LA PEDAGOGA

DE LA DECISIN
Aportaciones tericas y prcticas a la
construccin de las Democracias Participativas

construyendo ciudadana/10
La Delegacin de Participacin Ciudadana y
el Equipo de los Presupuestos Participativos
dedica este libro a nuestro querido Emilio
Vizuete, que fue un activo participante de
Torreblanca y delegado de los Presupuesos
Participaivos.
A su esposa todo nuestro cario y apoyo

Editan
CIMAS - Observatorio Internacional de Ciudadana y Medio Ambiente Sostenible
Delegacin de Participacin Ciudadana - Ayuntamiento de Sevilla
Coordinan
Joaqun Recio Martnez
Virginia Gutirrez Barbarrusa
Mara Bastante Fernndez
Mara Eugenia Cceres Narbona
Toms Rodrguez Villasante
Foto Portada
Mara del Mar Mancheo Lupiaez
Fotos Interiores
Pablo Cousinou.
Mara del Mar Mancheo Lupiaez.

ISBN-13: 978-84-611-2443-5
ISBN-10: 84-611-2443-X

I PARTE
Contexto terico de las
Democracias Participativas.

LOS RETOS DE LAS DEMOCRACIAS PARTICIPATIVAS

Toms R. Villasante

1.- Las protestas en los barrios perifricos, como

sntoma
Empecemos por retomar un tema de nos coloca en un lmite, como un
analizador o suceso candente, que todos hemos comentado por lo que
pueda tener de futuro entre nosotros: la revuelta de los jvenes de barrios
perifricos franceses y tambin europeos. Es algo que no es nuevo en
cuanto a rebeldas de los jvenes en barrios vulnerables, sensibles,
marginados, etc. Lo que es nuevo es la generalizacin tan rpida entre
unas ciudades y otras, y lo que supone de amenaza de nuevas formas de
contestacin tanto para los prximos aos como para nuevos territorios a
los que se pudiera extender. Las democracias qu pueden hacer cuando
hay estas protestas generalizadas, y cuyo sentido no parece del todo claro,
al menos con los cdigos tradicionales? Por ejemplo, cuando se queman
coches en sus propios barrios y no en los centros urbanos, cuando no hay
una organizacin manifiesta que reivindique o que quiera hacer propuestas, etc. Hay nuevos sntomas de malestar con la organizacin general de
nuestra sociedad, no slo con algunos hechos aislados sino un mal de
fondo.
No se trata de una revuelta islmica como han querido decir algunos, esto
recuerdan mucho ms los fenmenos de Caracas, de Crdoba, o de Los
Angeles, de hace aos. La misma forma de anunciar la prensa (8-N-05)
Los disturbios se cobran la primera muerte parece no tener en cuenta las
muertes de jvenes anteriores. Es la sociedad del orden que no entiende a
estas bandas juveniles, aunque las haya estado formando con el vocabulario provocativo y descalificante de sus polticos, con la violencia de los
video-juegos o de las pelculas de la TV,... Estos jvenes sienten que no
tienen nada que perder . No tienen inters en ser ciudadanos y es mejor
romper... conseguimos cosas: salimos en la televisin y van a dar pasta a
los barrios... cuando no hay violencia en los barrios se olvidan a sus

habitantes... (Yazid Kherfi, El Pais, 9-N-05) En el fondo es la nica va que

les queda para pedir socorro, para integrarse en la sociedad que no les
deja otras formas de integracin. Salir en los telediarios, aunque sea as, es
existir. Si les quitan a los adultos de esos barrios la polica de proximidad,
las ayudas a las asociaciones, etc. es que fracasa esa va moderada (por
cierto defendida por muchas entidades islmicas). Y triunfa la polarizacin
de los conflictos, y el a ver quin es ms macho: el estado penal con
ms crceles, o mi banda que es ms salvaje que ninguna, ms escoria
que ninguna?
Ni el modelo USA, ni el Ingls ni el Francs, no es una cuestin de formas
de distintos tipos de guetos, sino de haber creado guetos urbansticos y
sociales. Da lo mismo que la marginacin sea tnico-social o socioeconmica, o una mezcla de ellas con lo urbanstico, pues acaban
retroalimentndose tanto en lo econmico como en lo territorial como en
lo simblico. En Estados Unidos las culturas musicales de los jvenes lo
vienen anunciando desde hace tiempo, y en Europa solo acaban de
empezar a dar los mismos sntomas. Nos lo estn diciendo en los grafitis,
en las canciones rap, etc. Son los gritos (Holloway) de unas generaciones sin futuro. Alguien ha dicho que se trata de ritos de paso... pero
hacia donde? No son ritos de paso hacia una sociedad adulta integrada.
Sus padres, despus de trabajar toda la vida se encuentran sin trabajo, y
sus asociaciones apenas son reconocidas, slo el delito o el fundamentalismo se ven reconocidos por los medios de comunicacin. Hace aos as
me lo explicaba una grupo de jvenes ante una cmara en el municipio de
Parla (Madrid), que preferan dar un palo que ponerse a trabajar como
burros y, como su padre, acabar despedido y borracho...
Socialismo o barbarie deca el movimiento social europeo hace aos. Y
como no conseguimos lo primero pues est llegando lo segundo. La falta
de perspectivas vitales abre un nuevo proceso, que por lo menos no va a
dejar que perviva la hipocresa y el cinismo de la pura represin sin ms. Es
la explosin del desorden (Fernndez-Durn) que aunque no se le vea
salida fcil, nos sita en un nuevo escenario, no slo del terrorismo
externo, sino en los problemas internos que no vamos a poder eludir
de ninguna manera. Las medidas represivas de expulsar a parte de la
poblacin o de recrudecer los controles de entrada, de aumentar las
crceles, de poner ms polica en todas partes, no harn ms que tensar
an ms las situaciones conflictivas. Pueden ganar algunos votos de los
que votan, o parar algunos estallidos por el miedo a la represin, pero de
fondo la situacin de violencia estructural se vivir peor por el conjunto de
los ciudadanos. Sobre todo esto afecta a los sectores medios urbanos,
porque quienes puedan vivir en sus urbanizaciones de lujo super-aisladas y
muy vigiladas, o quienes se muevan en los guetos sin control y abandonados socialmente, no van a vivir tan mal como los centros y las zonas

urbanas de transicin estas tensiones a medio plazo. Estamos en la nueva

edad media (U. Eco, aos 70) donde cada cual se refugia en sus castillos,
sus bosques, sus chozas, sus gremios, etc.
Las medidas de urgencia del Gobierno francs parece que no han
entendido la cuestin que se plantea. Adems de la represin sin ms, de
tipo policial duro, aparecen otras de tipo blando que tratan de
restaurar ms de lo que ya tenan (y haban suprimido). Poner ms dinero
para empleo y para Agencias de Renovacin Urbana y de Cohesin Social,
y para Asociaciones civiles. Poner a 5.000 pedagogos en los colegios de
estos barrios, y citar a entrevistas personales a todos los jvenes de menos
de 25 aos al servicio de empleo. No aparecen medidas comunitarias ni
participativas con las redes sociales de estas poblaciones, ms all de
algunas reuniones simblicas para la prensa. Son medidas cuantitativas en
la cuestin del dinero, y cualitativas en la cuestin de las agencias profesionales, pero los poderes decisivos los siguen manteniendo lejos de estas
comunidades barriales. Incluso se justifican contraponiendo los valores
republicanos contra los comunitaristas (Vidal-Beneyto). Pero no es
cuestin de ms profesionales o de ms dinero, que traten de acallar el
ruido, sino del modelo de toma de decisiones, de que las redes sociales de
estos barrios y de toda la ciudad puedan manifestar sus necesidades de
forma integral y guiar planes que den soluciones a lo que plantean:
aterrizar y concretar la Dignidad de cada lugar, las Democracias participativas, y los Recursos disponibles.
Existen metodologas participativas que permiten responder a estas
exigencias en los barrios tal como las tratamos de poner en prctica, pero
es necesario partir desde la implicacin de importantes redes de la propia
poblacin involucrada. No se trata de mitificar las comunidades, pues
efectivamente pueden estar manipuladas por fundamentalismos, o por
clientelismos varios, pero tampoco cabe escudarse en estas dificultades
para no contar con los sntomas manifestados por sus propios afectados.
Hay que partir de donde duele, no porque sea la causa profunda del dolor,
sino para poder llegar a construir el camino que nos permita que las
energas fluyan creativamente por esas vas, en vez de bloquearlas. Las
relaciones entre la administracin y las entidades ciudadanas, entre las
entidades entre s, y entre la ciudadana de a pe y las entidades y la
administracin suelen funcionar con muchas deficiencias. Es en estas
relaciones de la vida cotidiana dnde debemos fijar nuestra atencin para
que las energas puestas en ellas consigan hacer ms fluidos y eficientes los
procesos de toma de decisiones y de ejecucin de las mismas. Lo que
podemos avanzar en estos momentos va ms all de las grandes teoras de
filosofa poltica, de los ideales de la democracia, para tratar de demostrar
con ejemplos concretos (seguramente parciales y limitados an) cmo se
puede articular una planificacin participativa eficaz, como se pueden

integrar colectivos de diferentes culturas, cmo se puede hacer seguimiento y control de las decisiones pblicas, cmo se puede medir con otros
indicadores que nos sea el dinero.
2.- Distinciones sobre contradicciones en que nos
movemos.
Antes de meternos en el cmo hacer las cosas, qu caminos emprender,
conviene pensar un poco sobre el para qu de lo que pretendamos
hacer. El habitar tiene que ver con el habitat pero no se reduce a sus
aspectos espaciales o tecnolgicos. Es una distincin importante para que
podamos considerar los para qu unidos a los para quienes, los
contenidos espaciales que se pretenden en relacin con los sujetos que ha
de vivir y sus redes de uso y convivencia. Estas cuestiones a veces se pasan
con conceptos genricos, como habitabilidad, calidad de vida, democracia, ... donde aparentemente todos coincidimos, pero que cada cual
entiende cosas muy distintas cuando los concretamos a lo largo de los
procesos. Si no se aclaran los problemas y las paradojas que pueda haber
escondidos en ellos, el campo donde nos hemos de mover, y al menos que
es lo que no queremos, acabarn por surgir las disputas cuando menos se
lo piense. Al principio no es necesario precisar tanto que es lo que queremos, muy delimitado, pues cada cual acabara por excluir incluso a los
ms cercanos. Es preferible empezar por excluir lo que no queremos pues
esto nos permite delimitar un campo con varias posibilidades de construccin colectiva. As podemos mantener algunos objetivos generales, sobre
todo si establecemos distinciones lo ms claras posibles con lo que seran
sus contrarios.
Por ejemplo, en el campo del habitar, podemos establecer una primera
distincin entre el urbanismo de especulacin y segregacin que se ha
venido dando y el objetivo de desarrollo sostenible o sustentable. Es un
primer paso para empezar a rechazar lo que no queremos, aunque en esta
dicotoma no quede concreto ni siquiera si es sostenible (tecnolgicamente
desde arriba) o sustentable (sustentado desde abajo). Parece que necesitaremos construir participadamente indicadores que nos concreten en cada
caso cuanto de cada cosa se precisa para cada momento del proceso. Por
ejemplo, otro eje ms emergente desde las practicas habituales estara
entre los Planes Comunitarios de un lado, y las Ocupaciones (de familias
necesitadas) y Okupaciones (de grupos alternativos) del otro. Como
vemos dentro de cada prctica y concepto aparecen a su vez nuevas
distinciones que van precisando que es lo que vamos queriendo hacer,
cuanto de tal o cual aspecto y cuanto de aquel otro. Son campos donde
hemos de ir tomando decisiones en el proceso, y que no dependen de lo
idnea que sea en abstracto una idea, sino de lo que estn dispuestos a
realizar las personas y grupos implicados. Hay muchas formas de oponerse

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a la especulacin y la segregacin de un territorio, pero cual sea la
combinacin adecuada a cada caso es algo que slo es viable y deseable
que se construya con las propias redes sociales en presencia.

Podemos seguir profundizando en estos juegos de distinciones, construyendo estos tetralemas que superan los dilemas iniciales. Siempre hay un
primer eje dominante que nos permite delimitar en contra de qu estamos,
y que nos pone de acuerdo a los participantes en estas primeras tomas de
decisiones en un campo que debemos ir profundizando bastante ms.
Siempre podemos ir construyendo nuevos ejes emergentes, cuando vayan
siendo planteados por los implicados, para que las decisiones puedan ser
participativas y as mejor asumidas por el conjunto. En el caso de los Planes
Comunitarios sin duda hay muchas formas de realizarlos, y lo mismo es el
caso de las ocupaciones de tierras o de edificios. Lo ms importante nos
parece que es saber que estamos movindonos en campos de decisiones
no cerradas, sino al ritmo de la construccin colectiva, dependiendo de las
fuerzas sociales en presencia y sus intereses. Los tetralemas entonces nos
sirven para no cerrar de antemano los procesos, y para devolver a los
grupos y sectores una democracia y un procedimiento anti-especulativo.
Pero tambin debemos tener en cuenta los aspectos econmicos para los
procesos de re-urbanizacin por ejemplo. La precariedad estructural de
muchos de los habitantes de estos barrios segregados es un elemento clave
para establecer estrategias viables que no se queden en el mero diseo
arquitectnico de viales y edificios. Hemos visto demasiados edificios con
premios a su diseo, que se han convertido por sus usos en todo lo
contrario de lo que se pretenda, ante la imposibilidad de las familias de
atenerse a la capacidad de mantenimiento que se requera. Por ejemplo, lo
que se dise para garaje tambin se puede usar como almacn o como
taller o como tienda. Establecer distinciones sobre las iniciativas de
trabajo que los sujetos de cada caso pueden asumir es prioritario para no
hacer todos los diseos con tipologas iguales y poco concretas a los usos
que se van a dar. Frente a la precariedad estructural del mercado en que se
sitan muchos sectores cabe plantearse una Regulacin de espacios para
la Formacin y el Trabajo en las reurbanizaciones. Pero dentro de este
objetivo tambin cabe otro eje emergente, entre sistemas de iniciativas

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Cooperativas, o las Subvenciones planificadas aunque sean improductivas
desde el punto de vista del mercado. Ms tetralemas se nos abren en este
campo.

La organizacin de estos procesos es otro campo, por ejemplo, que no

debemos olvidar para poder aprovechar toda la potencialidad de las
iniciativas en juego. Por un lado tenemos a las administraciones pblicas y
sus profesionales que hacen Programas ms o menos asistenciales en
funcin de necesidades que creen observar en el mejor de los casos, y en
funcin de las campaas de prensa y polmicas entre los partidos ms
frecuentemente. En el otro polo de este dilema aparecen las Asociaciones
de diverso tipo que reclaman formas participativas, dado su mayor
conocimiento de las necesidades de los sectores que se ven involucrados
en cada proceso. Pero tampoco aqu las cosas son tan sencillas como esta
polmica sobre participacin ms o menos, pues dentro de lo participativo
tambin se dan redes informales que a veces son clientelares de tal o cual
dirigente o grupo social o poltico. El eje emergente en estos procesos nos
confronta a las redes corporativas con sus intereses particulares con las
metodologas participativas de los conjuntos de accin, por ejemplo.
Pues hay metodologas para que los vicios profesionales, o de las asociaciones o de las redes informales puedan limitarse, y en cambio fomentarse
los ambientes creativos y solidarios desde las iniciativas particulares.

Las cuestiones culturales y simblicas siempre estn presente al considerar

el habitar. Y hay diversas formas que no siempre han de pasar por la
integracin a asimilacin a la cultura dominante. Sin duda que las
primeras dicotomas se plantean entre el afn de los que viven en un lugar y

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que suelen pretender que los dems se acoplen a sus costumbres, y de otro
lado el respeto a las multiculturales formas de vida de cada cual, y que a lo
ms que podemos llegar es a traducir, hacer inteligibles, unas y otras
culturas. En la prctica la cosa suele ser ms compleja, y se dan diferentes
grados de interculturalidad, porque se van produciendo diversas formas de
sistematizacin entre lo que aportan unas y otras culturas. Pero en el eje
emergente se nos vuelven a plantear los problemas de saber cual sea la
buena sistematizacin o las traducciones acertadas. Como mucho
podremos rechazar el inmovilismo de la integracin a una cultura que no
acepta cambiar ni crecer, el regreso a una identidad pura, que por
inexistente slo puede encubrir una imposicin a quienes no la compartan
enteramente. Pero tambin se pueden plantear estilos creativos en el eje
emergente que no supongan una sola sistematizacin, sino la apertura de
saltos transductivos a variadas propuestas desde las culturas vigentes.

La presentacin de estos tetralemas pretende, en primer lugar, desbloquear los dilemas en que muy a menudo nos encierran en callejones sin
salida los planteamientos tanto de los promotores de los procesos como
los propios usuarios, cuando no se levanta el foco de lo ms inmediato, y
no se ve ms all de donde nos duele a cada uno. Estas distinciones no son
slo conceptuales, sino que apuntan a un proceso de profundizacin en
practicas diversas y posibles. Sirven para hacernos algunas preguntas,
muchas veces con las mismas frases recogidas de sectores de la poblacin
que no suelen ser odos (jvenes, minoras, etc.) y que abren los procesos
ms all de debates interminables entre dirigentes muy polarizados. Es en
esta complejidad de contradicciones y paradojas donde surge la creatividad, cuando se consigue generar un ambiente adecuado a la confianza de
que entre todos los presentes podemos construir caminos que nos resulten
viables y que respondan a buena parte de nuestras necesidades. Construir
los para qus no es algo tan evidente que podamos hacer al principio de
un proceso en toda su concrecin. Se trata ms de un proceso de cierta
duracin donde se van encadenando dilemas y tetralemas, donde lo ms
importante es rescatar toda la creatividad de los sectores potencialmente
implicados. Y no tanto por ser muchos los que acudan a asambleas
masivas, sino por poder aportar cada cual en conversaciones, en talleres o

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reuniones, donde la gente pueda aprovechar una construccin colectiva

desde los diferentes intereses en juego.
3.- Los retos que vivimos de las democracias participativas.
Ya existen suficientes experiencias, y modalidades diversas, para que no
tengamos que hablar en abstracto de las democracias participativas. Pero
eso no quiere decir que ya tengamos soluciones muy claras y contundentes, sino que estamos iniciando caminos diversos, con sus pros y sus
contras, y que an tenemos muchos retos por delante. Algunos de esos
elementos problemticos son los que queremos discutir en base a las
controversias actuales de los Presupuestos participativos, de los ritos
democrticos, de los sistemas de Planificacin social, de los sistemas de
indicadores, etc. Porque las causas profundas del malestar de muchas
comunidades locales tiene que ver con la insatisfaccin de las formas en
que se ven marginadas en las actuales tomas de decisiones, en las formas
de organizar el trabajo, en los valores que se declaran y no se cumplen, etc.
Por eso vamos a tratar de comparar diferentes soluciones que se estn
aportando, sus complementariedades y sus contradicciones. Muchas de
estas contradicciones se formulan a veces de manera demasiado simple,
en plan de dicotomas o dilemas, o esto o lo otro. Pero las cosas no suelen
ser tan simples, sino que adems de esto y lo otro, suelen existir ni esto ni
lo otro, y esto pero lo otro tambin. Como vamos a ver estos tetralemas amplan el campo de discusin de lo que se puede hacer, y hacen
emerger unos ejes nuevos de propuestas ms all de los habituales.
Veamos algunos casos concretos.
3.1La descentralizacin se plantea como forma de llevar ms cerca los
servicios al ciudadano, pero no siempre da los mismos resultados. La
cuestin es que no siempre se trata de hacer lo mismo aunque la expresin
sea semejante, y resultan posiciones realmente contrapuestas y hasta
contradictorias. Por eso hay que entrar en las formulaciones ms concretas
en cada caso y no quedarse en un debate de principios abstractos, algo as
como la descentralizacin es buena o mala, muy cerca de discusiones
ideologizantes y maniqueas. Para empezar las formulaciones ms habituales ya nos plantean una dicotoma restringida entre descentralizacin con
reglas de mercado hacia empresas y ONGs, a quienes la autoridad delega
algunas de sus responsabilidades, o bien desconcentracin hacia algunas
unidades burocrticas menores, con ms funcionarios, para estar ms
cerca de los problemas cotidianos. Este debate se vuelve enseguida en el
de privatizacin de lo pblico (con intereses particulares en juego) frente a
burocratizacin (con falta de control y eficacia de los servicios). Este debate
no deja ver muchas veces que tanto unos como otros tienen razn en sus
crticas pero no tanto en las alternativas.

El modelo tradicional de que la administracin ponga ms funcionarios o

tcnicos contratados para solucionar cualquier asunto desde luego hace
que se multipliquen las instancias de responsabilidad y de coordinaciones
en el mejor de los casos, pero no garantiza la dedicacin cualitativa a los
problemas por lo que surgi la problemtica. Los sistemas de control y de
incentivos de los trabajadores pblicos dejan bastante que desear, pues
desde las autoridades no se es capaz de llegar a todas partes, desde los
sindicatos se tiende ms al corporativismo que a la autocrtica, y desde la
ciudadana apenas hay formas de criticar o estimular un servicio. El
modelo basado en delegar competencias en entidades privadas, con
nimo de lucro o sin nimo de lucro, tiene su lgica en la falta tradicional
de resultados de las burocracias estatales. Pero las experiencias de este
tipo de mercado de servicios tampoco nos garantizan que se eliminen las
burocracias sobre todo en el caso de grandes empresas, que aunque
pueden dar servicios ms baratos a veces, por las condiciones de explotacin del trabajador traen tambin mala calidad en los servicios. En el caso
de las ONGs hay de todo, pues algunas no son ms que empresas
disfrazadas, y otras en cambio ponen un voluntarismo que les permite
aportar unas calidades que pueden ser interesantes para los usuarios del
servicio. Pero an con todo, tanto las mejores ONGs como las mejores
empresas son controladas ms por las reglas de la competencia del
mercado que por los objetivos de planificacin y control pblicos. As
podemos ver en un territorio competir a varias ONGs por las subvenciones
o los convenios en vez de establecer una cooperacin ms beneficiosa
para los intereses de la gente.
Por estas razones aparecen frecuentemente experiencias de luchas
populares que surgen de las bases sociales enfrentndose con las administraciones. Y si no surgen ms luchas no es porque no haya un descontento
latente, sino porque no se cree que sirvan para algo, pues tras la reivindicacin se suele contestar desde la administracin con ms funcionarios o con
ms servicios privatizados (como en el caso francs citado). Las cuestiones
pblicas no se entienden como dar protagonismo a la ciudadana sino
como atender con dinero y trabajadores cuando hay algn brote de
protesta. Son escasos, y se cuentan como casos singulares en cada
ciudad, algn Plan Comunitario surgido de demandas de la ciudadana. A
veces consigue articular los diversos servicios implicados en la localidad, y
prevee con tiempo, y a partir de un diagnstico participativo, cmo
deberan hacerse las cosas y que funcionen los servicios que existen.
Evidentemente cuando se dan tales situaciones la eficiencia y se multiplica,
y se pueden combinar elementos de la administracin, de ONGs, religiosos, privados, y de movimientos sociales, en una suerte de democracia
participativa si las metodologas son las adecuadas. Este camino s entra
en controlar a los funcionarios y a los no funcionarios, s hace propuestas

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desde la base, e incluso le discute a los polticos sus papeles a veces
demasiado prepotentes. Razn por la cual desde las mismas administraciones o desde entidades privadas se prefiere seguir discutiendo sobre la
privatizacin o la burocratizacin en trminos ms ideolgicos que
prcticos.

Los movimientos sociales y las protestas son los sntomas de que la cosa ya
no se aguanta ms, pero no por eso tienen razn siempre. Sobre todo
cuando se parte de situaciones dnde un colectivo social se toma la
protesta en plan corporativista o sectorial, sin tener en cuenta a los otros
sectores que conviven en la localidad. Es bueno que se parta de la base en
procesos continuos de retroalimentacin que son los que pueden prevenir
los malestares, pero ha de hacerse de manera coordinada y no burocrtica. Esto requiere de formas concretas de democracia participativa a
pequea escala que hay que estudiar en cada caso. Ni tan pequea que
nos ahoguemos en el conflicto de escalera o en la pelea entre familias, ni
tan grande que la mayora de la ciudadana no organizada se desentienda
por no sentirse cercana a la problemtica. En las ciencias sociales estos
temas estn bastante estudiados y hay ejemplos varios sobre los que se
puede ir construyendo y reconstruyendo como hacerlo de la mejor manera.
El debate hoy est en el eje vertical entre las protestas y las propuestas de
los Planes potenciales, para atender a la calidad de los servicios que se van
haciendo necesarios en nuestras sociedades cambiantes. Avanzar en la
articulacin horizontal y vertical de los sectores, recursos y responsabilidades democrticas, es una primera condicin para superar las ineficiencias
del actual sistema.
En el caso de Sevilla, como en otros, antes de los Presupuestos
Participativos ya hay elaborados un Plan General de Ordenacin Urbana,
un Plan Estratgico, una Agenda Local 21 de Sostenibilidad, etc. que
marcan las grades lneas del modelo de ciudad. Pero entre esas lneas
(propuestas por comits tcnicos y de asociaciones) para bastantes aos y
lo que se ha de hacer cada ao (con asambleas de la ciudadana) caben

unos elementos intermedios que llamamos grupos motores. Estos grupos

son de gente voluntaria que en los barrios quiere articular la democracia
participativa, o grupos motores de algn sector de la ciudad (mujeres,
inmigrantes, etc.) que tambin quieren que las nuevas formas democrticas vayan tejiendo redes entre las Asambleas de cada ao y las grandes
decisiones estratgicas de la ciudad. Son las personas que se mueven en
cada barrio o sector para promover los Planes Integrales, Sectoriales, o
Comunitarios, pero que no se quedan en luchas puntuales, sino que
apuntan a articular todo lo que se mueve en cada ciudad. Desde distintos
tipos de reivindicaciones o propuestas, tratando de ampliar las redes
sociales, y no quedndose slo en los intereses partidistas o de un colectivo
determinado. En la medida que actan sobre redes y conjuntos de accin
plurales, tienen el apoyo de tcnicos municipales para que se incorporen
tanto nuevas asociaciones como sobre todo personas o colectivos nuevos.
Se trata de que en cada zona o sector dnde las problemticas son muy
concretas se puedan ir uniendo la mayora de las personas interesadas
tanto para conseguir lo ms urgente para el ao siguiente, como para
proponer a medio plazo una mejora de la calidad de vida en dnde se vive.
3.2.En el tema de los ingresos de las entidades pblicas y de los trabajadores
hay tambin polmicas que desbordan el tema de los gastos de las
administraciones y su control. Porque no se trata slo de gastar para
resolver los problemas sociales. La cuestin suele venir en primer lugar de
un debate no resuelto sobre los incentivos requeridos para trabajar y dar
buenos servicios. No est claro que por poner ms trabajadores y ms
salarios para un servicio est vaya a estar mejor atendido, aunque debera
estarlo con ms medios y recursos. No se puede trabajar bien con
inestabilidad laboral y con bajos salarios, por lo que esto es un requisito
necesario. Pero tambin es cierto que los trabajadores bien pagados y
estables de las universidades o de del estado, o de las administraciones
locales, no dan unos servicios mejores una vez que se han instalado en sus
rutinas burocrticas. Tampoco vemos que los sindicatos se afanen o
aporten sistemas de incentivos para que los trabajadores sean ms
creativos y atiendan mejor los servicios, ms bien se instalan en la defensa
del puesto de trabajo y del salario, oponindose a cualquier otra forma de
contratacin o estmulo. En Europa esto es un problema pues los funcionarios ven pasar no slo a la poblacin, sino incluso a los polticos, con aire
de que casi nadie les puede controlar su trabajo, como mucho trasladarlos. En Latinoamrica y otras zonas el problema es ms la inestabilidad,
como aqu los contratos precarios,... pero a fin de cuentas no tenemos un
sistema pblico que sea gil y resolutivo.

