la participacin poltica en el diseo...

mauro benente

Notas sobre El papel de la justicia

constitucional en el Ecuador
en el marco de un
constitucionalismo complejo
Mauro Benente(1)

Palabras clave: Constitucin de la Repblica del Ecuador - orden normativo diseo constitucional - participacin popular.

1. Introduccin
Con El papel de la justicia constitucional en el Ecuador en el marco de
un constitucionalismo complejo, de Marco Navas, y tambin con otros
de sus trabajos que aparecern aqu citados, tengo un gran acuerdo en
el enfoque propuesto ya que considero sumamente interesante pensar al
derecho desde el paradigma de la complejidad que propone. Me resulta
muy estimulante concebir al ordenamiento jurdico como atravesado por
lgicas y racionalidades que pueden entrar en tensin, y por momentos

(1) Doctor en derecho, UBA. Becario CONICET. Investigador del Instituto de Investigaciones
Jurdicas y Sociales A. L. Gioja. Profesor, Facultad de Derecho, UBA y UP.

Primer Congreso Iberoamericano. XXVIII Jornadas Argentinas de Filosofa Jurdica y Social

La participacin poltica
en el diseo constitucional
ecuatoriano

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hasta anularse. Quizs esto no sea un patrimonio de la teora del derecho

y buena parte de los enfoques jurdicos se inscriban dentro de una tendencia de la filosofa, y de las ciencias sociales, de reducir la multiplicidad
a la unidad.(2) Sea como fuere, es usual apelar al orden jurdico pero rara
vez recordamos que a este concepto solo llegamos al costo de olvidar una
gran nmero de particularidades que se encuentran desordenadas, que
presentan fuertes contradicciones, y que por ello son irreductibles a ese
supuesto orden.
Desde este enfoque complejo, Navas analiza la Constitucin de Montecristi e identifica diferentes polos que la constituyen. Si bien resulta interesante su aproximacin, creo que la existencia de diversos polos o lgicas
aunque no las mismas tambin puede hallarse en las constituciones
latinoamericanas del siglo XIX que tienen componentes liberales pero
tambin antiliberales, puesto que fueron producto de disputas y acuerdos
entre sectores liberales y conservadores.(3) Posiblemente la Constitucin
ecuatoriana del 2008 presente un mayor nmero de polaridades, lo que
quizs implique ms dificultades para acercarlas, o implique que sus entrecruzamientos solo generen cortocircuitos, pero la existencia de ms de
una lgica no parece ser una novedad.
El trabajo de Navas es muy prolijo y minucioso en la descripcin de los
tres polos que encuentra en el diseo constitucional ecuatoriano: a) garantista, b) participacionista, c) republicano.(4) Detalla con mucha claridad y
(2) Sobre el modo en que ciertas categoras de la filosofa y las ciencias sociales reducen la
multiplicidad, ver Lazzarato, Maurizio, Polticas del acontecimiento, Pablo E. Rodrguez (trad.),
Bs. As., Tinta Limn, 2006.
(3) Para citar solamente un ejemplo, puede afirmarse que en la Constitucin argentina de
1853 se advierte una lgica liberal en el proyecto econmico y por ello en el plano mercantil
se reconocen numerosas libertades individuales incluso sin distincin de nacionalidad
y se destruyen los obstculos a la circulacin de mercancas, pero tambin una lgica
notablemente conservadora en las libertades polticas casi inexistentes y en el diagrama
de poder poltico. Ver Botana, Natalio, El Orden Conservador. La poltica argentina entre
1880 y 1916, Bs. As., Sudamericana, 1977, pp. 50/54.
(4) Adems del trabajo que se incluye en este volumen, ver tambin Navas Alvear, Marco,
Buen vivir, desarrollo y participacin en la Constitucin ecuatoriana. Encuentros y desencuentros con el paradigma del Estado social, en G. Pompeu, Direito Constitucional nas
Relaes Econmicas, Ro de Janeiro, Lumen Juris, 2014, pp. 437/449. En el mismo orden de
ideas la Pablo Andrade entiende que la Constitucin vigente contiene elementos cuya concepcin puede trazarse hacia las formas tericas (puras) del neoconstitucionalismo (proyecto
garantista), participacionismo (pensamiento republicano/igualitarismo y democracia participativa), y presidencialismo. Ver Andrade, Pablo, El reino (de lo) imaginario: Los intelectuales
polticos ecuatorianos en la construccin de la Constitucin de 2008, en Ecuador Debate,
n 85, 2012, p. 40.
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Ir ms all de la Constitucin, posicionarse detrs de ella, creo que hubiera

profundizado el anlisis, pero no quisiera avanzar en este plano sino plantear algunas diferencias con la propia descripcin que realiza Navas. En
particular me interesar mostrar que en lugar de una Constitucin tripolar
estamos frente a un diseo bipolar, y que fue completamente errnea la
matriz con la que se ha estructurado la participacin poltica.

