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as reformas pendentes
Ricardo Carneiro
Telma Maria Gonalves Menicucci
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Ricardo Carneiro
Telma Maria Gonalves Menicucci
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para a tumba dos dinossauros pela mo da chamada New Public Management (NPM).
Esse foi o rtulo dado por consultores para definir as reformas do setor pblico de
modo a enfatizar os elementos comuns e cujo modelo atacava o ncleo das doutrinas
bsicas da administrao pblica progressiva, particularmente substituindo a nfase
em regras gerais pela nfase em resultados.
Essas transformaes esto vinculadas ao movimento poltico e
ideolgico, com razes tambm econmicas, de propostas e aes no sentido de uma
reforma do Estado. Esse tema entra na agenda dos debates polticos e institucionais
da comunidade internacional no rastro da crise que acomete as principais economias
capitalistas ao longo da dcada 1970. Na viso que se vai se tornar dominante poca,
os problemas defrontados pelo capitalismo so percebidos como manifestao do
excesso de intervencionismo estatal na vida econmica e nas relaes societais em
sentido amplo. Um liberalismo renovado, com forte sustentao na teoria econmica
neoclssica, desloca o consenso keynesiano construdo no ps-guerra, argumentando
que o Estado havia se tornado muito grande e a administrao pblica ineficiente ou
pouco eficaz (Bresser Pereira et al, 1996; Bresser Pereira, 1998; Ferlie et al, 1999; Rezende,
2002, Paula, 2005; Oliveira, 2009; Pacheco, 2010).
Na interpretao do novo pensamento hegemnico, convencionalmente
chamado de neoliberalismo, a crise da economia se transmuta em crise do Estado,
cuja face mais visvel seria a crescente necessidade de financiamento de um dficit
pblico incontrolvel, apontando para uma rota explosiva do estoque da dvida e, com
ela, para o comprometimento das condies de governabilidade. O estrangulamento
dos mecanismos de financiamento assinalado originalmente por OConnor (1967),
que ressalta o excesso de encargos advindo das funes desempenhadas pelo Estado
no tocante a garantir a reproduo da dominao de classes a longo prazo: as de
acumulao e legitimao (Oliveira, 2009: 64). No rastro dessa linha de interpretao,
focada na dimenso fiscal, emergem explicaes para o gigantismo do setor pblico
centradas nos limites da democracia liberal em assegurar um controle mais efetivo
da sociedade sobre o Estado. O crescimento desordenado dos gastos pblicos seria
um sintoma da fragilidade dos mecanismos de controle democrtico em garantir a
prevalncia dos interesses da coletividade no processo decisrio da poltica, erodindo
as bases de legitimao do Estado. A crtica poltica mais influente associada
Nova Direita, que sintetiza, na idia de hipertrofia do Estado, a presso no sentido
do incremento da extrao de recursos da sociedade e, por extenso, do circuito do
mercado, para atender no s a interesses especficos de determinados entes privados
com capacidade poltica para influenciar as decises de governo, mas tambm a
interesses internos ao prprio aparato estatal (Dunleavy e OLeary, 1987; Held, 1989;
Hood, 1995).
A consolidao e prevalncia do neoliberalismo leva formulao e
implementao de uma agenda reformista, de orientao pr-mercado, focada na
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poder poltico, legitimado pelo voto, e fica incumbida de implementar as polticas que
compem a agenda de governo, ancorando-se no conhecimento tcnico ou expertise.
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qualquer servidor pblico, mas o faz criando condies favorveis efetivao dos
servidores que se encontravam em atividade, independentemente de sua forma de
recrutamento. As implicaes no poderiam ser diferentes da sntese conclusiva de
Brasil (1998: 28), segundo o qual a nao brasileira nunca logrou implantar uma
burocracia do tipo weberiano. At porque, os textos legais que mais se aproximaram
desse ideal abriam brechas que se contrapunham ao esprito da burocracia racionallegal. Essa construo inconclusa da administrao burocrtica persiste nos dias
atuais, assumindo conotao mais aguda nos governos subnacionais, com destaque
para as municipalidades (Marconi, 2010).
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11 Vera respeito , Hood, C. A public management for all seasons? Public Administration, 69, Issue 1, p. 3-19, 1991.
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universal, j havia se difundido por nmero razovel de pases no incio dos anos
1990 (Hood, 1995; Christensen e Laegreid, 2002). A caracterstica principal da NPM a
nfase que atribui a valores e normas econmicas, sinalizando para a incorporao de
princpios e mecanismos de mercado na organizao e funcionamento do Estado, em
sintonia com a viso do neoliberalismo (Drechsler, 2005).
A idia central que sustenta essa onda reformista consiste em conferir
um enfoque gerencial, inspirado nos mtodos de gesto dos negcios privados,
administrao pblica (Hood, 1995; Hernes, 2005), de forma a assegurar maior
responsividade e melhor desempenho na proviso de servios pblicos populao
(Manning et al., 2009). Esse propsito mais geral converge na direo da concesso de
maior autonomia e atribuies de responsabilidade no gerenciamento e na execuo
das polticas e aes de governo, por meio da desregulamentao, da flexibilizao e
da gesto por resultados (Nogueira, 2003: 6), bem como da concorrncia administrada,
num processo que extravasa os limites estritos da esfera estatal, para envolver
articulaes com atores privados e organizaes da sociedade civil (Hood, 1995;
Christensen e Laegreid, 2002).