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Las soluciones que apuestan por el mercado tal como est, privatizando
los servicios, porque as sale ms barato limpiar las calles o atender a los
enfermos, no estn pensando tanto en servicios de calidad para toda la
poblacin, como en hacer un buen balance econmico entre ingresos y
gastos. Y es cierto que las economas pblicas han de mejorar sus
desequilibrios, controlando mejor sus ingresos y gastos, pero la cuestin es
cmo mejorar la eficiencia de sus trabajadores. Los incentivos actuales del
mercado no se rigen por procesos democrticos de la ciudadana, sino
que la gente ha de adoptar un comportamiento dependiente ante quienes
tienen capacidad de inversin. Por eso tampoco en el mercado de servicios
la ciudadana en general puede encontrar respuestas a sus necesidades,
sino la construccin de demandas mediante una oferta limitada unos
cuantos pudientes en servicios de cierto lujo, o bien resolucin de las
demandas mediante trabajos muy precarios para atender a la generalidad
con bajas calidades. En cualquiera de los casos slo las minoras que
tienen dinero pueden sentirse protagonistas de la resolucin de sus
necesidades, y an en estos casos las soluciones aportadas son ms de
marketing de productos de moda que de construccin participativa con la
creatividad necesaria. Los incentivos de la privatizacin tampoco son los
idneos para las cuestiones pblicas que hay que resolver.
El llamado tercer sector desde hace algn tiempo ha venido creciendo
en este tipo de servicios, pues pareciera que tiene capacidad para resolver
estas contradicciones que venimos planteando. Por un lado no son
empresas con nimo de lucro, y sus motivaciones no estn en la acumulacin de capital, por lo que pueden hacer unos servicios ms centrados en
las motivaciones sociales y humanitarias que les mueven. Y por otro lado
tienen una estructura ms centrada en las iniciativas sociales desde
colectivos que dicen tener una vocacin de servicio no burocrtica. As con
la agilidad que se supone de la pequea empresa y con las motivaciones
de un servicio pblico debieran suponer un avance sustancial en los
incentivos para dar una mayor calidad a sus actividades. Pero no todo es
tan claro, pues en no pocos casos se sustituye a la burocracia estatal por un
clientelismo ms o menos encubierto. La concesin de servicios en
despachos de una u otra administracin a entidades afines a quin manda
es una prctica que en no pocos casos puede significar clientelismo y en
otros corrupcin directamente. Y adems muchas de estas entidades, por
no tener una finalidad lucrativa, y al ser no gubernamentales, se valen de
un voluntariado y de una precarizacin de sus empleos, que estn ms
cerca de la explotacin que de la justicia social con sus trabajadores. Es
necesario que se aclaren mucho ms los mecanismos de este sector que
est llamado a ser una buena alternativa tanto a la burocratizacin como a
la empresa capitalista.

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La articulacin pblica entre colectivos de iniciativas de trabajadores es

algo que est muy cerca de lo que se llama tercer sector, pero que no se
definira en negativo (no lucrativo, no gubernamental), si no en positivo. Es
decir, un grupo de funcionarios o de trabajadores pblicos que deciden
mejorar sus servicio y presentan una iniciativa, y que resulta interesante a
juicio de la poblacin y de los responsables. Hay que ver cmo se puede
articular una democracia de estas iniciativas dentro de la administracin,
cuales son las metodologas participativas para mejorar los servicios desde
dentro del sistema, y no slo desde protestas o propuestas de la ciudadana
desde fuera. Estamos por defender las asociaciones libres de trabajadores tanto fuera de la administracin como dentro, y que puedan acceder a
incentivos adecuados, por ejemplo de flexividad de horarios, o de recursos
y medios mejores para su trabajo, etc. No todo tiene que pasar por unos
salarios ms altos, sino por un trabajo ms digno y creativo. Se trata de un
mercado de iniciativas regulado por otros incentivos no tan costosos.
Nosotros mismos estamos funcionando en nuestro Instituto Universitario
de esta manera, sometiendo la eficiencia de nuestros servicios ante la
poblacin con la que trabajamos y ante las administraciones con las que
hacemos convenios. Se puede desarrollar mucho ms un mercado entre
equipos de entidades pblicas (estatales o sociales) siempre que se tengan
claros los elementos que incentivan y controlan.
En el caso de los funcionarios en Europa se ha de estudiar cuales son
realmente sus intereses ms all de garantizar el puesto de trabajo y un
salario digno. Un equipo de antroplogos en Sevilla estudian las culturas
del trabajo en relacin a los Presupuestos Participativos de la ciudad, los
cambios que ven desde dentro los propios trabajadores y como mejorar su
eficiencia y sus condiciones de trabajo. Las nuevas formas de las democracias participativas no slo movilizan a la gente, sino que tambin obligan a
que se cuestionen las formas de trabajo tradicionales en la administracin.
Varios equipos universitarios en este caso estamos conveniados con el
Ayuntamiento, unos para trabajar con los tcnicos internos, otros para
trabajar con los nios y adolescentes, otros con los indicadores de calidad
del proceso, etc. La cuestin es que se conjugue el que pueda haber un
control de la ciudadana (grupos motores, asambleas, etc.), que pueda

18

haber un control de la direccin poltica de la ciudad (renovacin o no de

los convenios), y que estas iniciativas se puedan articular entre s y con los
sectores interesados. Adems tambin se ha de considerar que sale ms
econmico que el contratar o hacer funcionarios a todos estos equipos
desde el punto de vista del presupuesto pblico. La cuestin no es tanto
que seamos funcionarios o no, y de qu entidad, sino si se pueden
articular estos equipos para hacer viables las nuevas propuestas democrticas. Las metodologas participativas no es preciso que sean de tcnicos
universitarios, pueden hacerse tambin desde distintas capacitaciones e
incluso desde colectivos, siempre que se articulen para profundizar la
democracia.
3.3.Con estos temas llegamos a la cuestin de cmo las democracias participativas pueden encuadrar tanto los Planes comunitarios o ciudadanos,
como a los trabajadores de lo social y a las iniciativas de las bases.
Hay distintas formas que queremos diferenciar pues las cuestiones de
forma no son meramente formales. Es decir, detrs de cada forma de
hacer las cosas siempre hay unos contenidos ms o menos encubiertos que
queremos desvelar. No tanto para insistir en las criticas a las formas del
mercado, o a las formas de las democracias representativas, como para
avanzar en las nuevas propuestas que estamos poniendo en marcha. No
es lo mismo un mercado de valores financieros como la Bolsa que un
mercadillo de barrio, pero los ritos de comprar y vender en un aparente
caos y con elecciones aparentemente libres es todo un smbolo del
Mercado. Son sistemas que se autorregulan segn unas leyes que no son
muy trasparentes y que subyacen sin ser del todo evidentes. No slo hay
problemas democrticos en la capacidad desigual de compra, sino
tambin en la capacidad de oferta. Los trabajadores que producen tienen
poco que decir en las grandes transacciones internacionales, los consumidores medios sabemos poco del marketing y de los productos que llenan
los supermercados, y hasta en los mercadillos ms tradicionales no
siempre compramos lo que necesitamos sino lo que la labia del mercader
nos convence. Estos juegos desiguales sin embargo construyen una cultura
de la libertad del mercado en la que todos vivimos, y en la que hemos
aprendido a tener cuidado para no ser engaados, y a convencer a otros
de que lo nuestro es lo mejor.
Las votaciones cada cuatro aos apuntan en cambio hacia otro lado. Se
supone que esto es lo ms democrtico pues no interviene el dinero en la
compra, pero no se repara tanto en que la oferta s que es muy cara de
montar, pues las campaas de los partidos hacen que las pequeas
propuestas ni se vean al lado de las grandes. De esta forma la pluralidad y
complejidad social se reduce a unas pocas expresiones que tienen

posibilidades electorales. Posibilidades que adems se presentan como

excluyentes, pues slo se puede votar a un partido o candidatura, aunque
no te acabe de convencer (recientemente un Catedrtico cataln ha
propuesto la posibilidad del voto negativo, pero no creo que prospere: por
si hay ms negativos que positivos...) En todo caso si alguien quiere
propuestas de una y otra opcin no puede conjugarlas en ninguna
proporcin, ni puede alterar las listas cerradas y bloqueadas, etc. Hemos
luchado muchos aos contra una dictadura y no estamos por denigrar sin
ms el sistema electoral, pero hemos de reconocer que tiene muchos
defectos. En general es ms defensivo contra los abusos del poder, que
podemos corregir ms o menos cada cuatro aos, que propositivo de
formas creativas y participativas de las iniciativas de la ciudadana. Quien
sale elegido se cree legitimado para atender en su despacho a diversos
colectivos y poder conceder tales o cuales ayudas, siempre que no
quebrante la ley. Estas prcticas han ido creando una muy mala opinin de
la poltica y de los polticos, muy cercana al amiguismo o clientelismo
cuando no a la corrupcin. Es necesario pensar en otros rituales o formulas
donde la ciudadana pueda volver a encontrar confianza en el inters de
las cuestiones pblicas. Y no slo por una cuestin de la ingeniera
electoral entre partidos, sino para que la poltica pueda dignificar sus
sentido.
Aparecen fuera del sistema habitual partidario otras formas de expresin
socio-poltica como son los referndums, las asambleas, las manifestaciones, la accin directa, las ocupaciones, etc. Hay una gran diferencia entre
unas formas y otras de hacer cada uno de estos ritos de participacin,
aunque hay elementos comunes que no siempre resultan tan democrticos. Se suelen asociar varias de estas prcticas con la democracia directa,
pero hay mucho que precisar cuando nos ponemos a profundizar en estas
formas. Los refendums pueden ser una formula populista de legitimacin
de opciones poco discutidas, y tanto los han usado dictadores como
movimientos sociales, por lo que hay que ver en qu condiciones se estn
convocando en cada caso. Una asamblea muy numerosa pueden
significar que slo hablen quienes se atrevan o estn acostumbrados a
hacerlo, y en no pocos casos volvemos a esquemas de la democracia
representativa. Adems el conjunto de los asistentes no suele tener tanta
informacin como para poder discutir en pequeos grupos y hacer
propuestas para marcar de qu se ha de hablar o cmo tener en cuenta
nuevas iniciativas. Cuando las reuniones son de poca gente, o de grupos
muy concienciados, s es posible una mayor debate, pero a veces se cae en
unas discusiones muy sectarias, sin tener en cuenta los otros puntos de vista
que no estn presentes. Por esto no basta decir que lo mejor es la democracia directa y tratar de legitimar as cualquier actuacin, pues hay muchas
variantes y muy controvertidas.

19

20

Hay otras formas o ritos que tenemos que perfeccionar para que quienes
participen se sientan que estn siendo protagonistas de iniciativas que son
tomadas en cuenta. No se trata slo de que participen las redes asociativas
ya acostumbradas, sino de que participe la ciudadana no organizada. Es
la mayora quien no est en asociaciones, pero no se pretende que toda la
gente est implicndose al tiempo en estos procesos, sino que tenga
posibilidad de acudir en paridad de condiciones cuando haya un asunto
que le interese. Y adems se trata de que se debatan las propuestas y no
tanto quienes las proponen, que la democracia sirva para impulsar
asuntos candentes y no para hacer figurar a tal o cual persona. Muchos de
los problemas se dan porque es tal o cual persona la que quiere figurar, y
en estas formas participativas debemos primar ms el contenido de lo que
queremos conseguir que quienes lo hayan propuesto o quin ha de hacer
el seguimiento para que llega a realizarse. Lo primero es conseguir que un
gran nmero de iniciativas surjan desde la propia gente, que se estimule la
creatividad y el protagonismo desde la pluralidad de sectores sociales. Y
luego que se puedan ir poniendo de acuerdo en unas primeras reuniones,
concretando y mejorando cada propuesta, hasta que se llegue a unas
votaciones ponderadas para priorizar entre ellas. Pero no como algo
excluyente entre unos y otros, sino como la posibilidad de que cada ao
vamos a poner en marcha esto o aquello, y al otro ao otra cosa en la que
colaboremos desde la diversidad de intereses. En la escala local hay
muchas cosas en la que puede coincidir una mayora y que son de cierta
urgencia, y otras que se van haciendo paso promovidas por colectivos ms
minoritarios que pueden convencer en determinados casos. As se pueden
ir educando unas redes en otras formas de democracias participativas, a
partir de vivir las experiencias de tener protagonismo sin necesidad de
aguantar reuniones agotadoras.
El tema de las reuniones tan largas a que nos acostumbran las militancias
sociales o polticas es un ritual que echa para atrs a la mayor parte de la
gente. Son reuniones con ritos muy formalizados y aburridos, de los que
tampoco se saca ms que discusiones largas dnde algunos se empean
en hablar lo que en otras partes no les aguantan. En Sevilla se est
intentando encontrar frmulas que permitan agilizar esas asambleas tan
largas, y hacerlas ms giles y productivas. Por un lado los nios y adoles-

centes de los colegios se han dotado de una suerte de mercadillo de

iniciativas dnde ellos presentan lo que quisieran para el ao siguiente en
su colegio y en su barrio. Los asistentes o electores pueden distribuir entre
varias de las iniciativas, ponderndolas, sus preferencias hasta un mximo
de puntos de que dispone cada cual. Hay que mejorar distintos aspectos de
esta prctica, en el sentido de alejarla del mercadeo y acercarla a la
cooperacin, sobre todo para que a los chavales les tengan ms en cuenta
los adultos. Tambin se estn haciendo ms asambleas de los Presupuestos
Participativos en cada Distrito, para que sean ms giles al no ser con tanta
gente cada una, y que se puedan preparar previamente por los grupos
motores para que lo que sea iniciativas de la gente vengan bien presentadas. An queda mucho por caminar en este reto, pues la democracia de
iniciativas de miles de personas, que se puedan sentir protagonistas, no es
fcil de construir, si no se quiere caer en las rutinas pasadas y desprestigiadas.
3.4.Para todos estos cambios se ha de ir cambiando la cultura que domina
nuestras sociedades. No es que tengamos primero que hacer el cambio de
cultura, o que este venga despus cuando cambien las normas, sino que
todos estos retos han de ir cambiando a la vez: las formas econmicas de
producir, los sistemas de planificacin participada, la manera de tomar
decisiones, etc. El reto de cambiar la cultura no se puede quedar tampoco
en un deseo general y abstracto, y por eso apostamos por cambiar los
instrumentos de medir, es decir, los indicadores. Pues estas unidades de
manifestar el valor de las cosas y los servicios no son nada neutrales, y nos
estn educando en que lo natural es luchar por acumular ms dinero, ms
poder, ms territorios, etc. Siempre ms de todo, no mejor de todo.
Ms nivel de vida, no mejor calidad de vida. Por ejemplo ms dinero
aunque luego no se tenga tiempo para disfrutar lo que se ha conseguido.
Ms consumo aunque luego no se tenga salud, y haya que seguir viviendo
a base de medicinas. No slo a ttulo personal sino como regin o pas los
indicadores se miden monetariamente, es decir, en dinero, en PIB (producto interior bruto). Y esta medida resulta efectivamente bastante bruta
pues la zona puede estar perdiendo capacidad productiva al tiempo que
puede estar subiendo la circulacin de moneda y las inversiones especulativas, lo que dara un incremento del PIB y posiblemente de la Renta per
cpita. Algunos pueden estar obteniendo plusvalias exageradas por
compra-venta de inmuebles, mientras se estn cerrando fbricas, y otros
pueden conseguir que sus movimientos de capital les den enormes
dividendos, mientras los empleos precarios aumentan y la productividad
desciende. Las cifras macroeconmicas como podemos comprobar
pueden ser muy engaosas.

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22

Cmo ya se est teniendo en cuenta a escala internacional este desajuste

entre indicadores monetarios y otros indicadores, varios organismos han
ido proponiendo otros sistemas de medir el desarrollo. Y de esta forma ha
ido apareciendo en la ltima dcada nuevos indicadores que integran
otros parmetros que dan cuenta tambin de la esperanza de vida, del
analfabetismo, etc. Se trata de indicadores universales que intentan
comparar unas naciones con otras, no slo en trminos econmicos sino
con otros criterios ms sociales y humanitarios. Pero tambin han resultado
problemticas estas medidas, pues no hay fcil coincidencia en cuales
deben ser las cuestiones a ponderar segn las diversas culturas. Por
ejemplo la salud la deberamos medir con el nmero de mdicos y de
consumo farmacutico, o ms bien porque no hace falta tomar esas
medicinas ni ir al mdico? El aumento de nmero de coches en una
ciudad es un ndice de progreso o de contaminacin y de congestin del
trfico? Lo que puede ser interesante en unas circunstancias puede no serlo
en otras, cmo por ejemplo los metros cuadrados de reas verdes en una
ciudad, que en un pueblo rodeado de naturaleza no tienen la misma
significacin. O lo que en unas etapas puede ser significativo, como la
alfabetizacin, en otras (cuando ya est bsicamente resuelta) no viene a
decirnos casi nada, y es mejor escoger otro indicador ms adecuado a los
nuevos retos. Porque la cuestin es qu se compara y con quin se compara, y qu significan estas comparaciones desde el punto de vista pedaggico de los cambios culturales.
Tienen bastante ms sentido comparar una ciudad en una serie de aos o
dcadas sucesivas y cmo ha ido mejorando (o perdiendo algunas
caractersticas), que hacerlo entre dos ciudades cuyas condiciones sean
diferentes. No todas las regiones o localidades han de aspirar a los mismos
parmetros de referencia pues los estilos peculiares de ser y de vivir de
cada cultura no tienen porque equipararse. Es decir, cmo es posible que
alguien piense en definir un nico cdigo de valores y de indicadores a
imponer a toda la humanidad...? Incluso en las cuestiones de mnimos que
debera tener cada comunidad seguramente hay prioridades diferentes
segn las culturas, las generaciones, etc. Este tipo de criterios no tendra
porque llevarnos a un relativismo generalizado, sino a otras formas de
precisar cmo se deben establecer los que deban ser ndices de referencia
para cada caso. Algunas redes sociales estn redactando sus cdigos de
tica y sus valores referentes para sintetizar que otros valores son posibles, que se pueden mover por criterios de solidaridad, o religiosos, etc.
Pero para poder contrarrestar la exclusividad del dinero como referente
de valor, hay que aportar otros elementos que puedan ser manejados con
facilidad tanto a la hora de establecer una planificacin como para la
evaluacin de los resultados que se vayan consiguiendo a escala local. Es
una tarea que necesita de mucha experimentacin an, y de unas formas

23
pedaggicas al mismo tiempo para que sea la cultura de los nuevos
referentes de valor la que vaya marcando sus ndices.

A partir de la experiencia a principios de los 90 en Seattle se han venido

construyendo indicadores de sustentabilidad en algunas Agendas Locales
21. No son indicadores universales para comparar ciudades o regiones
entre s, sino para establecer series bianuales que permitan hacer un
seguimiento de los cambios de cada lugar. No son indicadores en trminos
monetarios, sino en unidades que se eligen especficamente para cada
caso (nmero de peces el ro, dispersin entre lo que gana el 20% ms rico
y el mas pobre, etc.) Primero se agrupan segn unos criterios, que se
definen previamente un Foro Cvico, con respecto a un debate de qu es lo
ms sintomtico y pedaggico para el cambio en esos aos y esa ciudad. Y
luego se miden unos ndices que puedan reflejar de la mejor manera esos
criterios, y estos resultados se publican y difunden por los medios de
comunicacin, se usan como referentes de la Planificacin medioambiental, social, presupuestaria, etc. Estos Foros Cvicos estn compuestos por
personas y colectivos que surgen de la sociedad civil, del tipo de sindicatos,
universidades, federaciones de asociaciones, prensa, movimientos
sociales, etc., y cada dos aos proponen un nmero limitado de criterios
para indicar que es la calidad de vida para este conjunto de entidades.
Luego ya es una cuestin ms tcnica como pasar a nmeros o a unos
datos concretos las mediciones de cada uno de los parmetros, que
perfectamente pueden hacer un grupo de profesionales universitarios, por
ejemplo. Aunque cada ao pueda cambiar alguno de los temas referidos,
siempre habr otros que se mantengan para poder hacer comparables los
datos de unos aos a otros.
Estas unidades pueden usarse tambin para incidir en los Presupuestos
Participativos para calibrar los dficits existentes, o en las Planificaciones
comunitarias para tener orientaciones generales que puedan sustituir los
criterios de eficiencia monetaria. En Sevilla se han venido usando unas
criterios de Calidad democrtica de la participacin, con los que un
equipo universitario ha puesto en marcha un proceso en paralelo para
hacer el seguimiento de los Presupuestos participativos. Pero cabe mejorar
estos tipos de procedimientos para que los referentes de valor de un
proceso puedan estar ms ajustados a lo que la gente pueda ir entendien-

24

do pedaggicamente por calidad de vida (no slo el nivel de vida al uso).

No es cosa de un da ni de una dcada, pero el reto est en que necesitamos otros referentes de valor que no sean las simples unidades monetarias.
Unos ndices fciles de manejar y de explicar, que muestren claramente
cuales pueden ser los nuevos referentes que estamos construyendo. A
partir de ir teniendo este nuevo tipo de referentes o equivalentes generales
de valor ya podemos ir popularizando nuevos instrumentos de medir la
calidad de vida. Cierto que la calidad es algo muy subjetivo para cada
persona, pero a partir de ah tambin lo podemos hacer como la construccin de valores compartidos de manera inter-subjetiva, para cada
localidad y tiempo concretos. Y si esto son formas de construir las democracias participativas, con las que habremos dado un gran salto para
poder articular Planes comunitarios e integrales, colectivos de iniciativas,
votaciones ponderadas, etc. De tal manera que no slo se proclamen de
manera abstracta que otros mundos son posibles, sino que ya desde ahora
estemos en la construccin de estas herramientas de la transformacin
social.
4.- Saltos a dar con las metodologas participativas.
Estas propuestas que estamos planteando ante los retos de las democracias participativas hay que irlas construyendo con la gente de cada
localidad, no idealizndola sino sabiendo de sus problemas, y tratando de
encontrar respuestas adecuadas a cada situacin. Por eso el ir dando los
pasos o saltos metodolgicos pertinentes, segn la fuerza de cada cual y
de quienes le rodean, es conveniente para no hacer propuestas inabarcables o idealistas. Hemos ido planteando en diversos tipos de prcticas
estratgicas (Presupuestos Participativos, Planes Comunitarios, Agendas
Locales 21, Cogestin de centros ciudadanos, Agencias de Desarrollo
Local, etc.) la necesidad de no olvidar algunas cuestiones clave en todo
proceso participativo. Para no hacer muy extenso este escrito las resumimos a continuacin en seis saltos de enfoque respecto a las formas ms
tradicionales de proceder. No todo lo que se llama metodologas participativas responde a unos mismos criterios y hay bastantes diferencias que
debemos ir depurando para que cada vez podamos hablar y sobre todo
hacer con ms conocimiento de causa. Esta es una de las posibilidades
que existen y desde luego la que tratamos de aplicar, fruto de haber
conjugado otras muchas (socio-anlisis, filosofa de la praxis, investigacin-accin-participativa, teora de redes y de vnculos, diagnstico rural
participativo, planes estratgicos situacionales, eco-feminismos, pedagoga popular, etc.) Esto quiere decir que habr que seguir cruzando resultados para ir mejorando cada paso y cada salto, en una construccin
continua de lo que precisamos para las democracias participativas.

Lo primero, segn nos parece, es participar en lo que nos une de dolor o de

sntomas, lo que queremos superar. Tiene que haber una predisposicin
inicial que una a unas personas o grupos ante algo que no les convence, y
por lo mismo se abren caminos de convergencia entre los ms decididos.
La participacin debe generarse desde el principio, aunque sea con poca
gente, con un buen ambiente construir confianzas y luego ya se podr ir
ampliando. Es preferible ir cargando las bateras en el proceso, que no
empezar con mucha gente, con mucha batera, e irse descargando por
mal ambiente. Es probable que al empezar lo que aparezcan son dicotomas y dilemas, frente a esto esta aquello otro, y con estas confrontaciones
simples echemos a caminar. Lo primero es saber cual parece ser el
problema que nos rene, y para quin es un problema. No es preocupante
si a medida que avanzamos nos vamos dando cuenta que las cosas son
ms complejas, que hacen falta metodologas que no se queden en la
superficie de los temas sino que profundicen y aprovechen la creatividad
de la mayora de las iniciativas posibles. Los anlisis ms complejos y
construccin de los tetralemas puede venir ms adelante. Para empezar
con que nos pongamos en lo que no queremos, y que haya un buen
ambiente de colaboracin puede ser suficiente.
Lo segundo es hacer un plan de trabajo con un grupo motor, es decir,
con un grupo mixto de las personas voluntarias y de profesionales que se
van a poner a trabajar. Al principio aparecen distintos intereses que hay
que saber manejar desde posiciones poco prepotentes, ms bien autocrticas, que se pueda saber que es lo bueno que aporta cada cual pero
tambin los lmites que tiene cada aportacin. Por ejemplo, no se puede
esperar de las administraciones que sepan de todo o que pretendan dirigir
porque lo tengan escrito en un programa. Pero si se les puede pedir que
aporten medios fsicos y econmicos, pues es el fruto de los impuestos de la
ciudadana para hacer polticas pblicas. No se puede esperar que los
dirigentes sociales sean los ms representativos, pero si que haya grupos o
personas muy activas que se vengan a colaborar. La ciudadana no tiene
porqu tener la verdad sobre lo que est pasando y porqu es as o de otro
modo, pero aporta dnde est el punto de arranque, la vivencia sin la cual
no entendemos el fondo del problema. No se puede pretender que los
tcnicos tengan la solucin al momento, pero si que ayuden con metodologas en un proceso que vaya ganando en rigor y creatividad. Para que
nos hagamos las preguntas que ms convienen al proceso es para lo que
se necesitan profesionales y no para que tener que aceptar que sepan de
todo.
En tercer lugar cabe estructurar y organizar las demandas, a partir de las
preguntas por las necesidades tanto las ms sentidas como las ms
estructurales. Ni las demandas se pueden resumir igual para toda una
comunidad, ni son tampoco tan individuales que no constituyan conjuntos