2. El participacionismo en la Constitucin ecuatoriana

Tal como expone Navas, el participacionismo se corresponde con el denominado constitucionalismo poltico, que supone que son los rganos
polticos y no los judiciales lo que mediante procedimientos democrticos procesen los grandes conflictos en torno a los derechos, que los
defiendan y desarrollen.(5) Teniendo en cuenta el segundo prrafo del artculo primero de la Constitucin de la Repblica del Ecuador (en adelante, CRE), que dispone que la soberana radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad,(6) Navas postula que se reconoce
(5) Ver, en este volumen, Navas Alvear, Marco, El papel de la justicia constitucional en el
Ecuador en el marco de un constitucionalismo complejo.
(6) El artculo completo estipula que [e]l Ecuador es un Estado constitucional de derechos y
justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y
laico. Se organiza en forma de repblica y se gobierna de manera descentralizada.
La soberana radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se
ejerce a travs de los rganos del poder pblico y de las formas de participacin directa
previstas en la Constitucin.

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precisin cmo estas lgicas aparecen en distintas partes de la Constitucin aunque por momentos el terreno de anlisis resulta demasiado
descriptivo, al menos en un punto: Navas se encarga de mostrar que los
sectores ms cercanos al Presidente Rafael Correa articularon el polo republicano, pero no queda claro qu sectores polticos y sociales estuvieron detrs del diseo de los polos participacionistas y garantistas. Hubiera sido interesante aunque quizs muy dificultoso dado el formato
breve del trabajo examinar si quienes diagramaron los polos participacionistas y garantistas formaban parte de campos polticos, ideolgicos y
acadmicos similares, y si quienes diagramaron el polo participacionista
tenan otro proyecto constitucional para el captulo de los derechos o de
las funciones del Estado. Hubiera sido interesante saber si los actores que
estuvieron detrs del armado de cada uno de los polos tenan proyectos
distintos a los que finalmente se plasmaron en los restantes polos.

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a la participacin como principio y eje articulador de la accin estatal, y

de la vida democrtica.(7) Adems, no duda en sostener que el principio
de participacin directa configura toda la organizacin del Estado y es
transversal a los derechos.(8)
Sin embargo, ms all de la proclamacin que se lee en el primer artculo, a mi modo de ver no existen slidos motivos para sostener que
la participacin directa sea un principio estructural del Estado ni de la
organizacin de los derechos. Si se toma el Captulo V Derechos
de Participacin del Ttulo II Derechos, se enuncian los derechos polticos que se fueron consagrando hacia fines del siglo XIX y
mediados del siglo XX, y ellos estn presentes en prcticamente todas
las constituciones occidentales: derecho a elegir y ser elegido, voto
universal, igual y secreto, derecho a formar partidos polticos, etc. Es
cierto que adems de estos derechos, se reconocen otros que a primera vista ms resultan ms novedosos, como la iniciativa y la consulta
popular de leyes,(9) y la revocatoria de mandatos.(10) Sin embargo, si se
analizan los diseos constitucionales de la regin, se advierte que si
bien la revocatoria de mandatos no es tan frecuente,(11) la iniciativa y
la consulta popular se contemplan en prcticamente todas las Constituciones de Amrica Latina.(12) Adems no hay que olvidar que la
Los recursos naturales no renovables del territorio del Estado pertenecen a su patrimonio
inalienable, irrenunciable e imprescriptible.
(7) Navas Alvear, Marco, El papel de la justicia..., op. cit. En el mismo sentido Albert
Noguera entiende que en el caso del texto constitucional ecuatoriano de 2008, la
naturaleza participativa del Estado se transversaliza () a lo largo de todo el texto.
Noguera Fernndez, Albert, Participacin, Funcin Electoral y Funcin de Control
y Transparencia Social, en R. vila Santamara y otros, Desafos constitucionales.
La Constitucin ecuatoriana del 2008 en perspectiva, Quito, Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, 2008, p. 135.
(8) Navas Alvear, Marco, El papel de la justicia..., op. cit.
(9) Bajo el ttulo Democracia Directa, el art. 103 CRE regula la iniciativa popular de leyes, y
el art. 104 CRE, la consulta popular.
(10) La revocatoria de los cargos electivos, tambin bajo el ttulo de Democracia Directa,
se regula en el art. 105 CRE.
(11) Se regula en las Constituciones de Bolivia (art. 240) Colombia (art. 103), Panam (art. 151)
y Repblica Dominicana (art. 30), y Venezuela (art. 72).
(12) La iniciativa popular de leyes se incluye en las Constituciones de: Argentina (art. 39),
Bolivia (art. 162) Brasil (art. 14), Colombia (art. 155), Costa Rica (art. 123), Guatemala (art. 277),
Honduras (art. 5), Nicaragua (art. 140), Panam (arts. 238 y 314), Paraguay (art. 123), Per
(art. 107), Repblica Dominicana (art. 97), Uruguay (art. 79), Venezuela (art. 70). Por su lado,
la consulta popular est contemplada en los textos constitucionales de: Argentina (art. 40),
Bolivia (art. 11), Brasil (art. 14), Colombia (arts. 103 y 374), Costa Rica (art. 105), Guatemala
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Adems de lo anterior cabe destacar que sumados a los clsicos tres

