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VNIV E
SIS
RE AV
DE
PE
SA
Servicio de
Publicaciones de
la Universidad
de Huelva
Editorial de la
Universidad
de Costa Rica
FICHA
A Ana,
por todo.
A Ela,
por Ana.
Cuando el da ya no es da
y la noche an no llega,
perfiles desdibujados,
cielo azul de luces trmulas
por las rutas de ensueo
van rodando las carretas.
Del Romance de las carretas
Julin Marchena
(Alas en fuga, 1941)
Contenido
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xvii
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxv
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xxxi
1. Costa Rica y su historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
1.1. Los orgenes remotos de la Costa Rica actual . . . . . . . . . . . . . . . . . .4
1.1.1. La lenta conquista (1502-1580) y la etapa colonial(1580-1821) . .4
1.1.2. La confusa independencia (1821-1838) y la etapa patriarcal
(1838-1871) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
1.1.3. El golpe de Toms Guardia (1870) y la etapa liberal
(1871-1940) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
1.1.4. Las elecciones de 1940 y la etapa socio-liberal (1940-1948) . . .14
1.2. Los antecedentes inmediatos del cambio estructural . . . . . . . . . . . .16
1.2.1. La Guerra Civil y el Gobierno provisional (1948-1949) . . . . . .16
1.2.2. La Administracin Ulate y el saneamiento de la economa
(1949-1953) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
1.2.3. La Administracin Figueres y la diversificacin
de la produccin agrcola (1953-1958) . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
1.2.4. La Administracin Echandi y las bases de la poltica de
industrializacin por sustitucin de importaciones
(1958-1962) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
1.2.5. La Administracin Orlich y el Mercado Comn
Centroamericano (1962-1966) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
1.2.6. La Administracin Trejos y los resultados del modelo
(1966-1970) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
1.2.7. La Administracin Figueres y el aumento de la intervencin
del Estado (1970-1974) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
1.2.8. La Administracin Oduber y el Estado empresario
(1974-1978) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39
Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .351
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .359
Agradecimientos
xiv
Qumicas y Bsicas de Huelva (AIQB); al Ministerio de Educacin y Ciencia del Gobierno espaol (hoy Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes), a la Universidad de Huelva y a AIQB,
pues, mi agradecimiento. En tercer lugar, debo agradecer a las
instituciones que me acogieron como investigador visitante en
Costa Rica y me brindaron toda clase de facilidades, ms all incluso de lo que pueda considerarse como hospitalidad; estos organismos fueron el Instituto de Investigaciones Sociales, la Maestra en Economa y el Postgrado Centroamericano de Ciencias Polticas, los tres de la Universidad de Costa Rica. Y en cuarto lugar,
quiero expresar mi agradecimiento a la Universidad de Costa Rica
y a la Universidad de Huelva por asumir la co-edicin de este libro, y en concreto a las personas que apoyaron la misma en dichas instituciones: el Secretario de la Rectora de la Universidad
de Costa Rica, el Dr. D. Manuel Rojas Bolaos; el Director del
Posgrado en Economa de la Universidad de Costa Rica, el
Dr. D. Juan Rafael Vargas Brenes; el Director de la Escuela de
Economa de la Universidad de Costa Rica, el Dr. D. Ronald Garca Soto; y el Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales de
la Universidad de Huelva, el Dr. D. Juan Jos Garca del Hoyo.
En cuanto a las personas de las que he recibido inestimable
colaboracin, tanto en Espaa como en Costa Rica, la lista es interminable; aun as me gustara hacer explcito mi agradecimiento a algunas de ellas. A la Dra. Da. Manuela A. de Paz Bez, por
aceptar una vez ms dirigir una de mis investigaciones, por la
amabilidad con que ley los borradores de este trabajo, parte de
ellos durante sus vacaciones, por sus siempre apreciados consejos y por la paciencia demostrada al tratar de convencer de sus
errores a este testarudo discpulo. A los Doctores D. Carlos Berzosa y D. Jos Dniz, de la Universidad Complutense de Madrid,
D. Koldo Unceta, de la Universidad del Pas Vasco, D. Juan Rafael Vargas, de la Universidad de Costa Rica, y D. Francisco Alburquerque, del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas,
por aceptar formar parte del Tribunal que calific la tesis y por sus
Agradecimientos
xv
xvi
Presentacin
Universidad de Costa Rica
xviii
objetivos y visita, una y otra vez, San Jos, con estadas de investigacin cortas, gracias al convenio que existe entre la Universidad de Costa Rica y la de Huelva.
Las posiciones epistemolgicas, las teoras, las propuestas
metodolgicas y los instrumentos de aplicacin para los estudios
de caso en esta ocasin particularmente los econmicos son
un punto de partida y jams de llegada. Por eso, es necesario trabajar in situ, acercarse a la mayor cantidad y diversidad de fuentes posibles, conversar con especialistas en la economa nacional, buscar documentos, leer cuidadosamente los anlisis de los
estudiosos costarricenses. Y eso es lo que hace el autor.
Como un valor agregado a la propuesta argumentativa, el libro hace un recuento bien fundamentado de lo escrito, hasta
ahora, en el pas sobre el tema econmico, con una perspectiva
analtica y tomando en cuenta la variable cronolgica. Dicha
perspectiva diacrnica le permite criticar, comparativamente, los
aciertos y desaciertos polticos de cada gobierno, de acuerdo
con la situacin particular del pas y del entorno internacional
que lo condiciona.
Es probable que, sin tener tan claro el esfuerzo que va a requerir el trabajo, Hidalgo Capitn se mete en una quijotada que
resulta un xito. En palabras de nuestro colega economista Dr.
Juan Rafael Vargas, logra producir "una de las mejores historias
econmicas de Costa Rica que se han escrito hasta la fecha" y
nosotros agregamos: puntos de desacuerdo incluidos.
Aunque centra su atencin en las dcadas que van de 19802002, y a este perodo le dedica cuatro de los cinco captulos, es
innegable que se trata de un texto histrico. Un documento que,
aunque enfatiza en la evolucin econmica costarricense, traspasa sus lmites para explicarle al lector, en un lenguaje agradable y accesible, los aspectos polticos sociales e incluso culturales en que se enmarca.
Hidalgo Capitn opta por un doctorado en Economa y lo
trasciende. Opta por escribir un compendio sobre la economa
Presentacin
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xx
Presentacin
xxi
Presentacin
Universidad de Huelva
Presentacin
xxiii
hecho existe, entre las Universidades de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Se trata del primer libro que se edita conjuntamente entre la Universidad de Costa Rica y la Universidad de Huelva; confiamos en que no sea el ltimo.
Dr. Cristbal Garca Garca
Vicerrector de Nuevas Tecnologas
Universidad de Huelva
Prlogo
xxvi
Tiene enorme razn Hidalgo Capitn cuando afirma que para "estudiar el cambio estructural que se produce en un sistema
socioeconmico, hay un aspecto relevante que debe ser estudiado previamente: su pasado". Destaca que en l se identifica el
origen de las contradicciones internas que dicho sistema sufre.
Se dedica a interpretar la creacin del sistema econmico y social costarricense en su gestacin y lo hace de una manera brillante. El autor visualiza el proceso como una "sucesin de (...)
etapas de estabilidad, separadas por periodos de fuerte inestabilidad a raz de los cuales se produjeron cambios estructurales".
En ese anlisis distingue diez perodos, y del desarrollo de tema
queda muy claro lo adecuado de tal desglose.
Un aspecto que rescata muy bien el autor de la forja de la
nacionalidad es la lenta conquista y la etapa colonial. Las consecuencias que tuvo sobre el alma nacional an hoy sobreviven.
Anotarlo era importante para entender y el lector lo agradecer.
Es interesante que Hidalgo Capitn ubica antecedentes inmediatos del cambio estructural en el periodo que se inicia con
la Guerra Civil de 1948. Igualmente, lo es la manera en que caracteriza a la Administracin Ulate como artfice del saneamiento de la economa. Antes de l, solo se mencionaba la creacin
de Banco Central de Costa Rica, pero Hidalgo Capitn hace un
excelente recuento de la poltica monetaria de Ulate. Tambin
destaca como la principal medida de poltica econmica adoptada por la Administracin Orlich la incorporacin en 1963 al
MCCA. De ah arranca un periodo de alto crecimiento que da lugar a que, a pesar de las preocupaciones fiscales y monetarias de
la Administracin Trejos, la situacin de la economa costarricense en la dcada de los sesentas fue tan positiva que alcanz
una tasa media anual del 7,6% en el periodo 1961-1970. Sin duda que eso no solo sera la envidia de la Costa Rica actual, sino
de cualquier pas de Amrica Latina. En ese periodo, por supuesto, las exportaciones crecieron 18,3% en promedio. Como en
Prlogo
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Prlogo
xxix
por la senda del desarrollo dentro del marco poltico-institucional neoliberal, en el que an caben variantes ms moderadas y
ms radicales que las actuales."
Ciertamente al libro le habra dado ms solidez profesional
el haber sometido los datos y las hiptesis a las tcnicas modernas de la profesin. En descargo hay que afirmar que el lector no
se lo hubiera agradecido y que la correcta decisin de las editoriales de las dos universidades de coeditar este documento responde en mucho a que es un libro que se lee con gusto.
Afortunadamente, esta introduccin no hace justicia al libro
porque es omiso en muchos temas y enfoques. Es una fortuna
que as sea. Le deja al lector la tarea y el gusto de acometer las
hiptesis, datos, lecturas y marcos tericos en mejor castellano,
una de las virtudes indudables del libro. Ah, l podr estar de
acuerdo o pelearse con el autor, pero tendr que reconocer que
este tiene su argumentacin muy bien fundamentada.
Dr. Juan Rafael Vargas
Santa Catarina Mrtir,
Cholula, Puebla
Introduccin
xxxii
Introduccin
xxxiii
xxxiv
Introduccin
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xxxvi
La recomendacin de los estructuralistas, para enfrentar este problema y generar un cambio estructural, fue una poltica de
desarrollo consistente en sustituir las importaciones de productos industriales por manufacturas de produccin nacional. Este
proceso de sustitucin trajo consigo la necesidad de proteger dicha produccin nacional de la competencia de otros pases; para ello se crearon una serie de barreras proteccionistas y medidas
de apoyo a la citada produccin sustitutiva. Todo ello oblig al
Estado a intervenir activamente en la economa, creando un gran
nmero de regulaciones, e incluso a asumir el papel de empresario, cuando la iniciativa privada no era capaz de desarrollar el
aparato productivo de estos pases y no se deseaba acudir a la inversin extranjera. Debido a ello, el Estado tuvo que hacer frente
a un considerable y creciente gasto pblico, procedente tanto de
la administracin pblica como del sector pblico empresarial.
Ante la imposibilidad de cubrir dichos gastos con los ingresos fiscales, se recurri al endeudamiento externo. En los aos
setenta los tipos de inters internacionales eran muy bajos y el
dlar se encontraba devaluado, por lo que el endeudamiento no
constituy mayor problema; sin embargo, cuando a comienzos
de los ochenta aumentaron tanto los tipos de inters como la cotizacin del dlar, la situacin cambi, sobrevino la crisis de la
deuda y las estructuras socioeconmicas de los pases que haban seguido este modelo de desarrollo vivieron un perodo de
fuerte inestabilidad.
El pago del servicio de la deuda exiga un gran volumen de
divisas por parte de los pases que haban implementado la industrializacin por sustitucin de importaciones y eso era algo
que el modelo difcilmente poda generar; la proteccin haba
originado un sesgo antiexportador, por lo que la produccin nacional no era competitiva fuera de los mercados protegidos.
Adems, las pocas divisas que obtenan las economas eran destinadas a las importaciones de bienes intermedios y de capital,
Introduccin
xxxvii
necesarios para generar la produccin sustitutiva, que era esencialmente de bienes de consumo.
La crisis afect a todos los pases que haban seguido las recomendaciones estructuralistas; Costa Rica, en eso, no fue una
excepcin; es ms, fue el primer pas latinoamericano, antes incluso que Mxico, en declarar la moratoria en el pago de la deuda, en 1981.
A partir de aqu, el comportamiento poltico y econmico de
Costa Rica ha sido algo diferente al de sus vecinos latinoamericanos; podra decirse que pionero, junto a Chile. Costa Rica, rpidamente, tras un cambio de gobierno, inici un proceso de
apertura y firm una serie de acuerdos de estabilizacin y de
ajuste estructural con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el
Banco Mundial y Estados Unidos, los cuales le permitieron acceder a un importante volumen de ayuda al desarrollo. Estas entidades consiguieron influir decisivamente para que en el pas se
implementara un nuevo modelo de desarrollo.
Costa Rica haba optado, casi inevitablemente, por un nuevo modelo de desarrollo basado en la promocin de exportaciones no tradicionales. Dicha estrategia de desarrollo se incardina
dentro de la teora neoliberal del desarrollo que preconiza la liberalizacin externa e interna de la economa. Segn los autores neoliberales, para que las economas subdesarrolladas puedan desarrollarse han de generar un proceso de crecimiento sostenido, que solo puede alcanzarse aprovechando las oportunidades que ofrece el mercado mundial en el contexto de la globalizacin; para ello es necesario que los productos que dichas
economas generan sean competitivos, y esto no puede lograrse
bajo un sistema comercial proteccionista. El resultado de todo
esto es que las economas subdesarrolladas deben desmontar
sus sistemas de proteccin para permitir que la competencia externa active un proceso de cambio estructural; proceso que requerir tambin una importante reforma del Estado, que liberalice la economa y que permita al mercado realizar su funcin
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Introduccin
xxxix
xl
1
Costa Rica y su historia
Prcticamente no existan actividades de intermediacin comercial, financiera o de transportes, excepto las relacionadas en
algunos momentos con el suministro de vveres a Panam. Los
escasos excedentes, las malas comunicaciones, la poltica de la
corona y los fracasados intentos por configurar una economa
primario-exportadora basada en el tabaco y en el cacao, fueron
las causas del escaso comercio, destacando tan solo la costa caribea, donde Matina se convirti en un centro de contrabando.
Las funciones del Estado colonial estaban limitadas a las necesarias para organizacin social (administracin de justicia, direccin poltica, representacin exterior, obras pblicas, actividades religiosas...), pero que en la mayora de los casos fueron
desatendidas.
En lo que se refiere a la estructura social, la escasez de poblacin, la extensin de la chacra, la desaparicin de la poblacin indgena y el creciente mestizaje gener una escasa estratificacin social; aquella era bastante simple, frente a la clase
dirigente vinculada a la administracin colonial se encontraba la
inmensa mayora de la poblacin compuesta por campesinospropietarios pobres.
Central con las zonas portuarias del Caribe (Limn) y del Pacfico
(Puntarenas) y la concrecin de los primeros esfuerzos en la construccin del ferrocarril, que se concluira bajo la etapa liberal.
El nivel de vida de la poblacin se mantena en ndices aceptables debido a que la tierra se encontraba suficientemente repartida y los salarios reales eran elevados, por lo que la distribucin
del ingreso era bastante equitativa.
La estructura social estaba conformada por una lite burguesa (primario-exportadora, comercial-importadora y financiera),
una clase media de pequeos propietarios agrcolas vinculados
al caf, comerciantes y artesanos, y una pequea clase trabajadora tanto rural como urbana.
Esta elite poltica protagoniz durante los aos cincuenta y
sesenta del siglo XIX una serie de luchas internas, golpes de Estado y manipulaciones del Gobierno, con el objeto de impedir
cualquier modificacin del Estado patriarcal, que se mantuvo
hasta el golpe de Estado de Toms Guardia en 1870 (Rovira,
1982, pp. 15-23). Desde 1838 a 1870 se sucedieron en Costa Rica seis documentos constitucionales (1841, 1844, 1847, 1848,
1859 y 1869) que en esencia recogan los elementos polticos e
ideolgicos del Estado patriarcal, que ya se reflejaban en el Pacto de Concordia de 1821.
10
11
12
La contribucin de las plantaciones a la estructura social consisti en la generacin de un proletariado rural y de un nuevo
miembro de la lite econmico-poltica, la United Fruit Company.
TABLA 1.1
COMPOSICIN PORCENTUAL DE LAS EXPORTACIONES
DE BIENES (1885-1945)
Ao
Caf
Banano
1885
1895
1905
1915
1925
1935
1945
76
83
47
37
58
67
65
8
12
44
44
38
18
19
Otros
16
5
9
19
11
15
16
13
nd.
Cos.
nd.
Cos.
nd.
Cos.
nd.
20-21
21-22
22-23
23-24
24-25
25-26
26-27
67
83
95
102
121
129
143
27-28
28-29
29-30
30-31
31-32
32-33
33-34
143
136
98
98
64
64
91
34-35
35-36
36-37
37-38
38-39
39-40
40-41
64
64
64
55
62
52
57
41-42
42-43
43-44
44-45
45-46
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47-48
72
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81
100
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156
14
En este perodo tambin surgieron en Costa Rica nuevos grupos sociales; por un lado, la United Fruit Company, smbolo de
los intereses estadounidenses en el pas; por otro, una clase terrateniente nacional, propietaria de las plantaciones bananeras y
vinculada a la transnacional; y como contrapartida, una clase de
trabajadores bananeros que va adquiriendo conciencia de clase
y que permite el surgimiento del Partido Comunista en 1931.
15
16
y, aunque se realizaron repartos de tierras y construccin de viviendas sociales, el apoyo industrial fue escaso y la poltica econmica se centr en el control de precios, salarios, gasto pblico e impuestos (Rovira, 1982, pp. 34-37).
El Gobierno de Picado fue un gobierno de continuidad, con
la figura de Caldern detrs de cada decisin; pero el desarrollo
del Estado socio-liberal no terminaba de convencer a la lite poltica del pas, la cual se organiz en torno a la figura de Otilio
Ulate de cara a las elecciones de 1948.
17
18
19
20
La poltica monetaria de Ulate se bas en el fortalecimiento de la moneda, el coln, tanto en el interior, controlando la inflacin, como en el exterior, eludiendo la devaluacin. Durante
los dieciocho meses de vigencia de la Ley de Control de las
Transacciones Internacionales (1950-1951), se establecieron recargos cambiarios de cuatro tipos segn el tipo de productos que
se deseaba importar; esta medida, al margen de contribuir al fortalecimiento del coln, sirvi como medida proteccionista. Esta
ley fue sustituida por la Ley de Pagos Internacionales y los recargos reemplazados por un arancel en 1951. El resultado fue el
acercamiento de la cotizacin libre del coln a la oficial, establecida en 5,6 colones por dlar.
Como otra poltica relevante debe ser sealada en este periodo la implementada por el CNP, que estimul la produccin
de granos bsicos hasta el punto de que Costa Rica export en
1952 maz, frijoles y arroz.
Un tmido intento, poco eficaz, por apoyar el desarrollo del
sector industrial costarricense lo constituy el Plan de Importacin de Bienes de Capital, consistente en facilitar lneas de crdito en dlares para las empresas importadoras de bienes de capital. Algo parecido, aunque en otro sentido, pretenda la Ley de
21
22
la produccin agrcola orientada a la exportacin y, por otro, a travs de una poltica de sustitucin de las importaciones agrcolas
por produccin nacional (Rovira, 1982, pp. 63-87).
TABLA 1.4
PRODUCCIN AGROPECUARIA (1950-1956)
Producto
1950
1953
1956
P. Agropecuaria
Caf
Banano
Cacao
Caa de azcar
Arroz
Maz
Frijoles
Pltanos
Tabaco
Algodn
Abac
Caucho
Madera
Ganado vacuno
Ganado porcino
Leche
Otros
100,00
17,57
30,72
2,29
4,75
3,74
4,66
1,83
1,86
0,46
0,04
129,00
0,08
3,31
4,45
1,85
8,68
11,34
100,00
20,00
26,04
2,75
5,98
4,02
4,44
1,73
1,64
0,45
0,15
1,94
0,14
4,41
4,28
1,52
9,23
11,22
100,00
17,14
19,26
2,96
6,51
4,16
4,83
0,93
2,09
0,84
0,18
0,52
0,21
5,93
6,34
1,67
12,48
13,82
En momentos en los que el precio del caf se mantena elevado, el Gobierno defendi en el mbito internacional el establecimiento de una organizacin que luchara por el mantenimiento y con el aumento de los precios de este producto. Junto
con esto y con el objeto de evitar el deterioro de los trminos de
23
24
TABLA 1.5
DATOS MACROECONMICOS (1950-1958)
Ao 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958
TC
DP
TI
0,00
-
2,4
0,99
2,1
8,8
0,32
-1,1
14,4
-1,64
-0,6
0,8
-0,39
8,1
11,6
-0,80
1,8
-2,9
8,5
-1,63 -0,36
-0,8
3,4
4,6
-0,96
1,9
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986) y MIDEPLAN (2001-a).
TC: tasa de crecimiento anual; DP: dficit pblico en porcentaje del PIB (el signo negativo
indica dficit); TI: tasa de inflacin.
1.2.4.
25
En 1958, Mario Echandi, correligionario de Ulate en el Partido de Unin Nacional, lleg a la Presidencia de la Repblica
tras unas elecciones generales en las que recibi el apoyo del
Partido Revolucionario liderado por Caldern Guardia. Los socialdemcratas, divididos por luchas internas, fueron derrotados
al repartir sus votos entre dos candidatos, aunque consiguieron
controlar la Asamblea Legislativa entre los dos partidos, el PLN y
el Partido Independiente. Si a ello unimos el hecho de que los organismos autnomos estaban controlados por lites burocrticas
socialdemcratas con enorme independencia de gestin, nos encontramos con un Gobierno con una muy limitada posibilidad
de aplicar su proyecto poltico; los socialdemcratas haban conseguido poner en funcionamiento un programa poltico difcil de
desactivar (Rovira, 1982, pp. 133-163).
El contexto econmico internacional no era mejor; caan
los precios del caf, del banano y del cacao, las importaciones
aumentaban de forma significativa y el dficit comercial iba en
aumento.
TABLA 1.6
NDICES
Y SALDO COMERCIAL
(1957-1962)
Ao
1957
1958
1959
1960
1961
1962
IPC
IPB
SBC
100,00
100,00
3,34
79,00
84,00
1,72
66,00
86,00
5,95
70,00
87,00
5,65
62,00
87,00
4,88
63,00
70,00
4,24
26
27
industriales (impuestos territoriales, de utilidades, de exportacin, de renta...) (Rovira, 1982, pp. 133-163).
La tarda incorporacin de Costa Rica al Mercado Comn
Centroamericano (MCCA), en 1962, se debi fundamentalmente
a la negativa de la Administracin Echandi de enviar a la ratificacin de la Asamblea los acuerdos firmados en 1958 (Tratado
Multilateral de Libre Comercio y Rgimen de Industrias de Integracin) y de firmar en 1960 el Tratado General de Integracin
Econmica.
Otra de las importantes medidas adoptadas por esta Administracin fue el Plan General de Equilibrio Econmico de 1961,
por medio del cual se quiso corregir los problemas existentes en
el sector exterior. La principal actuacin consisti en la devaluacin del coln desde los 5,6 colones por dlar hasta los 6,6 colones por dlar; junto a ello se redujeron los aranceles de determinados artculos de consumo popular, se elevaron los aranceles
de determinados artculos considerados suntuarios, se elevaron y
crearon algunos impuestos a la exportacin, se limit la expansin de crdito bancario y se derogaron la Ley de Pagos Internacionales y la Ley de Divisas Libres para la Exportacin. Con todas estas medidas se trat de restablecer las condiciones de competitividad perdidas por el sector agro-exportador, a costa de que
los sectores asalariados viesen cmo aumentaba el costo de la vida (5,1% de inflacin en 1962) y los sectores importadores viesen cmo caa su demanda.
Por ltimo, conviene sealar que en este periodo se crearon
el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SNAA) en
1961, como organismo semi-autnomo, y el Ministerio de Industria en 1960 y se orden la universalizacin del seguro social en
1961 (aunque no pudo hacerse efectiva hasta diez aos despus
por falta de infraestructuras y de financiacin).
28
29
BID
BIRF
OM
AID
OP
BP
OA
Total
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1,9
4,6
6,3
9,0
12,7
26,7
25,4
25,2
27,9
11,1
15,6
19,6
30,2
35,1
41,1
39,7
37,7
40,6
.
16,4
33,1
37,6
63,1
73,6
84,4
91,6
89,7
84,5
0,4
0,9
5,2
6,5
10,5
16,0
19,1
21,8
46,4
30,8
33,6
24,1
23,5
23,8
23,3
33,2
32,7
33,7
31,2
20,7
20,2
16,3
13,0
3,7
3,8
3,6
14,2
16,0
22,6
34,3
36,1
25,5
16,9
19,7
27,8
2,0
1,4
0,7
0,4
0,8
0,6
0,3
5,1
27,8
27,7
28,4
61,1
90,2
104,1
147,5
160,8
153,0
166,4
156,5
164,0
30
Otros subsectores agropecuarios que vieron crecer su produccin fueron el azcar (Costa Rica ocup parte de la cuota de
mercado del azcar cubano tras el embargo y se cre en 1965 la
Liga Agrcola e Industrial de la Caa de Azcar LAICA), la carne (como respuesta a la demanda del mercado estadounidense
donde se estaban desarrollando las cadenas de restaurantes de
comidas rpidas), el algodn y las frutas, continuando as con la
poltica de diversificacin agropecuaria.
TABLA 1.8
VOLUMEN DE PRODUCCIN AGROPECUARIA (1961-1970)
Ao
1960
1963
1966
1969
Banano
Cacao
Caf
Azcar
Vacuno
Porcino
Huevos
Leche
Madera
Arroz
Maz
Frijoles
348,3
12,1
56,7
833,3
69,3
7,0
222,5
109,2
0,3
35,3
49,1
17,5
346,3
10,7
63,4
1.258,1
74,7
6,8
245,3
129,7
0,3
48,1
59,0
20,9
451,2
8,5
69,8
1.664,4
80,7
8,0
269,4
174,4
0,4
50,1
77,5
17,0
794,6
9,8
84,1
1.792,2
118,5
7,2
277,4
198,1
0,6
51,1
76,7
15,3
31
32
33
La actuacin del nuevo gobierno se centr en tres lneas (Rovira, 1982, pp. 163-176). La primera de ellas consisti en el intento por reinstaurar la banca privada, devolviendo as a la vieja
burguesa financiera parte de su poder; sin embargo, la falta de
mayora en la Asamblea Legislativa y la frrea disciplina de votos del PLN impidieron que el proyecto fuese aprobado en 1967.
La segunda lnea consisti en intentar detener el creciente intervencionismo del Estado fomentando el autodesarrollo de las comunidades, bajo el principio de devolver al individuo la libertad
que el Estado le haba ido retirando desde 1948. As en 1967 el
Gobierno consigui que la Asamblea aprobara la Ley General
sobre el Desarrollo de la Comunidades y se cre en 1969 el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC). Sin embargo, los
esfuerzos por dar mayor protagonismo a las comunidades no pudieron detener la corriente intervencionista del Estado que sigui
creciendo bajo las siguientes Administraciones. Lo que s se consigui en 1968 fue una modificacin parcial de la Constitucin
de 1949, de forma tal que se rest independencia a las instituciones autnomas.
La tercera lnea fue la preocupacin por el saneamiento de
la hacienda pblica, por el estado de la balanza de pagos y por
el nivel de reservas internacionales. As se inici una poltica de
contencin del gasto pblico, se sustituy el impuesto de consumo por un ms generalizado impuesto de ventas en 1967 y se
autoriz por un perodo de un ao una elevacin del 25% en el
impuesto territorial y de la renta. En materia monetaria y para
evitar una devaluacin del coln, se aplic entre 1966 y 1969 un
sistema de recargos cambiarios para la venta de divisas.
Sin embargo, a pesar de las preocupaciones fiscales y monetarias de la Administracin Trejos, la situacin de la economa
costarricense en la dcada de los sesenta fue muy positiva; creca a una tasa media anual del 7,6% (1961-1970), las exportaciones crecan a una tasa media anual del 18,3% en dicho periodo
34
(aunque las importaciones tambin lo hacan al 18,5%), la inversin al 8,7%, el consumo al 7,5% y el gasto pblico al 8,3%.
TABLA 1.9
NDICE DE VALOR BRUTO REAL DE LA PRODUCCIN INDUSTRIAL
POR SECTORES
(1957-1970)
Ao AB
TC
MM
PE
QP
NM MB
PM
OI
MC
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
82
93
100
106
96
109
113
122
157
167
177
208
211
224
94
93
100
98
95
105
116
123
126
137
145
166
180
163
96
87
100
98
92
138
179
203
244
283
319
343
370
460
72
92
100
106
108
129
158
253
298
309
369
519
567
632
98
105
100
107
103
114
118
143
217
223
227
233
270
296
106
113
100
126
131
123
246
455
777
1149
1225
1455
1749
1921
86
106
100
118
99
141
164
28
273
324
314
360
398
488
91
99
100
94
94
105
110
113
134
99
113
122
116
120
101
100
100
105
102
108
115
121
134
153
156
169
178
193
100
110
111
105
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).
Ao Base: 1957 (salvo para MB que sera 1967); AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC:
textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera
incluido muebles; PE: fabricacin de papel y productos de papel, imprenta y editoriales; QP: fabricacin de sustancias qumicas, de productos qumicos derivados del petrleo y del carbn, de caucho
y de plstico; NM: fabricacin de productos minerales no metlicos, exceptuando los derivados del
petrleo y del carbn; MB: industrias metlicas bsicas; PM: fabricacin de productos metlicos, maquinaria y equipos; OI: otras industrias manufactureras; MC: explotacin de minas y canteras.
35
del petrleo y del carbn, caucho y plstico, otras industrias manufactureras y papel, productos de papel, imprentas y editoriales
(todas ellas partan de niveles de produccin muy bajos).
Conviene destacar que los principales subsectores industriales fueron los productos alimenticios, bebidas y tabaco y los textiles, prendas de vestir e industria del cuero (este ltimo desbancado en el ranking por las sustancias qumicas, productos qumicos derivados del petrleo y del carbn, caucho y plstico en
1968 en 1963 se haba creado la Refinadora Costarricense de
Petrleo, RECOPE); todo ello pone de manifiesto la concentracin de la produccin industrial costarricense en productos de
consumo, con escaso desarrollo de las industrias bsicas.
TABLA 1.10
VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIN INDUSTRIAL
POR SECTORES (1960-1970)
Ao
AB
TC MM
PE QP
NM MB PM OI
MC
1960
1965
1970
69,1
59,2
54,4
11,3 7,9
11,3 6,8
10,3 5,6
2,1 4,7
3,6 8,9
4,3 12,1
2,2
3,0
2,6
0,7
0,7
0,5
0,5
1,3
5,6
8,9
0,4
0,7
0,7
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).
Datos en porcentajes del total de la produccin industrial; AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC: textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera incluido muebles; PE: fabricacin de papel y productos de papel,
imprenta y editoriales; QP: fabricacin de sustancias qumicas, de productos qumicos derivados del petrleo y del carbn, de caucho y de plstico; NM: fabricacin de productos minerales no metlicos, exceptuando los derivados del petrleo y del carbn; MB: industrias
metlicas bsicas; PM: fabricacin de productos metlicos, maquinaria y equipos; OI: otras
industrias manufactureras; MC: explotacin de minas y canteras.
36
1970
1971
1972
1973
1974
RRI
SBC
TI
DE
107,94
-8,68
4,30
13,10
97,01
-12,03
2,00
14,50
95,21
-8,20
6,90
15,50
96,91
-8,30
15,90
14,80
84,84
-17,51
30,60
17,80
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986) y MIDEPLAN (2001-a).
RRI: relacin real de intercambio, con ao base en 1987; SBC: saldo de la balanza
comercial en porcentajes del PIB; TI: tasa de inflacin; DE: deuda externa en porcentajes del PIB.
En este perodo se reforz el poder del Presidente de la Repblica con la promulgacin de dos leyes que vinieron a restar
independencia a las instituciones autnomas y que desarrollaron
la reforma constitucional de 1968; dichas normas fueron la Ley
37
4/3 de 1970, que distribua las juntas directivas de esas instituciones entre los dos partidos mayoritarios, y la Ley de Presidencias Ejecutivas de 1974, que reforzaba el poder del Presidente de
la Repblica al asignarle la potestad de nombrar las juntas directivas de estas instituciones (Rovira, 1987, pp. 34-42).
En la Administracin Figueres se inici tambin un programa
de lucha contra la pobreza que, a pesar de sus intenciones, apenas consigui alterar la distribucin del ingreso; una serie de reformas del sistema del Seguro Social en 1971 permitieron que
realmente se pudiera poner en marcha la universalizacin de este aprobada diez aos antes; se cre, adems, el Instituto Mixto
de Ayuda Social (IMAS) en 1971, con el que se pretenda combatir la miseria extrema.
Tambin se dio un importante apoyo a la educacin superior
pblica con la creacin del Instituto Tecnolgico de Costa Rica
ITCR (Cartago - 1971), la Universidad Nacional UNA (Heredia - 1973) y, ya en la Administracin Oduber, la Universidad Estatal a Distancia UNED (San Jos - 1975), conformando as,
junto con la Universidad de Costa Rica UCR, un sistema pblico de cuatro universidades.
Sin embargo, el verdadero hecho relevante de la Administracin Figueres fue la creacin de la Corporacin Costarricense de
Desarrollo (CODESA) en 1972, una corporacin de inversiones,
de capital mixto (pblico-privado). La intencin de Figueres con
la creacin de CODESA era la de que el Estado prestara su apoyo al capital privado bajo la estructura de una economa mixta
sin ganancia para el Estado como tal; as dicha medida cont con
el apoyo de la Cmara de Industrias, que vea como el Estado segua coincidiendo con sus intereses. Se pretendan suplir las debilidades del capital privado nacional, incapaz de continuar por
s solo con el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones, una vez agotada la primera fase de bienes de consumo, sin necesidad de recurrir al capital extranjero para la creacin de grandes empresas (Doryan, 1990, pp. 47-56).
38
39
en la Presidencia de la Repblica, Daniel Oduber, aunque perteneca a la primera generacin del PLN, se convirti en el abanderado de una nueva lite poltica que desplaz a los vencedores de la contienda de 1948 (Cerdas, 1979).
40
poblacin rural. Se cre en 1975 el Programa de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, que dispuso del 1,1% del PIB para sus funciones (porcentaje que aument hasta el 2% a finales
de la dcada), que iban desde la creacin de comedores escolares hasta la construccin de acueductos rurales.
Estas medidas tenan un claro sesgo keynesiano, pues pretendan, adems de una mayor justicia social, un mayor desarrollo del mercado interno, por lo que resultaron ser un buen complemento del Programa Nacional de Granos Bsicos de 1975
que, por medio de una poltica crediticia orientada hacia la agricultura pretenda aumentar la produccin dirigida al mercado interno. Junto a ello, el Instituto de Tierras y Colonizacin inici
una poltica de compra de tierras para convertirlas en zonas de
desarrollo donde se ofreca a campesinos independientes una serie de infraestructuras y servicios.
Sin embargo, por lo que se caracteriz la Administracin
Oduber fue por la conformacin de un Estado empresario a partir de CODESA. Esta corporacin no estuvo en pleno funcionamiento hasta 1976, cuando comenz su proceso de expansin
empresarial por medio de sus filiales (Cementos del Pacfico,
Cementos del Valle, Central Azucarera de Tempisque, Tempisque Ferry Boat, Transportes Metropolitanos, Ferrocarriles de
Costa Rica, Distribuidora Costarricense de Cemento, Algodones
de Costa Rica y Aluminios Nacionales), adems de la adquisicin del 100% de las acciones de RECOPE y la mayora de las
de Fertilizantes de Centroamrica, Costa Rica S.A. (FERTICA).
Sin embargo, a juicio del Gobierno esta corporacin no estaba
actuando con un objetivo de desarrollo, sino que realizaba funciones que eran propias del Sistema Bancario Nacional (poltica crediticia), por lo que en 1977 el presidente Oduber propuso una serie de cambios, como fueron la conversin de CODESA en una empresa de capital pblico y la eliminacin de los representantes del sector privado en el Consejo de Administracin. De esta forma, en 1978 el 92,4% de toda la inversin de
41
CODESA se haba destinado a empresas en las que tena participacin total o mayoritaria, concentrndose el 86,45% en sus
cuatro grandes filiales (Cementos del Pacfico, Cementos del Valle, Central Azucarera de Tempisque y Aluminios Nacionales);
solo el 6,59% se haba destinado a empresas no participadas por
la corporacin.
