Hace cuatro aos, a mediados de 2005, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos emiti sentencia sobre el caso Comunidad Indgena Yakye Axa versus
Paraguay, una sentencia favorable a la comunidad y condenatoria del Estado.
Yakye Axa es una comunidad del Pueblo Enxet en el Chaco central que se ha
visto desposeda expeditivamente de sus tierras tradicionales y reubicadas
precariamente en condiciones inhumanas de vulnerabilidad alimenticia y
emergencia sanitaria. El nuevo asentamiento consiste en una estrecha franja
de tierra junto a una carretera de trfico pesado. La justicia paraguaya no
haba resuelto la consiguiente reivindicacin del territorio expoliado,
reivindicacin que estaba tramitndose desde haca ms de una decena de
aos. Habiendo Paraguay mostrado una escasa voluntad de atencin a la
sentencia, ahora, a mediados de 2009, el Gobierno se decide a darle
cumplimiento y el Senado se dispone a pararle los pies. En el Congreso de la
Repblica del Paraguay se ha tomado una decisin de desentendimiento y se
adopta una postura de inhibicin que pueden decirse ambas, decisin e
inhibicin, prevaricadoras. La Justicia le va a la zaga.

El Estado deber identificar ese territorio tradicional y entregarlo de manera

gratuita a la Comunidad Yakye Axa, en un plazo mximo de tres aos contados
a partir de la notificacin de la presente Sentencia. En caso de que el territorio
tradicional se encuentre en manos privadas, el Estado deber valorar la
legalidad, necesidad y proporcionalidad de la expropiacin o no de esas tierras
con el fin de lograr un objetivo legtimo en una sociedad democrtica. () Si
por motivos objetivos y fundamentados, la reivindicacin del territorio
ancestral de los miembros de la Comunidad Yakye Axa no fuera posible, el
Estado deber entregarle tierras alternativas, que sern electas de modo
consensuado con la Comunidad, conforme a sus propias formas de consulta y
decisin, valores, usos y costumbres. En uno u otro caso, la extensin de las
tierras deber ser la suficiente para garantizar el mantenimiento y desarrollo
de la propia forma de vida de la Comunidad. As reza la sentencia de hace
cuatro aos. En una segunda sentencia interpretativa se ha acentuado el
principio de que la comunidad reciba sus tierras originales mejor que otras
alternativas. En voto particular el juez Antnio Canado Trindade sienta que la
entrega definitiva de las tierras a los miembros de la Comunidad Yakye Axa es
una forma necesaria de reparacin, que adems protege y preserva su propia
identidad cultural y, en ltima instancia, su derecho fundamental a la vida. La
identidad cultural requiere la devolucin de las propias tierras y no la entrega
de otras.

Es evidente que el plazo dado para la devolucin de las tierras, el de tres aos,
se ha sobrepasado con creces, mantenindose a la comunidad en dichas

condiciones precarias e inhumanas. Y esto no puede todava realizarse de

inmediato. Ni siquiera se han iniciado los trmites precisos para poder llegarse
a la devolucin. En estas condiciones, con todo el retraso acumulado que habr
tambin de repararse, bienvenida ha de ser desde luego la determinacin del
actual Gobierno por cumplir con sus obligaciones internacionales, entre las que
se comprenden por supuesto la ejecucin de las sentencias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Paraguay ratific la Convencin
Americana de Derechos Humanos en 1989 y reconoci la competencia de la
Corte en 1993. Paraguay no ha puesto en ningn momento en cuestin que la
sentencia le vincule. Simplemente no ha tomado hasta ahora diligencias para
darle cumplimiento.

Hay algo ms en la sentencia, de un carcter esto general: El Estado deber

adoptar en su derecho interno, en un plazo razonable, las medidas legislativas,
administrativas y de cualquier otro carcter que sean necesarias para
garantizar el efectivo goce del derecho a la propiedad de los miembros de los
pueblos indgenas. No slo se trata de hacer justicia a una comunidad, sino
tambin de producir derecho para unos pueblos, para todos los pueblos
indgenas existentes en Paraguay. Sobre el trmino principal de referencia para
esta produccin de derecho no caben dudas. Es el Convenio de la Organizacin
Internacional del Trabajo sobre los Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
Independientes (Convenio 169) que Paraguay tiene ratificado desde 1993.
Tambin figura entre las obligaciones internacionales que Paraguay hasta ahora
viene desatendiendo y que el actual Gobierno se ha comprometido por fin a
asumir.