poderes a los que denomina Funciones, la Constitucin ecuatoriana
incluye la Funcin de Transparencia y Control Social (arts. 214 a 216 CRE)
y la Funcin electoral (arts. 217 a 224 CRE).(14) La Funcin Electoral est
integrada por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso
Electoral, y su funcin es garantizar el ejercicio de los derechos polticos, tanto los relativos al sufragio cuanto a la organizacin poltica de
la ciudadana. Sin embargo, en la estructuracin del Consejo Nacional
Electoral y del Tribunal Contencioso Electoral, solo existe una muy dbil
e indirecta presencia del polo participacionista, que se reduce a que los
integrantes del Consejo y del Tribunal son elegidos por el Consejo de
Participacin Ciudadana y Control Social (art. 224 CRE). Por su lado, a
primera vista podra pensarse que la Funcin de Transparencia y Control
Social se inscribe dentro de una tendencia de las constituciones latinoamericanas contemporneas de incluir rganos de control y fiscalizacin

(art. 173), Honduras (art. 5), Mxico (art. 26), Nicaragua (art. 2), Panam (arts. 238, 313 y 325),
Paraguay (art. 121 y 122), Per (arts. 32 y 176), Repblica Dominicana (arts. 203, 210 y 272),
Uruguay (art. 79 y 331) y Venezuela (arts. 71 y 73).
(13) En el diseo constitucional de 1998 se reconoca la consulta popular convocada por el
8% del electorado (arts. 104 y 105), la iniciativa popular de leyes (art. 146) y la revocatoria del
mandato de alcaldes, prefectos y diputados (arts. 109 y 110), pero no de todas las autoridades
electivas como en la actual Constitucin.
(14) Navas lee estas funciones de la siguiente manera: conjuntamente con los derechos,
los mecanismos de ejercicio y garanta de estos, en una suerte de experimento
institucional se crean dos nuevas funciones del Estado. Por un lado, la Funcin Electoral
encargada de tutelar los procesos propios de la democracia representativa y potenciar
el ejercicio de los derechos tradicionales de participacin poltica. Por otro, se instituye
la Funcin de Transparencia y Control Social, como instancia encargada de promover el
ejercicio de los nuevos derechos y las formas de participacin, as como el control de
la gestin pblica y el combate a la corrupcin. Navas Alvear, Marco, El papel de la
justicia..., op. cit.

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propia Constitucin ecuatoriana de 1998 ya contemplaba la iniciativa

y la consulta popular, y la revocatoria de mandatos.(13) Por su lado, la
Constitucin de Montecristi tambin estipula que en todos los niveles
de gobierno se conformen instancias de participacin a los efectos de
elaborar polticas en todos los niveles estatales, mejorar la calidad de
la inversin pblica y definir las agendas de desarrollo, elaborar presupuestos participativos, fortalecer la democracia con mecanismos de
transparencia, rendicin de cuentas y control social, y promover la formacin ciudadana (art. 100 CRE).

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de la administracin pblica,(15) pero lo novedoso es que se articula bajo

una lgica participacionista.
Al regularse la Funcin de Transparencia y Control Social se presenta al pueblo como el mandante y primer fiscalizador del poder pblico, en ejercicio
de su derecho a la participacin (art. 204 CRE). Esta funcin est formada por
un Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, una Defensora del
Pueblo, una Contralora General del Estado y las superintendencias, y los representantes que integran cada una de estas entidades ejercen sus funciones
durante un perodo de cinco aos. Es fundamentalmente en el Consejo de
Participacin Ciudadana y Control Social donde se advierte una estructuracin bajo una lgica participacionista. El Consejo est formado por siete consejeras o consejeros principales y siete suplentes, seleccionados entre postulantes nominados por organizaciones sociales y la ciudadana. De acuerdo
con el diseo constitucional, una de sus funciones es promover e incentivar el
ejercicio de la participacin ciudadana, aunque la mayora de sus atribuciones
se vinculan con el control y la fiscalizacin de la administracin pblica.(16) Esta
misma lgica se mantiene en la Ley Orgnica del Consejo de Participacin
Ciudadana y Control Social, sancionada el 3 de septiembre del 2009, que se
limita a incluir proclamas bastante superficiales en materia de participacin y

