Resumo Direito Administrativo - Aula 10 (18.01.2012) - Leitura PDF

Direito Administrativo
Data: 18.01.2012
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementao do estudo em livros
doutrinrios e na jurisprudncia dos Tribunais.
Assuntos tratados:
1 Horrio.
Controle da Administrao / Controle Legislativo-Financeiro / Controle pelo
Tribunal de Contas da Unio / Funo Opinativa / Julgar Contas / rgo de
Registro / Investigao de Ofcio / Tomada de Contas de Pessoas Jurdicas com
Participao da Unio / Fiscalizao de Recursos Repassados pela Unio /
Prestar Informaes ao Congresso / Aplicar Sanes, Assinar Prazo para
Cumprimento da Lei e Sustar Execuo do Ato / Poder Cautelar / Cobrana de
Multa / Requisio de Informaes Sigilosas / Representar Irregularidades ou
Abusos Apurados / Ministrio Pblico Atuante Junto ao Tribunal de Contas /
Improbidade Administrativa
2 Horrio.
Retroatividade da Lei n 8.429/92 / Sujeito Ativo e Sujeito Passivo /
Responsabilidade de Agente Poltico por Improbidade Administrativa /
Indisponibilidade de Bens / Responsabilidade dos Herdeiros / Condutas de
Improbidade / Aplicao do Princpio da Insignificncia / Improbidade na
Modalidade Culposa / Sanes Aplicveis / Descrio dos Fatos na Ao de
Improbidade / Competncia da Lei de Improbidade / Rito da Ao Civil Pblica
de Improbidade
1 Horrio
1. Controle da Administrao
1.1. Controle Legislativo-Financeiro
1.1.1. Controle pelo Tribunal de Contas da Unio

O art. 71, CRFB relaciona-se ao tema, abordando a competncia do Tribunal de
Contas da Unio, e bastante cobrado em provas em sua literalidade.
1.1.1.1. Funo Opinativa

O TCU possui funo opinativa, pois no julga as contas do Chefe do Poder
Executivo, mas emite mero parecer acerca da regularidade destas.
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Data: 18.01.2012
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica,
mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de
seu recebimento;
O art. 31, pargrafo 2, CRFB prev, especificamente em relao s contas dos

Prefeitos, que o parecer do Tribunal de Contas ser vinculativo caso a Cmara
Municipal no consiga rejeit-lo por 2/3 dos vereadores, o que no vlido no mbito
da Unio ou dos Estados.
Art. 31, 2 - O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas
que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de
dois teros dos membros da Cmara Municipal.
Registre-se que em alguns Estados surgiu previso nas Constituies Estaduais

dispondo que o Tribunal de Contas deveria opinar com relao s contas dos
Presidentes dos Tribunais de Justia, dos Procuradores-Gerais de Justia e da
Assembleia Legislativa. Isto flagrantemente inconstitucional, pois no possvel que
o Poder Constituinte Derivado Decorrente altere o equilbrio de foras existentes no
contexto da CRFB.
No Informativo n 291 (ADI 2.633), foi veiculado julgado em que se considerou
inconstitucional lei do Estado de Roraima, restringindo a competncia do Tribunal de
Contas, por ir de encontro ao previsto no art. 75, CRFB.
STF, Informativo n 291. Tribunal de Contas Estadual: Atuao
O Tribunal deferiu medida liminar em ao direta ajuizada pelo Procurador-Geral
da Repblica para suspender, at julgamento final da ao, a eficcia de
expresses contidas na Lei Complementar 6/94 - Lei Orgnica do Tribunal de
Contas do Estado de Roraima -, na redao que lhe foi dada pela Lei
Complementar 12/95 do mesmo Estado, e na sua redao originria, que
suprimem do Tribunal de Contas estadual competncia para julgar as contas da
Assemblia Legislativa, das Cmaras Municipais, do Tribunal de Justia e do
Ministrio Pblico Estadual. Considerou-se caracterizada, primeira vista,
aparente ofensa ao art. 75 da CF, que estende aos tribunais de contas dos
estados e dos municpios o modelo de organizao, composio e fiscalizao do
Tribunal de Contas da Unio, de observncia obrigatria, bem como ao art. 71,
inciso II da CF, que confere aos tribunais de contas poder para julgar as contas
dos administradores. Precedentes citados: ADI 849-MT (DJU de 23.4.99), ADI (MC)
1.140-RR (DJU de 20.10.95) e ADI (MC) 1.964-ES (DJU de 7.5.99).
ADI (MC) 2.633-RR, rel. Min. Sydney Sanches, 14.11.2002. (ADI-2633)

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Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber,

organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do
Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.
1.1.1.2. Julgar Contas

O inciso II, art. 71, CRFB estipula competncia do TCU para julgar contas,
entendendo o STF que essa competncia para julgar as contas de toda a
Administrao Pblica, inclusive da Indireta.
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens
e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo
ao errio pblico;
Antigamente, o ato do Tribunal de Contas que julgava contas de um

administrador era praticamente equiparado a um provimento judicial, entendendo-se
no ser cabvel que o Judicirio o revisasse. Todavia, atualmente, pacfico na
jurisprudncia o entendimento de que o ato praticado pelo Tribunal de Contas
verdadeiro ato administrativo e pode ser controlado pelo Judicirio.
1.1.1.3. rgo de Registro

Pelo inciso III, art. 71, CRFB, o TCU deve atuar como rgo de registro de alguns
atos, sendo tal hiptese espcie de controle para que o ato se aperfeioe. Observe-se
que h diferena entre perfeio e eficcia, visto que esta a aptido que o ato pode
possuir de produzir efeitos, enquanto ato perfeito aquele que j encerrou seu ciclo
de formao.
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a
qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo
de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias,
reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o
fundamento legal do ato concessrio;
Exemplo: Na aposentadoria de servidor pblico, se o registro ainda no

ocorreu, o ato no se aperfeioou por ser o registro requisito para sua formao.
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Relembre-se que, tendo havido registro do ato de aposentadoria, a anulao

depender de observncia do contraditrio e da ampla defesa (smula vinculante n
3), destacando-se que o prazo decadencial para que a aposentadoria seja anulada de
5 anos, a contar do registro.
STF, Smula Vinculante 3. Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio
asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar
anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado,
excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de
aposentadoria, reforma e penso.
Note-se que o TCU no registra a nomeao para cargo em comisso, por se

tratar de nomeao temporria.
Frise-se que inconstitucional a previso normativa que obriga a submisso
prvia e automtica de todos os atos administrativos para controle pelo TCU, por
ofensa s regras da simetria e da separao dos poderes (vide RE 547.063).
EMENTA Tribunal de Contas estadual. Controle prvio das licitaes. Competncia
privativa da Unio (art. 22, XXVII, da Constituio Federal). Legislao federal e
estadual compatveis. Exigncia indevida feita por ato do Tribunal que impe
controle prvio sem que haja solicitao para a remessa do edital antes de
realizada a licitao. 1. O art. 22, XXVII, da Constituio Federal dispe ser da
Unio, privativamente, a legislao sobre normas gerais de licitao e
contratao. 2. A Lei federal n 8.666/93 autoriza o controle prvio quando houver
solicitao do Tribunal de Contas para a remessa de cpia do edital de licitao j
publicado. 3. A exigncia feita por atos normativos do Tribunal sobre a remessa
prvia do edital, sem nenhuma solicitao, invade a competncia legislativa
distribuda pela Constituio Federal, j exercida pela Lei federal n 8.666/93, que
no contm essa exigncia. 4. Recurso extraordinrio provido para conceder a
ordem de segurana.
(RE 547063, Relator(a): Min. MENEZES DIREITO, Primeira Turma, julgado em
07/10/2008, DJe-236 DIVULG 11-12-2008 PUBLIC 12-12-2008 EMENT VOL-0234504 PP-00638 RTJ VOL-00209-01 PP-00405 RT v. 98, n. 882, 2009, p. 116-124)
1.1.1.4. Investigao de Ofcio

possvel, ainda, que o TCU aja de ofcio investigando se h alguma
irregularidade na Administrao, como disposto no art. 71, IV, CRFB.
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal,
de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas
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dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no

inciso II;
1.1.1.5. Tomada de Contas de Pessoas Jurdicas com Participao da Unio

O TCU tambm ir proceder tomada de contas de pessoas jurdicas que
tenham em seu controle social Estado Estrangeiro, desde que a Unio tenha
participao naquele (art. 71, V, CRFB).
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital
social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo;
Nesta esteira, deve-se atentar Lei n 11.107/05, que cuida dos consrcios
pblicos, de acordos de programas, protocolos de intenes e de contratos de rateio.
Consrcio pblico pode significar o ajuste entre os entes da Federao, bem
como a pessoa jurdica criada em razo do pacto firmado. Cada ente consorciado
dever contribuir com as despesas do consrcio e, quando este tiver personalidade de
direito pblico, receber o nome de associao pblica considerada como espcie de
autarquia fazendo parte integrante da Administrao indireta de todos os entes
consorciados.
A fiscalizao dos contratos de consrcio pblico feita pelo Tribunal de
Contas do representante legal escolhido, como previsto no art. 9, pargrafo nico,
Lei n 11.107/05.
Art. 9, Pargrafo nico. O consrcio pblico est sujeito fiscalizao contbil,
operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as
contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consrcio, inclusive
quanto legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e
renncia de receitas, sem prejuzo do controle externo a ser exercido em razo de
cada um dos contratos de rateio.
Note-se que o contrato de rateio o ajuste firmado por cada um dos entes
consorciados com o consrcio pblico, a fim de se estipular a forma com que o ente
consorciado ir contribuir com o consrcio. Por esta razo, no possvel que se
proba o controle do contrato de rateio pelo Tribunal de Contas do ente que o firmou e
desembolsou a verba.
1.1.1.6. Fiscalizao de Recursos Repassados pela Unio