Naturalmente, es el Congreso el que tiene ante todo que ocuparse de esa

produccin de un derecho de los pueblos indgenas conforme al Convenio 169,
el mismo Congreso que mantiene una postura de desconocimiento no slo del
orden internacional que debiera vincularle, sino tambin del propio orden
constitucional que habra ms directamente de obligarle. La Constitucin de
Paraguay reconoce el derecho de las comunidades indgenas a sus tierras: Los
pueblos indgenas tienen derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, en
extensin y calidad suficientes para la conservacin y el desarrollo de sus
formas peculiares de vida. El Estado les proveer gratuitamente de estas
tierras, las cuales sern inembargables, indivisibles, intransferibles,
imprescriptibles, no susceptibles, no susceptibles de garantizar obligaciones
contractuales ni de ser arrendadas; asimismo, estarn exentas de tributo (art.
64). Ni esta previsin constitucional ha servido hasta el momento, con
sentencia internacional y todo, para hacerle justicia en Paraguay a la
Comunidad Yakye Axa. No es nico su caso o ni siquiera excepcional. Conviene

por tanto no slo considerarlo por s, sino tambin reparar en su significacin.

Yakye Axa puede ser sincdoque de todos los pueblos indgenas en Paraguay.

En la ltima sesin del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Naciones
Unidas, la de este ao 2009, un grupo de organizaciones indgenas y alguna no
gubernamental (International Indian Treaty Council, International Organization
of Indigenous Resource Development, The Assembly of First Nations,
International Alliance of Indigenous Peoples and Tribal Peoples y Amnista
Internacional) han dado la voz de alarma a la comunidad internacional,
alegando ahora ante todo la violacin de derechos reconocidos por la
Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas
aprobada pocos meses antes. El comunicado conjunto manifiesta su
preocupacin porque las tierras no se hayan devuelto con la urgencia del caso,
dentro del plazo establecido por la sentencia, agravndose con esto la
situacin de precariedad y, en suma, el verdadero riesgo para la supervivencia
de la comunidad. Se hace el comunicado eco de que el nuevo Gobierno
paraguayo ya tena presentada una iniciativa ante el Senado para la ejecucin
de la sentencia, pero acto seguido expresa el temor de que tal iniciativa no
encuentre respaldo parlamentario o de que la misma sea desvirtuada en su
paso por el Congreso.

El temor se est confirmando. Hace pocos das, a finales del mes de junio, la
primera comisin del Senado que emite dictamen sobre la iniciativa del
Gobierno, la Comisin de Reforma Agraria y Bienestar Social, comienza a
sentar la pauta. Se ha pronunciado por mayora en contra. Tras este
pronunciamiento, no parece que la Comisin de Hacienda, Presupuesto y
Cuentas vaya ni a tomar en consideracin otra postura. La iniciativa
gubernamental consiste en un proyecto de ley para la dotacin de recursos a
fin de poder procederse a la expropiacin forzosa, mediante indemnizacin, de
las tierras tradicionales de la comunidad y a la entrega correspondiente a
manos indgenas. El Congreso no parece estar dispuesto a conceder ni un
guaran para este gnero de poltica por mucho que la Constitucin lo disponga
y por mucho que la Corte Interamericana de Derechos Humanos tambin lo
ordene. Para este paso de la dotacin de un presupuesto, la sentencia haba
dado el plazo de un ao cumplido ahora hace tres.

Respecto al otro mandato de la sentencia, el ms general de elaboracin de

leyes que garanticen los derechos de los pueblos indgenas reconocidos tanto

por la Constitucin como por el derecho internacional de los derechos

humanos, no existe disposicin absolutamente ninguna del Congreso para
hacerse cargo. Hay muestras sobradas de este rotundo rechazo. En lo que
afecta a la Comunidad Yakye Axa, con la informacin que se tiene y la decisin
que se toma, la Comisin de Reforma Agraria y Bienestar Social del Senado y,
si sigue la pauta, todo el Congreso pueden incluso incurrir en conducta
tipificada internacionalmente como genocidio (Convencin para la Prevencin y
Sancin del Delito de Genocidio, art. 2: b. Lesin grave a la integridad fsica o
mental de los miembros del grupo; c. Sometimiento intencional del grupo a
condiciones de existencia que hayan de acarrear su destruccin fsica, total o
parcial). No sera la primera vez que Paraguay afrontase esta acusacin por
parte de observadores internacionales (puede verse el libro Los Ach del
Paraguay: Discusin de un Genocidio, IWGIA, 2008). Ahora, con la Corte Penal
Internacional, cuyo Estatuto Paraguay tiene ratificado, es ms fcil que la
imputacin sea formal.