(15) En este orden de ideas, y esta vez con varias diferencias, pueden citarse las instituciones
incluidas en las constituciones de: Brasil (arts. 10, 194, 198 y 204), Colombia (arts. 103 y 270),
Guatemala (art. 98), Mxico (art. 26), Nicaragua (arts. 138 y 196), y Panam (art. 233).
(16) De las doce atribuciones que le otorga el texto constitucional (art. 208 CRE) ocho se
vinculan exclusivamente con las tareas de control y fiscalizacin: 2. Establecer mecanismos
de rendicin de cuentas de las instituciones y entidades del sector pblico, y coadyuvar
procesos de veedura ciudadana y control social. 3. Instar a las dems entidades de la
Funcin para que acten de forma obligatoria sobre los asuntos que ameriten intervencin
a criterio del Consejo. 4. Investigar denuncias sobre actos u omisiones que afecten a
la participacin ciudadana o generen corrupcin. 5. Emitir informes que determinen la
existencia de indicios de responsabilidad, formular las recomendaciones necesarias e
impulsar las acciones legales que correspondan. 6. Actuar como parte procesal en las
causas que se instauren como consecuencia de sus investigaciones. Cuando en sentencia
se determine que en la comisin del delito existi apropiacin indebida de recursos, la
autoridad competente proceder al decomiso de los bienes del patrimonio personal
del sentenciado. 7. Coadyuvar a la proteccin de las personas que denuncien actos de
corrupcin. 8. Solicitar a cualquier entidad o funcionario de las instituciones del Estado la
informacin que considere necesaria para sus investigaciones o procesos. Las personas e
instituciones colaborarn con el Consejo y quienes se nieguen a hacerlo sern sancionados
de acuerdo con la ley. 9. Organizar el proceso y vigilar la transparencia en la ejecucin
de los actos de las comisiones ciudadanas de seleccin de autoridades estatales. Las
restantes cuatro funciones se relacionan con la promocin de la participacin ciudadana
(inc. 1), y la eleccin de determinadas autoridades (incs. 10 a 12).
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deliberacin,(17) y estructura con mayor institucionalidad los mecanismos de

control y fiscalizacin.(18)

(17) En el art. 6 CRE, que lleva como ttulo Atribuciones en la promocin de la

participacin, se enuncian una serie de potestades que carecen de toda institucionalidad y
de potestad decisoria: 1. Promover iniciativas de participacin ciudadana de ecuatorianas
y ecuatorianos en el pas y en el exterior que garanticen el ejercicio de los derechos y del
buen vivir; as como velar por el cumplimiento del derecho de la ciudadana a participar
en todas las fases de la gestin de lo pblico, en las diferentes funciones del Estado y
los niveles de gobierno, por medio de los mecanismos previstos en la Constitucin de la
Repblica y la ley. 2. Proponer a las diferentes instancias pblicas, la adopcin de polticas,
planes, programas y proyectos destinados a fomentar la participacin ciudadana en todos
los niveles de gobierno, en coordinacin con la ciudadana y las organizaciones sociales. 3.
Proponer, promover y facilitar procesos de debate y deliberacin pblica sobre temas de
inters ciudadano, sea que hayan nacido de su seno o de la iniciativa autnoma de la sociedad.
Deber, adems, sistematizar los resultados de los debates, difundirlos ampliamente y
remitirlos a las entidades competentes. 4. Propiciar la formacin en ciudadana, derechos
humanos, transparencia, participacin social y combate a la corrupcin para fortalecer la
cultura democrtica de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas,
afroecuatorianos y montubios, as como estimular las capacidades para el ejercicio y
exigibilidad de derechos de las y los ciudadanos residentes en el pas, como ecuatorianos
y ecuatorianas en el exterior. 5. Promover la formacin en ciudadana, derechos humanos,
transparencia, participacin ciudadana y combate a la corrupcin en los funcionarios de las
entidades y organismos del sector pblico y de las personas naturales o jurdicas del sector
privado que presten servicios o desarrollen actividades de inters pblico. 6. Propiciar la
recuperacin de la memoria histrica, tradiciones organizativas, culturales y experiencias
de participacin democrtica del Ecuador. 7. Monitorear la gestin participativa de las
instituciones que conforman el sector pblico y difundir informes al respecto, los mismos
que sern enviados al rgano competente.
Adems, bajo diferentes modalidades, el Consejo tiene la funcin de apoyar financiera,
jurdica y tcnicamente: espacios de participacin ciudadana para fomentar la participacin
ciudadana, el control social, la transparencia y lucha contra la corrupcin (art. 7, inc. 1,
CRE), el intercambio de experiencias y saberes en la temtica de la participacin ciudadana
(art. 7, inc. 2, CRE), la creacin de archivos de informacin documental y bibliotecas
virtuales (art. 7, inc. 3, CRE), y la capacitacin a la ciudadana (art. 7, inc. 4, CRE).
(18) De este modo se enumeran algunas funciones genricas sobre el control, la
fiscalizacin y las veeduras (art. 8), se detallan los mecanismos de la rendicin de cuentas
(arts. 9 a 12 CRE), y se estructuran mecanismos de fomento de la transparencia y lucha
contra la corrupcin (arts. 13 a 18 CRE).