CODESA pas as a competir con el sector privado, tanto
por los mercados (cemento, algodn, azcar, transportes...) como por el crdito. Con un capital social de 67 millones de colones, CODESA realiz una inversin de 2.000 millones de colones debido a las facilidades que el Sistema Bancario Nacional
le concedi (crditos de diferencia cambiaria, facilidades de crdito nacional, avales para crditos en el extranjero y bonos vendidos al BCCR). Todo ello, junto con un estilo personalista de la
gestin donde las relaciones entre el Sistema Bancario Nacional,
CODESA y la Presidencia de la Repblica eran muy estrechas,
comenz a despertar recelos y las acusaciones de corrupcin no
tardaron en aparecer (Doryan, 1990, pp. 47-56).
Como es de suponer, el aumento del gasto pblico durante
los setenta fue significativo, al igual que el dficit pblico y el endeudamiento externo; si algo permiti que se desarrollara el Estado empresario fue la enorme elevacin de los precios del caf
(que pas de 58 dlares el saco en 1974 a 110 dlares en 1975
y a 217 en 1976) y las facilidades de endeudamiento externo (debidas a los bajos tipos de inters internacionales que en trminos
reales llegaron a ser negativos). Sin embargo, cuando baj el precio del caf y subieron los tipos de inters internacionales a principios de los ochenta, la situacin se hizo insostenible y se desat una profunda crisis econmica y poltica (Tabla 1.12).
El marco intervencionista se desarroll entre 1949 y 1980 y su
resultado fue la existencia en Costa Rica de una estructura socioeconmica determinada que puede incluirse de forma tipolgica,
pese a su especificidad, dentro del modelo primario-exportador
42
1970
1975
1980
GGC
DGC
DE
14,93
-1,40
13,10
17,07
-3,52
20,40
21,66
-8,97
29,20
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986) y MIDEPLAN (2001-a).
GGC: gasto del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DGC: dficit del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DE: deuda externa
en porcentajes del PIB.
43
44
estructura social. Por lo que se refiere al funcionamiento, lo relevante es el resultado de la interrelacin entre los distintos aspectos anteriores, as como las etapas de auge y crisis propias del modelo.
Las caractersticas estructurales del modelo primario-exportador domstico-industrial, seran pues las siguientes:
a) La propiedad de la tierra se mantiene inalterada, dependiendo por tanto su distribucin del modelo primario-exportador
preexistente, bien de enclave, bien de economa integrada. El
capital utilizado en las actividades industriales es en gran medida extranjero aunque tambin hay capital nacional, tanto
pblico como privado, pero en actividades menos dinmicas.
b) En la produccin nacional el sector primario sigue siendo
muy importante, aunque el sector industrial posee tambin un
gran peso, donde destacan los sectores productores de bienes
de consumo no duradero y duradero, por ese orden; el sector
servicios adquiere dimensiones demasiado grandes para el escaso desarrollo industrial.
c) A pesar de que el grado de articulacin interna de la economa
es ahora mayor que bajo el modelo primario-exportador, la dependencia del exterior se manifiesta en muchos aspectos; la
estructura de las importaciones es ahora diferente pues los bienes de consumo han sido sustituidos por produccin nacional
y en su lugar han aparecido partidas importadoras de bienes
intermedios y de capital necesarios para la industrializacin;
dichas importaciones se siguen financiando con los ingresos
procedentes de las exportaciones de productos primarios y con
capitales forneos que, en forma de inversin extranjera directa o de prstamos y crditos, entran en el pas. Las redes de
infraestructuras siguen mostrando una fuerte articulacin con
el exterior. En los pases en que los mercados domsticos son
45
46
47
Las debilidades del modelo comenzaron a percibirse a principios de los aos setenta, cuando la demanda primaria externa
se contrajo como consecuencia de la crisis internacional y la demanda industrial domstica se contrajo tambin fruto de la muy
desigual distribucin del ingreso.
Ante la ralentizacin del crecimiento de la economa y la falta de divisas para financiar las importaciones, en algunos casos,
el Estado decide reactivar la economa mediante inversiones pblicas financiadas con deuda externa, mientras que, en otras
ocasiones, fueron las empresas privadas las que acudieron al endeudamiento externo, entonces muy accesible, para financiar
sus inversiones.
Sin embargo, la crisis del modelo sobrevino cuando a principios de los ochenta ni la demanda externa ni la demanda interna se recuperaron; los trminos de intercambio siguieron deteriorndose y la elevacin de los tipos de inters internacionales y la
revalorizacin del dlar, hicieron imposible tanto el pago de la
deuda externa como su aumento. Ante la falta de divisas para la
importacin, esta sufri una importante contraccin que afect
fundamentalmente a la produccin industrial y a travs de ella al
resto de la economa.
La consideracin de la estructura socioeconmica costarricense como primario-exportadora domstico-industrial puede irse comprobando en el anlisis que presentamos a continuacin.
48
poder, que trajo consigo, a su vez, un cambio del marco poltico-institucional y, por tanto, un cambio estructural.
Para la determinacin de las leyes estructurales (leyes particulares y parciales, o simplemente relaciones estructurales, si se
prefiere) que caracterizan la estructura socioeconmica costarricense previa al cambio3, estudiaremos las interrelaciones existentes entre los distintos elementos estructurales (sector primario,
sector secundario, sector terciario, sector exterior, sector financiero, sector pblico, administracin pblica, mercado de trabajo y clases sociales), algunas de las cuales tienen suficiente entidad como para ser consideradas leyes estructurales.
A continuacin presentamos dichas leyes, organizadas de
manera sistemtica y fundamentadas en estudios parciales o globales de otros autores o en datos estadsticos.
49
50
51
b. La articulacin externa
Desde el punto de vista de la articulacin externa podemos
afirmar que el aparato productivo tena un alto grado de dependencia del exterior; basndonos de nuevo en los datos de la matriz insumo-producto de 1980 (Soto y Leiva, 1980), del 42,3%
que habamos determinado como grado de conectividad 12,3
puntos corresponden a las interrelaciones con sectores productivos extranjeros; visto de otra forma, podemos decir que el 29,2%
de los consumos intermedios del aparato productivo corresponden a productos importados; calculado el grado de conectividad
externa de manera distinta (la suma, ponderada por el peso de
cada sector en el consumo intermedio, de la suma por columnas
de los coeficientes tcnicos del componente importado directo)
esta alcanzara un valor 0,174144745, lo que se traduce en que
el 31% de los eslabonamientos hacia atrs son con sectores productivos extranjeros.
Pese a la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones, puede afirmarse que Costa Rica era hacia 1980 una
economa abierta (Fallas, 1981, p. 64), con un coeficiente de dependencia o de apertura del 67,1% PIB (media de los coeficientes
52
53
el deterioro sistemtico de los trminos de intercambio, la retribucin de la inversin extranjera (intereses, patentes, derechos,
utilidades...) y la dependencia energtica del exterior (Fallas,
1981, p. 62).
Costa Rica, como cualquier pas con una importante base
primario-exportadora y una dbil estructura industrial (Prebisch,
1949), presentaba una tendencia al deterioro de sus trminos de
intercambio a lo largo del tiempo. Dicha tendencia se explica
por el menor crecimiento de los precios de las exportaciones,
eminentemente agropecuarias (productos tradicionales), frente a
un aumento superior de los precios de los bienes industriales de
consumo y de capital importados; ciertas coyunturas, como la
elevacin de los precios del caf en determinados aos, venan
a paliar temporalmente los efectos de esta tendencia, aunque la
subida de los precios del petrleo y de otras materias primas importadas hacia mediados de los setenta tambin agudiz los
efectos de la tendencia (Fallas, 1981, pp. 64-66).
La contrapartida del dficit comercial era la entrada de capitales, en un primer momento, en forma de inversin extranjera directa y, posteriormente, en forma de deuda externa multilateral,
bilateral y con la banca comercial extranjera; as el desarrollo
econmico costarricense se financiaba con ahorro externo (Rovira, 1982, p. 88, 112-113; Fallas, 1981, p. 59).
Las entradas de capital, cada vez mayores y cada vez ms
vinculadas a la deuda externa, junto con los fluctuantes ingresos
de las actividades agro-exportadoras y los decrecientes ingresos
de las exportaciones industriales al MCCA aportaban las divisas
necesarias para pagar las importaciones de bienes de capital y
materias primas (Fallas, 1981, p. 62).
Las exportaciones costarricenses estaban altamente concentradas en un pequeo grupo de productos tradicionales (caf, banano, carne, azcar, cacao y fertilizantes); estos productos tradicionales, de naturaleza agropecuaria aunque en algunos casos ligeramente transformados (caf, azcar y fertilizantes), venan a
54
55
c. La intervencin pblica
El grado de intervencin del Estado en la economa costarricense era elevado, no tanto por el peso del sector pblico (administracin pblica, instituciones autnomas, sector pblico financiero y sector pblico empresarial) en el conjunto del PIB,
que era en 1980 del 23,9% (OFIPLAN, 1982, p. 312), sino por la
intensidad de las regulaciones y por la provisin de bienes y servicios en situaciones de monopolio u oligopolio. Estas regulaciones provenan no solo de la Asamblea Legislativa, que entre
1950 y 1980 aprob 1.446 leyes, o de la administracin central
del Estado, sino tambin de las instituciones autnomas y empresas pblicas que intervenan en un gran nmero de sectores; entre ellos destacaban el CNP, la CCSS, el IMAS, el ICT, el INA, el
Sistema Bancario Nacional (SBN), el Servicio Nacional de Electricidad (SNE), el Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), la Oficina del
Arroz (OFIARROZ), la Oficina del Caf de Costa Rica, la Junta de
Defensa del Tabaco... Pero el sector pblico jug tambin un papel importante en la provisin de bienes y servicios en situacin
de monopolio legal o cuasi-monopolio (electricidad, telecomunicaciones, acueductos y alcantarillados, combustibles, alcohol, seguros, sanidad, ferrocarriles, servicios financieros, fertilizantes,
cementos...); dicha provisin no solo la realizaba el sector pblico empresarial (Fbrica Nacional de Licores FANAL,CODESA,
RECOPE...) y financiero (BCR, BNCR, BCAC, BAC, BPDC...), sino
las propias instituciones autnomas (Instituto Nacional de Seguros
56
57
instituciones autnomas de forma gratuita o a precios subvencionados (infraestructuras pblicas, educacin, sanidad, viviendas
sociales, electricidad, suministro de agua, telecomunicaciones,
combustibles, alcohol, transportes...); esta provisin pblica haca difcil la competencia del sector privado. Pero la intervencin
va precios no se explica solo por la defensa de los sectores populares; en otras ocasiones se pretenda proteger a los productores nacionales de la competencia exterior (aranceles y control de
precios de la importacin) y de las fluctuaciones de los precios
en el mercado (precios de intervencin del Consejo Nacional de
la Produccin para productos agropecuarios) (OFIPLAN, 1982,
pp. 325-326).
La estructura impositiva se basaba en el predominio de los
impuestos indirectos, que representaban alrededor del 75% de
los impuestos totales y se concentraba sobre todo en unos cuantos impuestos (selectivo de consumo, de ventas, de estabilizacin econmica, derechos de importacin, ad valrem sobre
exportaciones, derechos de exportacin de banano, sobre el caf que reciben los beneficios...); esto denota el carcter regresivo de la estructura impositiva en la que el impuesto directo sobre la renta tena una casi nula importancia y, por tanto, escasa
repercusin en redistribucin personal de la renta. Especial mencin merecen los derechos de importacin, ya que el volumen
de exoneraciones de este fue creciendo de forma que en 1980
los impuestos de importacin exonerados eran casi cuatro veces
superiores a los recaudados (OFIPLAN, 1982, p. 323-326).
La insuficiencia y fluctuacin de los ingresos pblicos junto
al fuerte crecimiento de los gastos pblicos, derivado de la intervencin, explican el dficit pblico creciente y la necesidad
de financiarlo con endeudamiento interno y externo. Con una
estructura impositiva muy dependiente de los movimientos de
los mercados internacionales y cargada de exoneraciones, la capacidad de los ingresos pblicos para hacer frente a los gastos
58
d. La composicin social
La distribucin del ingreso en Costa Rica era cada vez ms
equitativa, como muestra el hecho de que el coeficiente de Gini
pasase del 0,50 en 1961 al 0,42 en 1977; los beneficiados por la
evolucin en la distribucin del ingreso fueron las clases medias,
en detrimento de la clase alta y de las capas bajas de la clase baja, que vieron como su participacin en el ingreso disminua
(Sauma y Trejos, 1990; Seligson et al., 1996, p. 7).
Los niveles de pobreza en Costa Rica se redujeron significativamente, gracias a las polticas pblicas de lucha contra la pobreza. As, se pas desde el 50,3% de poblacin por debajo de
la lnea de pobreza en 1961 hasta el 18,5% en 1977, siendo Costa Rica uno de los pases en desarrollo con menores niveles de
pobreza (Seligson et al., 1996, pp. 8-10). Las polticas de precios
mximos de la canasta bsica, de salarios mnimos, de viviendas
sociales, de salud y educacin pblicas, de empleo pblico, de
infraestructuras bsicas, de servicios pblicos subvencionados,
7. Se ha sostenido, en determinadas ocasiones, que la ausencia de ejrcito en Costa Rica ha
generado los denominados dividendos de la paz. Entre dichos dividendos se encuentran
la estabilidad poltica del pas y la inversin de las hipotticas partidas de defensa en gastos de educacin y salud; no obstante, esto ltimo es cuestionable en su relevancia, ya que
los presupuestos de los Ministerios de Seguridad y Gobernacin fueron muy importantes.
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Partiendo de una propiedad de la tierra bien repartida, el Estado con sus actuaciones y con la creacin de empleo pblico
fue generando una amplia clase media. Costa Rica tena una clase media histrica que era la de los pequeos propietarios de tierras, en su mayora cafetaleros, que mantenan un nivel de vida
medio gracias a la rentabilidad de sus explotaciones; desde principios de los cincuenta estos pequeos propietarios fueron beneficiados por las polticas crediticias, de precios de sustentacin,
de infraestructura, de asesoramiento, etc., implementadas por el
Estado, convirtindose as en uno de los sectores ms importantes de la clase media. El segundo gran sector de la clase media
era el de los profesionales que se haban formado gracias al sistema educativo pblico y que pasaban a convertirse, en su mayora, en funcionarios y trabajadores pblicos de las distintas instituciones del Estado, con empleos estables y bien retribuidos.
As, estos dos grandes grupos, pequeos propietarios y trabajadores pblicos, juntos con otros profesionales del sector privado,
pequeos empresarios urbanos y cooperativistas, constituan una
amplia clase media, prcticamente inexistente en otros pases de
la regin y que sustentaba con sus votos los dos grandes proyectos polticos.
Las clases populares tambin se beneficiaron de la intervencin del Estado mejorando su nivel de vida. Los trabajadores bananeros vieron cmo el Estado impona a las empresas transnacionales unos salarios crecientes; dicha poltica sirvi para calmar el descontento social que en pocas anteriores les haba llevado a situaciones de conflicto (huelgas bananeras) y al arraigo
entre ellos de ideologas de corte revolucionario. Pero la poltica de salarios crecientes, no solo afect a los trabajadores bananeros, sino a todos los trabajadores del sector pblico y del sector privado (agrcolas, industriales y de servicios); el objetivo de
esta, junto con la justicia social propia de un proyecto socialdemcrata, era de tipo keynesiano y consista en el estmulo de la
demanda interna, por lo que los perjudicados por esta poltica
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2
De la crisis
al cambio de modelo de desarrollo
Los cambios estructurales que sufre un sistema socioeconmico suelen ser en su mayora consecuencia de un cambio de
modelo de desarrollo; es decir, suelen venir inducidos por una
actuacin de naturaleza poltica8.
La explicacin terica vendra a ser la siguiente. Cuando un
sistema atraviesa una fase de intensa inestabilidad; es decir,
cuando la situacin por la que atraviesa el sistema es incompatible con el marco poltico-institucional y dentro de dicho marco no se encuentra forma posible de recuperar la estabilidad, la
incertidumbre es muy alta y puede ocurrir cualquier cosa. En este contexto un grupo minoritario puede hacerse con el poder y,
si logra mantenerlo, sacar el sistema de su trayectoria evolutiva,
de su pauta de desarrollo, por medio de una transformacin institucional y estructural, es decir, puede provocar una mutacin
en el sistema. Dicha mutacin ser el resultado del desarrollo de
un conjunto de valores poltico-ideolgico diferentes de los dominantes previamente, como si de un nuevo genotipo se tratase.
El cambio estructural suele ser, entonces, el resultado de la aplicacin de un determinado modelo de desarrollo que es coherente con los principios y valores que se recogen en ese nuevo genotipo poltico-ideolgico.
8. Existen autores, prximos a la teora del equilibrio general, para los cuales el cambio
estructural es consecuencia de la innovacin tecnolgica (p. ej. Pasinetti, 1985), mientras
que para otros, los neoschumpeterianos, dicha innovacin junto con las modificaciones
institucionales son las responsables del cambio estructural (p. ej. Prez, 1983). Nosotros
coincidimos con los autores institucionalistas, que sostienen que son las propias instituciones las responsables de dicho cambio (p. ej. Baranzini y Scazzieri, 1990).
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directamente relacionadas, la subida de los tipos de inters internacionales y el aumento de la cotizacin del dlar; la tercera es
de naturaleza poltica, la Guerra Civil en Nicaragua. Las tres perturbaciones tienen su origen en los Estados Unidos bajo la Administracin Reagan, concretamente en la poltica econmica y en
la poltica exterior. La reaganomics tuvo como efecto, entre
otros, la crisis de la deuda, mientras que el apoyo estadounidense a la contra gener el recrudecimiento de la Guerra Civil en Nicaragua.
Costa Rica, como forma de favorecer las importaciones necesarias para la industria, mantena un tipo de cambio fijo que
estaba bastante sobrevalorado tras los shocks petroleros de 1973
y 1978. El aumento en la cotizacin del dlar en los mercados
internacionales forz a una devaluacin del coln. Esta medida
tuvo, al menos, dos efectos importantes: uno, aument el valor
de la deuda externa expresado en colones; y, dos, encareci bastante las importaciones, por lo que stas se restringieron en gran
medida al tiempo que se trasladaba una importante inflacin al
conjunto de la economa.
La elevacin de los tipos de inters internacionales tuvo tambin un par de efectos importantes: uno, se convirti en un obstculo para la entrada de capitales extranjeros y en un incentivo
para la fuga de capitales nacionales, los cuales buscaban en los
mercados financieros internacionales una rentabilidad que no
encontraban en Costa Rica; y, dos, elev significativamente el
servicio de la deuda externa (Montero, 1990, pp. 192-202).
La influencia combinada de estas dos perturbaciones desencaden la llamada crisis de la deuda en todos los pases latinoamericanos, pero fue Costa Rica el primer pas en declarar la moratoria de la deuda en 1981. Este hecho cerr las puertas a la entrada de capitales por la va del endeudamiento externo. As, las
entradas netas de capitales se redujeron sensiblemente forzando
la reduccin del dficit de la balanza por cuenta corriente, a lo
que contribuy sin duda la devaluacin del coln (Montero,
1990, pp. 1992-202).
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La tercera perturbacin, la Guerra Civil en Nicaragua, desestabiliz de forma importante el escenario poltico. En Costa Rica
se abri un importante debate sobre la conveniencia de apoyar
a la contra nicaragense o de mantener la neutralidad. Las presiones, de diversa naturaleza, ejercidas por los Estados Unidos
para que Costa Rica permitiera que la contra se instalara en su
territorio, e incluso para que participara en la contienda, generaron un ambiente belicista en el pas. Gran parte de la clase poltica se mostr a favor de la intervencin, mientras que otra parte defenda la conveniencia de mantenerse neutrales a pesar de
criticar al sandinismo (Gutirrez et al., 1985, pp. 34-36). Esta divisin en materia de poltica exterior no se corresponda ni con
las divisiones existentes en materia de poltica econmica, ni
con las divisiones fruto de la pertenencia a distintos partidos polticos, por lo que la clase poltica qued bastante fragmentada
impidiendo la conformacin de mayoras estables. Las mayores
crispaciones procedan de los debates sobre poltica exterior y
sobre poltica econmica (Gutirrez y Vargas, 1986).
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niveles de equidad exigidos en el casillero vaco, Costa Rica hubiese podido formar parte de este de no ser por su escaso dinamismo. Entre las razones que explican que Costa Rica no alcanzase tasas mayores de crecimiento a largo plazo se encuentra la
reducida dimensin de su mercado nacional, lo que le llev a integrarse en el MCCA, junto con pases donde el crecimiento no
iba acompaado de mejoras en la equidad, dadas las caractersticas estructurales de los sistemas socioeconmicos centroamericanos; el resultado fue una escasa capacidad de consumo de la
poblacin centroamericana, de forma que cuando la reducida
clase media centroamericana satisfizo sus necesidades de bienes
de consumo, el tirn de la demanda domstica del MCCA se detuvo. Los precios de los bienes industriales de consumo, altos debido al proteccionismo, eran prohibitivos para los sectores populares, mientras que la calidad y diversidad de estos, consecuencia de la ineficiencia del aparato productivo, eran insatisfactorias
para las demandas de consumo de una clase acomodada que haba adoptado patrones de consumo propios de pases desarrollados (Fajnzylber, 1990; CEPAL, 1990-c).
Aun as, los niveles de equidad de Costa Rica podran haber
sido mayores de no ser porque la actuacin del Estado benefactor fue, en cierto modo, ineficaz al permitir que los sectores sociales acomodados participasen de los beneficios de las polticas
sociales, detrayendo recursos que deberan haberse podido destinar a mejorar an ms las condiciones de vida de la poblacin
ms desfavorecida (MIDEPLAN, 1992, pp. 1-22).
Debido a estas debilidades estructurales, el sistema podra
haber entrado en crisis a principios de los setenta ante la perturbacin que supuso la subida de los precios del petrleo; dicha
perturbacin repercuti en un aumento del dficit de la balanza
por cuenta corriente, dada la dependencia energtica, y provoc
los primeros perodos de alta inflacin en un pas con tradicin
de estabilidad de precios.
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La burguesa industrial, que haba sido la lite econmica y poltica del pas (los empresario-polticos), fue desplazada por la burguesa del Estado (los poltico-empresarios) y esto gener un profundo malestar en este sector que se ali con la burguesa financiera y comercial en su oposicin al modelo del Estado empresario. Se haba debilitado as una importante base poltica de la estructura socioeconmica costarricense y, cuando se desencaden
la crisis, la beligerancia de la oposicin contra el Estado empresario aument significativamente (Rivera, 1982, pp. 51-58).
As, la crisis estructural sobrevino a principios de los ochenta
debido a varios factores; en primer lugar, la demanda exterior de
productos agropecuarios tradicionales (caf, banano, azcar, carne...) no se recuperaba; en segundo lugar, la demanda domstica
centroamericana de productos industriales de consumo no poda
seguir aumentando por la desigual distribucin del ingreso en estos pases; en tercer lugar, la actividad productiva del Estado y su
demanda interna no podan seguir creciendo por falta de recursos
financieros externos; en cuarto lugar, la actividad productiva privada tampoco poda seguir aumentando por su escasa rentabilidad relativa frente a las inversiones financieras en Estados Unidos
y Europa; y, en quinto lugar, la produccin industrial se vea estrangulada por la escasez de divisas para adquirir los insumos importados necesarios y por el encarecimiento de estos.
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Carazo. En la Asamblea Legislativa esta coalicin obtuvo tambin una mayora relativa, pero, dada la divisin interna que se
produjo en su seno, no tuvo operatividad alguna.
La Administracin Carazo se encontr con un contexto internacional muy adverso; el segundo shock petrolero de 1978, la
elevacin de los tipos de inters internacionales y la revalorizacin del dlar, la cada de la demanda de los productos tradicionales de exportacin debido a la crisis internacional, la cada de
la demanda interna del MCCA de productos industriales, el estallido de la violencia en la regin centroamericana y, como consecuencia de todo ello, la fuga masiva de capitales y la cada de
la inversin.
Los problemas internos eran tambin relevantes; entre ellos
destacaba el aumento del gasto de las anteriores administraciones, que haba generado un importante dficit (en 1980 alcanz
el 8,97% del PIB) que se haba cubierto con endeudamiento externo e interno.
Durante los dos primeros aos de la Administracin Carazo,
los neoliberales constituyeron el ncleo fuerte del Gobierno e intentaron generar una mutacin en el sistema previendo la situacin de crisis estructural, pero en esos momentos los mecanismos
de autorregulacin automtica del sistema actuaron bloqueando
el abandono del marco intervencionista. Cuando por fin se desencaden la crisis, estos sectores neoliberales haban quedado muy
desacreditados e incluso se les responsabilizaba de esta, por lo
que su cuota de poder era mnima y su capacidad para liderar el
cambio haba sido desaprovechada. La opcin neoliberal como
solucin rpida a la crisis haba sido descartada.
Bajo la influencia de los sectores neoliberales del Gobierno
de Carazo se adoptaron una serie de decisiones tales como una
reforma financiera, un programa de estabilizacin y un acuerdo
crediticio con el FMI, las cuales pese a su idoneidad tcnica, fueron duramente respondidas y, en parte, bloqueadas por los mecanismos de autorregulacin automtica del sistema.
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La reforma financiera consigui aprobarse y supuso la vinculacin de los tipos de inters de las secciones comerciales de la
banca pblica a los tipos internacionales; hecho que origin la
subida de dichos tipos y la consiguiente contraccin del crdito.
Otras de las medidas recogidas en la reforma fue la liberalizacin de los tipos de las captaciones y colocaciones de las entidades financieras privadas9 y de las secciones financieras de la
banca pblica, que entraron en fuerte competencia con las secciones comerciales de la banca pblica a las que arrebataron un
gran volumen de sus depsitos en virtud del ofrecimiento de
unos tipos ms altos; esto provoc una escasez de recursos destinados a los crditos preferenciales para los sectores considerados estratgicos (Rivera, 1983).
La segunda medida del Gobierno fue el establecimiento de
un plan de estabilizacin, basado en una reduccin del presupuesto y del peso del sector pblico en la economa, una limitacin del crdito y una emisin de bonos para financiar el dficit
pblico. La emisin de bonos no tuvo los resultados esperados, ya
que se realiz a un tipo de inters cinco puntos inferior al ofrecido por las financieras privadas, por lo que se recurri a una colocacin forzosa en el Sistema Bancario Nacional, o lo que es lo
mismo, se recurri a la monetizacin del dficit con los consiguientes efectos inflacionarios. Con ello, el objetivo de limitacin
del crdito no pudo cumplirse y, aunque se contrajo en parte el
presupuesto, no se consigui privatizar las filiales de CODESA.
Muchas de dichas empresas an no se encontraban en fase productiva y adems exista una ley que impeda su venta al capital
extranjero, lo que en la prctica representaba cualquier tipo de
venta, ya que se trataba de proyectos demasiado grandes para el
9. Dichas entidades haban proliferado al amparo de una interpretacin restrictiva del concepto de depsito recogido en la ley de nacionalizacin bancaria de 1948; segn dicha
interpretacin no eran depsitos, sino ahorro el dinero colocado a plazo superior a seis
meses, por lo cual este ahorro era susceptible de ser captado por entidades financieras privadas, que adems podan prestar dinero a los tipos fijados por el Sistema Bancario
Nacional; aun as, su volumen de negocio era irrelevante hasta la reforma.
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abandon a las presiones de los distintos agentes hasta las elecciones de 1982.
La crisis, de naturaleza indiscutiblemente estructural, fue catalogada por la inmensa mayora de los analistas como una de
las ms importantes de la historia del pas (Cspedes et al., 1983;
Rovira, 1983), algunos la catalogaron como la ms grave al compararla con otras crisis anteriores, como la de 1900, la de 1914
o la 1929 (Gutirrez et al., 1985, pp. 40-44). No se trat tan solo de una crisis econmica, aunque fueron los aspectos econmicos los ms relevantes; la crisis afect a distintos elementos relacionados directamente con el marco institucional; as, se habla
de crisis moral, crisis del agro, crisis institucional, crisis de la vida republicana, crisis legislativa y crisis de autoridad; todo como
manifestacin de una misma crisis, la crisis estructural. En palabras de algunos analistas:
Todos [los fenmenos antes citados] forman parte de una verdadera crisis nacional y es precisamente su coincidencia lo
que nos permite decir que la crisis es profunda y denota que
las estructuras fundamentales de nuestra economa y muchas
de nuestras instituciones y formas de ser y actuar en la vida
econmica pblica y social de nuestro pas ya no son suficientes para enfrentar las situaciones que se les plantean [...].
La crisis significa que nuestra forma tradicional de organizacin econmica y buena parte de nuestras instituciones polticas [...] no son ya suficientes para educar, alimentar y darle
acceso al poder poltico a nuestra poblacin [...]. La crisis pone de relieve cmo lo viejo caduca y cmo lo nuevo debe
abrirse paso, en lucha con las formas arcaicas, aunque al principio no tenga fuerza para imponerse con rapidez. El resultado de cada crisis puede ser positivo o negativo. Depende de
quien tenga la facultad o poder de intervenir en los factores de
la crisis y de la capacidad de las fuerzas internas y externas al
cuerpo social que influyan sobre ella. Nadie sabe a ciencia
cierta de antemano, cmo se resolver una crisis (Gutirrez et
al., 1985, pp. 19-20).
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poder entre diferentes grupos socio-polticos que defendan estrategias de desarrollo alternativas y que a su vez utilizaron el
conflicto nicaragense como tema de confrontacin.
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pas, Monge lleg en 1982 a un acuerdo con la oposicin socialcristiana, liderada por Rafael ngel Caldern, por medio del cual
se reform la Ley Electoral, permitiendo as la posterior constitucin del Partido de Unidad Socialcristiana (PUSC) en 1983 (Rovira, 1987, pp. 61-62). Con esta reforma se consolid el bipartidismo en Costa Rica y se reforz la idea de consenso en las principales decisiones polticas del pas.
Los principales problemas de la Administracin Monge eran
de naturaleza econmica; era necesaria una poltica de estabilizacin econmica y se necesitaban con urgencia divisas; sin embargo, la existencia de una Guerra Civil en Nicaragua, auspiciada y
sostenida por Estados Unidos, se converta en un obstculo ms
por salvar. Estados Unidos quera que Costa Rica se involucrase directamente en el conflicto prestando ayuda de diversa naturaleza
a la contra, y gran parte de la sociedad, de la elite poltica, del PLN
y del propio Gobierno apoyaban las pretensiones estadounidenses; sin embargo, Monge era partidario de la neutralidad.
La habilidad negociadora de Monge le permiti vincular el
conflicto nicaragense con los problemas econmicos del pas;
as el Presidente costarricense fue capaz de convencer a Reagan
de que Costa Rica no iba a participar directamente en el conflicto pero que s poda ser til a los intereses de Estados Unidos, ponindose como ejemplo del xito del capitalismo y la democracia en Centroamrica. En palabras de Monge, siendo an candidato presidencial, publicadas por La Prensa Libre (14/8/1981):
[...] Costa Rica no solicita armas, asesores militares ni asistencia blica para contener aqu la ofensiva del expansionismo
cubano-sovitico. Nosotros nos encargaremos de aplastar
electoralmente al comunismo, pero s requerimos ayuda econmica masiva para hacer frente al desempleo, el hambre y todas las consecuencias nocivas de la catstrofe econmica que
vivimos [...] necesitamos que los mercados de Estados Unidos
se abran a nuestra produccin [...] (Rovira, 1987, p. 59).
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ya que la poblacin demandaba medidas que paliasen su precaria situacin econmica. Aqu jug un papel muy importante la
poltica social de la Administracin Monge, la cual se centr en
dos paquetes de medidas, el Programa de Salvamento de Empresas y el Plan de Compensacin Social.
Con este conjunto de medidas de estabilizacin, Costa Rica
obtuvo, en poco tiempo, importantes resultados; la economa dej de decrecer y comenz a crecer, la inflacin se redujo rpidamente a niveles tolerables por el sistema, el tipo de cambio se
ajust a la realidad con una lenta tendencia a la devaluacin, la
deuda externa comenz a tener un menor peso sobre el conjunto de la economa, el desempleo y, sobre todo, el subempleo se
redujeron de forma significativa, lo mismo que los dficit del sector pblico y de la balanza por cuenta corriente (Tabla 2.1).
TABLA 2.1
DATOS MACROECONMICOS (1980-1984)
Ao
TCR
TD
TS
TI
TC
1980
1981
1982
1983
1984
0,8
-2,3
-7,3
2,9
8,0
5,9
8,7
9,5
9,0
5,0
24,8
28,5
43,9
29,8
26,5
17,8
65,1
81,8
10,7
17,3
9,56
21,42
38,46
41,09
44,53
DSP* SBCC*
15,1
11,5
6,3
4,9
-10,8
-12,4
-9,3
-8,6
-5,9
DE*
29,2
65,0
92,5
84,8
74,3
Fuente: Vargas y Senz (1994), MIDEPLAN (1995-b), MIDEPLAN (2001-a) y elaboracin propia.
* Los datos en porcentajes del PIB han sido calculados a partir de estimaciones de dicho agregado
realizadas segn las tasas de crecimiento histricas. TCR: tasa de crecimiento; TD: tasa de desempleo;
TS: tasa de subempleo; TI: tasa de inflacin; TC: tipo de cambio expresado en colones por dlar; DSP:
dficit del sector pblico en porcentaje del PIB; SBCC: saldo de la balanza por cuenta corriente en
porcentaje del PIB; DE: deuda externa en porcentaje del PIB.
Con estos resultados, Costa Rica se haba ganado la consideracin de pas disciplinado ante los organismos internacionales,
hecho que la coloc en buenas condiciones para seguir recibiendo fondos de dichos organismos y de la AID estadounidense; no
obstante, el coste social de la estabilizacin no haba sido nimio.
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estmulos a la produccin industrial, subida de salarios y aumento de la inversin pblica y del crdito; el resultado fue un crecimiento econmico superior al 7%. Dicha poltica, a pesar de
ser coherente con el marco intervencionista, era insostenible a
medio plazo, pero adems los mecanismos de autorregulacin
automtica estaban debilitados y, ante la fuerte oposicin de los
distintos grupos de poder partidarios de la apertura econmica,
el sistema se desestabiliz en su plano poltico.
Los organismos internacionales, como el Banco Mundial, el
FMI y el Club de Pars, presionaban por medio de la condicionalidad cruzada a favor de la adopcin de medidas de ajuste estructural; medidas que pretendan transformar la estructura socioeconmica costarricense, pero que eran incompatibles con el
marco intervencionista. Estos organismos amenazaban con un
estrangulamiento financiero si no se avanzaba en las reformas de
liberalizacin econmica, y el estmulo de la demanda interna
no poda mantenerse sin recursos financieros externos; si no se
adoptaban las medidas de ajuste estructural, Costa Rica poda
volver a caer en la situacin de inestabilidad de 1982. Pero no
era esta la nica espada de Damocles que penda sobre Costa Rica, ya que el conflicto nicaragense se recrudeci durante 1984.
La postura que Costa Rica deba adoptar ante la situacin en Nicaragua y la asuncin o no de las propuestas de los organismos
internacionales se convirtieron en ese ao en un foco de tensin
entre los diferentes grupos de poder.
En el seno del Gobierno, en la Asamblea Legislativa, en el
propio PLN y en la lite poltica y econmica del pas existan
importantes defensores de la opcin preconizada por los organismos internacionales; eran los defensores del llamado Programa
Vende-Patria y entre ellos se incluan la Cmara de Comercio y
la Cmara de Representantes de Casas Extranjeras, con fuertes
conexiones con la prensa nacional y la Embajada de Estados
Unidos. En materia de poltica exterior y de seguridad, estos consideraban que era necesario apoyar en todo a Estados Unidos en
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su lucha contra el marxismo en Centroamrica, permitir la entrada de los marines en territorio costarricense para que pudiese
combatir el sandinismo, dar apoyo econmico, poltico y logstico a los contras que combatan desde Costa Rica, e incluso organizar bandas paramilitares, como el Movimiento Costa Rica Libre o la Asociacin Democrtica Regin Huetar Norte (Gutirrez
et al., 1985, pp. 91-96).
Muy prximos a estos se encontraban los que, asumiendo
gran parte de las recomendaciones del FMI, no queran el desmantelamiento rpido y global del proteccionismo; eran los defensores del llamado Programa Conservador Tradicional y entre
ellos se incluan los empresarios industriales prximos a la Asociacin Nacional de Fomento Econmico (ANFE). En materia de
poltica exterior y de seguridad, estos coincidan con los vendepatrias en su apoyo a la contra, pero diferan en la aceptacin de
tropas estadounidenses en el pas y en la participacin directa de
Costa Rica en el conflicto, ya que dichas medidas podan tener
consecuencias negativas para sus intereses econmicos (Gutirrez et al., 1985, pp. 96-100).