Os empreendimentos reformistas que se acomodam debaixo do guarda
chuva da NPM, contudo, passam longe de uma concepo globalizante, apresentando,
ao contrrio, configuraes muito variadas entre os diferentes pases ou num mesmo
pas ao longo do tempo (Hood, 1995; Ferlie et al., 1999; Ketll, 2005; Abrcio, 2005; Pacheco,
2010). So distines que guardam relao com aspectos como origem ou fator que
desencadeia a reforma, objetivos visados, alcance das iniciativas, estratgias utilizadas,
contedos dominantes e formas de execuo, dentre outros (Nogueira, 2003). Sem
qualquer pretenso de construo de tipologias com o intuito de enquadrar as reformas
ao redor do mundo, possvel apontar algumas caractersticas de similaridade dentre
os experimentos reformistas nacionais, agrupando-os em trs conjuntos principais,
com afinidades e desafios distintivos entre si, numa simplificao que passa ao largo
das nuances, particularidades e riquezas de situao internas a cada um deles, alm
de no ter carter exaustivo12.
Um primeiro conjunto congrega as experincias de pases anglo-saxes,
com destaque para Gr Bretanha, Austrlia e Nova Zelndia, que so consideradas
referncias recorrentes na literatura das reformas inscritas na NPM, tanto pelo
pioneirismo quanto pela amplitude dos objetivos pretendidos e o impacto das aes
empreendidas, que implicaram alteraes substantivas na forma, organizao e
12 Esforo nesse sentido foi feito por Pollitt e Bouckaert (2000), a partir do estudo de dez pases de trs continentes:
Austrlia, Canad, Finlndia, Frana, Alemanha, Pases baixos, Sucia, Reino Unido, Estados Unidos e Nova
Zelndia. Os autores desenvolveram modelos ou taxonomias de reformas gerenciais e identificam os resultados
das reformas em cada pas; os potenciais das reformas e suas limitaes como meio de ampliar a governana
democrtica. O argumento dos autores que os pases combinaram e alteraram os ingredientes das reformas
difundidas de maneiras muito diversas e usam o conceito de trajetria para descrever as vrias combinaes
de idias, aes e inaes que pases adotaram.
funcionamento da administrao pblica (Boston et al, 1996; Ferlie et al, 1999; Barzelay,
2001; Richardson, 2005). Os propsitos visados gravitaram em torno da melhoria da
performance e do incremento da accountability, lanando mo de instrumentos com
vistas avaliao do desempenho organizacional, com a implantao de novos
sistemas de regras e incentivos para o emprego pblico, com destaque para adoo de
padres explcitos de avaliao de desempenho, articulados com maior flexibilidade e
variedade na proviso de servios que persistiram sob a responsabilidade do Estado.
Das medidas adotadas resultaram mudanas no papel do Estado, correlativamente ao
mercado e sociedade, articuladas com redefinies abrangentes nas modalidades
e estilos de gesto (Nogueira, 2011: 8), incorporando aspectos como aumento de
competio, contratualizao e remunerao baseado em avaliao de desempenho,
que se descolam da concepo burocrtica weberiana.
Um segundo conjunto abrange experincias de pases da OCDE e, mais
especificamente, de pases da Europa Continental. Ao contrrio dos pases anglo-saxes,
as reformas no trouxeram mudanas de grande envergadura no papel do Estado e suas
relaes com o mercado e a sociedade civil, concentrando-se em iniciativas voltadas ao
aperfeioamento da gesto pblica, em busca de maior responsividade e melhoria de
performance. A ateno se dirige para mudanas focalizadas em reas consideradas
estratgicas, com destaque para o gerenciamento de recursos humanos, a proviso
alternativa de servios pblicos e a gesto do gasto pblico e a transparncia financeira
(Kelly e Wanna, 2001; Manning et al., 2009). Dentre as medidas mais usuais aparecem
a descentralizao e a desconcentrao, a mensurao de resultados e a avaliao
de performance, ao lado de reformulaes oramentria e no uso de mecanismos de
mercado ou quase-mercado na proviso de servios pblicos (Nogueira, 2003).
Um terceiro conjunto refere-se aos pases da Amrica Latina, que
apresentam caractersticas bastante distintivas em relao s experincias dos pases
desenvolvidos, a comear da origem e motivaes dos intentos reformistas, onde se
observa um forte componente de isomorfismo coercitivo e mesmo normativo13 na
difuso da NPM14. Os esforos empreendidos focaram15 mais a reduo de custos
que a promoo de melhorias de desempenho do setor pblico, medida que foram
motivadas principalmente por propsitos de natureza macroeconmica, com nfase
13 O isomorfismo institucional traduz uma tendncia homogeneizao da estrutura e prticas das organizaes
que se defrontam com um mesmo conjunto de condies ambientais. Powell e DiMaggio (1991) distinguem trs
tipos de isomorfismo: coercitivo, normativo e mimtico. O primeiro decorre de presses advindas do ambiente
institucional e que podem ser sentidas tanto como imposio quanto como induo. O segundo associado
profissionalizao e, o terceiro, a uma espcie de resposta organizacional s incertezas.
14 A adeso s reformas , em larga medida, induzida e apoiada externamente, por organismos internacionais como
o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), por meio do mecanismo da condicionalidade na concesso de emprstimos e financiamentos (Rezende,
2002; Olsen, 2004; Nogueira, 2003).
15 Conforme Nogueira (2003: 8), somente em alguns poucos pases [,como Chile e Brasil,] procurou-se enriquecer
o contedo das reformas uma vez concluda essa primeira fase.