25

26

de intereses de cierta similitud. Es decir, se puede ir a encontrar alguna

muestra que responda a las distintas tipologas sociales de los grupos y
sectores con presencia local, y que esto se pueda construir participadamente con el grupo motor inicial o en algn taller para hacer un mapeo
de la localidad. No slo nos van a interesar qu grupos o sectores tienen
intereses econmicos diferentes, sino tambin qu posiciones culturales
mantienen a cerca del problema de referencia. Con estas dos variables
podramos tener un cuadro de doble entrada, pero adems tambin nos
interesa el tipo de relaciones de cotidianeidad, confianzas y desconfianzas,
que histricamente se han ido construyendo. As tendremos una anlisis de
redes adems de un cuadrante de condicionantes ms estructurales.
Agrupar y auto-organizar las demandas segn los conjuntos de accin
presentes es lo que nos permitir avanzar al siguiente paso.
Pasar, en cuarto lugar, a devolver estas informaciones, sus protestas y sus
propuestas, al conjunto ms amplio que se pueda de personas involucradas. Se tratara de tcnicas para detectar de forma participada los nudos
crticos, los bloqueos, sobre los que prioritariamente debemos centrar
nuestra atencin. Ya que no vamos a poder resolver todos los problemas,
empecemos por aquellos en que hay ms consenso sobre su capacidad de
bloquear o de potenciar el proceso. Aqu cabe coordinar esfuerzos para
entrar en los tetralemas, ms all de quin formul tal o cual posicin.
Priorizamos algunos caminos que puedan resultar ms colectivos y ms
creativos, coordinando intereses y voluntades, ms all de una votacin de
mayoras y minoras, sino tratando de sumar consensos, con los conjuntos
de accin ms amplios posibles y ms dinmicos. Coordinar redes sociales
para un modelo de ciudad que supere los estrechos intereses particulares
de tal o cual visin corporativa. Aqu los criterios del habitar entre los
participantes deberan llegar a la mayor reflexividad posible, profundizando en sus propias razones, y construyendo posiciones comunes ms all de
los intereses particulares de cada colectivo en particular. No se puede
esperar que todo el mundo est de acuerdo, pero si que las principales
posiciones se puedan articular en propuestas que desbloqueen los
problemas planteados, para que el proceso de un salto y tenga capacidad
de ilusin en las personas que estn participando y las potencialmente
beneficiadas.
En quinto lugar hay que hacer aterrizar en programas y proyectos ms
concretos todo lo que se est planteando. Tambin esto se puede hacer de
manera participada, ajustando a necesidades ms especficas cada
proceso. As, por ejemplo, concretando un esquema organizativo para la
toma de decisiones que sea democrtico participativo en su funcionamiento interno; es decir, como aprovechar con una Comisin de Seguimiento
comn las Mesas de trabajo especficas, y las tareas de coordinacin entre
s, y tambin con los sectores de la gente en sus redes informales y cotidia-

nas. Concretando una Idea-fuerza con capacidad de atraer a buena parte

de los afectados por el problema, que les anime en la puesta en marcha de
sus vidas implicndoles en el proceso emprendido; es decir, poner en
marcha analizadores construidos o eventos capaces de movilizar las
voluntades a favor del proceso. Tambin es necesario ir concretando los
recursos econmicos (dnde poder obtenerlos); y concretar los medios
(lugares disponibles y los medios de informacin); los tiempos que cada
cual pude dedicar (de los profesionales y de los voluntarios), para que
todo ello tenga una credibilidad y viabilidad, ms all de los voluntarismos
bienintencionados. Esto es hacer un programa d e accin integral y
sustentable.
El sexto y ltimo punto a no olvidar es la participacin en la ejecucin y
monitoreo del proceso. Se trata de hacer el seguimiento con comisiones de
control y apoyo a las rectificaciones que sin duda se tendrn que producir.
Ningn plan o proyecto, por bien hecho que est, ajusta a la realidad sin
ms, sino que siempre hay que estar haciendo ajustes segn las circunstancias que se van presentando. As pues los cronogramas que hacemos no
son para ser cumplidos tal cual, sino para saber, y justificar en cada caso,
porqu nos desviamos en tal o cual momento. Disponer de un cronograma
del conjunto de los proyectos sectoriales nos permite poder compararlos
entre s en su grado de realizacin y de sinrgias, pero tambin para
compararlos con la marcha de un cronograma de tareas comunes. En el
cronograma de las tareas comunes hemos de ir siguindole el ritmo a la
difusin hacia la poblacin, y a la consulta a la misma en determinados
momentos, a la auto-formacin de los grupos y mesas de trabajo, y a la
toma de decisiones, en sus momentos concretos. De esta forma se puede
hacer una evaluacin continua de cara al monitoreo, es decir, de cara a
poder ir rectificando de forma participativa ante los imprevistos que se irn
sin duda produciendo. El habitar es un proceso que ha de estar siempre
ajustndose a las nuevas realidades que la misma vida va produciendo.
Habitar es algo ms que alojarse, y democratizar es algo ms que votar. Si
partimos de situaciones conflictivas que se estn dando en algunos barrios
de nuestras periferias y que acabarn por perturbar las ciudades enteras,
es para que se vea con hechos contundentes que es lo que se est escondiendo en las formas de urbanizacin y de organizacin que nos estamos
procurando en este cambio de siglo. Ni en las grandes urbanizaciones
super-protegidas se podr estar a gusto, nunca sabiendo si se est
encerrado en jaula de oro, o si al salir alguien estar esperando para
vengarse (con razn o sin ella). Las distinciones que proponemos es un
ejercicio de salud mental para ver que no tenemos que quedarnos en los
primeros dilemas que se nos plantean. Que es posible ir construyendo
otros ejes emergentes, entrar en procesos de complejizacin de las
problemticas hasta dar con salidas y propuestas que se ajusten ms a los

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28

amplios conjunto de accin que estn demandando las soluciones ms

creativas y operativas para sus necesidades. Y que todo esto se puede
hacer con muchas tcnicas y metodologas participativas que hay disponibles y que estn demostrando dar buenos frutos.
La construccin de las democracias participativas no es un simple debate
terico, sino un debate con las realidades que estn en marcha en varias
ciudades y regiones. Aqu no nos detenemos en ejemplos concretos o
casusticas particulares porque para eso ya hay colecciones de libros que
las cuentan (algunos estn en la bibliografa), sino que hemos querido
destacar algunos retos que nos parecen importantes de no olvidar, para
establecer las distinciones y alternativas en las que nos estamos moviendo.
Sin cerrar ningn proceso como el mejor o el nico camino. Por suerte hay
variadas propuestas, aunque an muy minoritarias, pero ya se puede
establecer por dnde aparecen algunos caminos muy creativos. Adems
hemos aadido que hay que conocer los pasos importantes de un proceso,
algo as como las preguntas que no se nos deben olvidar contestar, sobre
todo para saber si estamos haciendo un camino con trampas o un proceso
participativo y creativo.
Bibliografa:

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30

31
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Este captulo dedicado a los Presupuestos Participativos forma parte
de la obra Herramientas para la participacin, editada en
Venezuela para la promocin de la democracia participativa. El
original tiene los prrafos numerados

Haiman El Troudi
Marta Harnecker
Luis Bonilla

Como consecuencia del diagnstico participativo, est el presupuesto

participativo: que la gente participe en la elaboracin del presupuesto... El
mtodo, dividir el municipio en varias partes, en parroquias, la parroquia
en varias partes, hacer asambleas sucesivas. Ese es un instrumento o
mecanismo de participacin comunitaria para darle poder al pueblo
Ahora yo quiero que todos los alcaldes que tenemos, todos, debemos
comenzar a aplicar el presupuesto participativo. Los que estn llegando
deben aprender rpido y los que han sido reelegidos y no lo han hecho
deben poner especial atencin, porque como ya pasaron 4 aos y no lo
hicieron. Me parece que pudieran estar ustedes invadidos por las viejas
costumbres. Este es el momento de hacer un esfuerzo mayor. Los que estn
asumiendo cargo arranquen ya y los que lo han hecho sigan hacindolo y,
adems, irradien el ejemplo hacia los dems. (Presidente Hugo Chvez,
Taller de alto nivel. El nuevo mapa estratgico, 12 y 13 de noviembre
2004)
Para desarrollar el tema del presupuesto participativo, hemos dividido el
presente captulo en cinco secciones. La primera est orientada a dar
respuesta a un cuerpo de interrogantes asociados a la temtica. La
segunda aborda un conjunto de propuestas metodolgicas para su
implementacin. La tercera seala dos posibles formas de realizarlo. La
cuarta ofrece la estructuracin de un cronograma. Y la quinta presenta
algunas consideraciones finales.
Preguntas y respuestas
Qu es el Presupuesto Participativo?

Es el proceso a travs del cual la poblacin participa en la definicin de los

valores de los ingresos y gastos del presupuesto pblico municipal a invertir
en las localidades, e indica en qu reas debern hacerse las inversiones y

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cules deben ser las obras priorizadas. A su vez, establece las prioridades
de inversin del presupuesto pblico que manejan las Gobernaciones de
Estado, los Ministerios y los rganos descentralizados de la Administracin
Pblica.
De esta manera, el presupuesto deja de ser una caja negra elaborada y
administrada por especialistas. Ya no son los tcnicos o los gobernantes
solos y a puertas cerradas, los que adoptan las decisiones sobre la poltica
de impuestos y definen dnde se deben invertir los recursos obtenidos, sino
que ahora junto a ellos participan en la toma de decisiones los
representantes elegidos directamente por la poblacin.
De qu recursos materiales se dispone para los proyectos comunitarios?
a) El presupuesto municipal
El presupuesto municipal es administrado por las alcaldas y est
constituido por las recaudaciones en el mbito municipal (impuestos de
patentes e industrias, derecho de frente, tributos a vehculos, etctera) y por
las asignaciones que recibe del gobierno nacional (situado constitucional),
variando stas segn el nmero de habitantes de cada municipio.
b) FIDES y LAEE
Adems del situado constitucional y de las recaudaciones municipales, las
alcaldas y las gobernaciones, y tambin las comunidades organizadas
pueden acceder a otras instancias de financiamiento pero nicamente
para proyectos de inversin. Estas son: el Fondo Intergubernamental para
la Descentralizacin (FIDES) y fondos de la Ley de Asignaciones
Econmicas Especiales (LAEE).
Para acceder a estos fondos, los alcaldes, gobernadores y las propias
comunidades organizadas deben presentar proyectos, pero no cualquier
proyecto sino aquellos que contengan objetivos especficos que apunten a
la solucin de problemas concretos de una determinada localidad.
Todos los proyectos de inversin financiados por el FIDES, la LAEE o el
presupuesto municipal disponible para tal fin deberan, a nuestro juicio, ser
propuestos y avalados por las comunidades organizadas1.
c) Las misiones sociales
Adems de todos los recursos financieros disponibles, en cada municipio
es importante considerar tomar en cuenta otras inversiones realizadas por
el gobierno bolivariano, por ejemplo, todo lo que invierte en llevar a
delante las misiones sociales, porque de hecho stos son recursos que
gobierno central ha otorgado a las comunidades a travs de diferentes
servicios: educacin, salud, alimentacin. Tal realidad no puede ser
olvidada al formular los proyectos y los presupuestos.
d) Las obras que ejecutan los ministerios y gobernaciones

Adicionalmente, los diversos ministerios, sus entes adscritos, las empresas

del Estado y todo el conglomerado de entes y rganos de la administracin
pblica nacional, descentralizada o desconcentrada, ejecutan acciones,
adoptan medidas y realizan proyectos en los diversos municipios de la
geografa nacional. Lo mismo procede con las gobernaciones.
Al momento de formular el diagnstico, la comunidad junto con las
autoridades correspondientes determinar las acciones, medidas y
proyectos que, desde el nivel central y regional, deban ser implementadas
en su localidad. Aunque los ministerios no estn obligados a planificar la
inversin con las comunidades, la implementacin del presupuesto
participativo municipal es una excelente oportunidad para crear esa nueva
cultura.
e) Los recursos no materiales
Adems de los recursos materiales ya sealados, las comunidades cuentan
con otros recursos que muchas veces juegan un destacado papel para salir
adelante: la creatividad de su gente, la iniciativa y de la audacia para
proponer ideas ingeniosas acerca de cmo pueden resolverse problemas
con los recursos de la propia comunidad.
Al respecto, revisemos algunas de las reflexiones del presidente Chvez
sobre el tema: Antes de los recursos financieros hay muchos otros recursos
que hay que poner en juego, para la solucin del grave problema que se
nos presenta [] creo que mucho ms que el dinero, hace falta:
capacidad, conciencia, coordinacin, inventiva, creatividad, eso hace
mucha ms falta que dinero! El hombre o la mujer que pone el corazn en
lo que hace consigue recursos donde los incapaces se dan por vencidos2.
En qu gasta la Alcalda?

Anteriormente nos referimos al origen de los recursos con que cuenta la

alcalda. Pero, en qu gasta la alcalda estos recursos?
Suele ocurrir que la mayor parte el presupuesto de las alcaldas se destina
al pago de los salarios de los funcionarios municipales (nmina), al
mantenimiento del aparato y la prestacin de servicios (redes de agua,
iluminacin, limpieza urbana, mantenimiento de locales pblicos, salud,
educacin (slo aquella mnima parte que corresponde a las alcaldas),
transporte, cultura y recreacin, etctera), quedando generalmente muy
pocos recursos para la inversin en nuevas obras que beneficien a las
comunidades.
Pero esta circunstancia no puede ser un obstculo para el pueblo
organizado ni para sus gobernantes, siempre y cuando ambos estn
determinados a promover la transformacin de su realidad y a promover el
desarrollo humano y econmico sin atentar contra el medio ambiente.

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Mientras ms escasos sean los recursos, ms importante es que el mximo

de vecinos participe en el proceso de toma de decisiones acerca de cmo
distribuirlos y de cmo generar nuevos recursos.
Quin decide los proyectos que se ejecutarn?

Los vecinos de cada comunidad deben ser quienes tomen las decisiones. El
prerrequisito para ello es su participacin activa y decidida en las sesiones
ordinarias y extraordinarias de trabajo que se organicen para tal propsito.
Dnde se elabora el Presupuesto Participativo?

A diferencia del diagnstico participativo que se realiza en comunidades

pequeas, el rea natural del presupuesto participativo es el municipio
(aunque en el caso de municipios muy grandes es aconsejable realizar la
mayor parte del trabajo por parroquia y, ms an, por subdivisiones dentro
de las parroquias). Cada municipio o parroquia se puede dividir en zonas
que contienen a su vez varios espacios comunales. En secciones siguientes
se presentan los criterios para realizar dicha zonificacin.
Cul es el espacio ideal para el desarrollo del Presupuesto
Participativo?

La forma de llevar adelante el presupuesto participativo municipal debe

adaptarse a las condiciones concretas de cada lugar: hay que tomar en
cuenta la densidad de la poblacin del municipio y el grado de
organizacin popular alcanzado en l. No es lo mismo un presupuesto
participativo en un rea rural poco poblada que un rea urbana
densamente poblada.
En las comunidades rurales pequeas el presupuesto participativo puede
trabajarse directamente a nivel municipal o parroquial.
En los centros poblados y ciudades pequeas se puede trabajar a partir de
divisiones geogrficas tales como la utilizada por las UBEs3.
En las ciudades grandes, las experiencias del presupuesto participativo
pueden darse a partir de una subdivisin del rea geogrfica que
corresponde a una UBE (circuitos, secciones, etctera).
Pero hay que tener en cuenta que las reas que se establezcan en los inicios
probablemente no tendrn que ver con definiciones acerca del espacio
ms adecuado para desarrollar el proceso del presupuesto participativo
sino que estarn relacionadas con cantidad de cuadros con que se cuente
para impulsarlo. Mientras ms organizacin previa exista en un municipio
o parroquia, y mientras ms cuadros preparados para promover la
participacin se tenga, hay ms posibilidades de que el proceso pueda
realizarse en los espacios ms adecuados.

Cmo garantizar el manejo transparente y colectivo de la

informacin?

El proceso del presupuesto participativo exige que haya una completa

transparencia informativa acerca de los recursos con que cuenta la
alcalda, la forma en que se licitan las obras, el monto de recursos
destinado a cada obra, el cronograma de ejecucin de la obra, etctera.
Adems de la informacin que provenga de las autoridades de la alcalda
en reuniones pblicas, se debe procurar publicar estas informaciones en
algn rgano de difusin sea de la alcalda o privado.
Se puede aprovechar la tecnologa de la informacin para dar mayor
difusin al proceso4.
Con qu equipo humano debe contar la alcalda para asumir el
Presupuesto Participativo?

Debiera existir, adscrito a la Direccin de Participacin Popular de la

Alcalda correspondiente, un equipo que se ocupe de la promocin
institucional de las jornadas de presupuesto participativo en todas las
comunidades que comprenden el municipio, as como de la facilitacin de
todos los procesos inherentes a l. Este equipo debera ser el responsable
del trabajo del presupuesto participativo asociado a la alcalda y debera
estar conformado por operadores de la Direccin de Participacin Popular
y otros funcionarios de la alcalda que puedan reforzarle.
Para efectos prcticos, denominaremos EPPA al Equipo del Presupuesto
Participativo de la Alcalda.
Quin anima a la comunidad a participar en el Presupuesto
Participativo?

La animacin a la comunidad para que participe es un proceso

permanente, trasversal y compartido. Tanto los agentes de la alcalda,
como los promotores socioculturales, los miembros de los consejos locales
de planificacin pblica, los lderes naturales e institucionales y todos los
vecinos que quieran, deben contribuir a la animacin.
Por circunstancias propias de la especificidad vecinal, se observar una
diferenciacin normal durante la animacin comunitaria. Una promovida
por los agentes externos que intervienen en la localidad y otra asociada a
las iniciativas populares. Ambas son complementarias, y deben articularse.
Mientras el EPPA convoca a las comunidades a travs de afiches,
pancartas, perifoneo, cuas radiales o televisivas, anuncios de prensa y
dems medios de difusin; los vecinos y sus liderazgos naturales apelarn
a la invitacin casa por casa, a la informacin cara a cara, el uso de
medios de comunicacin alternativos comunitarios. Donde sea posible, los
medios alternativos deben trata de cubrir y divulgar los debates de las
plenarias.

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Propuesta metodolgica
A continuacin exponemos los pasos que, dentro de lo posible, deberan
ser contempladas en todo proceso de formulacin del presupuesto
participativo.
Eso no significa que sta sea una receta inalterable, se trata, por el
contrario, de una propuesta de procedimiento que puede y debe ser
enriquecida con todas las ideas y sugerencias que hayan surgido a partir
de la reflexin y de la experiencia prctica de los gobernantes locales y las
comunidades organizadas.
Zonificacin

A efectos de facilitar la elaboracin del presupuesto participativo, es

conveniente dividir cada centro poblado por zonas. Dichas zonas son
espacios territoriales menores claramente definidos, donde se deberan
realizar las asambleas del presupuesto participativo.
Nos parece recomendable usar como criterio para la demarcacin de las
zonas el mismo criterio que se ha usado para demarcar las reas
electorales.
Dentro de esa rea geogrfica hay que buscar el lugar ms adecuado para
que la poblacin se rena. Probablemente el espacio ms conveniente sea
una escuela.
En un municipio o parroquia podrn conformarse tantas zonas del
presupuesto participativo como reas electorales existan.
Teniendo muy claro que el presupuesto participativo es un proceso abierto
a todos los vecinos y no slo a los que se sienten identificados con el
gobierno, una zonificacin basada en las reas electorales permitira
aprovechar todo el potencial organizativo acumulado en las UBEs durante
el proceso del referendo.
Dentro de una zona pueden existir varias organizaciones comunitarias de
base o consejos comunales.
Distribucin del Presupuesto por zonas

a) Criterios de distribucin: carencias, densidad, prioridades temticas y

participacin
Hemos dicho que la Alcalda debe fijar la cuota del presupuesto municipal
que le corresponder a cada zona para la ejecucin de proyectos del ao
siguiente y debe hacerlo considerando una serie de criterios. A nuestro
juicio, al menos cuatro deberan ser considerados: aquel asociado a las
carencias comunitarias, a la densidad poblacional, a las prioridades
temticas elegidas por las comunidades y el grado de participacin de los
vecinos en las actividades de la zona.

Hay quienes preparan un mapa de carencias de cada zona. Este mapa

muestra el cuadro general de la situacin de la comunidad. Un diagnstico
participativo previo que analiza las carencias en infraestructura y servicios
de cada localidad ayuda a preparar esa informacin.
Tambin es importante considerar la cantidad de personas que habita en
cada zona y la prioridad temtica elegida.
Es conveniente agrupar los problemas en algunas temticas como, por
ejemplo: saneamiento ambiental, vivienda, pavimentacin integrada
(asfalto, red de agua, red de desage pluvial), educacin, asistencia
social, salud, transporte y circulacin, organizacin de la ciudad y pedir a
los vecinos que establezcan tres prioridades temticas. Conocer cuales son
las principales temticas elegidas a nivel de la ciudad es un indicador
importante para los planificadores.
Por ltimo, ha dado muy buen resultado estimular la participacin,
asignando un mayor porcentaje de recursos financieros a aquellas
comunidades que en igualdad de condiciones en cuanto a densidad y
carencia, muestren un mayor desarrollo organizativo y prcticas de mayor
participacin protagnica.
Para establecer el grado de carencia de servicios e infraestructuras en una
zona, se pueden asignar porcentajes a cada problema a travs de una
escala determinada. As, por ejemplo, el alumbrado pblico posee una
carencia de 50 por ciento, representa que aproximadamente la mitad de la
zona no posee en sus calles dicho alumbrado.
Una zona densamente poblada y con grandes carencias debe recibir
mucho ms recursos que una zona con poca densidad. Sera muy injusto
que el presupuesto se distribuyese en forma igualitaria entre las zonas que
presentan desniveles.
Una zona cuyas comunidades practiquen ejercicios permanentes de
participacin ciudadana en los asuntos pblicos debera ser premiada con
una asignacin mayor que aquellas que poco o nada participan. Esta
prctica promueve a la larga, la motivacin a participar en todas las
comunidades.
Ahora bien, qu proporcin debe drsele a las carencias, a la densidad y
a la participacin?
Esta interrogante debe ser atendida por los gobiernos locales quienes, con
base a su especificidad concreta sabrn en qu cuanta hacer uso de los
tres criterios enunciados5.
b) Todos los recursos deben ser incorporados
Todos los recursos disponibles, sin excepcin, deberan ser incorporados al
presupuesto participativo y distribuido a cada zona. Recordemos que tales
recursos provienen de aquella porcin del situado que no se ha destinado

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38

al gasto administrativo, del pago de impuestos, y de fondos del FIDES y la

LAEE.
Del mismo modo, los ministerios y sus entes adscritos, as como las
empresas del Estado y las gobernaciones que en sus planes operativos y
presupuestos ordinarios tengan recursos destinados para ser ejecutados
en determinadas comunidades pertenecientes al municipio en referencia,
deben evaluar con las propias comunidades la pertinencia de tales
proyectos, para que no suceda lo que en el pasado ha ocurrido con
frecuencia: que, desde el nivel central, se planifican obras que no estn
consustanciadas con los requerimientos inmediatos de las comunidades.
Actores Del Presupuesto Participativo

a) Los vecinos
El proceso del presupuesto participativo es un proceso democrtico,
abierto a todos los vecinos interesados, sin color poltico o nacionalidad. A
las reuniones plenarias y a las reuniones por reas ms pequeas puede
asistir el que quiera.
b) Los delegados
Pero no todos los vecinos tienen igual compromiso con el proceso. Los ms
entusiastas y comprometidos se transforman en sus activistas y deberan
cumplir la funcin de delegados del presupuesto participativo.
Los llamados delegados del presupuesto participativo, son aquellas
personas en quienes la comunidad delega la tarea de recoger los
problemas de las distintas comunidades y de participar luego en el
seguimiento de todo el proceso del presupuesto participativo. Ellos son los
grandes activistas del proceso: movilizan a la comunidad, actan como
canal de conduccin de sus aspiraciones, fiscalizan la aplicacin de los
recursos a las obras priorizadas y la ejecucin de las mismas.
En los lugares donde existe tradicin organizativa y de lucha, los activistas
del presupuesto participativo suelen ser los lderes naturales de dichas
comunidades.
Los delegados deben ser electos en las reuniones del presupuesto
participativo. Pueden elegirse tantos delegados como lo considere
conveniente la comunidad, siempre y cuando su nmero no sea un
impedimento para realizar fluidamente las tareas. La idea es que el nmero
de delegados no entorpezca la fluidez de la comunicacin en las
reuniones. Los delegados estn obligados a rendir cuentas mensuales en
asamblea a las comunidades que los eligieron.
Al proponer este criterio de eleccin de los delgados lo que se busca es
estimular la participacin. La idea es que quien moviliza ms gente a las
reuniones pueda elegir ms delegados.

La principales funciones del delegado son:

! movilizar a la comunidad y recoger las prioridades temticas y de obras

! coordinar, junto con los consejeros6, el proceso de debate con la

poblacin acerca de las obras a jerarquizar

! actuar como canal de conduccin de las aspiraciones de la comunidad
que representan
! fiscalizar la aplicacin de los recursos a las obras priorizadas y la
calidad de su ejecucin
! fiscalizar la actuacin de los consejeros
c) Los consejeros
Mientras los delegados se preocupan de los problemas ms inmediatos de
su rea: pavimentar una calle, una obra de alcantarillado, etctera, el
consejero discute temas ms amplios y debe pronunciarse sobre las obras
que deben realizarse en la ciudad como un todo tomando en cuenta las
prioridades establecidas en las reuniones del presupuesto participativo.
Deben compatibilizar las demandas de la poblacin con las de la alcalda
y puede ocurrir que tengan que priorizar obras que no corresponden a la
zona por la que fueron electos. Deben tener la capacidad para analizar el
conjunto de los problemas y para explicar y convencer a sus electores de lo
correcto de sus decisiones, aunque ellas no los favorezcan en lo inmediato.
Ellos son, entonces, los que toman las ltimas decisiones sobre las obras
que debern ser realizadas.
La poblacin, que ya eligi sus prioridades por democracia directa, delega
su representacin en estos consejeros para que elaboren en cogestin con
el gobierno municipal y el consejo local de planificacin pblica, el
presupuesto pblico y el plan de obras para el ao siguiente.
Deben elegirse dos consejeros por cada zona del presupuesto
participativo. Su mandato dura un ao, pero si llegan a perder la confianza
de sus electores, como se trata de una representacin delegada que
emana de una democracia directa, los consejeros podrn ser revocados
por el foro de delegados en cualquier momento.
Dentro de lo posible los consejeros deben recibir un pequeo curso de las
nociones fundamentales necesarias para entender el tema del
presupuesto. El EPPA debe contribuir en dicho curso.
d) El equipo de la alcalda que promueve el proceso
Como ya hemos mencionado, debe haber un equipo de la alcalda
dedicado a promover y facilitar este proceso.
El Equipo del Presupuesto Participativo de la Alcalda (EPPA) ser la
instancia responsable de articular todas las actividades inherentes al
desarrollo de las jornadas de presupuesto participativo.

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Deber preparar las grandes asambleas y las reuniones del Consejo del PP,
y articular sus relaciones con la comunidad a travs de los coordinadores
zonales.
Al mismo tiempo deber articularse con el Consejo Local de Planificacin
Pblica. Del trabajo mancomunado de ambas instancias junto a las
comunidades depender el xito deseado. En el caso de que el Consejo
Local de Planificacin no est funcionando el alcalde deber buscar una
frmula para que el proceso del presupuesto participativo no se detenga.
e) Asesores zonales
Para llevar adelante el proceso es conveniente que cada alcalda tenga un
personal exclusivamente encargado de atender una zona del presupuesto
participativo, independientemente de que ese cuadro provenga de alguna
de las direcciones de la alcalda.
Estas personas deben hacer de puente entre la administracin y las
respectivas zonas en lo que se refiere a materias relacionadas con el
presupuesto participativo, manteniendo siempre una visin del gobierno
como un todo y debe ayudar a articular los requerimientos de cada zona
con las respectivas direcciones. Debe desempear el papel de puente entre
el gobierno y los habitantes de la zona sirviendo a la vez de parachoques y
de punta de lanza del gobierno.
Para evitar problemas no deben vivir en la regin de la cual son
coordinadores.
Sus tareas especficas seran:
a) Convocar a quienes todava no se han integrado al proceso
b) Ayudar al proceso de organizacin (labor compartida con los lderes
comunitarios y el EPPA)
c) Suministrar a su zona informaciones proveniente s de la alcalda y el
Consejo del Presupuesto Participativo.
d) Establecer contactos entre la poblacin y las respectivas direcciones de
la alcalda
e) Mediar en los conflictos que puedan crearse entre sectores de la
comunidad y con alguna de las entidades de la alcalda. Por lo tanto, el
asesor zonal debe ser una persona muy respetada por todos los sectores
f) Transmitir en forma pedaggica y convincente los planteamientos de la
alcalda
g) Preservar y difundir valores cooperativos y solidarios
Instancias del Presupuesto Participativo

El proceso del presupuesto participativo requiere la conformacin de

varias instancias que den cuenta de las diversas tareas por desarrollar. A tal
efecto, se deber contar con:

!
!
!
!
!