Frente a ellos se encontraban otros sectores vinculados a la
vieja guardia del PLN que sostenan la tradicional intervencin
con ms dogmatismo que racionalidad; eran los defensores del
llamado Programa Reformista Nacionalizante y entre ellos se incluan los sectores del PLN vinculados con el movimiento sindical y las capas medias rurales y urbanas del partido, as como
empresarios industriales a quienes perjudicaba la liberalizacin.
En materia de poltica exterior y de seguridad, estos sostenan
que Costa Rica deba ser neutral no solo en el plano militar, sino
tambin en el plano poltico y diplomtico y defendan la salida
negociada al conflicto centroamericano e incluso el ingreso en
el Grupo de Contadora (Gutirrez et al., 1985, pp. 106-112).
En medio existan algunos sectores que, comprendiendo la
necesidad de un cambio importante en la poltica econmica del
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impuso como condicin para la concesin del ERE II la autorizacin a los bancos privados para poder captar recursos financieros del exterior. Con ello se rompa con uno de los principios inspiradores del intervencionismo costarricense, uno de los componentes del genotipo poltico-ideolgico que dio lugar al marco
intervencionista, la nacionalizacin bancaria. Como es lgico
los debilitados mecanismos automticos de autorregulacin del
sistema trataron de bloquear esta reforma.
No solo defendan la reforma la burguesa financiera, la AID
y la Embajada de Estados Unidos, sino que de dicha defensa participaba adems todo un conglomerado empresarial y un importante grupo de tecncratas (economistas del PLN y del PUSC, entre los que se encontraban el Ministro sin cartera de financiamiento externo, el Ministro de Hacienda y el Presidente del
BCCR) y el propio presidente Monge. Estos sostenan que de no
aprobarse la Ley de la Moneda, que recoga la citada reforma,
dejara de fluir la ayuda internacional hacia Costa Rica y esto
ocasionara el caos econmico. La prensa nacional defendi
igualmente esta postura. Frente a ellos, opuestos a la reforma
aunque con menor movilizacin que los defensores, estaban los
directivos de los bancos pblicos y los sindicatos (Gutirrez y
Vargas, 1986, pp. 29-40).
En la Asamblea Legislativa la defensa de la reforma la sostena el llamado grupo de los intransigentes, formado por el PUSC,
un diputado independiente y algunos diputados del PLN vinculados al pre-candidato Castillo, que ideolgicamente sostenan la
necesidad de la reforma para que el sistema financiero pudiese
funcionar adecuadamente. Frente a ellos estaba el grupo de oposicin formado por los sectores tradicionalistas del PLN, algunos
independientes y los diputados de los partidos de izquierda, que
defendan el llamado dogma de la nacionalizacin bancaria.
Exista un tercer grupo, el de los oscilantes, formado por diputados liberacionistas, que por clculo poltico y lealtades personales variaban su decisin de una votacin a otra y reconocan
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opositor antineutralidad los grupos paramilitares, la prensa (peridicos, radio y televisin), las cmaras empresariales, la Embajada de Estados Unidos, el PUSC y algunos polticos del PLN, entre los que se encontraban el ala derecha del Gobierno (el vicepresidente Arauz, el Canciller y el Ministro de Gobernacin).
Frente a ellos se encontraban los defensores de la neutralidad, quienes en mayo de 1984 haban convocado con gran xito (50.000 personas) la Marcha por la Paz. Formaban parte de este grupo el propio presidente Monge, el ala nacionalista del Gobierno (el renunciante vicepresidente Fait, el Ministro de Seguridad, el Ministro de Presidencia y el Ministro de Agricultura), las
fuerzas nacionalistas del PLN lideradas por Jos Figueres, los partidos de izquierda, las organizaciones sindicales, comunales, estudiantiles, poltico-juveniles y religiosas y la Iglesia Catlica.
Pese a la derrota poltica que para los miembros de la Amalgama supuso la Marcha por la Paz, estos siguieron crispando la
opinin pblica durante meses y aprovecharon las divisiones que
se produjeron en el bloque pro-neutralidad como resultado de las
votaciones de la Ley de la Moneda para sostener que haba una
conjura comunista para desestabilizar el pas, que exista un vaco de poder, que el Gobierno y el PLN estaban corrompidos y
que se necesitaba un hombre fuerte en el poder. As, La Nacin
publicaba el 3 de julio: [...] los comunistas estn desestabilizando el pas. Una combinacin de invasiones de tierras y de oficinas, con huelgas bananeras, con la atencin puesta tambin en el
sector pblico para convocar nuevos paros, obliga al Gobierno a
diluirse [...] (Gutirrez y Vargas, 1986, p. 84). Y el 5 de agosto
ese mismo medio public unas declaraciones del Ministro de Gobernacin, claro representante de la Amalgama, en las que implcitamente amenazaba con un golpe de Estado:
La omisin o falta de accin (en materia de seguridad) [...] ha
creado un clima de inseguridad en el pas que es absolutamente inconveniente para la buena marcha de los asuntos
89
pblicos [...] yo espero que en los prximos das el Presidente pueda tomar decisiones en este campo o deje el espacio libre para que las adopte el vicepresidente Lic. Armando Arauz.
[...] Si el Gobierno no sale adelante en el ejercicio de sus funciones y en el cumplimiento de sus tareas, se presentara uno
de los grandes peligros de que eventualmente pudiramos no
tener elecciones en 1986. Eso hay que tenerlo muy presente.
(Gutirrez y Vargas, 1986, p. 97).
90
91
92
En el primer gabinete de Monge, estos ya tenan una importante representacin en las figuras de Federico Vargas, Ministro
sin cartera de financiamiento externo, Porfirio Morera, Ministro
de Hacienda, Jorge Dengo, Coordinador del Ministerio de Exportaciones, y Marcos Lpez, Presidente Ejecutivo del BCCR. En el
segundo gabinete de Monge, el poder de los tecncrata-polticos
se vio reforzado por las competencias que asumi Jorge Dengo
(a la postre Vicepresidente con scar Arias) y por la entrada en
el equipo de Eduardo Lizano Fait como Presidente del BCCR
(cargo que ocupara tambin bajo la Administracin Arias y al
que retornara en 1998 con los socialcristianos durante la Administracin Rodrguez). Pero cuando los tecncrata-polticos consolidaron su posicin fue durante la Administracin Arias, ya que
el Presidente decidi romper con la vieja guardia del PLN y confiar su Gobierno a la meritocracia.
Si durante la consolidacin del marco intervencionista una
figura, Rodrigo Facio Brenes, y una organizacin, el Centro de
Estudios de los Problemas Nacionales, simbolizaron el pensamiento poltico-econmico de la poca, durante la fase de consolidacin del marco neoliberal esos smbolos fueron Eduardo
Lizano Fait y la Academia de Centroamrica.
Lizano es el ms claro exponente de la meritocracia, un
prestigioso economista sin trayectoria poltica dentro de ningn
partido, que se convirti en el principal defensor de un neoliberalismo moderado en Costa Rica y que fue, desde la Presidencia
del BCCR durante seis aos (1984-1990), el principal artfice de
la poltica de desarrollo que conducira al cambio estructural del
sistema socioeconmico costarricense. Lizano regres a la Presidencia del BCCR en 1998 bajo la Administracin Rodrguez, lo
que ha venido a ratificarlo como el ms apreciado tecncrata del
pas, en el que confan tanto el PLN como PUSC.
Este tecncrata-poltico perteneca a la Academia de Centroamrica, una institucin de clara tendencia neoliberal, con
93
94
permitieran continuar con la reforma econmica, pero con legitimidad social. Estos tecncratas de lo social alcanzaron el grado de ministros bajo la Administracin Caldern, aunque los ministerios de naturaleza econmica quedaron en manos de los
tecncratas neoliberales, mientras que algunos destacados empresarios ocuparon tambin ministerios (como el Ministerio de
Turismo, que recay sobre un hotelero) y otros puestos de responsabilidad (como el asesor presidencial Rodolfo Jimnez Borbn, considerado la eminencia gris de la Administracin Caldern). Sin embargo, en la Administracin Figueres, los tecncratas
de lo social llegaron a ocupar la mayora de las carteras, destacando Rebeca Grynspan como Segunda Vicepresidenta, Leonardo Garnier como Ministro de Planificacin, Fernando Herrero
como Ministro de Hacienda y Eduardo Doryan como Ministro de
Educacin. Muchos de estos tecncratas de lo social estaban vinculados con una consultora llamada Apoyo para la Toma de Decisiones (ATD) (Rojas y Sojo, 1995, pp. 78-86).
Pero lo realmente importante de este repaso es la constatacin de que una nueva clase poltica se hizo con el poder durante la fase de profunda inestabilidad de principios de los ochenta
y lo ha consolidado desde entonces, al tiempo que el sistema
evolucionaba bajo el marco neoliberal.
95
96
97
Cambio de
ideas por
la crisis
Instrumentos
tcnicos
disponibles
Presin de
grupos
sociales
Economa
poltica
internacional
Tomadores
de decisiones
Administracin
Monge
72%
13%
8%
7%
Ejecutores
de decisiones
Administracin
Monge
36%
21%
15%
28%
Tomadores
de decisiones
Administracin
Arias
50%
22%
20%
8%
Ejecutores
de decisiones
Administracin
Arias
26%
26%
20%
28%
Elite
poltica
del Estado
98
99
100
101
Con independencia de quin se endeud, en este caso el Estado empresario, el endeudamiento externo de los setenta obedeca a una clara lgica. En primer lugar, ante la cada de la demanda externa y de la consiguiente entrada de divisas por esa
va, resultaba necesario compensar la balanza por cuenta corriente, la cual se haba desequilibrado an ms como consecuencia de la elevacin de los precios de los combustibles y los
productos manufacturados de importacin. En segundo lugar, la
ayuda internacional y las inversiones extranjeras procedentes de
los pases desarrollados se redujeron considerablemente, con lo
que las entradas de capitales se concentraron necesariamente en
la deuda. En tercer lugar, los crditos se realizaban a largo plazo
y a tipos de inters reales negativos, por lo que la deuda se pagaba a s misma; es decir, el endeudamiento de cada ao permita hacer frente al servicio de la deuda de ese mismo ao, por lo
que mientras las condiciones no variasen la situacin era ideal.
En cuarto lugar, la demanda de los pases subdesarrollados, entre ellos Costa Rica, permita reactivar las economas de los pases desarrollados (Montero, 1990, pp. 192-202).
En resumen, la deuda externa permiti a Costa Rica, y a
otros pases subdesarrollados, postergar durante una dcada la
crisis internacional que los pases desarrollados soportaron durante los setenta; cuando estos se recuperaron a principios de los
ochenta, el caballo de Troya de la deuda comenz a operar. Al
elevarse los tipos de inters internacionales y la cotizacin de
dlar, la deuda pagadera a tipos variables y en dlares se dispar y en 1981 el pas no fue capaz de hacer frente a sus obligaciones financieras internacionales.
Costa Rica necesitaba divisas para pagar su deuda y esto forz al pas a realizar un mayor esfuerzo exportador y aceptar los
condicionamientos de la ayuda internacional. El problema de la
deuda se constituy as en uno de los determinantes del cambio
de la economa poltica costarricense (Tablas 2.3 y 2.4).
102
TABLA 2.3
DEUDA PBLICA EXTERNA Y SERVICIO DE LA DEUDA (1980-2000)
Ao
DPE
DPE/PIB
SDPE
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
1.796,6
2.315,3
2.961,8
3.406,5
3.455,1
3.708,8
3.643,9
3.914,0
3.833,9
3.800,2
3.172,6
3.266,9
3.288,7
3.158,4
3.255,5
3.258,6
2.858,9
2.654,8
2.872,4
3.056,5
3.150,6
29,2
65,0
92,5
84,8
74,3
74,5
64,9
68,0
65,4
57,0
43,7
45,7
38,2
32,8
30,9
28,0
24,3
20,7
20,4
19,6
20,3
250,2
247,1
238,8
393,3
318,1
452,1
344,5
273,2
265,9
259,9
251,0
275,9
516,6
569,7
447,5
620,3
583,3
583,2
405,3
527,9
591,1
7,8
7,6
13,1
10,4
9,8
10,8
13,0
13,1
9,7
7,0
6,0
10,4
7,9
14,9
9,5
11,7
10,5
10,3
5,0
5,1
6,5
17,2
17,0
14,2
31,3
18,7
31,0
14,9
7,9
8,7
7,8
8,2
8,7
4,2
6,8
6,0
6,1
4,9
3,5
2,3
2,9
3,5
103
TABLA 2.4
DEUDA EXTERNA PRIVADA Y DEUDA PBLICA EXTERNA
(1980-2000)
Ao
TDE
DEP*
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
3.055,4
3.679,4
4.074,7
4.112,2
4.325,0
4.238,9
4.533,0
3.833,9
4.487,1
3.922,8
3.992,5
3.990,9
3.858,9
3.255,5
3.258,6
2.858,9
2.640,2
2.872,4
3.056,5
3.150,6
740,1
717,6
668,2
657,1
616,2
595,0
619,0
637,2
686,9
750,2
725,6
702,2
700,5
-
555,4
583,7
857,9
967,9
976,1
1.035,9
1.023,8
1.344,8
1.291,8
1.191,6
1.179,0
1.315,8
1.340,9
1.309,6
1.375,4
1.495,4
1.339,9
1.300,6
1.355,1
1.315,6
1.252,2
190,1 1.051,1
227,8 1.336,6
168,0
511,0 1.111,3
481,6
690,0 1.393,5
355,1
736,0 1.408,6
334,8
905,1 1.459,3
308,5
906,9 1.462,7
250,5
946,3 1.383,2
239,7
991,6 1.470,3
80,2
1.067,9 1.471,8
68,9
1.321,5
632,1
40,0
1.346,8
31,5
572,8
1.370,2
22,7
554,9
1.288,0
18,0
542,8
1.277,7
12,9
589,5
1.162,3
37,9
563,0
941,0
37,6
540,0
800,8
25,0
513,8
798,8
33,1
685,4
740,6
39,7
960,6
654,9
44,9 1.198,6
Fuente: MIDEPLAN (1995-a), MIDEPLAN (1998-a), MIDEPLAN (2001-a) y datos suministrados por el
BCCR.
* A partir de 1994 el BCCR dej de realizar las estimaciones de deuda privada externa; TDE: total de
deuda externa en millones de dlares; DPE: deuda privada externa en millones de dlares; DPE: deuda pblica externa en millones de dlares; DPE/OM: deuda pblica externa con organismos multilaterales en millones de dlares; DPE/OB: deuda pblica externa con organismos bilaterales en millones de dlares; DPE/BC: deuda pblica externa con la banca comercial en millones de dlares;
DPE/OA: deuda pblica externa con otros acreedores en millones de dlares.
104
105
106
107
108
TABLA 2.5
COOPERACIN INTENACIONAL APROBADA PARA COSTA RICA
(1980-1999)
Ao CIAP* CIA
OB
BID BIRF UE
0,0
0,0
0,0
26,0
0,0
80,0
0,0
23,0
100,0
41,5
60,0
23,0
0,0
48,0
1,2
1,3
0,0
9,0
0,0
0,0
OM
15,7 61,0
19,2 64,7
13,8 13,9
9,3 19,5
15,0 1,6
33,5 42,7
28,7 10,2
30,1 4,6
40,0 6,4
44,8 19,5
54,9 5,6
43,0 19,8
52,4 16,0
69,7 51,9
1,3 0,8
3,7 1,4
8,3 106,3
1,5 83,7
6,1 107,6
6,1 105,1
109
110
dlares entre 1985 y 1992. Los crditos vinculados al PAE III eran
100 millones de dlares, aportados por el Banco Mundial, y 250
millones ms aportados por el BID. Sin embargo, los 100 primeros se perdieron debido a los incumplimientos por parte de Costa Rica de los compromisos adquiridos, denunciados por el Banco Mundial. De los 250 del BID, Costa Rica renunci a 70 de
ellos, por la imposibilidad de cumplir con los requerimientos, y
recibi, entre 1995 y 2000, 180 millones restantes (160 millones
se emplearon durante la Administracin Rodrguez para reducir
la deuda interna por dicho monto).
Los crditos otorgados por el FMI a Costa Rica fueron la contrapartida de los Acuerdos de Contingencia (Stand By y Facilidad
de Financiamiento Compensatorio). Cabe sealar la divergencia
entre los crditos concedidos y los desembolsados; ello es debido, en la mayora de los casos, a que el pas no hizo uso de dichos crditos, aunque en ocasiones se debi al incumplimiento
de las condiciones de los acuerdos por parte de Costa Rica (Tabla 2.7). El total de los crditos concedidos a Costa Rica por el
FMI durante el perodo 1981-1995 fue de 725,4 millones de
DEG, de los que solo se desembolsaron efectivamente 309,5 millones. No existieron crditos posteriores a 1995.
El BID, por su parte, ha resultado ser el organismo donante
que ms recursos ha aportado a Costa Rica entre 1980 y 1999,
unos 1.714,3 millones de dlares, a razn de ms de 850 millones por dcada.
Como puede apreciarse, la financiacin externa, en forma
de cooperacin internacional, que recibi Costa Rica fue masiva
y a la vez condicionada a la adopcin de determinadas polticas
econmicas de corte neoliberal. Exista, por tanto, un importante incentivo para la aplicacin de dichas polticas. Cualquier otra
alternativa para enfrentar la crisis estructural, adems de contar
con una coherencia tcnico-econmica menor, careca de este
incentivo financiero. Los donantes y prestamistas internacionales
111
ofrecan a Costa Rica una solucin tcnica viable y un apoyo financiero importante; en estas condiciones, y debilitados los mecanismos de autorregulacin automtica del marco intervencionista, el cambio hacia el marco neoliberal era sin duda el ms
probable. Y Costa Rica cambi, y cambi pronto; la mayor parte de sus vecinos latinoamericanos tardaron ms en aceptar el
neoliberalismo, aunque al final casi todos lo hicieron.
TABLA 2.6
(ESF) CONCEDIDOS POR LA AID
(1982-1992)
Ao
Total
Prstamos
Donaciones
ESF I - 1982
ESF II - 1983
ESF III - 1984
ESF IV - 1985
ESF V - 1986
ESF VI - 1987
ESF VII - 1988
ESF VIII - 1989
ESF IX - 1990
ESF X - 1991
ESF XI - 1992
20,0
113,7
95,0
140,0
120,6
119,7
85,0
75,0
60,0
24,0
10,0
15,0
93,0
95,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
5,0
30,7
0,0
140,0
120,6
119,7
85,0
75,0
60,0
24,0
10,0
112
TABLA 2.7
CRDITOS CONCEDIDOS Y DESEMBOLSADOS POR EL FMI
(1981-1995)
FMI
CC
CD
1981 1983
306,9
52,7
110,8
110,8
1985 1987
1995
54,0
34,0
42,0
0,0
52,0
0,0
50,0
0,0
88,3
59,3
21,4
0,0
113
2.4.1. El neoliberalismo
Mucho se ha escrito sobre el neoliberalismo durante los ltimos aos, la mayora de las veces para criticarlo (p. ej., Montes, 1996); de hecho, la propia expresin neoliberal es ms utilizada por los detractores de dichos planteamientos que por los
defensores para referirse a s mismos, los cuales se denominan liberales (p. ej., Levine, 1992-a). Sin embargo, dado que son los
neoliberales los diseadores de las polticas neoliberales, y no
sus crticos, consideramos que a la hora de definir los elementos
que constituyen el genotipo poltico-ideolgico neoliberal es
preciso acudir a los escritos de aquellos y no a los de estos.
La compilacin El desafo liberal. El fin del tercermundismo
en Amrica Latina (Levine, 1992-a) es una buena fuente, a partir
de la cual los principios fundamentales del neoliberalismo pueden sintetizarse de la siguiente forma:
a. El individualismo. La verdadera finalidad del sistema es la satisfaccin de las necesidades del individuo singular y no la
114
satisfaccin de las necesidades de esa abstraccin que es la sociedad; por ello, lo individual no debe ser sacrificado en aras
de lo colectivo. El individuo ha de tener soberana, es decir, un
espacio autnomo para decidir acerca de sus actos y sus
creencias. El individuo ha de ser defendido por el sistema de
los abusos y vejaciones que pudiera sufrir por parte de otros individuos o del propio Estado (Vargas Llosa, 1992, p. 27).
b. La libre eleccin. El bien ms preciado de todo individuo es
la libertad de elegir, por lo que este no debe ser privado de
ella por ningn dogma compulsivo y obligatorio, ya sea religioso o ideolgico, incluido el neoliberalismo cuando se convierte en dogma (Vargas Llosa, 1992, p. 27).
c. La democracia. Para que el individuo tenga posibilidad de
elegir, ha de vivir en un rgimen civil de poderes independientes, de libertades pblicas, de pluralismo poltico, de derechos humanos garantizados y de elecciones, o, lo que es lo
mismo, debe vivir en un sistema democrtico; si no es as, el
individuo no tendr soberana. El neoliberalismo es incompatible con una dictadura, aunque puedan aplicarse ciertas polticas catalogadas de neoliberales bajo regmenes autoritarios
(Vargas Llosa, 1992, p. 29).
d. La tolerancia. Para evitar todo dogmatismo, el individuo ha
ser tolerante, creer en la relatividad de las verdades, estar dispuesto ha rectificar sus errores y a someter sus ideas y convicciones a la prueba de la realidad; solo as puede ser libre (Vargas Llosa, 1992, p. 34).
e. La igualdad de oportunidades. La justicia social no es sinnimo de igualitarismo; el tratar de conseguir la igualdad entre todos los individuos va en contra de la propia libertad individual.
La justicia social consiste en garantizar a todos los individuos
115
116
117
118
119
120
121
que el sistema socioeconmico ha alcanzado previamente la estabilidad macroeconmica y que durante la aplicacin de las polticas de ajuste estructural se siguen implementando las polticas
de estabilizacin cuando son necesarias.
El modelo reformista se articula en cinco ejes que son: la
apertura exterior, la reforma del Estado, la privatizacin del sector pblico empresarial, la reforma del mercado de trabajo y la
reforma del sistema financiero.
El eje central del modelo reformista es la apertura exterior, y
ello por dos razones, una terica y otra prctica. La terica es la
conveniencia de aprovechar las ventajas comparativas que surgen de un entorno de libre comercio, donde los pases se especializan en aquellos productos en los que pueden ser ms competitivos. La prctica es la necesidad de obtener divisas para hacer frente al pago de la deuda externa. Aceptada la necesidad y
conveniencia de la apertura externa conviene distinguir entre la
liberalizacin comercial y la liberalizacin de los movimientos
de capitales.
La liberalizacin comercial se basa en el desmantelamiento
ms o menos acelerado de las barreras arancelarias y no arancelarias y, por ende, en la depreciacin del tipo de cambio (tipo de
cambio efectivo real). La exigencia de la depreciacin se apoya
en la necesidad de generar un supervit comercial con el que hacer frente al pago de la deuda, al tiempo que hace ms baratos
los productos exportables. El desarme arancelario conducira a
un abaratamiento de las importaciones, pero la depreciacin de
tipo de cambio las encarecera, por lo que no cabra un aumento desproporcionado de estas. El mayor estmulo lo recibiran,
por tanto, las exportaciones en virtud del cambio en los precios
relativos de los bienes exportables; de esta forma, las exportaciones se convertiran en el motor de un crecimiento econmico
orientado hacia afuera.
Pero la apertura comercial tiene adems como exigencia la
mejora en la competitividad, tanto de los bienes exportables como
122
123
124
125
y el despido, en la proliferacin de formas de contratacin temporal y a tiempo parcial, en la reduccin de las contribuciones
sociales obligatorias de las empresas y en el abaratamiento del
despido.
Sin embargo, el hecho de que las empresas se decidan a
contratar a ms trabajadores tras la reforma depende del tipo de
tecnologa empleada, intensiva en capital o en trabajo, y del precio relativo del capital, lo que entronca con el quinto eje del modelo reformista, la liberalizacin del sistema financiero y el mercado local de capitales.
Los sistemas financieros nacionales antes de la crisis de principios de los ochenta se encontraban muy intervenidos y, dadas
las restricciones a los movimientos internacionales de capitales,
aislados de la competencia internacional. Esto desemboc en la
existencia de unas tasas pasivas de inters muy bajas, desincentivando as el ahorro y favoreciendo la fuga de capitales en busca de mayor rentabilidad.
La reforma del sistema financiero se basa en la eliminacin
de las regulaciones y restricciones, de forma tal que se eleven las
tasas pasivas de inters y se fomente el ahorro local, disuadiendo a la vez la fuga de capitales. Al mismo tiempo, debe producirse un aumento en las tasas activas de inters, encareciendo de
esta forma el factor capital y favoreciendo las actividades productivas intensivas en mano de obra en detrimento de las intensivas en capital.
Las polticas que han de aplicarse para desarrollar cada uno
de estos ejes son las denominadas polticas de ajuste estructural,
en clara referencia a que lo que pretenden modificar es la estructura socioeconmica; por ello se consideran dichas medidas las
responsables del cambio estructural de los sistemas socioeconmicos de los pases subdesarrollados.
El conjunto de polticas que forman el modelo reformista de
desarrollo deben institucionalizarse para ser efectivas y dicha
institucionalizacin tiene lugar en la mayora de los casos por
126
medio de la derogacin legislativa de las normas propias del anterior modelo de desarrollo (aranceles, subvenciones a industrias, nacionalizacin de sectores, control del crdito, regulacin
de precios...) y su sustitucin por nuevas leyes (reforma arancelaria, reforma tributaria, reforma laboral, reforma del Banco Central, reforma del sistema de pensiones, reforma del sistema financiero, desregulacin de precios...). As, pues, la modificacin de
parte del marco poltico-institucional es previa al cambio estructural y se hace precisamente con la intencin de generar dicho
cambio.
La implementacin del modelo reformista ha sido desigual en
Amrica Latina, y as mientras pases como Chile acometieron
pronto todas las reformas y el modelo ha dado sus resultados,
otros, como Repblica Dominicana, a finales de los noventa apenas haban comenzado con dichas reformas. El caso que nos ocupa, Costa Rica, es considerado como un pas reformista de segunda oleada (Edwards, 1997 [1995], p. 18) donde las reformas comenzaron muy pronto (suele sealarse 1986 como el punto de
partida); sin embargo, la implementacin de dicho modelo ha sido lenta, irregular e incompleta. Cuando Abel Pacheco gan las
elecciones del 2002, las privatizaciones an no haban acabado
y apenas se haba avanzado en materia de reforma del mercado
de trabajo. An as, puede considerarse que el modelo de desarrollo aplicado en Costa Rica es el modelo reformista y que este
es el responsable del cambio estructural del sistema.
Sin embargo, la opcin de Costa Rica por el modelo reformista neoliberal no fue inmediata y, tal vez por ello, su implementacin ha sido lenta. En la Administracin Monge y tras los
cambios de gabinete de 1984, Eduardo Lizano, Presidente del
BCCR, y Juan Manuel Villasuso, Ministro de Planificacin, mantuvieron una interesante polmica sobre el modelo concreto de
desarrollo que deba aplicarse (Rovira, 1987, pp. 87-95). Villasuso defenda lo que se denomin el modelo de promocin de
127
128
En el caso de Costa Rica, dichas polticas, con independencia de su bondad intrnseca, estuvieron vinculadas a la firma de
los Programas de Estabilizacin y Reactivacin Econmica con
la AID (ERE) y de los Acuerdos de Contingencia con el FMI.
En 1982 la Administracin Monge firm el primer acuerdo
con la AID por el que pona en marcha el ERE I con una contrapartida de 20 millones de dlares (15 como prstamo y 5 como
donacin). La finalidad de dicho acuerdo era la estabilidad econmica del pas, aunque la motivacin de este fue, para Costa
Rica, la obtencin de divisas con las cuales hacer frente a los pagos internacionales y, para Estados Unidos, conseguir un aliado
estratgico en la regin ante la amenaza del sandinismo nicaragense. Estos programas (ERE) y sus contrapartidas en crditos y
donaciones se siguieron firmando cada ao a lo largo de la dcada de los ochenta (Sojo, 1991, pp. 33-38).
Tambin durante 1982 se aprob en la Asamblea Legislativa,
con los votos del PLN y de la oposicin socialcristiana, el paquete de medidas de estabilizacin que exiga el Acuerdo de Contingencia que se firm a finales de ao con el FMI; en esas mismas fechas la AID aprob tambin el ERE II, cuya firma haba estado vinculada a la del acuerdo con el FMI.
Los principales objetivos plasmados en el Acuerdo de Contingencia eran la ordenacin del mercado cambiario, la renegociacin de la deuda externa, la disminucin del dficit pblico, la moderacin de los efectos sociales que las medidas de
estabilizacin generaran y la reduccin de la inflacin (Rovira, 1987, pp. 57-82; Doryan, 1990, pp. 65-70).
La estabilizacin del mercado cambiario se llev a cabo por
medio de la reduccin de las transacciones que se efectuaban al
tipo de cambio oficial, el establecimiento de un monopolio de
cambio de divisas por parte del BCCR y el ajuste del tipo de cambio interbancario; con ello se trataba de conseguir la reduccin
de las disparidades existentes entre el tipo de cambio oficial,
129
130
bsica; an as, los personas que padecan extrema pobreza representaban el 19% de la poblacin del pas y mientras que la
pobreza bsica concentraba el 21%, con lo que el 40% de poblacin costarricense de 1983 viva en situacin de pobreza. Los
otros tres campos de actuacin del Plan de Compensacin Social
fueron la creacin de empleo temporal comunitario, un programa de viviendas de inters social y una poltica de distribucin
de tierras a los campesinos; sin embargo, los efectos de estos tres
programas fueron de escasa relevancia.
El ltimo objetivo de control de la inflacin cont con medidas como la reduccin del crdito interno concedido a las distintas instituciones del sector pblico y la ordenacin de la poltica
salarial y de precios pblicos, que sirvi para que las expectativas
de inflacin se estabilizaran en torno a las previsiones del Gobierno; as, la inflacin pas del 81,8% en 1982 al 10,7% en 1983.
Con este conjunto de medidas de estabilizacin y sus resultados, Costa Rica se haba ganado la consideracin de pas disciplinado ante los organismos internacionales, hecho que la coloc en buenas condiciones para seguir recibiendo fondos de dichos organismos y de la AID estadounidense.
Sin embargo, la idea de continuar por la senda de estabilizacin que permitiera llegar a acuerdos con los organismos internacionales propici que se aprobara a finales de 1983 la Ley de
Equilibrio Financiero del Sector Pblico, en la que se incluan
una serie de medidas tendentes a reducir el dficit pblico, junto con otras que incidan ms en determinados aspectos estructurales. Entre las primeras se encontraban la amortizacin de plazas vacantes en la funcin pblica, las jubilaciones anticipadas
de trabajadores pblicos, las bajas incentivadas de dichos trabajadores, el aumento de varios impuestos, la contribucin forzosa
de ciertas entidades pblicas a las arcas del Estado, y la reunificacin presupuestaria de todos los ingresos y gastos pblicos;
as mismo se garantiz que el Instituto Mixto de Ayuda Social
131
132
del crdito interno a las instituciones autnomas, el mantenimiento de la poltica salarial vigente desde 1983, el establecimiento de una poltica de tipo de cambio flexible y una reduccin de la proteccin arancelaria.
Tras la expiracin del convenio a mediados de 1986, no fue
posible llegar a un nuevo acuerdo de contingencia hasta 1987,
ya en la Administracin Arias. Este acuerdo, que expirara sin
que se desembolsara el crdito, tena como objetivos la reduccin de la inflacin, la reduccin del dficit pblico al 3% del
PIB, la reduccin del dficit por cuenta corriente y la creacin de
las bases para un crecimiento sostenido; entre sus principales
medidas se encontraban la adopcin de una poltica cambiaria
que fomentase las exportaciones y de una poltica monetaria restrictiva que actuase sobre el control de la inflacin, as como de
una serie de medidas de corte estructural que incidan sobre el
tamao y eficiencia del sector pblico, sobre el funcionamiento
del sistema financiero nacional y sobre la liberalizacin del comercio exterior. El incumplimiento de algunos de los objetivos
propici que no se produjera el desembolso del crdito (Picado,
1996, pp. 20-26).
El siguiente Acuerdo de Contingencia con el FMI data de
1989 y fue firmado como condicionalidad cruzada del PAE II,
negociado con el Banco Mundial ese mismo ao. Los objetivos
volvan a ser los mismos que en 1987, reduccin del dficit pblico, de la inflacin y del dficit por cuenta corriente. Tampoco se desembols el crdito unido a este acuerdo ante el incumplimiento de los objetivos fijados. Un nuevo Acuerdo se firm
en 1991, en la Administracin Caldern, y otro en 1993, siguiendo los mismos objetivos marcados en acuerdos anteriores
de reducir los desequilibrios macroeconmicos; en este caso el
cumplimiento de estos facilit el desembolso de los crditos (Picado, 1996, pp. 20-26).
Sin embargo, en 1994 la situacin econmica de Costa Rica
se volvi a deteriorar ante una mala gestin de la Administracin
133
134
en el proceso de reformas estructurales; para todo ello se propusieron medidas tendientes a reducir el dficit fiscal (el 3,5% para 1995 y el 0,5% para 1996; objetivos ambos incumplidos ya
que los valores fueron del 3,8% y del 5,3%, respectivamente),
aumentar al ahorro pblico, reestructurar el sector pblico, reducir las rigideces del gasto pblico, aumentar el papel del sector
privado, aumentar la competencia, eficiencia y supervisin del
sector financiero y fortalecer la efectividad del gasto social (Gobierno de Costa Rica, 1995). Finalmente, el acuerdo no lleg a
suscribirse, por lo que el FMI no gir los fondos comprometidos.
Con posterioridad a esto, las diferentes Administraciones no han
considerado conveniente suscribir nuevos acuerdos con el FMI.
Cabe sealar que, durante el periodo analizado, las polticas
de estabilizacin fueron algo heterodoxas y, si excluimos el duro y eficaz ajuste de 1983 bajo la Administracin Monge y los
aplicados durante la Administracin Caldern, el resto de los
planes de estabilizacin vinculados a Acuerdos de Contingencia
con el FMI fueron incumplidos. A pesar de dichos incumplimientos, el FMI continu firmando los distintos acuerdos pues, aunque no se alcanzaban los objetivos fijados, al menos Costa Rica
aplicaba polticas de estabilizacin y sus efectos, an sin ser satisfactorios, eran preferibles a los resultantes de la ausencia de dichas polticas.
Los principales motivos de dichos incumplimientos fueron, por
un lado, la falta de conviccin de los dirigentes socialdemcratas
en la necesidad de una estabilizacin tan rigurosa como la propuesta por el FMI y, por otro lado, el deseo de dichos dirigentes
por minimizar en la medida de lo posible los costes sociales;
aunque aceptaban la necesidad de estabilizar la economa, diferan en el nivel que deban alcanzar los indicadores de los objetivos. Esta manera de entender la poltica de estabilizacin, junto con la entrada masiva de fondos procedentes de la ayuda internacional bilateral y multilateral, han permitido que el transcurso de la llamada dcada perdida haya dejado a Costa Rica
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a. Los ERE
La ayuda concedida por la AID a Costa Rica a partir de 1982
fueron los denominados Fondos de Apoyo Econmico (ESF), que
tenan como contrapartida los Programas de Estabilizacin y Recuperacin Econmica (ERE). Dichos programas estuvieron dirigidos, entre 1982 y 1984, al fomento de la estabilidad econmica, sobre todo en lo referente a la poltica de tipo de cambio y a
la correccin de los desequilibrios de la balanza de pagos; sin
embargo, a partir de 1985 y coincidiendo con la firma del PAE I,
estos programas se enfocaron ms hacia la consecucin de transformaciones estructurales (fomento de la capacidad de gestin
de la sociedad civil, desarrollo del sector exportador, reduccin
del Estado...). En 1991 se firm el ERE X y en 1992 el ERE XI, con
una sustancial reduccin del volumen del ESF, marcando as la
retirada paulatina de la AID de Costa Rica, que concluy en
1995 con el cierre de sus oficinas y la constitucin de la Fundacin CRUSA; dicha fundacin pas a ser la encargada de canalizar y gestionar la cooperacin bilateral entre Estados Unidos y
Costa Rica y la heredera del remanente de los ltimos fondos
concedidos por la AID (Sojo, 1991, pp. 23-48). La retirada de la
AID obedeci, por un lado, a un cambio de direccin de la poltica exterior estadounidense, con una regin centroamericana
en decidido proceso de pacificacin y, por otro lado, al hecho
de que los indicadores de desarrollo de Costa Rica superaron los
lmites para ser considerado como pas receptor de ayuda por
parte de la AID.
Aunque los ERE no utilizaban la condicionalidad cruzada, s
incluan condiciones precedentes y estipulaciones. Las primeras
consistan en una serie de requisitos que Costa Rica deba cumplir antes del desembolso del ESF, como: un acuerdo de contingencia con el FMI (ERE II, 1983); un plan de privatizacin de CODESA (ERE V, 1986); la continuacin de la privatizacin de CODESA, la congelacin del crdito subsidiado a la agricultura y la
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138
del Pacfico (INCOP); y los proyectos relacionados con las universidades estatales y el sistema de seguridad social.
