina
esto marcadas por Estados Nacionais frgeis, do ponto de vista institucional, e
constitudos emtemposhistricosmuitocurtos,tendo,portantoqueassumirmaisrpidae
urgentemente tarefas sociais que a sociedade dos pases capitalistas centrais assumiu
durante sculos. Aomesmo tempo,umahistria marcadapeloautoritarismo:emmuitos
pases latinoamericanos as principais mudanas institucionais relacionadas ao
enfrentamento da questo social sederam em perodosautoritrios. Amarca repressiva
sempre esteve presente: no por acaso a viso da questo social como questo de
polcia.
Oenfrentamentodemocrticodaquesto social,almderecente(dopontodevista
VerAnbalPinto
,"AmricaLatina:unavisinestructuralista",ColeccinAmricaLatina,Facultadde
Economia,UniversidadNacionalAutnomadeMxico
,Mxico,1991.
3

histrico), episdico e espasmdico na histria latinoamericana, associado aos

perodos de redemocratizao dos seus regimes polticos. Nestes perodos de
redemocratizao,as reivindicaessociais(tantoda classetrabalhadoracomodaquelas
parcelas da populao marginalizadas das medidas deproteo vinculadasao trabalho)
se fizeram sentir, atravs de uma maior mobilizao e organizao social (sindicatos,
entidades, associaes territoriais da populao, partidos, etc.). Essas reivindicaes
tiveram repercusso junto a governos eleitos e comprometidos com uma relao mais
democrtica com a sociedade, no sentido de constituir e/ou consolidar sistemas de
proteo social mais abrangentes e mais permeveis ao controle social, ou seja, mais
universaisedemocrticos.
No entanto, a ltima onda de redemocratizao na Amrica Latina, no final do
sculo XX, veio tragicamente acompanhada por polticas neoliberais, desmontando as
frgeis instituies de proteo social existentes, muitas delas recm institudas sobre a
basedauniversalidadeedosdireitossociaisesequerimplantadasemsuaplenitude.

OcontextodasReformasEstruturaisNeoliberais
As denominadas
reformas estruturais de cunho neoliberal centradas na
desregulamentao dos mercados, na abertura comercial e financeira, na
privatizao do setorpblicoenareduoe/oumodificaodoEstadoassumiram
umaconvergncia foradanasmedidas"recomendadas"pelosrgosmultilaterais
de financiamento (Banco Mundial, FMI), que foram ganhando fora de doutrina
constituda, sendo aceita por praticamente todos os pases
. As polticas
macroeconmicas propostas pelo FMI foram mudando de natureza, acompanhando
expost os problemas surgidos a partir das experincias de estabilizao em vrios
pases.
A partir de meados dos anos 80, o iderio propositivo sobre as polticas de ajuste
nas economias "noindustrializadas" passou a incorporar algumas dimenses de
natureza"corretiva".
Em uma delas,que dizia respeito ao
papel do Estado
, alguns autorespassaram a
discutirochamado "paradoxoortodoxo"ou"paradoxopolticodasreformasliberais",qual
seja o problema de como conduzir uma transio que tinha no
Estado o artfice da
reforma principal:
a reforma de si mesmo
. Este problema s ficaria conceitual e
praticamente "equacionado" quando, mais adiante, passouse a ver a transformao do
Estado como parte lenta e complexa da construo de um novo modelo de

desenvolvimento. Dessaforma, evoluiuse da idiade"minimizao"do Estado

paraa
sua
reestruturao
atravsdaspropaladas
ReformasdoEstado
.
Outra dimenso "corretiva"
passava pelos "programas para os pobres"
(
propoor programs
) do Banco Mundial, expressa desde o documento "
World
Development Report 1990: Poverty
" contendo indicadores do agravamento da pobreza
produzido pelacrise,somadoaosefeitosdaspolticasdeajuste.Essapreocupaoevolui
com a publicaodos documentosda UNICEF
"Adjustment with a HumanFace",1987
e do BID em conjunto com o PNUD "
Reforma social y pobreza
", 1993. Atravs da
avaliao feita nesta tese4 dos programas de combate pobreza implementados por
governos latinoamericanos, podese constatar que os documentos acima, embora
indubitavelmentesinalizemalgumamudananodiscurso,nopassaramdesteplano.
O
carterprofundamente desigual
desseajusteestrutural,
tambmdenominado
processodemodernizaoexcludenteemtermosdepases,empresasepessoas,levou
aumadistribuioregressivadosbenefciosdoprogressotcnico.Aforma
comofoifeita
asocializao dasperdas levou,entreoutrascoisas,auma
crisefiscaldecontornos
estruturais e a transferncias patrimoniais de grande porte, gerando, na prtica, uma
transformaoprodutiva
sem
equidade.5
O
carter global dessa modernizao excludente est dado pelo sentido
comumdeagravamento dasdesigualdadesedeproduodeexcluso comrelao
ao mercado de trabalho
. Esse tipo de transformao produtiva caracterizase pelo
carter restrito econcentradodas mudanas tecnolgicas em poucos pases,bemcomo
numa
distribuio desigual dos frutos do progresso tcnico e dos custos sociais
das polticas de ajuste e reestruturao
. Estes custos sociais tm sido pagos
primordialmente pelos pases perifricos, mas, de modo geral, houve uma piora nos
padres de igualdade social herdados do padro de desenvolvimento do psguerra
caracterizado pelo Estado de Bem Estar Social. No interiordos pases centrais tambm
houve uma distribuio desigual dos custos sociais: estes foram pagos, na maioria dos
pases, pelos Estados (crise financeira), pelos sindicatos, e pelo emprego da fora de
trabalho.

Vernota1.
Emoposio"
Transformaoprodutivacomequidade
"preconizadapelaCEPALComissoEconmica
paraaAmricaLatinaeoCaribeparaosanos90.
5