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O inciso VI, art. 71, CRFB prev que os repasses de verbas feitos pela Unio a
outras pessoas sero fiscalizados pelo TCU, visto que se trata de verba federal.
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante
convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Municpio;
Isto gerou diversos problemas com relao aos royalties do petrleo, pois os
Estados e Municpios em que h explorao devem receber uma quantia referente
atividade, por distribuio feita pela Unio. Antigamente, entendia-se que se tratava
de repasse feito pela Unio e o TCU que deveria fiscaliz-lo.
No Informativo n 298, no entanto, o STF decidiu que no compete ao TCU
fiscalizar a distribuio dos royalties, pois estes so originariamente pertencentes aos
Estados e Municpios, competindo o julgamento ao TCE ou aos TCMs, caso estes
ltimos tenham sido constitudos antes da CRFB/88.
STF, Informativo n 298. Royalties e Fiscalizao do TCU
O Tribunal deferiu mandado de segurana impetrado pelo Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro, contra deciso do Tribunal de Contas da Unio - que
proclamara ser da competncia exclusiva deste ltimo a fiscalizao da aplicao
dos recursos recebidos a ttulo de royalties, decorrentes da extrao de petrleo,
xisto betuminoso e gs natural, pelos Estados e Municpios - e declarou a
inconstitucionalidade do art.1, inciso XI e do art.198, II, ambos do Regimento
Interno do TCU e do art. 25, parte final, do Decreto 1/91. Considerou-se ser da
competncia do Tribunal de Contas estadual, e no do TCU, a fiscalizao da
aplicao dos citados recursos, tendo em conta que o art. 20, 1 da CF
qualificou os royalties como receita prpria dos Estados, Distrito Federal e
Municpios, devida pela Unio queles a ttulo de compensao financeira.
Entendeu-se tambm, no se tratar, no caso, de repasse voluntrio, no havendo
enquadramento nas hipteses previstas pelo art. 71, VI da CF que atribui ao
Tribunal de Contas da Unio a fiscalizao da aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres,
a
Estado,
ao
Distrito
Federal
ou
a
Municpio.
MS 24.312-RJ, rel. Ministra Ellen Gracie, 19.2.2003. (MS-24312)
1.1.1.7. Prestar Informaes ao Congresso

O art. 71, VII, CRFB impe que o Poder Legislativo pode fiscalizar a atividade
fiscalizatria feita pelo TCU.
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VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de

suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados
de auditorias e inspees realizadas;
Importante destacar que a CRFB foi omissa quanto pessoa que deveria
controlar o Tribunal de Contas, sendo que alguns Estados e o DF estipularam que a
fiscalizao ficaria a cargo do Poder Legislativo.
O STF j se manifestou por diversas vezes sobre o tema e tem reconhecido
como constitucional a previso que atribui ao Poder Legislativo a competncia para
fiscalizar o Tribunal de Contas, como noticiado no Informativo n 355, STF (ADI 1.175).
STF, Informativo n 355. Tribunal de Contas do DF: Modelo Federal - 2
O Tribunal, por maioria, julgou improcedente pedido de ao direta de
inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do Distrito Federal contra os
artigos 60, XXIX, e 81 da Lei Orgnica do Distrito Federal ("art. 60: Compete,
privativamente, Cmara Legislativa do Distrito Federal:... XXIX - apreciar e
julgar, anualmente, as contas do Tribunal de Contas do Distrito Federal."; "art. 81
- O Tribunal de Contas do Distrito Federal prestar contas anualmente de sua
execuo oramentria, financeira e patrimonial Cmara Legislativa at
sessenta dias da data de abertura da sesso do ano seguinte quela a que se
referir o exerccio financeiro quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e
economicidade, observados os demais preceitos legais") - v. Informativo 346.
Entendeu-se, tendo em conta o princpio constitucional que impe a prestao de
contas no mbito da administrao pblica direta e indireta, que os tribunais de
contas, embora detenham autonomia, como ordenadores de despesas, possuem
o dever de prestar contas a outro rgo, e, ainda, que o crivo feito pelo Poder
Legislativo harmoniza-se com a Constituio Federal. Vencidos os Ministros
Carlos Velloso, relator, que entendia caracterizada a afronta ao art. 75, o qual
estende aos tribunais de contas dos Estados e dos Municpios o modelo de
organizao, composio e fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio, cuja
observncia obrigatria, bem como ao art. 71, ambos da CF, e Carlos Britto, para
quem a omisso legislativa, quanto competncia do Congresso Nacional para
apreciar as contas do Tribunal de Contas da Unio, fora voluntria, para que este
no prestasse contas a nenhum rgo.
ADI 1175/DF, rel. orig. Min. Carlos Velloso, rel. p/ acrdo Min. Marco Aurlio,
4.8.2004.(ADI-1175)
1.1.1.8. Aplicar Sanes, Assinar Prazo para Cumprimento da Lei e Sustar

Execuo do Ato
Os incisos VII, IX e X, art. 71, CRFB trazem competncias relacionadas e
merecem anlise conjunta.
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VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre
outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias
ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso
Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
A Lei n 8.443/92 a Lei Orgnica do TCU e a relacionada no inciso VIII, sendo

de suma importncia sua leitura para candidatos a concursos pblicos. Esta lei estipula
as sanes aplicveis pelo TCU, dentre elas, a multa, que deve ser proporcional ao
dano causado ao errio, indo alm da CRFB, por permitir a cobrana de multa se o
rgo controlado pelo TCU descumprir alguma determinao da Corte de Contas. Isto
no previsto expressamente no inciso VIII, que prev a cobrana de multa apenas no
caso de ilegalidade de despesa ou de irregularidade nas contas.
A pena de declarao de inidoneidade do contratado est prevista no art. 46,
Lei n 8.443/92, tendo gerado algumas discusses.
Art. 46. Verificada a ocorrncia de fraude comprovada licitao, o Tribunal
declarar a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por at cinco
anos, de licitao na Administrao Pblica Federal.
Isto porque, o art. 87, IV, Lei n 8.666/93 prev sanes especficas, dentre elas
a mesma prevista na Lei do TCU, sendo certo que o STJ entende no ter efeitos
automticos, mas sim ex nunc (no cabe rescindir contrato j firmado).
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder,
garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao
Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que
seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a
penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a
Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da sano
aplicada com base no inciso anterior.
Nas transcries do Informativo n 441 consta voto em que se discutiu a