Entre los proyectos desarrollados por el Gobierno se encontraban: la reduccin de prdidas del BCCR; la creacin de una
lnea especial de crdito para fomentar el desarrollo de la banca
privada, equilibrar las finanzas de los bancos estatales y facilitar
el pago de las deudas de las empresas afectadas por la crisis; algunos proyectos de viviendas sociales; el programa de computacin del sistema educativo; y ciertos proyectos de agricultura comunitaria.
Los proyectos de apoyo sectorial se centraron en: el proyecto Foresta; varios proyectos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA); el proyecto de desarrollo de la
Zona Norte; varios proyectos de vivienda social; y otros proyectos de educacin, transportes, aduanas, contralora pblica y
parques nacionales.
Los fondos de crdito se destinaron en su mayor parte al sector privado en: actividades no especificadas; en becas de paz para Centroamrica; en actividades del Cuerpo de Paz; en proyectos de la Embajada de Estados Unidos; en accin cvica; en autoayuda comunitaria; en apoyo a proyectos de desarrollo; en la
Escuela de Agricultura de la Regin del Trpico Hmedo
(EARTH); y en remodelacin de escuelas rurales.
Los sectores financiero, exportador y pblico-empresarial
fueron los ms afectados por las acciones de la AID, en lgica
coincidencia con las reformas estructurales de los PAE, lo cual no
es de extraar dada la coincidencia ideolgica entre las autoridades del Banco Mundial, el FMI y la AID (Sojo, 1991, pp. 23-48).
La cooperacin econmica entre Estados Unidos y Costa Rica obedeci a la coincidencia de intereses entre ambos gobiernos; mientras el primero quera obtener un efecto demostracin
de una democracia pluralista, respetuosa de las libertades y derechos individuales y amante de la paz bajo un sistema de economa de mercado, el segundo necesitaba abundantes recursos
139
para suavizar los efectos de la estabilizacin y el ajuste estructural. Por lo dems, ambos gobiernos coincidieron en la necesidad
de estabilizar la economa del pas a principios de los ochenta,
en dar una orientacin exportadora a la produccin y en abandonar las funciones empresariales del Estado costarricense. No
deben tampoco ser ignoradas otras razones, menos confesables
que las anteriores, de la cooperacin por parte de Estados Unidos, como el apoyo de Costa Rica a la contra nicaragense o el
estmulo de la demanda externa de las empresas estadounidenses gracias a esa ayuda.
b. Los PAE
La presentacin de un Programa de Ajuste Estructural (PAE)
era una de las condiciones impuesta por el Banco Mundial para
la concesin de un Prstamo de Ajuste Estructural (SAL). Ello llev a Costa Rica a acordar con dicha institucin el PAE I (Asamblea Legislativa, 1985-a), como contrapartida del SAL I, en 1985
y el PAE II (Asamblea Legislativa, 1989), como contrapartida del
SAL II, en 1989. El PAE III fue enviado a la Asamblea Legislativa
durante la Administracin Caldern, pero la falta de consenso
entre el Gobierno y la oposicin impidi su aprobacin; sin embargo, en 1995, durante la Administracin Figueres, en un marco de entendimiento entre el Gobierno socialdemcrata y la
oposicin socialcristiana, se aprob el PAE III (Asamblea Legislativa, 1994) y su contrapartida el SAL III11.
La orientacin claramente neoliberal de las medidas de ajuste estructural, recomendadas por los organismos financieros internacionales, entr en conflicto con la ideologa socialdemcrata
11. Normalmente con la sigla PAE se hace referencia al Programa de Ajuste Estructural conjuntamente con el Prstamo de Ajuste Estructural, ya que ambos se firman y aprueban en
la misma ley; nosotros, sin embargo, distinguiremos entre PAE (programa) y SAL (prstamo; Structural Adjustment Loan).
140
de los dirigentes costarricenses y los mecanismos de autorregulacin automtica propios del marco poltico-institucional intervencionista, que, aunque debilitados, seguan teniendo operatividad. Esto condujo a un continuo tira y afloja en el proceso de
negociacin de los SAL, retrasando as la firma de los acuerdos
(fundamentalmente el PAE II y el PAE III) y, sobre todo, moderando la gradualidad de la implementacin de las medidas, reduciendo las exigencias en trminos de indicadores y, sobre todo,
postergando la reforma en profundidad del Estado costarricense.
El PAE I
La aprobacin en 1985 del PAE I supuso todo un cambio en
la manera de concebir la poltica econmica en Costa Rica. Los
fines perseguidos con el PAE I eran: la reestructuracin del aparato productivo; la diversificacin de la produccin industrial; la
promocin de exportaciones no tradicionales a mercados fuera
de la regin centroamericana; y la democratizacin econmica.
Y para alcanzar estos fines se disearon cinco paquetes de medidas econmicas: polticas de exportacin; comercio e industria; poltica agrcola; poltica del sector financiero; poltica del
sector pblico; y poltica redistributiva.
Las polticas de exportacin, comercio e industria se centraban en aumentar las entradas de divisas en el pas por medio del
crecimiento de las exportaciones tradicionales y no tradicionales
a nuevos mercados distintos del MCCA. Entre las principales medidas podemos destacar: la aplicacin de un tipo de cambio flexible a travs de minidevaluaciones peridicas; la reduccin de
la proteccin efectiva por medio de la eliminacin de las exenciones de derechos de importacin, de la creacin de un nuevo
sistema arancelario (con reduccin generalizada de aranceles) y
de la creacin de un nuevo rgimen de incentivos fiscales (basado en la eficiencia, la democratizacin de la propiedad, la creacin de empleo y el uso de recursos nacionales); la eliminacin
141
142
143
El PAE II
Con la aprobacin del PAE II en 1989, no sin un intenso debate social y poltico, la Administracin Arias continu con la
implementacin de la nueva estrategia de poltica econmica diseada en la Administracin Monge.
El PAE II fue concebido como continuacin del PAE I y, por
tanto, persegua los mismos objetivos: la reestructuracin del
aparato productivo; la diversificacin de la produccin industrial; la promocin de exportaciones no tradicionales a mercados fuera de la regin centroamericana; y la democratizacin
econmica. Sin embargo, como principal diferencia destaca la
desaparicin del paquete de medidas dedicadas a la poltica redistributiva; este vaco vino a ser salvado, en cierta medida, por
la ayuda de la AID, que en la Administracin Arias desarroll un
144
145
El PAE III
La falta de acuerdo entre la Administracin Caldern y la
oposicin retras la aprobacin de PAE III hasta 1995; dicho
programa estaba orientado hacia la modernizacin, racionalizacin y reforma integral de Estado. La defensa del Estado mnimo
hecha por los socialcristianos, con el apoyo de los organismos
financieros internacionales, choc frontalmente con la concepcin de un Estado fuerte defendida por los socialdemcratas. Estos estuvieron de acuerdo en acabar con el Estado empresario y
en implementar un proceso de apertura externa de la economa,
pero su opcin poltico-ideolgica se asentaba en la intervencin del Estado, tal vez una intervencin distinta a la aplicada
en el pasado, pero el Estado segua siendo la piedra angular del
proyecto poltico socialdemcrata. Esta fue la causa de su resistencia a la aprobacin de un PAE que reduca el papel del Estado en la economa; sin embargo, la asfixiante situacin financiera que el pas vivi en 1994 y 1995, hicieron ceder a la Administracin Figueres.
El PAE III, estrictamente, solo hace referencia al programa
acordado con el Banco Mundial; sin embargo, dado que los tres
acuerdos firmados con el BID, Programa de Ajuste del Sector
Pblico, Programa Sectorial de Inversiones y Programa de
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147
3
Las polticas de reforma
150
151
a. El desarme arancelario
Con la aprobacin en 1985 del Convenio sobre el Rgimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano, Costa Rica inicia un
proceso de desarme arancelario tendiente a reducir la proteccin
efectiva de la produccin nacional frente a las importaciones. Las
medidas de corte arancelario recogidas en ese convenio fueron
esencialmente tres: la NAUCA II; la franja de proteccin efectiva;
y las tarifas arancelarias (Monge Gonzlez, 1987, pp. 55-58).
La NAUCA II (Nomenclatura Arancelaria Comn Centroamericana) era un sistema de clasificacin de mercancas, descriptivo, simple y basado en criterios tcnico-jurdicos, que vino
a sustituir a la NAUCA I. El motivo de esta sustitucin fue la inadecuacin de un sistema de clasificacin de mercancas, deficiente y solo utilizado en el MCCA, por otro basado en la Nomenclatura del Consejo de Cooperacin Aduanera (NCCA), actualizado y suscrito por la mayora de los pases del mundo.
Se delimit una franja de proteccin efectiva de entre el 50%
y el 150% para determinar la tarifa nominal de los bienes finales
152
153
154
de autorizacin administrativa para importar productos agrcolas; el depsito previo a las importaciones; y las sobretasas. Estas
restricciones fueron prcticamente eliminadas bajo el PAE II.
En 1989 se elimin el monopolio de importacin de productos agrcolas de que disfrutaba por ley el CNP, permitiendo desde entonces que empresas privadas realizasen esas importaciones, en caso de escasez en el suministro y una vez agotada la
oferta nacional (Frst, 1992, pp. 32-33; Corrales y Monge, 1990,
pp. 197-198).
Otra barrera no arancelaria era el depsito previo a las importaciones, que consista en la entrega al BCCR de un depsito en colones, que poda llegar a representar el 100% del valor
CIF de las importaciones para algunos productos. El dinero permaneca en el BCCR durante uno o ms meses sin devengar intereses hasta que ste entregaba al importador el equivalente en
divisas del depsito. Esta medida funcionaba como un impuesto inflacionario, por lo que en 1989 se redujo el depsito previo
desde el 50% al 1% y desapareci con la liberalizacin del mercado de divisas en 1992, despus de haberse elevado hasta el
70% en 1991 (Frst, 1992, p. 32; Corrales y Monge, 1990, pp.
197-198).
Las sobretasas eran impuestos especficos a la importacin
establecidos por el BCCR sin una ley formal; stas tambin fueron eliminadas a iniciativa del propio BCCR a partir de 1989
(MIDEPLAN, 1993-g, p. 8).
Otras barreras no arancelarias como las restricciones cuantitativas a la importacin de productos industriales o la subvencin a los precios de los granos bsicos tambin se eliminaron
bajo el PAE II, estas ltimas de forma paulatina.
Por ltimo, conviene sealar que la aprobacin en 1995
de la Ley General de Aduanas, entre otras cosas, ha venido a
simplificar los trmites administrativos relacionados con las
importaciones.
155
156
a. El contrato de exportacin
El contrato de exportacin ha sido el principal y ms eficaz
instrumento de la poltica de promocin de exportaciones no tradicionales. A pesar de su carcter decididamente intervencionista, ya que trata de subvencionar las exportaciones, este instrumento ha sido defendido por sectores del pensamiento neoliberal, apoyados en una interpretacin muy particular del teorema
del segundo ptimo; segn esta interpretacin, dado que la intervencin del Estado haba provocado una distorsin en el sistema
de precios generando un sesgo antiexportador, se haca necesaria otra intervencin del Estado, en sentido contrario, que compensase dicho sesgo (Corrales y Monge, 1990, pp. 201-202).
La combinacin de la reduccin del proteccionismo junto
con el fomento de las exportaciones deba generar un reajuste en
el sistema de precios, de forma tal que actividades que antes eran
rentables dejaran de serlo y otras actividades marginales o extramarginales comenzaran a dar beneficios; de esta manera, se pretenda inducir un trasvase de la inversin de unos sectores a
otros, generando as un cambio estructural en el sector productivo, por medio del cual se desarrollasen los sectores en los que el
pas poda tener ventajas comparativas.
La figura del contrato de exportacin fue creada legalmente
en 1984 y entr en vigor en 1985. Dicho contrato consista en el
otorgamiento, hasta 1992, de una serie de incentivos a las actividades exportadoras que se pretendan fomentar (productos no tradicionales). Las medidas de fomento incluidas en el contrato eran:
la exoneracin del impuesto sobre las utilidades procedentes de
157
158
159
(1985-2000)
Ao
CAT
ENT
CAT/ENT
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
675,8
975,0
2.395,7
1.790,3
4.293,8
5.931,5
7.478,5
7.423,7
6.243,7
10.903,5
12.526,8
14.856,2
19.076,4
28.470,0
37.610,6
24.994,9
24.911,5
30.301,2
40.907,2
61.579,9
84.175,4
94.715,6
140.274,8
208.138,8
252.734,8
303.160,8
411.348,1
551.452,7
734.155,4
1.126.646,5
1.621.062,6
1.532.783,0
2,7
3,2
5,9
2,9
5,1
6,3
5,3
3,6
2,5
3,6
3,0
2,7
2,6
2,5
2,3
1,6
160
161
(en 1994 representaba tan solo el 11,9% de las exportaciones totales) y no fue hasta finales de la Administracin Figueres cuando dicho rgimen comenz a tener importancia, coincidiendo
con la instalacin en el pas de Ia multinacional INTEL. En 1999
las exportaciones de las zonas francas representaron el 53,6% de
las exportaciones totales, aunque en 2000, ante una contraccin
de las exportaciones de INTEL, pasaron a representar el 49,8%.
La legislacin costarricense permita que hasta el 49% de la
produccin de las zonas francas se destinara al mercado interno,
sujeta, claro est, al abono de los derechos de aduanas por el total del valor agregado fuera del pas. Sin embargo, una reforma
legislativa de 2000 redujo dicho porcentaje al 25%, con el pago
ahora derechos de aduanas por el valor total del producto; en dicha reforma se establecieron adems las cantidades mnimas de
inversin en activos fijos que las empresas que decidan acogerse a este rgimen deben efectuar (150 mil de dlares si se instalan dentro del Parque de Zona Franca y 2 millones de dlares si
lo hacen fuera) (MIDEPLAN, 2001-b, p. 121).
Las principales actividades industriales acogidas a este
rgimen eran en 1998 la textil (24,1% de las empresas), la electrnica (12,1% de las empresas), la metalmecnica (10,3% de las
empresas), la joyera y la agroindustria, siendo las empresas textileras y metal-mecnica las que presentaban en 1998 un mayor
dinamismo exportador (45% y 38% de las exportaciones totales
de las zonas francas, respectivamente) (Muoz y Pacheco, 1999,
pp. 76-77). No obstante, la importancia que tiene INTEL en el
conjunto de las exportaciones costarricenses ha venido a alterar
posteriormente todos estos porcentajes, ya que por s sola INTEL,
que produce componentes electrnicos para microprocesadores,
representaba en 1999 ms del 70% de las exportaciones del rgimen de zona franca.
Est previsto que en 2003 desaparezca este rgimen y todas
las empresas acogidas a l pasen a exportar por medio de la
ventanilla nica y a tributar a la Hacienda costarricense como
162
cualquier otra empresa; ello sera muy beneficioso para las arcas del pas, ya que las actuales exoneraciones en la prctica lo
que hacen es subvencionar el gasto pblico de los pases donde se ubican las casas matrices de las empresas de las zonas
francas, por cuanto los impuestos que no pagan por sus beneficios en Costa Rica los abonan en dichos pases, mientras que en
muchos casos tendra un efecto neutro para la contabilidad de
las multinacionales.
163
164
e. El contrato de turismo
Por lo que se refiere a la poltica de promocin turstica, esta arranca de la Ley de Incentivos para Desarrollo Turstico de
1985 (Asamblea Legislativa, 1985-b), en la que se clasificaban
como actividades tursticas y, por tanto, susceptibles de acogerse a sus beneficios: los servicios de hotelera; el transporte areo
y acutico de turistas; las agencias de viajes receptoras de turistas; y el arrendamiento de vehculos para el turismo.
Pero no solo se ha promovido el turismo por medio de esta
ley, que ha incidido en el sector por el lado de la oferta. Otros
elementos tambin han sido relevantes, sobre todo los que han
pretendido actuar sobre la demanda; ha destacado sin duda el
esfuerzo por vender la imagen de Costa Rica como un paraso
natural donde se protege el medio ambiente y se fomenta la cultura de la paz, esfuerzo que ha llevado al Instituto Costarricense
de Turismo (ICT) a participar en toda clase de ferias y de eventos
de promocin del pas (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342).
A pesar de todo ello, la principal herramienta de la poltica
de promocin del turismo fue la ley de incentivos. Los beneficios de dicha ley se regulaban a travs del contrato de turismo,
concedido por el ICT, teniendo en cuenta una serie de criterios,
165
166
Por otro lado, durante la Administracin Rodrguez se elimin la posibilidad que tenan las empresas de deducir del impuesto sobre la renta el 50% de las cantidades invertidas en actividades tursticas.
a. Las minidevaluaciones
La crisis cambiaria que se desat en Costa Rica a partir de
la devaluacin del coln en 1981 oblig al Gobierno a modificar la poltica cambiaria, abandonando de esta forma el tipo de
cambio fijo que haba caracterizado al coln a lo largo de su
historia. Sucesivas devaluaciones entre 1981 y 1983 condujeron a estabilizar el tipo de cambio nominal sin que estas medidas se reflejasen en los precios internos, al contrario de lo que
sucedi con la maxidevaluacin de 1981. Con la adopcin de
una nueva poltica cambiara a finales de 1983 se iniciaba el
primer periodo de las minidevaluaciones que alcanzara hasta
1992 (MIDEPLAN, 1993-g, pp. 5-6).
167
TABLA 3.2
TIPO DE CAMBIO E NDICE DEL TIPO DE
CAMBIO FECTIVO REAL PROMEDIO (1980-2000)
Ao
TCP
ITCER*
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
9,56
21,42
38,46
41,09
44,53
50,51
56,02
62,77
75,80
81,51
91,61
122,50
134,50
142,19
157,07
179,73
207,68
232,60
257,19
285,68
308,19
83,93
11,84
87,19
73,38
74,45
74,90
83,23
93,01
100,58
95,62
96,33
104,95
101,28
101,08
101,51
99,45
100,56
100,00
99,80
100,95
99,22
168
La poltica de minidevaluaciones consiste en una devaluacin progresiva del coln por medio de ajustes diarios de pequea cuanta, de forma tal que se consiguiese estabilizar el tipo de
cambio real; se pretende, por tanto, que el tipo de cambio juegue un papel neutro en la poltica comercial, sin fomentar la devaluacin competitiva, pero impidiendo que la sobrevaloracin
de la moneda perjudique a las exportaciones.
En este sentido, las minidevaluaciones del primer perodo
fueron eficaces y el tipo de cambio real se estabiliz (Tabla 3.2).
Este manejo prudente de la poltica cambiaria pudo realizarse
gracias a que Costa Rica no necesit generar un importante supervit comercial para hacer frente al pago de la deuda, a diferencia de otros pases, ya que la pronta y eficaz negociacin de
esta y las entradas de divisas en forma de cooperacin internacional vinieron a suplir esa necesidad. Este hecho diferencial
permiti adems un mejor control de la inflacin (inexistencia de
hiperinflacin). La certeza en el alza progresiva del tipo cambio,
bajo esta poltica de minidevaluaciones, llev a la generacin de
unas expectativas de inflacin. Se foment as una inflacin inercial basada en indiciacin de salarios y precios en funcin de la
inflacin esperada. Desde esta poltica, el tipo de cambio segua
siendo fijado por el BCCR y el mercado de divisas segua siendo
monopolio de los bancos comerciales del Estado, al tiempo que
se toleraba un mercado negro de divisas.
El retorno a la poltica de minidevaluaciones no se producira hasta 1995, tras las dificultades surgidas en 1994 para mantener estable el tipo de cambio real.
b. La flotacin controlada
En 1992 y siguiendo los compromisos del PAE II, se produjo
una nueva modificacin de la poltica cambiaria: se liberaliz el
169
mercado de divisas, lo que permiti as al sector privado participar en l (MIDEPLAN, 1998-a, p. 342).
Al mismo tiempo, se abandon la poltica de minidevaluaciones y el tipo de cambio del coln pas a ser fijado en el mercado. Este hecho supuso una mayor dificultad para mantener un
tipo de cambio real estable, ya que la nica forma de influir en
el tipo de cambio nominal que desde entonces tena el BCCR era
por medio de la compra-venta de divisas en el mercado; esta medida gener un sistema de tipo de cambio conocido como de flotacin controlada o flotacin sucia, donde la actuacin del
BCCR se encuentra limitada por su nivel de reservas de divisas y
donde la competitividad de la economa costarricense juega un
papel relevante. En este sentido, se ha producido desde mediados de los noventa una gran estabilidad del tipo de cambio real
del coln (Tabla 3.1).
En 1995 la poltica cambiaria sufri un reajuste. Se elimin
el impuesto por cambio de divisas, se redujo significativamente
el diferencial cambiario cobrado por el BCCR y se suprimi la
obligacin que tenan los exportadores de vender a dicho banco
el 20% de las divisas obtenidas. Pero lo ms importante fue que
se abandon el rgimen de flotacin sucia y se volvi al de minidevaluaciones diarias (MIDEPLAN, 1996-a, pp. 103-104).
170
171
172
Durante la Administracin Rodrguez tambin se mantuvieron negociaciones entre Centroamrica y Panam, para reformar
el Tratado de Libre Comercio de 1973, y entre Costa Rica y Trinidad y Tobago, para suscribir un Tratado de Libre Comercio.
As, pues, Costa Rica parece haber apostado por el modelo
de integracin propuesto en la Iniciativa para las Amricas, basado en la constitucin de sistemas preferenciales y reas de libre comercio de carcter bilateral, que permitan en un futuro generalizar estos acuerdos a todo el continente americano, y no solo a Amrica Latina. Dicho proyecto parece tomar cuerpo en el
ALCA, un proceso de integracin en curso que arranc en 1994
a iniciativa estadounidense y que, tras sucesivas rondas de negociacin, se espera que se concluya en el ao 2005 con la firma
de un acuerdo continental. Costa Rica ha participado activamente en las distintas negociaciones y ha sido uno de los principales
impulsores del proceso.
173
destacando entre las medidas adoptadas la modificacin de la poltica cambiaria (vase apartado 3.1.3) y la liberalizacin de la
cuenta de capitales, permitiendo la libre disposicin de divisas,
en un primer momento, a los exportadores e importadores, y desde 1992, al resto de los propietarios de divisas (MIDEPLAN, 1993e, pp. 6-7). Tras estas modificaciones, en Costa Rica existe libertad de movimientos capitales, pudindose tanto introducir capitales extranjeros en el pas como repatriar estos o sus rendimientos,
sin limitacin alguna (Guardia Quirs, 1992, pp. 52-54).
En segundo lugar, la estabilidad poltica y econmica (vanse apartados 2.2 y 2.4.3) fue otro de los incentivos para la inversin extranjera, que, en concreto, presta mucha atencin al manejo de los equilibrios macroeconmicos, por lo que las polticas de estabilizacin se convirtieron tambin en un instrumento
para la captacin de capitales, en la medida en que contribuyen
a reducir el riesgo-pas, favoreciendo as la inversin extranjera
directa de largo plazo.
En tercer lugar, la existencia de oportunidades de negocio en
el pas fue otro importante incentivo; en este sentido, destacan la
eliminacin de monopolios pblicos, la privatizacin del sector
pblico empresarial, as como los regmenes especiales de zonas
francas y de admisin temporal (ahora perfeccionamiento activo)
(vanse apartados 3.1.2, 3.2.6 y 3.3).
En cuarto lugar, el control del mercado de valores por medio
de la Comisin Nacional de Valores, adscrita la BCCR, aporta garantas a los inversores extranjeros (Espinosa, 1996, pp. 26-27).
En quinto lugar, el Tratado de Libre Comercio con Mxico
da un trato favorable a las inversiones procedentes de dicho
pas, que estn dirigindose a sectores claves como los medios
de comunicacin, la banca o los centros comerciales. Adems
de dicho acuerdo, Costa Rica ha negociado durante las Administraciones Figueres y Rodrguez distintos tratados bilaterales
de promocin y proteccin recproca de inversiones, estando en
vigor muchos de ellos (Suiza, Alemania, Reino Unido, Francia,
174
175
176
177
La poltica de tipos de inters haba sido utilizada tradicionalmente en Costa Rica como poltica crediticia ms que como
poltica monetaria; sin embargo, en este periodo se trat de reducir sus efectos distorsionadores sobre el conjunto de la economa. En este sentido, se acometieron actuaciones tanto sobre los
tipos de inters como sobre los topes de cartera, al objeto de liberalizar el crdito.
As, en el primer caso, se pas de la fijacin por parte del
BCCR de las distintas tasas de inters activas y pasivas por sectores de actividad, a un sistema de bandas, en 1984, en el que los
intermediarios podan fijar libremente sus tipos; de ah se pas a
la eliminacin de las restricciones, en 1989, con la excepcin
hecha de la tasa activa mnima, modificada en 1992 y fijada en
la tasa bsica (LIBOR ms 0,5) ms tres puntos; en 1990, se prohibi adems la existencia de tipos de inters distintos para la
misma actividad, salvo que poseyesen riesgos diferentes (Espinosa, 1996, pp. 18, 24-25 y 28-29).
En el segundo caso, los topes de cartera, es decir, la obligacin de destinar porcentajes determinados de los recursos de las
entidades financieras a ciertos sectores, se fueron liberalizando
poco a poco; primero fue la liberalizacin de las secciones financieras de los bancos, ya en 1978; posteriormente, en 1984, se
permiti a las secciones comerciales colocar sus recursos sin topes, con excepcin hecha del rubro de otras actividades, que en
1991 se ampli hasta el 40% de la cartera y en 1992 se elimin
(Espinosa, 1996, pp. 18-19, 25 y 29).
De esta forma, el BCCR fue abandonando su papel de director de la poltica crediticia dejndola en manos del libre funcionamiento del mercado financiero; con ello se renunciaba a uno
de los principales instrumentos de la poltica de desarrollo propia del marco intervencionista.
La poltica monetaria del BCCR durante este perodo estuvo
marcada por la utilizacin cada vez ms intensa de los instrumentos tradicionales, es decir, del encaje bancario, de las operaciones
178
de mercado abierto y del redescuento, que fueron puestos al servicio del control de la oferta monetaria (Gonzlez y Mesalles,
1993, p. 43).
Las operaciones de mercado abierto, que tuvieron un mayor
protagonismo hasta 1985, se basaban en la compra, no de bonos
del Estado, sino de Bonos de Estabilizacin Monetaria (BEM) del
propio BCCR. En 1984 se haba obligado a los bancos a adquirir
BEM por el valor de los recursos excedentes que tenan depositados en el BCCR; sobre dichos BEM recayeron las operaciones
de mercado abierto, hasta que en 1985 los intereses de estos
aconsejaron utilizar preferentemente el mecanismo del encaje
bancario. Sin embargo, la poca eficacia demostrada por este instrumento hizo que, en 1987, se buscasen frmulas para volver a
utilizar los BEM sin tener que aumentar el tipo de inters que se
pagaba por ellos; la solucin vino de la mano del sector pblico
no financiero y de los bancos estatales, que comenzaron a adquirirlos desde 1987, el primero, y desde 1988, los segundos
(Gonzlez y Mesalles, 1993, pp. 43-45).
El encaje bancario gan protagonismo a partir de 1985,
cuando para mejorar su eficiencia se elimin la obligacin de
mantener un porcentaje de este en bonos fiscales, que pasaron a
formar parte de las carteras de inversin de los bancos comerciales. En 1988, y en el marco de la Ley de Modernizacin del Sistema Financiero, se limitaron los niveles de encaje bancario que
el BCCR poda aplicar y se le oblig a pagar intereses cuando el
encaje fuese superior al 10%. En 1989 se elevaron las reservas
que los bancos comerciales deban depositar en el BCCR desde
el 50% hasta el 100%; adems, se hizo de forma que estos no
podan incluirse en fondos procedentes de impuestos recaudados, depsitos previos a la importacin o comisiones de confianza. Sin embargo, cuando el encaje llegaba a niveles altos, este se
converta en un instrumento poco eficaz para el control de la
oferta monetaria (Gonzlez y Mesalles, 1993, pp. 43-45).
179
b. La nueva LOBC
La aprobacin en 1995 de la nueva LOBC ha supuesto la
instauracin de un nuevo marco institucional para la poltica
monetaria, pero no un cambio profundo de dicha poltica, pues
lo que ha hecho esta ley no ha sido otra cosa que dar cobertura legal a la prctica habitual que el BCCR tena con anterioridad a esta.
La modificacin de los objetivos y de la jerarqua de estos ha
puesto al BCCR al servicio de la estabilidad de precios. Junto a
ello, se ha dotado a dicha entidad de una importante independencia, a pesar de que el Presidente Ejecutivo lo designa el Gobierno por cuatro aos y de que el Ministro de Hacienda forma
parte de la Junta Directiva; el nombramiento del resto de los
miembros de dicha Junta Directiva ha de ser ratificado por la
Asamblea Legislativa y su duracin es de noventa meses, renovndose parcialmente esta cada dieciocho meses. Estos dos elementos, independencia y prioridad por la estabilidad de precios,
180
confieren al BCCR el marco adecuado para la ejecucin ortodoxa de la poltica monetaria, siguiendo as el modelo de los principales bancos centrales (Reserva Federal Estadounidense, Bundesbank alemn...).
En consonancia con estos cambios, se suprimieron obligaciones y facultades que el BCCR posea bajo la anterior legislacin; entre las obligaciones, desaparecieron la de coadyuvar al
logro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y la de actuar en estrecha colaboracin con el Gobierno en la coordinacin de esfuerzos y actividades; entre las facultades, se perdieron el otorgamiento de financiacin a las instituciones pblicas
o al Gobierno (salvo letras del tesoro y con algunas limitaciones),
de avales y de garantas o la asuncin de cualquier pasivo en
moneda extranjera (salvo que tuvieran como contrapartida activos en la misma moneda), as como la concesin de crditos a
los intermediarios financieros con recursos externos (Redondo,
1996, pp. 4-5).
En este sentido, el BCCR ha perdido tambin una serie de
instrumentos que antes tena a su disposicin, tales como el control de las tasas de inters activas y pasivas, la autorizacin previa para las operaciones de endeudamiento externo o de emisin
de bonos o los topes de cartera globales o por categoras.
El BCCR dispone entonces, desde la aprobacin de la LOBC,
de cuatro instrumentos para ejecutar la poltica monetaria, el encaje legal, las operaciones de mercado abierto, el redescuento y
los prstamos de emergencia; aunque algunos de ellos han sufrido ciertas modificaciones.
El encaje bancario, adems de sufrir una unificacin de las
distintas tasas existentes, se limit a un mximo del 15%, al que
se llegara por medio de un perodo transitorio de cuatro aos en
el que este se reducira gradualmente; dicha reduccin obedece
al hecho de que un encaje alto es un incentivo para la creacin
de mecanismos que lo evadan, eliminando as su eficacia. Por
otro lado, quedaron sujetas al encaje bancario, adems de los
181
bancos comerciales estatales y privados y las empresas financieras, el resto de los intermediarios financieros del pas (con
excepcin del Banco Popular y la Caja de la Asociacin Nacional de Educadores ANDE, salvo en lo referido a la captacin
de cuentas corrientes); a dichas entidades se concedi tambin
un periodo transitorio durante el cual el encaje bancario les ha
sido aumentado gradualmente hasta llegar al 15% (Espinosa,
1996, pp. 8-10). Durante la Administracin Rodrguez se redujo an ms el encaje bancario, hasta el 10% (MIDEPLAN,
2001-b, p. 112).
Las operaciones de mercado abierto no han sufrido modificacin, aunque, dadas las limitaciones de los dems instrumentos, se han ido convirtiendo en la principal herramienta para el
control de la oferta monetaria (Espinosa, 1996, p. 8).
El redescuento s ha sufrido una importante modificacin al
redefinirse su utilizacin como instrumento encargado de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero, en lugar de asignar
el crdito a los distintos sectores a travs de los bancos estatales.
El redescuento se convirti en un mecanismo de obtencin de liquidez en ltima instancia a disposicin de todos los intermediarios financieros, aunque con algunas condiciones para la banca
privada, pero a tasas muy elevadas. Algo similar puede decirse
de los prstamos de emergencia, destinados a devolver, en la medida de lo posible, la estabilidad financiera a una entidad con
problemas, evitando as una crisis generalizada del sistema financiero; tambin en este caso las tasas son muy elevadas, para
que efectivamente se utilicen solo en caso de emergencia (Espinosa, 1996, p. 8).
Adems de estos instrumentos especficos de control monetario, la nueva LOBC prev la utilizacin de los llamados instrumentos temporales, que solo podrn ser usados en aquellos casos en los que el desequilibrio no pueda ser controlado con los
instrumentos tradicionales. La utilizacin de estos estar limitada
182
183
184
TABLA 3.3
INGRESOS, GASTOS Y DFICIT DEL GOBIERNO
CENTRAL (1980-2000)
Ao
IC
GT
DFGC
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
10,1
10,7
11,3
13,0
13,0
12,6
12,3
12,2
12,0
11,8
11,3
11,5
12,4
12,1
11,5
12,1
12,3
12,2
12,3
12,3
12,5
16,3
14,9
13,9
15,8
15,4
14,0
14,1
13,5
13,3
14,4
13,9
14,2
13,8
13,9
16,7
16,1
16,2
14,9
14,7
14,5
15,4
6,3
4,1
2,6
2,8
2,4
1,6
2,6
1,6
2,0
3,2
3,5
2,4
1,5
1,5
5,5
3,5
4,0
3,0
2,5
2,2
3,0
185
TABLA 3.4
COMPOSICIN DE LOS INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL
(1985-2000)
Ao
ICE
IR
IVC
OI
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
46,0
44,4
47,7
42,7
46,0
48,7
51,6
52,9
53,2
51,1
51,1
47,2
47,5
48,7
42,9
45,0
15,6
14,2
13,7
14,0
13,8
14,0
12,1
11,2
14,1
15,6
16,1
15,1
15,4
17,3
21,7
20,4
19,5
18,0
19,0
20,4
20,8
21,6
25,8
23,3
22,1
21,9
21,3
28,2
28,1
24,1
21,0
19,9
18,9
23,4
19,6
22,9
19,4
15,7
10,5
12,6
10,6
11,5
11,5
9,5
9,0
9,9
14,4
14,7
Frente a este predomino de los impuestos indirectos, los directos, representados por el impuesto sobre la renta, han tenido
tradicionalmente una participacin modesta en la estructura tributaria con valores prximos al 15%; aunque en los dos ltimos
aos su peso se ha elevado por encima del 20%.
El resto de los ingresos, tributarios y no tributarios, viene perdiendo participacin en el total, desde valores superiores al 20%
a mediados de los ochenta hasta valores inferiores al 10% hacia
mediados de los noventa, con un ligero aumento en los ltimos
aos situndose cerca del 15%; la prdida de importancia de
186
mediados de los noventa vino a coincidir con el mayor peso alcanzado por los impuestos de venta y selectivo de consumo (Tabla 3.4).
187
188
189
190
se sujet a las entidades del sector pblico al pago del citado impuesto. En segundo lugar, en 1999 se aprob una reforma de la
Ley de Justicia Tributaria al objeto de mejorar la recaudacin de
impuestos, as como se derog el impuesto del 1% sobre los activos de las empresas y los impuestos ad valrem de las exportaciones de caf, banano, carne y ganado vacuno. En tercer lugar, en 2001 se redujo el impuesto selectivo de consumo a varios
artculos (materiales de construccin, vehculos nuevos, llantas,
ropa y medicinas). Y en cuarto lugar, se elimin la exoneracin
del impuesto sobre la renta del 50% de las inversiones en actividades tursticas (MIDEPLAN, 2001-b, pp. 98-99).
Pero durante la Administracin Rodrguez, la medida ms
importante en materia de reforma tributaria fue la aprobacin en
2001 de la Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria. Dicha
ley elimin el impuesto selectivo de consumo para ms de
1.300 artculos, modific y redujo los impuestos sobre hidrocarburos, elimin varias exoneraciones del impuesto sobre la renta
y aument las deducciones familiares en dicho impuesto y derog muchos impuestos menores de escasa recaudacin (algunos
por conceptos de timbres) (MIDEPLAN, 2001-b, p. 41).