A crise do mercado de trabalho, no entanto, se bem foi agravada pelas polticas

recessivas de ajuste, tornouse de natureza estrutural. Justificado pelas mudanas
tecnolgicas, o chamado
processo de "flexibilizao" foi to contundente e
generalizado que, mesmo diante do crescimento econmico, ainda no foi
resolvido.
Alm disso, o emprego dos mais jovens, dos mais velhos e das
mulheres, tornase um problema estrutural adicional
. Outras conseqncias dessa
repartio desigual dos custos foram: a distribuio pessoal da renda piorou com o
aumento da disperso salarial houve ampliao dos autnomos com rendimentos
desiguais e o surgimento de uma "casta"
yuppie de rentistas foramgeradosbolsesde
pobreza, sobretudo nos EUA e na Inglaterra e
foram desmontados os mecanismos
compensatriosdo "
Welfare State
",sobretudoem funo dacrise fiscal
.
Estacrise
fiscal, que chegou a apresentar magnitude semelhante dos pases perifricos,
esteve associada tanto s polticas de ajustequanto reestruturao daatividade
econmicaedapopulaoeconomicamenteativa.
Outra razo da
crise fiscal
,pelolado dogasto corrente, associadaspolticasde
ajuste, tornouse visvel pelo peso adquirido nosEUAenos
pases perifricos
: tratase
do
peso crescentedos serviosfinanceirosdadvida pblica externaeinterna
.Esta
influncia crescente dos servios financeiros (advinda das operaes ativas com ttulos
pblicos nos mercados monetrios para regular os desequilbrios de balano de
pagamentos), provocou um resultado estrutural importante:
o agravamento da
distribuio da renda e da riqueza nacional no interior dos pases
, gerando uma
enormeconcentraoderiquezaprivada,agravadaapartirdadcadade90.
Alm disso, esse
enorme incremento da renda e da riqueza no apenas foi
apropriado privadamente de forma muito concentrada
, como, em funo dos
"parasos fiscais" para os
agentes transnacionais
,
no tem bases territoriais
delimitadas
. No esquecendo, porm, que
a infraestrutura fsica e social tem sido
paga,emtodos os casos, pelosEstados Nacionais
. Nestecontexto,
asreclamaes
contra o peso e a ineficincia do Estado por parte dos neoliberais, muito bem
colocados em termosderendaeriquezapessoalnoscircuitosprivilegiados,sode
umcinismoassustador.

SemelhanasediferenasnaimplementaodasPolticasdeAjuste

Os diversos casosde"retornoortodoxia"observadosempasesdaAmricaLatina
apresentam similitudes a par de diferenas importantes que trataremos de aqui
caracterizar.
Numerosospases daregiotrataramdeintroduzirmaioreselementosdeortodoxia
em suas polticas econmicas, mas o fizeram de diferentes formas e graus de
intensidade. No entanto quase todas essas polticas colocaram como objetivos comuns
osseguintes:
a) aumentar o grau de abertura da economia para o exterior a fim de lograr um
maior grau de competitividade de suas atividades produtivas b) racionalizar a
participao do Estado na economia, liberalizando os mercados, os preos e as
atividades produtivas c) estabilizar o comportamento dos preos e dos salrios, entre
outras variveis macroeconmicas, em nome do combate inflaod) controlar gastos
pblicosparamanterumsupervitfiscal.
Foram elaboradas algumas tipificaes dos diferentes casos de abertura das
economias ederetornoortodoxia.Apesardereconhecerseremvriasas formasqueas
polticas de ajuste assumem nos diferentes pases, elas podem ser resumidas,
didaticamente, em doistipos:um primeirotipode cartermaisdoutrinriooumais"puro",
noqual se aplicariamestritamenteosprincpios do liberalismoeconmicoeumsegundo
tipomais"pragmtico",no qualos objetivosde abertura econmica e deestabilizaose
condicionariam obteno paralela de outras metas de crescimento econmico e de
combatepobreza
.
Uma primeira diferena entre ambos os tipos, est dada pela intensidade eritmo
com que se persegue os quatro objetivos comuns acima mencionados. Uma segunda
diferena se refere estratgia de desenvolvimento no longo prazo e em particular
industrializao. No tipo doutrinrio no se trata apenas de fazer ajustes graduais e
parciais,senodeadmitirquepossamserdesmontadostotalouquasetotalmentesetores
produtivos que j esto fortemente arraigados na economia e que possuem uma longa
tradiodeproduo,mas quenaatualidade jnopodem competircom benssimilares
importados. Tampouco se persegue um processo contnuo e deliberado de
desenvolvimento industrial proporcionando a proteo e a promoo que sejam
necessrias aos setores novos. Pelo contrrio: postulase que o crescimento industrial
terqueserapenasaquelequeojogodas"forasdemercadonaturalmenteprovocam".

Outra diferena importante diz respeito s concepes sobre as

funes do
mercado e do Estado na distribuio dos recursos produtivos. Nas colocaes mais
pragmticas ambos so necessrios, complementandose entre si. Nos casos mais
doutrinrios as funes do Estado relativas produo devem limitarse s do Estado
"
gendarme
", no devendo influir na alocao dos recursos deixando queesta se realize
exclusivamente pelo mercado. Paralelamente a essas diferenas, esto as diferentes
posiesnotocanteoperaodosinstrumentosdepolticaeconmica.
Poroutro lado, essasdiferenassetraduzem etrazemconseqnciasimportantes
em outrosaspectosdefundamentalrelevnciada sociedade e doprocessopoltico. Nos
casosmaispragmticosseria mais factvelaconsolidaodeprocessosdemocrticosao
evitar ou amenizar algumas das causas fundamentais de tenso social e poltica. Nos
exemplos mais doutrinrios se evidenciou a necessidade de governos mais autoritrios,
sendomenore/oumaislentooavanopossvelnosprocessosdeaberturapoltica.
Quando seanalisatrs pases latinoamericanosconsideradosrefernciasparaos
processos de ajuste Chile, Mxico e Argentina, as diferenassoidentificadascomo
objetivo de situar os obstculos ao avano das polticas de ajuste, comuns em seu
iderio. Essas diferenas seriam de natureza institucional, consolidadas atravs de
longas trajetrias histricas, e de natureza conjuntural, vinculadas s mudanas nas
correlaesde forasnacionaiseinternacionais,influenciandonamaioroumenoreficcia
na implementao das polticas propugnadas pelo reformismo liberal. Existe ainda um
outro elemento nessa diferenciao: o fator tempo, o que exemplificadocom oscasos
doChile,onde o ajustamento comeou no incio dos anos80 (o maisdoutrinrio da AL
graas aoperodo autoritrio inaugurado como golpemilitar de 1973), servindoinclusive
como modelo para a elaborao posterior dochamado"Consenso de Washington"6 ) do
Mxico, ondeesse ajustamentosocorreunasegunda metade dos anos80edoBrasil,
comaviradadosanos90.
Aotomar comoparadigma ocasoexitosodoChile,bemcomoasexperinciasdo
Mxico e da Argentina, o objetivo o de no apenas mostrar as especificidades
brasileiras, mas evidenciar o carter contraditrio, e igualmente especfico, que tiveram