Reuniones con la comunidad

Consejo
Foro de Delegados
Consejo Local de Planificacin Pblica
Junta Financiera o de planificacin
a) Reuniones del presupuesto participativo
En el proceso del presupuesto participativo se pueden realizar diversos
tipos de reuniones con la comunidad. Podemos distinguir asambleas por
zona y reuniones menores en comunidades ms pequeas
Asambleas o plenarias
Las asambleas o plenarias constituyen el foro democrtico por excelencia
del presupuesto participativo. Son asambleas de ciudadanos del municipio
o zona, a la cual pueden asistir sin limitacin alguna todos los vecinos.
Estas reuniones deben ser convocadas por la entidad encargada de
organizar el proceso.
Deben buscarse diversos mecanismos para informar a la comunidad de la
reunin: peridicos murales, recorrido por el rea con un altoparlante
puesta a disposicin por la alcalda. Pero, sin duda, lo ms conveniente es
la visita casa por casa por parte de los delegados o activistas del
presupuesto participativo. Deben evitarse las invitaciones formales o
aquellas en que se enva a un nio a entregar el papelito de la citacin, sin
que el emisario tenga la menor idea de lo que est promoviendo.
Antes de empezar formalmente la reunin deben darse algunos pasos
previos como:
La acreditacin de los participantes. Slo deben participar activamente en
la reunin los habitantes de la zona y las autoridades de la alcalda. Los
dems pueden ser invitados pero no tendrn derecho a la palabra.
Es muy conveniente realizar actividades culturales mientras la gente se
acredita.
El ideal sera tener un corto video sobre el plan de inversiones del ao
anterior y obras que se estn ejecutando.
Los coordinadores deben esforzase porque se haga una lista de oradores
consensuada donde haya representantes de cada una de las micro zonas o
consejos comunales, y se procure la expresin de la pluralidad de las
posiciones polticas existentes en esa zona.
Pueden ser convocadas tantas plenarias como se estime conveniente. Sin
embargo, como mnimo, debern desarrollarse dos o tres sesiones
plenarias. (Ver desarrollo ms adelante)
Reuniones ms pequeas

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42

Adems de las reuniones amplias y abiertas por zona, se realizan mltiples

reuniones ms pequeas, promovidas por los delegados, para jerarquizar
las obras y para analizar, con el equipo tcnico de la alcalda y las personas
encargadas por la poblacin de participar en el presupuesto participativo,
los requerimientos tcnicos y presupuestarios de las obras priorizadas por
la comunidad.
b) Consejo del presupuesto participativo
El consejo del presupuesto participativo es la instancia rectora del proceso
de formulacin del presupuesto participativo municipal. Est integrado por
los consejeros del presupuesto participativo electos por cada zona, que
tienen derecho a voz y voto. Forman parte adems de este consejo: el
alcalde y tres miembros del consejo local de planificacin pblica, que
debern tener slo derecho a voz.
La tarea fundamental del Consejo del Presupuesto Participativo es
compatibilizar las demandas de la poblacin con los recursos de la
alcalda.
Sus deliberaciones debern basarse en la bsqueda de consenso en torno
a la seleccin de las obras a realizar de acuerdo a una visin integral del
municipio y de las prioridades presentes.
En los casos en que sea necesario, una vez se tengan las listas de
problemas jerarquizados por cada zona, el consejo procede a identificar
aquellos problemas comunes a varias zonas. Durante ese proceso se
determina la proximidad de las zonas con problemas anlogos. En ciertas
ocasiones, la solucin de un problema en una zona impactar en otras
cercanas, con lo que una solucin beneficia a varias comunidades. Por
ejemplo, la construccin de una escuela secundaria en la frontera de una
zona con otras. A partir de la caracterizacin de la comunidad se deberan
conocer los terrenos disponibles y dems infraestructura pblica existente
en las diversas zonas, con lo cual sera relativamente fcil decidir donde
ubicar dicha escuela.
Este Consejo se rene semanalmente durante varios meses para ir
analizando las diferentes propuestas provenientes de las comunidades,
pedir informacin a las distintas direcciones de la alcalda y determinar
finalmente, cules van a ser las obras que se van a priorizar.
Una de las primeras cosas que se debe hacer, para tener una visin global
de los problemas del municipio, es hacer un recorrido por toda la ciudad
para constatar en persona cules de ellos son los que requieren una
solucin ms urgente.
c) Foro de delegados
Los foros de delegados son las reuniones de delegados de una zona.
Pueden convocarse con diversos objetivos: para recibir una preparacin

mnima respecto al tema del presupuesto, intercambiar experiencias de sus

trabajos con las comunidades, dialogar con los consejeros, informarse de
la marcha del proceso, revocar a algn consejero
d) Consejo Local de Planificacin Pblica (CLPP)
El Consejo Local de Planificacin Pblica es otra de las instancias que
participa en el proceso. Una vez elaborada la propuesta de presupuesto
por el Consejo del Presupuesto Participativo, el Consejo Local la revisa a fin
de compatibilizarla con el plan rector del municipio. Se entiende que en
cada municipio existe un plan de desarrollo que orienta el curso de la
actuacin de la inversin pblica, en consecuencia, todo plan operativo
anual del municipio y su correspondiente presupuesto deben alinearse con
los postulados de la estrategia de desarrollo municipal diseada por el
CLPP.
Esta disposicin no supone veto a las propuestas de presupuesto
participativo por parte del CLPP, por el contrario, debe ser asumido como
un proceso de intercambio para el enriquecimiento de la propuesta. Si
fuera necesario modificar algn proyecto comunitario, el CLPP debe
informar y discutir el tema con las comunidades explicando las razones que
imperan, debe or las opiniones de la comunidad e invitarlas a que
adopten los correctivos necesarios. Pero puede tambin ocurrir que la
comunidad convenza al gobernante o a los miembros del Consejo Local
de la necesidad de rectificar un plan propuesto por l.
Una vez validada la propuesta de presupuesto participativo por el CLPP,
ste la consigna a la Junta Financiera de la Alcalda.
e) Junta Financiera
La Junta Financiera del presupuesto participativo es una instancia tcnica
de la alcalda, compuesta por sus direcciones administrativas, de
planificacin y presupuesto. Las funciones inherentes a dicha junta o
comisin estn referidas a la validacin formal (jurdica, administrativa y
tcnica) del presupuesto municipal a ser presentado al Concejo Municipal.
Dicha Junta coordina y elabora la propuesta presupuestaria que deber
asignarse a cada zona con base a los criterios para priorizar los problemas
de cada zona. Sobre esto ya hemos referido que debern tomarse en
consideracin cuatro criterios: carencias, densidad de poblacin,
prioridades temticas y participacin.
f) Cmara Municipal
De acuerdo a lo establecido por la ley, la Cmara Municipal es quien da la
aprobacin al proyecto de presupuesto municipal presentado por la
alcalda. Los concejales debern estar concientes que el producto que les
corresponde evaluar y sancionar es el resultado del esfuerzo colectivo de
las distintas comunidades organizadas.

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Aunque puede ocurrir que una Cmara Municipal no est dispuesta a

aprobar la propuesta del Consejo del Presupuesto Participativo, validada
por el CLPP, si la comunidad se organiza bien y se moviliza para hacer sentir
su voluntad de luchar por sus propuestas, ser muy difcil que finalmente se
oponga. Al fin y al cabo los concejales no desean perder apoyo popular.
Dos formas de realizar el Presupuesto Participativo
No es lo mismo realizar el presupuesto participativo en comunidades
donde existen tradiciones de organizacin y de lucha, donde las
comunidades estn organizadas en la base en consejos comunales u otras
formas de organizacin y ya han llevado a cabo el proceso de diagnstico
participativo7, que llevarlo adelante en una zona donde existe escasa
organizacin popular. A continuacin sealamos cmo pensamos que
debera hacerse en cada caso.
Presupuesto Participativo que parte de un diagnstico participativo
previo

All donde hay organizacin previa y se ha realizado un proceso de

diagnstico participativo, como el expuesto en el captulo anterior de este
libro, se lleva un gran trecho adelantado. Las comunidades ya han
priorizando los problemas de acuerdo a los recursos de la comunidad y, a
la vez, han jerarquizando los problemas que no pueden ser resueltos por
ella.
a) Primera plenaria del presupuesto participativo
En este caso, en una plenaria abierta a todos los habitantes de la zona,
donde no debe existir discriminacin alguna, se da inicio al proceso del
presupuesto participativo. Dicha reunin debe estar presidida por el
alcalde, el Equipo del Presupuesto Participativo de la alcalda (EPPA), el
asesor de la zona y miembros del Consejo Local de Planificacin Pblica
(CLPP). Es conveniente que asistan los directores de la alcalda o sus
sustitutos.
All, el alcalde explica en que consiste el proceso del presupuesto
participativo y por qu ha sido necesario trabajar en espacios menores y,
por lo tanto, la idea de la zonificacin. Se debe llevar la propuesta concreta
de zonificacin de la alcalda y dentro de lo posible un mapa del municipio
zonificado.
Luego, el alcalde debe presentar un informe de cmo ha marchado el plan
de inversiones aprobado el ao anterior: qu obra se han ejecutado,
cules estn en proceso de ejecucin y cules han quedado rezagadas y
por qu. Todo debe ser muy transparente.
En esa reunin se deben revisar las normas internas por las que se va a regir
el proceso del presupuesto participativo8.

Deben exponerse los criterios con los que se distribuirn los recursos a
cada zona y enunciarse un cronograma de trabajo.
Los asistentes deben evaluar crticamente la rendicin de cuenta del
alcalde.
Los consejos comunales all presentes deben exponer ante todos los
asistentes la priorizacin temtica y la lista jerarquizada de las obras que
dichas comunidades han determinado como ms urgentes de realizar. Este
listado es el producto de un diagnstico participativo previamente
realizado por los consejos comunales.
En dicha reunin se debe elegir a los activistas que estn dispuestos a llevar
delante el proceso en dicha zona. Cada organizacin comunitaria de base
o consejo comunal propone sus candidatos Mientras ms gente ste logre
movilizar para la asamblea, ms delegados podr elegir.
Estos delegados recin electos deben informar acerca de los problemas
priorizados en sus respectivas comunidades para que todos los vecinos los
conozcan.
b) Reuniones en los consejos comunales
Luego de la primera reunin plenaria debern realizarse reuniones en los
consejos comunales para escuchar las informaciones tcnicas que deben
proporcionar los rganos de gobierno y sus propuestas de obras y
servicios.
A su vez, los delegados deben visitar las obras acompaados de los
tcnicos de la alcalda para informarse en el terreno de los requerimientos
tcnicos y presupuestarios que plantean los problemas priorizados por la
poblacin.
A partir de todas las actividades realizadas por los delegados cada vez ms
personas se van interesando en el tema del presupuesto. Y pueden surgir
nuevos activistas los que podrn ser elegidos delegados en las reuniones
ms frecuentadas.
c) Segunda plenaria del presupuesto participativo
Luego de este trabajo realizado por los delegados y los rganos de
gobierno, se debe realizar una segunda reunin plenaria.
En esta reunin, la alcalda, por medio de la Junta Financiera o de
Planificacin, presenta sus rubros de gastos (pago de personal, consumo,
servicios de terceros y otros, un estimado de los recursos con que se
contar en el prximo ao y la forma en que sern distribuidos por zona.
Por su parte, los delegados informan de las impresiones logradas en sus
recorridos y de las estimaciones de clculo econmico por cada uno de los
proyectos requeridos para la solucin de los problemas jerarquizados
previamente por las comunidades y entregan un listado consolidado de las
obras requeridas y de las prioridades temticas que resultan de dicho

45

46

listado. Por ejemplo, la mayor parte de las obras priorizadas se refiere a

Viviendas, la segunda a educacin, la tercera a pavimentacin.
En esta reunin, y luego del trabajo realizado por los delegados, donde
habr algunos que se hayan destacado ms que otros por su compresin
de los temas presupuestarios como por la madurez de sus planteamientos
polticos, los asistentes deben elegir entre dichos delegados los consejeros
del PP, que por sus funciones deben ser las personas ms competentes para
asumir la tarea de armonizar los intereses de la alcalda con las obras
priorizadas por la comunidad.
Se deben elegir dos consejeros por cada zona y sus respectivos suplentes.
A partir de este momento, los consejeros saben con qu recursos
aproximados se cuenta y debern ajustar las prioridades sealadas por la
poblacin a dicha realidad financiera y a las lneas estratgicas de trabajo
de la alcalda. Se trata de priorizar las obras de acuerdo a una visin de
ciudad.
d) Recorrido por la ciudad
Es importante, por lo tanto, que los consejeros lleguen a tener esa visin de
la ciudad como un todo ya que eso les permitir tener ms elementos y
argumentos para evaluar en forma ms objetiva las obras que deben
priorizadas, teniendo que postergar, en algunos casos, obras de su propia
zona por obras ms necesarias en otra zona. Para lograr esta visin de
conjunto es importante que conozcan muy bien las distintas urbanizaciones
y barrios de su municipio9. El ideal es que realicen un recorrido por la
ciudad y que vayan acompaados por el equipo tcnicos de la alcalda
para que les informen acerca de los requerimientos tcnicos y financieros
de las obras priorizadas por la comunidad.
e) Reuniones con las diversas direcciones
De acuerdo a las obras priorizadas es conveniente que los consejeros y los
delegados que as lo estimen, tengan reuniones con las respectivas
direcciones administrativas. Por ejemplo, si se ha priorizado una escuela es
muy importante discutir con la Direccin de Educacin esta propuesta y los
planes que tiene esa direccin para el municipio.
f) El consejo debe elaborar la propuesta de presupuesto municipal
El Consejo del Presupuesto Participativo, luego de considerar las
demandas de las distintas zonas, de haber hecho un recorrido por el
municipio visitando junto con el equipo tcnico de la alcalda los lugares
donde se plantea ejecutar dichas obras, de consultar con las distintas
direcciones administrativas de la alcalda y de conocer la cantidad de
recursos que se asigna por zona, debe elaborar la propuesta de
presupuesto municipal de inversin pblica para el prximo ao. Dicha
propuesta deber ser presentada al Consejo Local de Planificacin Pblica

a fin de dar cumplimiento con lo dispuesto por la Constitucin de la

Repblica y dems leyes, reglamentos y ordenanzas que regulan la
materia.
g) Tercera plenaria
Una vez terminado el proceso de elaboracin del presupuesto se debe
realizar una ltima asamblea para informar a la poblacin de los
resultados del proceso. En ella el alcalde debe anunciar el presupuesto con
que contar el prximo ao y la forma en que ste ser distribuido por
zona, y el Consejo del PP deben presentar las obras que finalmente fueron
priorizadas. Se debe aprovechar la reunin para motivar a la poblacin a
acompaar a las autoridades en la entrega del presupuesto a la Cmara
Municipal.
Presupuesto Participativo sin diagnstico participativo previo

En este caso, no son las comunidades las que llegan a la primera asamblea
del presupuesto participativo con sus obras ya priorizadas, sino que es el
Estado el que crea un espacio para la participacin a partir del tema del
presupuesto de obras para la ciudad. Si bien los primeros pasos son
diferentes, a partir de la segunda plenaria del presupuesto participativo
todo sigue igual en ambos casos.
a) Reunin de arranque
Se debe realizar una primera plenaria de arranque del proceso organizada
por el Equipo del presupuesto participativo para organizar las acciones
que conduzcan a la materializacin del proceso, en la que debe estar
presente el asesor zonal del presupuesto participativo, el EPPA y alguna
autoridad de la alcalda, para darle realce.
Como toda reunin del presupuesto participativo, debe ser una plenaria
abierta a todos los habitantes de la zona. No debe existir discriminacin
alguna.
La convocatoria tiene que ser muy atractiva. Es importante explicitar que se
trata de una reunin para que la poblacin decida sobre las obras que
considere deben ser ejecutadas por la alcalda.
En dicha asamblea se debe explicar que la necesidad de trabajar en
espacios menores al espacio municipal condujo a la idea de la
zonificacin y que esa es una de las zonas propuestas. Sera conveniente
llevar el mapa de la ciudad zonificado.
Se debe insistir en que son los propios vecinos los que deben pronunciarse
sobre las obras a realizar y se debe subrayar la necesidad de organizarse
para realizar esta consulta y designar cuadros para llevarla a cabo.
Se debe explicar que esa tarea debe ser asignada a los mejores activistas,
que pasarn a ser denominados delegados del presupuesto participativo.

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Se propone elegir a estos delegados entre los presentes en la proporcin

de uno por cada diez presentes. Si la asistencia es mayor de 300 personas,
debera elegirse un delegado cada 15 20 asistentes.
b) Mltiples reuniones en las comunidades
Los delegados deben promover la realizacin de mltiples reuniones para
que las comunidades elijan sus prioridades temticas y jerarquicen las
obras y servicios que desean ver resueltos por la alcalda.
c) Primera plenaria del presupuesto participativo
Una vez recogidas las prioridades temticas y jerarquizadas las obras se
realiza la primera asamblea propiamente dicha del presupuesto
participativo, esta vez presidida por el alcalde, el Equipo del Presupuesto
Participativo de la alcalda (EPPA), el asesor zonal y miembros del Consejo
Local de Planificacin Pblica (CLPP). Es conveniente que tambin asistan
los directores de la alcalda o quienes los sustituyan.
Al igual que en el caso anterior (donde ya se haba realizado un
diagnstico participativo previo), el alcalde debe presentar un informe de
cmo ha marchado el plan de inversiones aprobado el ao anterior: qu
obra se han ejecutado, cules estn en proceso de ejecucin y cules han
quedado rezagadas y por qu.
En esa reunin se deben establecer o revisar las normas internas por las
que se va a regir el proceso del presupuesto participativo10.
Anlogamente, se deben exponer los criterios con los que se distribuirn
los recursos a cada zona y enunciarse un cronograma de trabajo.
Se debe aprovechar este espacio para que los asistentes evalen
crticamente la rendicin de cuenta del alcalde.
Se deben ratificar los delegados electos en reunin de arranque y se deben
elegir otros si la asistencia ha aumentado mucho.
Estos delegados informan acerca de las prioridades temticas y de las
obras seleccionadas en sus respectivas comunidades para que todos los
vecinos los conozcan.
d) Delegados y tcnicos visitan obras priorizadas
Luego de dicha reunin los delegados regresan a las comunidades
acompaados de los tcnicos de la alcalda para informarse en el terreno
de los requerimientos tcnicos y presupuestarios que plantean los
problemas priorizados por la poblacin.
e) La segunda plenaria
Los pasos siguientes coinciden con lo ya expuesto en el primer caso.
Pasos ms tcnicos

a) Indicadores para la evaluacin de la matriz presupuestaria

El Consejo del Presupuesto Participativo recoge las prioridades

presentadas por cada zona y rea temtica y las ordena. Realiza un clculo
ponderando las prioridades y ensambla la propuesta de matriz de
presupuestaria participativa a ser consignada al CLPP.
El Consejo Local de Planificacin Pblica debe evaluar dicha matriz con
base a determinados criterios que facilitan la articulacin de lo propuesto
con el plan rector del municipio. Dicho plan establece un cuerpo de
prioridades municipales que progresivamente deben ser atendidas.
La prioridad temtica
Supongamos que las prioridades del municipio se han determinado de
forma tal que el dficit de viviendas es la primera prioridad entre los
miembros del municipio, en segundo lugar se tienen los requerimientos de
pavimentacin y en tercero el del aseo urbano. Con base a este ejemplo,
los proyectos presentados en la matriz presupuestaria por el Consejo del
Presupuesto Participativo asociados a vivienda tendrn mayor pertinencia y
preponderancia que los dems.
De esta manera se tiene un indicador de planificacin para el destino de
los recursos financieros para obras y servicios en cada regin de la ciudad
Proyectos de obras estructurales
Al mismo tiempo, se consideran los proyectos y obras estructurales que
forman parte de los planes regionales y nacionales a instancia de los
ministerios y aquellas inversiones en ejecucin que requieren de recursos
financieros para su continuidad11. Estos datos constituyen un segundo
indicador para la planificacin del destino de recursos financieros.
Necesidad de mantener nivel de servicios
Un tercer indicador de planificacin son las necesidades que tiene el
gobierno para mantener el nivel de los servicios que el municipio presta a
la poblacin: educacin, salud, agua potable, recoleccin de basura,
conservacin del sistema vial, iluminacin pblica, etctera. La alcalda
requiere destinar a ello una parte significativa de los fondos municipales.
Estos gastos son considerados rgidos, porque si no se les otorgan los
recursos requeridos, los servicios se ven afectados. Este tipo de gasto slo
puede ser reducido a mediano y largo plazo si los servicios aumentan en
productividad, disminuyen sus costos y se incrementa la recaudacin.
Obras de emergencia
Por ltimo, tambin deben destinarse recursos a obras de emergencia y
reduccin de riesgos por catstrofes naturales.
b) La matriz es analizada por la junta financiera
Una vez validada y armonizada con el plan rector municipal, la matriz
presupuestaria es remitida por el CLPP a la Junta Financiera para su
respectiva evaluacin.

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c) La propuesta presupuestaria es entregada a Cmara Municipal

Despus que el presupuesto est aprobado por el Consejo del Presupuesto
Participativo, el CLPP y la Junta Financiera, es entregado a la Cmara
Municipal por el alcalde, el Consejo del Presupuesto Participativo y gente
de la comunidad, para su discusin y aprobacin
d) Elaboracin del plan de inversiones municipales
A instancias de la matriz del presupuesto presentada por el consejo del
presupuesto participativo, la cmara municipal elabora el plan de
inversin para el ejercicio fiscal del ao siguiente.
Tomar en cuenta las cooperativas de gestin
Para la formulacin de referido plan se debe considerar la recomendacin
de asignar a empresas cooperativas de la zona las obras que all debern
ser ejecutadas. Tales sugerencias sern debidamente presentadas por el
Consejo del Presupuesto Participativo, quien previamente habr
elaborado un listado de las empresas asociativas comunitarias que
garanticen la pronta y correcta ejecucin de las obras.
En aquellos casos en que, por su magnitud, una determinada obra no
puede ser desarrollada por cooperativas locales, sino por una empresa
particular fornea, debe asegurarse que dicha empresa se comprometa a
contratar mano de obra de la localidad.
Si la propia comunidad organizada en cooperativas es quien ejecuta un
proyecto determinado, habr mayor garanta de que los trabajos sean de
calidad y se ejecuten con base al cronograma convenido.
e) Proyectos ante el FIDES y la LAEE
Del mismo modo, a partir de la matriz del presupuesto presentada por el
Consejo del Presupuesto Participativo, el Consejo Local de Planificacin
Pblica debe instruir a su sala tcnica a fin de formular los proyectos
aprobados acorde a la metodologa y criterios tcnicos demandados por
los organismos de financiamiento de proyectos, todo ello con el apoyo de
profesionales voluntarios de las comunidades y del cuerpo de
profesionales de la alcalda.
f) Proyectos regionales y nacionales
El alcalde del municipio junto a una pequea comitiva integrada por
delegados comunitarios y miembros del Consejo Local de Planificacin
Pblica, ante la gobernacin del estado y los entes adscritos de los diversos
ministerios, debe presentar el cuerpo de recomendaciones para la
acometida de proyectos regionales y nacionales en el municipio, todos
ellos debidamente contenidos en la matriz presupuestaria elaborada de
forma participativa.
g) Recursos extraordinarios

Si por la va de la asignacin de recursos extraordinarios se obtienen

nuevas fuentes de financiamiento de proyectos, el Consejo del Presupuesto
Participativo deber recomendar a la Cmara Municipal el desarrollo del
cuerpo de proyectos que en orden jerrquico le corresponda su ejecucin
de acuerdo a lo dispuesto en la matriz del presupuesto participativo.
Un ejemplo de ingresos extraordinarios lo constituyeron en su momento el
FIEM12, la Ley Paraguas, entre otras.
Propuesta de cronograma
El cronograma atender las prerrogativas de ley en cuanto a la
presentacin de proyectos, pero como hecho consciente del colectivo. A
tal efecto, se debe socializar el itinerario de actuacin donde se reflejen las
fechas medulares, a saber:
Enero:
! Conformacin del Equipo del Presupuesto Participativo en las alcaldas
! Zonificacin para el presupuesto participativo en cada municipio
(guiarse con el modelo de las UBEs)
! Designar a los asesores zonales
! Animacin comunitaria para la preparacin de los diagnsticos
participativos
Febrero - marzo:
! Inicio del proceso de diagnstico participativo a nivel de las
organizaciones de base o Consejos Comunales . Establecimiento de la
jerarqua temtica y priorizacin de las obras de acuerdo a los recursos
propios de la comunidad y priorizacin de las obras que el Estado
puede emprender. Elaboracin de los planes de trabajo de cada
organizacin de base o Consejo Comunal.
! Reunin de arranque en los lugares donde no hay organizacin previa
y realizacin de reuniones con las comunidades para que ellas
prioricen temticas y obras.
Mayo - junio:
! Primera plenaria del presupuesto participativo: Rendicin de cuentas
del alcalde sobre la ejecucin de las obras acordadas con el
presupuesto anterior. Informacin acerca del presupuesto del ao en
curso. Eleccin o ratificacin de los delegados. Informacin por parte
de los delegados de las temticas y de las obras priorizadas.
! Visita a las obras jerarquizadas de los delegados acompaados por
personal tcnico de la alcalda.
! Curso de preparacin de los delegados.

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52

! Reuniones de delegados con direcciones de la alcalda.

Julio:
! Segunda plenaria del presupuesto participativo. La alcalda presenta
sus rubros de gastos y un estimado por zonas de los recursos con que se
contar en el prximo ao. Los delegados informan de los resultados
de su intercambio con los rganos tcnicos de la alcalda.
! Se elige a los consejeros del presupuesto participativo
! Curso de preparacin de los consejeros
! Recorrido de los consejeros por la ciudad
Agosto:
! Instalacin del Consejo del Presupuesto Participativo
! Sesiones del Consejo del Presupuesto Participativo
! Articulacin del EPPA con el CLPP
! Identificacin de problemas comunes a varias zonas
Septiembre:
! Entrega de la propuesta presupuestaria al CLPP
! El CLPP compatibiliza los proyectos del presupuesto participativo con el
plan rector del municipio
! Identificacin de cooperativas de gestin de obras comunitaria por
parte del Consejo del Presupuesto Participativo
Octubre - Noviembre:
! Entrega de la matriz compatibilizada a la junta financiera y elaboracin
del plan de inversiones del municipio
! Revisin del presupuesto por la Cmara Municipal
! Anlisis por parte del Consejo del PP de la matriz presupuestaria
entregada por la Junta Financiera. Elaboracin de la propuesta
presupuestaria
! Gestin de proyectos ante el FIDES y la LAEE.
! Gestin de proyectos regionales y nacionales.
Diciembre:
! Aprobacin del presupuesto por la Cmara Municipal con la
participacin de una delegacin del gabinete del presupuesto
participativo y la asistencia de un nutrido grupo de delgados.
Prximo ao
! Seleccin de contratistas (cooperativas y empresas privadas).

! Inspeccin de obras por parte del comit de control social de obras13.

Consideraciones finales
Al trmino de las plenarias se deber tener una detallada relacin de
proyectos escogidos, susceptibles de ser desarrollados, siempre y cuando
el cuerpo de analistas tcnicos no presente algunas objeciones a
posteriori.
Los gobernantes deben ser pacientes

Por tratarse de problemas que tocan los intereses ms directos de los

habitantes de la vecindad, con toda seguridad se producirn debates muy
acalorados que en determinadas circunstancias propendan a exaltar los
nimos de los participantes. Puede ocurrir que la pasin reinante derive en
ofensas o reclamos muy encendidos contra los lderes institucionales.
En tales circunstancias debe primar la paciencia, tolerancia y el respeto.
Los lderes naturales e institucionales deben llamar al respeto mutuo y, por
sobre todo, deben colocarse a la altura de las situaciones y no caer en
diatribas y discusiones estriles.
Control de la ejecucin y evaluacin permanente.

Es necesario establecer mecanismos de control del proceso de ejecucin

de las obras por parte de la comunidad. Es tambin muy importante tener
mtodos tanto cuantitativos como cualitativos para ir evaluando el
desarrollo del trabajo, y poder as realizar, si es necesario, planes de
contingencia, o sea, planes que reestructuren las medidas.
Las evaluaciones deben hacerse siempre en un perodo menor a tres
meses, porque si no se corre el riesgo que el proyecto se debilite, fallezca.
Es muy importante establecer indicadores y medir desde el principio.
Comits de control social de obras

En cada zona donde se est ejecutando una obra, los delegados deben
promover la constitucin de contraloras sociales. Podrn integrarlos
tantos voluntarios comunitarios como sea necesario, preferiblemente
aquellos que tengan alguna formacin en la actividad que ser
inspeccionada.
El control social de las obras se inicia desde el momento en que comiencen
las primeras acciones de seleccin de contratistas y contina hasta que
finaliza la obra.
Cuando hay obras que requieren del cuidado de la poblacin para ser
mantenidas, como por ejemplo, una cancha deportiva o una escuela
recin restaurada y pintada, es muy importante promover grupos de
vecinos que se encarguen de su mantenimiento14.