191
Sin embargo, el gasto pblico en este caso no es una medida adecuada del tamao del Estado costarricense, debido al gran
peso del sector pblico no gubernamental. Segn esto podramos
afirmar que el Estado costarricense, medido como el gasto del
sector pblico no financiero, no se ha reducido significativamente como consecuencia de la implementacin de las polticas reformistas, a pesar de que desde 1990, coincidiendo con el comienzo de la Administracin Caldern, presenta una tendencia a
la reduccin; tendencia que fue quebrada en el ao 1994, el primero de la Administracin Figueres, en que el gasto del sector
pblico se elev 4,6 puntos, para despus continuar su senda de
reduccin, con una nueva excepcin en 2000 (el gasto del sector pblico no financiero en 2000 era de 32,7% del PIB despus
de que en 1999 alcanzase el 30,3%) (Tabla 3.5). Es decir, no fue
hasta la Administracin Caldern cuando la reduccin del Estado se convirti en un claro objetivo del Gobierno; objetivo que
fue asumido por la Administracin Figueres tras el colapso financiero al que tuvo que hacer frente en el ao 1994, y por la Administracin Rodrguez.
En lo que se refiere al gasto del Gobierno Central, puede
igualmente constatarse como durante la Administracin Caldern
se realiz un importante esfuerzo de contencin de este que se
rompi en la Administracin Figueres, aunque se retom durante
la Rodrguez. Durante las anteriores Administraciones, Arias y
Monge, la reduccin del gasto pblico no fue una prioridad, aunque exista una clara preocupacin por el control del dficit.
En la tendencia al aumento del gasto pblico ha jugado un importante papel el aumento de tres partidas, los sueldos y salarios
de los empleados pblicos, las pensiones y los intereses de la deuda. Destaca de nuevo el esfuerzo de la Administracin Caldern
por reducir el gasto pblico va reduccin de la planilla salarial del
Gobierno Central. Por otro lado, la elevacin del gasto en pensiones se convirti en la justificacin de la reforma del sistema de
192
pensiones, aunque sus efectos no se han hecho notar sobre el peso de esta partida de gastos. Tiene especial relevancia el fuerte aumento de los intereses de la deuda interna, que se convirti en un
problema de gran importancia durante la Administracin Figueres
y continu sindolo durante la Rodrguez. (Tablas 3.5 y 3.6).
TABLA 3.5
GASTOS PBLICOS (1985-2000)
Ao
Salarios
Pensiones
IDI
GGC
GSPNF
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
4,4
4,4
4,3
4,3
4,4
4,5
4,3
4,0
4,2
4,5
4,3
4,4
4,2
4,1
4,0
4,4
1,3
1,3
1,4
1,5
1,5
1,5
1,5
1,9
2,0
2,0
2,1
2,0
2,0
2,1
0,6
0,9
1,1
1,1
1,5
1,9
2,5
2,2
1,8
2,6
3,7
4,1
3,5
2,9
3,2
3,1
14,0
14,1
13,5
13,3
14,4
13,9
14,2
13,8
13,9
16,7
16,1
16,2
14,9
14,7
14,5
15,4
32,2
32,5
37,1
33,1
34,1
31,8
30,7
30,2
32,7
193
TABLA 3.6
COMPOSICIN DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL
(1985-2000)
Ao
SAL
PENS
IDI
IDE
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
31,1
30,8
31,9
32,2
30,5
32,7
30,1
28,9
30,4
27,0
27,0
27,0
28,3
27,8
27,8
28,7
9,3
9,9
9,7
10,5
10,8
10,7
11,1
11,3
12,2
12,4
13,9
13,7
13,5
13,7
4,6
6,7
7,9
8,5
10,5
13,7
18,0
16,1
13,3
15,8
23,2
25,3
23,1
19,4
22,1
20,2
7,4
7,5
5,3
4,1
3,0
3,6
4,1
7,4
6,6
3,1
4,8
2,9
2,3
2,3
3,3
3,5
1,9
2,2
4,9
3,0
5,5
6,4
6,0
4,7
3,3
3,9
3,7
3,7
4,3
5,3
5,8
3,4
8,1
8,0
8,6
8,1
7,4
7,5
7,5
7,4
7,9
6,2
5,9
6,5
6,3
6,0
5,8
5,7
3,1
1,2
2,0
4,4
3,4
3,2
2,0
2,9
3,1
2,1
2,2
3,0
3,2
3,4
1,7
2,5
43,8
43,6
30,1
29,8
30,0
22,4
21,5
21,9
24,3
30,6
21,0
19,2
18,6
22,1
20,0
22,3
194
TABLA 3.7
GASTOS SOCIALES (1980-1999)
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986*
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
G. Social
Educ.
Salud
Vivienda
Asist.
Otros
23,3
17,2
14,3
15,8
16,5
16,3
16,5
15,8
17,3
16,3
15,1
14,8
15,8
16,6
15,4
16,8
17,1
17,1
16,5
6,9
6,0
4,9
5,2
5,2
5,1
3,7
3,6
3,7
3,9
3,7
3,9
4,1
4,3
3,8
4,4
4,4
4,5
4,3
11,3
7,9
6,3
7,1
7,1
6,8
4,6
4,8
5,4
5,0
4,9
4,5
4,6
4,8
4,6
4,9
4,7
4,8
4,9
1,5
0,7
0,5
1,0
1,0
0,9
2,0
1,8
2,5
2,0
1,8
1,7
1,9
1,8
1,6
1,9
1,6
1,6
1,5
3,6
2,6
2,6
2,5
3,2
3,5
5,9
5,4
5,4
5,2
4,6
4,6
4,9
5,4
5,2
5,4
6,2
6,0
5,7
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
Los principales esfuerzos por reducir el gasto pblico en todo el periodo objeto de estudio se han basado esencialmente en
cinco actuaciones (MIDEPLAN, 1993-d, pp. 9-11). La primera y
ms importante fue la reduccin del empleo pblico, que tuvo
195
196
197
198
Esta ley tambin afect al Rgimen de Pensiones del Magisterio Nacional, que igualmente qued cerrado al pasar los nuevos trabajadores del campo de la educacin a cotizar a un rgimen propio de capitalizacin con importantes contribuciones de
entre el 10% y 16% del salario. Sin embargo, los problemas de
financiacin de este rgimen de pensiones, que no haba sido integrado en el Rgimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, propiciaron su modificacin en 1995 con la
Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones
del Magisterio Nacional; mediante dicha norma todos los trabajadores del rgimen, incluidos los que trabajaban en educacin
antes de 1992, deban optar entre integrarse en el Rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS y en el rgimen de capitalizacin creado en 1992. Dicha medida provoc una fuerte contestacin popular en forma de huelga general del Magisterio.
En ese mismo ao, 1995, se aprob tambin la Ley del Rgimen Privado de Pensiones Complementarias, por medio de la
cual se permita la creacin de sistemas privados de pensiones
destinados a obtener un complemento a la pensin pblica; dicho rgimen funciona bajo el sistema de capitalizacin de las
contribuciones como cualquier plan de pensiones (MIDEPLAN,
1997-a, pp. 152-153).
En 2000 se aprob la Ley de Proteccin al Trabajador que ha
venido a modificar y a reorganizar todo el sistema de pensiones.
En primer lugar, esta ley modifica el Rgimen de Invalidez, Vejez
y Muerte de la CCSS (rgimen de reparto), que pasa a ser el rgimen obligatorio para todos los trabajadores asalariados, con posibilidad de incluir a los trabajadores por cuenta propia, y refuerza su financiacin con el 15% de los beneficios de las entidades
pblicas.
En segundo lugar, dicha ley crea el Rgimen Obligatorio de
Pensiones Complementarias (rgimen de capitalizacin); este rgimen al que pertenecen el 90% de los trabajadores costarricenses es gestionado por operadoras elegidas por los trabajadores y
199
200
laboral, la cual ha adoptado diferentes formas desde mediados de los aos ochenta, que han tenido a su vez diferente
incidencia.
Las primeras medidas de movilidad laboral fueron adoptadas
durante las Administraciones Monge y Arias segn el marco institucional de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico.
Posteriormente, durante las Administraciones Caldern y Figueres se aplicaron los planes de movilidad laboral.
201
que afect al INCOFER y ello debido a las fuertes prdidas de dicha institucin, que obligaban al Gobierno a realizar importantes transferencias a este; an as, no se produjeron despidos de
trabajadores (Carvajal et al., 1994, pp. 118-123).
A pesar de dichas medidas, el empleo pblico sigui creciendo entre 1984 y 1990, y los planes de movilidad laboral,
propiamente dichos, no entraran en funcionamiento hasta la Administracin Caldern.
202
negociacin del PAE III, la Administracin Caldern decidi poner en marcha, bajo los auspicios del Ministro de Hacienda,
Thelmo Vargas, la llamada movilidad laboral forzosa; es decir, un
proceso de despido masivo y directo de trabajadores pblicos.
La movilidad forzosa trat de aplicarse a instituciones como
el Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT), el MAG,
el INVU, el INCOFER, el CNP y departamentos de las distintas
instituciones que reciban recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF); aunque en la prctica solo tuvo efectos masivos en el CNP, el INCOFER y en Asignaciones Familiares (Valverde et al., 1992, pp. 29-31).
La presin social y poltica contra estas medidas, as como varias sentencias de la Sala Constitucional, terminaron por paralizar
la movilidad laboral forzosa a finales de 1991, adems de provocar, junto con otras causas, el cese del Ministro de Hacienda.
Durante ese mismo ao, el plan de movilidad laboral pas
desde el Ministerio de Reforma del Estado hasta la Casa Presidencial al objeto de darle un tratamiento ms poltico y menos
tcnico a este, al tiempo que se firmaba un acuerdo con la AID
para la constitucin de la Fundacin de Cooperacin Estatal
(FUCE), una organizacin no gubernamental (ONG) financiada
con recursos estadounidenses que se encargara de la ejecucin
del plan de movilidad laboral.
FUCE funcion como un fideicomiso; con los fondos de la
AID adelantaba el pago de las prestaciones a los trabajadores movilizados voluntaria o forzosamente y, posteriormente, reciba del
Estado los recursos adelantados. De esta forma, se elimin un importante nmero de trabas burocrticas y se agiliz la movilidad.
Durante la gestin de FUCE y coexistiendo con la movilidad
voluntaria y forzosa, se puso en marcha la llamada movilidad laboral voluntaria con incentivos adicionales, destinada a los trabajadores del Gobierno Central que renunciaran a sus puestos de
trabajo durante 1991. Los incentivos adicionales consistan en el
pago de las prestaciones durante doce aos, en lugar de durante
203
ocho, y un pago adicional equivalente a tres salarios del promedio de los devengados durante el ltimo semestre (Valverde et
al., 1992, pp. 31-33).
TABLA 3.8
EVOLUCIN DEL EMPLEO PBLICO (1980 - 2000)
AO
EP(%)
EP
EPGC
EPIA
EPM
1980
1985
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
19,6
19,1
17,0
15,9
16,2
16,1
15,3
14,7
14,6
14,2
14,3
13,0
14,1
142.271
157.792
173.083
159.794
169.371
176.515
173.488
171.835
167.375
174.872
185.544
168.784
186.519
62.415
71.786
81.909
75.899
80.672
79.760
79.534
76.379
79.212
85.576
87.802
83.642
93.852
79.856
86.006
85.016
76.902
81.354
87.495
86.146
88.287
81.281
79.424
90.206
77.343
82.671
*
*
6.158
6.993
7.345
9.260
7.808
7.169
6.882
9.872
7.536
7.799
9.986
204
FANAL, CEMPASA, FERTICA e INS, de la aplicacin de la movilidad voluntaria con incentivos a todo el sector pblico y de contratar servicios externos en determinadas actividades (aseo, limpieza, mantenimiento, vigilancia, reparacin, imprenta, cmputo...), que se subcontrataran con empresas cooperativas formadas
por trabajadores pblicos acogidos a esta nueva modalidad de
movilidad, la movilidad horizontal (Valverde et al., 1992, pp. 3437). Sin embargo, estas medidas no llegaron a aprobarse y en los
ltimos aos de la Administracin Caldern el empleo pblico no
solo recuper los niveles que tena en 1990, sino que lo rebas
(de los 173.083 empleos pblicos que haba en 1990, se pas a
176.515 en 1993) (MIDEPLAN, 1998-b, pp. 256-259).
La Administracin Figueres sigui aplicando planes de movilidad laboral, coordinados por el Ministerio de Hacienda, y
consigui eliminar ms de 9.000 empleos pblicos desde el comienzo del mandato hasta 1996; aunque en 1997 se crearon casi 7.500 empleos pblicos netos quebrando la tendencia de aos
anteriores.
Para la Administracin Rodrguez, la movilidad laboral no
ha sido una prioridad, y a pesar de la reduccin del empleo pblico en 1999, en 2000 este recuper los niveles de 1998; dentro de este incremento se encuentran, entre otras, las 1.000 plazas de policas creadas ese mismo ao.
A pesar de todo, lo cierto es que la poltica de gestin de recursos humanos del Estado desde 1990, donde se integran los
planes de movilidad laboral, ha conseguido reducir el peso del
empleo pblico en el conjunto del empleo del pas (Tabla 3.7).
205
directos y dentro de ella el control de los precios de los alimentos y de los servicios pblicos y el establecimiento de monopolios pblicos.
El control de precios ha sido ejercido por el Ministerio de
Economa, Industria y Comercio (MEIC) y por dos instituciones
autnomas, el CNP y el SNE; estos dos organismos han sufrido
durante todo este periodo un importante proceso de reestructuracin que ha conducido a la prctica liberalizacin de los precios de los productos agrcolas y a la creacin de la ARESEP.
Entre los monopolios pblicos costarricenses destacan el de
importacin de granos bsicos, el de captacin de depsitos
bancarios, el de destilacin y comercializacin interna de alcohol, el de seguros, los de servicios de telefona y telecomunicaciones y los de distribucin de combustibles, electricidad y agua.
De todos ellos tan solo se eliminaron los dos primeros, mientras
que la eliminacin del resto no ha podido consensuarse entre las
fuerzas polticas o ni siquiera han sido planteados.
206
207
Por otro lado, el CNP se vio obligado a reducir progresivamente los precios de intervencin del arroz, el maz y el frijol para que se equipararan a los precios internacionales, al tiempo que
comenzaba a cobrar los costes de intermediacin, se retiraba de
la comercializacin del arroz y limitaba sus compras de maz y
frijol slo a pequeos productores. Adems, se eliminaron los
subsidios directos y las restricciones a la importacin privada de
granos bsicos cuando la demanda interna quedara insatisfecha
(Chinchilla, 1992, pp. 466-467; MIDEPLAN, 1993-c, pp. 19-21).
La justificacin de estas medidas se encuentra en que el proteccionismo al que estaba sometido el sector tena escasos beneficios sobre el conjunto de la economa. La mayor parte de la
produccin de maz y frijol se realizaba en pequeas explotaciones y se dedicaba al autoconsumo, por lo que los precios de sustentacin beneficiaban tan solo a un pequeo grupo de productores (el 10% para el caso del frijol), mientras que el ahorro para el consumidor era exiguo, al representar estos productos una
cada vez menor proporcin de la dieta; la escasa comercializacin de estos productos haca que los beneficios de la poltica de
precios se concentrase en unos pocos productores (Senz, 1990,
pp. 235-245).
El caso del arroz era distinto; la produccin se realizaba en
grandes explotaciones, tecnificadas e integradas verticalmente
con el sector industrial, por lo que se encontraba concentrada; la
poltica de precios de sustentacin haba llegado a generar excedentes que luego deba exportar el CNP a precios de mercado.
Este hecho propici la retirada del CNP de la comercializacin
del arroz y el establecimiento de precios mximos de venta en el
mbito nacional, generando as una cada en la produccin
(Senz, 1990, pp. 235-245).
Tras estas modificaciones, el CNP qued convertido hacia
principios de los noventa en una institucin de asesoramiento
de los agricultores y de ejecucin de las polticas asignadas
por el MAG.
208
209
210
consumidor, de forma que se beneficiaran los sectores ms populares (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp.
48-49).
En lo que se refiere a los precios de los carburantes producidos y distribuidos por RECOPE, conviene sealar las diferencias
existentes entre los precios de la gasolina, superiores a sus costes, y los del querosn, diesel y bnker, inferiores a sus costes; esta tarifacin permita subvencionar a estos ltimos con el sobreprecio de la gasolina, que funcionaba a modo de impuesto. La
citada tarifacin permita que RECOPE funcionase con equilibrio
financiero, aunque el coste de sus productos era superior al precio de estos en los mercados internacionales y la produccin se
mantena gracias a la proteccin arancelaria. Desde 1990 los
precios de los carburantes, en trminos reales comenzaron a descender en Costa Rica (Guardia et al., 1987, pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 99-133).
Las tarifas elctricas y de suministro de agua tuvieron un
comportamiento algo diferente. En este caso, los principales productores y distribuidores de electricidad eran el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Compaa Nacional de Fuerza
y Luz (CNFL) y el principal suministrador de agua y saneamiento era el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado
(ICAA). Estas tarifas se calculaban en funcin del coste de produccin, pero sin incluir en l la inversin necesaria para el desarrollo del suministro en el futuro; dicha inversin se financiaba
con ahorro externo, generando as una importante deuda con la
que se subvencionaba el suministro a los consumidores. Para solucionar este problema las tarifas elctricas y de suministro de
agua comenzaron a crecer desde principios de los noventa incorporando en ellas el coste de la inversin (Guardia et al., 1987,
pp. 165-206; Fonseca, 1997, pp. 99-133).
En lo que se refiere a las telecomunicaciones, RACSA e ICE
monopolizaban los distintos servicios, incluido el de telefona
211
celular o mvil14. En este caso la tarifacin permita que las telecomunicaciones del ICE tuvieran supervit presupuestario (Guardia et al., 1987, pp. 165-206).
La poltica de precios del SNE no se modific hasta la Administracin Caldern, cuando se trat de que las tarifas y precios
de los servicios se correspondieran con sus verdaderos costes.
212
213
214
215
limitar los desequilibrios presupuestarios. En este sentido, merece especial mencin la Ley de Equilibrio Financiero del Sector
Pblico, ya ampliamente comentada (apartados 3.2.2 y 3.2.3).
TABLA 3.9
DFICIT DEL SECTOR PBLICO (1981-2000)
Ao
DSPNF
DGC
DRPNF
DBC
DCSP
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
-11,1
-7,1
-2,4
-1,5
-1,5
-1,4
-0,2
-0,2
-1,8
-2,1
-0,1
0,5
0,5
-5,3
-1,5
-2,5
-1,2
-0,8
-1,6
-1,8
-4,1
-2,6
-2,8
-2,4
-1,6
-2,6
-1,6
-2,0
-3,2
-3,5
-2,4
-1,5
-1,5
-5,5
-3,5
-4,0
-3,0
-2,5
-2,2
-3,0
-7,0
-4,5
0,4
1,2
2,2
1,2
1,4
1,8
1,5
1,3
2,3
2,0
2,0
0.3
1,9
1,5
1,8
1,6
0,7
n.d.
-3,9
-4,4
-3,8
-3,4
-4,2
-3,0
-2,7
-2,6
-2,1
-1,9
-1,4
-1,4
-1,2
-1,1
-1,5
-1,6
-1,3
-1,2
-1,6
-1,8
-15,0
-11,5
-6,3
-4,9
-5,7
-4,3
-3,0
-2,8
-3,9
-4,1
-1,6
-0,8
-0,7
-6,4
-3,0
-4,1
-2,5
-2,0
-3,2
-3,6
216
Otra de las medidas ms importantes adoptada para controlar los desequilibrios presupuestarios fue la reforma constitucional aprobada en 1995 por la Asamblea Legislativa, en primera
votacin, y posteriormente declarada nula por defectos de forma,
por la Sala Constitucional. Posteriormente, la citada reforma no
consigui el consenso necesario para superar todo el trmite parlamentario que conllevaba su aprobacin y en la Constitucin
no pudo introducirse el captulo de Garantas Econmicas.
Dicha reforma consista bsicamente en incorporar en la legislacin costarricense, con rango constitucional, la prohibicin de
que el dficit fiscal del Gobierno Central superase el 1% del PIB,
con la limitacin aadida que ello no perjudicara la inversin pblica directa en salud, educacin, vivienda y seguridad ciudadana.
Se trataba de una medida enormemente restrictiva para un pas en
desarrollo como Costa Rica, en un contexto internacional donde
los pases desarrollados superan con creces dicho umbral.
No obstante, acerca del dficit pblico costarricense conviene hacer la distincin entre el dficit del Gobierno Central y el
dficit del sector pblico no financiero. Dadas las dimensiones
del sector pblico costarricense y debido a la modificacin de
las polticas de gestin de las instituciones pblicas, los dficit
del Gobierno Central se compensan con los supervit del resto
del sector pblico no financiero. Por otro lado, cuando incluimos en el clculo del dficit, las prdidas del BCCR, como consecuencia de sus operaciones cuasi-fiscales, el dficit combinado del sector pblico no financiero y del BCCR alcanza proporciones mayores (Tabla 3.8).
Como consecuencia de los distintos dficit antes sealados,
las diferentes instituciones que conforman el sector pblico emiten sus propios ttulos de deuda, lo que nos permite hablar de
deuda pblica del Gobierno Central, deuda de otras instituciones
pblicas no financieras y deuda de los bancos estatales y del
BCCR (bonos de estabilizacin monetaria). Sin embargo, dicha
deuda se corresponde con la denominada deuda interna, a la
217
que hay que sumar la deuda externa para obtener el nivel de endeudamiento pblico del pas. Este endeudamiento total presenta una clara tendencia a la reduccin, de forma que desde mediados de los aos noventa, su nivel es equiparable al de muchos
pases desarrollados (Tabla 3.9).
TABLA 3.10
(1980-2000)
DEUDA PBLICA
AO
DPT
DPE
DPI
DGC
DBEC
DOIP
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
51,8
91,0
113,9
104,2
91,0
91,1
83,7
87,1
87,2
81,9
61,8
63,0
53,8
49,8
52,1
52,5
50,7
49,3
46,5
50,6
51,6
29,2
65,0
92,5
84,8
74,3
74,5
64,9
68,0
65,4
57,0
43,7
45,7
38,2
32,8
30,9
28,0
24,3
20,7
20,4
19,6
20,3
22,6
26,0
21,4
19,4
16,7
16,6
18,8
19,1
21,8
24,9
18,1
17,3
15,6
17,0
21,2
24,5
26,4
28,6
26,1
31,2
31,3
15,5
13,4
9,4
9,0
7,6
7,8
9,0
10,7
10,4
11,4
12,3
12,4
11,4
13,3
16,0
18,1
24,3
22,9
21,5
24,2
24,5
1,3
8,0
7,9
5,6
5,3
3,9
3,4
4,4
6,4
6,5
4,8
4,1
3,6
3,4
4,8
6,1
1,9
5,5
4,5
6,9
6,7
5,8
4,5
4,2
2,7
2,1
1,8
1,6
1,5
1,4
1,3
1,0
0,8
0,7
0,4
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
218
219
220
221
222
durante este perodo fue precisamente dar un mayor impulso financiero al modelo del Estado empresario. A ello hay que unir diferentes actuaciones que culminaron con la creacin de FLEMAR,
la nacionalizacin de FERTICA y STABAPARI y la financiacin
adicional de Acuacultura, CONEXPRO y DAISA (Melndez y Meza, 1993, p. 65). El resultado fue un mayor desarrollo del sector
pblico empresarial, a lo que no fue ajena la poltica de caf para todos de la Administracin Carazo.
Sin embargo, una de las ms importantes acciones de bloqueo a la privatizacin surgi a raz de la puesta en venta de
CEMPASA en 1980. Una de las principales ofertas de compra vino de la Industria Nacional de Cemento (INCSA), una empresa
de capital suizo cuyo monopolio en Costa Rica se trat de romper con la creacin de CEMPASA. Este hecho provoc la aprobacin en la Asamblea Legislativa de la Ley de Venta de las Acciones de Empresas de Propiedad Pblica, por medio de la cual se
estableci que las empresas pblicas dedicadas a la produccin
y distribucin de fertilizantes (FERTICA) y de combustibles y sucroqumicos (RECOPE y CATSA) no podan dejar de pertenecer a
CODESA y al Estado y que el resto de las empresas pblicas no
podran ser vendidas a extranjeros o sus representantes, lo que
en la prctica supuso la prohibicin de su venta ante la falta de
capital de los empresarios y cooperativistas nacionales. Al mismo tiempo se limitaban al 2,5% del capital los paquetes de acciones que podan ser adquiridos por una persona o empresa,
salvo en el caso de las cooperativas y asociaciones de trabajadores (Melndez y Meza, 1993, pp. 65-66).
223
sector pblico empresarial. Desde esta nueva poltica se procedi a un lento pero efectivo proceso de liquidacin, traspaso y
venta de las distintas empresas vinculadas a CODESA.
La principal medida legislativa a favor de dicho proceso fue
la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico, de 1984, por
medio de la cual se autoriz a CODESA a vender todas sus subsidiarias y asociadas por medio de licitacin pblica. Sin embargo, la ley impuso ciertas limitaciones a la venta de las empresas
de servicios pblicos como TRANSMESA, FECOSA y Zonas Francas de Exportacin (que deban ser traspasadas a instituciones del
sector pblico), a la de CATSA y CEMVASA (que solo podan ser
vendidas al sector cooperativo) y a la de FERTICA y CEMPASA (de
las que solo se poda vender un 40% de las acciones).
Para participar en todo este proceso de privatizaciones, se
crearon dos entidades, la Comisin Nacional para la Reestructuracin de CODESA, que funcion durante el periodo de mayor
transformacin del sector pblico empresarial, entre 1985 y
1988, y la Fiduciaria de Inversiones Transitorias (FINTRA), creada con fondos de la AID para adquirir y administrar las empresas
ms grandes de CODESA, sanearlas y venderlas de nuevo (Melndez y Meza, 1993, pp. 66-67).
As, entre 1985 y 1988, se liquidaron quince empresas (Atunes del Puerto, Ferias y Convenciones, Pesca Escama, DAISA,
CONEXPRO, Expofresco, FECOSA, Guacamaya, Guanacal,
INACO, PETROLAT, Ingenio Tempisque, FLEMAR, SEDEMAT y
TRANACO), se traspasaron al sector pblico cinco empresas ms
(Zonas Francas de Exportacin, MINASA, MULTIFERT, NAMUCAR
y TRANSMESA) y se vendieron las participaciones de otras seis
empresas (Agropalmito, Terrenos de Oro, LACSA, MACASA,
SANSA, y Subproductos del Caf) (Sojo, 1991, pp. 74-75); el resto de las empresas fueron vendidas o liquidadas con posterioridad
a 1988.
Especial atencin merecen los procesos de privatizacin de
ALUNASA, CATSA, ALCORSA y Atunes de Costa Rica, as como
las particularidades de los de FERTICA y CEMPASA.
224
225
226
227
El mercado de trabajo ha tenido una segmentacin clara entre los trabajadores del sector pblico y los del sector privado
(Cspedes y Jimnez, 1994, pp. 80-82). Mientras entre los primeros ha existido tradicionalmente una alta sindicacin, entre los
segundos sta no es relevante; ello es la base de las diferentes
condiciones de las relaciones laborales en los dos sectores. Los
trabajadores pblicos han gozado de mejores salarios y de una
gran estabilidad (a excepcin de los que ocupan puestos de designacin poltica removidos cada cuatro aos), frente a los trabajadores del sector privado. En este sentido, las medidas de movilidad laboral (vase apartado 3.2.5) pueden ser entendidas como polticas de reforma del mercado de trabajo, por cuanto trasladan a trabajadores desde el sector pblico al sector privado.
Tambin puede ser considerada como una medida de reforma del mercado de trabajo la aprobacin de la Ley de Asociaciones Solidaristas en 1984, por cuanto se da a dichas asociaciones
la consideracin de asociaciones laborales. En las asociaciones
solidaristas participan los trabajadores y el empresario y en su seno se regulan las relaciones laborales de la empresa en un ambiente de negociacin dirigida por la propia empresa. El desarrollo del solidarismo dentro del sector privado, con el apoyo del
Estado, ha servido para neutralizar la accin sindical en dicho
sector y frenar las reivindicaciones de los trabajadores en materia salarial y de condiciones laborales (Bejarano, 1992).
Otro importante elemento de la reforma laboral costarricense lo ha constituido la poltica salarial. Dicha poltica sufri una
importante modificacin en 1982, ya en la administracin Monge, como consecuencia de la aprobacin de la Ley de la Escala
Salarial nica para todo el sector pblico, por medio de la cual
se pasaba de la existencia de 500 salarios mnimos a solo 65
(Cspedes y Jimnez, 1994, pp. 82-85, 118). Adems, en virtud
de dicha ley, los salarios de los trabajadores pblicos quedaban
regulados con la caracterstica de que se actualizaban cada seis
228
229
230
231
El Gobierno tambin permite la existencia de jornadas laborales de doce horas diarias compensadas con ms das de descanso a la semana, as como de la movilidad geogrfica y funcional de los trabajadores por parte de la empresa, sin necesidad
del beneplcito de estos. A ello hay que unir la extraterritorialidad de las empresas de las zonas francas, que solo estn obligadas a cumplir un determinado volumen de empleo, pero a las
que no se sanciona si no cumplen la legislacin laboral.
Adems, debemos sealar la desaparicin de la negociacin
colectiva en el seno del sector pblico al sujetarse las relaciones
laborales del sector pblico al derecho administrativo tras la Ley
General de la Administracin Pblica de 1979.
Una de las ltimas medidas de reforma del mercado de trabajo ha sido la que ha introducido la Ley de Proteccin al Trabajador en lo que se refiere al auxilio de cesanta (indemnizacin
por despido). Este estaba establecido en 8,3% del salario del trabajador por cada ao trabajado hasta un mximo de ocho, cuando el despido fuese sin causa justificada, y ahora la nueva ley lo
reduce al 5,3%; esto tiene el efecto de abaratamiento del despido para el trabajador, aunque no as para el empresario, porque
el 3% que en principio se estara ahorrando ha de ingresarlo
anualmente en un Fondo de Capitalizacin Laboral creado por
esta ley, la mitad del cual pasa a engrosar la pensin complementaria obligatoria del trabajador, mientras que de la otra mitad
el trabajador puede hacer uso cuando se encuentre en cesanta
sea cual sea la causa o retirarla cada cinco aos si su relacin laboral es estable (Gutirrez et al., 2000, p. 180).
232
233
234
4
La nueva estructura socioeconmica
costarricense
236
237
238
uno que aplica polticas reformistas y otro que no lo hace; la debilidad del enfoque reside en que habitualmente dichas polticas
vienen acompaadas de flujos financieros de los organismos que
las recomiendan, no quedando claro en qu medida el cambio
es responsabilidad de las polticas o de los recursos financieros,
aunque en cualquier caso se trata de paquetes completos en cuya eleccin influyen los dos componentes. No creemos necesario demostrar la relacin entre las polticas reformistas y el cambio estructural, ya que dicho aspecto ha quedado demostrado en
distintos trabajos del Banco Mundial, tales como los recogidos
en Corbo et al. (1992).
239
TABLA 4.1
COMPOSICIN SECTORIAL DEL PIB (1983-2000)
Ao
Sector
primario
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
13,3
13,7
12,9
12,7
12,9
12,7
12,5
13,0
13,4
12,8
12,5
12,4
12,7
12,9
12,4
12,4
11,9
11,8
Sector
secundario
25,7
26,7
27,2
27,5
27,9
28,2
28,6
27,8
27,1
27,8
28,0
27,9
28,0
27,2
27,7
28,7
31,7
30,4
Sector
terciario
61,1
59,6
60,0
59,7
59,2
59,1
58,9
59,1
59,5
59,4
59,5
59,7
59,3
59,9
59,9
58,9
56,4
57,8
Los tres sectores productivos han mantenido una participacin ms o menos constante en el PIB entre 1985 y 1998; el sector primario se mantuvo entre el 12% y el 14%; el sector secundario oscil entre el 27% y el 29%; mientras que el sector terciario apenas vari entre el 59% y el 60%. Sin embargo, a partir de
1999, el sector primario cay por debajo del 12%, el sector secundario alcanz valores superiores al 30% y el sector terciario
cay por debajo del 58%; estos cambios son debidos esencialmente al gran volumen de produccin industrial generado en las
240
241
242
Nicaragua y Costa Rica en 1994 contribuy tambin a la expansin de la produccin bananera (MIDEPLAN, 1998-a, pp. 167168).
TABLA 4.2
VALOR AGREGADO DE LA PRODUCCIN AGROPECUARIA POR PRODUCTOS
(1980-1999)
Ao
Productos
agrcolas
tradicionales
Granos
bsicos
Otros
productos
agrcolas
Productos
pecuarios
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
50,7
50,3
54,4
54,3
53,1
49,7
48,3
51,7
53,3
53,1
52,9
53,0 (43,5)
54,1 (43,1)
54,4 (42,7)
52,9 (38,5)
53,9 (41,0)
51,8 (37,1)
49,6 (37,2)
n.d. (37,4)
n.d. (36,9)
9,4
8,9
7,1
10,1
10,1
9,7
9,1
7,1
6,9
7,2
6,6
6,1 (5,3)
5,4 (4,5)
4,5 (3,8)
5,1 (4,4)
4,4 (3,8)
4,9 (3,7)
5,0 (3,4)
n.d. (3,4)
n.d. (3,7)
15,9
15,3
14,8
14,1
14,0
16,3
18,6
17,9
18,2
18,8
18,9
19,1 (29,2)
18,6 (32,2)
18,5 (31,3)
19,2 (34,5)
18,4 (33,4)
20,3 (37,2)
22,1 (40,0)
n.d. (39,2)
n.d. (38,6)
24,1
25,6
23,8
21,6
22,8
24,3
24,0
23,3
21,7
20,9
21,6
21,8 (22,0)
21,8 (20,2)
22,6 (22,2)
22,9 (22,6)
23,3 (21,8)
23,0 (22,0)
23,3 (19,4)
n.d. (20,0)
n.d. (20,8)
Fuente: elaboracin propia a partir de datos suministrados por el BCCR, MIDEPLAN (1998-b) y MAG
(2001). Datos en porcentajes del total de la produccin agropecuaria; PRODUCTOS AGRCOLAS
TRADICIONALES: caf, banano, caa de azcar y cacao; GRANOS BSICOS: arroz, maz y frijoles;
OTROS PRODUCTOS AGRCOLAS: algodn, tabaco, papa, yuca, pltano, cebolla, pesca, madera,
pia, flores y plantas ornamentales, races y tubrculos, otros productos varios y mejoras agrcolas;
PRODUCTOS PECUARIOS: carne de vacuno, de porcino y de ave, leche y huevos de ave.
243
La produccin de cacao se ha reducido hasta niveles marginales, a pesar de los esfuerzos realizados a mediados de los
ochenta por establecer plantaciones comerciales; la aparicin de
problemas de carcter biotecnolgico, junto con la cada de los
precios, han propiciado el abandono o la sustitucin de los cacaotales por cultivos ms rentables (Chinchilla, 1992, p. 460).
El cultivo de la caa de azcar ha sufrido importantes modificaciones con un desplazamiento de la produccin desde el Valle Central hacia Guanacaste, donde se han podido aplicar tcnicas de riego y mecanizacin ms eficientes, con el consiguiente aumento de la productividad; este hecho ha permitido que, a
pesar de la cada de los precios, la participacin de la produccin se mantenga por encima del 4% del total agropecuario
(Chinchilla, 1992, p. 460).
La produccin pecuaria, por otro lado, fue perdiendo peso
lentamente durante los aos ochenta, debido esencialmente a la
cada en la produccin de carne de vacuno. Los esfuerzos realizados por el programa de reactivacin ganadera propiciaron una
recuperacin del vacuno entre 1987 y 1990, pero la competencia internacional y el fuerte endeudamiento del subsector han
provocado la cada de su participacin desde 1990, coincidiendo con una quiebra en la tendencia alcista de los precios que haba comenzado a mediados de los ochenta. La produccin porcina y avcola, por el contrario, han experimentado un importante crecimiento que ha servido para compensar la cada del vacuno, en su variedad de carne, porque la produccin de leche tambin ha aumentado (Chinchilla, 1992, p. 460).
El fuerte descenso en la participacin de los granos bsicos
tiene en este caso una clara explicacin poltica, la modificacin
de la poltica de precios al amparo de los PAE. En primer lugar, se
eliminaron los subsidios directos del CNP al arroz, al maz y al frijol; en segundo lugar, se redujeron paulatinamente los precios de
sustentacin de la produccin de granos bsicos, de forma tal que
se produjo una convergencia con los precios internacionales; en
244
tercer lugar, se autoriz la importacin privada de granos, en caso de existir demanda interna insatisfecha. La reduccin de la
participacin de la produccin de granos bsicos en el total ha
sido bastante significativa, explicada esencialmente por la reduccin de la produccin de maz y de arroz, mientras que la produccin de frijol se mantuvo en torno al 1% hasta 1996 en que
comenz a disminuir.