O Consenso de Washington foi

um conjunto de medidas formulado em novembrode 1989porinstituies
financeiras situadas em Washington, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial e o
Departamento de Tesouro dos EUA.Sua fundamentao foi feita pelo economista John Williamson, e se
tornou a poltica oficial do FMI em 1990, quando passou a ser
"receitado"
para promover o
"ajustamento
macroeconmico"
dospasesperifricos.
6

tais experincias chamando a ateno para a distncia existente entre os processos

reais
eas
doutrinas
assumidaspelaspolticasdeestabilizao.
Poroutrolado,houvetambmmudanas,comrelaoAmricaLatina,nocarter
do ajuste aps 1990. Com os EUA j "reestruturado", passou a prevalecer o interesse
exportadordessepas,encarandoaAmricaLatinacomoseu"mercado".Apartirde1991
verificouse uma inflexo na balana comercial de diversos pases latinoamericanos,
sobretudo o Mxico e a Argentina.
A entrada na "globalidade" significou, para a
Amrica Latina, uma abertura comercial que levou destruio da indstria
nacionaldeseuspases,comtaxasaltssimasdedesemprego.
H uma concordncia por parte dos autores de que as diferenas na
implementao das polticas de ajuste por parte de alguns pases latinoamericanos
derivamessencialmente dotipodetrajetriaeconmica,socialepolticapercorridapor
esses pases antes da crise dos anos 80. Essas trajetrias, baseadas em diferentes
estruturas produtivas, traduzemse em diferentes instituies polticas, sistemas
partidrios e organizaes sindicais e empresariais, que resultam em capacidades
diferenciadas de sustentar formas pactuadas ou solidrias de implementao daquelas
polticas.
Outros autores identificam outras semelhanas e diferenas entre as diversas
propostas de ajuste. Elas podem ser resumidas em duas modalidades principais.
A
primeira parte da hiptese de que necessrio restabelecer rapidamente o
equilbrio das principais
variveis macroeconmicas
. Assim, o ajuste deveria
estabilizar um sistema de preos queseconsidera distorcido, incluindo principalmente o
tipo decmbio e a taxa de juros.
Umaestritapolticasalarial eareduo radicaldos
gastos estatais permitiriam resolver a crise fiscal
. A aplicao "severa e correta"do
ajuste permitiria, ainda, que o mesmofossedecurta durao e, portanto, seus amargos
custos seriam recompensados por um aumento do investimento e do rpido
restabelecimento do fluxo de capital externo. Para as eventuais "oposies" ao ajuste,
existiriam respostas que oscilariam entre medidas de compensao parcial a certos
grupos (evidentemente para aqueles com maior poder de presso) e o controle
repressivo. A implementao deste tipo de ajuste no logrou, em geral, os resultados
esperadospelos seusproponentes, emtermosdeestabilizaoefetivaepermanentedos
preos daeconomia bem como emrelao ao dficit fiscal. Depois deapliclo, vrios

pases se encontraram em maiores dificuldades, propiciando a reviso de alguns

supostos.
Assim, surgiu
uma segunda concepo de ajuste mais relacionada a
transformaes de mdio prazo, no entendimento de que as "distores" e a falta
de incentivos para o investimento produtivo, bem como as debilidades
institucionais do setor pblico seriam extremamente srias. A sua superao
demandaria mais tempo que o previsto anteriormente. Alm de uma melhor
gesto
macroeconmica
, seria necessrio impulsionar profundas mudanas institucionais e
repensar as estratgias de desenvolvimento, incluindo
a relao pblicoprivado
. O
surgimento de crditos de "ajuste estrutural" (SALs) do Banco Mundial estiveram
relacionadoscomessasnovaspreocupaes.
No quedizrespeitoaoenfoqueeimplementaodas
PolticasSociais
, tambm
podemos identificar diferenas, embora aqui estas se ocultem muitas vezes, at nos
casos mais ortodoxos, sob a capa de um discurso "social". As discrepncias dizem
respeitoparticipaodoEstadona prestaodiretadosservioseaofinanciamentodos
mesmos atravs de impostos diretos ou indiretos, com diferentes graus de
progressividade,oudiretamenteatravsdecontribuies.
Por trs das concepes ditas mais "doutrinrias", est a posio que concede
menor relevncia funo social do Estado, supondo que deve ser o prprio mercado
aquele que cria condies de um desenvolvimento mais dinmico e atravsdele devam
solucionarse os problemas de desemprego e de pobreza, destacandose que a
desigualdade permiteque os setoresde maiores ingressostenham uma maior poupana
efavoreaummaiorinvestimento.
Tambm diferente o tratamento dado aos sistemas de PrevidnciaSocial e seu
financiamento, bem como s condies de trabalho. Aqui colocada uma maior
dificuldade em traar uma linha divisria entre ambos os enfoques (o "pragmtico" e o
"doutrinrio"). Em ambos partese da preocupao de que o financiamento do Seguro
Social no recaia sobre os "custos de produo" em prejuzo da "competitividade" das
atividades produtivas nacionais frente ao exterior. Por outro lado, a no garantia dos
avanos j obtidos nos Sistemas de Aposentadorias, por exemplo, costuma provocar
conflitossociaisepolticos.

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Observadas as diferenasdesituaesedepropostasdeajuste,podemosafirmar,
sem maiores riscos, que
aps uma srie de experincias de ajuste neoliberal,
reestruturao, ou outra denominao que se d, a Amrica Latina em geral se
encontrava em uma situao econmica no mnimo instvel, e com um quadro
social extremamente grave, onde se superpunham antigos problemas sociais no
resolvidos misria estrutural com novos problemas, principalmente os
relacionadosprecarizaoextremadotrabalhoeaodesemprego.

RelaesentreCriseEconmicaeAjusteneoliberal
comCondiesePolticasSociais
Correse o riscodehomogeneizarasdiferentesexperinciaslatinoamericanas, tanto
em termos da magnitude e formas de expanso da desigualdade social e da pobreza,
quanto em termos de alternativas de polticas sociais, se atribuirmos
crise econmica
suacausalidadenicaeexclusiva.
Este trabalhodetesedemonstrou
noserindiferenteaescolhadapolticasocial
que se quer adotar
, mesmo porqueelasempre est acompanhadadeumdeterminado
tipo de poltica econmica, alm de estar
inserida em um contexto que nunca
politicamenteneutro
.
Umclaroexemplodisso,apontadonestatesecomoumproblemacentral,dequeo
nvel de deteriorao verificado nos servios sociais pblicos , nos pases
latinoamericanos estudados,
fruto de polticas governamentais deliberadas
, e
no
apenas resultado da crise econmica. Em alguns momentos, inclusive,
os pases j
haviam sado da recesso econmica e continuavam mantendo o "ajuste" nas
polticaspblicassociais.
No queremos, com a argumentao acima, abandonar a perspectiva
histricoestrutural. evidente o papel da economia,inseridaem um modo de produo
(no caso, capitalista) que interfere, combina, e modifica as estruturas sociais, polticas e
econmicashistoricamenteconstrudasemcadapas.
As
Polticas Sociais so determinadas, por um lado, pelos problemassociaisque
conformam, estrutural e conjunturalmente, uma demanda por servios e benefcios
sociais. Por outro, esto constrangidaspela estrutura e funcionamento do Setor Pblico,