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no ajuste fiscal. Pouco se avanou alm das chamadas reformas de primeira gerao,
que contemplam privatizaes, reforo nos mecanismos de controle financeiro e
cortes nas despesas com pessoal. O que se tem, de um modo geral, so iniciativas
pontuais e frequentemente descontnuas de introduo de algumas inovaes nas
tecnologias de gesto, no planejamento e avaliao oramentria, dentre outras, que
ficam distante da concepo de um programa abrangente de novas prticas de gesto,
aderentes NPM.
Alm de contedos distintos, a NPM passa tambm por transformaes
ao longo do tempo, que envolvem tanto os objetivos visados quanto os instrumentos
mobilizados para sua promoo (Ferlie et al, 1999; Hood e Peters, 2004), como bem
o evidencia o reformismo britnico16. So mudanas relacionadas principalmente
proviso de bens e servios populao, compreendendo a crescente incorporao e
refinamento de mecanismos baseados na idia de mercado, bem como o empoderamento
dos usurios para vocalizar suas preferncias, transmutando cidado em consumidor.
No percurso, novas questes vo emergindo, onde se destaca a maior preocupao
com a transparncia e o reforo dos mecanismos de accountability, enquanto outras
saem de cena.
Para Dunleavy et al (2005), a NPM um fenmeno de dois nveis. No
primeiro, trata-se de uma teoria de mudanas gerenciais baseadas na importao
para o setor pblico de conceitos centrais das prticas modernas dos negcios e
influenciada pela public choice. Os temas principais so focados em trs elementos:
desagregao, competio e sistemas de incentivos. A desagregao remete idia de
recortar hierarquias grandes, especificando sistemas de informao e gerenciais para
facilitar esse diferente padro de controle; implica flexibilizar prticas governamentais
de pessoal, tecnologias da informao, compras e outras funes. A competio
envolve a separao entre comprador e provedor e formas diferentes de proviso, com
vistas a criar competio entre provedores como forma de alocao de recursos, no
lugar de decises hierrquicas. A definio de incentivos visa substituir recompensas
por desempenho em termos de um difuso ethos do servio pblico ou profissional,
pela nfase em incentivos por desempenhos especficos e baseados em recompensas
pecunirias.
Por sua vez, as mudanas de segundo nvel associadas NPM referem-se
a um conjunto de inovaes especficas e extenses de tecnologias de Polticas Pblicas.
Trata-se de mudanas decorrentes da aplicao de idias da economia, dos negcios
e da public choice a problemas pragmticos na proviso de servios pblicos. Essas
mudanas se encaixam em um movimento maior de reforma e ganham coerncia
16 Ver, a respeito, a discusso efetuada por Abrcio (2005). De acordo com o autor, o reformismo britnico envolve
trs modelos, que se sucedem no tempo: o gerencialismo puro; o consumerism; e, mais recentemente, o public
service orientation.
intelectual em funo de sua ligao com as ideias de primeira ordem descrita acima,
sendo distinguidas tambm pelos trs grandes temas elencados anteriormente.
Entre elas, no eixo desagregao, situa-se o processo de agencificao; o crescimento
de agncias quase governamentais; a competio por comparao; a ampliao de
medidas de desempenho etc. No eixo competio, destacam-se a criao de quasemercados; esquemas de vouchers; contratos intra e intergovernamentais; polarizao
entre setores pblico e privado; liberao de mercado; desregulao etc. No eixo
do sistemas de incentivos, incluem-se, entre outras mudanas, o envolvimento de
mercado de capitais em projetos; a privatizao; medidas anti rent-seeking; pagamento
relacionado a desempenho; parcerias pblico-privadas etc.
Ao lado disso, a forma como o iderio da NPM se difunde na comunidade
internacional no constitui um processo linear, onde etapas relativamente previsveis
se sucedem, nem padronizado, com variaes tanto nos objetivos visados quanto nas
solues adotadas (Hood e Peters, 2004). Observam-se trajetrias as mais diversas
entre os pases no tocante aos respectivos experimentos reformistas (Rezende, 2002;
Pollitt, 2004; Pollitt e Bouckaert, 2002), que podem ser esquematicamente descritas
e interpretadas recorrendo-se ao modelo analtico construdo por Hernes (2005)17. A
primeira consiste na implementao parcial ou paralisia, gerando problemas como as
denominadas falhas sequenciais (Rezende, 2002), que denotam incapacidade em levar
em frente as reformas ou a inconsistncia do esforo reformista. A segunda traduz
adeses formalsticas ou cerimoniais s reformas, num reformismo de fachada que
pode ser movido quer pelo interesse dos gestores na acessibilidade a financiamentos
e fontes de recursos, na linha do isomorfismo coercetivo, quer na transmisso de uma
imagem positiva opinio pblica, lastreada na associao da NPM a gesto moderna
e inovadora (Hood e Peters, 2004; Pollitt, 2004), na linha do isomorfismo mimtico. Por
fim, tm-se empreendimentos reformistas que buscam incorporar, de uma forma mais
orgnica e sistematizada, novas tcnicas e prticas de gesto, consoante as premissas
orientadoras da NPM.