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Adems, el Consejo tiene la funcin de designar a otras autoridades, pero

se trata de autoridades de instituciones de control y nunca de instituciones
con decisin poltica: la primera autoridad de la Procuradura General del
Estado y de las superintendencias (art. 204, inc. 10, CRE), la primera autoridad de la Defensora del Pueblo, Defensora Pblica, Fiscala General
del Estado y Contralora General (art. 204, inc. 11, CRE), los miembros del
Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de
la Judicatura (art. 204, inc. 12, CRE).

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2.1. Los lmites al participacionismo en la Constitucin ecuatoriana

Tal como anteriormente mencion, Navas entiende que el participacionismo se corresponde con el llamado constitucionalismo poltico que indica
que son los rganos polticos los que deben canalizar los conflictos alrededor de los derechos, a la vez que lee que la Constitucin ecuatoriana
presenta a la participacin un eje que articula la accin estatal y la democracia. De todos modos no parece que con la iniciativa y la consulta
popular de leyes, la revocatoria de mandatos y el Consejo de Participacin
Ciudadana y Control Social, los espacios de participacin sean las usinas
desde donde se toman las decisiones polticas en general, ni las decisiones sobre los derechos en particular.
La presencia de los movimientos sociales y la ciudadana en la integracin
del Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social imprime una lgica participacionista,(19) que en comparacin con instituciones de control
implementadas en otras constituciones de la regin, resulta notablemente
atractiva. Sin embargo, ms all de algunas funciones relativas a la promocin de la participacin y la deliberacin poltica, las tareas del Consejo
se limitan al contralor, la lucha contra la corrupcin y el establecimiento
de mecanismos de rendicin de cuentas, lo que impide pensar que el
participacionismo sea estructurante de las decisiones polticas estatales.
La participacin est recluida, escondida, en un nico poder o funcin
del Estado, que no tiene facultades de decisin poltica y que se limita a
poner en prctica mecanismos de contralor.
Segn creo, el modo en que se institucionaliz la participacin no solamente nos impide sostener que estamos en presencia de un polo que
estructura las instituciones del Estado y que organiza la consagracin e implementacin de los derechos, sino que me parece que es posible avanzar en dos tesis ms poderosas: a) en comparacin con el republicano, el
participacionista no debera ser considerado como un polo; b) el diseo
constitucional ecuatoriano ha fracasado en el modo de concebir y estructurar el polo participacionista.
a. De acuerdo con Navas, el polo republicano se encuentra en el pragmatismo
poltico que fue impulsado por el Presidente Rafael Correa durante la Asamblea
(19) El proceso de seleccin de los miembros del Consejo est regulado en los arts. 19 a 35
de la Ley Orgnica del Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social , sancionada el
03/09/2009, y mantiene la distincin constitucional de los candidatos provenientes de los
movimientos sociales y de la ciudadana.
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Constituyente en vistas de disear un Estado nacional fuerte como base para

implementar el proyecto poltico de transformacin expresado en la misma
Constitucin.(20) En parte, este proyecto poltico requera de un Estado que
se imponga por sobre formas corporativas y particularistas de gestin de lo pblico, tradicionales en el Ecuador.(21) En la ingeniera institucional, este proyecto poltico se tradujo en el mantenimiento de un presidencialismo fuerte y de
un Poder Legislativo muy similar al del constitucionalismo liberal-conservador
del siglo XIX.(22) La centralizacin de las decisiones polticas en la funcin Ejecutiva y la funcin Legislativa, contrasta notablemente con las limitadas funciones
de control del Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, las nulas
funciones de decisin popular, y los remotos mecanismos de iniciativa y consulta popular con los que cuenta la ciudadana. Navas plantea la existencia de
un polo republicano y otro participacionista y los presenta como si estuvieran
en igualdad de armas, pero mientras el primero est cargado con las gruesas municiones de las decisiones polticas, el segundo solamente se instituye
como un espacio de precaria defensa, limitada casi exclusivamente al control,
la transparencia y la rendicin de cuentas. Teniendo esto en cuenta, en comparacin con el republicano, el participacionista no debera ser presentado
como un polo, y por ello creo que no estamos frente a un diseo constitucional
tripolar sino bipolar.

b. En segundo lugar creo que es posible sostener que incluso interpretndolo a

su mejor luz, tratando de potenciar la lectura del supuesto polo participacionista, entiendo que el diseo constitucional ecuatoriano ha fracasado en el modo
de estructurar la participacin popular.

A la luz de la experiencia de la Comuna de Pars, un proceso poltico desarrollado entre el 18 de marzo y el 28 de mayo de 1791 y que implic la
supresin del ejrcito, la instauracin del carcter electivo y revocable de
todo cargo poltico con sueldos equivalentes al de los obreros, Marx y
Engels como observadores y reivindicadores del proceso, y aos ms tarde
Lenin, como continuador de las lecturas de los autores alemanes, postularon que la clase obrera no poda limitarse tomar la mquina del Estado y
servirse de ella para sus propios fines, sino que era menester desarrollar una

(20) Navas Alvear, Marco, El papel de la justicia..., op. cit.