Para cumplir la sentencia, la misma Corte Interamericana de Derechos

Humanos ha sealado el camino de la expropiacin mediante indemnizacin
para la recuperacin y devolucin. Recurdense sus palabras: El Estado
deber valorar la legalidad, necesidad y proporcionalidad de la expropiacin o
no de esas tierras con el fin de lograr un objetivo legtimo en una sociedad
democrtica. Un objetivo legtimo en una sociedad democrtica es el de
devolucin de tierras que han sido ilegtimamente impropiadas, ilegtimamente
por carecerse de consentimiento de la anterior propiedad y por no haberse
seguido el debido procedimiento para una justa indemnizacin en la
expropiacin producida de la comunidad indgena. Segn la jurisprudencia de
la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos, al contrario de lo que
presume la Constitucin paraguaya en el artculo 64 citado (El Estado les
proveer), una comunidad indgena no es propietaria de sus tierras
tradicionales porque el Estado le reconozca el ttulo, sino que el Estado debe
reconocer el ttulo porque la comunidad es propietaria por derecho propio. La
legalidad recae entonces de parte de la propiedad indgena sin necesidad de
indemnizacin para la actual ocupacin por muy legalizada que est se
encuentre por el propio Estado. Dicho de otra forma, la cuestin es de
saneamiento de ttulo, no de indemnizacin de una propiedad ilegtima.

El actual proyecto de ley parte del supuesto contrario, el de necesidad de la

indemnizacin ciertamente sealada tambin por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Conforme a su propia jurisprudencia, la misma no pondr
ninguna objecin al saneamiento del ttulo con el efecto de devolucin de sus
tierras a la comunidad indgena. El problema ser entonces la justicia

paraguaya, la justicia que se ha demostrado insensible ante la reivindicacin

territorial de la Comunidad Yakye Axa y que ser por ende receptiva a la
reclamacin de la propiedad ilegtima. No hay muchas esperanzas de que
aprecie el valor vinculante de una sentencia internacional. Baste como muestra
la posicin de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Alguna
sentencia suya se ha referido a la del caso Yakye Axa, pero no porque le
preocupe el incumplimiento, pues de lo que se lamenta es de la mala imagen
que ofrece Paraguay hacia el exterior al ser condenado por una jurisdiccin
internacional.

El Gobierno no cuenta ni con el Congreso ni con la Justicia, pero esto no le

exime de sus obligaciones internacionales. La eventual prevaricacin del
Congreso y de la Justicia no debe servirle al Gobierno como coartada del
incumplimiento de una sentencia particular y de un mandato general, el de
producir derecho que garantice el derecho de los pueblos indgenas a sus
tierras tradicionales. El Gobierno da muestras de su compromiso. Ha creado
una Comisin Interinstitucional para el cumplimiento de las sentencias
internacionales, comisin formada por los ministros de Relaciones Exteriores,
Justicia y Trabajo, Interior, Hacienda, Educacin, Salud y el ministro Secretario
de la Presidencia de la Repblica. No hay participacin ni parlamentaria de
judicial pues no se tiene la disponibilidad. El Gobierno adems anuncia un
Programa de Apoyo Integral a los Pueblos Indgenas de carcter asistencial tan
slo, pero que podr atender las necesidades ms perentorias de las
comunidades en condiciones de crisis alimentaria y sanitaria. El problema
volver a estar en la dotacin del presupuesto. La sentencia del caso Yakye Axa
tambin conden al Estado a proveer sustento a la comunidad mientras que no
recibieran sus tierras, lo que se ha cumplido tan desigualmente que puede
decirse que se ha incumplido, tambin esto.

Cmo podr progresarse en tan adversas condiciones? La jurisdiccin

interamericana est capacitada para dictar sentencia, pero no para hacer
ejecutar lo juzgado. Esto es cometido y obligacin del Estado. Cmo puede
hacerlo un Gobierno con el Congreso en contra y sin el respaldo de la Justicia?
La respuesta parece que ha de ser ciudadana e internacional, de
concernimiento e impulso de la propia ciudadana y de soporte y empuje de las
instancias supra y transestatales, como la Organizacin de Estados
Americanos, Naciones Unidas o tambin la sociedad civil global de
organizaciones no gubernamentales y tantas otras. El Gobierno de Paraguay
debe tener la certeza de que no est solo frente al racismo institucionalizado.