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particularmenteporseusmecanismosdefinanciamento,cujasrestries,perpetuadaspor
longacriseeconmica,acompanhadadepolticasdeajuste,vmsetornandoestruturais.
O que discutimos ao longo da tese
em que medida
, dada uma determinada
estrutura do setor pblico e o impacto da crise econmica sobre ela,
polticas
deliberadas
de ajuste estrutural
provocam um determinado nvel de deteriorao
dos servios pblicos sociais
.Ou seja, seriaograudeestragofeitonasinstituiesde
proteo social, verificado em todos os pases latinoamericanos aqui estudados,
"necessrio" ou impossvel de evitar, dadas as restries de financiamento impostas
pelacrise?
Uma primeira resposta, de natureza mais geral e conceitual, diz respeito s
relaes dedeterminaoentre
criseeconmica
,
polticasdeajuste
,
situaosocial
e
polticas sociais
. Adotamos aqui a perspectiva de que essasdeterminaes
no so
"circulares", onde todos os fatores se afetam entre si da mesma forma e com igual
intensidade. Numa primeira aproximao, essas relaes esto, por sua vez,
determinadas em ltima instncia por um marco histricoestrutural mais amplo. Isto
permite explicar a
natureza dessasrelaes,bemcomo suassemelhanas e diferenas
entre os pases estudados.Numa segundaaproximao,aformapela qual se dacrise
econmica na regio(AmricaLatina), dependentee perifrica,constituiopanodefundo
das polticas de ajuste, da situao social e das polticas sociais, afetando de modo
particular a cada uma delas. Tambm as formas de manifestao da crise econmica
assumiramsemelhanasgeraisediferenasparticularesentreospases.
Dadas essas determinaes mais gerais, o que podemos depreender desta tese
acerca das relaes entre
polticas de ajuste
,
situao social e
polticas sociais o
seguinte:
A formaeocontedoadotados pelaspolticas de ajuste
no foramneutros com
relaosituaosocialespolticassociais.
Pelo contrrio, o perfilneoliberal adotadopelas polticasdeajuste foi responsvel
tanto pelo
agravamento das
condies sociais
, como pela
deteriorao dos
programassociais
prexistentesnospaseslatinoamericanos.
Diferentes formas de deteriorao puderam ser constatadas, dependendo do
padroedo estgio dedesenvolvimento daspolticas e programassociaisexistentesem

12

cadapas. As conseqnciasdoajuste sobre essas polticas,noentanto,ficaramvisveis

em
todos
oscasosaquiestudados.
Essa deteriorao das polticas e programas sociais j existentes verificouse
basicamente de duas formas: atravs da desestruturao de polticas pblicas
historicamente consolidadas, substituindoas por polticas radicalmente opostas (como a
da privatizao do sistema previdencirio no Chile)eatravs dototal desmantelamento
de programas sociais que j existiam de forma precria, com mecanismos de
funcionamento e, sobretudo, de financiamento poucoconsolidados (caso da Bolvia). No
casobrasileiroexistiu uma combinao de trs formas: asintervenestmsidotanto na
direo de desestruturar polticas j consolidadas (Previdncia), ou em vias de
consolidao dentro de um novo padro (Sade), como na de desmantelar programas
frgeisedispersos(AssistnciaSocialeAlimentaoeNutrio).
Partindodopressupostodequeaspolticasneoliberaisproduzem determinadotipo
de conseqncias sociais, estas, por sua vez, tambm se diferenciam pas a pas, no
apenas pelas particularidades apontadas acima (de natureza mais estrutural), mas
tambm, e de forma bastante contundente em alguns casos, pela natureza, extensoe
intensidadedasprpriasmedidasdeajuste.

Asmudanasprovocadaspeloajusteeconmicoeestruturalnosoapenas
conjunturais, com possibilidades de reverso no momento seguinte. Em alguns
casos, elas foram de
natureza estrutural
. Exemplos disso so a criao de uma "nova
pobreza" nos pases latinoamericanos e a rupturaradical depadresde polticas sociais
prexistentes.
Oagravamento da situaosocial causada pelo ajuste, por sua vez,provocauma
sobrecarga nademandaporservios e benefcios sociais (porexemplo,peloaumentodo
nmero de desempregadoseindigentes, pela ampliao e complexificao dasdoenas
emfunodadeterioraodascondiesdevida,entreoutros).

As polticas sociais ficam, dessa forma, duplamente afetadas: pelo lado da
demanda e pelo lado da oferta de servios e benefcios. Esta ltima restringida
pelas medidas de ajuste, via cortede gastosereduo dareceita (provocada pela
recesso),eviareestruturaodoseuperfil,pelafocalizaoepelaprivatizao
.
Essa restrio generalizada das polticas sociais (observada em todos os casos
aqui estudados), afeta, por sua vez, a prpria situao social, na medida em que no

13

atende satisfatoriamente asdemandas sociais,deteriorandoaindamais as condies de

vida daqueles grupos mais carentes que dependemdos programas sociaispblicospara
suasobrevivncia.
Esta relao de determinao entre
polticas sociaisecondiesdevida(muito
pouco destacada e analisada pelos estudos e documentos analisados), assume
relevncia maior em situaesonde a populao afetada preponderantemente carente
(os
excludos
),e onde essasituao de excluso assume grandes propores,comoo
casodoBrasil.Ouseja,configuraseaquiumarelaoparticularentre
polticassociaise
desigualdade
. Se anteriormente esta relao possua contornos pouco ntidos, nesta
tese ela assumiu um carter de determinao primordial. Mesmo quando as polticas
sociais so delimitadas, como o caso das includas na Seguridade Social, o carter
dessarelao permanece.Ou seja,passamosdeumentendimentodas polticas sociais,
onde elas eram importantes, sem dvida, mas onde preponderava sua natureza
meramente "compensatria", "complementar", "residual", "assistencialista",
para um
entendimento onde as polticas sociais, equnimes e universais, base do direito
social constitutivo dacidadania, passama ser essenciais evitais
,sobretudoparaas
populaescarentes.
Esse ponto nos remete a outra questo: a da
submisso de determinados
princpios, como igualdade e universalidade, s chamadas "restries"
econmicas. Umacoisa discutirasrestriesdeordemestrutural,talcomoassinalado
acima, decorrentes da prpria capacidade de financiamento do Estado, e a partir delas
adotar as polticas possveis, respeitando, no entanto, aqueles princpios gerais (ou, no
mnimo, tendoos como horizonte), em lugar de simplesmente desqualificlos como
"utpicos" ou"irrealizveis".Estaltimapostura,diferentedaanterior,costuma
reduziras
prioridades e polticas sociais a algo tpico e residual, atravs de "inovaes
gerenciais", quase sempre associadas aestratgias dotipo"autoajuda", quevm
assumindo diversas denominaes
,masque
sempreresultamemreduodaoferta
de servios e benefcios pblicos
. claro que isto racionalizado em nome das
"possibilidades" econmicas, as quais, na realidade, so tambm produto de polticas
deliberadas.
O alegado carter "imprescindvel"dessas polticas,no entanto, ainda estparaser
demonstrado, sobretudo nos pases da Amrica Latina. Esta tese mostrou que suas

14

conseqncias, principalmente as sociais, mas tambm as econmicas, sequer

satisfizeram aos princpios e metas preconizados pelos prprios mentores dessas
polticas. Seu carter supostamente "neutro", to propalado por seus propositores
(sobretudo os organismos internacionais) e defendido pelos governantes que adotam
essaspolticas,tampoucosesustentou.