(21) Navas Alvear, Marco, El papel de la justicia..., ibid., sobre el modo en que el gobierno
de Correa ha desarrollado una poltica de construccin de una autonoma estatal respecto de
poderes intermedios, ver Franklin, Ramrez Gallegos, Despliegues de la autonoma estatal en
el Ecuador de la Revolucin Ciudadana, en Debates y combates, n 4, 2012.
(22) Adems podra agregarse que si bien el art. 167 CRE marca que [l]a potestad de
administrar justicia emana del pueblo, no se ha producido una democratizacin de las
estructuras judiciales puesto que los cargos judiciales que se mantienen bajos lgicas de
eleccin y remocin alejadas de la participacin popular.

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profunda modificacin de las estructuras estatales.(23) Sin dudas, esta es una

de las perspectivas retomadas y potenciadas por las tradiciones tericas enroladas en las vas democrticas al socialismo, o del socialismo democrtico.
En este orden de ideas, Nicos Poulantzas propona que el objetivo del socialismo no deba ser destruir al Estado(24) sino desarrollar poderosas transformaciones para avanzar en una democracia representativa radicalizada y
articulada con prcticas de democracia directa: el desafo no era otro que
... emprender una transformacin radical del Estado articulando la ampliacin y la profundizacin de las instituciones de la
democracia representativa y de las libertades (que fueron tambin una conquista de las masas populares) con el despliegue
de las formas de democracia directa de base y el enjambre de
los focos autogestionarios.(25)
Con aires de familia, y para la misma poca, Ralph Miliband insista en la
necesidad de reformar profundamente las estructuras estatales(26) y por ello
indicaba que la oposicin entre reformismo y va violenta al socialismo no
era una dicotoma bien planteada, puesto que
... un acceso constitucional al poder podra ir seguido de una remodelacin total de las instituciones estatales y una toma de poder no implica necesariamente tal remodelacin. Es ms, como
lo que se intenta es extender el poder popular, una transicin pacfica podra ser ms favorable a ese proyecto que una violenta.(27)
Para el autor britnico el objetivo era establecer mecanismos de interrelacin entre las estructuras gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil, y para ello haba que disear una red flexible y compleja de
rganos de participacin popular que operen en toda la sociedad civil y
cuyo objetivo no sea reemplazar al Estado sino complementarlo.(28) Esto
(23) Marx, Karl, La guerra civil en Francia, Madrid, Fundacin Federico Engels, 2007, p. 64;
Marx, Karl; Engels, Friedrich, Prefacio a la edicin alemana de 1872, en Manifiesto Comunista,
Madrid, Debate, 1998, p. 98; Engels, Friedrich Introduccin, en Marx, Karl, La guerra civil en
Francia, Madrid, Fundacin Federico Engels, 2007, pp. 20/22; Lenin, Vladimir I., El Estado y la
revolucin, Madrid, Fundacin Federico Engels, 2009, p. 65.
(24) Poulantzas, Nicos, Estado, poder y socialismo, Madrid, Siglo XXI, 1980, p. 320.
(25) Poulantzas, Nicos, Estado..., ibid., 314.
(26) Miliband, Ralph, Marxismo y poltica, Madrid, Siglo XXI, 1978, pp. 223/224.
(27) Miliband, Ralph, Marxismo..., ibid., p. 225.
(28) Ibid., p. 238.
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la participacin poltica en el diseo...

exige profundas reformas en las estructuras y en el personal del Estado,

la creacin de rganos de participacin popular y entonces la estrategia
reformista, al menos as entendida, puede producir una combinacin entre
direccin y democracia suficientemente eficaz para mantener a raya a las
fuerzas conservadoras y crear las condiciones que permitan avanzar en un
proceso de transicin.(29)

De acuerdo con los resultados a los que Habermas llega luego de realizar
una supuesta reconstruccin del derecho y del Estado moderno, el poder
poltico sita su autoridad normativa en su fusin con el derecho, y este
solo puede constituirse legtimamente movilizando las libertades comunicativas de los ciudadanos: la administracin estatal no puede legitimarse
a s misma, sino que se sustenta en un poder comunicativo productor
de derecho.(30) El poder comunicativo, que se construye en mbitos deliberativos de la sociedad civil y est atravesado por la formacin racional de opiniones comunes, genera una fuerza motivadora, y constituye un
poder comunicativo que termina influyendo sobre el poder administrativo. Incluso cuando esta fuerza no tenga otro alcance que el de la fuerza
motivadora dbil que caracteriza a las buenas razones, bajo este aspecto
el uso pblico de las libertades comunicativas aparece como generador
(29) Ibid., p. 239.
(30) Habermas, Jrgen, Facticidad y validez, Madrid, Trotta, 2005, p. 214. En esta lnea, en Tres
modelos de democracia, postula que [e]l sistema poltico es una subsistema especializado
en la toma de decisiones colectivamente vinculantes, mientras que las estructuras
comunicativas del espacio pblico conforman una red ampliamente expandida de sensores
que reaccionan ante la presin de los problemas que afectan a la sociedad en su conjunto y
que adems estimulan la generacin de opiniones de mucha influencia. La opinin pblica
transformada en poder comunicativo mediante procedimientos democrticos no puede
mandar ella misma, sino slo dirigir el uso del poder administrativo hacia determinados
canales. Jrgen, Habermas, Tres modelos normativos de democracia, en La inclusin del
otro. Estudios de teora poltica, Barcelona, Paids, 1999, p. 244.