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54

NOTAS:
1.
En los actuales momentos, se adelantan algunas actuaciones legislativas
tendentes a derogar o modificar las leyes del FIDES y la LAEE, a fin de materializar el
mandato constitucional que ordena la creacin del Fondo de Compensacin
Interterritorial. De acuerdo a lo contenido en la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela, el Fondo de Compensacin Interterritorial est destinado
al financiamiento de inversiones pblicas dirigidas a promover el desarrollo
equilibrado de las regiones, la cooperacin y complementacin de las polticas e
iniciativas de desarrollo de las distintas entidades pblicas territoriales, y a apoyar
especialmente la dotacin de obras y servicios esenciales en las regiones y
comunidades de menor desarrollo relativo. El Consejo Federal de Gobierno, con
base en los desequilibrios regionales, discutir y aprobar anualmente los recursos
que se destinarn al Fondo de Compensacin Interterritorial y a las reas de
inversin prioritaria a las cuales se aplicarn dichos recursos.
2.
Reunin de Gobernadores y Alcaldes, Fuerte Tiuna, 12 y 13 de agosto de
2004. Mci, Caracas, 2004.
3.
Unidades de Batalla Electoral.
4.
Desde la ptica de la racionalidad comunicativa transparente, las
informaciones sistematizadas en los inventarios locales, y vertidas en los sistemas
de informacin sern del dominio pblico. Bajo la modalidad de informacin
colectiva en el caso de los inventarios no automatizados, y de software libre, en el
caso de los sistemas de informacin computarizados.
258. 29. 293. Hechos los inventarios con la participacin directa de los actores
sociales, cualquiera podr contar con dicho conocimiento para aprovecharlo y
seguir enriquecindolo.293. Hechos los inventarios con la participacin directa de
los actores sociales, cualquier persona podr contar con dicho conocimiento para
aprovecharlo y seguir enriquecindolo.
5.
Sobre este tema recomendamos leer el libro de Tarso Genro y Ubiratan de
Souza: Presupuesto participativo (La experiencia de Porto Alegre). Editorial
Universitaria, Buenos Aires, 1998. All el autor propone cmo hacer en estos casos.
6.
Nos referimos a los consejeros del presupuesto participativo, ms
adelante hablaremos de ellos.
7.
Ver captulo anterior.
8.
En el caso de que sea una primera experiencia debera llevarse una
propuesta de proyecto para ser revisado por la comunidad.
9.
O parroquia, en el caso de un municipio.
10.
Por ejemplo, cada cuntos asistentes debe elegirse un delegado.
11.
Por ejemplo, la construccin de acueductos, red de aguas servidas,
clnicas populares, etctera.
12.
Fondo de Inversin para la Estabilizacin Macroeconmica.
13.
Ver consideraciones finales.
14.
Lo que en Caron se llam: control democrtico de las obras.

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DESAFIOS ETICOS, TECNICOS Y POLITICOS
DE LA PARTICIPACION SOCIAL

Carlos Nez Hurtado

Ctedra Paulo Freire

Universidad ITESO
Guadalajara Jalisco, Mxico

Agradecimiento
En primer trmino, quiero agradecer muy sinceramente la deferencia que
significa el haber sido invitado a compartir estas breves reflexiones en un
evento de tal importancia.
Es para mi una honrosa distincin.
Desde donde hablo
Quiero iniciar sealando desde dnde hablo. Mi experiencia poltica
siempre se ha desarrollado desde el campo de la sociedad civil y de las
organizaciones cvicas, pues nunca ha militado en ningn partido poltico.
A pesar de ello, y justamente por mi trayectoria ciudadana, en 1994 fui
invitado por el Partido de la Revolucin Democrtica ( P.R.D.) a ser
candidato a Diputado Federal, habiendo sido electo para la 56.
Legislatura, de 1994 a 1997.
La experiencia fue de lo ms interesante y aleccionadora. Entrar en
contacto con el mundo de la poltica en cuanto tal - que no conoca
directamente - me permiti conocer en vivo los lmites y alcances del
campo de la tica en relacin con la poltica
Desde esta doble experiencia, es decir, desde el campo de la sociedad civil
donde he militado por ms de 42 aos, y desde mi paso por la Cmara de
Diputados en Mxico, es que he ido construyendo mis propias
convicciones, mis aprendizajes y mis bsquedas, que ahora les comparto.
La participacin social: diversas comprensiones y
alcances
En el enunciado general de la mesa se mencionan los desafos ticos,
tcnico y polticos de la participacin social.

56

Me gustara reflexionar primero sobre el sentido y alcance del concepto de

participacin social y/o participacin ciudadana, que sin ser
sinnimos, se les suele usar como tales.
Hoy, la participacin parece haberse convertido en una moda. En el
terreno de la sociedad civil,
de la educacin, de las esferas
gubernamentales y en los organismos internacionales, la participacin se
ha convertido en un componente obligado.
Pero contradictoriamente - en trminos generales - nuestras sociedades no
se caracterizan por ser participativas; persiste la cultura de la no
participacin y de la delegacin representativa del poder muy presente
en los hbitos y comportamientos sociales, cvicos y ciudadanos.
Eventualmente, los ciudadanos(as) participan en emergencias y/o
coyunturas especiales; es decir, solamente se reacciona, pero no se
acciona proactivamente en forma cotidiana y sostenida.
Podramos acudir a una clasificacin operativa para tratar de distinguir
diferentes expresiones de participacin que suelen darse. Es necesario
advertir que toda clasificacin o tipologa corre el riesgo de simplificar y/o
encasillar. Por ello, lo que presentamos a continuacin no necesariamente
se da en forma pura, claramente diferenciada o escalonada, pues
cada circunstancia generar modalidades propias.
Participacin individual/ familiar

Es aquella que en forma natural - casi siempre reactiva - el ciudadano

comn tiene que realizar para cumplir sus obligaciones con el gobierno,
hacer reclamos o gestiones de servicios etc.
No tiene ninguna relevancia en los trminos que nos interesa reflexionar.
Participacin social

Normalmente es aquella que genera la participacin de un grupo de

ciudadanos, colonos de un barrio, miembros de alguna institucin etc.,
para enfrentar algn tipo de reivindicacin social o colectiva que los
involucra.
En este sentido, casi siempre es tambin reactiva, pues se genera en
consecuencia y como respuesta o reaccin ante la circunstancia,
necesidad comn o reivindicacin, casi siempre de tipo coyuntural.
Implica a un grupo, que como tal, debe resolver problemas de
organizacin y planeacin (aunque sea elementalmente): roles,
liderazgo, trabajo en equipo, quiz recursos etc.
Participacin social organizada

A diferencia de la anterior (y aunque sea muy similar) sta tendra la

caracterstica de no nacer necesariamente de una situacin o reflexin

colectiva de carcter reivindicativo inmediato. Es decir, no es la natural

reaccin frente a un problema imprevisto o agudizado por alguna
circunstancia, lo que lleva al grupo a formarse y actuar. Ms bien, decide
actuar en tal o cual sentido, como producto de su previa conformacin
como grupo, de su reflexin y del anlisis de su situacin.
Dentro de ese proceso, puede tambin atender temas de emergencia.
Pero igualmente puede decidir actuar organizadamente frente a temas o
circunstancias de otro perfil y/o aliento, como situaciones de mayor perfil y
sentido estructural, por ejemplo, problemas de consumo por caresta de
bienes, servicios pblicos de menor perfil emergente etc.
Participacin comunitaria

Tiene como caracterstica su origen, ubicacin y campo de accin de

carcter territorial (un barrio, una comunidad campesina, una poblacin
indgena etc.)
Abarca los intereses de toda la poblacin contenida en ese espacio,
independientemente del grado de involucracin real que el conjunto de la
poblacin asuma.
Implica, obviamente, los mismos retos de organizacin, roles, liderazgos
etc. ya sealados. Pero lgicamente, su complejidad ser mayor.
Participacin institucional

Es aquella generada y convocada desde el mbito institucional pblico y/o

privado, por ejemplo, juntas de vecinos a nivel barrial, comits
ciudadanos a nivel municipal, organizaciones parroquiales etc.
La diferencia est fundamentalmente en el origen externo de la
convocatoria.
Participacin organizada de la sociedad civil

Es el campo donde actan normalmente las llamadas ONGs que

intervienen en estos espacios y sus mltiples expresiones: ambientalistas,
trabajo de gnero, economa solidaria, educacin popular, educacin
cvica y ciudadana, desarrollo comunitario, vivienda, hbitat, salud,
investigacin etc. etc.
Participacin cvica y/o ciudadana

Su caracterstica es que nace y acta en y para el campo especfico de lo

pblico y lo poltico, pero entendido en su sentido amplio y no
restringido a lo partidario.
Es decir, no se sita frente a reivindicaciones particulares de corto alcance
o limitado mbito espacial ( como las anteriores), sino que nace y trabaja
para enfrentar el rol que le corresponde - y se le reclama - a una
ciudadana activa, crtica y conciente en el campo de las polticas pblicas.

57

58

Tiene que ver con el impulso a su propia generacin, con el control y

auditoria ciudadana frente al ejercicio de gobierno, con el campo de la
educacin ciudadana, de la promocin y/o defensa de los derechos
humanos (sociales, econmicos, polticos y culturales).
Participacin poltica

Es aquella que surge para actuar e incidir directamente en al mbito

poltico en cuanto tal, es decir, en el partidario. Pero tambin acta en
otras expresiones que suelen contemplar las legislaciones de los pases,
segn cada caso.
Como advertimos al iniciar esta tipologa, es necesario insistir en su
carcter absolutamente utilitario.Por lo tanto, su utilidad ser de acuerdo
a circunstancias y contextos.
Estas y otras modalidades y combinaciones de modelos de participacin,
se dan sin duda a lo ancho y largo de nuestros pases y cada vez con mayor
fuerza. En algunos casos de sociedades con niveles educativos ms
desarrollados, los procesos alcanzan ms y mejores niveles de
participacin e incidencia.
Igualmente, hay sociedades con historias de lucha social y poltica muy
intensas que han provocado el avance en la conciencia ciudadana, y con
ello, mejores y ms calificados niveles de participacin e incidencia.
Pero es criterio compartido el reconocer que, a pesar de esas experiencias
excepcionales, la caracterstica comn de nuestros pases es que viven
procesos democrticos meramente formalistas, ritualistas y electoreros.
Por eso
-paradjicamente- en ellos la democracia existe sin
ciudadanos y ciudadanas participando en forma sustantiva.
En muchos pases vivimos situaciones polticas que se han dado en llamar
de partidocracia, trmino acuado para dar cuenta del excesivo y
protagnico rol que han venido asumiendo los partidos polticos en orden
a sus intereses particulares o de sus dirigentes, pero al margen de las
necesidades e intereses de la poblacin. La democracia y la vida poltica
acaba siendo secuestrada por los profesionales del mercado poltico
que reducen su labor educativa y de representacin, a un mero juego de
publicidad y mercadotecnia encaminado a conquistar los votos que los
coloquen en el poder formal, para servirse de el, pero no para servir a sus
electores ni a la sociedad en su conjunto.
No parecen haber quedado atrs las enseanzas de Maquiavelo al
prncipe (y con l, parece que a la mayora de los polticos actuales ) al
sealar que debe ".... poseer habilidad para fingir y disimular: los hombres,
en efecto, son tan simples y se someten hasta tal punto a las necesidades
presentes, que quien engaa hallar siempre alguien que se deje
engaar..... No es, pues, necesario que un prncipe acrisole todas las

cualidades mencionadas, pero s muy necesario que parezca poseerlas" .

Y solo para reforzar estas aberrantes (pero muy presentes y actuales
mximas), nos dice Maquiavelo que: "a menudo ( el prncipe ) se ve
obligado, para conservar su Estado, a obrar contra la fe, contra la caridad,
contra la humanidad y contra la religin....... y como dije antes, a no
apartarse del bien, si puede, pero a saber entrar en el mal si se ve obligado
por la necesidad"
Por todas estas razones, la participacin como fenmeno social y poltico,
si bien se expresa en mltiples modalidades, sigue siendo todava una
meta por construir y conquistar en la mayora de nuestros pases.
Veamos algunas otras de las principales razones para entender el
fenmeno de la frgil o limitada participacin:
! Una cultura ciudadana y poltica delegativa y representativa. Con
cada da ms bajos ndices, la poblacin participa eventualmente en la
eleccin de quien(es) sern sus representantes. Pero a partir de ello,
delega su responsabilidad en ellos, cancelando su participacin
activa
! Por ello, no se piensa en la responsabilidad y conveniencia ciudadana y
poltica de dar seguimiento, controlar, apoyar, proponer o cuestionar
las acciones y/u omisiones de las autoridades que nos representan.
! Tras ello, existe una vieja prctica de carcter corporativo, utilitaria y
clientelar que ha castrado, condicionado y manipulado la
participacin de los sectores populares y de la ciudadana en general.
! No han habido, en realidad, suficientes espacios francos, libres,
democrticos y tiles de y para la participacin social y ciudadana.
Sin embargo debemos reconocer que en los ltimos tiempos han
habido avances significativos
! La falta de polticas y programas educativos encaminados a formar y
propiciar la conciencia y la verdadera participacin social y ciudadana.
! La inexistencia prctica - o la debilidad, en el mejor de los casos - de
canales autnomos y legtimos para la autntica participacin.
! Segn sea el caso de cada pas y/o regin, otro factor clave lo ha sido
la falta de instrumentos jurdicos propiciadores y legitimadores de la
autntica participacin ciudadana. En muchos de nuestros pases, el
referndum, el plesbicito, la iniciativa popular y la revocacin de
mandato, siguen siendo aspiraciones largamente reclamadas.
Enunciado fundamental.
En una autntica democracia no podemos prescindir de la participacin.
Pero tampoco asumirla solo como una moda. La participacin social y
ciudadana es un componente sustantivo de la verdadera Democracia. De

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no ser as, nuestras democracias se convierten solo en formalistas, pero sin

lograr incidir en el rumbo y en las decisiones de los procesos sociopolticos. La formulacin, ejecucin y control de polticas pblicas, siguen
siendo atributos solo de las cpulas del poder.
Componentes substanciales de la participacin
En consecuencia, hablar de una autentica participacin, significa e
implica:
! Conciencia crtica y formada de y en los derechos y obligaciones
sociales y ciudadanas.
De aqu se desprende el rol estratgico de la educacin en esta tarea y,
por lo tanto, la importancia del diseo e impulso de programas y
proyectos diversos
, formales y no-formales - de educacin para la participacin.
Estos, debern ser propiciados, favorecidos, estimulados y
financiados por mltiples iniciativas, incluyendo las propias
instancias gubernamentales, sin que ello implique imposicin de
criterios polticos o partidarios.
! Ejercicio activo, libre y permanente del uso de los derechos y
obligaciones consagrados en las normas jurdicas vigentes.
Por lo tanto, habr de ponerse fin y castigar cualquier prctica
represiva, manipuladora o intimidatoria de la participacin.
! Posibilidad de organizarse y militar con plena libertad
No deben imponerse, bajo ninguna circunstancia, formas sociales y
polticas para la participacin. Son de hecho muy diversas aquellas que
facilitan e impulsan los procesos de participacin social y ciudadana.
! Capacidad de real incidencia en la toma de decisiones
Esto debe expresarse a todos los niveles dentro de aquellos procesos
que involucren a los participantes. Hay que superar los meros
formalismos de pseudo participacin
! Relacin efectiva con los intereses y beneficios de los sujetos de los
procesos.
De ah que la participacin social deba impulsarse tomando siempre
en cuenta los intereses y la utilidad real (cercana, cotidiana o de mayor
nivel e impacto ) de los beneficiarios.
No habr participacin sostenida sin conciencia formada, es cierto;
pero tampoco la habr si los beneficiarios participantes no encuentran
utilidad real y reconocida en los procesos.
! Ejercicio libre y democrtico en el diseo y en las decisiones de la vida
institucional seleccionada.

Por lo tanto, hay que trabajar por la eliminacin de los candados

jurdicos que impiden o condicionan la participacin ciudadana libre y
plural.
Corolario
Desde este enfoque, PARTICIPAR ES DECIDIR. Por ello, solo cuando la
ciudadana libremente organizada, respaldada, educada y respetada sea
capaz de disear, decidir, pensar y controlar sus procesos sociales,
polticos, econmicos y culturales a diferentes escalas y alcances,
podremos hablar de una autntica participacin social, cvica, ciudadana.
Solo entonces podemos tambin hablar de la existencia de la llamada
sociedad civil.
Lograr esto es hablar de construir la Democracia Sustantiva.
Participacin: consideraciones ticas
Fernando Savater nos recuerda, cuando se pregunta por la diferencia
fundamental entre la actitud tica y la actitud poltica, que las dos son
formas de considerar lo que uno va a hacer (es decir, el empleo que vamos
a darle a nuestra libertad). Pero la tica es ante todo una perspectiva que
cada individuo toma atendiendo solamente a lo que es mejor para su
buena vida en un momento determinado y sin esperar convencer a los
dems de que es as como resulta mejor y ms satisfactoriamente humano
vivir.
En cambio, la actitud poltica busca otro tipo de acuerdo; el acuerdo con
los dems y la coordinacin y organizacin entre muchos, de lo que afecta
a muchos. En poltica es imprescindible que convenza o me deje convencer
por otros, nos dice. La tica, desde su base etimolgica, se refiere al ethos
(del griego) cuyo significado bsico es costumbre, uso, manera de
conducirse. Y, cuando nos referimos a Moral (del latn moris, de idntica
significacin) nos estamos refiriendo a la aplicacin histrica y
diferenciada de la aplicacin de la normas de convivencia social, que
sustentadas en los principios ticos, adquieren materialidad histrica y
contextual diferenciada. As, bajo el mismo principio tico, por ejemplo, de
la justicia, diferentes sociedades en distintas pocas, crean diversas
normas y/o sanciones para salvaguardar el cumplimiento de la justicia.
Castigos fsicos, privaciones de la libertad, diferentes estmulos, sanciones
morales o la prdida de la vida misma, han expresado y expresan diversas
aplicaciones normativas (morales y/o jurdicas) para la preservacin de un
mismo principio de carcter tico: la justicia.
As pues, la relacin entre tica, Moral y Poltica, es inevitable. Es - diramos
-connatural, por cuanto la actividad humana en sociedad - que implica
justamente ser parte participar - no puede darse sin prescindir de

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principios de comportamiento individual (lo tico), de normas de

comportamiento y sancin social (lo moral), y del accionar individual y
colectivo en busca del Bien Comn (lo poltico).
Desde esta perspectiva, la Poltica, entendida como la ms noble tarea
humana en bsqueda del Bien Comn, es decir, del bien de todos y para
todos, debiera ser fundamental y esencialmente la expresin tica y la
concrecin moral de la participacin social, entendida como el accionar
privado, pblico e institucional de los ciudadanos(as) en cualquier
sociedad.
Quiz podramos decir que la tica, en relacin con la participacin, tiene
que ver ms con el comportamiento en el accionar personal. La Moral, en
cambio, tiene que ver ms en su relacin con el comportamiento social y
colectivo. Con las normas de convivencia (de y entre los ciudadanos y
ciudadanas). Con las Instituciones (los partidos, los organismos pblicos
etc.). Y de stos con la ciudadana. Es decir, tiene que ver ms con el
campo de lo pblico. Y lo pblico es el espacio por excelencia de la
poltica. No solamente del gobierno, sino particularmente, de la
ciudadana.
La participacin: consideraciones polticas
Pero esta separacin es en realidad meramente conceptual, pues los
individuos, en sociedad, somos ciudadanos. Y como tales, actuamos
siempre en poltica en forma activa o reactiva (en mayor o menor
medida, segn ya analizamos) y aunque a veces ni seamos conscientes de
ello. Algunos(as) - es cierto - lo hacen en forma consciente, intencionada
y/o profesional. Son los polticos. Pero todos(as) estamos en medio de
una trama social y poltica sumamente compleja. Actuamos en formas
acordadas de convivencia social, sometidos, por tanto, a normas y
convenciones jurdicas, sociales y culturales y en el marco de actuacin de
instituciones creadas socialmente; es decir, todos somos y estamos
dialcticamente actuando y participando como sujetos polticos bajo
criterios ticos y morales. Y eso, independientemente de que lo hagamos
conscientemente o no.
Por otro lado, la ideologa neoliberal nos ha venido haciendo creer que la
democracias que tenemos (y a las que ya aludimos al calificarlas como
restringidas, tuteladas o de "baja intensidad") son la panacea. Y ms
fuerza adquiere este sealamiento cuando histricamente se viene de la
superacin de
regmenes de fuerza, dictaduras militares y otras
modalidades de autoritarismo extremo que tanto y tan profundamente han
lastimado a nuestros pueblos Latinoamericanos. Que ste tipo de
"democracias" son infinitamente mejores que la ms benigna de la
dictaduras, no cabe duda. Pero no podemos caer en la trampa de aceptar

por ello, de manera acrtica y complaciente, las evidentes limitaciones de

que adolecen nuestros sistemas democrticos formales.
Y esto toca de nuevo, como ya advertamos, el rol de la sociedad en la vida
pblica. Es decir, si queremos profundizar en nuestros procesos
democrticos, tenemos que hablar de nuevo de la imprescindible
participacin social, cvica y ciudadana a todos los niveles y alcances.
Si acudimos incluso a la acepcin etimolgica de la palabra
democracia, todos recordamos que tiene su origen en Grecia y que su
significado es demos = pueblo y cratos = poder. Es decir, la democracia
es el sistema poltico en el que el pueblo es el que ejerce el poder. Del
pueblo dimana el poder. De ah surge la expresin referida a los
presidentes(as) de nuestros pases cuando les llamamos primer
mandatario, pues se refiere justamente al que asume el primer nivel de
compromiso de ser mandado por el poder del pueblo. Eso significa
mandatario: el que es mandado. El que obedece para servir mejor a
quienes lo eligieron como su representante - su mandatario - que habr de
conducir los destinos del pas al servicio de la mayora que, mediante el
voto, deposit su confianza en l ( o ella).
Es obvio entonces que la delegacin del poder del pueblo en sus
representantes, no elimina para nada la responsabilidad del mismo de
participar y estar atento y vigilante para sealar y atender los actos de
gobierno, que en su nombre, ejecuta el poder en sus diferentes
expresiones.
Obviamente, para ello, la participacin (como ya hemos insistido) es
condicin esencial. No se puede elegir, sin participar. Como tampoco se
puede vigilar, estar atento, opinar etc., sin participar. Cmo puede darse
entonces la democracia, sin la participacin del pueblo?
Ciudadano(a) es la expresin socio-jurdica y poltica que establece dicha
condicin mediante derechos y obligaciones plasmadas en la constitucin
y el sistema de leyes de los pases. De esta manera, se acota el concepto
genrico de pueblo, para convertirlo en ciudadano(a).
Pero al hablar de derechos y obligaciones, estamos aceptando la
implicacin inherente a ello: ejercerlos. No se puede ser sujeto de
derechos y obligaciones si estos, no se ejercen. Todo quedara en meras
declaraciones tericas que no repercuten en la vida individual, social y
comunitaria de las personas, los grupos y la sociedad en su conjunto.
Es obvio, entonces, que ser ciudadano(a) y participar como tal en la vida
social, implica ejercer activa y responsablemente dicha condicin que la
ley y la sociedad le otorgan y reconocen. Y por lo tanto, el ejercicio
consciente y responsable de sus derechos,
obligaciones y
responsabilidades. Puede acaso hacerse sin participar? La respuesta
obvia es que no.

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Sin embargo, en los hechos, la respuesta parece encontrar solo en la

formalidad de un importante - pero efmero - acto electoral, el
agotamiento de la condicin ciudadana participativa. El ciudadano acaba
enajenando su poder al abandonar sus responsabilidades, pues convierte
al mandatario que eligi, en el representante absoluto del ejercicio de su
poder.
En el campo de la poltica, el partido sigue siendo el instrumento clsico o
privilegiado para la accin. Pero de acuerdo a lo que hemos ya sealado
de la generalizada perversin de la actividad poltica, los partidos mismos
han venido perdiendo el sentido profundo de su razn de ser. De ah, el
sealamiento que hicimos antes hacia el fenmeno que hemos llamado
partidocracia
Por ello, en la actualidad, tanto en la teora como en la prctica, hay muy
diferentes formas de entender y vivir la vida partidaria. En mi libro La
Revolucin tica" sealo que al partido:
! Hay quienes lo entienden slo como instrumento electoral.
! Otros, como instrumento para la conquista y ejercicio del poder
(incluso, no siempre por la va electoral
! Algunos ms, como movimiento social de carcter reivindicativo.
! Otros, como un instrumento fundamentalmente de carcter
ideolgico.
! Otros, como un organizador de la sociedad, o de la ciudadana.
! Otros ms, como un ente fundamentalmente educador.
Y sealo tambin que dichas tareas no son siempre ni necesariamente
excluyentes, sino que pueden - muchas de ellas - ser complementarias.
Pero del nfasis que cada partido d a su accionar, depender el tipo de
accin poltica que desarrolle, as como sus consideraciones ticas.
Un partido fundamentalmente "electorero", normalmente prescindir de
realizar tareas educativas y organizativas con la poblacin, limitndose al
mero juego electoral. Lo mismo suceder con aquel que hace de la poltica
campo de movilizacin social, pero con un fuerte acento clientelar y
electoral. Su intencin ser usar la fuerza popular conquistada, solo como
palanca para la consecucin de privilegios, puestos pblicos y hasta
prevendas personales.
Ningn verdadero partido puede renunciar a su misin de ser un
instrumento para la educacin, toma de conciencia crtica, y organizacin
libre y responsable de la ciudadana. Y ello, en aras de lograr una
participacin activa en la construccin de la Democracia Sustantiva.
Se trata entonces de construir da a da y entre todos - conducidos
democrticamente por los partidos y sus dirigentes - la verdadera

Democracia Integral, es decir, aquella que se exprese en lo social, en lo

cultural, en lo econmico y en lo poltico....y no solo en lo electoral.
A la poltica, siendo la ms noble tarea si se le enfoca y orienta a la
bsqueda del Bien Comn, por esas limitadas y hasta perversas
concepciones y prcticas partidistas, se le ha venido reduciendo solo a la
lucha por el poder. Y adems, al margen de la consideracin de que ste el poder - es solo un instrumento - necesario, sin duda, pero simple
instrumento - y no un fin en s mismo. El poder, como instrumento
privilegiado de la poltica, debera ser utilizado como ya dijimos - para el
logro del Bien Comn, y no para fines particulares o de grupo. Por eso,
cuando as sucede, el poder se convierte en un instrumento/fin, y pierde su
sentido al alejarse de su misin original.
Es lgico entonces que, por ese tipo de concepciones y prcticas poltico/
partidarias, la ciudadana es expropiada de su poder originario quedando
al margen, excluida, lejana, incrdula, aptica y decepcionada de la
prctica poltica real que le es inherente a su condicin ciudadana. Es por
estas razones que nos vemos obligados a aadir el concepto
participativa al de democracia. Pero con ello estamos reconociendo y
reafirmando - de hecho - que las democracias que tenemos son
incompletas e insuficientes. Si no fuera as, no tendramos que calificar a
la democracia. Bastara el concepto mismo para que se entendiera que
estamos hablando del poder de decisin del pueblo - de los ciudadanos y
ciudadanas al participar y decidir colectivamente sobre los destinos de la
nacin.
Participacin y educacin: consideraciones
metodolgicas, pedaggicas y tcnicas
Partiendo de la breve situacin diagnstica que hemos presentado, y
sustentados en las consideraciones de carcter tico y poltico
desarrolladas, entremos a la ltima parte del enunciado general del tema
de trabajo solicitado: los elementos metodolgicos, pedaggicos,
didcticos y tcnicos implicados para lograr un cambio en la cultura y en la
prctica ciudadana en torno a su participacin en los procesos sociales,
culturales y polticos que le competen y afectan en su vida pblica.
Ante la fuerza de lo hechos referidos, se ha venido estableciendo en
nuestras sociedades lo que llamamos la "cultura de la normalidad". Desde
ella se hace creer a la gente que lo que sucede es normal: que as es y as
tiene que ser. Lgicamente, esta posicin vuelve pasivos a los pueblos.
Por lo tanto, los aleja del inters por participar y ser parte de la vida pblica.
En otras palabras, los aleja de la conciencia y la prctica activa y
participativa en busca del Bien Comn.
Culturalmente se ha ido asumiendo que la Poltica es algo "naturalmente"