Destaca, por otro lado, el fuerte aumento de la produccin de
otros productos agropecuarios, donde se incluye la mayora de
los productos no tradicionales de exportacin, favorecidos por la
poltica comercial aplicada desde mediados de los ochenta. Entre
los productos ms relevantes, podemos citar la pia, el meln, el
marisco y el pescado fresco, congelado y en conserva, las races
y tubrculos y las flores y plantas ornamentales. Este grupo de
otros productos ha aumentado su participacin desde el 14% de
1984 hasta el 22,1% de 1997 (40%, si se toman datos de las nuevas Cuentas Nacionales, con una contraccin desde entonces).
Lo que resulta evidente es que la expansin relativa de la
produccin no tradicional de exportacin se ha realizado a costa
de la contraccin de la produccin de granos bsicos y, en
menor medida, de la produccin pecuaria, mientras que los productos tradicionales de exportacin (esencialmente banano y
caf) siguen siendo los productos que caracterizan la produccin
agropecuaria. Esto es coherente con la teora de la ventaja comparativa, ya que Costa Rica goza de dicha ventaja en caf y
banano por sus condiciones climticas y orogrficas; pero, an
as, ha sabido crear nuevas ventajas competitivas al diversificar
su produccin agropecuaria aprovechando esas mismas caractersticas climatolgicas y orogrficas.
245
aplicacin de las polticas reformistas, en especial de la liberalizacin de las importaciones, de la promocin de las exportaciones y de la atraccin de inversiones extranjeras, mientras que las
polticas sectoriales (poltica de reconversin industrial PRI,
1989, programa de modernizacin agroindustrial e industrial
PROMAI, 1992 y programa de modernizacin industrial PMI,
1994) resultaron ser un fracaso por falta de voluntad poltica
(Muoz y Pacheco, 1999, pp. 68-85). En el 2000 se puso en marcha el Proyecto de Desarrollo de Proveedores Locales para Empresas Multinacionales de Alta Tecnologa, cuyo objetivo es aumentar el valor agregado nacional de la produccin de las empresas tecnolgicas de las zonas francas, habida cuenta de la escasa articulacin productiva de estas con el resto de las actividades productivas nacionales. Lo que se pretende es mejorar la capacidad tecnolgico-productiva de las pequeas y medianas empresas costarricenses y ponerlas en contacto con las multinacionales. Los principales sectores costarricenses implicados en el
proyecto son el de materiales plsticos, el de embalajes y el de
productos metal-mecnicos, siendo el acuerdo entre la multinacional Conair y la costarricense Leogar suscrito en 2000 el primer fruto de dicho programa (MIDEPLAN, 2001-b, pp. 124-125).
La liberalizacin de las importaciones supuso una reduccin
de la proteccin arancelaria nominal y efectiva que gozaba la industria, mientras que la poltica de promocin de exportaciones,
por medio de los incentivos (contrato de exportacin CAT incluidos, rgimen de zonas francas y rgimen de admisin temporal) y de las devaluaciones, contribuyeron a generar una proteccin implcita de la industria; as, gran parte de las empresas
acogidas durante la sustitucin de importaciones al contrato de
industria reorientaron su produccin hacia la exportacin a terceros mercados, beneficindose de este modo de las ventajas del
contrato de exportacin; por ello, la eliminacin de la proteccin a la industria no fue tal.
246
TABLA 4.3
VALOR AGREGADO DE LA PRODUCCIN MANUFACTURERA
POR SECTORES (1982-1999)
Ao
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
AB TC MM PE QP NM MB PM OI
41,3
45,5
47,1
48,5
49,2
46,5
47,1
46,8
47,1
49,4
(30,1)
46,6
(29,6)
45,7
(30,1)
46,0
(28,9)
48,6
(30,1)
49,2
(30,5)
48,4
(30,4)
n.d.
(29,0)
n.d.
(24,0)
10,1
11,0
9,3
9,3
7,7
7,2
7,6
8,1
8,0
7,6
(9,2)
8,0
(9,5)
7,9
(9,1)
7,1
(8,7)
6,3
(8,1)
6,7
(7,4)
5,8
(6,6)
n.d.
(6,2)
n.d.
(4,5)
4,4
5,1
5,3
5,1
4,5
4,9
4,9
4,4
4,5
4,0
(1,5)
3,7
(1,4)
3,4
(1,4)
3,3
(1,6)
2,8
(1,5)
2,9
(1,5)
2,3
(1,6)
n.d.
(1,6)
n.d.
(1,2)
5,8
5,6
4,9
5,7
5,8
7,0
7,8
8,0
8,2
7,9
(6,5)
7,6
(6,2)
7,8
(6,2)
7,1
(6,4)
7,3
(6,1)
8,1
(6,1)
7,6
(6,2)
n.d.
(5,7)
n.d.
(4,7)
20,9
21,0
20,7
20,3
21,2
21,1
20,2
19,5
17,8
17,3
(16,2)
18,7
(17,4)
18,7
(18,1)
20,3
(17,7)
20,8
(17,6)
24,3
(17,4)
21,0
(17,0)
n.d.
(14,2)
n.d.
(11,4)
3,0
2,9
3,9
3,7
3,7
4,4
4,4
4,7
5,2
4,7
(3,3)
4,4
(3,2)
4,6
(3,3)
4,6
(3,4)
4,2
(3,3)
4,4
(3,2)
4,0
(3,6)
n.d.
(3,3)
n.d.
(2,7)
1,4 12,6
0,7 7,7
0,1 8,3
-0,1 7,1
-0,1 7,6
0,0 8,6
0,1 7,7
0,1 8,0
0,1 8,6
0,1 8,6
(1,1) (8,2)
0,1 10,5
(1,0) (8,9)
0,1 11,4
(1,1) (9,1)
0,1 11,3
(1,1) (10,3)
0,1 9,7
(1,0) (10,0)
0,2 10,8
(1,2) (9,5)
0,1 10,6
(1,1) (9,2)
n.d. n.d.
(0,9) (8,1)
n.d. n.d.
(0,6) (6,4)
0,3
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,4
0,4
0,3
(1,3)
0,4
(1,3)
0,3
(1,2)
0,4
(1,3)
0,2
(1,2)
0,2
(1,1)
0,1
(1,1)
n.d.
(0,7)
n.d.
(0,6)
EP
PA
ZF
(15,3)
(13,1)
(11,3)
(11,6)
(11,0)
(11,2)
(10,8)
(10,1)
(7,8)
(5,1)
(5,3)
(5,8)
(5,2)
(5,5)
(4,3)
(4,4)
(3,9)
(2,6)
(2,3)
(3,2)
(3,2)
(3,8)
(4,5)
(6,4)
(8,0)
(16,4)
(33,2)
247
248
249
los recursos naturales y el factor trabajo, en la que se encontrara an, hacia la fase del desarrollo impulsado por la acumulacin; esto se justifica por el hecho de que las exportaciones de
productos industriales intensivos en estos recursos representaban
en 1995 el 60% de la produccin, frente al 74,5% de 1986, y
que las exportaciones de productos industriales intensivos en escala, diferenciacin del producto y base cientfica han pasado de
representar el 25,3% en 1986 al 39,7% en 1995.
Esto contrasta con la clasificacin de las exportaciones industriales de la OCDE, que puede considerarse que se encuentra
en la fase del desarrollo basada en la innovacin, donde las exportaciones de productos industriales intensivos en recursos naturales y factor trabajo representaban en 1995 el 35,5%, y las de
productos intensivos en escala, diferenciacin del producto y base cientfica el 64,5%, (19,2% de este ltimo tipo).
Segn los datos de la Tablas 4.4 puede afirmarse que ha habido una reestructuracin de las exportaciones industriales de
forma que las de productos intensivos en recursos naturales, mayoritarias, vienen perdiendo peso en favor de las de productos
base cientfica y las de productos diferenciados, lo cual indica
que la competitividad espuria de la industria costarricense se est transformando lentamente en una competitividad autntica,
segn la terminologa de Fajnzylber (1990).
Esto mismo vendra avalado por datos recientes de PROCOMER (2001) que, a pesar de no coincidir con los de la Tabla 4.4,
indican que las exportaciones de manufacturas intensivas en factor trabajo han pasado del 24% de las exportaciones totales de
1994 al 15% de 1998 y al 11% de 2000, mientras que las de base cientfica lo hicieron desde el 9% de 1994 al 22% de 1998 y
al 48% de 2000.
En lo que se refiere a la articulacin productiva del sector
manufacturero con el resto de la economa costarricense, esta
era entre 1986 y 1996 poco significativa, ya que el 64% de los
insumos industriales son importados, el 32% son suministrados
250
Costa Rica
1986
Costa Rica
1989
Costa Rica
1995
OCDE
1995
EPI
intensivos en
recursos
naturales
65,2
59,4
51,0
14,5
EPI
intensivos en
mano e obra
9,3
10,8
9,0
21,0
EPI
intensivos en
escala
15,4
19,0
17,1
22,8
EPI
diferenciados
4,8
4,8
8,5
22,5
EPI
de base cientfica
5,1
5,7
14,1
19,2
Otras
EPI
0,2
0,3
0,3
251
En cuanto a los otros dos subsectores del sector secundario, la explotacin de minas y canteras contina teniendo una
presencia marginal (menos del 0,3% del valor de la produccin
del sector secundario), mientras que la construccin viene perdiendo peso en el conjunto de la produccin nacional desde
principios de los aos noventa, situndose en 2000 en el
12,4% del valor de la produccin del sector secundario y en el
3,7% del PIB.
252
El sistema financiero ha experimentado un significativo crecimiento gracias a su liberalizacin que, a pesar de no haber sido completada (persiste, por ejemplo, el monopolio de los seguros en manos del INS), ha permitido una importante expansin
de las actividades financieras privadas.
La liberalizacin de las importaciones y la promocin de las
exportaciones han revitalizado, por otra parte, las actividades comerciales de importadores y exportadores.
Si nos fijamos en la Tabla 4.5, puede observarse como los servicios de administracin pblica presentan una clara tendencia a
la reduccin, alcanzando en 2000 el 4,3% del total de los servicios. Como contrapartida, los servicios financieros, los seguros y
los servicios a empresas han crecido desde el 8,5% de 1983 hasta el 11%, de 2000, as como otros servicios comunales, sociales
y personales (educacin, sanidad, ocio...) que alcanzaron en
1996 el 20,4% para reducirse despus hasta el 19,2% de 2000.
El comercio, la restauracin y la hostelera sigue siendo el
subsector con ms peso dentro de los servicios, entre el 30% y el
35% de la produccin total; algo a lo que no es ajeno el desarrollo del turismo.
El otro subsector que ha experimentado crecimiento ha sido
el de transportes, almacenamiento y comunicaciones, directamente vinculado al aumento de las relaciones comerciales con
el exterior y al auge de las actividades tursticas; este sector ha
pasado de representar el 11,5% de la produccin de servicios en
1983 al 17,7% en 2000.
Sin embargo, al margen de estos cambios cuantitativos, conviene sealar una serie de cambios cualitativos que tambin se han
dado en cuatro tipos de actividades, las financieras, las educativas,
las comerciales y las tursticas (Trejos S., 1992, pp. 497-507).
Respecto del subsector financiero, se ha pasado de un monopolio pblico de la banca hacia un sistema de banca mixta.
Paso a paso, desde 1984 con la Ley de Equilibrio Financiero
253
CRH
SAP
EA
TAC SFS+OSE
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
30,0
30,6
31,0
31,6
32,2
31,7
31,6
31,7
31,7
33,4
34,2
34,2
34,2
33,5
33,7
34,2
33,9
33,2
22,4
21,9
21,7
20,9
20,3
19,9
19,4
18,4
6,4
6,0
5,7
5,6
5,4
5,1
4,9
4,6
4,5
4,3
5,3
5,3
4,8
4,8
4,9
4,8
4,8
4,9
4,9
4,9
4,7
4,8
4,8
4,9
4,9
5,0
5,0
5,1
11,5
11,6
11,6
12,0
12,4
12,8
13,3
13,5
13,2
13,6
14,3
14,6
15,2
15,7
16,3
16,6
16,8
17,2
8,5
8,7
8,9
9,1
9,3
9,8
10,1
10,5
11,0
10,6
10,4
10,6
10,4
10,5
10,6
10,6
11,0
11,8
AI
OSCSP
13,0
12,7
12,7
12,3
11,9
11,8
11,5
11,3
11,0
10,5
10,1
9,9
9,9
9,9
9,7
9,3
9,2
9,1
9,3
9,2
9,3
9,2
9,1
9,1
9,2
9,2
21,6
21,0
20,7
20,3
20,1
20,4
19,9
19,8
19,5
19,2
254
255
Turistas
Ingresos
Participacin
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
345,2
332,3
371,6
325,2
273,5
260,1
259,0
277.9
325,0
375,9
431,4
504,6
681,9
796,0
917,0
924,0
939,9
811,5
942,8
1.031,6
1.106,3
84,4
93,7
131,8
130,6
117,3
118,3
132,7
136,3
170,1
205,0
275,2
336,9
437,1
587,2
639,8
670,5
703,5
719,3
883,5
1.036,1
1.144,5
1,5
2,8
4,1
3,3
2,5
2,4
2,4
2,4
2,9
3,1
3,8
4,7
5,1
6,1
6,1
5,7
5,9
5,6
6,3
6,6
7,4
256
Apoyado por una poltica de incentivos (contrato de turismo), pero tambin basado en el aprovechamiento de una serie
de ventajas competitivas (imagen internacional de pas democrtico y pacfico, parques nacionales protegidos, alto nivel educativo de su mano de obra, buen nivel de desarrollo del sistema sanitario y de las condiciones de salubridad...), Costa Rica ha sido
capaz de crear un nuevo producto de exportacin no tradicional,
el turismo, un servicio exportable que se ha convertido en el
principal producto de exportacin desde 1993, por delante del
banano y del caf. Se trata de un servicio de demanda fuerte, capaz de aprovechar la diferencia de nivel de vida que existe con
los pases de procedencia de los turistas.
En este sentido, la procedencia de los turistas ha variado en
los ltimos aos, perdiendo peso los centroamericanos en favor
de los norteamericanos (Estados Unidos, Canad y Mxico) y
los europeos (Unin Europea), que han pasado de representar
el 46,7% en 1986 al 59,3% en 1999 (Tabla 4.7). La mayora de
dichos turistas ingresan en el pas por va area (en torno al
70%-75%) y son precisamente estos los que dejan en Costa Rica un gasto diario medio de alrededor de 100 dlares (Fonseca, 1999, p. 239).
La demanda turstica tiene dos efectos muy importantes; por
un lado, la generacin de divisas y, por otro, el estmulo de la
oferta. La demanda turstica extranjera, que es el grueso de la
demanda turstica, a pesar del crecimiento de la demanda interna durante los ltimos aos, ha pasado de representar el 1,5%
del PIB en 1980 al 7,4% en 2000 (Tabla 4.6), generando divisas
por el mismo valor. Al mismo tiempo, dicha demanda es un estmulo directo sobre la produccin de las actividades tursticas
(hospedaje, alquiler de vehculos, agencias de viajes, gastronoma y diversin, transporte acutico y servicio areo) y un estmulo indirecto, en funcin de los eslabonamientos hacia atrs
con otros sectores (construccin, mobiliario, alimentacin, artesana, comercio...).
257
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
31,3
32,6
31,2
33,1
34,5
34,4
35,7
35,5
34,6
36,6
34,7
35,2
36,8
38,1
(39,5)
2,2
2,5
2,3
2,3
2,3
2,4
2,3
2,3
2,6
2,5
2,9
3,1
3,2
3,1
(3,1)
41,0
39,1
37,9
36,0
32,2
32,7
30,8
28,3
29,1
27,8
30,0
30,4
31,2
30,1
(26,3)
1,5
1,2
1,5
1,2
1,0
0,9
0,9
0,9
1,0
0,9
0,9
1,0
0,9
0,9
(0,9)
8,2
7,8
7,9
7,6
7,5
6,5
7,0
7,7
7,1
7,5
7,5
7,3
7,3
7,1
(8,8)
11,1
11,6
12,6
12,1
13,1
13,3
14,5
16,7
17,0
16,8
16,6
15,6
13,5
13,7
(13,9)
2,6
2,5
2,6
2,4
2,3
2,3
2,0
2,1
2,2
2,5
2,8
2,9
2,6
2,6
(2,6)
258
La influencia sobre la reactivacin econmica de zonas marginadas se ha hecho notar en provincias como Puntarenas, Limn y Guanacaste, alejadas del Valle Central donde se localizan
las principales actividades industriales y de servicios, as como la
produccin de caf; lo mismo puede decirse de determinados
cantones alejados del Valle Central, pero que no pertenecen a las
citadas provincias, como San Carlos.
TABLA 4.8
COEFICIENTES DE APERTURA Y TASAS DE COBERTURA
(1983-2000)
Ao
Coeficiente apertura
Tasa de cobertura
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
47,7
49,9
50,1
52,4
58,6
60,4
66,9
70,6
70,7
77,9
81,0
80,9
82,9
85,7
90,8
105,2
107,7
103,0
104,7
102,9
92,5
79,2
80,1
86,7
87,0
87,1
90,4
85,7
80,7
79,7
86,0
88,9
84,2
85,5
101,9
106,7
259
260
exterior...), la transformacin de la estructura productiva ha permitido que el citado dficit, pese a mantenerse, perdiera la relevancia que tena; no obstante, desde 1999 el fuerte dficit de la
balanza de rentas, al que no es ajeno la repatriacin de beneficios de INTEL, ha aumentado el dficit por cuenta corriente.
Las polticas de liberalizacin externa han trado consigo un
proceso de apertura por medio del cual han aumentado las exportaciones y las importaciones; pero tambin se ha alterado la
composicin de estas. Por otro lado, la entrada de divisas en el
pas, en forma de transferencias unilaterales y prstamos (estos ltimos incluidos en la balanza por cuenta de capital y por cuenta
financiera), recogen el importante volumen de cooperacin internacional recibido durante los aos ochenta. Tambin en la balanza por cuenta financiera puede apreciarse como Costa Rica se
ha convertido en un pas atractivo para la inversin extranjera,
especialmente desde finales de los ochenta.
La balanza por cuenta corriente presenta un dficit crnico y
errtico debido la combinacin de la evolucin de las distintas
balanzas que la componen (Tabla 4.9). La balanza comercial presenta un dficit crnico y errtico (con la excepcin del supervit
de 1999), mientras que el dficit tambin crnico de la balanza
de rentas que vena disminuyendo se ha elevado desde 1999. La
balanza de servicios, por su parte, ha pasado de ser deficitaria en
los ochenta a tener supervit en los noventa, hecho al que no es
ajeno el desarrollo del turismo, que ha conseguido compensar el
dficit crnico de la partida de embarques. La balanza de transferencias, por otro lado, a pesar de presentar un supervit crnico,
tuvo una mayor importancia entre 1983 y 1992, donde las donaciones en forma de AOD fueron importantes, sobre todo las procedentes de la AID estadounidense, cuya retirada de Costa Rica
coincide con la disminucin del citado supervit.
261
TABLA 4.9
BALANZA POR CUENTA CORRIENTE (1980-2000)
Ao
BCC
BC
BS
BR
BT
EXP.
IMP.
Viajes
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
-10,8
-12,4
-9,3
-8,6
-5,9
-6,0
-3,6
-7,4
-6,0
-7,5
-7,8
-4,0
-4,8
-7,0
-4,9
-3,1
-2,2
-3,8
-3,7
-4,6
-5,4
-6,1
-2,7
2,0
-1,0
0,4
-0,8
0,8
-2,2
-1,2
-2,5
-5,1
-3,5
-4,0
-6,7
-5,9
-2,8
-2,1
-3,9
-2,8
4,0
-1,3
-1,5
-1,4
0,1
0,1
-0,4
-0,8
-0,8
-1,9
-1,1
-1,4
-1,1
0,5
-0,2
0,7
0,9
0,5
0,2
1,1
1,7
2,4
3,1
-3,4
-9,1
-12,5
-8,3
-6,7
-5,6
-5,0
-5,2
-6,0
-5,5
-3,3
-2,6
-2,5
-2,5
-1,3
-1,9
-1,6
-1,9
-3,3
-11,7
-7,8
0,2
0,8
1,1
0,7
0,9
1,2
1,3
1,9
2,2
1,9
1,7
1,6
1,9
1,5
1,5
1,1
1,3
1,0
0,8
0,7
0,6
16,2
30,4
27,1
23,5
24,0
21,7
22,0
22,5
24,7
25,3
24,3
26,5
27,7
27,2
27,3
29,9
32,0
33,0
39,4
42,4
37,9
-22,3
-33,0
-25,1
-24,4
-23,6
-22,5
-21,2
-24,8
-25,8
-27,9
-29,4
-30,0
-31,7
-34,0
-33,2
-32,7
-34,1
-36,9
-42,3
-38,4
-39,2
0,4
1,4
2,8
2,0
1,4
1,3
1,3
1,2
1,8
1,4
1,8
2,7
2,5
3,4
3,3
3,1
3,2
3,1
3,6
4,0
4,4
262
TABLA 4.10
COMPOSICIN DE LAS EXPORTCIONES DE BIENES (1980-2000)
Ao
PT
PNT
AM
IND
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
56,6
57,7
61,4
54,8
53,1
54,4
56,1
50,0
43,9
39,0
41,5
39,7
35,1
32,7
32,9
34,2
29,4
24,9
20,7
14,7
15,2
24,8
23,8
27,2
24,0
23,8
28,7
31,8
25,7
21,8
16,9
19,5
13,9
8,5
7,7
10,7
12,0
10,3
9,6
7,4
4,3
4,8
43,4
42,3
38,6
45,2
46,9
45,6
43,9
50,0
56,1
61,0
58,5
60,3
64,9
67,3
67,1
65,8
70,6
75,1
79,3
85,3
84,8
6,9
5,2
6,1
6,7
4,8
5,9
8,5
8,9
11,4
11,8
12,1
11,3
10,8
10,7
11,1
12,3
14,0
17,0
14,1
8,7
9,0
36,5
37,1
32,4
29,4
31,7
26,7
23,4
26,7
26,4
28,2
23,4
27,3
27,8
27,7
29,4
27,4
29,5
26,7
22,1
17,0
19,2
20,7
22,3
26,2
25,0
22,3
19,6
17,6
18,6
17,7
18,1
17,8
20,9
23,6
21,5
19,5
19,6
16,8
13,7
12,1
9,5
9,4
11,2
11,5
8,0
5,8
7,1
6,1
6,8
5,7
4,4
4,0
4,1
4,9
3,0
3,5
2,8
2,6
2,3
1,7
1,2
0,9
1,0
RZF RAT-PA
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
1,5
2,9
4,5
5,3
7,6
9,8
10,4
11,9
12,5
17,1
21,2
35,1
53,6
49,8
0,0
0,0
0,0
9,2
10,4
13,0
11,4
12,9
15,3
16,4
17,7
14,0
16,4
18,5
14,6
13,7
10,1
10,2
8,0
6,0
6,8
263
264
265
266
TABLA 4.11
DISTRIBUCIN DE LAS EXPORTACIONES DE BIENES POR MERCADO
DE DESTINO (1980-2000)
Ao
MCCA
RM
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
27,0
23,6
19,2
19,9
17,2
12,1
8,2
8,4
9,0
8,6
7,6
7,9
10,4
10,2
10,0
10,1
10,3
9,8
8,7
8,0
9,9
73,0
76,4
80,8
70,9
72,4
74,9
79,9
77,2
72,8
70,5
69,4
70,5
63,4
60,9
63,4
63,8
62,6
58,8
48,2
32,4
33,5
ZFAT-PA EEUU
0,0
0,0
0,0
9,2
10,4
13,0
11,9
14,4
18,2
20,9
23,0
21,7
26,2
28,9
26,6
26,2
27,2
31,4
43,1
59,6
56,6
32,7
30,1
30,0
28,6
31,5
35,6
35,4
39,4
34,8
35,7
29,3
42,2
30,3
31,9
28,7
26,0
25,9
23,5
19,1
14,0
14,5
ZF
AT-PA
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
1,5
2,9
4,5
5,3
7,6
9,8
10,4
11,9
12,5
17,1
21,2
35,1
53,7
49,8
0,0
0,0
0,0
9,2
10,4
13,0
11,4
12,9
15,3
16,4
17,7
14,0
16,4
18,5
14,6
13,7
10,1
10,2
8,0
6,0
6,8
267
TABLA 4.12
COMPOSICIN DE LAS IMPORTACIONES DE BIENES (1980-2000)
Ao MPIN MPIZF MPIAT MPA BCND BCD BCIM BCA BCT MC
CL
OI
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
4,8
3,8
3,3
3,5
1,7
2,4
2,9
2,3
2,6
6,3
6,2
9,7
9,5
7,0
7,5
3,8
3,6
4,0
6,0
7,6
5,9
3,6
1,0
1,1
1,1
1,3
0,9
37,6
43,3
43,8
40,5
41,3
38,8
37,2
37,9
38,0
0,0 0,0
0,0 0,0
0,0 0,0
0,0 6,6
0,0 7,5
0,0 8,8
0,5 9,6
1,2 9,5
2,4 11,1
3,3
3,6
4,9
4,8
6,6
5,8
4,8
4,1
4,4
16,1
13,7
15,0
15,9
13,3
12,4
13,2
12,3
13,5
9,4
7,2
3,6
4,6
3,9
4,4
5,1
5,8
5,5
9,5
8,0
5,7
6,8
11,5
12,3
14,6
14,7
12,5
1,5
1,1
1,1
1,5
1,0
0,8
0,6
0,6
0,5
5,6
5,4
6,9
2,9
5,2
5,9
6,7
6,8
4,6
3,9
0,6
9,9
6,5
0,7
6,6
0,1
8,2
5,4
0,0
8,9
5,0
0,0
5,4
0,2
9,8
4,9
0,1
5,5
0,1
4,5
0,0
4,2
0,0
5,0
0,0
7,4
0,0
268
BCCF
BCC
BCF
ID
IC
OI
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
8,7
9,6
7,9
8,5
8,9
5,8
2,2
4,6
6,5
5,4
2,1
5,0
2,9
3,0
0,4
4,1
0,6
4,0
3,9
5,7
3,2
0,0
0,0
0,0
1,1
2,2
3,2
1,4
2,1
2,1
1,0
1,0
0,3
0,1
0,0
0,1
0,0
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
8,7
9,6
7,9
7,4
6,8
2,6
0,8
2,5
4,4
4,4
1,2
4,7
2,8
3,0
0,3
4,1
0,3
4,0
3,9
5,7
3,2
0,8
2,0
0,8
1,4
1,1
1,3
1,0
1,6
2,1
1,5
2,2
2,4
2,6
2,5
2,8
2,8
3,6
3,1
4,3
3,9
2,6
0,0
-0,1
0,0
-0,1
0,0
-0,3
0,0
0,0
-0,1
-0,2
-0,4
-0,1
-0,2
0,0
0,4
-0,2
-0,2
0,6
-0,6
0,2
0,7
8,0
7,7
7,1
6,1
5,7
1,6
-0,2
1,0
2,4
3,2
-0,6
2,3
0,4
0,6
-2,9
1,5
-0,6
0,2
0,2
1,5
-0,1
269
Las inversiones extranjeras directas han aumentado su participacin en el PIB desde el 1% de 1986 hasta el 4,3% de 1998, ao
de instalacin de INTEL (2,6% en 2000). Entre 1985 y 1999 estas
inversiones casi alcanzaron los cuatro mil millones de dlares,
concentrndose sobre todo en la industria (con el 57% del total)
y, en particular, en la metal-electrnica y la metal-hardware, mientras que el sector agropecuario acumulaba solo el 16,4%, la mayora en el banano; los servicios captaron el 25,8% restante con
una gran concentracin en el turismo (Tabla 4.14).
TABLA 4.14
INVERSIONES EXTRANJERAS DIRECTAS POR SECTORES
(1985-1999)
Sector
AGRCOLA
Prod. Banano
PECUARIO Y PESCA
IED ($)
648.172.669
460.272.984
IED (%)
16,4%
11,7%
31.130.256
0,8%
2.245.030.687
498.252.469
441.984.955
317.805.788
266.465.587
57,0%
12,6%
11,2%
8,1%
6,8%
COMERCIO
85.971.241
2,2%
SERVICIOS
376.154.043
9,5%
TURISMO
Hospedaje
358.484.465
299.479.043
9,1%
7,6%
OTROS
196.968.407
5,0%
TOTAL
3.941.911.768
100%
INDUSTRIA
Metal electrnica
Metal Hardware
Alimentos
Textil
270
Por origen, la inversin extranjera procede fundamentalmente de Estados Unidos (63,7% entre 1985 y 1999), de Mxico (8,3%) y de la Unin Europea (9%). Merece especial atencin el aumento de las inversiones mexicanas y canadienses a
raz de la firma de los tratados de libre comercio con estos pases (Tabla 4.15).
TABLA 4.15
ORIGEN DE LA INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA (1985-1999)
Origen
EE.UU.
MXICO
CANAD
A. CENTRAL Y CARIBE
A. DEL SUR
UNIN EUROPEA
ASIA
RM
TOTAL
IED ($)
IED (%)
2.510.881.469
325.628.545
148.231.541
208.041.568
207.245.062
355.628.545
77.762.403
108.267.126
3.941.911.768
63,70%
8,27%
3,76%
5,28%
5,26%
9,02%
1,97%
2,85%
100,00%
271
En todo el perodo objeto de anlisis se han producido importantes modificaciones en el SBN; entre ellas destacan el aumento del peso de los bancos privados, la aparicin de los Bancos Cooperativos y del Banco Hipotecario de la Vivienda
(BANHVI), el cierre del Banco Anglo Costarricense y los intentos
de privatizacin de los bancos estatales.
Como consecuencia del proceso de liberalizacin financiera
en Costa Rica, los bancos privados han ido ganando peso dentro
del negocio bancario; as, de controlar el 0,3% del total de la cartera del crdito bancario en 1978, pasaron a controlar en 1990 el
52,4% de estas (Gonzlez y Mesalles, 1993, p. 19). Algo parecido sucede respecto de la participacin de la banca privada en la
captacin de cuentas corrientes; de los diecisis bancos privados
que captaban el 2,8% de estas en 1996, se pas en 1997 a veintids bancos privados que captaban el 6,2% (MIDEPLAN, 1998a, p. 176).
Junto a este cambio cuantitativo destaca, entre otros, un
cambio cualitativo, la creacin en 1983 de los Bancos Cooperativos como entidades pertenecientes al SBN. Se abri as un mecanismo de constitucin de bancos privados que no adoptaban
la forma jurdica de sociedad annima y que podan crearse con
un mnimo de diez socios; dichos Bancos Cooperativos presentaban la ventaja, frente a otros bancos privados, de que podan
realizar las mismas operaciones que los bancos comerciales del
Estado, incluido el acceso al redescuento del BCCR (Espinosa,
1996, p. 20).
Segn Sojo (1995-b, pp. 71-72), en 1995 existan en Costa
Rica veintin bancos privados: de uno no aporta datos de origen
del capital (Banco Panamericano), otro perteneca a los bancos
estatales (BICSA), otro a las asociaciones solidaristas (Banco Solidarista), dos al movimiento cooperativo (Banco Cooperativo y
Banco Federado), tres al capital extranjero (Citibank estadounidense, Banco Fincomer japons y Bancrecen mexicano) y
el resto, quince, a la burguesa nacional (Banco de San Jos,
272
273
274
275
TABLA 4.16
EVOLUCIN DE LAS EMPRESAS PBLICAS FINANCIERAS (1980-2001)
EPF
BAC
BANHVI
BCAC
BCC
BCCR
BCR
BNCR
BPDC
CNPE
CODESA
CORBANA
IFAM
INFOCOOP
INS
INVU
1980
F
F
F
F
F
F
F
F
F (ASBANA)
F
F
F
F
1985 1989
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
IPS
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
1994
1998
2001
F
F
F
F
F
F
F
F
EPNF
F
F
F
F
C-94
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
P
F
F
F
Fuente: elaboracin propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76) y los
organigramas de la administracin pblica costarricense de 1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por
MIDEPLAN.
EPF: empresa pblica financiera (siglas de las mismas en el Anexo); F: empresa en funcionamiento; C94: cerrado a finales de 1994 por quiebra; EPNF: convertida en empresa pblica no financiera; ASBANA: en 1980 esta empresa se denominaba Asociacin Bananera Nacional; CIPS: cambio de clasificacin de empresa pblica financiera a institucin pblica de servicio; P: traspasada al sector privado durante la Administracin Rodrguez.
276
TABLA 4.17
EVOLUCIN DE LAS EMPRESAS PBLICAS NO FINANCIERAS (1980-2001)
EPNF
CNFL
CNP - (FANAL)
CODESA
CORREOS
ECR
ESPH
ICAA
ICE
INCOFER
INCOP
JAPDEVA
JASEC
RACSA
RECOPE
* AC
* ACR
* AP
* ALCORSA
* ALUNASA
* ADP
* CATSA
* CCAISA
* CCTO
* CEMPASA
* CEMVASA
* CIPE
* CPFC
* CONEXPRO
* CZFE
* DAISA
* DISCOCEM
* EXPOFRESCO
* FECOSA
* FERTICA
* FLEMAR
* GUACAMAYA
1980
1985
1990
1994
1998
2001
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
n.d.
F
F
n.d.
F
n.d.
n.d.
F
F
n.d.
n.d.
F
F
F
F
n.d.
F
F
n.d.
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
n.d.
F
F
n.d.
F
n.d.
n.d.
F
F
n.d.
n.d.
F
F
F
L-84
n.d.
F
F
F
n.d.
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
L-90
V-87
V-86
L-90
V-85
L-88
V-89
L-86
V-87
F
L-90
L-88
L-88
L-88
T-86
L-90
L-88
L-88
F
L-87
L-88
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
V-94
V-94
-
F
F
L-97
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
-
F
F
F
MCJD
F
F
F
F
F
F
F
F
F
-
277
EPNF
* GUANACAL
* INACO
* IDT
* ITSA
* LACSA
* MACASA
* MINASA
* MULTIFERT
* NAMUCAR
* PETROLAT
* TFB
* TRANACO
* TRANSMESA
* SANSA
* SCSA
* SEDEMAT
* STABAPARI
1980
1985
1990
n.d.
n.d.
n.d.
F
n.d.
n.d.
F
n.d.
n.d.
n.d.
F
n.d.
F
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
F
n.d.
n.d.
F
n.d.
n.d.
n.d.
F
n.d.
F
n.d.
V-85
n.d.
n.d.
L-88
L-88
L-88
L-90
V-87
V-87
T-86
T-87
T-87
L-88
L-90
L-88
T-86
V-87
L-88
n.d.
1994
L-n.d.
1998
-
2001
-
Fuente: elaboracin propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76), Melndez y Meza (1993, pp. 243-245) y los organigramas de la administracin pblica costarricense de
1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por MIDEPLAN.
* Empresa subsidiaria o afiliada a CODESA, o de la cual CODESA era accionista; EPNF: empresa pblica no financiera (siglas de cada una en el Anexo); F: empresa en funcionamiento, al menos legalmente, con capital pblico; MCJD: convertida en institucin dependiente del Ministerio de Cultura,
Juventud y Deporte; L: liquidada, V: vendida al sector privado la empresa o la participacin pblica
en su capital; T: traspaso de los activos de la empresa a manos de la administracin pblica; n.d.: no
se encontraron datos.
OFIPLAN (1982) incluye en 1980 entre las empresas pblicas no financieras a la Lotera Nacional, a
la Direccin Nacional de Comunicaciones y a la Junta Administradora de Acueductos de Escaz, Sojo (1991) a la Azufrera de Guanacaste y Melndez y Meza (1993) a Maricultura; por distintas razones
ninguna aparece ya en 1985, por lo que hemos optado por no incluirlas en esta clasificacin.
An as, han existido intentos infructuosos de privatizar FANAL, dependiente del CNP y cuya permanencia en el sector pblico es inconsistente con el marco neoliberal. Lo mismo ha ocurrido con RECOPE, RACSA e ICE, empresas vinculadas a la energa y a las telecomunicaciones, cuya permanencia en el sector
pblico no se justifica desde la ptica neoliberal.
278
las instituciones
La administracin pblica costarricense tambin ha quedado transformada en todo este perodo por las polticas reformistas; especial mencin merecen los efectos de las polticas de reduccin de empleo pblico (Ley de Equilibrio Financiero del
Sector Pblico y planes de movilidad laboral), las de control presupuestario (ingresos, gastos, dficit y deuda), la reforma del
BCCR (que a pesar de ser considerada una empresa pblica financiera es en realidad una institucin autnoma y, por tanto,
parte de la administracin pblica), la modificacin del marco
de regulacin de los mercados (Ley de Defensa de la Competencia y creacin de la ARESEP), y la racionalizacin del sistema de
pensiones.