possibilidade de o TCU declarar a inidoneidade do licitante, entendendo que no
houve a derrogao da Lei n 8.443/92 pela Lei n 8.666/92, podendo o TCU exercer
tal competncia, pois a despeito de a nomenclatura ser a mesma, as sanes so
distintas.
Pet 3606 AgR/DF*
RELATOR: MIN. SEPLVEDA PERTENCE
Data: 18.01.2012
(...) O Tribunal de Contas - diz Castro Nunes - 'no uma jurisdio administrativa,
seno em certo sentido, sem confuso possvel, entretanto, com as instncias
administrativas que funcionam como rgos subordinados do Poder Executivo
(...)'".
V-se dos esclarecimentos do preclaro mestre - amparado em pronunciamentos de
juristas de escol - que a atuao do Tribunal de Contas da Unio no exerccio da
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial das
entidades administrativas no se confunde com aquela atividade fiscalizatria
realizada pelo prprio rgo administrativo, uma vez que esta atribuio decorre
do controle interno nsito a cada Poder e aquela, do controle externo a cargo do
Congresso Nacional (art. 70 da Constituio Federal).
Da porque o poder outorgado pelo legislador ao TCU, de declarar, verificada a
ocorrncia de fraude comprovada licitao, a inidoneidade do licitante
fraudador para participar, por at cinco anos, de licitao na Administrao
Pblica Federal (art. 46 da L. 8443/92), no se confunde com o dispositivo
presente na Lei das Licitaes (art. 87), que - sendo dirigido apenas aos altos
cargos do Poder Executivo dos entes federativos ( 3) - restrito ao controle
interno da Administrao Pblica e de aplicao mais abrangente, conforme
esclarece a doutrina:
"...Mesmo na hiptese de se acreditar que o artigo 46 da Lei n 8.443/92 no
tenha sido derrogado pela Lei n 8.666/93, deve-se entend-lo como de aplicao
restrita ao TCU, em sua atuao fiscalizadora, e nunca como paradigma
hermenutico da declarao de inidoneidade nos moldes hoje postos no inciso IV
do art. 87 da Lei n 8.666/93. A uma, porque trata apenas de fraudes praticadas
nos processos licitatrios, sem se preocupar com os ilcitos que possam ocorrer
durante a execuo do contrato, ou mesmo da contratao com dispensa e
inexigibilidade. A duas, porque estabelece o prazo da sano, no caso por at 5
anos, enquanto a Lei n 8.666/93 determina que a sano durar at que seja
promovida a reabilitao junto a Administrao. Como se percebe, a norma
outra e o esprito da lei outro. (...)1
Verificada a ilegalidade, o sujeito que a praticou ser comunicado pelo TCU e,

caso no a supra, a Corte de Contas poder sustar a execuo do ato impugnado. Esta
disposio torna sem sentido a possibilidade de aplicao de multa por
descumprimento de deciso do TCU, mas a jurisprudncia no possui posio segura
sobre o tema.
Note-se que o TCU no pode sustar contrato administrativo j firmado, como
previsto no art. 71, pargrafo 1, CRFB, salvo no caso de inrcia do Poder Legislativo
em tomar as medidas cabveis.
1
Os trechos acima foram selecionados pelo monitor da turma. Para acesso integra da transcrio do
voto do Relator, deve-se consultar o stio eletrnico:
http://www.stf.jus.br//arquivo/informativo/documento/informativo441.htm#transcricao1
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Art. 71, 1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente

pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabveis.
2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias,
no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a
respeito.
Na prtica, o Congresso Nacional no exerce essa competncia, sendo que o

TCU determina ao rgo contratante que proceda anulao do contrato firmado.
Segundo o STF, o TCU pode determinar a anulao de um contrato j firmado, sem
que represente ampliao inconstitucional de seus poderes, por no sust-lo, mas
sim ordenar a correo de ilegalidades (vide MS 23.560).
EMENTA: ADMINISTRATIVO. EDITAL DE AQUISIO DE IMVEL E CONTRATO DE
PROMESSA DE COMPRA E VENDA. RGO PBLICO.INSPEO PELO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIO QUE CONSTATOU IRREGULARIDADES NO CONTRATO; NA
EXECUO DA OBRA E INCOMPATIBILIDADES ENTRE OS CRONOGRAMAS FSICO E
FINANCEIRO. DECISO DO TCU PARA DETERMINAR AUTORIDADE
COMPETENTE QUE DECRETE A NULIDADE DO CONTRATO - ART. 59 - DA LEI
8.666/93. DECISO COM EFEITO MANDAMENTAL. AUSNCIA DE EFEITOS
CONSTITUTIVOS DOS NEGCIOS JURDICOS. LIMITES DA DECISO PARA NO
INTERFERIR NO PROCESSO ANULATRIO. MANDADO DE SEGURANA
INDEFERIDO.
(MS 23560, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Relator(a) p/ Acrdo: Min.
NELSON JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 20/09/2000, DJ 20-02-2004 PP-00017
EMENT VOL-02140-02 PP-00282)
1.1.1.8.1. Poder Cautelar

Embora seja tribunal administrativo, em certos casos, o Tribunal de Contas age
como tribunal jurisdicional, como determina a smula 347, STF.
STF, Smula n 347. O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode
apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico.
Na hiptese de representao annima indicando ilegalidade de contrato que

ainda no foi firmado, o Tribunal de Contas pode expedir medidas de natureza
cautelar, como a no celebrao do contrato alvo da representao, em consonncia
com a jurisprudncia do STF (vide Informativo n 330, STF).
STF, Informativo n 330. TCU e Poder Cautelar
Por ausncia de direito lquido e certo, o Tribunal, por maioria, indeferiu mandado
de segurana impetrado contra ato do Tribunal de Contas da Unio que, nos autos
de representao, determinara a suspenso cautelar de processo de tomada de
preos promovido pela Companhia Docas do Estado de So Paulo - CODESP, cujo
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objeto a contratao de escritrio de advocacia para acompanhamento de

processos nos tribunais superiores e rgos administrativos em Braslia. O
impetrante, habilitado no referido processo licitatrio, pretendia a imediata
retomada do certame, sustentando a incompetncia do Tribunal de Contas para a
concesso de medida cautelar, por ser ato privativo do Poder Judicirio, alm da
falta de fundamentao da deciso impugnada e da ausncia de contraditrio no
processo administrativo. O Tribunal, afastando a preliminar de ilegitimidade ativa
do impetrante sustentada pela autoridade coatora - haja vista o direito
assegurado a todos que participem de licitaes, fiel observncia do pertinente
procedimento legal, conforme art. 4 da Lei 8.666/93 - bem como as demais
irregularidades apontadas, salientou que o Tribunal de Contas da Unio possui
legitimidade para a expedio de medidas cautelares, em razo da garantia de
eficcia que deve ser assegurada s decises finais por ele proferidas. Vencido o
Min. Carlos Britto, que deferia o writ em parte, para determinar a suspenso da
deciso impugnada, por entender que o Tribunal de Contas, na forma prevista no
inciso IX do art. 71 da CF, deveria ter assinado prazo para a adoo de
providncias necessrias correo das supostas irregularidades, somente aps o
que, seria possvel a sustao do ato impugnado, nos termos do inciso X, do
mesmo artigo (CF, art. 71: "... IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade
adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada a
ilegalidade; X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, ...").
MS 24510/DF, rel. Ministra Ellen Gracie, 19.11.2003. (MS-24510)
Com relao delao annima, o STF entende que o Tribunal de Contas pode
dar prosseguimento investigao iniciada ou inici-la tomando a delao annima
por base, desde que tomadas as cautelas necessrias (MS 24.369).
MS 24369 MC / DF - DISTRITO FEDERAL
MEDIDA CAUTELAR NO MANDADO DE SEGURANA
Relator(a): Min. CELSO DE MELLO
Julgamento: 10/10/2002
Publicao DJ 16/10/2002 PP-00024
Deciso
EMENTA: DELAO ANNIMA. COMUNICAO DE FATOS GRAVES QUE TERIAM
SIDO PRATICADOS NO MBITO DA ADMINISTRAO PBLICA. SITUAES QUE SE
REVESTEM, EM TESE, DE ILICITUDE (PROCEDIMENTOS LICITATRIOS
SUPOSTAMENTE DIRECIONADOS E ALEGADO PAGAMENTO DE DIRIAS
EXORBITANTES). A QUESTO DA VEDAO CONSTITUCIONAL DO ANONIMATO
(CF, ART. 5, IV, "IN FINE"), EM FACE DA NECESSIDADE TICO--JURDICA DE
INVESTIGAO DE CONDUTAS FUNCIONAIS DESVIANTES. OBRIGAO ESTATAL,
QUE, IMPOSTA PELO DEVER DE OBSERVNCIA DOS POSTULADOS DA
LEGALIDADE, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA (CF,
ART. 37, "CAPUT"), TORNA INDERROGVEL O ENCARGO DE APURAR
COMPORTAMENTOS EVENTUALMENTE LESIVOS AO INTERESSE PBLICO. RAZES
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DE INTERESSE SOCIAL EM POSSVEL CONFLITO COM A EXIGNCIA DE PROTEO