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sucio, corrupto e innoble con lo que no hay que relacionarse. Y

atendiendo a la mayora de las prcticas polticas reales, dicha afirmacin
no deja de tener razn. Pero no la tiene si acudimos al sentido esencial de
lo que significa hacer poltica.
Hay que romper esa posicin. Hay que cambiar la cultura poltica de la
pasividad y el desinters. Ello implica desarrollar procesos educativos
profundos y de alcance masivo.
Pero en los hechos, el principal problema que detectamos en dichos
procesos (que incluso pretenden ser innovadores y progresistas) se centra
en la incoherencia entre el decir y el actuar. Ms all de la voluntad, el
problema consiste en no saber cmo hacerlo, lo que acaba
frecuentemente haciendo fracasar las buenas intenciones.
Se habla de educacin ciudadana, educacin para la participacin,
pedagoga de la participacin etc. para referirse justamente a las
iniciativas que tratan de superar la apata y el desinters ciudadano. Pero
lejos estamos de que esos enunciados e intenciones se materialicen
efectivamente. Y es que no basta con buenas intenciones, cuando el marco
terico y la prctica educativa desarrollada sustenta y convalida una
propuesta diametralmente contraria a la deseada. No se conocen
propuestas educativas que acudan a mtodos verdaderamente
participativos, mismos que logren incorporar efectiva y democrticamente
la voz y el sentir de los educandos.
Tiene que haber conocimiento, informacin y motivacin suficientes para
que los educadores y los educandos puedan efectivamente participar de
manera activa en los procesos socio-educativos. Y eso implica un cambio
de modelo educativo. Del tradicional bancario (segn el decir de Paulo
Freire), a uno generador de participacin, de conocimientos, de valores y
actitudes autnticamente democrticas.
Por ello es importante llamar la atencin a un problema evidente y de gran
trascendencia: el de los modelos educativos, sus metodologas y prcticas
pedaggicas con que se materializan dichos esfuerzos.
En general, se enfatizan los contenidos tericos, los elementos
conceptuales, las experiencias histricas etc., pero acudiendo solamente a
procedimientos de mera transmisin de contenidos entregados por
expertos en forma de conocimientos cerrados. Los educandos son
considerados como entes pasivos, cuya tarea es memorizar los contenidos
y presentar exmenes o evaluaciones que den cuenta de lo aprendido.
Estas modalidades, propias de los sistemas escolarizados ms
tradicionales (y todava mayoritariamente vigentes) son las que en general
persisten tambin en los programas de educacin para la participacin.
As pues, se educa para la participacin, pero al margen de la
participacin efectiva y activa de los educandos. No se incorporan las

experiencias vivenciales, la realidad social y los fenmenos contextuales y

coyunturales que dicen a la vida cotidiana de los educandos. Se dejan
fuera sus propias experiencias y sus percepciones subjetivas que tienen
frente a los fenmenos (y en consecuencia, de las actitudes asumidas). De
esta manera, en el hecho educativo, los participantes son convertidos en
meros objetos del proceso. No son considerados como verdaderos
sujetos - activos y participantes - de la formacin de su conciencia y de
su capacitacin para la participacin que se les pretende ensear.
As es como se suele educar para la democracia: al margen de prcticas
pedaggicas democrticas y dialogales. Si acaso, se suelen incorporar
medidas reformistas de pseudo-participacin pero no ms.
La propuesta que necesitamos requiere partir de los propios sujetos del
proceso: de sus conocimientos, de sus vivencias, de sus prejuicios, de sus
posiciones ticas, de sus prcticas reales. De su conciencia real
(cualquiera que esta sea). De su apreciacin objetiva y subjetiva frente al
tema, la sociedad y los valores comprometidos.
En una palabra, es indispensable abordar el trabajo de educacin para la
participacin y la democracia (a todos los niveles), abordando una
propuesta metodolgica y pedaggica de y desde la participacin y el
dilogo de saberes.
Sin duda es importante la apropiacin crtica y sistemtica de los
contenidos a trabajar. Pero tambin - y sobre todo de la metodologa y las
herramientas utilizadas en la propia formacin, pues solo as se lograr la
apropiacin y reproduccin creativa de los contenidos y del proceso
seguido, propiciando el conocimiento, la capacidad de anlisis, el
rompimiento de la cultura de la normalidad y en consecuencia, el cambio
de actitudes frente a la situacin socio poltica. Se trata de ir ms all de la
sola memorizacin y repeticin pasiva de los contenidos entregados.
Lograr esto presupone trabajar con otro modelo educativo
(genricamente conocido como educacin popular) cuyos elementos
sustantivos ofrecemos a continuacin.
Los fundamentos tericos de la propuesta
La Educacin Popular es una propuesta Epistemolgica, tica, Poltica y
Pedaggica, en permanente construccin desde campos muy variados del
saber y el quehacer socio poltico, econmico y cultural.
Desde el punto de vista epistemolgico, parte de un nuevo enfoque en el
que el conocimiento no es considerando como algo acabado que solo
debe ser transmitido eficientemente a quienes no lo poseen. O un
conocimiento que el experto extrae de la realidad mediante
procedimientos estadsticos o consultas bibliogrficas, pero al margen de

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68

la verdadera voz y sentimiento de los educandos. El conocimiento, en esta

propuesta, se entiende como una construccin social permanente.
Se parte de la aplicacin de la teora del conocimiento basada en la
lgica dialctica, es decir, aquella que tiene como punto de partida la
propia prctica social de los participantes. No se trata de partir de la
teora o la abstraccin, que siendo vlida, resulta normalmente distante y
ajena a los conocimientos e intereses iniciales de los participantes.
Por ello, el punto de partida del proceso es la prctica social de los
participantes, lo que implica procesos de autodiagnstico de sus
concepciones sobre el tema, de su visin del contexto donde actan y de la
forma misma como actan (pasiva o activamente) en funcin del tema y del
propio contexto. A esto llamamos el triple autodiagnstico. La
coherencia o no con que se relacionen los elementos de ese
autodiagnstico, servir para identificar las contradicciones dialcticas en
que se encuentran atrapados Y ello dar paso a procesos de anlisis, a
reflexiones, a incorporacin de aportes tericos, etc. que permitan superar
las contradicciones identificadas en la primera fase. De esta manera, irn
apropindose (y no solo memorizando) valores, conocimientos,
criterios y actitudes generadoras de conciencia crtica y sentido de
pertenencia.
En lo tico, el modelo toma posicin a favor del rescate de los verdaderos
valores humanos. Y ello, de frente a los valores realmente existentes que
llaman al ser humano al individualismo, a la competencia, al egosmo etc.
Es decir, frente a los valores de la tica del mercado que, en los hechos, al
ser hegemnica, acaba conducindonos en la vida personal y social.
La E,P, plantea una reafirmacin de la necesidad de re-colocar al ser
humano en el centro del proceso civilizatorioy no al mercado
Por ello, asume en consecuencia una posicin "poltica" (obviamente no
partidaria o de determinada corriente) a favor de las mejores causas de la
humanidad y de los sectores que padecen ms directamente el efecto del
modelo neoliobreal.
Pero su aporte quiz ms distintivo, es el haber construido una propuesta
metodolgica, pedaggica y didctica que articula coherentemente los
elementos epistemolgicos, ticos, polticos. Su propuesta materializa
creativamente los elementos sealados por cuanto su base epistemolgica
rompe con el paradigma positivista tradicional. Se basa en el dilogo y en
la participacin activa de los sujetos del proceso, elementos clave para una
pedagoga de la participacin, la colaboracin, la solidaridad y la prctica
democrtica.
A partir de ah, desarrolla y/o relaciona lo producido por los participantes
con la teora existente, generando un nuevo conocimiento terico-prctico
que permite y facilita a los actores intervenir en la modificacin de las

69
condiciones de las cuales se parti (tanto las sociales, como las del
conocimiento)
Es la vuelta a la prctica. Entendida as, la propuesta metodolgica
puede trabajar cualquier temtica y con cualquier actor. Porque no se trata
de un mero "contenido" ni de un mtodo particular. Se trata de una
propuesta terica y metodologa que se desarrolla en forma vivencial e
intelectual. As aborda el contenido temtico, pero tambin los elementos
metodolgicos (qu hicimos, cmo, porqu etc.) De esta manera, el
proceso pedaggico dar cuenta explcita de la propuesta metodolgica y
sus fundamentos tericos, propiciando la apropiacin concientemente
crtica de los contenidos, pero tambin de la propuesta misma
Elementos esenciales de la metodologa dialctica
! La realidad: una sola, mltiple, compleja, contradictoria.
histrica.visin compleja
! La respuesta: Intervencin de tipo Integral, holstico, ecolgico
! Los elementos: partir de lo cercano, de lo concreto, de lo simple
! La lgica: dialctica, no formal.
! El papel de la Teora: iluminar la prcticano teorizar sobre o al
margen de ella.
! El punto de partida: La prctica social: Relacin compleja e
interrelacionada de su concepcin del tema, de su anlisis de contexto
y de la revisin autocrtica de su prctica real
Esquema metodolgico general

70

El mtodo general de trabajo. Sobre los aspectos pedaggicos y

didcticos
Para materializar la propuesta, se debe trabajar con mtodos basados en
la plena participacin de los educandos (el taller). Es decir, el
conocimiento como ya advertamos - ser generado y construido por los
propios participantes a partir de su propia Prctica Social, misma que
ser abstrada y analizada mediante herramientas activas que el
coordinador del proceso ir indicando. En ello, debe contemplarse la
aportacin de la experiencia y el conocimiento que el propio educador
debe ofrecer en el momento oportuno. Igualmente, debe acercar y facilitar
el conocimiento terico producido, mismo que ser incorporado
crticamente al proceso de generacin de conocimientos que el Taller
produce.
El dilogo, la confianza y la tolerancia, son valores y actitudes
indispensables para lograr una pedagoga activa, crtica y participativa.
Para asumir la propuesta hay que aceptar que debemos asumir un natural
dilogo de saberes, pues nunca el saber culto se impone y desprecia el
saber natural - siempre existente - aunque pueda ste ser limitado,
fraccionado o confuso en su estado original. Este dialogo de saberes
es en realidad - como hemos ya sealado reiteradamente - un proceso de
construccin de conocimiento. Y como siempre se trabaja en forma
colectiva, se convierte entonces en un producto de patrimonio grupal e
individual al mismo tiempo.
Como se podr inferir, para lograr lo anterior se requiere obligadamente
de trabajar con una pedagoga profundamente participativa. Cmo, si
no, se puede hacer un proceso de autodiagnstico?. Cmo se puede
lograr el reconocimiento de la prctica de los participantes, si no es a
partir de que ellos mismos den cuenta de ella?. Por eso, una propuesta
metodolgica dialctica tiene que trabajar con una pedagoga de la
plena participacin como le hemos denominado para distinguirla de
prcticas educativas reformistas basadas en el criterio de la
retroalimentacin de corte conductista. Se trata de que el educando
aprehenda haciendo .y no solo especulando teoras.
Los aspectos didcticos
Para lograr un proceso de total involucracin y participacin activa, es
necesario echar mano de mtodos particulares y herramientas didcticas
propiciadoras, facilitadoras y generadoras - por su cuidadoso diseo y uso
oportuno y pertinente - de la mencionada PARTICIPACION. No basta
entonces con el uso caprichoso - y a veces hasta irresponsable - de
tcnicas o dinmicas, para creer que as se est generando una
verdadera participacin.

A manera de sntesis
Entendemos entonces por metodologa la coherencia con que se deben
articular los objetivos a lograr, los mtodos o procedimientos utilizados
para ello y las tcnicas o instrumentos aplicados en relacin con el marco
terico que da origen a los objetivos buscados.
Los aspectos tcnicos
Ms all de los aspectos medulares del enfoque educativo que hemos ya
sealado, es importante llamar la atencin sobre un ltimo aspecto: los
comos de la participacin.
An suponiendo que se logran cambiar las actitudes de desinters,
superar prejuicios, romper con culturas pasivas etc. etc., ello no basta para
que la participacin se de en forma efectiva, es decir, eficiente y
eficazmente.
La participacin implica y requiere tambin el manejo de conocimientos
tcnicos, habilidades, herramientas especializadas etc. Todo ello, por
supuesto, dentro del enfoque metodolgico y pedaggico ya sealado.
Pero tambin de acuerdo con la materia especfica que en determinado
momento convoque a la ciudadana a la participacin.
As, por ejemplo, la educacin para la participacin ciudadana en una
coyuntura electoral, adems de propiciar la comprensin profunda del
sentido de la democracia (y dems factores que ya sealamos
anteriormente), debe capacitar en el conocimiento y manejo de las leyes
y procedimientos electorales, de los mecanismos de vigilancia etc.
No se trata de manejar una opcin en perjuicio de la otra. Ni de utilizar una
metodologa participativa para un proceso (o para parte del proceso) y
otra tradicional para el otro u otras partes. El enfoque debe ser el mismo.
Pero lo especfico de la temtica y/o circunstancia o coyuntura, debe
aportar contenidos y conocimientos particulares.
Pero lo mismo vale para cualquiera de las otras modalidades de
participacin a que aludimos en la tipologa inicial. As, un proceso de
presupuesto participativo, por ejemplo, requiere de conocimientos
tcnicos, financieros, legislativos y/o normativos etc., que obviamente no
tiene la poblacin. Por ello, una vez ms, la formacin deber
acompaarse de la necesaria capacitacin tcnica que se requiera.
Y lo mismo podemos decir para procesos de participacin social, como
el clsico desarrollo comunitario que implica capacidades para
diagnosticar, planear, organizar etc. O de propuestas de economa
solidaria (tipo cooperativas) que requiere saber sobre la filosofa de la
cooperacin, del marco jurdico, de elementos de organizacin y
contabilidad etc.

71

72

Y como estos podramos abundar en mil ejemplos mas. Pero reitero: esto
no significa, en ningn caso, acudir a enfoques parcializados. Ni a la
separacin o desvinculacin entre unos y otros. Ni mucho menos, trabajar
con propuestas metodolgicas y pedaggicas contradictorias.
En sntesis: las implicaciones tcnicas para la participacin no pueden
darse por s solas ni limitarse en s mismas. Deben ser parte de procesos y
propuestas que incorporen los elementos que ya hemos sealado respecto
a las implicaciones conceptuales, ticas, polticas y
metodolgico/pedaggicas.
Implica tambin el reconocimiento al necesario ( y ya sealado) dilogo
de saberes, pues lo que saben y aportan los tcnicos o expertos, debe
saber escuchar, conocer e incorporar lo que aporta el conocimiento y el
sentido comn de la gente.
No es la soberbia del conocimiento culto, cientfico o tcnico
especializado la que debe imponerse. Tampoco acudir a posiciones
basistas de respeto acrtico a lo que sabe, dice y quiere la gente. Es en el
dilogo (escuchar y opinar...opinar y escuchar con mente abierta) en
donde se podrn encontrar las sntesis pertinentes, operativas y legtimas,
porque han sido construidas y acordadas de comn acuerdo
Solo con una visin abierta, integral y compleja se puede abordar el
tambin muy complejo tema de la participacin social, cvica y/o
ciudadana. Y ello, dentro de un marco de construccin de la democracia
profunda que necesitamos con urgencia en nuestros pases.
As entendida, la participacin, ms que una moda o un mtodo, se
convierte en un imperativo tico de la democracia sustantiva
Bibliografa sugerida
! Educar para Transformar Carlos Nez Hurtado. IMDEC.,
Guadalajara Jal. Mxico 1985.
! La Revolucin tica Carlos Nez Hurtado. IMDEC., Guadalajara
Jal. Mxico 1998.
! Paulo Freire entre nosotros Colectivo Nacional del CEAAL. Cuba.
Edicin IMDEC. 1988.
! Diversas obras de Paulo Freire, como:
, Pedagoga del oprimido
, Cartas a quien pretende ensear
, Pedagoga de la Esperanza
, Pedagoga de la Autonoma
, Cartas a Cristina

, Desarrollo con ciudadana y democracia participativa: un nuevo

!
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trato entre el Estado y la Sociedad Civil Documento elaborado por

el Fondo de las Amricas Chile y la Fundacin Nacional para la
superacin de la Pobreza. Documento en internet y Copia impresa.
Santiago de Chile, abril 2000.
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Fondo de las
Amricas, Chile Junio 2001.
La ciudadana toma la palabra Cecilia Lora S. Causa Ciudadana
A.P.N, Mxico 1998.
Diversos materiales de apoyo. Movimiento Ciudadano por la
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Etica, Poltica y Ciudadana Fernando Savater. Grigalbo, Raya en el
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Etica para Amador Fernando Savater. Editorial Ariel, Mxico 1997.
Tomar Conciencia Enrique Gutirrez. Fomento Cultural y Educativo.
Mxico.
Formacin de educadores para la democracia diplomado nacional
IFE- CREFAL-ILCE. Mxico 2003

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II PARTE
Los Presupuestos Participativos de Sevilla:
Diferentes perspectivas y singularidades
de un proceso participativo.

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VAS, PROPONES Y VOTAS ... ASI DE FACIL?
Un ao de Presupuestos Participativos en Sevilla
Javier Navascues

Profesor de la Universidad de Sevilla

Fundacin de Investigaciones Marxistas

De Porto Alegre a Sevilla. El origen de un proyecto.

Las elecciones municipales del ao 2003 dieron como resultado un
gobierno de coalicin PSOE-IU en Sevilla. En el pacto programtico que se
firm entre las partes figuraba como uno de los puntos a desarrollar el de la
puesta en marcha de los Presupuestos Participativos que figuraban en el
programa electoral de IU. La Delegacin de Participacin Ciudadana
quedaba encargada de dirigir polticamente el proceso, el cual deba
comenzar por los Distritos Municipales (que suponen un montante de trece
millones de euros sobre un total de casi seiscientos).
El modelo a seguir inicialmente era el de Porto Alegre. Pero para su puesta
en marcha deban adoptarse algunas decisiones tanto de mtodo como
polticas. Las experiencias geogrficamente ms prximas, como las de
Crdoba, Las Cabezas de San Juan y Puente Genil, haban partido de unos
procesos previos de investigacin y animacin con el apoyo de un grupo
consultor externo. Por contra, el proceso original de Porto Alegre haba
arrancado de manera inmediata, apoyado en una estructura propia del
Ayuntamiento. En el caso de Sevilla se opt por por una solucin mixta: se
iniciara el proceso de forma inmediata y el apoyo tcnico lo aportaran del
grupo CIMAS de la Universidad Complutense de Madrid - dirigido por
Toms Rodrguez Villasante - y de grupos universitarios sevillanos.
Otra segunda decisin fu la de cul era el papel a jugar por el movimiento
asociativo en el proceso. En Sevilla, como en la mayora de otras ciudades
espaolas, el movimiento vecinal tiene un peso poltico muy importante.
ste se refleja tanto en su presencia reglamentaria en un sinfn de consejos
como en su influencia en los partidos del gobierno municipal, sobre todo
en el PSOE pero tambin en IU. Por otra parte, la legitimidad histrica del
movimiento vecinal adquirida en la fase final de franquismo y la transicin,
no es bice para que su representatividad se vea impugnada por parte de
los sectores ms crticos.

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As las cosas, el dilema se estableca entre desarrollar el proceso al margen

de las AAVV o atribuirles un papel en el mismo. Los antecedentes eran
contradictorios. En Crdoba el proceso obvi a las AAVV, las cuales
respondieron haciendo el vaco e impugnando la legitimidad del proceso;
el resultado fue el bloqueo total en el que ahora se encuentra. En Puente
Genil se reserv una cuota del 50% en las estructuras del Presupuesto para
el tejido asociativo conformndose una situacin que se diferencia poco
de los consejos de participacin preexistentes. La solucin de Porto Alegre
fue la de convertir al movimiento asociativo en la base del proceso; eran
los propios colectivos y movimientos los que convocaban asambleas de
vecinos y elegan delegadas y delegados en funcin del nmero de
asistentes. Sin embargo esta solucin fue el resultado de un compromiso
entre el gobierno del Frente Popular, que pretenda basarse en Delegados y
Delegadas elegidos en Asambleas Vecinales y las demandas del
movimiento asociativo popular, que reivindicaban la creacin consejos de
participacin donde estuvieran presentes las asociaciones.
En Sevilla esta va ya existe; el movimiento asociativo participa incluso en
las Juntas de Distrito. Adems sus vnculos con los partidos del gobierno
municipal le concede una fuerte capacidad de intervencin. Adems era
preciso incorporar al proceso tanto a las personas no asociadas como a
los sectores del movimiento ciudadano ms crtico con la actitud y forma
de funcionar del movimiento vecinal tradicional. La solucin adoptada fue
un sistema de asambleas territoriales que elegiran un mismo nmero de
delegadas y delegados y la creacin de unas estructuras de dinamizacin
de la participacin a las que se les di el nombre de "grupos motores" a
cuya constitucin se invit en primer lugar a las asociaciones y colectivos,
tanto tradicionales como "crticos".
Estos grupos motores son la principal innovacin sevillana desde el punto
de vista metodolgico. Se trata de grupos de personas voluntarias que
asumen la dinamizacin y la interlocucin con las vecinas y vecinos en una
zona de la ciudad. La ciudad se divide en 15 zonas, cada una de ellas de
las cuales cuenta con un centro cvico. El grupo motor se autoorganiza y
cuenta con el apoyo administrativo y de medios materiales del centro cvico
y su personal (dependientes de la Delegacin Municipal de Participacin
Ciudadana). En la prctica, sus componentes son miembros de las AAVV,
de las AMPAs y de otras asociaciones "clsicas" pero tambin de otros
colectivos ms alternativos y personas sin organizar que han llegado al
proceso por mltiples razones. Su trabajo principal es el de identificar
grupos y necesidades, trazar "mapas" sociales y territoriales para convocar
de manera especfica a la participacin en el proceso. Est siempre abierto
a nuevas incorporaciones y es quien convoca y dirige las Asambleas
vecinales en su zona.

Entre la democracia representativa y la democracia

directa: "tienes una cita con tu ciudad".
La tercera decisin inicial fue la de definir la regulacin del proceso. Aqu
tambin se opt por una idea importada de Porto Alegre: el
"autorreglamento". Los grupos motores convocaron una ronda inicial de
asambleas bajo el lema "tienes una cita con tu ciudad" en las que se
eligieron dos personas por cada una de ellas las cules quedaron
comisionadas para consensuar un reglamento que regira el proceso. Estas
treinta personas elaboraron un texto cuyo contenido provoc la crisis
poltica ms fuerte a la que el proceso se ha enfrentado hasta ahora.
Las delegadas y los delegados de las Asambleas que acordaron el
autorreglamento llegaron a un texto en el que se sancionaba un sistema
estrictamente paritario de delegadas y delegados con mandato imperativo
y no reelegibles, un conjunto de criterios que buscaban conjugar el peso
del voto popular con polticas redistributivas y de discriminacin positiva
hacia los barrios y los sectores sociales ms desfavorecidos y el
compromiso del gobierno municipal de aceptar la distribucin de fondos
que surgiera del proceso.
Puesto que tradicionalmente el reparto de los presupuestos de los distritos
ha sido el mecanismo a travs del cual se ha articulado la red de
influencias y relaciones mutuas entre el movimiento asociativo y los
partidos polticos, este autorreglamento cuestionaba la prctica
tradicional. Por otra parte, dejaba al descubierto la indeficin
reglamentaria de las Juntas Municipales que formalmente carecen de
competencias a la hora de distribuir el presupuesto del distrito pero que en
la prctica son el lugar donde se legitimaba el reparto de fondos en funcin
de la correlacin de fuerzas existente. Todo esto provoc una fortsima
resistencia por parte de un sector del PSOE a aceptar el procedimiento que
las y los delegados de la Asamblea haban elaborado.
Al calor de esta resistencia la oposicin de derechas municipal (PP y PA)
carg contra el proceso argumentando que era anticonstitucional, que
supona una dejacin de sus responsabilidades por el gobierno municipal,
que era un "peaje" que se pagaba por el PSOE al "radicalismo" de IU, ... La
prensa local, conservadora, amplific esta campaa con el efecto
imprevisto de hacer ms conocido el presupuesto participativo por la
polmica desatada.
La crisis se convirti en un pulso poltico que al final se resolvi mediante un
acuerdo en el que se le permita a las Juntas Municipales de distrito
reservar una parte de su presupuesto como gasto ineludible que no poda
discutirse, lo que se denomin "gastos fijos". Dicha parte inclua, adems
del gasto en personal y el ordinario de funcionamiento, una reserva en
previsin de "imprevistos" y de "compromisos previos adquiridos". Se

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alcanz un compromiso poltico por el cual nadie se reservara ms de un

50% del total disponible por este concepto. El ditrito Sur, gobernado por IU,
puso a debate prcticamente la totalidad de los fondos disponibles. A
cambio de este compromiso, el autorreglamento le da la delegadas y
delegados la capacidad de supervisar le ejecucin real del gasto y se
mantenan el resto de caractersticas del proceso como la paridad, la
rotacin, el mandato imperativo, etc.
"Vas, propones y votas. As de fcil."
Una vez resuelta esta cuestin, se convocaron las Asambleas vecinales
invitando a toda la poblacin a asistir y presentar sus propuestas lo cual se
poda hacer hasta el mismo momento de la Asamblea. A travs de carteles,
anuncios en medios locales y un envo de cartas a cada vivienda se invit a
la participacin con el lema "Vas, proponer y votas. As de fcil".
Se celebraron quince asambleas en las que se votaron las propuestas de
gasto, se priorizaron los criterios de equilibrio territorial y redistribucin y se
eligieron las delegadas y los delegados para la supervisin del proceso.
Previamente, adems de los distritos, las reas de Participacin Ciudadana
y de Deportes (gobernadas por IU) y parcialmente la Gerencia de
Urbanismo, haban decidido someter su presupuesto al debate. De este
modo los ciudadanos y ciudadanas pudieron presentar propuestas de
gasto tanto en inversiones como de actividades y programas a estas reas y
a su distrito. Dichas propuestas fueron votadas en las Asambleas mediante
un procedimiento de voto ponderado (diez puntos para la primera
propuesta, nueve para la segunda, ocho para la tercera y as hasta diez).
Los delegados y delegadas fueron elegidos en listas abiertas, pudiendose
votar un mximo de dos mujeres y dos hombres para cubrir seis (tres y tres)
puestos. Los criterios de ponderacin fueron tambin votados para
atribuirles un peso a cada uno.
A las asambleas, que tuvieron lugar en junio de 2004, asistieron
aproximadamente tres mil personas. De ellas salieron noventa personas
(seis por cada una de las quince asambleas) para conformar un consejo de
delegados de la ciudad y otras noventa para conformar los seis de los seis
distritos municipales. Tambin salieron votadas algo ms de 800
propuestas de gasto y los criterios fueron ordenados.
Este proceso no estuvo exento de ancdotas provocadas por el "viejo" estilo
de hacer poltica. Una componente de voto "organizado" intent copar los
delegados y delegadas, sin tener presente que las personas elegidas lo
eran con mandato imperativo y por tanto con escaso margen de maniobra.
Las vctimas fueron los miembros de los "grupos motores" algunos de los
cuales se vieron desplazados por el alarde de poder "partidario". No
obstante, el mecansimo de votacin que aseguraba un tercio de los

delegados a las minora y el propio funcionamiento posterior del proceso

evit que el mismo se desvirtuara. Otras intervenciones organizadas, entre
las que cabe destacar la de una amplia alianza transversal de colectivos y
organizaciones de mujeres ayud tambin a ello.
El trabajo de las delegadas y los delegados
Una vez elegidos, los delegados y las delegadas se reunieron para evaluar
con el concurso de los tcnicos municipales la viabilidad de las propuestas
votadas y a ordenarlas de acuerdo con la votacin obtenida y con los
criterios de ponderacin. Para ello celebraron varias sesiones de trabajo a
lo largo de los meses de julio y septiembre de 2004, incluyendo visitas a los
lugares donde la gente haba hecho propuestas.
La evaluacin tcnica de las propuestas evidenci varios problemas. El
primero fue el de la existencia de muchas propuestas muy indefinidas en las
que en muchas ocasiones apareca una cierta picaresca consistente en
hacer formulaciones tan vagas que, en la prctica, permitan a los
concejales responsables de cada distrito disponer casi discrecionalmente
de los fondos. Un segundo problema detectado fue el de la falta de
coordinacin entre proponentes de cosas muy parecidas que, de haberse
juntado, hubieran sumado votos. Un tercero fue el de la confusin sobre el
mbito de competencias de las diferentes delegaciones municipales, lo
que haca que se propusieran cosas a rganos que no eran competentes
para ejecutarlas. Por ltimo pero no por ello menos importante, surgieron
problemas derivados del desconocimiento de cuestiones que situaban en
desventaja a los ciudadanos respecto de los tcnicos; por ejemplo, el no
saber qu usos del suelo estn permitidos en qu terrenos, la forma en qu
se puede ejecutar una actuacin o, incluso, si se propona algo que ya
estaba previsto por el Ayuntamiento.
En cuanto a la priorizacin de las propuestas atendiendo a los criterios de
ordenacin, el mtodo que se sigui fue el que sigue. Cada propuesta
haba obtenido una puntuacin en las asambleas de acuerdo con el
mtodo de voto ponderado empleado. Dicha puntuacin fue primada en
funcin del grado de cumplimiento de los criterios (barrio o sector social
desfavorecido, necesidad objetiva de la propuesta, ...) pudiendo llegar a
multiplicar por dos como mximo sus puntos iniciales por este
procedimiento. Una vez que todas las propuestas haban sido "baremadas"
de acuerdo con este mtodo se ordenaban. A la hora de confeccionar el
presupuesto, el dinero disponible se repartira hasta agotarse siguiendo
este orden de prioridad. Si alguna zona se quedaba fuera, su primera
propuesta pasara a entrar en el presupuesto a costa de la ltima de otra
zona que ya tuviera ms de una.
Los problemas surgidos en la priorizacin fueron de dos tipos. El primero
surgi cuando los delegados y las delegadas que crean que disponan de