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De acuerdo con los aportes de Poulantzas y de Miliband el proyecto del

socialismo democrtico implica democratizar las instituciones representativas y vincularlas con espacios de democracia directa o autogestionada.
De lo que se trata es de acortar las distancias que separan las instituciones de la democracia representativa y los espacios democracia directa y
de participacin popular, premisa que no es exclusiva de las propuestas
del socialismo democrtico, sino que con otros presupuestos conceptuales tambin se lee en la labor reconstructiva desplegada por Jrgen
Habermas, que desemboca en una teora deliberativa de la democracia.

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mauro benente

de potenciales de poder.(31) Teniendo esto en cuenta Habermas supone

que al movilizarse las libertades comunicativas de los ciudadanos para
la generacin de derecho legtimo, tales obligaciones ilocucionarias se
adensan formando un potencial con el que han de contar quienes ocupan
posiciones de poder administrativo.(32) Esta ntima conexin entre poder
administrativo y poder comunicativo es la exigencia central que impone
el Estado de derecho: la idea de Estado de derecho puede interpretarse
entonces en general como la exigencia de ligar el poder administrativo, regido por el cdigo poder, al poder comunicativo creador de derecho.(33)
Volviendo al caso ecuatoriano, entiendo que la sancin de la Constitucin
de 2008 debe ubicarse en un contexto de crisis del neoliberalismo y de
las instituciones polticas, precedida por las destituciones de Bucaram, en
1997, Mahuad, en 2000, y Gutirrez, en 2005, todas inscriptas en procesos
de movilizacin social.(34) En particular, la cada de Lucio Gutirrez se produjo como consecuencia de la denominada revuelta de los forajidos,
un proceso poltico bastante vertiginoso vinculado con la posterior eleccin de Rafael Correa y la convocatoria a una Asamblea Constituyente.(35)
La agenda de disputa contra el neoliberalismo no fue inventada por la
Presidencia de Correa ni tampoco emergi en el marco del proceso de
elaboracin de la Constitucin de Montecristi, sino que fue construida
durante dos dcadas por la CONAIE, la Unidad Plurinacional-Pachakutik-Nuevo Pas, y la Coordinadora de Movimientos Sociales.(36) De todos
modos, en vistas de avanzar en un proyecto de un Estado independiente de las corporaciones, el camino constitucional no ha sido apostar a una
fortaleza estatal a partir de una lgica de vinculacin y relacin entre las
instituciones representativas y las organizaciones sociales, sino que bajo
(31) Habermas, Jrgen, Facticidad y validez, op. cit., p. 214.
(32) Ibid., pp. 214/215.
(33) Ms adelante, insiste en que [l]a idea de Estado de derecho puede desarrollarse por
tanto recurriendo a los principios conforme a los que se obtiene derecho legtimo a partir
de poder comunicativo y ste a su vez a travs del derecho legtimamente establecido se
transforma en poder administrativo. Ibid., pp. 218 y 237.
(34) Barrera Guarderas, Augusto, Accin colectiva y crisis poltica, el movimiento indgena
ecuatoriano en la dcada de los noventa, Quito, Ciudad-Abya-Yala, 2001.
(35) El Foro Ecuador Alternativo, que nucleaba a intelectuales como Correa y Acosta luego
Presidente de la Constituyente apoy las manifestaciones, y en sus comunicados de enero y
febrero de 2005 instaba a la convocatoria de una Asamblea Constituyente. Ver Marco, Navas, Lo
pblico insurgente, Quito, Ciespal-Universidad Andina Simn Bolvar, pp. 221/222.
(36) Barrera Guarderas, Augusto, Accin colectiva..., op. cit., pp. 107/142; Echeverra, Julio, El
desafo constitucional, Quito, ILDIS-FES-Abya-Yala, 2006.
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la participacin poltica en el diseo...