INCOLUMIDADE MORAL DAS PESSOAS (CF, ART. 5, X). O DIREITO PBLICO
SUBJETIVO DO CIDADO AO FIEL DESEMPENHO, PELOS AGENTES ESTATAIS, DO
DEVER DE PROBIDADE CONSTITUIRIA UMA LIMITAO EXTERNA AOS DIREITOS DA
PERSONALIDADE? LIBERDADES EM ANTAGONISMO. SITUAO DE TENSO
DIALTICA ENTRE PRINCPIOS ESTRUTURANTES DA ORDEM CONSTITUCIONAL.
COLISO DE DIREITOS QUE SE RESOLVE, EM CADA CASO OCORRENTE, MEDIANTE
PONDERAO DOS VALORES E INTERESSES EM CONFLITO. CONSIDERAES
DOUTRINRIAS. LIMINAR INDEFERIDA.
Repare-se que a Lei n 8.443/92 permite que o TCU mantenha o sigilo quanto
pessoa que fez a delao, o que no se confunde com a delao annima. O STF, em
sede de ADI, decidiu ser inconstitucional a previso do art. 55, pargrafo 1, Lei n
8.443/92 (manuteno de sigilo quanto ao autor da delao), por dificultar o devido
processo legal.
Art. 55. 1 Ao decidir, caber ao Tribunal manter ou no o sigilo quanto ao objeto
e autoria da denncia. (Expresso suspensa pela Resoluo SF n 16, de 2006)
1.1.1.8.2. Cobrana da Multa

No caso de no pagamento da multa imposta pelo TCU, possvel que se
proponha ao de cobrana ou que se proceda ao desconto no contracheque do
servidor, excepcionalmente, desde que observado o contraditrio e a ampla defesa,
independentemente de aquele anuir.
No MS 24.544 (Informativo n 355), o STF entendeu ser constitucional a
previso legal que autoriza o desconto de multa no contracheque do servidor, pois,
alm do art. 46, Lei n 8.112/90, a prpria Lei n 8.443/92 (art. 28, I) permite o referido
desconto.
STF, Informativo n 355. TCU e Autorizao para Desconto de Dvida em
Remunerao - 2
O Tribunal concluiu julgamento de mandado de segurana impetrado contra ato
da 3 Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio e ato do
Diretor do Departamento de Pessoal da Cmara dos Deputados, que teriam
ocasionado desconto de valores da remunerao do impetrante, para fins de
pagamento de dvida apurada em processo de tomada de contas especial, perante
o TCU, no qual o impetrante fora responsabilizado por omisso no dever legal de
prestar contas de recursos cedidos pelo Senado Federal, e condenado ao
ressarcimento ao errio - v. Informativo 349. Conheceu-se da segurana, por
maioria, tendo em vista tratar-se de ato concreto do TCU, no obstante ter-se
utilizado a denominao autorizao. Vencido, nesse ponto, o Min. Joaquim
Barbosa que, em preliminar, no conhecia do writ, por considerar que o STF no
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teria competncia para julgar o feito, uma vez que o citado ato configuraria mera
recomendao sem carter impositivo. No mrito, indeferiu-se o mandado de
segurana, sob o fundamento de que o art. 28, I, da Lei 8.443/92 legitima, no
caso de descumprimento da determinao emanada da Corte de Contas para
pagamento de dvidas decorrentes de contas julgadas irregulares, o desconto da
dvida na remunerao do responsvel, sendo dispensvel a sua manifestao
de vontade.
MS 24544/DF, rel. Min. Marco Aurlio, 4.8.2004.(MS-24544)
Lei n 8.443/92, Art. 28. Expirado o prazo a que se refere o caput do art. 25 desta
Lei, sem manifestao do responsvel, o Tribunal poder:
I - determinar o desconto integral ou parcelado da dvida nos vencimentos,
salrios ou proventos do responsvel, observados os limites previstos na legislao
pertinente; ou
Lei n 8.112/90, Art. 46. As reposies e indenizaes ao errio, atualizadas at
30 de junho de 1994, sero previamente comunicadas ao servidor ativo,
aposentado ou ao pensionista, para pagamento, no prazo mximo de trinta dias,
podendo ser parceladas, a pedido do interessado. (Redao dada pela Medida
Provisria n 2.225-45, de 4.9.2001)
1.1.1.8.3. Requisio de Informaes Sigilosas

O STF, no MS 22.801, considerou que o TCU no tem competncia
constitucional para determinar a quebra de sigilo bancrio, fiscal ou de dados,
reafirmando-se que toda e qualquer deciso nesse sentido tem que ser motivada, seja
ela do Poder Judicirio ou do Poder Legislativo2.
EMENTA Mandado de Segurana. Tribunal de Contas da Unio. Banco Central do
Brasil. Operaes financeiras. Sigilo. 1. A Lei Complementar n 105, de 10/1/01,
no conferiu ao Tribunal de Contas da Unio poderes para determinar a quebra
do sigilo bancrio de dados constantes do Banco Central do Brasil. O legislador
conferiu esses poderes ao Poder Judicirio (art. 3), ao Poder Legislativo Federal
(art. 4), bem como s Comisses Parlamentares de Inqurito, aps prvia
aprovao do pedido pelo Plenrio da Cmara dos Deputados, do Senado Federal
ou do plenrio de suas respectivas comisses parlamentares de inqurito ( 1 e
2 do art. 4). 2. Embora as atividades do TCU, por sua natureza, verificao de
contas e at mesmo o julgamento das contas das pessoas enumeradas no artigo
71, II, da Constituio Federal, justifiquem a eventual quebra de sigilo, no
2
O mesmo entendimento deveria ser aplicado com relao ao CNJ, mas o tema ainda controverso,
sendo que a deciso dever vir no julgamento do MS 31.085 e do MS 31.083 (acompanhar julgamento).
Com relao quebra de sigilo no mbito da Receita Federal, o Supremo tem oscilado, a depender da
composio do plenrio.
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houve essa determinao na lei especfica que tratou do tema, no cabendo a

interpretao extensiva, mormente porque h princpio constitucional que
protege a intimidade e a vida privada, art. 5, X, da Constituio Federal, no
qual est inserida a garantia ao sigilo bancrio. 3. Ordem concedida para afastar
as determinaes do acrdo n 72/96 - TCU - 2 Cmara (fl. 31), bem como as
penalidades impostas ao impetrante no Acrdo n 54/97 - TCU - Plenrio.
(MS 22801, Relator(a): Min. MENEZES DIREITO, Tribunal Pleno, julgado em
17/12/2007, DJe-047 DIVULG 13-03-2008 PUBLIC 14-03-2008 EMENT VOL-0231101 PP-00167 RTJ VOL-00205-01 PP-00161 LEXSTF v. 30, n. 356, 2008, p. 488-517)
1.1.1.9. Representar Irregularidades ou Abusos Apurados

Por fim, o art. 71, XI, CRFB, prev a possibilidade de o TCU fazer representaes
sobre as irregularidades ou abusos apurados ao Poder competente.
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
1.1.1.10. Ministrio Pblico Atuante Junto ao Tribunal de Contas

Junto ao Tribunal de Contas, atua o MP Especial e o STF entende que nenhum
membro de MP comum poder atuar junto quele rgo.
O grande problema relacionado a essa questo que o STF j reconheceu que a
iniciativa do projeto de lei que cuide dos membros do MP especial de competncia
do Presidente do Tribunal de Contas e isso ruim, pois o MP especial tambm fiscaliza
os Conselheiros. Assim se quem vai encaminhar o projeto de lei o prprio Tribunal de
Contas este ter o MP em suas mos.
Observao: Segundo o STF, governador do Estado no pode indicar irmo para
cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas, pois ofende a smula vinculante n 13,
que tem sido excepcionada quando o agente a ser indicado exercer funes
eminentemente polticas (exemplo: secretrio de obras).
STF, Smula Vinculante 13. A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em
linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo,
chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana
ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio
Federal.

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2. Improbidade Administrativa
A Lei n 8.429/92 cuida do assunto e deve ser decorada para provas de
concurso, por ser cobrada em sua literalidade.
O art. 37, pargrafo 4, CRFB trata da improbidade administrativa, sem que
defina seu conceito, apenas trazendo sanes aplicveis aos atos de improbidade, em
enumerao meramente exemplificativa.
Art. 37, 4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel.
A Lei n 8.429/92 vai alm, prevendo outras sanes como a de multa, sem que
seja inconstitucional, por poder ampliar as sanes previstas genericamente pela
CRFB. Todavia, as sanes legais s podem ser aplicadas no mbito de um processo
judicial, no cabendo sua aplicao na esfera administrativa.
A Lei n 8.112/90 prev que a prtica de ato de improbidade pode acarretar
demisso do servidor pblico, sem que este seja demandado em ao de improbidade.
O STJ, em entendimento recente, fixou que o servidor pblico pode ser demitido em
razo da prtica de improbidade administrativa, ainda que no tenha respondido a
uma ao de improbidade, visto que as instncias so independentes e a punio na
esfera administrativa independe de qualquer manifestao da esfera cvel.
2 Horrio
2.1. Retroatividade da Lei n 8.429/92