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un margen de discrecionalidad a la hora de repartir los fondos

descubrieron que no era as, que su papel se limitaba a verificar que los
criterios se aplicaban estrictamente y a rendir cuentas ante su asamblea de
como esto se haba hecho. Esto provoc algunos abandonos,
singularmente de personas que haban sido elegidas dentro de las
estrategias organizadas de "copo" de delegados. El otro segundo
problema lo ocasionaron los propios criterios que haban sido formulados
en el autorreglamento con muy buena intencin pero cuyo traslado
numrico fue bastante problemtico. Hubo que construir una serie
compleja de indicadores y las personas participantes se vieron obligadas a
realizar clculos engorrosos y un poco oscuros.
Final de un ciclo, inicio del siguiente
Concludo el proceso de priorizacin, en octubre de 2004 volvieron a
convocarse las asambleas vecinales donde las delegadas y dlegados
dieron cuenta del trabajo realizado. Dicho trabajo en forma de una
relacin de inversiones y propuestas de gasto ordenadas y priorizadas fue
entregado en un acto formal al Alcalde y al gobierno municipal para su
incorporacin al presupuesto para el ao 2005.
El proyecto de presupuestos municipales fue votado por el Pleno en
diciembre y tras el preceptivo plazo de alegaciones entr en vigor en enero
siguiente. Lo que se hizo con las propuestas del Presupuesto Participativo
fue incorporarlas hasta llegar al lmite total - el presupuesto es limitado.
Para ello, se sumaron los gastos en actividades y la anualidad
correspondiente a 2005 de las inversiones.
Las asambleas de octubre, adems de conocer el trabajo de las delegadas
y delegados eligieron de nuevo a dos personas para revisar el
autorreglamento, tarea que concluy en febrero de 2005. Esta revisin del
autorreglamento ha conllevado la reafirmacin de los principios bsicos mandato imperativo, rotacin, incompatibilidad de cargos, ... - del
proceso as como algunas medidas para perfeccionarlo como son las de
definir mejor el tipo de las propuestas para evitar las confusiones y
picaresca ya citadas y simplificar los criterios de priorizacin.
Por otra parte el proceso del ao 2004 ha revelado la necesidad de
fomentar la comunicacin y deliberacin previa de las propuestas entre las
y los ciudadanos con dos fines; hacer posible el acuerdo y la cooperacin
entre personas y grupos que tienen intereses o ideas parecidas y evaluar los
problemas tcnicos que las propuestas puedan tener antes de someterlas a
votacin para evitar la frustracin de que propuestas que han sido votadas
sean descartadas por inviables. Para resolver esta necesidad en el proceso
de 2005 se celebrarn los denominados Foros de Propuestas en los que
proponentes y tcnicos municipales se encontrarn y analizarn las

propuestas antes de las asambleas con vistas a conseguir los dos objetivos
citados: la convergencia y la viabilidad.
Tambin en 2005 se ha ampliado el nmero de reas que entran en la
discusin del presupuesto participativo, incorporndose las de Educacin,
Igualdad, Cultura, Juventud y Empleo. El porcentaje del presupuesto de
Urbanismo sometido a debate tambin crecer. El nmero de zonas y
grupos motores aumentar a dieciocho en el primer caso y algo ms en el
segundo con la creacin de grupos motores sectoriales: de mujer, de
jvenes y de educacin. Adems se ha lanzado una iniciativa dirigida a
nias y nios y jvenes que persigue incorporar a estos sectores al proceso
y generar una cultura de participacin y debate entre las generaciones ms
jvenes.
El seguimiento. La clave de la continuidad del proceso.
Los presupuestos aprobados para 2005 debern pasar la prueba de fuego
para la credibilidad del proceso, que no es otra que el Ayuntamiento
ejecute realmente las partidas que incluy en el presupuesto como
consecuencia de las deliberaciones y debates en las asambleas.
Para ello no basta con que hayan sido recogidas formal y detalladamente
las propuestas priorizadas en el documento aprobado por el pleno
municipal sino que los rganos de gestin, distritos y delegaciones,
efectivamente las lleven a cabo. El control de que esto es as corresponde a
las comisiones de seguimiento del presupuesto participativo. Estas
comisiones las forman las mismas delegadas y los mismos delegados que
trabajaron en la priorizacin y que, por tanto, conocen las propuestas.
En cada distrito y en cada delegacin implicadas se ha constituido una de
estas comisiones a las cuales los responsables tcnicos y polticos deben
informar de la marcha de la ejecucin del presupuesto. En el momento de
escribir estas lneas (marzo de 2005) estas comisiones comienzan su
andadura. De como esta evolucione depender mucho la credibilidad del
proceso y su continuidad en el futuro.
A modo de conclusin provisional.
Trasladar a una ciudad del Norte en plena crisis de la participacin poltica
una experiencia nacida en una circunstancia particular del Sur
caracterizada por su elevada politizacin y un fuerte grado de
organizacin popular puede ser una aventura demasiado arriesgada e
idealista. Pero probablemente si no es a travs de estas innovaciones
polticas, la prdida de calidad de la democracia en Europa ser
irreversible.
Una de las crticas que se han hecho a estos procesos especialmente en el
Norte es que al no existir las acuciantes necesidades que afectan a las

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barriadas populares de los pases menos desarrollados en materia de

servicios e infraestrcuturas bsicas, se acaban convirtiendo en plataformas
donde participan las clases medias ilustradas en el reparto de las migajas
que el neoliberalismo imperante le permite todava administrar al sector
pblico. Sin negar que este riesgo es real, conviene recordar varias cosas.
En primer lugar que Sevilla no es Amsterdam ni Copenhague - como por
cierto tampoco Porto Alegre es Calcutta - y que la participacin registrada
en este primer ao de experiencia ha sido muy mayoritariamente de
personas de las clases populares siendo precisamente el nmero de
participantes en las asambleas mayor cuanto mayor ha sido la
componente popular de la poblacin de los barrios implicados.
En segundo lugar que si bien el porcentaje de presupuesto debatido es
relativamente bajo, el proceso ha llevado a debate precisamente las
partidas a travs de las cuales el poder poltico municipal en Sevilla ha
articulado tradicionalmente las redes de clientelismo y subordinacin del
movimiento ciudadano. Para quien tenga ms edad, es fcil recordar
como estos mecanismos cooptaron y amortizaron a un potente y
reivindicativo movimiento popular surgido en los finales del franquismo
cuando se constituyeron los primeros ayuntamientos democrticos. De
alguna manera el proceso iniciado devuelve la independencia a un
movimiento ciudadano cuyas propuestas y reivindicaciones deben ahora
ganarse el espacio mediante la delibracin y la votacin abierta y no en
funcin de favores debidos.
Y en tercer lugar y ya desde una perspectiva ms general, el proceso
plantea la posibilidad de una reapropiacin por la gente del espacio
pblico estatal al obligar a tcnicos y polticos a compartir la gestin y
rendir cuentas de la misma con las y los ciudadanos. Esto en si mismo no
garantiza que se rompan los lmites que la situacin poltica global impone
pero crea un campo para su cuestionamiento desde lo concreto, es decir,
un terreno para la lucha poltica e ideolgica contra el "sentido comn"
neoliberal empezando por el mero hecho de afirmar que es posible otra
formar de administrar lo pblico diferente a la burocracia o la
privatizacin.
En la perspectiva que abren estas posibilidades el balance que se puede
hacer del proceso de Sevilla marca a la vez los retos que deber superar en
el futuro. Por una parte se ha conseguido que participe un porcentaje muy
sustancial de los sectores organizados del movimiento ciudadano y las y los
militantes de la izquierda poltica y social. Y con estos grupos se ha
conseguido generar un modelo de funcionamiento poco convencional
frente al que las tcticas "politicistas" tradicionales no han podido
imponerse: mandato imperativo, rotacin, incompatibilidad, paridad, ... A
estas alturas ese modelo no est en discusin. Se ha conseguido un

objetivo aparentemente modesto pero nada irrelevante, que las reuniones

y asambleas no sean agotadoras sino rpidas y ejecutivas. Y personas y
grupos tradicionalmente enfrentados han aprendido a trabajar en comn.
Dos son los retos a alcanzar a corto plazo, el de ampliar la participacin a
las grandes mayoras, a la gente "normal", por una parte; y por la otra, el de
incorporar a ciertos sectores de vanguardia que hasta ahora se han
mantenido al margen pero cuya creatividad y cuya crtica son necesarias
para la vitalidad del proceso. Para lo primero hay que superar las barreras
de la desconfianza as como el retramiento general de la participacin.
Ello slo se conseguir ganando credibilidad y confiando en el contagio y
la difusin de los logros concretos que se consigan. En el segundo caso
mediante la ampliacin del terreno de la deliberacin y del alcance de la
participacin. Pero hay ciertos lmites que no pueden perderse de vista. En
el primer caso, la ideologa individualista e inhibicionista est muy
generalizada por lo que impone barreras difciles de superar a medio
plazo. En el segundo, habr que superar el "miedo a la mayora" y las
dificultades para pasar de la crtica a la alternativa, y ms una alternativa
concreta, presupuestable.
En el horizonte de la legislatura (2007), el reto es conseguir que entre una
parte sustancial del presupuesto municipal de Sevilla a debate pero, sobre
todo, que el proceso deje de ser el proyecto de una fuerza poltica para
convertirse en propiedad de muchos miles de ciudadanas y ciudadanos.
Para ello intencionadamente se ha evitado hacerlo depender
excesivamente de las estructuras municipales y se ha confiado a la
autogestin ciudadana su ordenacin y direccin - ejemplarizada por el
autorreglamento y los grupos motores. Este es el verdadero reto poltico,
que sea el poder ciudadano el que garantice la continuidad.
Si esto se consigue, la propia lgica llevar a asaltar nuevas barrreras y
cuestionar lgicas ahora intocables. En definitiva, a una nueva forma de
entender lo pblico y ejercer la democracia que permita imponer la poltica
sobre la economa, la atencin a las necesidades sobre el mercado.

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LA DEMOCRACIA EN PROCESO PARTICIPATIVO:
PRINCIPIOS, FUNDAMENTOS Y REQUISITOS

AULA DE DERECHOS HUMANOS Jos Carlos Mariategui de la UPO

Joaqun Herrera Flores

Profesor Universidad de Sevilla

Manuel J. Sabariego Gmez

Roco Medina Martn
Vicente Barragn Robles
Gemma Lorente Martn
Los dos principios democrticos: el principio de igualdad de
poder poltico y el principio de distribucin del poder
poltico
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que las prcticas participativas
locales constituyen hoy en da un hecho constatable por todos los
rincones de nuestro mundo. De todos es sabido que el origen de estas
prcticas se sita en el Sur. La terrible realidad con la que se enfrentaban
cotidianamente los habitantes de ciudades como Lima (Per) o Porto
Alegre (Brasil) indujo a stos, primero, a organizarse y articularse
socialmente y, segundo, a pasar a la accin poltica creando marcos de
accin participativa en el mbito local.
El objetivo bsico resida en asumir que los habitantes podan
empoderarse sin ms dilacin poniendo en prctica procesos en los que
no slo se aprovecharan los resortes de la democracia formal (instituciones
establecidas, ejercicio del derecho al sufragio), sino las mismas
posibilidades internas que la propia democracia contiene a la hora de la
expansin de sus lmites ms all de lo establecido (la decisin y la
cogestin ciudadana).
En los ltimos tiempos tales experiencias han pasado a implementarse en
municipios del Norte econmicamente desarrollado. A pesar de tener
condiciones econmicas e institucionales bien distintas de las que sufren
los pases del Sur, con slo observar las mejoras sociales y polticas
llevadas a cabo en regiones sometidas a procesos de fuerte subdesarrollo,
se comenz a percibir la exigencia de extender estas prcticas a entornos
en los que la democracia formal se viene ejerciendo sin problemas desde
hace dcadas.
En muchos lugares del Norte desarrollado comenz, pues, a generalizarse
la necesidad de que las polticas pblicas y ms en concreto, las polticas

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municipales, tan cercanas a las necesidades concretas de las personas,

impulsasen y pusiesen los medios necesarios para que la ciudadana fuera
realmente protagonista en la gestin municipal. La idea bsica consista en
que sta poda ser la mejor manera de profundizar en, y garantizar la,
democracia y hacer de la poltica un ejercicio permanente de participacin
en la vida de las ciudades por parte todos y todas los que las habitan. De
ah que la experiencia de los presupuestos participativos est siendo
validada por muchas experiencias internacionales, no solo de ciudades de
Amrica Latina, sino de nuestro entorno ms cercano: Portugal, Francia,
Alemania, Italia, Holanda, Blgica, Dinamarca, etc
Poco a poco, hemos ido asumiendo que los procesos de creatividad social
no parten nicamente de propuestas acadmicas o de buenas maneras
institucionales. La creatividad surge cuando se est atento a las paradojas
y a las contradicciones con las que convivimos todos los das en nuestras
ciudades. Una de estas paradojas destaca por su carcter paradigmtico:
estamos ante una de las ciudadanas mejor preparadas y equipadas de los
ltimos tiempos, pero, situada cada vez ms lejos de los avatares de lo
poltico.
No se trata, pues, de inventar algo de la nada, sino aprovechar lo existente
para encontrar y construir soluciones favorables a las posiciones de las
mayoras. La cuestin no consiste nicamente en que los dirigentes o los
tcnicos sean creativos para que la gente participe, sino de que la gente
participe para que se puedan sentir que ellos tambin son aptos a la hora
de crear proyectos viables por los que luchar.
Nosotros pensamos que uno de los medios para ir haciendo posible esta
realidad son los Presupuestos Participativos, como proceso de democracia
participativa, voluntaria y universal que sirva tanto para el debate,
elaboracin, control y seguimiento del Presupuesto anual, como para la
decisin ciudadana en los mbitos que en cada contexto le corresponda,
independientemente del signo poltico de los gobiernos municipales.
La cuestin bsica que es preciso abordar antes de entrar en mayores
detalles reside, pues, en el concepto de democracia con el que
trabajamos. Nuestra propuesta es sencilla y, a la vez, compleja.
Sencilla, en cuanto que lo que proponemos no pretende imponer procesos
ajenos a la experiencia poltica acumulada en ms de veinte aos de
democracia formal en el Estado espaol. La construccin del estado de
derecho ha sido tan difcil que no pueden tirarse por la borda las
conquistas que el pueblo espaol ha conseguido despus de muchas
dcadas de lucha por las libertades. Es lo que nosotros denominamos
como principio de igualdad del poder poltico: todos tenemos el derecho a
participar en lo poltico a travs de nuestros representantes ejerciendo, al
mismo tiempo, las libertades y derechos civiles reconocidos en nuestra

Constitucin de 1978. Es decir, estamos ante el principio bajo el que se

resume el conjunto de consensos implcitos (creencias compartidas que no
se someten al debate) que conllevan un fuerte grado de confianza en los
mecanismos bsicos de representacin, y en donde se juega
cotidianamente la credibilidad y eficacia de la gestin de los asuntos de los
habitantes por parte de las instituciones. Todo ello en el marco de la
democracia representativa o democracia formal.
Pero a pesar de ser conscientes de la importancia de dicho principio y de
que su goce no ha cado graciosamente del cielo, sino que ha sido
producto de las luchas sociales mencionadas, nuestra propuesta es
compleja, dado que no nos conformamos con un concepto de
democracia que permanezca encerrado en sus aspectos formales y
procedimentales.
Por tal razn, cuando tratamos con experiencias participativas del grado y
de la calidad como las que se han puesto en prctica en la ciudad de
Sevilla, es preciso complejizar la cuestin de lo democrtico, aadiendo
un factor de enorme importancia. Es lo que nosotros denominamos el
principio de distribucin del poder poltico.
Con este principio, queremos afirmar que la democracia no se construye ni
se reproduce nicamente asumiendo implcitamente la libertad como
valor bsico y autnomo. La libertad, como cualquier otro valor, no es ms
que el producto de luchas sociales por el acceso a los bienes materiales e
inmateriales que hacen digna la vida que vivimos. Por ello, la libertad hay
que complementarla con el valor de la igualdad material, o, lo que es lo
mismo, con el conjunto de condiciones econmicas, sociales y culturales
que permiten explcitamente poner en prctica el principio de igualdad
del poder poltico.
No basta, pues, con la mera participacin en los procesos electorales y la
confianza ciega en las instituciones. Es preciso profundizar en los aspectos
decisoriosque estn en la base y en la raz del concepto de democracia.
La democracia no se otorga, la democracia se conquista. Y se conquista
luchando da a da construyendo las condiciones materiales que nos van a
permitir disfrutar de las libertades formales ya conseguidas. Es preciso,
pues, distribuir entre la ciudadana las posibilidades que stas nos
garantizan. En otros trminos, hay que conseguir distribuir el poder poltico
lo mximo posible para que en conjunto todas y todos, no slo los que
parten ya de condiciones materiales adecuadas, podamos disfrutar de la
libertad y del estado de derecho.
De ah que, si en el caso del principio de igualdad de poder poltico los
consensos son implcitos: damos por hecho que todos somos iguales ante
la ley y disfrutamos de libertades y derechos civiles; en el caso del principio
de distribucin del poder poltico los consensos deben ser explcitos, pues

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las condiciones materiales en las que la gente vive es sumamente injusta y,

en muchos casos, desigual. Es decir, a travs del principio de distribucin
del poder poltico todos debemos comprometernos explcitamente en la
construccin de espacios de igualdad material. Esto es algo que no puede
darse por supuesto, ni conseguido de una vez para siempre. Por tanto, se
requiere una participacin activa de la ciudadana a la hora de
implementar acciones institucionales y ciudadanas que permitan acceder
a los bienes polticos que propone el sistema democrtico.
El corolario al que llegamos reside, pues, en que los consensos, los
mecanismos de representacin y la credibilidad y eficacia institucionales
deben tender fundamentalmente hacia un objetivo preciso: el
empoderamiento ciudadano. Todo lo cual nos lleva a la conclusin de que
profundizar en la democracia supone un proceso participativo y decisorio
que vaya de abajo hacia arriba y no al revs. Es decir, un proceso en el que
los que habiten cualquier espacio o territorio puedan expresar libremente
sus opciones y construir igualitariamente las condiciones de su
implementacin. La libertad no termina donde comienza la del otro, como
si de individuos egostas se compusiese la sociedad. La libertad comienza
cuando comienza la del otro, pues slo a travs de procesos colectivos y
solidarios podremos llevar a la prctica lo que intuitivamente entendemos
por democracia.
En resumen, los fundamentos de nuestro anlisis de la democracia
confluyen en los dos siguientes puntos:
1.- La exigencia poltica, no slo de representar, sino, asimismo de
promover el uso y la distribucin equitativa y eficiente de los recursos
polticos y materiales disponibles en todo sistema democrtico.
Y 2.- La exigencia social de promover capacidades e iniciativas
ciudadanas de individuos, comunidades, organizaciones pblicas y
privadas, sindicatos, partidos polticos etc., a la hora de generar
capacidades cognitivas ciudadanas que nos permitan a todas y a todos
detectar problemas y proponer soluciones a los mismos.
La conjuncin de las dos exigencias, debe conducirnos a la puesta en
marcha de un proceso de empoderamiento de los habitantes de un lugar
concreto (sea una ciudad, un municipio, una comunidad autnoma o una
nacin) en los que lo democrtico sea entendido como un proceso
secuencial en el que se suman los criterios de informacin, participacin,
deliberacin, decisin y control de dicha decisin.
Los Fundamentos: 20 propuestas de profundizacin democrtica
a travs de los presupuestos participativos
1-Toda iniciativa democrtica en el mundo contemporneo debe tener en
cuenta las estrechas interrelaciones y los problemas que producen las

conexiones entre los contextos globales (polticas de la OMC, FMI y del

BM) y los contextos locales (incidiendo en las polticas municipales)
2-La iniciativa democrtica articulada bajo el concepto de Presupuestos
Participativos constituye un mecanismo de profundizacin democrtica
que se ha dado en llamar democracia participativa.
3-La democracia participativa incluye como elemento definidor el
concepto de participar para decidir
4-La relacin entre democracia participativa y democracia representativa
es una relacin de mayor a menor grado de profundizacin en los
mecanismos democrticos. La democracia participativa incluye, pues,
como uno de sus elementos bsicos a la democracia representativa.
5-La democracia participativa es un concepto mucho ms amplio que el
de democracia representativa, pues no slo trabaja con la categora de
participacin (a travs del voto) sino, asimismo, con la categora de
decisin (a travs de la auto-reglamentacin ciudadana)
6-En ese sentido, la democracia participativa no es un procedimiento
antagnico a la democracia representativa: ambos conceptos de
democracia se complementan y se refuerzan el uno al otro.
7-De este modo, trabajar participativamente requiere una
reorientacin de los mecanismos democrticos tradicionales en un
sentido: creativo, solidario, operativo e instituyente
8-Asimismo, la democracia participativa supone pasar del ciudadano
consumidor (sometido a las inercias de los mercados: econmicos,
electorales) al ciudadano-ciudadano (recuperador del sentido
instituyente de los mecanismos democrticos)
9-Estos supuestos, exigen una reorganizacin creativa y contextualizada
de los tiempos y de los espacios de la democracia representativa a un nivel
local (los auto-reglamentos ciudadanos de los presupuestos participativos
se realizan cada ao; los espacios de participacin y decisin local se
reorganizan ampliando los conceptos de barrios, distritos, centros
cvicos, etc.)
10-Esta reorganizacin espacio-temporal supone la redefinicin de las
responsabilidades en las reas de intervencin local: surge la conciencia
de la interrelacin horizontal de los problemas con los que se enfrentan
diariamente los vecinos y, a partir de ah, la doble exigencia de
coordinacin de las polticas pblicas entre s, y de las polticas pblicas y
las iniciativas ciudadanas.
11-Los Presupuestos Participativos suponen una recuperacin ciudadana
del concepto de lo poltico en el sentido de dinamizacin e inclusin
del tejido local asociativo.

91

92

12-Como elemento importantsimo, se requiere la creacin de una

dinmica antipatriarcal que vaya inculcando la exigencia de consecucin
de la igualdad en temas de gnero, raza, etnia, inmigracin, opcin
sexual, etc.
13-Desde la puesta en marcha de los Presupuestos Participativos, la
Ciudad de Sevilla se medir, no slo con criterios de mercado, sino a partir
de la calidad y la cantidad de participacin decisoria que contenga
14-Las experiencias desarrolladas durante los meses previos a la
redaccin de los auto-reglamentos de participacin ciudadana, muestran
que la participacin no puede ser impuesta desde arriba. La participacin
debe surgir desde abajo como una necesidad social.
15-En ese sentido, se exige la creacin de mecanismos de interaccin
entre Tcnicos y Polticos y, paralelamente, entre Tcnicos, Polticos y
Ciudadana.
16-La participacin, asimismo, no surge del vaco. Se requieren
campaas de Informacin Relevante que incluyan cuando menos los
siguientes aspectos
! conocimiento de la historia de los barrios
! conocimiento de la realidad concreta de los barrios: presupuestos,
programas de intervencin social, obras
! conocimiento de problemas comunes que constituyan la base para la
creacin de tejido social participativo
17-De ah, la necesidad perentoria de programas de comunicacin que
no se reduzcan a la difusin social de lo ya decidido; sino programas de
comunicacin que potencien los siguientes aspectos:
! el cambio social y de percepciones ciudadanas sobre su entorno
urbano
! la creacin de Espacios de Ciudadana
! la potenciacin de otros espacios de expresin e informacin
alternativos a los tradicionales medios de comunicacin
18-Dicha creacin de tejido social participativo requiere la creacin de
nuevas figuras de intervencin ciudadana: por ejemplo, la figura de los
traductores sociales y culturales que se dediquen a buscar mecanismos
de dilogo entre sectores sociales tradicionalmente separados e
incomunicados.
19-Estos mecanismos deben servir para superar las actitudes pasivas
ciudadanas reducidas a la reivindicacin de los deberes pblicos
mientras que se renuncia a la asuncin propia de responsabilidades en la
gestin de los propios asuntos. Para tal tarea, los Presupuestos
Participativos deben tender a clarificar el cmo y el cundo de la gestin

operativa de las decisiones asumidas. Slo a travs de la realizacin

concreta de lo decidido ciudadanamente, el tejido social asociativo ir
asumiendo confianza en los Presupuestos y se ir pasando de una
reivindicacin pasiva de deberes ajenos a una auto-imposicin activa de
deberes y compromisos para con la ciudadana.
20-Dado lo novedoso de las experiencias dirigidas a implementar en
nuestra ciudad los Presupuestos Participativos, tanto el equipo tcnico del
rea de Participacin Ciudadana que trabaja cotidianamente con el tejido
asociativo de la ciudad de Sevilla, como el conjunto de profesores y
profesoras de las dos universidades pblicas de Sevilla, exigen tener el
mximo cuidado con las cuestiones procedimentales a partir de las cuales
se decidirn proyectos, obras y reformas urbanas. Es decir:
! el procedimiento utilizado para los procesos de decisin debe tener la
mxima sensibilidad a la hora de integrar las concepciones de las
mayoras y de las minoras;
! los espacios de decisin y participacin deben partir, no de criterios
previos decididos verticalmente sino, de la cooperacin estrecha con
las redes sociales que se van formando en la experiencia de los
Presupuestos (en el caso de la ciudad de Sevilla resalta la creacin de
los Grupos Motores);
! El procedimiento utilizado debe partir del mandato constitucional a
travs del cual la participacin en los asuntos pblicos debe llevarse a
cabo directa y representativamente: lo cual nos lleva a poner el
mximo cuidado en la organizacin y puesta en prcticas de las
Asambleas Ciudadanas.
Requisitos democrticos para unos presupuestos participativos
empoderadores
Cmo se gobierna desde los presupuestos participativos?: Se
gobierna CO-GESTIONANDO la ciudad entre los habitantes
(articulados socialmente), los equipos de tcnicos y los
representantes polticos

Esto supondra:
a)el aumento de la credibilidad y recuperacin de la confianza mutua.
b)el aumento de la credibilidad y recuperacin de la confianza en los
procesos democrticos de representacin.
C)el aumento de la conciencia de que lo democratico es un proceso
secuencial, es decir de acumulacin de saberes y prcticas en funcin del
grado de:
1)transparencia
2)inteligibilidad

93

94

3)participacin
4)decisin
5) control
Cmo se democratiza un proceso de presupuestos participativos
teniendo en cuenta los dos principios bsicos de la democracia
participativa( igualdad de poder poltico lo formal y de distribucin
del poder poltico lo participativo)?.

a)A travs del manejo eficiente de los instrumentos del proceso de

implementacin de los presupuestos: lo cual requiere una visin
compartida de la ciudad como referente bsico para la resolucin de los
problemas comunes
b)De la disponibilidad de la informacin: evitando los vacos informativos
sobre todo en lo que respecta a la cantidad de dinero disponible y al
conocimiento tcnico.
c)De la transparencia en el gasto: la ciudad debe convertirse en una casa
de cristal
d)De la eficacia y compromiso ciudadano en el manejo de las inversiones:
es decir, que se lleven a la prctica las decisiones tomadas
e)De tomarse en serio la horizontalidad en la participacin y el principio de
deliberacin: primero la informacin, segundo la deliberacin y tercero la
decisin y sus consecuentes procesos de control
f)De la asuncin por parte de todas y de todos de que estamos
construyendo una tendencia de profundizacin en la democracia. Para
ello, es muy importante tener muy claros los procesos, primero de
informacin, de eleccin, de proposicin, de priorizacin y de decisinejecucin.
g)De que aceptemos y pongamos en prctica que la participacin
ciudadana sea algo comn y transversal a toda la accin poltica
municipal independientemente del mbito o campo de cada Delegacin:
desde el urbanismo a los servicios sociales; desde la infancia hasta los
mayores
h)De que las normas, los reglamentos sean el instrumento legal que
potencie el ejercicio del derecho a la participacin y que al mismo tiempo
protejan este derecho. La participacin sin poder real no es tal, ya que
entonces puede ser instrumentalizada. De ah que sea precisa una
adecuacin continua de las normas a las necesidades ciudadanas y una
transparencia de las mismas
I)De que la participacin contribuya a la transformacin del entorno
ciudadano, de ah que deba formar parte del Plan Estratgico, como
instrumento bsico del desarrollo permanente de la ciudad

j)De que la participacin en la gestin del presupuesto municipal se

entienda como un factor de modernizacin de la participacin y una
recuperacin de la esfera pblica en la vida municipal.
k)De que los presupuestos participativos contribuyan al desarrollo
econmico y social de las ciudades, y a corregir desigualdades sociales
como as reconoce y recomienda su aplicacin la Asamblea Mundial de
Ciudades y Autoridades Locales (Estambul, Habitat 1996) auspiciada por
la ONU, como una de las mejores prcticas de gestin urbana del mundo
l)De la necesidad de que barrio y ciudad sean vistos como dos caras de la
misma moneda. El territorio es fundamental para articular y construir la
ciudad. Todo ello sin olvidar que hay hacerlo desde la solidaridad
interterritorial y superando visiones y prcticas "encerradas" en el pequeo
entorno. Los Presupuestos Participativos han de ayudar a ello
m)De la necesidad de una voluntad poltica asumida por las instituciones y
de una colaboracin decidida de los tcnicos municipales implicados en el
proceso. Asimismo, es preciso crear las condiciones para que las
asociaciones y la ciudadana en general ejerzan su derecho a la
participacin para contribuir a la transformacin permanente de la ciudad.
Cmo garantizar polticamente el proceso de presupuestos
participativos?