ConfiguraodasPolticasSociaispsreformasneoliberais
Considerado por muitos como um importante avano conquistados no sculo XX
no mundo capitalista, o Estado de Bem Estar passou a ser considerado como um
problema,sendo inclusiveapontado comocausa detodososnossos
males
.Segundo
essa tica, foram os gastos generosos dos Estados de Bem Estar que causaram os
dficits fiscais dos pases que os adotaram e foram esses Estados paternalistas que
estimularam o desemprego e alimentaram a preguia, impedindo uma saudvel
competitividadeentreaspessoas.
O discurso da maioria dos governos na Amrica Latina acompanhou o das
agncias de financiamento internacional que
situavam a causalidade da situao de
crise social por um lado na crise econmica, e por outro, no modelo e gesto do
chamado Estadode BemEstar,caracterizadospelodesperdcio de recursosepela
ineficincia.
Outra vertente coloca, em oposio anterior, a deteriorao social como
consequncia do desmonte desse mesmo Estado, afirmando que essapolticaprovocou
crescente polarizao da sociedade entre "pobres" e "ricos", cuja profundidade e
intensidade esto moduladas pela situao social anterior e pelas caractersticas das
instituies de bemestar social, bem como pelo carter das polticas sociais at ento
implementadas.
Na anlise da introduodoperodo
neoliberalnaAmricaLatinaprecisochamar
a ateno sobre a aplicao desse termo, para no incluir sob a mesma denominao
processoscom contedos esignificadosdiferentes.Tambmnecessrioconsiderarque
a adoo de polticas neoliberais como programa de governo no ocorreu
simultaneamente, nem seguiua mesmatrajetriaemtodosospases.Existemdiferenas
tanto na forma de aplicao das polticas neoliberais como nos seus resultados. Essas
diferenasesto associadas scaractersticas polticasdecada pas,bemcomossuas

15

bases econmicas e sociais. Mesmo naqueles pases considerados casos"exemplares"

deaplicao do modeloneoliberal como o Chile, caso inauguralna AmricaLatinano
incio dos anos 80 existe uma defasagem entre um processo considerado "maduro" e
um quenose encontraplenamenteconsumado.Feitasessasressalvas,podeseafirmar
que
existem elementos que identificam a existncia de ensaios neoliberais na
maioriados pases latinoamericanosnas ltimas duasdcadasdo sculoXX
.Alm
disso,
oprojetoneoliberal foiimposto demaneira maisortodoxa naAmricaLatina
doque nos pases centrais, tanto nosseuspostuladosdepolticaeconmicacomo
tambmnosdepolticasocial.
O
postulado neoliberal na rea social , bsica e sinteticamente, o seguinte:
o
bemestar socialpertenceaombitodoprivado(suasfontes"naturais"soafamlia,a
comunidade, os servios privados). Dessa forma, o Estado s deve intervir quando se
coloca a necessidade dealiviara pobreza absolutaede produzir aqueles servios queo
setor privado no pode ou no quer fazlo. Se prope, portanto, um Estado de
BeneficnciaPblica ouAssistencialista,no lugar deum EstadodeBemEstarSocial.Os
direitos sociais e a obrigaoda sociedade de garantilospormeioda ao estatal,bem
como a universalidade, igualdade e gratuidade dos servios sociais, so abolidos no
iderio neoliberal. As estratgias para reduzir a ao estatal no terreno do bemestar
social so o corte do gasto social, eliminando programas e reduzindo benefcios a
focalizao do gasto, ou seja, sua canalizao para os chamados grupos indigentes, os
quais devem "comprovar" sua pobreza a privatizao da produo de servios a
descentralizao dos servios pblicos para o "nvel local" e a sua substituio por
organismosnogovernamentais.
A aplicao desses postulados neoliberais nos pases da Amrica Latina, ao
contrrio dos pases centrais, provocou uma excluso econmica e social muito mais
grave. Almdisso,esse processo encontrouobstculos dediversas naturezas, comopor
exemplo o fato de apenas uma parte da produo de servios sociais ser "rentvel",
sendoque sua privatizaoexigiriaaexistnciadeum mercadoestvelegarantido,para
o qual se necessitaria de medidas estatais de suporte. Existiram tambm obstculos de
natureza poltica, dado queasupresso dos direitossociais(emdiversospases,comoo
Brasil, jinscritosempreceitosconstitucionaiselegais)incrementagravementeoconflito
social, j deflagrado pela prpria situao de recesso provocada tambm por medidas