Antes da edio da Lei n 8.429/92, as pessoas vinham respondendo por atos
de improbidade administrativa com base na Lei de Ao Popular (Lei n 4.717/65).
No mbito penal, evidentemente que a Lei 8.429/92 no ir retroagir por
agravar a situao do ru. Todavia, no mbito da improbidade administrativa
possvel a retroatividade da legislao em comento apesar de as sanes serem mais
intensas que as da seara criminal.
Desta forma, de acordo com o entendimento do STJ, a Lei n 8.429/92 pode
alcanar condutas praticadas antes do seu advento, permitindo-se a retroatividade.
At o ano de 2005, era comum que este Tribunal decidisse no sentido de que as
sanes desta lei no poderiam alcanar bens adquiridos pelo ru antes da sua

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vigncia, em viso bastante garantista. Porm, atualmente, possvel o alcance destes

bens pela Lei n 8.429/92.
Importante que se saiba que esta lei j foi questionada perante o STF por duas
vezes.
Na ADI 2.182, discutia-se a inconstitucionalidade formal da Lei n 8.429/92,
quanto a sua tramitao no Congresso, alegando-se violao do sistema bicameral,
pois emenda substitutiva equivaleria rejeio do projeto e deveria gerar o retorno
Cmara dos Deputados. Porm, o STF entendeu no ter havido qualquer vcio na
tramitao do projeto de lei, por considerar que emenda substitutiva no equivale
rejeio do projeto.
EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
N 8.429, DE 02.06.1992, QUE DISPE SOBRE AS SANES APLICVEIS AOS
AGENTES PBLICOS NOS CASOS DE ENRIQUECIMENTO ILCITO NO EXERCCIO DE
MANDATO, CARGO, EMPREGO OU FUNO NA ADMINISTRAO PBLICA
DIRETA, INDIRETA OU FUNDACIONAL E D OUTRAS PROVIDNCIAS. ALEGAO DE
VCIO FORMAL OCORRIDO NA FASE DE ELABORAO LEGISLATIVA NO
CONGRESSO NACIONAL (CF, ARTIGO 65). 1. Preliminar de no-conhecimento
suscitada pela Advocacia Geral da Unio: desnecessria a articulao, na inicial,
do vcio de cada uma das disposies da lei impugnada quando a
inconstitucionalidade suscitada tem por escopo o reconhecimento de vcio formal
de toda a lei. 2. Projeto de lei aprovado na Casa Iniciadora (CD) e remetido Casa
Revisora (SF), na qual foi aprovado substitutivo, seguindo-se sua volta Cmara
(CF, artigo 65, par. nico). A aprovao de substitutivo pelo Senado no equivale
rejeio do projeto, visto que "emenda substitutiva a apresentada a parte de
outra proposio, denominando-se substitutivo quando a alterar, substancial ou
formalmente, em seu conjunto" ( 4 do artigo 118 do RI-CD); substitutivo, pois,
nada mais do que uma ampla emenda ao projeto inicial 3. A rejeio do
substitutivo pela Cmara, aprovando apenas alguns dispositivos dele
destacados (artigo 190 do RI-CD), implica a remessa do projeto sano
presidencial, e no na sua devoluo ao Senado, porque j concludo o processo
legislativo; caso contrrio, dar-se-ia interminvel repetio de idas e vindas de
uma Casa Legislativa para outra, o que tornaria sem fim o processo legislativo.
Medida cautelar indeferida.
(ADI 2182 MC, Relator(a): Min. MAURCIO CORRA, Tribunal Pleno, julgado em
31/05/2000, DJ 19-03-2004 PP-00016 EMENT VOL-02144-02 PP-00385)
J na ADI 4.295, discute-se a inconstitucionalidade material da Lei n 8.429/92,

havendo dois principais pontos ainda em discusso. Segundo a parte requerente h
ampliao excessiva do sujeito que pode responder por improbidade (qualquer agente
pblico), alm de a lei banalizar as condutas de improbidade administrativa, tornando
meras irregularidades como tal.
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2.2. Sujeito Passivo e Sujeito Ativo

O sujeito passivo quem pode sofrer leso pela prtica de ato de improbidade
administrativa e o ativo quem pratica o ato.
O art. 1, caput e pargrafo 1, Lei n 8.429/92 prev quem so os sujeitos
passivos.
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor
ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio,
de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao
ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento
do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de
improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno,
benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas
para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de
cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes
casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos
cofres pblicos.
De acordo com o caput, so sujeitos passivos as entidades da Administrao

Pblica, bem como aquelas pessoas que receberam mais de 50% de seu patrimnio ou
de sua receita desta.
Todavia, pelo pargrafo nico, se a pessoa que foi lesada pela prtica de
improbidade administrativa recebeu menos de 50% da sua receita anual ou do seu
patrimnio da Administrao Pblica, os efeitos de natureza patrimonial limitar-se-o
ao que foi recebido dos cofres pblicos.
Note-se a problemtica criada pelo dispositivo acima, no caso de a pessoa
lesada ter recebido exatamente 50% de contribuio dos cofres pblicos, entendendo
a doutrina que a regra a ser aplicada na hiptese ser a mais benfica, ou seja, a do
pargrafo nico.
O art. 2, Lei n 8.429/92 traz o sujeito ativo da improbidade, em conceito
bastante extensivo.
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao,
designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo
anterior.

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Ainda que o sujeito no seja agente pblico, pode praticar ato de improbidade
administrativa, como fixado no art. 3, Lei n 8.429/92.
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo
no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
2.2.1. Responsabilidade de Agente Poltico por Improbidade Administrativa