Essa difuso irregular e descontnua pode ser atribuda a alguns
problemas bsicos da NPM, a comear pela tibieza dos resultados alcanados quanto
pretendida melhoria de eficincia. O fato notvel que no h uma avaliao criteriosa
e suficientemente abrangente capaz de atestar, de forma categrica, nem os ganhos de
produtividade (Pollitt e Bouckaert, 2002; Hernes, 2005), nem a melhoria de bem estar
pretendidos pelas reformas patrocinadas sob o signo da NPM (Manning, 2000; Pollitt e
Bouckaert, 2002; Hernes, 2005; Drechsler, 2005). A esse respeito, van Mierlo (1998: 401,
citado por Drechsler, 2005: 2) afirma que vrios anos de esforos e experincias de
17 Tal constructo analtico busca examinar, da perspectiva da teoria organizacional, como se d a difuso de
inovaes informadas pela NPM em organizaes do setor pblico, definindo quatro tipos de respostas
organizacionais introduo das referidas reformas: paralysis, loose coupling, ritual decoupling, organic
adaptations. Ver, a respeito, Hernes, Tor. Four ideal-type organizational response to New Public Management
reformes and some consequences. International Review of Administration Sciences, v. 71, n.1, 2005, p. 5-17.
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suas proposies reformistas. A partir dessa percepo, vem emergindo uma produo
acadmica que aponta novos rumos para a reforma do Estado, reafirmando o papel
da burocracia weberiana para reinscrev-la numa concepo de gesto, que procura
recuperar suas dimenses poltica e social, sem descurar a busca da eficincia.
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e desregulao foram bandeiras das reformas dos anos 1980 e ainda nos anos
1990, acompanhadas de diferentes frmulas para reduzir a participao direta dos
governos na prestao de servios, transferindo-as para nveis inferiores de governo
ou para instituies semipblicas por meio de mecanismos de cooperao. Alm de
esconderem os custos, essas estratgias tendem a diluir as responsabilidades a
respeito do contedo e gesto dos programas. Um dos problemas associados sua
adoo , assim, a ameaa legitimidade democrtica, dado que diversos atores atuam
em nome do Estado, sem estarem submetidos aos controles definidos para servidores
pblicos. Apesar da retrica de menos Estado que acompanha as reformas gerenciais,
a privatizao ou as parcerias requerem um Estado forte, dado que aumentam as
regulaes e os incentivos por meio dos quais se busca assegurar o interesse pblico. Ao
lado disso, subcontrataes demandam ferramentas para garantir o cumprimento dos
contratos, fiscalizar e avaliar os resultados. Na ausncia dessas condies, h o risco
de substituio dos valores fundamentais da responsabilidade por uma concepo
estreita de eficincia.
Por fim, o terceiro significado do Estado esvaziado est no nvel micro
e refere-se ao papel dos servidores pblicos. As reformas levaram a um retrocesso
e a certa marginalizao na participao dos funcionrios pblicos no processo de
elaborao das polticas pblicas, com vista a diminuir seu poder e autonomia. Esse
retrocesso explicado por Peters (1996) como resultado de duas tendncias. A primeira
a nfase na satisfao do consumidor, tal como no mercado empresarial, que pode
conflitar com a responsabilidade legal e tica de servir ao Estado com decises que,
por sua vez, podem no coincidir com os desejos dos cidados. Tanto polticos como
cidados reclamam maior controle sobre a funo pblica, mas, ao mesmo tempo, h
presses para politizar o servio pblico de forma que a confiana poltica se torna
fator importante para recrutamento. Em decorrncia, os ocupantes de cargos de
confiana intervm mais ativamente nas decises, anteriormente de responsabilidade
de servidores de carreira. Essa politizao, alm de diminuir o poder e a autonomia
dos servidores, torna a institucionalizar a criticada dicotomia poltica-administrao,
uma vez que os funcionrios pblicos esto sendo convertidos em meros gestores.
Ainda no contexto das reformas gerenciais, Peters (1996) destacava a
necessidade de defender o conceito tradicional de burocracia pblica e de reforar seu
papel. O argumento bsico simples: se a falta de competncia e de capacidade de
resposta do Estado foi uma das principais motivaes das reformas, para responder
s crticas lderes polticos precisam de melhores burocracias, o que remete
necessidade de um servio pblico relativamente estvel e tecnicamente eficiente.
Governos necessitam dos conhecimentos dos servidores pblicos em muitas reas,
sem descartar a importncia de aconselhamentos externos, seja de redes temticas ou
de comunidades epistmicas. Mas so os servidores pblicos que podem oferecer uma
viso para alm dos interesses polticos imediatos e resguardar os interesses pblicos
e os valores intrnsecos das polticas estatais. Da que eficincia nem o nico objetivo
e nem um Estado esvaziado capaz de maximiz-la.
Da mesma forma, processos de descentralizao, desconcentrao
e privatizao geram problemas de coordenao e a necessidade de centrarse nas interaes que ocorrem na prestao de servios. Mas a possibilidade de
coordenao efetiva pode ser menor quando se recorre a organizaes privadas, se
de fato assumimos o pressuposto de que elas sejam maximizadoras de utilidade.
exatamente esse o argumento que fundamenta a justificativa de usar o setor
privado no mbito das reformas, ou seja, a busca da maximizao da utilidade
que provocaria sua eficincia. Decorre da a concluso de Peters (2004) de que os
incentivos de mercado no so as nicas ferramentas do governo para obter seus
objetivos e alcanar eficincia e eficcia. necessrio desenhar mtodos de proviso
de servios, mesmo que quase privados, mas mantendo as caractersticas pblicas
mais relevantes. Para alcanar esse equilbrio, mais uma vez se destaca o papel dos
servidores pblicos.