16

de ajuste neoliberal. Ou seja, a

privatizao
, como elemento central da estratgia
neoliberal, s interessa na medida em que a administrao de fundos e produo de
servios possam
converterse em atividades economicamenterentveis
.Nos pases
latinoamericanos, onde a maioria da populao pobre, passa a existir um processo
"seletivo" de privatizao, devidamente impulsionado por polticas estatais destinadas a
criar e garantir um mercado. Para queistoocorra, existem aindatrs prcondies: que
seja criada uma
demanda dos benefcios ouservios privados, o que socorre quando
aqueles oferecidospelo setorpblico so vistos como insuficientese/oudemqualidade
(ou seja, tornar o processo de privatizao socialmente aceitvel) que sejam geradas
formas estveis de financiamentoparadarsuporte aos altoscustos dosbenefciosou
servios privados e que o setor privado tenha a suficiente maturao para aproveitar o
incentivosuaexpansoquearetraoestatalsignifica.
Aprimeira dessas prcondiesestvinculada diretamentecomo
cortedogasto
social pblico
.Estaumaquestodecisiva,anosso ver, em todoesseprocesso,alm
departicularmente conflitiva,equeservistaediscutidaaolongodetodaestatese.Visto
como causaenocomoconsequnciadacrisefiscaldoEstado,
ocortedogastosocial
teve um significado deliberado de desfinanciamento das instituies pblicas
,
desfinanciamento este que tem tido como seqelas a deteriorao e o crescente
desprestgio dessas instituies. Posies contrrias a essa viso (que culpa o gasto
social), sublinham que a crise fiscal dos Estados latinoamericanos no se deve a um
gasto social excessivo,esimaoproblemadadvida pblicaprovocadapelamudananas
relaes econmicas internacionais e nacionais. Em seu "
Human Development Report
"
de1992,aONU jcolocavaquea elevaoda taxade juros dadvidaexternanosanos
80, levando em consideraoaquedanospreosdosprodutosdeexportaodospases
subdesenvolvidos,junto coma
desregulamentaofinanceira
,levouaum
crescimento
desmesurado do servio da dvida
.
Para garantir seu pagamento, foram impostos
programas de ajuste, acompanhados pelo objetivo central de reduo do dficit
pblico
. Essa equao foi "resolvida" com o corte de outros itens do gasto pblico,
principalmente o social, acompanhado da transferncia de recursos pblicos para o
capitalespeculativo.
Outro modo de
impulsionar a demandaprivada
, proposta peloBancoMundial j
no incio da dcada de 90, atravs da
introduo do pagamento pelo servio

17

pblico
, justificado pordois motivos.O primeiroafirmaqueotesouropbliconodeveria
pagarpor um bem "privado" (ou seja, consumidopor"indivduos") como seriaocasodos
servios de educao e sade, j que alguns se "apropriariam" dos recursos pblicos e
outros no. O segundo motivo que permitiria aosetor pblico arrecadar recursospara
seu"reduzido"oramento,j queesteconsideradoumavarivel"imutvel",baseadono
princpio de "austeridade estatal". Com essa medida seriam atingidos trs dos objetivos
neoliberais:
remercantilizar os bens sociais reduzir o gasto social pblico e
suprimiranoodedireitossociais.
No apenas essa argumentao se baseia em falsos pressupostos
de que os
indivduos vivem isolados e tm acessoaomercadoem igualdades de condies e com
os mesmos recursos, com uma contabilidade referida a cada ato de consumo do
servio/benefcio social como na prtica ela no atende a nenhum de seus objetivos
propostos (a no ser, talvez, a supresso da noo de direitos sociais). A experincia
chilena demonstrou que a cobrana diferenciada de seus servios de sade no
conseguiu remercantilizartotalmenteos benssociais, porfaltadedemandaqueestivesse
em condies de pagar por eles e certamente no contribuiu para aumentar a
arrecadaoestatal.
Para garantir
a segunda condio do processo seletivo de privatizao (ode
lograr
formas estveis de financiamentoparabancar oscustosdosservios/benefcios
privados) esto disponveis, em tese, dois mecanismos. Um seria comprar com fundos
pblicososservios/benefciosao setor privado pormeio da concesso, modalidadeque
nem sempre prospera no esquema neoliberal cuja poltica de restriodogastopblico
entra emchoque com o pagamento dos serviosprivados devido a seu alto custo.Outro
mecanismo seria atravs do
impulso aos seguros privados, atravs de renncias
fiscais.
Nas experincias do Chile, e parcialmente do Mxico7 , optouse por uma
combinao desses mecanismos, com a introduo de um seguro obrigatrio de
capitalizao individual. A passagem da parte rentvel destes fundos pblicos ao setor
privado resolvida de modo distintosegundo o tipo debenefcio.Aquelesbenefciosque
podemser regidossobumestritoprincpiodeequivalnciaoreembolsoaoseguradono
excedeo valor pago sorepassadosdiretamente administraoprivada.ocaso,por
7

VerSoares(2001),nocaptuloIodetalhamentodasExperinciasdoChileedoMxico.

18

exemplo, dos
fundos de penses de capitalizaoindividual(quese espalharam por
diversos pases na Amrica Latina ao longo dos anos 80/90) que
entregam o controle
sobreapoupanaforadadostrabalhadoresagruposfinanceirosprivados.
Para outro tipo de benefcios, como o caso dos
servios de sade
, se
estabelecem
mecanismos que permitem estratificar a populao em funo da sua
capacidade de pagamento e risco de adoecer
. So constitudos dois sistemas
paralelos o privado e o pblico de administrao de fundos eprestaodeservios,
com adscrio "livre" dos segurados a um ou outro sistema. Neste modelo, o setor
privado se arrogaodireito derecusarosseguradosde"baixopagamento/altorisco"dado
quesua quotano d para pagar aprima enquanto queosetor pblico, evidentemente,
tem que aceitar a todos.Nas atuais condies dedeterioraodosservios pblicos, os
segurados com contribuies mais altastendem a escolhero setor privado, queabsorve
aos que tm capacidade de pagamentoebaixo riscodeadoecer que contribuemmais
doqueconsomem.Josetorpblicoabsorveosdebaixaounenhumacontribuioealto
consumo dos servios: os pobres, doentes, os velhos que consomem mais do que
contribuem,emsuma, todosos segregados pelo setorprivado.Isto,evidentemente,
joga
osetorpblico,jdeficitrio,emumcrculoviciosodedeterioraocrescente.
Mais uma vez, o caso chileno ilustra estadinmica, namedida emque a reforma
doseusetor sade resultounapolarizaoentreosistemapblico queatendia84%da
populao com 59% do oramento e o privado que atendia a 16% da populao e
dispunha de41%dooramento de sade. No caso mexicano, dosseguradosdosistema
pblico, apenas 20% constitua mercado potencial dos seguros privados de sade,
parcela quenoentantocontribuiucom45%dooramento.Seestegrupopassasseparao
sistema privado, o sistema pblico ficaria com 55% do seu oramento disponvel para
atender a 80% dos segurados, sofrendo novo desfinanciamento, comparvel ao do
perodo19821990.8
Uma maneira de preparar a mudana radical nos sistemas de seguro/seguridade
social e diminuir a resistncia poltica a tal medida proporcionar incentivos fiscais ao
seguro privado paralelo ao pblico. Ouseja, a transfernciaderecursos pblicosparao
setorprivado via rennciafiscal (veriseno doimpostoderendados seguros de sade
privadosnoBrasil).
8

Dadosreferentesdcadade90.VerSoares(2001),noscaptulosreferentessreformasdaSeguridade
SocialnoChileenoMxico.