O STF, ao julgar a ADI 2.797, reconheceu a inconstitucionalidade do art. 84,
pargrafo 2, CPP, com a redao dada pela Lei n 10.628/02, que estabelecia a
prerrogativa de foro em matria de improbidade administrativa. O Supremo chegou a
citar o caso Marbury vs. Madison, entendendo que uma lei no pode ampliar a
competncia do STF para alm do previsto na CRFB.
CPP, Art. 84, 2o A ao de improbidade, de que trata a Lei no 8.429, de 2 de junho
de 1992, ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar
criminalmente o funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em
razo do exerccio de funo pblica, observado o disposto no 1o. (Includo pela
Lei n 10.628, de 24.12.2002) (Vide ADIN n 2797)
EMENTA: I. ADIn: legitimidade ativa: "entidade de classe de mbito nacional" (art.
103, IX, CF): Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico - CONAMP 1.
Ao julgar, a ADIn 3153-AgR, 12.08.04, Pertence, Inf STF 356, o plenrio do
Supremo Tribunal abandonou o entendimento que exclua as entidades de classe
de segundo grau - as chamadas "associaes de associaes" - do rol dos
legitimados ao direta. 2. De qualquer sorte, no novo estatuto da CONAMP agora Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico - a qualidade de
"associados efetivos" ficou adstrita s pessoas fsicas integrantes da categoria, - o
que basta a satisfazer a jurisprudncia restritiva-, ainda que o estatuto reserve s
associaes afiliadas papel relevante na gesto da entidade nacional. II. ADIn:
pertinncia temtica. Presena da relao de pertinncia temtica entre a
finalidade institucional das duas entidades requerentes e os dispositivos legais
impugnados: as normas legais questionadas se refletem na distribuio vertical de
competncia funcional entre os rgos do Poder Judicirio - e, em conseqncia,
entre os do Ministrio Pblico . III. Foro especial por prerrogativa de funo:
extenso, no tempo, ao momento posterior cessao da investidura na funo
dele determinante. Smula 394/STF (cancelamento pelo Supremo Tribunal
Federal). Lei 10.628/2002, que acrescentou os 1 e 2 ao artigo 84 do C.
Processo Penal: pretenso inadmissvel de interpretao autntica da Constituio
por lei ordinria e usurpao da competncia do Supremo Tribunal para
interpretar a Constituio: inconstitucionalidade declarada. 1. O novo 1 do art.
84 CPrPen constitui evidente reao legislativa ao cancelamento da Smula 394
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por deciso tomada pelo Supremo Tribunal no Inq 687-QO, 25.8.97, rel. o em.
Ministro Sydney Sanches (RTJ 179/912), cujos fundamentos a lei nova contraria
inequivocamente. 2. Tanto a Smula 394, como a deciso do Supremo Tribunal,
que a cancelou, derivaram de interpretao direta e exclusiva da Constituio
Federal. 3. No pode a lei ordinria pretender impor, como seu objeto imediato,
uma interpretao da Constituio: a questo de inconstitucionalidade formal,
nsita a toda norma de gradao inferior que se proponha a ditar interpretao da
norma de hierarquia superior. 4. Quando, ao vcio de inconstitucionalidade formal,
a lei interpretativa da Constituio acresa o de opor-se ao entendimento da
jurisprudncia constitucional do Supremo Tribunal - guarda da Constituio -, s
razes dogmticas acentuadas se impem ao Tribunal razes de alta poltica
institucional para repelir a usurpao pelo legislador de sua misso de intrprete
final da Lei Fundamental: admitir pudesse a lei ordinria inverter a leitura pelo
Supremo Tribunal da Constituio seria dizer que a interpretao constitucional da
Corte estaria sujeita ao referendo do legislador, ou seja, que a Constituio - como
entendida pelo rgo que ela prpria erigiu em guarda da sua supremacia -, s
constituiria o correto entendimento da Lei Suprema na medida da inteligncia que
lhe desse outro rgo constitudo, o legislador ordinrio, ao contrrio, submetido
aos seus ditames. 5. Inconstitucionalidade do 1 do art. 84 C.Pr.Penal,
acrescido pela lei questionada e, por arrastamento, da regra final do 2 do
mesmo artigo, que manda estender a regra ao de improbidade
administrativa. IV. Ao de improbidade administrativa: extenso da
competncia especial por prerrogativa de funo estabelecida para o processo
penal condenatrio contra o mesmo dignitrio ( 2 do art. 84 do C Pr Penal
introduzido pela L. 10.628/2002): declarao, por lei, de competncia originria
no prevista na Constituio: inconstitucionalidade. 1. No plano federal, as
hipteses de competncia cvel ou criminal dos tribunais da Unio so as previstas
na Constituio da Repblica ou dela implicitamente decorrentes, salvo quando
esta mesma remeta lei a sua fixao. 2. Essa exclusividade constitucional da
fonte das competncias dos tribunais federais resulta, de logo, de ser a Justia da
Unio especial em relao s dos Estados, detentores de toda a jurisdio residual.
3. Acresce que a competncia originria dos Tribunais , por definio, derrogao
da competncia ordinria dos juzos de primeiro grau, do que decorre que,
demarcada a ltima pela Constituio, s a prpria Constituio a pode excetuar.
4. Como mera explicitao de competncias originrias implcitas na Lei
Fundamental, disposio legal em causa seriam oponveis as razes j
aventadas contra a pretenso de imposio por lei ordinria de uma dada
interpretao constitucional. 5. De outro lado, pretende a lei questionada
equiparar a ao de improbidade administrativa, de natureza civil (CF, art. 37,
4), ao penal contra os mais altos dignitrios da Repblica, para o fim de
estabelecer competncia originria do Supremo Tribunal, em relao qual a
jurisprudncia do Tribunal sempre estabeleceu ntida distino entre as duas
espcies. 6. Quanto aos Tribunais locais, a Constituio Federal -salvo as hipteses
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dos seus arts. 29, X e 96, III -, reservou explicitamente s Constituies dos
Estados-membros a definio da competncia dos seus tribunais, o que afasta a
possibilidade de ser ela alterada por lei federal ordinria. V. Ao de improbidade
administrativa e competncia constitucional para o julgamento dos crimes de
responsabilidade. 1. O eventual acolhimento da tese de que a competncia
constitucional para julgar os crimes de responsabilidade haveria de estender-se
ao processo e julgamento da ao de improbidade, agitada na Rcl 2138, ora
pendente de julgamento no Supremo Tribunal, no prejudica nem prejudicada
pela inconstitucionalidade do novo 2 do art. 84 do C.Pr.Penal. 2. A
competncia originria dos tribunais para julgar crimes de responsabilidade
bem mais restrita que a de julgar autoridades por crimes comuns: afora o caso
dos chefes do Poder Executivo - cujo impeachment da competncia dos rgos
polticos - a cogitada competncia dos tribunais no alcanaria, sequer por
integrao analgica, os membros do Congresso Nacional e das outras casas
legislativas, aos quais, segundo a Constituio, no se pode atribuir a prtica de
crimes de responsabilidade. 3. Por outro lado, ao contrrio do que sucede com os
crimes comuns, a regra que cessa a imputabilidade por crimes de
responsabilidade com o termo da investidura do dignitrio acusado.
(ADI 2797, Relator(a): Min. SEPLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em
15/09/2005, DJ 19-12-2006 PP-00037 EMENT VOL-02261-02 PP-00250)
Na RCl 2.138, o STF entendeu que a pessoa que responde por crime de
responsabilidade no poderia responder por improbidade administrativa, pois apesar
de as instncias serem autnomas, comunicam-se, de sorte que a sanes simultneas
configurariam bis in idem.
EMENTA: RECLAMAO. USURPAO DA COMPETNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE.
AGENTES POLTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTES DE ORDEM. I.1. Questo de
ordem quanto manuteno da competncia da Corte que justificou, no primeiro
momento do julgamento, o conhecimento da reclamao, diante do fato novo da
cessao do exerccio da funo pblica pelo interessado. Ministro de Estado que
posteriormente assumiu cargo de Chefe de Misso Diplomtica Permanente do
Brasil perante a Organizao das Naes Unidas. Manuteno da prerrogativa de
foro perante o STF, conforme o art. 102, I, "c", da Constituio. Questo de ordem
rejeitada. I.2. Questo de ordem quanto ao sobrestamento do julgamento at que
seja possvel realiz-lo em conjunto com outros processos sobre o mesmo tema,
com participao de todos os Ministros que integram o Tribunal, tendo em vista a
possibilidade de que o pronunciamento da Corte no reflita o entendimento de
seus atuais membros, dentre os quais quatro no tm direito a voto, pois seus
antecessores j se pronunciaram. Julgamento que j se estende por cinco anos.
Celeridade processual. Existncia de outro processo com matria idntica na
seqncia da pauta de julgamentos do dia. Inutilidade do sobrestamento. Questo
de ordem rejeitada. II. MRITO. II.1.Improbidade administrativa. Crimes de
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responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa so tipificados como

crime de responsabilidade na Lei n 1.079/1950, delito de carter polticoadministrativo. II.2.Distino entre os regimes de responsabilizao polticoadministrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes polticos dos demais agentes pblicos. A
Constituio no admite a concorrncia entre dois regimes de responsabilidade
poltico-administrativa para os agentes polticos: o previsto no art. 37, 4
(regulado pela Lei n 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c",
(disciplinado pela Lei n 1.079/1950). Se a competncia para processar e julgar a
ao de improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse abranger tambm atos praticados
pelos agentes polticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-seia uma interpretao ab-rogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituio.
II.3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem
regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, "c"; Lei n
1.079/1950), no se submetem ao modelo de competncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992). II.4.Crimes de
responsabilidade. Competncia do Supremo Tribunal Federal. Compete
exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os delitos
poltico-administrativos, na hiptese do art. 102, I, "c", da Constituio.
Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de
responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a
suspenso de direitos polticos. II.5.Ao de improbidade administrativa. Ministro
de Estado que teve decretada a suspenso de seus direitos polticos pelo prazo de
8 anos e a perda da funo pblica por sentena do Juzo da 14 Vara da Justia
Federal - Seo Judiciria do Distrito Federal. Incompetncia dos juzos de
primeira instncia para processar e julgar ao civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poltico que possui prerrogativa de foro
perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o
art. 102, I, "c", da Constituio. III. RECLAMAO JULGADA PROCEDENTE.
(Rcl 2138, Relator(a): Min. NELSON JOBIM, Relator(a) p/ Acrdo: Min. GILMAR
MENDES (ART.38,IV,b, DO RISTF), Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2007, DJe-070
DIVULG 17-04-2008 PUBLIC 18-04-2008 EMENT VOL-02315-01 PP-00094 RTJ VOL00211- PP-00058)
No entanto, na QO na Pet 3.211, o Supremo reconheceu que Ministro do STF

pode ser ru em ao de improbidade, mas esta deve tramitar no STF. Neste caso, o
STF se afastou do que havia julgado na ADI 2.797 e na RCl 2.138, mas o entendimento
vem sendo adotado pela Corte Especial do STJ, como se observa dos precedentes RCl
2.790 e AgRg na RCl 2.115, em verdadeira extenso da competncia originria prevista
na CRFB.
EMENTA Questo de ordem. Ao civil pblica. Ato de improbidade
administrativa. Ministro do Supremo Tribunal Federal. Impossibilidade.
Competncia da Corte para processar e julgar seus membros apenas nas infraes
21
Data: 18.01.2012
penais comuns. 1. Compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ao de