Outra vertente de crtica ao reformismo da NPM, na linha da produo de
efeitos no esperados, pode ser encontrada em Dunleavy et al. (2005), que se baseiam
em pesquisa realizada em sete pases26. A crtica principal dos autores dirigida para
os efeitos adversos sobre a capacidade dos cidados para resolver problemas sociais
em funo do aumento da complexidade institucional e das polticas pblicas, os quais
geram resultados negativos a partir dos pilares na NPM e justificam o seu declnio.
Esses efeitos indiretos da reforma, particularmente sobre a sociedade civil, so vistos
pelos autores no como conseqncias inesperadas, mas como algo inerente s
caractersticas da NPM, medida que esta foi fundada em termos de desagregao,
competio e incentivos.
Para Dunleavy et al. (2005), ao focar na desagregao e competio, a NPM
automaticamente aumenta o nmero de unidades administrativas e cria interrelaes
mais complexas e dinmicas entre elas. Amplia-se a demanda por informao e
criam-se crescentes problemas de coordenao. Como ilustrao, os autores citam a
fragmentao administrativa ocorrida na Nova Zelndia, gerando inefetividade, e a
fragmentao em agncias quase governamentais no Reino Unido, duplicando o custo
de gerenciar hierarquias separadas para funes similares27. A NPM declara tambm
forte orientao para o cliente e, muitas vezes, abre-lhe oportunidades de escolha, o que
gera custos na capacidade para a ao coletiva quando o servio pblico diferenciado
e fragmentado. A complexidade das polticas pblicas tem tambm efeitos negativos
26 Reino Unido, Estados Unidos, Austrlia, Nova Zelndia, Canad, Pases Baixos (Holanda) e Japo.
27 Como exemplos de reverso dessas tendncias aps as reformas baseadas nos princpios da NPM, os autores
citam como o conceito de quase-mercados foi descartado no sistema de sade britnico no final dos anos
90. Tambm no sistema de sade da Itlia, observa-se movimento recente de substituio de mecanismos de
quase-mercados por controles governamentais diretos.
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e os desafios postos gesto pblica. Isso se faz num contexto ps onda neoliberal
que, como j mencionado, teve a NPM como um de seus desdobramentos. Se no se
pode dizer que os pressupostos normativos e ideolgicos que lhe deram sustentao
foram abandonados, estes no constituem, no entanto, a concepo atualmente
dominante, pelo menos na literatura acadmica tambm no destituda de
elementos normativos. Isso reforado na medida em que as reformas do Estado e as
reformas administrativas das duas ltimas dcadas do sculo passado no produziram
os efeitos apregoados. Como afirma Chang (2003: 230, apud Diniz, 2007):
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Gesto Pblica sem planejamento superior que a envolva, por mais que possa
estruturar modos de fazer que consigam racionalizar procedimentos bsicos
do Estado e, com isso, obter resultados em certa medida mais eficientes para
o conjunto da ao estatal, dificilmente conseguir apenas com isso
promover mudanas profundas em termos da eficcia e da efetividade das
polticas pblicas em seu conjunto (p.13).
2005) ou morte (Pollitt e Bouckaert, 2004), conforme o ngulo da anlise. Apesar das
diferenas de enfoque, possvel situar alguns elementos comuns que articulam essas
anlises mais recentes e as proposies normativas a elas associadas. Em primeiro lugar,
destaca-se o papel crucial atribudo ao Estado como promotor de desenvolvimento e
bem-estar. Segundo, a necessidade de o Estado desenvolver novas capacidades, o que
tem como corolrio a necessidade de burocracias fortes e competentes, recuperando-se
seu papel depois de criticada pela NPM. Terceiro, a nfase na relao com a sociedade
e com processos democrticos para definio de prioridades e realizao de escolhas, o
que remete, muitas vezes, noo de governana, outras, de participao e processos
deliberativos. So elementos que articulam a gesto pblica com a dimenso democrtica
e, portanto, com a dimenso poltica, no se restringindo a aspectos instrumentais e
tcnicos com vistas eficincia em um sentido restrito, mas definio da prpria
atuao do Estado e sua eficcia social. A seguir, apresentam-se questes bsicas de
algumas dessas anlises que se poderiam chamar de ps-NPM, enfatizando aspectos
mais prximos da realidade dos pases em desenvolvimento, como o Brasil.
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proviso de bens coletivos que expandam as capacidades, elas devem ser acopladas
com novas capacidades polticas. Conexes mais amplas entre Estado e sociedade civil
so a nica maneira de garantir o fluxo de informao necessrio para guiar a alocao
de recursos pblicos ou a coproduo necessria para a efetiva proviso de servios
que levem ampliao das capacidades.
A crtica recente de Evans ao modelo de Estado desenvolvimentista
que impulsionou o crescimento no Leste Asitico que os laos com elites no eram
balanceados com conexes com outros grupos sociais e a sociedade civil como um
todo era excluda do processo de sinergia Estado/sociedade. Esse modelo no parece
adequado ao sculo XXI, quando mudanas histricas no carter da economia fizeram
crescer a importncia do papel do Estado. Alm disso, o modelo no se encaixa nem
com a nfase em investimentos em servios que ampliam as capacidades ao garantir
acesso a bens intangveis, nem com a nfase em objetivos coletivos. Acelerar a economia
requer expandir acesso ao estoque de idias, impendido seu controle monoplico,
ampliando sua efetiva utilizao e gerando novas ideias adequadas s circunstncias
especficas de cada pas. Isso depende de expanso das capacidades humanas, como
educao e sade, que os mercados no sero capazes de prover, sendo necessrio
engajamento agressivo e eficiente de instituies pblicas.