19

Finalmente,
a terceira condio para uma privatizaoseletiva acapacidade
do setor privado de responder demanda fica resolvida no que diz respeito
administrao de fundos pela existncia prvia de grandes grupos financeiros, cuja
expanso e integrao foi facilitada pela chamada
desregulamentao (desregulao)
financeira
. Comrelaoampliaodaproduo privadadeservios,emmuitospases
existia anteriormente um setor privado forte, desenvolvido atravs de convnios com o
setor pblico, particularmente de Seguridade Social, setor esse que pode se inserir no
novo esquema de financiamento. Caso no fosse suficiente, os "experts" do Banco
Mundial j recomendavam em 1990 que o Estado proporcionasse "estmulos" ao setor
privado,comocrditosesubsdiosiniciais.
O processo generalizado de empobrecimento, agravado pelas medidas
econmicas de ajusteneoliberal,combinadocomareduodosdireitossociais,provocou
manifestaes sociais de insatisfao, aliadas, em alguns lugares, a uma resistncia
polticaorganizada. Muitos governoslatinoamericanos,bemcomoorganismosfinanceiros
internacionais, "inovaram" seu discurso, justificando as privatizaes e a retrao estatal
na esfera do bemestar social como
"o caminho para atingir maior equidade j que ao
economizarrecursos nosprogramas universais o Estado podeuslosparasubsidiaraos
maispobrescomprogramassociaisbsicos"9 .
Dessa forma, na Amrica Latina,
o processo de privatizao e de retrao
estatal na rea social se v matizado por
programas especiais contra a pobreza
.
Diversos governos latinoamericanos, assessorados por organismos financeiros
internacionais (como o Banco Mundial e o BID), esto promovendo diversos programas
estatais com o objetivo declaradodeobternveis"mnimos"dealimentao,desade,de
educaoedecontroledanatalidade.10
Em tese, no se pode objetar o fato de que se canalizem recursos para os mais
pobres. No entanto, quando na prtica essa poltica implica numa mercantilizao dos
benefcios sociais, numa capitalizao do setor privado, e provoca deteriorao e
desfinanciamento das instituies pblicas, passa a ter outro significado. Alm disso,
podesequestionartantoa"eficincia"quantoa"eficcia"dessaestratgia,namedidaem

BancoMundial,1990,p.143.
Veraesserespeitoosdocumentosdosreferidosorganismosinternacionais,como:"OFMI,oBancoMundial
e a crise latinoamericana",SigloXXI, Mxico, 1986Levy,S. "Povertyalleviation inMxico", WorkingPapers,
WorldBank,1991inSoares(2001).
10

20

que no contribui para a to almejada reduo do dficit pblico (j que este continua
financiando acobertura da maioriada populao,seja diretamentevia serviospblicos,
seja indiretamente via subsdios ou renncia fiscal em favor do setor privado) nem
tampouco vem demonstrando efetividade no atendimento aos "mais pobres", seja pela
magnitude dessa parcela da populao, seja pelos parcos recursos que vem
empregando, muito aqum das necessidades, mesmo quando se trata de programas
focalizados.
O carter geralmente"emergencial" desses programas leva a queseus
recursossejam utilizadosde formadiscricionriapelosgovernos
,propiciando,entre
outrascoisas,oclientelismopoltico.
No que dizrespeito topropaladaestratgiade
descentralizaoutilizadapelas
polticas neoliberais,
ela no teve como propsito democratizar a ao pblica (tal
como prope aConstituiode1988 noBrasil)
esimviabilizaraprivatizao
,deixando
ao nvel local a responsabilidade do financiamento, da administrao e da produo de
servios.
Essafoiumacolocaocentralno"NovoFederalismo"deReagannosEUAque
encontrou fortes resistncias por parte dos Estados federados, j que era usada como
pretextoparadiminuirosrecursos federais destinados aos serviospblicos.NaAmrica
Latina, a descentralizao com essas caractersticas foi promovida ativamente pelos
organismos financeiros internacionais, os quais condicionavam seus emprstimos para
programas sociais adoo dessa estratgia, e contrapartida financeiraporparte das
administraes locais. Sem dvida, o problema central dessa proposta de
descentralizaoempasescomenormesdesigualdadesregionaisodaequidade.
Esse tipo de estratgia tem sido alvo de diversos tipos de crticas diante da
insuficincia dos resultados no que diz respeito melhoria das condies de vida da
populao pobre. Seus efeitos, socialmente injustos, foram identificados pela CEPAL:
"
Dado que as propostas de focalizao e privatizao se do no marco de agudas
desigualdades sociais, elas contribuem para consolidar a desigualdade. Por um lado,
criase um sistema privadodeservios sociais de altonvel, financiado pelos estratos de
melhores rendas e cujo acesso a eles restrito. Por outro, se estabelece um sistema
estatal de assistncia social, de exguo oramento, jque os estratos de renda maisalta
nocontribuemcomele,quedistribuisomentealgunsserviosbsicosporoindigente
dapopulao
."11
11

CEPAL,1988,p.5

21

Sempre partindo de umrecorrentemodelonico,as formas pelasquaisoajuste

foiimplantado em cada um dos pases perifricos variaram,dependendodosrespectivos
contextos nacionais e internacionais e das condies econmicas, sociais e,sobretudo,
polticas presentes em cada pas. Apesar das condicionalidades impostas externamente
pelos organismos financeiros internacionais, a sua aceitao ideolgica e a sua
implementao interna em nossos pases sempre contaram com o
valioso apoio e
empenho das nossaseliteslocais acompanhadasdos nossos governos nacionais
.
Mesmo considerando a diversidade do espectro poltico,esse apoio foi marcadoporum
autoritarismo que osciloudesde medidasexplcitas e violentas(como nocasodoChile)
at aquelas que foram implementadas dentro do das regras do jogo democrtico
vigente. No entanto, emtodosospasesosprocessospolticosdeimplantaodoajuste,
guardadas as propores, foram tambm marcados pela corrupo, pelo clientelismo e
pela cooptao. Muitos presidentes latinoamericanos condutores desses processos em
algunspasesestoforagidose/oucomprocessosnajustia.
Ao analisar os pases da Amrica Latina, podese esquematizar o impacto do
ajustesobreasPolticasSociaisemtrsmodalidades
.Umaprimeiraemaisradicale
quefoipioneirae plenamente executadanoChiledoGeneralPinochetnoinciodosanos
80 foi a substituio total do aparato estatal de proteo social pela privatizao
irrestrita das suas instituies. Os sistemas pblicos e universais foram substitudos por
seguros privados, ligados ao capitalfinanceiro, comumgigantesco subsdioderecursos
pblicosporpartedoEstado.
Uma segunda modalidadefoiodesmonte depolticas sociais pouco slidas, onde
osmecanismosde proteosocialeram frgeis e nochegavama constituir umsistema
de proteo social. Nestes casos, foi mais fcil eliminar os poucos direitos sociais
existentes introduzir a privatizao de bens e servios pblicos e substituir o aparato
estatal de assistncia pobrezapor organizaes nogovernamentais(ONGs). Um dos
casosparadigmticosdessaalternativanaAmricaLatinafoioPeru.
Finalmente, uma terceira modalidade, da qual o
Brasil pode ser citado como um
exemplo,foiacombinao dodesmonte depolticassociaisdirigidosaosmaispobresou
excludos (como aAssistnciaSocial) com
reformas constitucionais que reduziram
ou eliminaram direitos constitudos ao longo de dcadas e consagradosnaConstituio