3. Notas finales. Participacin y Poder Judicial

Tomando como punto de partida a la ecuatoriana como una Constitucin
compleja, atravesada por diferentes polos o lgicas que pueden entrar en
fuertes tensiones, de acuerdo con Navas pueden asignarse varios roles al
juez constitucional.(38) Teniendo esto en cuenta, Navas realiza un muy interesante ejercicio intelectual, vinculando los distintos procederes del juez
constitucional de acuerdo con cada uno de los polos que integran el diseo ecuatoriano. De este modo, para el polo participacionista el juez constitucional debera abrir cauces a la participacin dentro de su actividad,
tomando con mayor nfasis a los actores sociales concernidos en el debate pblico.(39) Personalmente comparto esta mirada, que creo que puede
inscribirse en una serie de reflexiones tericas que marcan que uno de los
pocos supuestos en que se encuentra democrticamente justificado el control de constitucionalidad por parte de un poder contramayoritario como el
judicial, es en aquellos en los cuales se protegen los procedimientos de la
democracia representativa y las cortes se transforman en guardianes del
(37) De acuerdo con Poulantzas, mantener intactas las estructuras estatales y recluir a los
espacios autogestionados a una mera actividad de control deja intacto el Estado-Leviatn,
se pasan por alto las transformaciones necesarias del Estado, sin las cuales el movimiento de
democracia directa est abocado a la derrota. Nicos, Poulantzas, Estado..., op. cit., p. 322.
(38) Navas Alvear, Marco, El papel de la justicia..., op. cit. El subrayado me pertenece.
(39) Ibid.

Primer Congreso Iberoamericano. XXVIII Jornadas Argentinas de Filosofa Jurdica y Social

un patrn posiblemente liberal se ha mantenido el monopolio de las decisiones polticas en las estructuras de la representacin poltica, mientras
que los espacios de participacin se erigieron como simples mecanismos de
control y fiscalizacin de esas decisiones.(37) En lugar de acortar las distancias
entre las instituciones representativas y las organizaciones autogestionadas
en vistas de construir un poder poltico que pudiera hacer frente a las corporaciones, como el diseo constitucional ecuatoriano contempl al polo
participacionista solo bajo una lgica del control y la transparencia de las decisiones tomadas en los rganos representativos, no pudo ms que construir
una lgica de suma cero entre la construccin de un poder poltico robusto
y una participacin popular horizontal y democrtica. El gran error del diseo constitucional ecuatoriano fue haber recluido al polo participacionista al
espacio del control y la transparencia, en lugar de haber democratizado las
instituciones representativas, vincularlas con los espacios de participacin directa, y avanzar as en otra lgica de construccin de las decisiones polticas.

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mauro benente

proceso de representacin,(40) o se maximizan los mecanismos de la democracia deliberativa,(41) o se resigna la ltima palabra en el poder judicial y
se avanza en un dilogo entre el poder legislativo, ejecutivo y el judicial.(42)
Segn creo, la mirada que presenta Navas sobre la funcin de un juez que
acte bajo la lgica participacionista puede inscribirse en estas lecturas
que intentan vincular el funcionamiento del poder judicial con la profundizacin de los mecanismos representativos y deliberativos. Sin embargo,
y en vistas de marcar un ltimo contrapunto con el excelente y muy estimulante trabajo de Marco, esto tambin implica inscribirse en patrones de
reflexin que habitualmente enfatizan en el papel del juez constitucional,
de las Cortes constitucionales, pero muy rara vez se preguntan por las
reformas estructurales necesarias para que el Poder Judicial lleve adelante
estas prcticas de profundizacin de la participacin y la deliberacin. El
nfasis en las sentencias, el juez o la Corte, olvida que la estructuracin
del Poder Judicial se encuentra articulada bajo un polo fuertemente antiparticipacionista. Esto no solamente plantea el debate sobre la participacin del pueblo en la administracin de los conflictos, sino que tambin
hace aparecer, casi como una amenaza a lo anterior, la siguiente pregunta:
Podremos contar con algo ms que el voluntarismo para tener jueces y
juezas, o cortes, resolviendo bajo un paradigma participacionista si forman parte de una estructura anti-participacionista?

(40) Ely, John H., Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review, Cambridge,
Massachusetts and London, Harvard University Press, 1980, pp. 73/104.
(41) Nino, Carlos S., Los fundamentos del control judicial de constitucionalidad, en AAVV,
Fundamentos y Alcances del Control Judicial de Constitucionalidad, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1991, pp. 125/128; Fundamentos de derecho constitucional, Bs. As.,
Astrea, 2002, pp. 692/697; La Constitucin de la democracia deliberativa, Barcelona, Gedisa,
1997, pp. 273/277.
(42) Gargarella, Roberto, La justicia frente al gobierno. Sobre el carcter contramayoritario
del poder judicial, Bs. As., Ariel, 1996, p. 176; Democracia deliberativa y judicializacin de
los derechos sociales?, en M. Alegre y R. Gargarella (coords.), El Derecho a la Igualdad, Bs.
As., LexisNexis, 2007, pp. 135/140; Un papel renovado para la Corte Suprema. Democracia
e interpretacin judicial de la Constitucin en R. Gargarella (coord.), Teora y Crtica del
Derecho Constitucional, Bs. As., AbeledoPerrot, 2008, p. 168.
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