Da que, se inserindo na mesma perspectiva de Sen, Evans assume que as
instituies polticas so fundamentais e a deliberao democrtica a nica maneira de
definir adequadamente quais devam ser os objetivos econmicos. Dado que a capacidade
de fazer escolhas uma das mais importantes dentre as capacidades humanas o processo
de participao deve ser entendido como parte constitutiva dos fins do desenvolvimento33.
A centralidade de conexes densas com a sociedade civil e a construo de instituies
deliberativas faro do Estado do sculo XXI a anttese poltica da verso do sculo XX.
Nesse sentido, eleies regulares e a proteo nominal dos direitos civis, que garantem
uma democracia esvaziada ou frgil (Evans, 2003; Yusef e Stiglitz, 2001), no so suficientes
para garantir o debate pblico relativo definio dos objetivos de desenvolvimento ou
alocao de recursos coletivos embora sejam pr-requisitos para processos deliberativos
mais fortes. Instituies de governana desempenham papel essencial no fomento ao
desenvolvimento aspecto a ser retomado mais frente.
Especificamente em relao gesto pblica, Evans (2002) defende uma
estratgia administrativa hbrida, que combine capacidade administrativa com sinais de
e empresas construrem projetos, o que Evans denomina de embeddedness, referindo-se ao grau em que
indivduos ou firmas esto imersos em redes sociais. Essa simbiose no livre de tenses, pois o Estado precisa
manter laos fortes com elites empresariais, ao mesmo tempo evitando ser capturado e ainda ser capaz de
disciplin-las.
33 Entretanto, Evans (2003) alerta para o perigo de cair na armadilha da monocultura e tentar impor o
desenvolvimento deliberativo como alternativa para o planejamento, pois ele s tem xito quando emerge
da dinmica de polticas locais. Desenvolvimento deliberativo apenas uma das maneiras de ir alm da
monocultura institucional.
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das polticas pblicas e dos resultados cvicos; uma viso ampliada dos papis do
governo e dos cidados, que promova o uso da autoridade do governo para liberar o
poder coletivo dos cidados e da sociedade de forma a obter resultados de alto valor
pblico; uma compreenso mais dinmica de governana e da administrao pblica
que d suporte construo das capacidades necessrias para se buscar os interesses
coletivos e o bem pblico, em um ambiente global cada vez mais imprevisvel. Isso
exigir o reconhecimento de que menos governo ou governo mais eficiente no
significa necessariamente melhor governo.
Nessa viso mais ampliada, os resultados mais relevantes para os
cidados e gestores eleitos normalmente ultrapassam o mbito dos programas e
projetos pblicos em si, dos diferentes servios e das organizaes individuais; algo
mais do que a mensurao do desempenho no nvel micro. A verdadeira medida do
sucesso da interveno governamental sua contribuio para os resultados sociais e
do sistema como um todo (Bourgon, 2008), obtidos por todos os agentes, tanto da esfera
pblica ou privada quanto da sociedade civil.
Resultados cvicos tm a ver com o que a OCDE chama de governo aberto
e inclusivo , que inclui medidas para remover as barreiras que impedem a cidadania
ativa e incentivando a construo de capacidades comunitrias e coletivas. Bourgon
(2010) faz cinco sugestes para melhorar os resultados cvicos. A primeira remete
expanso do conceito de responsabilizao (accountability) de um processo de prestao
de contas para a responsabilizao pblica visando resultados sociais e sistmicos.
Pode assumir a forma de um sistema abrangente de informao/notificao pblica.
A segunda o acesso, entendido como ampliao do governo eletrnico, permitindo a
acessibilidade dos cidados ao governo no como fim em si mesmo, mas para garantir
seu uso inclusivo e pedaggico para os cidados. A terceira refere-se expanso das
vias para integrar as vozes dos cidados e suas comunidades nos aspectos relevantes
da administrao pblica. A quarta permitir que os cidados e as comunidades
exercessem a discricionariedade em seu prprio nome para satisfazer suas prprias
necessidades, dentro da lei, e respeitando as responsabilizaes profissionais e polticas.
Por fim, a quinta consiste em incentivar o papel ativo dos cidados e das comunidades
como criadores de valores e como agentes ativos na produo de bens pblicos,
produzindo solues para problemas comuns e delineando o futuro que desejam38.
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37 Em um governo aberto e inclusivo preciso que as organizaes do setor pblico satisfaam o ideal dos
princpios democrticos e fomentem os resultados cvicos, o que inclui: permitir a fiscalizao pela Assemblia
Legislativa; garantir que os titulares de cargos pblicos sejam responsabilizados pelo exerccio do poder;
prover a transparncia; garantir o acesso dos cidados informao; incentivar a participao do cidado
no ciclo de poltica pblica para garantir uma representao de interesses mais ampla e equitativa; e maior
comprometimento e apoio s iniciativas do governo (BOURGON, 2009).
38 Para a autora, a participao dos cidados tem valor intrnseco e instrumental. Intrnseco na medida em que
incentiva uma cidadania ativa, o empoderamento das comunidades e o esprito cvico; tem valor instrumental
na medida em que pode ajudar a aumentar o apoio s iniciativas do governo e melhores resultados das polticas
pblicas.
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e privadas, promovida pelas reformas da NPM. Mesmo quando polticos podem ser
responsabilizados, eles no necessariamente conseguem controlar e monitorar o
aparato administrativo. Decorre, desse diagnstico, a proposio de que mecanismos
democrticos e deliberativos podem corrigir os dficits democrticos em questo e
melhorar a dinmica de formao de preferncias, representao e accountability,
suplementando as eleies com participao e deliberao diretas (Fung, 2007).