improbidade contra seus membros. 2. Arquivamento da ao quanto ao Ministro
da Suprema Corte e remessa dos autos ao Juzo de 1 grau de jurisdio no
tocante aos demais.
(Pet-QO 3211, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Relator(a) p/ Acrdo: Min.
MENEZES DIREITO, Tribunal Pleno)
CONSTITUCIONAL. COMPETNCIA. AO DE IMPROBIDADE CONTRA
GOVERNADOR DE ESTADO. DUPLO REGIME SANCIONATRIO DOS AGENTES
POLTICOS: LEGITIMIDADE. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNO:
RECONHECIMENTO.
USURPAO DE COMPETNCIA DO STJ. PROCEDNCIA PARCIAL DA RECLAMAO.
1. Excetuada a hiptese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da
Repblica (art. 85, V), cujo julgamento se d em regime especial pelo Senado
Federal (art. 86), no h norma constitucional alguma que imunize os agentes
polticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanes por ato de
improbidade previstas no art. 37, 4.. Seria incompatvel com a Constituio
eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa
natureza.
2. Por deciso de 13 de maro de 2008, a Suprema Corte, com apenas um voto
contrrio, declarou que compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ao de
improbidade contra seus membros (QO na Pet. 3.211-0, Min. Menezes Direito, DJ
27.06.2008). Considerou, para tanto, que a prerrogativa de foro, em casos tais,
decorre diretamente do sistema de competncias estabelecido na Constituio,
que assegura a seus Ministros foro por prerrogativa de funo, tanto em crimes
comuns, na prpria Corte, quanto em crimes de responsabilidade, no Senado
Federal. Por isso, "seria absurdo ou o mximo do contra-senso conceber que
ordem jurdica permita que Ministro possa ser julgado por outro rgo em ao
diversa, mas entre cujas sanes est tambm a perda do cargo. Isto seria a
desestruturao de todo o sistema que fundamenta a distribuio da
competncia" (voto do Min.Cezar Peluso).
3. Esses mesmos fundamentos de natureza sistemtica autorizam a concluir, por
imposio lgica de coerncia interpretativa, que norma infraconstitucional no
pode atribuir a juiz de primeiro grau o julgamento de ao de improbidade
administrativa, com possvel aplicao da pena de perda do cargo, contra
Governador do Estado, que, a exemplo dos Ministros do STF, tambm tem
assegurado foro por prerrogativa de funo, tanto em crimes comuns (perante o
STJ), quanto em crimes de responsabilidade (perante a respectiva Assemblia
Legislativa). de se reconhecer que, por inafastvel simetria com o que ocorre em
relao aos crimes comuns (CF, art.105, I, a), h, em casos tais, competncia
implcita complementar do Superior Tribunal de Justia.
4. Reclamao procedente, em parte.

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Data: 18.01.2012
(Rcl 2790/SC, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL, julgado em
02/12/2009, DJe 04/03/2010)
RECLAMAO. AO DE IMPROBIDADE CONTRA DESEMBARGADOR DE TRIBUNAL
REGIONAL DO TRABALHO. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNO. USURPAO
DE COMPETNCIA DO STJ. PRECEDENTE DO STF EM CASO ANLOGO.
PROCEDNCIA DA RECLAMAO.
1. Por deciso de 13 de maro de 2008, a Suprema Corte, com apenas um voto
contrrio, declarou que "compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ao de
improbidade contra seus membros" (QO na Pet. 3.211-0, Min. Menezes Direito, DJ
27.06.2008). Considerou, para tanto, que a prerrogativa de foro, em casos tais,
decorre diretamente do sistema de competncias estabelecido na Constituio,
que no se compatibiliza com a viabilidade de conferir a juiz de primeira instncia
competncia para processar e julgar causa promovida contra ministro do Supremo
Tribunal Federal cuja procedncia pode acarretar a sano de perda do cargo.
Esse precedente afirma a tese da existncia, na Constituio, de competncias
implcitas complementares, deixando claro que, inobstante a declarao de
inconstitucionalidade do art. 84 e pargrafos do CPP, na redao dada pela Lei
10.628, de 2002 (ADI 2.860-0, Min. Seplveda Pertence, DJ 19.12.2006), a
prerrogativa de foro, em aes de improbidade, tem base para ser sustentada,
implicitamente, na prpria Carta Constitucional.
2. luz dessa orientao, impe-se a reviso da jurisprudncia do STJ sobre o
tema. Com efeito, as mesmas razes que levaram o STF a negar a competncia
de juiz de grau inferior para a ao de improbidade contra seus membros,
autorizam a concluir, desde logo, que tambm no h competncia de primeiro
grau para julgar ao semelhante, com possvel aplicao da pena de perda do
cargo, contra membros de outros tribunais superiores ou de tribunais de
segundo grau, como no caso.
3. Agravo regimental provido para julgar procedente a reclamao.
(AgRg na Rcl 2115/AM, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL,
julgado em 18/11/2009, DJe 16/12/2009)
Apesar disso, alguns tribunais, como o TRF da 2 regio, vm entendendo que o

decidido na Pet 3.211 no retirou a competncia da 1 instncia para julgar aes de
improbidade administrativa.
2.3. Indisponibilidade de Bens

Segundo o entendimento do STJ, a decretao da indisponibilidade dos bens
do sujeito que praticou improbidade administrativa pode alcanar o valor necessrio
para o ressarcimento ao errio e para o pagamento da multa, apesar de a leitura do
art. 7, Lei n 8.429/92 dar a entender que a indisponibilidade seria apenas para o
ressarcimento ao errio.
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Data: 18.01.2012
Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou

ensejar enriquecimento ilcito, caber a autoridade administrativa responsvel
pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens
do indiciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recair
sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acrscimo
patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.
2.4. Responsabilidade dos Herdeiros

As sanes de natureza patrimonial so transmitidas aos herdeiros at os
limites da herana, sem que seja caracterizada responsabilidade objetiva, como manda
o art. 8, Lei n 8.429/92.
Art. 8 O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico ou se
enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes desta lei at o limite do valor
da herana.
2.5. Condutas de Improbidade

As condutas de improbidade esto previstas nos arts. 9, 10 e 11, Lei n
8.429/92.
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilcito
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento
ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do
exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer
outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem,
gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa
ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do
agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio,
permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas
entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao,
permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal
por preo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores
pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
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Data: 18.01.2012
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para

tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico,
de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar
promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer
outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1
desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou
funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional
evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser
atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente
pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de
verba pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente,
para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1
desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei.
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio
particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou
regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que
de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das
formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;

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Data: 18.01.2012
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do

patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a
prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por
preo superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou
regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que
diz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho
de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de
servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades
previstas na lei; (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia
dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Includo
pela Lei n 11.107, de 2005)
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios da
Administrao Pblica
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e
notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e
que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;

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Data: 18.01.2012
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da

respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de
afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.
Observa-se que, nem sempre, a conduta de improbidade vai causar danos ao

errio como afirmado pelo art. 21, I, Lei n 8.429/92.
Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, salvo quanto pena de
ressarcimento; (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009).
Todavia, se a conduta se encaixar nas hipteses do art. 10, Lei n 8.429/92,

necessariamente deve haver prejuzo ao errio. Entretanto, os incisos XIV e XV foram
introduzidos ao art. 10 pela Lei n 11.107/05, tratando de improbidades praticadas de
forma associada celebrao de consrcio pblico, sendo criticados, pois nem sempre
as condutas que no observem os termos da Lei n 11.107/05 causaro prejuzos ao
Errio. Dessa forma, se a punio for calcada em conduta prevista pelo art. 10, Lei n
8.429/92 ser preciso comprovar o prejuzo ao errio, no sendo bastante a prtica da
conduta tipificada.
2.6. Aplicao do Princpio da Insignificncia

No caso de improbidade administrativa, o STJ tem entendido que o Princpio da
Bagatela no pode ser aplicado, tendo em vista que a Lei de Improbidade permite a
aplicao das suas sanes, ainda que no ocorra dano ao errio. Busca-se reprimir a
violao da moralidade, mesmo que no haja prejuzo patrimonial.
Entretanto, o STJ, mesmo dizendo que no cabvel a aplicao do Princpio da
Insignificncia, acaba aplicando-o sem mencion-lo expressamente, no permitindo a
condenao ou o prosseguimento da ao de improbidade por considerar que a Lei n
8.429/92 no tem por objetivo punir a inabilidade do agente pblico, mas aqueles
que so corruptos e desonestos. Deve haver, ao menos, conduta imprudente,
negligente ou imperita, ou seja, a constatao de improbidade administrativa depende
de aferio do elemento subjetivo do agente.
Exemplo: Prefeito contrata advogado sem licitao para acompanhar causas de
Municpio pequeno, sem que haja Procuradoria no local e nem superfaturamento no
pagamento. Apesar de o ato no ser correto, h alternativas alm da punio por
improbidade administrativa.
2.7. Improbidade na Modalidade Culposa