22

de 1988 tratando de desmontar, principalmente, a Seguridade Social. Foram

introduzidos
mecanismos que interromperam o processo de construo de uma
Seguridade Socialmaisamplaegenerosa,baseadanosdireitosdecidadaniaenodever
doEstado, e queincorporava trsreas sociaisdamaiorrelevncia: Sade,Previdncia
eAssistnciaSocial.
Foram
os diferentes sistemas de seguridade social existentes na Amrica
Latina os principais alvos das chamadas reformas neoliberais. A reforma da
Previdncia ou do Seguro Social o ponto de honra de todos os acordos que o FMI
(Fundo Monetrio Internacional) fez com os governos dos nossos pases. Na grande
maioria deles
foram desmontados os antigos sistemas pblicos de repartio de
natureza coletiva e baseados na solidariedade intergeracional por sistemas
privados de capitalizao fundados na capacidade individual de contribuio,
forandoumapoupanaquealimentaosinteressesdocapitalfinanceiro.
Esse sistema de seguros privados tambm foi estendido para o
setor Sade em
muitos pases, sempre contando com enormes subsdios pblicos e com iseno fiscal
paraaquelesfiliadosaosseguros.
Em ambos oscasos, gerase
uma brutaldualidade no acesso entre aqueles que
podemeosquenopodempagardiretamenteporbenseserviospblicosconsiderados
direitosbsicoseessenciais nos sistemas de proteo social,comoodireitosadeeo
direitoproteonavelhiceenainvalidez.
Finalmente, como pano de fundo das restries postas ao enfrentamento da
questo social na AL esto as modificaes importantes e decisivas no desmonte das
Polticas Sociais no que diz respeito ao
financiamento das mesmas. Por conta do j
mencionado processo permanente de
ajuste fiscal
, houve um impacto direto na
disponibilidadederecursos pblicosparaossetoressociais.Aoscorteslinearesdogasto
pblico socialse associam estratgias do tipo
FundosSociaisou de Pobreza
(tambm
denominados
de Emergncia
), cujos recursos podem ser esterilizados rapidamente em
Fundos de Estabilizao Fiscal com o intuito de promover os supervits nas contas
pblicas e gerar recursos para o pagamento da dvida
. Esse tipo de desvinculao de
recursos dos oramentospblicos deu uma total margemdeliberdadeaosexecutoresda
polticaeconmica para atender s metasacordadascomoFMI.Tambmnesteaspecto
existe uma
associao perversa entre critrios nacionais para cortes lineares de

23

recursos (mais uma vez a globalizao do econmico) e a focalizao para a

distribuiodebenefcioseserviossociais(comapulverizaodosrecursos)
.Isto
traz graves conseqncias para a eqidade na distribuio desses recursos, servios e
benefciossociais,almdeaboliravisibilidadedofinanciamentodestinadoaosocial.

Concluso
Foi na periferia capitalista, onde a construo de um Estado de Bem Estar
Social foi incompleta ou precria, que o impacto do ajuste se mostrou
significativamentemaior diantedodesmontedosfrgeismecanismosexistentesde
proteosocial.
A Amrica Latina serviude laboratrioparaas
vriasgeraes dereformas
,
implementadas, inclusive, a partir de revises das reformas iniciais e dos seus
problemas de implantao. Em alguns casos, houveuma espcie de reconhecimento
das chamadas imperfeies do mercado, recomendandose novas regulaes a partir
doEstado, adotandose novasnomenclaturascomo
pluralismoestruturadoou
mercado
regulado
.
No entanto, o que se pode constatar como
resultado final dessas
reformas foi
um processo de retrao estatal e concomitante privatizao das polticas sociais
na Amrica Latina com a introduo de cobranas "seletivas" para determinados
serviosbsicos essenciais, como a assistncia mdicalevandodualidadenoacesso
aessesservios,
criandoumsetorpblicoparapobres,
semrecursosecadavezmais
desfinanciado e, de forma complementar,
um setor privado para quem pode pagar,
dominado por empresas privadas de seguro
, cujo crescimento cada vez mais
estimulado, o que mais grave, por recursos pblicos.
A
securitizao
do social
ainda umfenmeno crescenteepersistente naAmrica Latina, criando seguros
pblicos para pobres e subsidiando um florescente setor de seguros privados,
sobretudonasreasdeSadeePrevidnciaSocial.
Em todas as alternativas de reforma, os resultados foramdramticos doponto de
vista social, e, como sempre, no se resolveram os antigosproblemas tocriticados no
EstadodeBem Estar(EB).
Seaofuncionar apenascomo
SegurooEBreproduziaas
desigualdades existentes no mercado de trabalho, as alternativas neoliberais no
apenas ampliaram as estruturas de desigualdade social como geraram novas

24

condiesdedesigualdadenoacessoaosbenseserviossociais.
O frgil direito de cidadania que vinha sendo construdo a duras penas na
Amrica Latina guardadas as diferenas entre os pases foi substitudo por
atestados de pobreza que

permitem apenas o acesso a precrios e mal

financiadosserviospblicos.
Quando tratamos de pases latinoamericanos, com desigualdades estruturais e
histricas, a distncia entre os mais ricos e os mais pobres aumentou ainda mais,
provocando uma polarizao que tem levado a rupturas sociais agudas e violentas.
Nossospasesficaramcom o pior dosmundos,agravando situaes depobreza
ao mesmo tempo em que se viram frente ao processo contemporneo de
desfiliao daqueles que pertenciam ao circuito do mercado de trabalho, com
algumgraudeproteosocial.
Essa associao perversa das determinaes estruturais com o advento do
neoliberalismo explica as atuais modificaes sofridas pela questo social
latinoamericana tanto pelo lado das suas manifestaes como pelo lado do seu
enfrentamentoatravsdePolticasSociais.
Configurase assim, no incio do sculo XXI, um quadro social ainda mais
desigual, cujas manifestaes se revestem de enorme complexidade. O desafio
combinar medidas emergenciais capazes de enfrentar a misria e a fome, com
mudanas polticas, sociais e econmicas mais profundas que sejam capazes de
modificar as razes estruturais da desigualdade nos pases da Amrica Latina. No
entanto, estas mudanas, como se viu aqui, so incompatveis com polticas
permanentesdeajusteneoliberal.