No outro tipo de dficit, mesmo quando mecanismos de representao e
accountability permitem aos cidados controlar os agentes polticos e administrativos, o
Estado pode no ter a capacidade de produzir resultados de acordo com os interesses
dos cidados em reas que dependem da cooperao e colaborao de atores no
estatais, como desenvolvimento econmico, meio ambiente, segurana pblica e outras.
A participao e deliberao diretas podem ajudar a transcender as limitaes da
capacidade do Estado, ao trazer as energias, recursos e idias de cidados e stakeholders
para lidar com problemas complexos e definir estratgias e solues inovadoras.
Para Pierre (2009), a maioria dos modelos de governana emergentes
nas ltimas dcadas busca primariamente objetivos relacionados eficincia e ao
desempenho e menos os objetivos de democracia e accountability. Como resultado,
tendem a criar iniqidades entre grupos de cidados e desagregar a polity (sociedade
poltica). De acordo com seu argumento, os arquitetos das reformas das ltimas dcadas
no combinaram as exigncias da democracia tradicional com os requerimentos de
flexibilidade e autonomia que levam ao aumento da eficincia, deixando as instituies
democrticas tradicionais de accountability em uma posio complicada. A reforma
institucional da gesto pblica mudou o controle pelas instituies representativas para
as instituies executivas e enfraqueceu a ligao entre esses dois tipos de instituies.
Mais do que isso, as reformas gerenciais tenderam a perceber essas instituies de
controle como barreiras para ampliar a eficincia, uma vez que controle pressupe
algum grau de hierarquia, alocao poltica de recursos e centralizao, elementos
criticados pela NPM.
O ponto central do argumento do autor que, dadas as transformaes
no processo de governar e de prover servios40, a noo clssica de accountability se torna
indefensvel, pois poder e accountability se divorciaram. Se na administrao pblica
tradicional o governo tinha controle sobre a proviso de servios e a implementao
de polticas pblicas, por meio de sistemas hierrquicos, a introduo de atores no
governamentais destruiu a lgica de hierarquia, controle e accountability.As reformas
gerenciais concebem a accountability como exercida por cidados como clientes,
movendo-a para mais perto da produo de servios e longe dos polticos eleitos, cujo
papel consiste em definir objetivos e metas de longo prazo. Se os modelos baseados
40 Processo que envolve devoluo, privatizao, agencificao, novas formas de estratgias colaborativas e de
contratao, dentre outras proposies do reformismo gerencial da NPM.
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43 Dunleavy et al (2005) rebatem, contudo, a idia de uma determinao tecnolgica sobre as mudanas e
destacam as mudanas indiretas decorrentes da introduo de tecnologias digitais, como mudana na cultura
organizacional do setor pblico, mudana nos padres e normas de informao para a sociedade e nos
modos de informar consumidores e envolve-los com as corporaes, e correlatas demandas por informao
governamental todas elas acompanhadas de alteraes nos resultados das polticas pblicas.
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ligada a objetivos polticos mais amplos (p.12); a gesto por resultados deve se acoplar
gesto orientada para a mudana social mais profunda, sendo necessria maior
conexo entre gesto e o ciclo geral das polticas pblicas, buscando uma viso integral
das aes do estado. A gesto por resultados deve evitar o erro de uma exploso de
indicadores que se autonomizam dos fins perseguidos pelo Estado quando governos
esto mais preocupados com os controles derivados da avaliao de resultados do que
em descobrir mecanismos que efetivamente melhorem a administrao pblica. Tal
postura redundaria em algo similar ao formalismo burocrtico to criticado pelos
arautos da NPM -, em que indicadores, ao invs de procedimentos, tomam o lugar dos
objetivos governamentais e se deslocam em relao s finalidades principais do Estado.
Seguindo tendncia dos debates contemporneos, o documento tambm
se vale do conceito emergente e adjetivado de governana pblica, como campo
para entender as transformaes recentes da administrao pblica e que envolvem
processos de desconcentrao de poder intra e intergovernamentais e as alteraes
nas relaes do governo com a sociedade e o mercado, a partir do suposto de que o
Estado tem papel central no desenvolvimento e na produo de polticas pblicas,
mas requer estabelecer redes com as demais esferas para alcanar xito em seus
objetivos e resolver os dilemas da ao coletiva. Entretanto, so tambm destacados
os problemas decorrentes dessa nova configurao e que se referem aos desafios de
coordenao e regulao. Nas palavras do CLAD (2010), isto se traduz na criao de
uma nova capacidade de governar que considere as mudanas e especificidades do
sculo XXI de forma, por um lado, a produzir aes mais amplas que sejam coerentes,
consistentes e integrais e, por outro, evitar que interesses pblicos sejam capturados
por empresas privadas no caso das parcerias pblico-privadas.
Em outros termos, fortalecer o papel da interveno governamental e
melhorar a capacidade de governar em prol de um desenvolvimento ampliado que envolva:
3 | CONSIDERAES FINAIS
Desde o ltimo quartel do sculo passado, o tema da crise na administrao
pblica tradicional, identificada burocracia weberiana, tem sido objeto de amplo
debate no cenrio internacional, sendo abordado por disciplinas diversas, que vo da
administrao cincia poltica. A necessidade de modernizar o setor pblico entrou na
agenda de expressivo conjunto de pases ao redor do mundo, no mbito do movimento
mais amplo de reforma do Estado. Trata-se de movimento cujo trao marcante a
retomada do pensamento liberal, sob o rtulo do neoliberalismo, deslocando as idias
keynesianas que haviam se tornado hegemnicas no ps-guerra, e que se expressa no
reformismo da NPM.