Los principales efectos de dichas medidas sobre la administracin pblica costarricense se han estudiado implcitamente en
el apartado 3.2; no obstante, merece la pena detenernos en observar las modificaciones que se han producido en el mapa institucional de la misma (Tablas 4.18 y 4.19).
La administracin pblica costarricense est compuesta de
tres grupos de organismos, segn la distribucin del poder poltico: en primer lugar, est la administracin pblica del Gobierno
Central (entendida en sentido amplio, ya que incluira la administracin de los cuatro poderes de la Repblica); en segundo lugar,
las instituciones autnomas de servicios pblicos; y, en tercer lugar, las municipalidades y los consejos municipales de distrito.
Los organismos que componen la administracin pblica del
Gobierno Central podemos dividirlos en cuatro grupos segn el
poder de la Repblica al que pertenezcan. As tenemos el Tribunal Supremo de Elecciones, como cuarto poder, del que depende el Registro Civil; la administracin pblica del Poder Judicial;
la Asamblea Legislativa, o Poder Legislativo, del que dependen
279
la Contralora General de la Repblica y la Defensora de los Habitantes (creada en 1993); y la Presidencia de la Repblica, o Poder Ejecutivo, del que dependen los ministerios.
El principal cambio que se ha producido en la organizacin
de la administracin pblica del Gobierno Central ha sido, junto con la creacin de la Defensora de los Habitantes, la distribucin de competencias ejecutivas entre distintos ministerios,
dando lugar a la aparicin de cuatro nuevos en la segunda mitad de la dcada de los noventa: el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX); el Ministerio de la Vivienda y de Asentamientos Humanos (MIVAH); el Ministerio de Ciencia y la Tecnologa
(MICIT); y el actual Ministerio de Ambiente y Energa (MINAE),
antes denominado Ministerio de Energa y Minas (MIEM) y Ministerio de Recursos Naturales, Energa y Minas (MIRENEM).
La constitucin de estos cuatro ministerios pone de manifiesto la preocupacin poltica por cuatro elementos importantes del
desarrollo econmico, el comercio exterior (base del modelo reformista), el medio ambiente (ventaja competitiva del pas), la vivienda (elemento social compensador del ajuste) y la tecnologa
(donde recae la viabilidad a largo plazo del modelo de desarrollo).
Durante la Administracin Caldern se cre el Ministerio de Reforma del Estado, que desapareci a principios de la Administracin
Figueres; este hecho pone de manifiesto el carcter neoliberal de
la Administracin Caldern que elev la cuestin de la reforma del
Estado a categora de ministerio. Durante la Administracin Rodrguez el Ministerio de Gobernacin cambi su nombre al de Ministerio de Gobernacin y Polica, unido a un esfuerzo por mejorar la
seguridad ciudadana con la ampliacin del nmero de polica y la
reforma de las fuerzas de seguridad del Estado.
Las instituciones autnomas, que por su relativa independencia del Gobierno fueron importantes mecanismos de autorregulacin automtica del sistema en el marco intervencionista,
perdieron gran parte de su poder durante el proceso de reforma
de Estado, sobre todo debido a modificaciones legislativas que
280
1980
1985
1990
1994
ASAMBLEA LEG.
COMEX
CONTRALORA
DEFENSORA
MAG
MICIT
MCJD
MEIC
MGP
MEP
MH
MIDEPLAN
MINAE
MIVAH
MJG
MOPT
MP
MRE
MREC
MS
MSP
MTSS
PRESIDENCIA
PODER JUDICIAL
REGISTRO CIVIL
T. S. ELECCIONES
F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F (MIEM)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F (MIRENEM)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F (MIRENEM)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
1998 2001
F
F
F
F
F
F
F
F
F (MG)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
Fuente: elaboracin propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76), Melndez y Meza (1993, pp. 243-245) y los organigramas de la administracin pblica costarricense de
1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por MIDEPLAN.
APGC: departamentos de la administracin pblica del Gobierno Central (siglas de los ministerios en
el Anexo); ASAMBLEA LEG.: Asamblea Legislativa; T.S. ELECCIONES: Tribunal Supremo de Elecciones.
281
TABLA 4.19
EVOLUCIN DE LAS INSTITUCIONES DE SERVICIOS PBLICOS (1980-2001)
ISP
AN
ARESEP
CCN
CCPC
CCSS
PROCOMER
CNCH
CND
CNREE
CNT
CONAI
CONARE
CONICIT
CRC
CUC
CUNA
CUP
DGAF
ICDR
ECAG
IAFA
IAMS
ICAFE
ICT
IDA
IMAS
INA
INCOPESCA
INEC
INFOCOOP
INAMU
ITCO
ITCR
JDT
JDZS
JE
JPJMN
JPJPJ
JPSSJ
LAICA
1980
F (SNE)
F
F (CENPRO)
F
F
F
F
F
F
F
F (DGEFYD)
F
F
F (OC)
F
F
F
EPF
F
F
F
F
F
F
F (LN)
F
1985
MCJD
F (SNE)
MCJD
MCJD
F
F (CENPRO)
MCJD
MCJD
F
MCJD
F
F
F
F
F
F
F
F
F (DGEFYD)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
1990
F (SNE)
F
F (CENPRO)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F (DGEFYD)
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
1994
F (SNE)
F
F (CENPRO)
F
F
F
F
F
F
F
F
FODESAF
n.d.
F
F
CTAMS
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
1998 2001
F
F
F
F
MCJD
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
P
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
MS
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
-
282
Continuacin de la Tabla 4.19...
ISP
MAC
MHCJS
MN
MNJ
OFIARROZ
ONS
OSJ
OSN
PANI
PNC
SENARA
SINART
TMS
TN
UCR
UNA
UNED
1980
1985
1990
1994
1998 2001
F
F
F
F
F (JCVTN)
F
F
F
MCJD
MCJD
MCJD
F
MCJD
MCJD
F
F
F
MCJD
MCJD
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
MCJD
F
F
F
F
F
MCJD
F
F
F
F
MAG
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F
Fuente: elaboracin propia a partir de OFIPLAN (1982, pp. 316 y 330), Sojo (1991, pp. 53- 76) y los
organigramas de la administracin pblica costarricense de 1985, 1994, 1998 y 2001 facilitados por
MIDEPLAN.
ISP: instituciones de servicio pblico (siglas de cada una en el Anexo); MCJD: institucin dependiente del MCJD ya en esa fecha; F: institucin de servicio pblico en funcionamiento; SNE: denominada
con anterioridad Servicio Nacional de Electricidad; CENPRO: surgida de la fusin del Centro para la
Promocin de las Exportaciones y de las Inversiones con otras instituciones; FODESAF: la DGAF se
convirti en el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares; DGEFYD: denominada con anterioridad Direccin General de Educacin Fsica y Deporte; n.d.: no se encontraron datos; MS: institucin dependiente del MS aproximadamente desde esa fecha; CTAMS: convertida en Comisin Tcnica de Asistencia Mdico Social; OC: en 1980 la institucin se denominaba Oficina del Caf; EPF:
en 1980 la institucin era considerada una empresa pblica financiera; P: institucin privatizada; LN:
en 1980 las funciones de la JPSSJ las realizaba la Lotera Nacional, considerada una empresa pblica
no financiera; MAG: institucin dependiente del MAG aproximadamente desde esa fecha; JCVTN: en
1980 la institucin se denominaba Junta de Conservacin y Vigilancia del Teatro Nacional.
En 1980 existan en Costa Rica treinta y tres instituciones autnomas con una gran independencia (diez en el sector de la
educacin, cinco en el de comercio, cuatro en los de cultura y
asuntos sociales, tres en los de pensiones y agricultura, dos en salud y una en los de tecnologa y turismo). En 2001 existan en
Costa Rica otras treinta y tres instituciones autnomas cuyo grado de independencia no era comparable con el 1980, y se distribuan por sectores de la siguiente forma: diez en educacin; cuatro en asuntos sociales, agricultura y comercio; dos en pensiones
y en salud; y una en tecnologa, turismo, cultura y estadstica. Sin
283
embargo, entre 1980 y 2001 se llegaron a contabilizar hasta cincuenta y siete instituciones de servicios pblicos, muchas de las
cuales surgieron y desaparecieron, por cierre o integracin en los
distintos ministerios, entre ambas fechas.
En cuanto a las municipalidades, estas apenas han sufrido
modificaciones desde 1980, ya que no ha variado su nmero,
ochenta y uno, ni se han ampliado significativamente sus competencias.
284
TP
TO
TDA
TSV
TSI
TST
TSUT
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
34,7
35,0
36,1
35,5
35,8
35,1
35,2
37,5
37,6
37,5
38,0
37,1
37,0
38,1
38,7
39,3
38,1
39,8
41,2
40,5
39,9
46,8
45,6
46,4
45,6
46,1
46,6
46,9
50,8
50,7
51,0
51,1
49,3
49,4
50,5
50,9
51,1
49,0
50,7
52,2
51,5
50,6
5,9
8,7
9,4
9,0
7,9
6,8
6,2
5,6
5,5
3,8
4,6
5,5
4,1
4,1
4,2
5,2
6,2
5,7
5,6
6,0
5,2
4,6
5,8
7,0
6,2
5,6
5,0
5,1
3,2
3,0
3,1
3,4
4,0
2,8
2,6
3,5
3,7
4,4
4,2
4,8
4,8
4,0
3,0
2,9
7,4
4,7
4,3
3,9
3,0
3,0
3,2
2,9
2,7
2,6
3,6
2,0
2,4
2,1
3,3
3,2
2,7
3,0
3,3
7,6
8,7
14,4
10,8
9,8
8,9
8,2
6,2
6,2
6,0
6,1
6,6
6,4
4,6
5,9
5,8
7,7
7,4
7,5
7,8
7,3
13,5
17,4
23,7
19,9
17,7
15,7
14,4
11,7
11,6
9,7
10,7
12,1
10,4
8,7
10,1
11,0
13,9
13,1
13,1
13,8
12,5
Fuente: datos suministrados por el BCCR y elaboracin propia a partir de los mismos y de otros procedentes de Vargas y Senz (1994) y BCCR (2001-a).
TP: tasa de participacin; TO: tasa de ocupacin; TDA: tasa de desempleo abierto; TSV: tasa de subempleo visible; TSI: tasa de subempleo invisible; TST: tasa de subempleo total; TSUT: tasa de subutilizacin total.
285
286
287
SP
SSIM
SSC
ST
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
27,4
27,5
30,0
28,2
27,7
27,3
26,9
28,1
28,0
26,2
25,9
25,5
24,1
22,6
21,4
21,6
21,6
20,6
20,1
19,7
20,4
16,2
15,4
15,2
16,5
16,2
15,9
17,1
17,5
16,7
18,8
18,2
18,8
19,0
18,0
18,1
16,7
16,7
15,7
15,8
15,9
14,6
7,8
6,7
5,7
5,1
5,1
5,1
5,8
5,9
5,9
6,1
6,5
6,3
5,9
6,1
6,6
6,3
5,6
6,8
6,2
6,4
6,8
48,6
50,4
49,1
50,2
45,9
51,7
50,2
48,5
49,4
48,9
49,4
49,4
51,0
53,3
53,9
55,4
56,1
56,9
57,9
58,0
58,2
288
Atendiendo a la distribucin del empleo entre el sector pblico y el privado (Tabla 4.22) se aprecia cmo, en coherencia
con el proceso de reforma del Estado y la poltica de movilidad
laboral, el empleo pblico, y sobre todo el de las instituciones
autnomas, ha ido perdiendo peso en trminos relativos en favor
del privado. En trminos absolutos, el nmero de empleados pblicos ha fluctuado debido a la aplicacin de los planes de movilidad laboral, que si bien han sido cuestionados por su incapacidad para reducir efectivamente el empleo pblico, s consiguieron que no siguiese aumentando (vase apartado 5.2.5). De
esta forma, mientras el empleo total entre 1985 y 2000 aument
en un 41%, el empleo pblico tan solo lo hizo en un 15,4%, pasando de representar en torno al 19% a mediados de los ochenta, a menos del 13% en 1999 (14,1% en 2000) (Tabla 4.22).
Dado que el empleo pblico es un empleo estable, con remuneraciones que duplican a las del sector privado (Tabla 4.23)
y con buenas condiciones de trabajo, circunstancias que se dan
en escasos empleos privados, y dado que aquel se ha ido reduciendo en el perodo objeto de anlisis, encontramos un nuevo
argumento que nos explica la mayor precarizacin del empleo.
En cuanto a la retribucin del factor trabajo en Costa Rica,
esta es una de las ms altas de la regin, con un salario promedio que se sita en torno a los 325 dlares mensuales (dlares de
1995), despus de que haya aumentado bastante desde 1985, en
que dicho salario se encontraba por debajo de los 215 dlares
mensuales (dlares de 1995) (Tabla 4.23). As, pues, no es precisamente en el precio de su mano de obra donde Costa Rica tiene ventajas comparativas a la hora de atraer inversiones extranjeras, sino ms bien en la calificacin de esta, fruto de un buen
sistema educativo de larga tradicin en el pas.
Los efectos de la globalizacin en el plano laboral se pueden
apreciar en los regmenes especiales de exportacin (zonas francas y perfeccionamiento activo) basados esencialmente en empresas maquiladoras, empresas que realizan en el pas la parte
289
ms simple (ensamblaje, envasado, pruebas de funcionamiento...) de un proceso productivo complejo15. Dichos regmenes
especiales han tenido una gran importancia en la generacin de
empleo, sobre todo en los ltimos aos. El rgimen de zonas
francas pas de generar el 1,5% del empleo en 1986 al 26% en
1995 y en el ao 1997 cre ms de 25.000 nuevos empleos; en
los ltimos aos con la implantacin de INTEL se han creado
2.000 nuevos puestos de trabajo solo en dicha empresa. El rgimen de admisin temporal emple entre 1990 y 1996 al 4,3% de
los trabajadores ocupados (Muoz y Pacheco, 1999, pp. 77-78).
Los trabajadores de las empresas maquiladoras en Costa Rica eran a mediados de los noventa en su mayora mujeres
(62,2%), jvenes (24 aos como media), solteros (56,8%), y con
un nivel de formacin bajo (solo el 40,5% haba terminado la enseanza primaria y menos del 20% la secundaria) (Prez Senz,
1996, p. 170).
El nivel de retribucin de estas empresas era a mediados de
los noventa 3,6 veces superior al promedio asitico (0,95 dlares
por hora en 1987 y 0,88 dlares por hora en 1991) y el ms alto
de Centroamrica, por lo que las empresas maquiladoras que se
instalan en el pas no lo hacen movidas por los salarios, sino por
la calificacin de la mano de obra (mayor que en el resto de la regin), as como por otros factores, tales como la estabilidad poltica y la cultura democrtica de Costa Rica. Adems, hay escasas
diferencias salariales entre empresas maquiladoras y no maquiladoras de un mismo sector (8,1% menos de retribucin en las maquiladoras en 1993) (Prez Senz, 1996, pp. 172-178).
No obstante, la retribucin en las maquiladoras en Costa Rica consiste en salarios base relativamente bajos y elevados complementos retributivos, basados no en la productividad, sino en
la intensidad de trabajo; es decir, el trabajador gana ms cuando
15. La maquila suele identificarse con el rgimen de admisin temporal o perfeccionamiento
activo; sin embargo, en los ltimos aos se ha apreciado un movimiento de las empresas
maquiladoras desde dicho rgimen al de zonas francas.
290
ms produce por hora de trabajo, pero dicho aumento de la produccin no est basado en una mejora de la organizacin productiva o en un aumento del capital o la tecnologa empleada,
sino en un mayor esfuerzo de aquel que trabaja casi a destajo.
A esto se une la aplicacin de jornadas laborales de hasta 12 horas diarias bajo el esquema 4-3 y 3-4; es decir, un mes, o una
semana o quincena, se trabajan cuatro das seguidos y se descansan tres y en el perodo siguiente se trabajan tres y se descansan cuatro; de esta forma las empresas mantienen la produccin ininterrumpida durante todo el ao, en algunos casos 24
horas al da, evitndose el pago de festivos. Esta forma de retribucin y de jornada laboral termina provocando el desgaste de
la fuerza de trabajo empleada en las maquiladoras; de aqu la
alta rotacin que se produce en el empleo de dicho sector (Trejos, 1999, pp. 309-320).
En cuanto a la organizacin del trabajo, distintos autores (Prez Senz, 1996, pp. 180-182; Trejos, 1999, pp. 313-320) coinciden en sealar que en Costa Rica se ha pasado desde un subfordismo (o subtaylorismo, debido a la ausencia de procesos de
produccin masiva) que se dio sobre todo en la industria, las
plantaciones bananeras y las instituciones pblicas, hacia un taylorismo modificado con algunos elementos de especializacin
flexible de corte post-fordista, propios del toyotismo, esto es, trabajo en equipo con mano de obra polivalente y mejora continua
del proceso de produccin. Dichos elementos (trabajo polifuncional y calidad total) se dan con mayor intensidad en las empresas vinculadas con el capital extranjero (turismo, maquiladoras,
plantaciones bananeras...), seguidas por las instituciones pblicas; aun as, este tema est poco estudiado y dichas tendencias
se basan en estudios de un reducido nmero de empresas (Trejos, 1999, pp. 313-317).
291
TABLA 4.22
EMPLEO POR SECTORES INSTITUCIONALES (1980-2000)
Ao
EPR
EPB
EGC
EIA
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
80,4
80,5
82,3
81,1
80,7
80,9
80,3
83,7
82,4
83,2
83,0
84,1
83,8
83,9
84,7
85,3
85,4
85,6
85,6
87,0
85,9
19,6
19,5
17,7
18,9
19,3
19,1
19,7
16,3
17,6
16,8
17,0
15,9
16,2
16,1
15,3
14,7
14,6
14,2
14,3
13,0
14,1
8,6
8,7
8,1
7,6
7,7
7,3
7,0
6,5
6,9
7,0
6,8
6,4
7,1
11,0
10,4
8,3
7,6
7,8
8,0
7,6
7,6
7,1
6,5
6,9
5,9
6,3
EM
*
*
0,6
0,7
0,7
0,8
0,7
0,6
0,6
0,8
0,6
0,6
0,8
292
TABLA 4.23
SALARIOS MNIMOS Y PROMEDIO
(1980-2000)
Ao
SPR
$-95
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
94,8
76,5
82,7
98,6
97,1
104,2
102,6
97,4
90,4
98,8
96,3
93,6
100,8
102,2
101,9
100,0
103,7
110,3
111,9
113,3
113,7
237,6
1.979
212,8
7.835
262,2 21.233 33.375
248,3 26.079 43.468
260,0 33.070 51.933
286,5 40.020 65.084
301,6 47.119 76.528
295,5 56.907 95.117
289,8 66.228 107.929
292,4 75.687 124.784
313,1 90.531 151.265
318,7 100.165 164.521
326,8 111.499 176.692
24.545
26.755
30.313
29.254
28.163
29.649
30.694
29.458
29.527
30.021
31.983
32.237
32.205
136,6
148,9
168,7
162,8
156,7
165,0
170,8
163,9
164,3
167,0
177,9
179,4
179,2
42.707
38.250
47.121
44.633
46.735
51.485
54.203
53.119
52.087
52.549
56.272
57.272
58.745
SPN
CC
SPN
PB
SPN
PR
DIF
SPN
17.527
21.217
27.528
32.863
39.102
47.094
55.620
63.640
75.979
86.059
95.431
47,5
51,2
47,0
49,5
48,9
50,5
48,4
48,9
49,8
47,7
46,0
Fuente: MIDEPLAN (1998-b) y MIDEPLAN (2001-a) y elaboracin propia a partir de datos de dicha fuente.
ISMR B-95: ndice de salarios mnimos reales a diciembre de cada ao, deflatado con el ndice de
precios al consumo de cada mes con base en enero de 1995; SMMR C-95: salario mnimo-minimorum real en colones de 1995; SMMR $-95: salario mnimo-minimorum real en dlares de
1995; SPR C-95: salario promedio real en colones de 1995; SPR $-95: salario promedio real en
dlares de 1995; SPN CC: salario promedio nominal en colones corrientes; SPN PB: salario promedio nominal del sector pblico en colones corrientes; SPN PR: salario promedio nominal del
sector privado en colones corrientes; DIF SPN: diferencia entre el salario promedio nominal del
sector pblico y el del privado en porcentajes del primero.
293
16. A partir de esta fecha es cuando se dispone de datos comparables procedentes de las
Encuestas de Hogares y Propsitos Mltiples; no obstante, el estudio de Vega et al. (1995)
realiza estimaciones de aos anteriores a partir de los Censos de Poblacin, aunque estas
no son comparables con las procedentes de las encuestas. El citado estudio ha sido cuestionado por distintos investigadores sociales por diferentes razones, entre otras por la
definicin de las clases sociales; pero a falta de estudios alternativos damos por vlidos
sus resultados, que no son contradictorios con los que se obtienen a partir de estudios
sobre la distribucin del ingreso y la pobreza.
294
La clase media, al contrario de lo que sostienen algunos investigadores basndose en estudios parciales e indirectos que
parten de definiciones diferentes de clase media, se ha ido incrementando durante el periodo objeto de estudio, fruto sin duda
del proceso de terciarizacin de la economa, donde los trabajadores de cuello blanco tienen ms importancia que los trabajadores manuales, y del aumento de la demanda de mano de obra
calificada (profesionales y tcnicos) para hacer frente a los retos
de la competitividad.
La clase alta, por su parte, s sufri ms duramente los efectos
de la crisis por cuanto las oportunidades de negocio disminuyeron;
sin embargo, desde principios de los noventa, esta clase ha comenzado a aumentar fruto del crecimiento del mercado.
TABLA 4.24
COMPOSICIN DE LAS CLASES SOCIALES (1973-1995)
Ao
CA
CM
CMA
CMB
CB
NI
1973 *
1984 *
1992 *
6,9
4,2
4,8
21,8
28,4
28,8
71,6
67,4
65,3
1987 **
1991 **
1995 **
2,4
2,9
4,0
24,5
25,5
29,7
10,5
11,0
12,8
14,0
14,5
16,9
72,1
70,4
65,8
1,0
1.2
0,5
295
Si nos detenemos a ver dnde se concentran geogrfica, institucional y ocupacionalmente las distintas clases sociales (Tabla
4.25) podemos comprobar que la clase alta es mayoritaria y tendencialmente urbana y se encuentra ocupada en el sector privado y en los servicios (comercio, finanzas, administracin de negocios y del Estado); aunque se observa un cambio de tendencia
durante los noventa, ya que ha aumentado su participacin en la
ocupacin privada, tras perder peso en los ochenta, y ha comenzado a encontrar importantes ocupaciones en el sector industrial, lo que resta peso a la ocupacin en los servicios.
Dentro de esta clase alta encontramos, por un lado, a las
empresas transnacionales (tursticas e industriales esencialmente), representadas por sus ejecutivos, cuyo peso no es an demasiado importante, pero que va en aumento; por otro lado, estara la llamada burguesa del Estado, formada por directivos de las
distintas instituciones pblicas, que se encuentran en claro retroceso al ser los perdedores del poder poltico y econmico bajo
el marco neoliberal.
Junto a ellos y siguiendo a Sojo (1995-b, pp. 63-78), la burguesa nacional se puede clasificar en tres importantes grupos
con diferentes grados de poder econmico. El primero y ms poderoso estara formado por la burguesa comercial importadora
(Aizenman, Quirs-Ramos de Anaya, Lachner...) y distribuidora
interna (Uribe...), vinculada a los medios de comunicacin (Grupo La Nacin Jimnez Borbn) y con el sector financiero (Banco de Comercio, Banco Banex, Banco Mercantil de Costa Rica),
controlado en su mayora por la comunidad juda del pas (Banco Mercantil de Costa Rica, Banco Interfn, Banco Metropolitano)
y al que pertenecen otros grupos familiares (Banco de San Jos
Pellas...). El segundo grupo de la burguesa nacional lo formaran las burguesas industrial (Snchez, Lesko...) y agro-exportadora, eminentemente cafetalera (Esquivel, Volio...); este grupo
tambin presenta fuertes vinculaciones con bancos de segundo
nivel dentro del sector financiero, como una forma de asegurarse
296
297
TABLA 4.25
DISTRIBUCIN DE LAS CLASES SOCIALES POR LOCALIZACIEON GEOGRFICA,
SECTOR INSTITUCIONAL Y SECTOR PRODUCTIVO (1987-1994)
C/A
Sector Sector
Sector
Sector
privado primario secundario terciario
CA-87
CA-91
CA-94
71,9
71,9
72,7
28,1
28,1
27,3
32,9
35,9
30,3*
67,1
64,1
67,7*
9,8
7,0
6,0
26,0
19,7
23,1
64,2
73,3
70,9
CMA-87
CMA-91
CMA-94
CMB-87
CMB-91
CMB-94
75,9
75,3
71,4
59,1
59,1
61,4
24,1
24,7
28,6
40,9
40,9
38,6
54,1
51,5
45,9*
28,9
23,8
21,2*
45,9
48,5
54,1*
71,1
76,2
78,8*
2,4
3,4
3,9
7,5
9,1
10,4
12,1
14,9
14,5
14,0
14,3
14,5
85,5
81,7
81,6
78,5
76,6
75,1
CB-87
CB-91
CB-94
36,3
36,3
36,3
63,7
63,7
63,7
7,8
7,6
6,0*
92,2
92,4
94,0*
36,8
33,4
28,5
26,8
29,3
29,3
36,4
37,3
42,2
298
TABLA 4.26
DISTRIBUCIN DEL INGRESO DE LOS HOGARES (1961-1992)
Estratos
1961
1971
1983
1986
1988
1992
D-1
2,80
2,10
1,50
1,30
1,60
1,60
Q-1
Q-2
Q-3
Q-4
Q-5
6,20
7,60
9,50
17,00
59,70
5,40
9,30
13,70
21,00
50,60
4,50
9,30
13,80
20,60
51,80
4,20
9,20
14,00
21,20
51,50
4,80
9,90
14,80
22,10
48,40
4,90
9,40
14,50
22,10
49,10
D-10
45,50
34,40
36,70
36,00
31,70
32,20
0,50
0,43
0,45
0,45
0,42
0,43
C. GINI
TABLA 4.27
COEFICIENTE DE GINI (1986-1995)
Coeficiente
1986
1988
1995
C. GINI (IFTAI)
C. GINI (IFPCAI)
0,4721
0,4148
0,4249
0,3611
0,4381
0,3762
299
300
relativamente estable durante los noventa, a juzgar por la evolucin del ndice de Gini (Tablas 4.26 y 4.28). Segn datos recopilados por Trejos Solrzano (2000, p. 536), el ndice de Gini era en
1983 de 0,45 y en 1992 de 0,43; siguiendo una metodologa distinta, Cspedes (1998, p. 192) muestra como el valor del ndice en
1989 era de 0,373 y en 1997 del 0,380; por ello puede concluirse que, si bien la distribucin de la renta es hoy ms equitativa
que a principios de los ochenta, la mejora relativa (por el empobrecimiento de la clase alta y media) se produjo en los ochenta
sin que durante los noventa (a pesar del enriquecimiento de la
clase alta y media alta) no pueda constatarse un empeoramiento, sino una estabilidad. Se aprecia asmismo que la distribucin
del ingreso empeora en los momentos coyunturales de recesin,
1991, 1996 y 2000, coincidiendo con el aumento de la pobreza
(Tablas 4.28 y 4.30). Curiosamente, 1999, ao de un fuerte crecimiento econmico, la distribucin de la renta empeora, con un
importante enriquecimiento de la clase alta y media alta y un aumento de la pobreza (Tabla 4.29); ello puede ser sntoma de que
el crecimiento econmico basado en las exportaciones de componentes electrnicos para microprocesadores no tiene efecto
arrastre en el resto de la economa, por lo que, si descontamos
la participacin de dichas exportaciones en el crecimiento de dicho ao, la economa que s tiene articulacin y goteo estaba
realmente en recesin.
En lo que se refiere a la pobreza, esta ha disminuido claramente durante todo el perodo. Durante los primeros aos de la
crisis, la pobreza pas del 23,3% de los hogares costarricenses en
1979 hasta el 50% en 1982 (Cspedes, 1998, p. 217); sin embargo, desde entonces se ha ido reduciendo para representar el
27,1% de los hogares en 1990 y el 19,7% en 1998, con cuatro
aos de importantes repuntes, los aos recesivos 1991, 1996 y
2000, y el ao 1999, por las razones ya indicadas (Tabla 4.30).
Esto pone de manifiesto que si bien las polticas reformistas han
301
sido eficaces en la reduccin de la pobreza, esta es muy dependiente de la evolucin de la economa, sobre todo por la flexibilidad del mercado de trabajo que, gracias a la precariedad del
empleo poco calificado, se ajusta por la va de la destruccin de
empleo formal. La pobreza en Costa Rica sigue siendo eminentemente rural, aunque precisamente ha sido en este mbito donde
se han producido las mayores reducciones tanto de la pobreza
extrema como de la no cobertura de otras necesidades bsicas,
aunque los aos 1999 y 2000 han roto esta tendencia.
TABLA 4.28
DATOS SOBRE DISTRIBUCIN DEL INGRESO PER CPITA DE LOS HOGARES
(1987-1997)
Ao
Q-1
Q-5
Q-1+Q-2Q-5/Q-1 C. GINI
I. D-1
I. D-10
1987
5,0
46,1
15,4
9,3
1988
5,3
45,0
16,0
8,7
0,402
100,0
100,0
0,389
88,5
89,3
1989
5,3
43,9
16,5
8,3
0,373
90,7
82,8
1990
5,3
43,3
16,8
8,3
0,375
87,7
83,7
1991
5,0
1992
5,4
45,3
15,9
9,0
0,393
74,6
81,6
44,0
16,6
8,2
0,378
89,1
83,6
1993
5,7
44,4
16,5
7,8
0,379
107,0
95,6
1994
5,4
45,4
16,3
8,4
0,388
120,9
113,4
1995
5,7
44,3
16,9
7,9
0,378
114,2
101,1
1996
5,2
45,6
15,9
8,9
0,394
96,1
98,5
1997
5,6
44,9
16,7
8,0
0,380
114,4
97,4
302
TABLA 4.29
DISTRIBUCIN DEL INGRESO SEGN QUINTILES EXPRESADA
EN EL NMERO DE VECES QUE EL INGRESO DE UN QUINTIL
ES SUPERIOR AL DEL QUINTIL UNO
Ao
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Q1 Q2
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
2,2
2,2
2,1
2,2
2,2
2,1
2,1
2,1
2,1
2,2
2,1
2,0
2,1
(1987-1999)
Q3
Q4
Q5
3,5
3,5
3,1
3,4
3,6
3,3
3,3
3,3
3,3
3,4
3,2
3,2
3,3
5,5
5,3
4,3
5,4
5,5
5,2
5,1
5,2
5,1
5,4
5,1
5,1
5,4
13,2
12,6
8,2
11,9
12,8
11,9
11,7
12,6
11,7
12,6
11,9
12,0
13,2
En lgica correspondencia con todo lo anterior, puede comprobarse como Costa Rica mejor bastante su ndice de Desarrollo Humano (IDH) entre 1980 y 1995, pasando del 0,746 al
0,889, aunque viene empeorando desde entonces (0,797 en
1997) (Tabla 4.31). No obstante, la mejora se debe sobre todo a
la elevacin del nivel de ingresos, ya que los niveles de salud y
de educacin de los costarricenses han empeorado durante los
aos noventa.
Estos resultados en el campo educativo y sanitario parecen
ser consecuencia de la reduccin del gasto social que se produjo a principios de los ochenta y cuya recuperacin no se dio hasta finales de los noventa; en 1981 el gasto pblico social era del
17,2% del PIB, en 1982 haba pasado a representar el 14,3% del
303
EPR NBR
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
12,1
12,6
11,1
12,4
14,7
11,9
9,2
8,0
8,3
9,0
7,6
7,1
8,5
8,3
71,0
71,6
71,7
72,9
68,1
70,6
76,8
80,0
79,6
78,4
79,3
80,3
79,4
78,9
22,3
20,5
21,3
17,7
19,7
19,2
16,7
15,7
15,6
16,2
16,5
15,3
15,0
16,0
304
TABLA 4.31
NDICE DE DESARROLLO HUMANO DE COSTA RICA (1975-1997)
IDH
IDH-CR
IDH-TPD
IDH-PMA
IDH-PI
IDH-TM
0,550
0,260
0,161
0,798
0,392
0,647
0,347
0,205
0,859
0,459
0,746
0,428
0,245
0,889
0,518
0,883
0,570
0,337
0,916
0,759
0,884
0,563
0,331
0,909
0,764
0,889
0,576
0,336
0,911
0,764
0,889
0,586
0,344
0,911
0,772
0,801
0,637
0,430
0,919
0,706
0,797
0,642
0,435
0,893
0,712
305
Si los esfuerzos hechos por la Administracin Rodrguez para recuperar los niveles educativos y sanitarios que tradicionalmente ha tenido Costa Rica dan buenos resultados, es posible
que en los prximos aos el IDH de este pas mejore ligeramente, siempre que no se trate de aos recesivos.
306
cuales tendrn suficiente entidad como para ser consideradas leyes estructurales. A continuacin presentamos dichas leyes, organizadas de manera sistemtica y fundamentadas en el estudio
de las polticas reformistas recogido en el captulo 3, en el anlisis de la evolucin de los elementos estructurales que acometimos en el apartado 4.2 y en algunas consideraciones y datos que
se incluyen a continuacin.
307
ponderada por el peso de cada sector en el consumo intermedio, de las sumas por columnas de los coeficientes tcnicos totales, obtenemos que dicho valor era de 0,60523774 (frente al
0,56480281 de 1980); sin embargo, la conectividad interna (coeficientes tcnicos domsticos) alcanzaba un valor de
0,47871886 (frente al 0,3906658065), lo que se traduce en que
el 79% de los eslabonamientos hacia atrs eran con sectores productivos nacionales (frente al 69% de 1980)18.
As, pues, la economa costarricense presentaba ya en 1990
una buena, aunque mejorable, articulacin productiva interna
que, a pesar de no ser alta, nos permitan hablar de una economa articulada. Sin embargo, a falta de una matriz de insumo-producto ms reciente, y teniendo en cuenta el gran peso de la produccin procedente los regmenes especiales de exportacin, autnticos enclaves productivos modernos donde las empresas importan la mayora de los insumos, es difcil sostener hoy da dicha
afirmacin; de hecho, los esfuerzos por tratar de vincular a las
empresas multinacionales de alta tecnologa con proveedores locales, fomentando as los eslabonamientos internos, nos inducen
a pensar que, al menos desde la instalacin de INTEL, la economa costarricense tiene escasa articulacin productiva interna.
El estudio de la matriz de insumo-producto de 1990 y sus
derivadas, nos permite apreciar cmo ya en dicho ao los sectores con mayor conectividad interna (aquellos en los que la suma
de los coeficientes tcnicos domsticos por columnas fuese mayor que 0,4), con excepcin del sector inmobiliario, se concentraban en industrias tradicionales basadas en la explotacin de
los recursos naturales (industria agroalimentaria, del textil y el
18. No obstante, estos datos acerca de la conectividad solo tienen un valor estimativo ya que,
al ser la matriz de insumo-producto del 1990 el resultado de un raseado de la de 1980, que
a su vez resulta de un raseado de la de 1968, est despreciando la incorporacin de
nuevos insumos en el proceso productivo desde entonces; aunque s recogera la sustitucin de insumos o su ahorro en funcin del cambio tecnolgico y de la variacin de los precios relativos de estos.
308
cuero, del vidrio y la cermica y de los materiales de construccin), as como la construccin y los servicios (excluidos comercio, finanzas y transporte). La mayor articulacin productiva interna se explicara tanto por el desarrollo de la agroindustria, como por el aumento de la produccin de bienes comercializables
o transables y, en concreto, de las exportaciones, o el desarrollo
de un turismo, muy vinculado con otros sectores productivos del
pas. Sin embargo, los sectores modernos, por el contrario, presentan mayores eslabonamientos con el sector exterior y, dado
que la demanda externa es el motor del crecimiento, su efecto
arrastre sobre el resto de la economa no es significativo. Esto,
junto con las anteriores consideraciones sobre los regmenes especiales, nos permite hablar de una dualizacin de la economa
en un sector tradicional, con importantes articulaciones internas,
y un sector moderno, con dbiles articulaciones internas.
Ms all del plano productivo, existen otras importantes interrelaciones entre los distintos sectores productivos. Puede afirmarse que el sector primario y el sector servicios financian el desarrollo industrial nacional de Costa Rica. Desde la perspectiva
de la balanza de pagos, los supervit comerciales agrarios, debidos a la exportacin de caf, banano y productos agropecuarios
no tradicionales, junto con los supervit de la balanza de servicios,
gracias al turismo, sirven para compensar los dficit comerciales
industriales (excluidos regmenes especiales que se autofinancian), debidos al volumen de importaciones de bienes intermedios y de capital y de materias primas; as, el sector primario y el
sector terciario aportan, en gran medida, las divisas necesarias
para el desarrollo del sector industrial (vase apartado 4.2.4).