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Data: 18.01.2012
Apenas o art. 10, Lei n 8.429/92 prev a modalidade culposa de improbidade,

no sendo possvel que se cogite de punio por esta modalidade se o ato importar
enriquecimento ilcito ou atentar contra os princpios da administrao pblica.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
H divergncia quanto constitucionalidade da previso culposa. Segundo

Emerson Garcia e Rogrio Pacheco, a previso constitucional, pois razovel punir
por improbidade a pessoa que age de forma negligente, imprudente ou imperita. J
Aristides Junqueira entende pela inconstitucionalidade.
Uma corrente intermediria, defendida por Jos Antnio Neiva, entende no
sentido de que a previso deve ser interpretada conforme a CRFB, porque, onde se l
culpa no art. 10, lei n 8.429/92, deve-se ler culpa gravssima.
O STJ vem aplicando as penas da Lei de Improbidade em relao modalidade
culposa, desde que analisados os elementos subjetivos.
2.8. Sanes Aplicveis

Esto previstas no art. 123, Lei n 8.249/92.
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas
na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s
seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de
acordo com a gravidade do fato: (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009).
I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa
civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos,
pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
Todo o descrito neste dispositivo deve ser memorizado, visto que as provas costumam cobrar a
correlao entre a conduta e a sano aplicvel.
28
Data: 18.01.2012
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica

da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da
funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento
de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa
jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a
extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Antigamente havia polmica sobre a possibilidade de o juiz da ao de

improbidade fazer uma dosimetria das sanes a serem aplicadas. Na jurisprudncia
do STJ, tornou-se pacfico o entendimento pela possibilidade de o juiz deixar de aplicar
alguma ou algumas das sanes previstas nos incisos do art. 12, Lei n 8.429/92. Esta
discusso perdeu o sentido pela alterao feita ao caput do art. 12 pela Lei n
12.120/09, fixando que as sanes podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente,
a depender da gravidade do fato.
2.9. Descrio dos Fatos na Ao de Improbidade

No mbito penal, vigora o Princpio da Congruncia Especfica, devendo o MP
apresentar o pedido de condenao de forma especfica para que o juiz possa apreciar
a situao, sendo inepta a denncia em desacordo com este princpio.
Todavia, no caso da improbidade administrativa, a situao mais complexa,
principalmente se considerar-se que, em muitos casos, a conduta s identificada
aps a instruo processual. Por conta disto, muito comum que a parte autora da
ao de improbidade (MP ou pessoa jurdica lesada) pea ao final da inicial, a
condenao do ru nas penas da lei, ou seja, formulao de pedido genrico.
O STJ entende que o Princpio da Congruncia Especfica no alcana a ao de
improbidade, sendo possvel, inclusive, que o autor requeira um tipo de condenao e
o juiz aplique outra distinta. Com isto, o ru ir se defender dos fatos que so
alegados.
H casos em que o ru da ao de improbidade praticou uma nica conduta,
que pode se encaixar concomitantemente nas hipteses do art. 9, 10 e 11, Lei n
8.429/92, devendo o juiz considerar que a conduta nica, aplicando a ela as penas
mais graves.
No entanto, em algumas situaes, o agente pblico pratica vrias condutas,
todas descritas como atos de improbidade na lei, caso em que o ru poder ser punido
29
Data: 18.01.2012
por mais de uma vez, ou seja, as penas da Lei de Improbidade podem ser aplicadas de
forma cumulativa.
Porm, alguns casos impedem a aplicao cumulativa das penas, sendo que a
cumulatividade da pena de suspenso dos direitos polticos objeto de discusso.
Entende-se que a cumulao em voga inconstitucional, pois transformaria a pena de
suspenso dos direitos polticos em pena de cassao, no sendo possvel.
2.10. Competncia da Lei de Improbidade

A Lei de Improbidade de competncia da Unio e as suas principais regras
dizem respeito ao direito civil e ao direito eleitoral (matrias cveis e polticas), no
tratando de matrias administrativas.
O art. 22, I, CRFB impede que Estados e Municpios criem outras sanes ou
criem novas condutas de improbidade, alm das previstas na Lei n 8.429/92, apesar
de alguns assuntos poderem ser detalhados pela legislao Municipal ou Estadual.
Exemplos: arts. 13 e 14, Lei n 8.429/92.
Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados
apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu patrimnio
privado, a fim de ser arquivada no servio de pessoal competente. (Regulamento)
(Regulamento)
1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro, ttulos,
aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizado no Pas
ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os bens e valores patrimoniais do
cnjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a
dependncia econmica do declarante, excludos apenas os objetos e utenslios de
uso domstico.
2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o agente
pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo.
3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico, sem prejuzo
de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar a prestar declarao
dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.
4 O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao anual de
bens apresentada Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislao
do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessrias
atualizaes, para suprir a exigncia contida no caput e no 2 deste artigo.
Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa
competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de
ato de improbidade.

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Data: 18.01.2012
1 A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a

qualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a
indicao das provas de que tenha conhecimento.
2 A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho
fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste
artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos
do art. 22 desta lei.
3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a
imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser
processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de
dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os
respectivos regulamentos disciplinares.
2.11. Rito da Ao Civil Pblica de Improbidade

O art. 17, Lei n 8.429/92 trata do assunto, que ser abordado na aula seguinte.

31

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Direito Administrativo

1.1. Controle Legislativo-Financeiro

1.1.1. Controle pelo Tribunal de Contas da Unio

1.1.1.1. Funo Opinativa

O art. 31, pargrafo 2, CRFB prev, especificamente em relao s contas dos

Registre-se que em alguns Estados surgiu previso nas Constituies Estaduais

Centro: Rua Buenos Aires, 56 - 2, 3 e 5 andares Tel.: (21) 2223-1327

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber,

1.1.1.2. Julgar Contas

Antigamente, o ato do Tribunal de Contas que julgava contas de um

1.1.1.3. rgo de Registro

Exemplo: Na aposentadoria de servidor pblico, se o registro ainda no

Relembre-se que, tendo havido registro do ato de aposentadoria, a anulao

Note-se que o TCU no registra a nomeao para cargo em comisso, por se

1.1.1.4. Investigao de Ofcio

dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no

1.1.1.5. Tomada de Contas de Pessoas Jurdicas com Participao da Unio

1.1.1.6. Fiscalizao de Recursos Repassados pela Unio

1.1.1.7. Prestar Informaes ao Congresso

VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de

1.1.1.8. Aplicar Sanes, Assinar Prazo para Cumprimento da Lei e Sustar

A Lei n 8.443/92 a Lei Orgnica do TCU e a relacionada no inciso VIII, sendo

Nas transcries do Informativo n 441 consta voto em que se discutiu a

Verificada a ilegalidade, o sujeito que a praticou ser comunicado pelo TCU e,

Art. 71, 1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente

Na prtica, o Congresso Nacional no exerce essa competncia, sendo que o

1.1.1.8.1. Poder Cautelar

Na hiptese de representao annima indicando ilegalidade de contrato que

objeto a contratao de escritrio de advocacia para acompanhamento de

DE INTERESSE SOCIAL EM POSSVEL CONFLITO COM A EXIGNCIA DE PROTEO

1.1.1.8.2. Cobrana da Multa

1.1.1.8.3. Requisio de Informaes Sigilosas

houve essa determinao na lei especfica que tratou do tema, no cabendo a

1.1.1.9. Representar Irregularidades ou Abusos Apurados

1.1.1.10. Ministrio Pblico Atuante Junto ao Tribunal de Contas

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2.1. Retroatividade da Lei n 8.429/92

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vigncia, em viso bastante garantista. Porm, atualmente, possvel o alcance destes

J na ADI 4.295, discute-se a inconstitucionalidade material da Lei n 8.429/92,

2.2. Sujeito Passivo e Sujeito Ativo

De acordo com o caput, so sujeitos passivos as entidades da Administrao

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2.2.1. Responsabilidade de Agente Poltico por Improbidade Administrativa

responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa so tipificados como

No entanto, na QO na Pet 3.211, o Supremo reconheceu que Ministro do STF

penais comuns. 1. Compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ao de

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Apesar disso, alguns tribunais, como o TRF da 2 regio, vm entendendo que o

2.3. Indisponibilidade de Bens

Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou

2.4. Responsabilidade dos Herdeiros

2.5. Condutas de Improbidade

V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para

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IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do

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VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da

Observa-se que, nem sempre, a conduta de improbidade vai causar danos ao

Todavia, se a conduta se encaixar nas hipteses do art. 10, Lei n 8.429/92,

2.6. Aplicao do Princpio da Insignificncia

2.7. Improbidade na Modalidade Culposa

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