O artigo se dedicou, num primeiro momento, a discutir as bases tericas,
as caractersticas e as principais proposies reformistas da NPM, contrapondo-a
administrao burocrtica. Mostrou que, para alm do trao unificador da
introduo de mudanas de orientao gerencial, informadas pela gesto privada, na
administrao pblica, a NPM abriga contedos os mais variados, passando tambm
por transformaes ao longo do tempo. Da mesma forma, sua difuso revelou-se
extremamente desigual entre os pases, experimentando, nessa trajetria, situaes de
paralisia, retrocessos e adeses de cunho formalista. Poucos governos, com destaque
para os pases anglo-saxes, persistiram de forma mais sustentada no reformismo
da NPM, introduzindo correes de rota e inovaes que implicaram redefinies
abrangentes no s nos padres de gesto, mas tambm no papel do Estado.
Essa evoluo no linear, ao mesmo tempo irregular e descontnua,
pode ser associada a alguns problemas bsicos das reformas da NPM, explicitados a
partir da observao dos resultados concretos obtidos com a aplicao de suas idias e
recomendaes no cotidiano da administrao pblica. Algumas concluses emergem
da reviso elaborada neste artigo. Em primeiro lugar, a identificao de certo consenso
na literatura, gerado a partir de pesquisas cross national, sobre o relativo fracasso das
reformas levadas a cabo em diferentes contextos nacionais sob a influncia das idias
associadas NPM. A despeito de indicaes de determinados ganhos em termos de
desempenho gerencial, no h uma avaliao mais sistemtica e categrica de que a
adeso ao reformismo da NPM tenha levado a incrementos efetivos de produtividade e a
melhorias na qualidade dos servios pblicos provisionados populao e, por extenso,
ao padro de bem estar social. Alm disso, em algumas situaes, as reformas tiveram
efeitos muito negativos tanto sobre a capacidade do Estado para desempenhar seu papel
na busca dos interesses coletivos, quanto sobre a burocracia e os cidados na capacidade
de solucionar problemas. Particularmente, as reformas apresentam dficits democrticos
e de accountability, embora esse tenha sido um dos temas enfatizados pela NPM, mas de
uma perspectiva reducionista ao limitar a participao dos cidados-clientes escolha e
ou controle dos servios, sem constituir mecanismos para a formao de preferncias e
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alia a necessidade de ampliao de sua capacidade poltica, para fazer bem a poltica
e ou ampliar de forma renovada as relaes com a sociedade. Por essa via, mais uma
vez se reafirma o carter indissocivel entre poltica e administrao e entre reforma
do Estado e reforma da gesto pblica.
Em contraponto s propostas da NPM, focadas particularmente na
eficincia micro ou interorganizacional, a noo de gesto pblica, que tende a substituir
a de administrao pblica, remete no apenas aos meios e ou a resultados em termos
de eficincia operacional, mas incorpora os objetivos e, particularmente, a forma de sua
definio, bem como considera a eficcia social ou sistmica da atuao governamental, no
sentido de ser capaz de alterar o seu entorno e garantir objetivos pblicos. Mas um legado
positivo da NPM parece ser a permanncia da nfase na eficincia, embora reenquadrada
no seu sentido semntico, enquanto meio para obter resultados, ou para garantir eficcia
com a melhor utilizao dos recursos disponveis. Nessa perspectiva, o ngulo pode ser
tanto a noo de resultados, mas em sentido mais amplo, quanto a questo da governana
democrtica, ambos como faces da mesma moeda e com uma reflexo indissociada da
discusso da relao Estado-sociedade e do papel do Estado, frente aos desafios atuais.
No contexto das tendncias e propostas em curso, tambm o termo
governana se ressignifica deixando de se referir ao formato das relaes Estadosociedade ou setor pblico e privado na produo de bens e servios pblicos com vistas
a maior eficincia para se referir a propostas de aprofundamento democrtico. Nesse
ltimo sentido a governana est relacionada participao dos membros da sociedade
nos processos decisrios mais amplos e na gesto pblica. Governana democrtica ou
participativa envolve, assim, a constituio de mecanismos democrticos e deliberativos
como forma de corrigir dficits democrticos e garantir accountability.
Pode-se assumir, como Bourgon (2010), que o ritmo das reformas
provavelmente no se reduzir, porque as organizaes do setor pblico ainda no
esto alinhadas com o novo contexto global e com os complexos problemas que tm
como misso resolver. Mas sem desconsiderar que a gesto pblica sempre parte de
uma agenda mais ampla de governana pblica e que mudanas na gesto pblica
precisam ser interpretadas como um dos elementos de um conjunto mais amplo de
problemas e de respostas polticas.
A reflexo aqui realizada aponta para a necessidade de realizar
pesquisas comparativas voltadas para entender os processos recentes e as tendncias
contemporneas em curso no mbito dos pases da Amrica Latina, entre estes o Brasil.
A riqueza de pesquisas teoricamente informadas entre os pases mais desenvolvidos,
os quais foram tambm pioneiros na introduo de reformas da gesto pblica e
responsveis em grande parte por sua difuso, contrasta com a ainda incipiente literatura
no nosso continente. Grande parte dela ainda descritiva ou apologtica, quando
elaborada a partir de seus mentores, e o grande desafio construir modelos analticos
que permitam identificar as diferenas e similaridades entre pases, tanto em relao
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