Sin embargo, ha desaparecido el papel que jugaba la agricultura en la financiacin del desarrollo industrial por la va del mantenimiento de bajos precios en los productos alimenticios para
permitir la existencia de bajos salarios en la industria. La poltica
de desregulacin de los precios de los alimentos implementada
309
en Costa Rica desde mediados de los aos ochenta ha sido la responsable de ello (vase apartado 3.2.6)
Por otro lado, se produce una transferencia de mano de obra
desde los sectores primario y secundario hacia el sector terciario,
lo cual es consecuencia del proceso de terciarizacin de la economa. La expansin de los servicios ha permitido que parte de
la mano de obra urbano-industrial excedentaria, tras la destruccin creadora de las polticas reformistas, pueda ser empleada en
estos (comercio, turismo, finanzas...), al igual que la mano de
obra rural-agrcola excedentaria, por el propio proceso de modernizacin del agro y por el abandono de actividades ahora extramarginales, ha podido encontrar una alternativa en el sector
turstico, particularmente en las zonas costeras y en las proximidades de los parques naturales. Los servicios son el sector que
ms empleo genera y el que ofrece mayores salarios, aunque
tambin suele exigir un mayor nivel de calificacin de la mano
de obra (vanse apartados 4.2.3 y 4.2.8).
El Estado ha renunciado a su papel de redistribucin sectorial de la renta que antes realizaba absorbiendo parte del excedente de ciertos sectores, va impuestos, y financiando preferentemente otros, va gasto pblico y crditos baratos (vanse apartados 3.2.2, 3.2.3 y 3.5). Ahora la distribucin sectorial de la renta es el resultado del funcionamiento del mercado, que permite
la acumulacin de capital en aquellos sectores que son ms
competitivos. Por el momento, la competitividad de los sectores
ms dinmicos de la economa costarricense est basada en la
utilizacin de los abundantes recursos naturales del pas (turismo, caf, banano...) y de una mano de obra barata, desde la
perspectiva calidad-precio, ya que si bien los salarios costarricenses son ms altos que otros pases de la regin, la calificacin
de su mano de obra es tambin superior (industria vinculada al
sector de la tecnologa, textil, agroalimentaria...).
310
b. La articulacin externa
Basndonos de nuevo en los datos de la matriz insumo-producto de 1990 (Franco y Briceo, 1995), del 52,7% que habamos determinado como grado de conectividad, 10,9 puntos correspondan a las interrelaciones con sectores productivos extranjeros (frente a los 12,1 de 1980); visto de otra forma, podemos decir que el 20,8% de los consumos intermedios del aparato productivo correspondan a productos importados (frente al
29,2% de 1980); calculando el grado de conectividad externa de
manera distinta (la suma, ponderada por el peso de cada sector
en el consumo intermedio, de las sumas por columnas de los
coeficientes de los componentes importados directos) esta alcanzara un valor de 0,12651888 (frente al 0,174144745 de 1980),
lo que se traduce en que tan solo el 21% de los eslabonamientos hacia atrs eran con sectores productivos extranjeros (frente
al 31% de 1980). As, pues, desde el punto de vista de la articulacin externa, podemos afirmar que el aparato productivo en su
conjunto tena un grado de dependencia del exterior moderado
en 1990, para lo que cabe esperar, a falta de una matriz de insumo producto ms reciente, que dicha dependencia haya disminuido desde entonces, con la salvedad hecha de los ltimos
aos, en que se ha incrementado notablemente la produccin de
las zonas francas. No obstante, se aprecia cmo los sectores ms
modernos (industria del papel y la imprenta, petroqumica, metalrgica, de material elctrico y de equipo de transporte) presentaban una alta conectividad externa; es decir, la suma por columnas de los coeficientes de la matriz del componente importado
directo era superior a 0,3, por lo que puede concluirse que el
sector moderno del aparato productivo tiene un alto grado de dependencia del exterior.
La economa costarricense es hoy una economa muy abierta, tal y como lo muestra el coeficiente de apertura o grado de
311
312
313
industriales y los ingresos del turismo, aportan las divisas necesarias para pagar las importaciones de materias primas, bienes
de capital y bienes de consumo (vase apartado 4.2.4). Al haber
renunciado Costa Rica a destinar su produccin hacia el mercado interno, y dada la limitada dotacin de materias primas del
pas, el consumo domstico y las distintas actividades productivas, y en particular las industriales, tienen que ser abastecidos
con bienes de consumo, materias primas y bienes de capital importados; y ello puede hacerse gracias a la capacidad de la economa para generar divisas va exportaciones y va captacin
del ahorro externo.
Las exportaciones costarricenses estn diversificadas en un
grupo relativamente amplio de productos, entre los que destacan
el turismo (no tradicional), el caf y el banano (tradicionales) y
los productos metal-mecnicos (no tradicionales de zona franca).
Los llamados productos tradicionales (caf, banano, esencialmente, ya que carne, azcar, cacao y fertilizantes ocupan ahora
posiciones marginales) representan en torno al 15% de las exportaciones totales de bienes del pas. El resto de las exportaciones
de bienes, los llamados productos no tradicionales, entre los que
se encuentran los productos procedentes de los regmenes especiales de exportaciones (bienes industriales, en su mayora) representan en torno al 85% de las exportaciones totales. Por otro
lado, el turismo como servicio de exportacin no tradicional y
no incluido en los valores anteriores, aporta ingresos cuyo monto se encuentra entre 15% y 20% de las exportaciones de bienes
(vanse apartados 4.2.3 y 4.2.4).
El MCCA ha perdido la importancia que tena como mercado
de destino, ya que a l se dirigen ahora menos del 10% de las exportaciones totales de bienes y algo ms del 15% de las exportaciones no tradicionales de bienes, cuando a principios de los
ochenta se dirigan a este entre el 20% y el 30% de las exportaciones totales y ms del 60% de las no tradicionales (vase apartado
4.2.4). El destino de las exportaciones costarricense es ahora muy
314
diverso, aunque destaca el peso que tiene el mercado norteamericano. Si a esto le sumamos las exportaciones de los servicios tursticos, la diversificacin de los mercados de destino es aun mayor (vase apartado 4.2.3).
Vinculado con las entradas de capital en el pas destacan las
inversiones extranjeras directas, que se concentran en los sectores industriales ms dinmicos, acogidos a los regmenes especiales de exportacin (metal-mecnica, equipo elctrico, textil...), en determinados sectores agrcolas (banano y ciertos productos agropecuarios no tradicionales) y en el turismo (vase
apartado 4.2.4). Estas inversiones extranjeras se encuentran en su
mayora en forma de enclaves (plantaciones bananeras, complejos hoteleros todo incluido e industrias maquiladoras) y si bien
tienen efecto sobre la demanda agregada por la va del empleo,
no ocurre lo mismo respecto de la demanda directa de estos sectores que en su mayora se dirige hacia el exterior en forma de
importaciones.
La demanda externa de los distintos productos (agropecuarios, industriales y servicios) es el principal motor del crecimiento econmico de Costa Rica. La configuracin de este pas como
una economa multiexportadora hace recaer el dinamismo econmico en el sector exterior, lo cual lo convierte en un pas muy
dependiente del ciclo econmico internacional, pero no de los
precios de determinados productos tradicionales (caf y banano,
esencialmente) ni de la demanda del MCCA, aunque el peso de
la demanda estadounidense va en aumento si consideramos las
exportaciones que hacia ese pas se destinan desde los regmenes especiales (vase apartado 4.2.4).
c. La intervencin pblica
El grado de intervencin del Estado en la economa costarricense es moderado con tendencia a la reduccin, en la medida
en que persisten algunas regulaciones en los mercados y sigue
315
existiendo cierta provisin de servicios pblicos que podran estar en manos privadas, algunos de ellos en situaciones de monopolio u oligopolio. Las regulaciones de precios se realizan ahora
como forma de defensa de la competencia y de proteccin de los
consumidores, mientras que la provisin de bienes y servicios
por parte del Estado ha quedado reducida a un pequeo nmero de sectores (produccin de licores, refinado de petrleo, produccin y suministro de energa elctrica, telecomunicaciones,
suministro de agua, editorial, seguros, banca, educacin, sanidad, pensiones...). Muchas de las empresas e instituciones encargadas de dicha provisin tienen perspectivas de privatizacin en
los prximos aos (FANAL, ICE, INS, RACSA, BCR, RECOPE...) al
igual que de prdida de su posicin de monopolio (INS, ICE,
FANAL, RECOPE...) (vanse apartados 4.2.6 y 4.2.7).
Las actuaciones del Estado como promotor de las exportaciones generan un sesgo proexportador en distintos sectores y un
sesgo proimportador de materias primas y bienes de capital. Las
devaluaciones permanentes, los contratos de exportacin y de
turismo, los CAT, las exoneraciones de impuestos a las empresas
acogidas a los regmenes especiales de exportacin... hacen ms
rentables la produccin de bienes y servicios destinados a los
mercados exteriores frente a la produccin destinada al mercado
domstico. Por otro lado, las exoneraciones de impuestos de importacin a las empresas acogidas a regmenes especiales y contratos de exportacin y de turismo y la prctica eliminacin de
los aranceles, hacen que las diferentes empresas que se benefician de ellos opten por adquirir en los mercados internacionales
las materias primas y los bienes intermedios y de capital, aunque
ello suponga la incorporacin de un menor valor aadido dentro
del pas. Esto fuerza a las empresas nacionales suministradoras
de los insumos necesarios para el proceso productivo a especializarse solo en aquellos productos para los que tienen ventajas
comparativas, renunciando as a una mayor diversificacin que
316
317
impuesto directo sobre la renta tiene escasa importancia, a pesar de su crecimiento a finales de los noventa, y por tanto mnima repercusin en redistribucin personal de la renta (vase
apartado 3.2.2).
La inestabilidad es la tnica general de las finanzas pblicas
costarricenses, muy dependientes del ciclo poltico (aumento del
gasto pblico previo a las elecciones y recortes posteriores) y de
los vaivenes de los mercados internacionales (por la dependencia de los ingresos pblicos de los impuestos vinculados con el
comercio exterior). El aumento errtico de los ingresos pblicos,
junto con la disminucin tambin errtica de los gastos pblicos,
explican la moderacin del dficit pblico, con algunos repuntes ocasionales, los cuales son responsables de un fuerte endeudamiento interno (vanse apartados 3.2.2, 3.2.3 y 3.2.7).
d. La composicin social
La distribucin del ingreso en Costa Rica presenta una tendencia a la estabilidad aunque empeora en los momentos de recesin19. A pesar de que durante los aos ochenta mejor ligeramente la distribucin de la renta, pasando el ndice de Gini del
0,45 de 1983 al 0,43 de 1992, en los noventa, cuando las polticas reformistas han alcanzado un mayor grado de implementacin, dicha distribucin presentaba una tendencia a la estabilidad (el ndice de Gini medido con diferente metodologa se
mantuvo entorno al 0,38) empeorando particularmente en momentos de recesin (en 1991 el ndice de Gini alcanz el 0,393
y en 1996 el 0,394) (vase apartado 4.2.9).
Las beneficiadas por la evolucin en la distribucin del ingreso son las clases alta y baja, en perjuicio de una clase media cada
vez ms amplia. La clase baja se ha beneficiado de la creacin de
empleo, de la mejora de las retribuciones y de las polticas de
19. En caso de recesiones prolongadas o crisis, lo lgico sera que mejorase la distribucin de
la renta.
318
compensacin social, en particular, durante los aos ochenta, estancndose sus mejoras en los noventa, justo cuando la clase alta
ha comenzado a enriquecerse apropindose de los frutos del crecimiento econmico. La clase media, por el contrario, se ha empobrecido durante todo el perodo (vase apartado 4.2.9).
Los niveles de pobreza se reducen significativamente gracias
al aumento del empleo de baja calificacin, aunque su evolucin es tambin muy dependiente del ciclo econmico. El dinamismo econmico que ha experimentado Costa Rica se ha traducido en un aumento del empleo de baja calificacin tanto en
la industria como en los servicios (turismo), esto ha hecho que
un importante volumen de mano de obra no calificada dedicada
a la agricultura abandonase dicha actividad, obteniendo empleo
en los otros sectores donde los niveles de retribucin son mayores. La elevacin de los salarios agrcolas junto con la poltica social compensatoria, como la de vivienda, han sido tambin importantes elementos que han contribuido a la reduccin de la
pobreza. Se aprecia, sin embargo, como la pobreza aumenta
cuando la economa pierde su dinamismo, debido a que en esos
casos la destruccin de empleo y la contencin de salarios repercuten directamente sobre los trabajadores de escasa calificacin
(vase apartado 4.2.9).
El enriquecimiento de la clase alta del pas durante los aos
noventa, junto con el empobrecimiento relativo de la clase media durante los ochenta y noventa, han generado un ambiente
de desconfianza hacia la clase poltica que se refleja en una menor participacin democrtica y hace perder legitimidad a los
gobiernos electos. El enriquecimiento de la clase alta es consecuencia directa del funcionamiento del modelo reformista; sin
embargo, a dicho enriquecimiento no es ajeno, como se constata por los diferentes escndalos que han saltado a los medios
de comunicacin durante los aos noventa, aspectos tales como
la evasin fiscal, la corrupcin poltica, el blanqueo de dinero
319
320
321
que el dinamismo econmico ha permitido una importante creacin de empleo poco calificado y con niveles de retribucin ms
altos. Esta dependencia del empleo que tienen los ingresos de la
clase baja, si bien mejora el nivel de vida de esta durante los perodos de expansin, donde empleos y salarios crecen, tambin
hace recaer sobre dicha clase gran parte del coste de las recesiones, ya que ante un mercado de trabajo tan flexible cuando cae
la demanda externa o los precios de los productos exportados, el
empleo se reduce drsticamente y los salarios se congelan, cuando no se reducen por la eliminacin de los distintos complementos (vanse apartados 4.2.8, 4.2.9 y 3.4).
e. Comparacin
Si procedemos a comparar las veintiocho leyes estructurales
del sistema socioeconmico costarricense existentes antes de la
crisis de principios de los ochenta con las que encontramos en
la actualidad, podemos observar como una de las leyes de 1980
persiste (el predominio de los impuestos indirectos) y se han modificado, en mayor o menor medida, las veintisiete leyes restantes. Luego estamos ante un claro y profundo cambio estructural
del sistema socioeconmico costarricense.
322
TABLA 4.32
LEYES ESTRUCTURALES DEL SISTEMA SOCIOECONMICO COSTARRICENSE
(1980-2002)
Leyes estructurales - 1980
La economa costarricense se encuentra dualizada entre un sector tradicional, que mantiene importantes
articulaciones internas, y un sector
moderno, con dbiles articulaciones
internas.
El sector moderno del aparato productivo tiene un alto grado de dependencia del exterior.
Costa Rica era una economa deficitaria en relacin con el sector exterior.
323
Las exportaciones costarricenses estn diversificadas en un grupo relativamente amplio de productos, entre
los que destacan el turismo (no tradicional), el caf y el banano (tradicionales) y los productos metal-mecnicos (no tradicionales de zona franca).
Los llamados productos no tradicionales se exportan a diversos mercados, entre los que destaca el de Estados Unidos.
324
Las principales regulaciones del Estado, que recaan sobre el sector exterior, generaban un sesgo antiexportador en el sector industrial, ms all del
MCCA, y un sesgo proimportador de
materias primas y bienes de capital.
325
326
El fortalecimiento econmico de la
clase media gener un clima de paz
social que contribuy al desarrollo
democrtico del pas.
El papel de lites dominantes lo ocupan las burguesas comercial y financiera, en detrimento de las burguesas agro exportadora, industrial y del
Estado.
327
328
329
330
entre nuevos profesionales altamente calificados y con elevados niveles de retribucin y trabajadores precarios sin calificacin y con escasos ingresos. El proceso de pauperizacin
de las clases medias amenaza con generar una fractura social
importante.
El funcionamiento de este modelo se basa en el tirn del
mercado internacional. Al ser la estructura socioeconmica
muy dependiente del sector exterior, como nico motor de la
economa, la expansin de la economa internacional explica
la expansin interna, mientras que las recesiones internacionales se traducen en profundas crisis econmicas nacionales; sin
embargo, este motor externo puede caracterizarse como un
motor multivlvulas, ya que los riesgos estn diversificados en
un gran nmero de producciones exportables, por lo que las
coyunturas sectoriales tienen menos influencia en el funcionamiento de este modelo que en el caso del primario-exportador
basado en el monocultivo. La estabilidad del crecimiento
segn este modelo depende de una adecuada combinacin de
productos exportables.
An as, se corre el riesgo de basar toda la estrategia en una
competitividad espuria, que es aquella en la que la cuota de mercado que se consigue depende de la explotacin de los recursos
naturales (no sustentable ecolgicamente) y/o de los bajos salarios con que se retribuye a la mano de obra (no sustentable socialmente) (CEPAL, 1990-c).
De acuerdo con este modelo, el sistema puede ir evolucionando dentro del marco neoliberal siguiendo una serie de etapas
como las descritas por Porter (1991, pp. 674-701). La primera fase de este modelo sera la de la economa impulsada por los factores (mano de obra y recursos naturales); dicha fase debe servir
de base para una acumulacin de capital que d paso a una segunda etapa donde la economa estara impulsada por la inversin, basada en ventajas competitivas creadas y donde se realice
331
la asimilacin de tecnologa extranjera; esta asimilacin es necesaria para pasar a una tercera fase donde la economa estara impulsada por la innovacin y algunos sectores productivos del
pas se convertiran en lderes en el mbito internacional.
5
Evolucin, desarrollo y propuesta para el futuro
del sistema socioeconmico costarricense
334
los ochenta; dicha crisis fue de tal intensidad que impeda la autorregulacin del sistema y como consecuencia de ello tuvo lugar un relevo en la lite poltica del pas. Como vimos en el apartado 2.1, la crisis de principios de los ochenta fue una crisis estructural profunda, a la que se lleg por la combinacin de una
serie de perturbaciones externas con el agotamiento del modelo
de desarrollo anterior, de forma tal que la nueva situacin era incompatible con el marco poltico-institucional intervencionista
del sistema; esta incompatibilidad hizo que el sistema perdiese
la capacidad de autorregularse por algn tiempo. Como vimos
en el apartado 2.2, durante dicha fase y como manifestacin de
una situacin de indeterminacin parcial, tuvo lugar una lucha
por el poder que desemboc en el ascenso de una nueva lite
poltica, con formacin y concepciones distintas de las de la anterior lite poltica.
Esta nueva lite, condicionada por el problema de la deuda
externa y por la ayuda financiera internacional, opt por modificar el marco poltico-institucional intervencionista para transformarlo en un marco neoliberal, para de esta forma devolverle la
estabilidad al sistema. Como vimos en el apartado 2.3, la crisis
haba provocado en la nueva lite poltica costarricense un cambio en sus concepciones sobre el adecuado funcionamiento del
sistema socioeconmico; entre dichas concepciones resultaba
comnmente aceptado que el modelo de desarrollo, basado en
la industrializacin por sustitucin de importaciones y en la actividad empresarial del Estado, ya no era til para garantizar la
estabilidad estructural del sistema; sin embargo, la aceptacin de
los principios generales del neoliberalismo no era tan evidente.
Aqu, entr en juego el problema de estrangulamiento financiero que padeca el sistema, que hizo que la renegociacin de la
deuda externa y la ayuda financiera internacional se convirtieran
en dos medios de devolverle estabilidad a dicho sistema a corto
plazo; sin embargo, estos medios presentaban una importante
condicionalidad, la aplicacin de polticas de corte neoliberal.
335
336
337
chilena desde una perspectiva neomarxista realizado por Arrizabalo (1995); este autor utiliza tres criterios de valoracin para determinar si en Chile se produjo o no desarrollo durante la dictadura; dichos criterios son el grado de concentracin del capital,
el nivel de dependencia externa de la economa y la distribucin
del ingreso. Si interpretamos el cambio estructural costarricense
desde estos tres criterios, tendramos que ha aumentado el grado
de concentracin del capital, como muestra Sojo (1995, pp. 6386), que el nivel de dependencia externa es hoy mayor que
1980, como vimos en los apartados 4.2.4 y 4.3.2 y que la distribucin del ingreso no ha mejorado durante los noventa y empeora durante las recesiones, como se expuso en el apartado
4.2.9; luego Costa Rica tendra hoy un nivel de desarrollo menor
que antes de la crisis de los ochenta y, por tanto, se habra producido un proceso involutivo.
Desde otros criterios, la interpretacin es diferente. As, si
nos basamos en las teoras alternativas del desarrollo y, en particular, en el desarrollo humano, existira un mayor nivel de desarrollo si se ha producido un aumento de las oportunidades de los
costarricenses, en concreto la de disfrutar de una vida larga y saludable, la de tener acceso a los conocimientos y la de disponer
de recursos suficientes para tener un nivel de vida decente; y esto se medira mediante el IDH. Tal y como vimos en el apartado
4.2.9, el IDH de 1980 era del 0,746 y el de 1997 fue del 0,797,
luego en Costa Rica se habra producido un proceso de desarrollo; aunque entre 1995 y 1997 habra tenido lugar una cierta involucin, ya que el IDH de 1995 era del 0,889.
Si nos basamos en criterios procedentes de la teora
neoestructuralista del desarrollo, tendramos que comprobar si
en Costa Rica se ha producido una transformacin productiva
con equidad que haya generado un cierto dinamismo econmico. La transformacin productiva costarricense ha quedado
sobradamente constatada a lo largo del captulo 4. Respecto del
dinamismo econmico, los resultados difieren segn el indicador
338
340
relacin con el crecimiento econmico, como se vio en el apartado 4.2.9. Luego Costa Rica habra experimentado un proceso
de desarrollo econmico desde la perspectiva neoliberal.
Pese a que Costa Rica califica como un pas con mayor nivel de desarrollo segn tres de los cuatro criterios empleados en
su valoracin, conviene hacer tres aclaraciones que matizan
una visin optimista. En primer lugar, en cuanto al desarrollo
humano, Costa Rica presenta tendencias preocupantes en materia de salud y educacin. En segundo lugar, la equidad que
acompa a la transformacin productiva solo aument en la
dcada de los ochenta y no lo hizo durante los noventa, disminuyendo en aos recesivos. Y, en tercer lugar, la sostenibilidad
del crecimiento parece ser bastante inestable y el efecto goteo
est dejando fuera del reparto de los beneficios de dicho crecimiento a las clases medias.
As, pues, el modelo reformista como modelo de desarrollo,
al menos en la aplicacin que ha tenido en Costa Rica hasta
2002, ha tenido un xito tmido y relativo y est lejos de poder
presentarse como un modelo por seguir, pese a que parece haber obtenido mejores resultados que en otros pases de la regin.
341
342
343
momento, solo concentran en el pas las partes menos sofisticadas de sus procesos productivos, son un buen medio para
la asimilacin de las nuevas tecnologas de cara a la localizacin de procesos productivos complejos.
e) Pese al deterioro sufrido, en particular durante la crisis, Costa
Rica sigue teniendo uno de los mejores sistemas educativos y
sanitarios de toda Amrica Latina y sus niveles de desarrollo
humano, medidos por el IDH, la colocan al mismo nivel que
algunos pases desarrollados y en el grupo de cabeza de los
pases en desarrollo.
f) Por el momento, en su proceso de desarrollo, los costarricenses han sabido, no solo respetar el medio ambiente, sino hacer de ello un importante activo para el turismo, para el desarrollo cientfico, para las relaciones financieras internacionales y, en general, para toda aquella actividad econmica donde la imagen es importante. En este mismo sentido, conviene
destacar el aprovechamiento de la imagen de pas democrtico, pacfico, sin ejrcito y sin tensiones sociales importantes
tanto para el turismo, como para la captacin de inversiones
extranjeras o de ayuda financiera internacional; dicha imagen
se vio reforzada por la concesin del Premio Nobel de la Paz
al entonces presidente scar Arias, en 1987, por su participacin en los acuerdos de Esquipulas.
g) La aplicacin de las polticas reformistas en Costa Rica ha sido fruto del consenso, no solo entre los principales partidos
polticos, sino tambin entre distintos sectores de la sociedad;
si bien ello ha ralentizado el proceso en algunos momentos,
tambin le aade el valor de ser un proceso democrtico y
participativo.
344
Teniendo en cuenta todo lo anterior, creemos que el proceso de ajuste estructural ha sido positivo para Costa Rica y en este sentido basta comparar la evolucin y la situacin de la economa costarricense con la de sus vecinos latinoamericanos que
aplicaron las mismas polticas de forma tarda.
Cabra preguntarse si se hubiesen podido aplicar en Costa
Rica otras polticas distintas de las neoliberales; la respuesta es
que s y de hecho otros pases de la regin lo hicieron (Nicaragua, Brasil...); sin embargo, el resultado conseguido no fue satisfactorio y dichos pases hoy aplican polticas reformistas ortodoxas; aunque la aplicacin de dichas polticas tambin ha tenido
sus fracasos en otros pases (Mxico, Argentina...). Creemos que
Costa Rica eligi la mejor opcin posible de entre las existentes
a mediados de los ochenta, un neoliberalismo moderado, que
posteriormente se ha desvelado como la opcin ms eficiente y
menos traumtica de las aplicadas.
345
346
a tributar por sus beneficios en Costa Rica, en lugar de transferirlos ntegramente al pas donde radica la empresa matriz y
tributar all; si los impuestos que deban pagar en el pas no superan a los que pagaran en el pas de destino de las transferencias, las empresas no saldran perjudicadas y la Hacienda
costarricense se vera beneficiada.
b) Aplicar las tarifas de la CAUCA II a todos los productos importados. Se tratara de eliminar el trato discriminatorio que reciben algunos productos costarricenses (lcteos y carne de pollo, entre otros), cuyas producciones se encuentran altamente
protegidas, mientras que los productores de otros sectores tienen que competir con menor o ninguna proteccin.
c) Diversificar an ms los mercados de destino. Costa Rica est concentrando sus exportaciones en el mercado estadounidense, lo cual es coherente con el poder adquisitivo de la
economa estadounidense, con la proximidad geogrfica y con
el trato favorable de la legislacin de Estados Unidos (Iniciativa
para la Cuenca del Caribe); en este sentido, la conformacin del
ALCA abrira an ms dicho mercado a los productos costarricenses. Pero esto tiene el inconveniente de que cuando la economa de Estados Unidos vaya mal, las exportaciones costarricenses se desplomarn y frenarn una gran parte de la economa nacional; en este sentido, Costa Rica debe tratar de llegar a
acuerdos comerciales con otros pases ajenos a la rbita del dlar, en particular con la Unin Europea, Suiza, Australia, Nueva
Zelanda, Japn, China, Taiwn, Corea... (en la medida en que
dichos acuerdos se realicen conjuntamente con otros pases Centroamrica y Caribe-, estos seran ms atractivos para los socios europeos, asiticos y ocenicos).
d) Captar selectivamente nuevas inversiones extranjeras. Las
inversiones extranjeras no son un fin en s mismas, son un
347
instrumento que favorece en mayor o menor medida el desarrollo nacional, por lo que no toda inversin extranjera tiene
los mismos efectos sobre el conjunto de la economa. En el futuro, Costa Rica debe tratar de atraer inversiones que generen
eslabonamientos con el resto de la economa, concediendo
incentivos, siempre temporales, mayores cuanto mayor sea el
valor agregado nacional; debe continuar fomentando los proveedores nacionales de las empresas de alta tecnologa; y debe incentivar a las empresas tecnolgicas ya instaladas para
que trasladen a sus plantas partes cada vez ms complejas del
proceso productivo.
En cuanto a la reforma del Estado, creemos que Costa Rica
debera avanzar en las siguientes direcciones:
a) Dotar al Banco Central de Costa Rica de la independencia necesaria para garantizar un adecuado control de la inflacin,
colaborando con el Gobierno en otros objetivos de poltica
econmica, siempre y cuando la estabilidad de precios est
garantizada. En este sentido, la aprobacin de la Ley de Modernizacin del Sistema Financiero contribuira a completar
el proceso iniciado con la LOBC.
b) Aumentar la progresividad del sistema tributario. La estructura tributaria debe ser un instrumento de redistribucin de la
renta, que permita que los contribuyentes con mayores ingresos soporten el mayor peso de la carga tributaria. Los impuestos sobre el comercio exterior, de venta, selectivo de consumo
son impuestos indirectos que gravan los bienes y servicios con
independencia del sujeto que los compra o los vende, por lo que
no alteran la distribucin de la renta y, en la medida en que son
los impuestos con mayor peso, impiden tener una estructura
impositiva progresiva. El impuesto sobre la renta, y en particular sobre la renta de las personas fsicas, ha de ser progresivo;
348
es decir, gravar ms que proporcionalmente los diferentes tramos de renta; asimismo, debe implantarse un sistema de declaracin de la renta obligatoria a partir de cierto nivel de ingreso y voluntaria hasta este, pero con importantes retenciones en el origen del ingreso (sueldos y salarios, intereses financieros, dividendos...) de forma que sea un incentivo para
hacer la declaracin de la renta en la medida en que el Estado deba devolver al contribuyente parte de lo retenido (ello
sera al mismo tiempo un sistema de ahorro forzoso a favor
del ciudadano).
c) Reformar el empleo pblico. No es bueno para el funcionamiento del Estado que el nmero de trabajadores pblicos vare constantemente, y en particular cuando se producen cambios de Gobierno. El nmero de plazas de libre de designacin debe ser reducido y aumentado el nmero de plazas del
Servicio Civil, haciendo recaer los puestos de libre designacin sobre funcionarios del mismo Servicio Civil; de esta forma, los trabajadores pblicos tendran estabilidad laboral y
nicamente variaran de puesto segn los nombramientos.
d) Reestructurar la administracin pblica. La descentralizacin
funcional de la administracin pblica costarricense, lejos de
hacerla ms eficaz, lo que ha generado es una mayor descoordinacin de las polticas pblicas y pequeos centros de poder
poltico que se han convertido en fortalezas de ciertos grupos
de presin. Costa Rica debe reducir el nmero de instituciones
autnomas y hacer que en su mayora o sean traspasadas al
sector privado o pasen a ser departamentos de los diferentes
ministerios (eliminando as la juntas directivas y poniendo al
frente de dichos departamentos a funcionarios pblicos del
Servicio Civil); algunas instituciones requeriran de un tratamiento especial, como es el caso de las universidades y los colegios universitarios, que debieran seguir siendo autnomos,
349
350
a) Convertir las empresas pblicas en sociedades annimas de capital pblico. Si son realmente empresas, deben funcionar como tales, tener un capital social, y repartir sus dividendos entre
sus socios, en este caso el Estado; en caso de que el perfil ms
adecuado de algunas empresas (por ejemplo, INCOFER) fuese
ms administrativo que empresarial, stas deberan integrarse
como departamentos de algunos ministerios.
b) Crear holdings pblicos de servicios. La estructura del sector
pblico empresarial no es la ms adecuada para competir en
los mercados de un mundo globalizado, por lo que sera conveniente una concentracin de las empresas de un mismo
sector y la particin de empresas dedicadas a varios sectores
(ICE). En este sentido, cabra constituir un holding pblico del
sector de la energa (que integrase a RECOPE y a los servicios
elctricos del ICE y de la CNFL), otro en el sector de las telecomunicaciones (que integrase a RACSA, a los servicios de telefona del ICE y, tal vez, a Correos de Costa Rica) y otro holding en el sector financiero, que integrase al BCR, al BCAC,
al BNCR, al BICSA y quizs al BANHVI, al BPDC y al BCC, e
incluso al INS).
c) Privatizar parcial y socialmente las empresas pblicas. En la
actualidad, con una adecuada regulacin, la nica razn de
peso para mantener una empresa con capital pblico son los
dividendos que esta aporte a las arcas del Estado. Una empresa rentable es un activo que genera ingresos no tributarios al
Estado y que este puede utilizar para financiar aquella parte
del gasto pblico que considere conveniente y con esa mentalidad debe ser gestionada; las empresas pblicas han de tener
nimo de lucro en un mercado competitivo y los criterios de
eficiencia han de ser introducidos en su gestin con la profesionalizacin de ella (despolitizndola) y con la participacin
del sector privado en el capital de la empresa. Sin embargo, una
351
352
353
22. Gremialismo, paternalismo y populismo; con estos trminos Lizano se refiere al modelo
de industrializacin por sustitucin de importaciones en la forma en que se implement en
Amrica Latina (la nota es nuestra).
354
efectos de la aplicacin del nuevo modelo de liberalizacin econmica. La dificultad fundamental de la poltica econmica, hoy,
en Amrica Latina, no es una de esttica comparativa -comparar
la situacin A (el viejo modelo) con la situacin B (el nuevo modelo)- sino una de naturaleza dinmica, a saber: el proceso de
transicin de A a B.
Anexo
356
BCCR
BCR
BEI
BEM
BICSA
BID
BIRF
BNCR
BPDC
CAT
CATSA
CAUCA
CBS
CCN
CCPC
CCSS
CCAISA
CCTO
CEE
CEFSA
CEMPASA
CEMVASA
CENPRO
CEPAL
CESCA
CIEX
CIF
CINDE
Anexo
CIPE
CNCH
CND
CNFL
CNI
CNP
CNPE
CNREE
CNS
CNT
CODESA
COMEX
CONAI
CONARE
CONEXPRO
CONICIT
CORBANA
CPFC
CRC
CRUSA
CTAMS
CUC
CUNA
CUP
CZFE
DAISA
DEG
DGAF
DGEFYD
357
358
DGME
DISCOCEM
EARTH
ECAG
ECR
ERE
ESF
ESPH
ETN
FANAL
FECOSA
FEES
FERTICA
FINTRA
FLEMAR
FMI
FOB
FODEIN
FODESAF
FOPEX
FPI
FUCE
GATT
GPP
IAFA
IAMS
ICAA
ICAFE
ICDR
ICE
Anexo
INCOP
ICT
IDA
IDH
IDT
IFAM
IMAS
INA
INACO
INAMU
INCOFER
INCOPESCA
INCSA
INEC
INFOCOOP
INS
INVU
IPC
ITCO
ITCR
ITSA
JAPDEVA
JASEC
JCVTN
JDT
JDZS
JE
JPJMN
JPJPJ
359
360
JPSSJ
LACSA
LAICA
LIBOR
LOBC
LSMS
MAC
MACASA
MAG
MCCA
MCJD
MEC
MEIC
MEP
MG
MH
MHCJS
MICIT
MIDEPLAN
MIEM
MINAE
MINASA
MINEX
MIRENEM
MIVAH
MJG
MN
MNJ
MOPT
MP
MRE
Anexo
MREC
MS
MSP
MTSS
NAFTA
NAMUCAR
NAUCA
361
OFIARROZ
OFIPLAN
OMC
ONG
ONS
ONU
OPEN
OSN
OSJ
PAE
PANI
PETROLAT
PIB
PLN
PMI
PNC
PNUD
PRI
PROCOMER
NCCA
NEC
OCDE
362
PROMAI
PUSC
RACSA
RAS
RECOPE
SAL
SANSA
SBN
SCSA
SENARA
SICA
SINART
SNAA
SNE
TAL
TFB
TMS
TN
TRANACO
TRANSMESA
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Antonio Luis Hidalgo Capitn es Doctor en Ciencias Econmicas y Empresariales por la Universidad de Huelva (2000),
Mster en Desarrollo Econmico en Amrica Latina por la Universidad Internacional de Andaluca (1999) y Licenciado en
Ciencias Econmicas y Empresariales por la Universidad de Sevilla (1992); todas ellas instituciones espaolas. En la actualidad
se desempea como Profesor de Economa Mundial y Desarrollo
Econmico en la Universidad de Huelva, donde es Profesor Titular de Universidad. Ha sido Subdirector de la Sede Iberoamericana Santa Mara de La Rbida de la Universidad Internacional
de Andaluca (1999-2001). Adems ha realizado estancias acadmicas en universidades europeas y latinoamericanas, entre
ellas en la Universidad de Costa Rica, donde ha sido Profesor de
Negociaciones Econmicas Internacionales en la Maestra Centroamericana de Ciencias Polticas (1997). Es autor, entre otras
publicaciones, de El pensamiento econmico sobre desarrollo.
De los mercantilistas al PNUD, editado por el Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva en 1998.
El autor agradece a los lectores cuantos comentarios,
reseas o referencias que, sobre esta obra le hagan llegar a las
siguientes seas: Depto. de Economa General y Estadstica,
Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad de Huelva.
Plaza de La Merced n 11, 21071 - Huelva (Espaa). Telfono:
34-959017801. Fax: 34-959017828. E-mail alhc@uhu.es