! A travs del aumento anual de la cantidad de dinero propuesta en los

!
!
!
!
!

!
!
!

presupuestos.
De la superacin real de las carencias de los habitantes.
Del aumento de la credibilidad y confianza mutuas: a travs de la
implementacin real de las propuestas decididas en las asambleas.
De la calidad del resultado: en la decisin, en la priorizacin y en la
sostenibilidad.
De la ampliacin del concepto de gobernabilidad: igualdad +
distribucin.
De la aceptacin del principio de diferencia: la conciencia de que
existen diferencias grupales y que hay que saber tratar con esas
diferencias como un recurso pblico y no slo como un problema a
resolver por medios de orden pblico.
Promoviendo que los habitantes no seamos simples observadores, sino
protagonistas activos de lo que ocurre en la ciudad.
Buscando respuestas ms ajustadas a las necesidades que los
habitantes piensen que son prioritarias.
Creando espacios de dilogo y toma de decisiones entre los
habitantes, los representantes polticos y los equipos de tcnicos
permitan construir partiendo de un sentido comunitario, es decir, de
una ciudad ms justa e igualitaria.

95

96

! Que las decisiones se tomen en asambleas y cualquier persona que

habite la ciudad pueda debatir, proponer, expresarse y decidir,

basndonos en la idea de una mujer/un hombre/un joven/un nio/un
inmigrante puedan informarse, deliberar y capacitarse para actuar en
su entorno local.

Los Presupuestos Participativos de Sevilla y el Aula de Derechos

Humanos Jos Carlos Maritegui
El Ayuntamiento de Sevilla comenz en 2004 la aplicacin de los
Presupuestos Participativos como el innovador proceso local de
articulacin de una esfera pblica de cogestin con voluntad de
complementar a la democracia representativa convencional. Proceso que
se inscribe en las innovaciones sobre polticas pblicas ciudadanas y los
derechos humanos ya expresadas como compromiso tras la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat II) en la
Declaracin de Estambul sobre los Asentamientos Humanos de 1996.
Adems de un proceso en el que la poblacin puede proponer, discutir,
decidir y votar sobre el presupuesto y las polticas pblicas1, que promueve
una esfera pblica no estatal de co-gestin2, lo que implica un claro
avance en la democratizacin del Estado y de su relacin con la sociedad
al transformar la forma de actuar en poltica, este proceso conjuga las
relaciones e interacciones de las ms diversas instancias institucionales,
administrativas, populares y ciudadanas.
Este avance, basado en la implementacin para la arena poltica de fuertes
constituyentes de transparencia administrativa, lo que pasa por el
reconocimiento de la diversidad, diferencia, heterogeneidad y
complejidad de los actores, agentes e interesados en dicha arena, como
un universo que alcanza al conjunto de los habitantes de la ciudad de
Sevilla, muestra que el proceso electoral no completa la democracia al
limitar la participacin a las elecciones cada cuatro aos.
Este lmite excluye la participacin de la mayor parte de la poblacin en la
toma de decisiones que es inseparable de sus intereses.
Por eso, el objetivo de los Presupuestos Participativos no es derogar a las
instituciones de la democracia representativa, sino, por el contrario,
robustecerlas, al sumar transparencia y control ciudadano a la actividad
estatal.
En ese sentido, es primordial destacar que los Presupuestos Participativos
aumentan la eficiencia y control pblico sobre las actividades relacionadas
con la gestin poltica, recuperando los componentes educativos y
pedaggicos ciudadanos para la extensin de un proyecto comn y
solidario en la sociedad, vigorizando la importancia del Estado frente a su
actual crisis de legitimidad.

Precisamente para garantizar estos espacios, el proceso de aplicacin de

los Presupuestos Participativos requiere de instrumentos de SEGUIMIENTO
y EVALUACIN que garanticen su desarrollo, analizando los problemas
que dicha aplicacin pudiera suscitar.
Para la realizacin de este seguimiento y la evaluacin consecuente, se
propuso al Aula de Derechos Humanos Jos Carlos Maritegui de la
Universidad Pablo de Olavide (Sevilla), al tratarse de un centro que, con un
contrastado currculo internacional, se proyecta, desde su fundacin en
1999, como un espacio abierto de formacin e investigacin para
potenciar las relaciones Universidad-Sociedad en lo referente a la
garanta, denuncia y promocin de los valores democrticos.
Por esta especial configuracin del trabajo que el Aula de Derechos Jos
Carlos Maritegui desempea, la creacin dentro de este centro de un
GRUPO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN resulta de vital importancia
para la aplicacin de los Presupuestos Participativos en Sevilla.
Denominadores comunes en los Presupuestos Participativos: una
propuesta de seguimiento y evaluacin
El GRUPO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN interdisciplinar propuesto
por el Aula de Derechos Humanos Jos Carlos Maritegui bajo
responsabilidad del Dr. Joaqun Herrera Flores, Director del Programa de
Doctorado en Derechos Humanos y Desarrollo y Presidente de la
Fundacin Iberoamericana de Derechos Humanos (http://www.fiadh.org),
va a estar integrado inicialmente por tres investigadores (el Dr. D. Manuel
Jess Sabariego Gmez, coordinador del Aula de Derechos Humanos
Jos Carlos Maritegui; Da. Roco Medina Martn, D. E. A. en Derechos
Humanos y Desarrollo por el Programa de Doctorado en Derechos
Humanos y Desarrollo de la universidad Pablo de Olavide y D. Vicente
Barragn Robles, doctorando del citado programa). Ms adelante, se
unira al equipo otra investigadora, la Lcda. Da Gemma Lorente Martn,
tambin doctoranda del citado programa; debido a las dificultades para
desarrollar el ambicioso plan de trabajo.
Este equipo interdisciplinar (Derecho, Sociologa, Filosofa y Letras,
Humanidades, Geografa Humana, Derechos Humanos y Desarrollo) se
encargar del Seguimiento y Evaluacin del proceso de aplicacin de los
Presupuestos Participativos 2004/2005 coordinadamente con el Equipo
Tcnico de los Presupuestos Participativos del rea de Participacin
Ciudadana del Ayuntamiento de Sevilla, en razn de los siguientes
materias, consideradas comunes y necesarias para el cumplimiento de los
procesos participativos:
1. El Proceso de Seguimiento y Evaluacin velar por la observancia, el
cumplimiento y la implementacin de los Indicadores Internacionales

97

98

sobre Participacin Ciudadana y los Marcos Legales y Polticos para la

Participacin Ciudadana3 estableciendo tres lneas de actuacin en razn
de los criterios que vertebran dichos marcos e indicadores:
! Transparencia
! Informacin
! Capacitacin Tcnico poltica de la poblacin
Apoyados en la creacin de una Lnea de Investigacin sobre los
Presupuestos Participativos de Sevilla en el Programa de Doctorado
Derechos Humanos y Desarrollo de la Universidad Pablo de Olavide
(Sevilla), la eleccin de los Presupuestos Participativos de Sevilla como una
de las prcticas populares de derecho ejemplares observadas dentro del
proyecto Resortes Accin Grundtvig 2 de la Comisin Europea y la
habilitacin de un sitio web en la pgina del Aula de Derechos Humanos
Jos Carlos Maritegui4, para la difusin on-line de los materiales que se
generen a lo largo del proceso de Evaluacin y el Seguimiento durante el
periodo 2005/2006.
2. Al finalizar dicho periodo se presentar pblicamente la Evaluacin
realizada en el marco del Seminario Internacional: PLURALISMO
JURDICO, DERECHOS HUMANOS Y PRCTICAS CIUDADANAS:
TENDENCIAS ACTUALES DE LA GLOBALIZACIN, LA DEMOCRACIA Y
LA CIUDADANA POLTICA, SOCIAL Y ECOLGICA.
La propuesta metodolgica
Como proceso continuo de democratizacin, los
presupuestos
participativos son, entendidos desde los denominadores comunes de las
prcticas participativas, un proceso de aprendizaje y construccin de un
nuevo sentido comn sobre el sentido de lo comn5.
Por ello, el eje que relacione este aprendizaje colectivo a mltiples niveles
necesita conjugar mltiples ecologas sociales para desarrollar una
pedagoga de la gestin democrtica. Esta es la condicin para que los
actores adquieran potencia de accin: la condicin necesaria del poderhacer.
Hablamos de la construccin de una nueva cultura poltica:
! metodolgicamente deliberativa
! que estimula prcticas de co-gestin
! que es una pedagoga de lo pblico
! de construccin de un nuevo sentido de lo comn
! esta ecologa social se realiza habitando (habitar vs. HBITAT)
! promulgando el principio de igualdad dentro del poder poltico

! mediante una distribucin del poder poltico

Se trata de denominadores comunes que entendemos como condiciones
necesarias para la formacin de habitantes autnomos y crticos,
implementando y reconociendo las capacidades deliberativas,
comunicativas y argumentativas para participar que proporcionan
herramientas a los habitantes y las instituciones para otras formas de
ejercicio de poder que tienen en la transparencia, la capacidad de or,
dialogar y reconocer la legitimidad del otro, propiciando la apropiacin
del conocimiento tcnico-poltico al ampliar los conocimientos y
apropiaciones sobre/desde/en/para las relaciones en el territorio y su
heterogeneidad, dinamismo y relacin de la diversidad y multiplicidad de
los elementos que lo integran y desintegran.
El cumplimiento de stas desarrolla la autoestima, las capacidades de
comunicacin y relaciones interpersonales creando motivaciones
personales para la participacin colectiva, adems de valores como la
solidaridad, justicia, unin, respeto, tolerancia, humildad y esperanza,
disponibilidad de cambio; elementos ticos transversales que deben estar
en las acciones de esta ecologa social.
Mtodo de trabajo
Para evaluar si los Presupuestos Participativos de Sevilla cumplen los
denominadores comunes en materia de Presupuestos Participativos,
nuestro mtodo de trabajo se ha basado tanto en los Indicadores
Internacionales sobre Participacin Ciudadana y los Marcos Legales y
Polticos para la Participacin Ciudadana (Logolink) como en los principios
del Autorreglamento de los Presupuestos Participativos de Sevilla:

99

100

CARACTERSTICAS HABILITANTES
DEL MARCO LEGAL

CARACTERSTICAS LIMITANTES
DEL MARCO LEGAL

Promulgado en respuesta a exigencias venidas

desde abajo con insumos de los ciudadanos

Impuesto desde arriba sin asidero en las

demandas populares y en general inspirado por
discursos internacionales dominantes; tendencia
a dejar de lado los discursos surgidos desde
dentro del pas o las aspiraciones y las fuentes de
inspiracin regionales

Busca fortalecer y mejorar las instituciones de

democracia representativa, representando mejor
a aquellos con menos voz, ofrece mejor calidad de
representacin y desempeo a travs del uso de
mecanismos de democracia participativa

Busca solamente hacer que las instituciones de

democracia representativa funcionen mejor, no
desafiarlas o extender las relaciones de
gobernanza ms all de ellas

Reconoce los derechos de la gente y de las

organizaciones de la sociedad civil, incluyendo el
derecho a participar en la gobernanza as como
derecho de ayuda

Trata a la gente y a las organizaciones de la

sociedad civil como sujetos relativamente pasivos,
a quien se les debe dar participacin en consultas
no obligatorias en una fase relativamente tarda
del proceso de toma de decisiones

Elabora medidas de responsabilidad para

asegurar que los representantes pueden ser
retirados y que los actores gubernamentales son
responzabilizados por sus malos desempeos.

No hay medidas para responsabilizar a los actores

gubernamentales, o si las hay son impracticables
en situaciones reales

Provee o contempla para el futuro un significativo

grado de descentralizacin fiscal y participacin
ciudadana en los procesos fiscales, lo hace tanto
como incentivo para que los ciudadanos participen en la gobernanza local, como para que el
gobierno local asigne recursos al proceso.

Se mantiene un poder centralizado en relacin

con asuntos fiscales (recaudacin de rentas y su
asignacin) o se prev participacin en los
mismos, contradiciendo el espritu de descentralizacin y participacin ciudadana y reduciendo los
incentivos para la participacin de los ciudadanos
en la gobernanza local

Ley(es) acompaada(s) por conjuntos de directrices, polticas o medidas de fortalecimiento de la

capacitacin para asegurar que los actores relevantes tienen condiciones de aplicarla(s)

Dependencia excesiva de leyes o de abordajes

legalistas, dejando de lado directrices operaciones o la provisin de apoyo prctico y capacitacin para la implementacin

Fuente: Marcos Legales para la Participacin Ciudadana, Instituto Polis, So Paulo, 2003, p. 72.

El marco ms efectivo para analizar los procesos de participacin

ciudadana es aqul en el que las potencialidades habilitantes de stos
pueden identificarse.
Ms all de la propia naturaleza del marco legal en s, existen factores
adicionales que han sido identificados en esta investigacin como siendo
elementos que limitan o habilitan la participacin ciudadana:
! Ellos estn relacionados con la situacin cultural e histrica, la
naturaleza y los antecedentes de los actores involucrados y la
disponibilidad (a travs de legislacin u otros canales) de auxiliares
para facilitar la implementacin de leyes que promuevan la
participacin ciudadana.

Una vez ms, estas dimensiones del contexto pueden representarse como
se muestra a continuacin:

101

CARACTERSTICAS HABILITANTES
DEL CONTEXTO

CARACTERSTICAS LIMITANTES
DEL CONTEXTO

Adems de disposicin y compromiso desde arriba para dar espacio a la participacin, debe existir
una exigencia robusta de los ciudadanos y de los
actores de abajo de la sociedad civil, lo que implica la existencia de una sociedad civil fuerte (o en
un proceso de fortalecimiento)

Sociedad civil inmadura o inexperta y gobierno

con un compromiso de participacin ciudadana
en la gobernanza local

Procesos avanzados de descentralizacin poltica,

administrativa y fiscal

Descentralizacin de todos los tipos, limitada o

temprana o rgidamente restringida a la descentralizacin fiscal

Relacin relativamente abierta, de confianza entre

los ciudadanos y el estado

Relaciones estado-sociedad civil marcadas por

desconfianza mutua y falta de familiaridad, como
en los albores de un rgimen autoritario

Discurso sobre participacin, gobernanza, descentralizacin y democracia de origen local y si

provenientes de afuera contextualizados y adaptados al escenario nacional

Discursos forneos sobre participacin, gobernanza, descentralizacin y democracia sin intentar

traducirlos y adaptarlos al contexto nacional.

Existencia de partidos progresistas enraizados en

movimientos de democratizacin y/o movimientos sociales y con un fuerte compromiso con la
representatividad interna y la transparencia, as
como con la democracia participativa

Sin partidos polticos (como es estados no partidarios) o la libertad limitada para los partidos
polticos opositores, situacin que tiende a favorecer el conservadurismo y evita presiones sobre el
gobierno en aras de cambios progresistas

Una cultura de higiene burocrtica, apertura y

transparencia, incluyendo una poltica de divulgacin de informaciones y medidas activas de divulgacin

Una cultura de corrupcin y/o falta de transparencia que genera resistencia a la apertura de los procesos de gobierno al escrutinio o interferencia.

Otras leyes y polticas que apoyan o por lo menos

son conscientes con la legislacin participativa

Contradicciones entre legislacin participativa y

otras leyes polticas o legislacin incompleta que
lleva a ambigedades y a dejar en punto muerto la
implementacin

Oportunidades permanentes para el compromiso

con el movimiento a lo largo y ancho del espacio
social hacia la democracia paricipativa

Transicin poltica (ej: de un rgimen autoritario a

una democracia elitista) vista por el gobierno y/o
sociedad civil como un proceso finito, ahora concluido; conformidad con el status quo.

Oportunidades de experimentacin, adaptacin e

innovacin dentro y fuera de los espacios creados
por el marco legal, el estado y por actores no estatales

Sin espacios para experimentacin o innovacin

debido a un marco excesivamente rgido y restrictivo
Fuente: Ibd., P. 100

102

El mtodo ms efectivo para el anlisis de procesos participativos sera

aquel en el que las dimensiones e indicadores descritos en razn de los ejes
metodolgicos sealados son visibilizadas horizontalmente identificando
las tendencias del proceso que lo habilitan y lo inhabilitan, sus aspectos
limitantes, las debilidades y fortalezas del mismo, lo que nos servir para
proponer algunas estrategias de refuerzo al proceso en las conclusiones de
nuestra evaluacin.
Es muy importante destacar que los indicadores internacionales, as como
los denominadores comunes sobre presupuestos participativos, definidos
gracias a nuestro trabajo de anlisis comparativo de diferentes
experiencias participativas en el mundo, que integran nuestros tres ejes
estratgicos y metodolgicos de anlisis, deben ajustarse a las pujantes,
reversibles y fuertemente locales especificidades locales, territoriales,
sociolgicas y la heterogeneidad de sus componentes actuales, adems
de los procesos histricos de configuracin de stas.
Por ello, por lo que de innovador posee la experiencia de los Presupuestos
Participativos de Sevilla, una comprensin de la relacin entre experiencias
de participacin ciudadana en diferentes escalas y aquella son
fundamentales en este proceso de aprendizaje, para el desarrollo de esta
ecologa de mltiples saberes y decires, de ah que nuestra metodologa y
mtodo de trabajo se estructuren en razn de las diferencias contextuales
que el proceso ofrece en Sevilla.
Propuesta indicadores:

! Como proceso de democratizacin: los presupuestos participativos

!
!
!

son un proceso de aprendizaje y construccin de un nuevo sentido

comn sobre el sentido de lo comn
Por ello, el eje que relacione este aprendizaje colectivo a mltiples
niveles necesita conjugar mltiples ecologas sociales para desarrollar
una pedagoga de la gestin democrtica
Esta es la condicin para que los actores adquieran potencia de
accin: la condicin necesaria del poder-hacer
La metodologa se ha basado tanto en los Indicadores Internacionales
sobre Participacin Ciudadana y los Marcos Legales y Polticos para la
Participacin Ciudadana (Logolink) como en los principios del
Autorreglamento de los Presupuestos Participativos de Sevilla,
analizando en funcin de estos las dimensiones del proceso y sus
potencialidades habilitantes para la participacin ciudadana.

Ejes metodolgicos:

! Informacin
! Deliberacin

103

! Capacitacin
Ejes temticos:

! INFORMACIN:

Acceso
Claridad
Dinamizacin y difusin
DELIBERACIN:
Pluralidad
Inclusin
Transversalidad
SENSIBILIZACIN Y CAPACITACIN:
Detectar
Gestionar
ANTES-DURANTE-DESPUS (PROCESO)
Controlar

Evaluacin de las experiencias:

! Metodo:
, Cuadros de doble entrada (apertura vs. cierre con las experiencias

prcticas):
, Ejemplos emergentes con cuestiones concretas (ejemplos
rechazables y ejemplos ejemplares)
Tcnicas:
, Entrevistas semiestructuradas a triangular (PROPUESTAS)
, Documentarlas como entrevistas semiestructuradas trianguladas:

PROPONENTE

TCNICO

GRUPO
MOTOR

104

Cronograma:

2004/2005
! Observacin participante (Seguimiento):
Elementos estructurales del proceso:
, Seguimiento grupos motores
, Votacin propuestas
, Informacin
, Asambleas
, Reuniones
, Comisiones
Preguntas e indicadores
INFORMACIN:
Acceso a la informacin sobre el proceso de Presupuestos
Participativos:

a)
b)
c)

Cundo accedi a ella?

Cmo le lleg la informacin?
Qu informacin le lleg?

Fue ntida la informacin?

a)
b)
c)

En su primer contacto con ella?

Durante la fase deliberativa del proceso?
Durante la fase de ejecucin y seguimiento de la propuesta?

Se dinamiz la difusin de la informacin

a)
En su primer contacto con ella?
b)
Durante la fase deliberativa del proceso?
c)
Durante la fase de ejecucin y seguimiento de la propuesta?
DELIBERACIN:
Pluralidad

a)
Cree que han asistido a las reuniones grupos de la sociedad
organizada: Partidos polticos, Sindicatos, Asociaciones (ONGs,
Asociaciones de Barrio, Deportivas, otros colectivos..)?
b)
Cree que ha asistido a las reuniones la sociedad no organizada?
Inclusin

a)
Cree que han participado en el proceso participativo, colectivos
en riesgo de exclusin: Grupos tnicos, Inmigrantes, Mujeres, GLBT?

b)
Cree que han participado en el proceso participativo poblacin
dependiente: Infancia-Juventud, Jubilados?
Transversalidad

a)
La propuesta se origina individual o colectivamente?
b)
En la deliberacin de la propuesta hubo alianzas o fue defendida
de forma individual?
c)
Cree que el resto de colectivos la apoyaron a la hora de votar?
SENSIBILIZACIN Y CAPACITACIN
Se siente capacitado para detectar las carencias del distrito ,
gestionar y controlar?

a)
b)
c)

en la fase de inicio del proceso?

en la fase deliberativa del proceso?
en la fase de ejecucin y seguimiento de la propuesta?

Esa capacitacin le ha permitido gestionar las cuestiones que cree

necesario cambiar?

Analizadores
ANALIZADOR N 1
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
PROPUESTAS PRESUPUESTOS 2004/2005
Fecha: 23/06/04
Zona: San Jernimo
Distrito: Macarena
N de Asistentes con derecho a voto: 271
PROPUESTA ANALIZADA
Nombre de la Propuesta: Piscina municipal (E)
Tipo de la propuesta: Inversin u obra nueva
Alcance Territorial: San Jernimo
Alcance Social: Poblacin en general.
Proponente/s: [ENTREVISTA 1]
Descripcin de la Propuesta: HACER UNA PISCINA MUNICIPAL EN ESTE
BARRIO ES FUNDAMENTAL PARA NUESTRA SALUD, COMO POR
EJEMPLO PARA REHABILITACIONES, ENSEANZA A MENORES Y
MAYORES Y TODO LO QUE PUEDA BENEFICIARNOS FSICAMENTE Y
PSICOLGICAMENTE.

105

106

Grupo motor: [ENTREVISTA 2]

Tcnico/a Presupuestos Participativos: [ENTREVISTA 3]
ANALIZADOR N 2
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
PROPUESTAS PRESUPUESTOS 2004/2005
Fecha: 23/06/04
Zona: Torreblanca
Distrito: Este
N de Asistentes con derecho a voto: 247
PROPUESTA ANALIZADA
Nombre de la Propuesta: Acondicionamiento urbano. Adecentamiento y
embellecimiento de la entrada principal de Torreblanca (A)
Tipo de la propuesta: Inversin u obra nueva/Inversin u obra de mejora
Alcance Territorial: BARRIO (TORREBLANCA)
Alcance Social: Poblacin en general
Proponente/s: [ENTREVISTA 1]
Descripcin de la Propuesta: ENTRADA PRINCIPAL DEL BARRIO DE
TORREBLANCA; CON ESTA PROPUESTA SE HACE ALUSIN AL ORGEN
DEL BARRIO, ADEMS SE OTORGA AL BARRIO DE UNA IMAGEN MS
ACORDE CON LO QUE ES, Y NO LA ACTUAL ENTRADA QUE DA
SENSACIN DE SUCIEDAD Y ABANDONO.
Grupo motor: [ENTREVISTA 2]
Tcnico/a Presupuestos Participativos: [ENTREVISTA 3]
ANALIZADOR N 3
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
PROPUESTAS PRESUPUESTOS 2004/2005
Fecha: 21/06/04
Zona: Cerro del guila
Distrito: Este
N de Asistentes con derecho a voto: 307
PROPUESTA ANALIZADA
Nombre de la Propuesta: Zona deportiva (D) (Los Prunos)
Tipo de la propuesta: Inversin u obra nueva
Alcance Territorial: Barrio La Plata
Alcance Social: Jvenes y nios y nias

Proponente/s: [ENTREVISTA 1]
Descripcin de la Propuesta: EN LA BARRIADA PARQUE LOS PRUNOS,
EXISTEN DOS SOLARES DE 473 M2 Y 343 M2 RESPECTIVAMENTE.
SOLICITAMOS QUE SEAN CONSTRUIDAS ZONAS DEPORTIVAS EN
ELLOS POR LA CARENCIA QUE HAY EN LA ZONA LA PLATA, LA MSICA,
HUERTA EL CANARIO Y HUERTA LAS GUILAS.
Grupo motor: [ENTREVISTA 2]
Tcnico/a Presupuestos Participativos: [ENTREVISTA 3]

107

Conclusiones y estrategias de la evaluacin y el seguimiento de

2004/2005
Informacin

INFORMACIN

CONCLUSIONES

En una fase previa a la generacin y presentacin de las propuestas, concretamente en la fase de inicio del proceso en el ao
2004, la informacin institucional llega a
los grupos motores y a las asociaciones y
colectivos barriales y de distrito con fluidez.
Sin embrago, aunque se canaliza sin dificultades hacia los anteriores, existe un serio
dficit en el trasvase de la informacin, hacia los ciudadanos ajenos al movimiento
asociativo, ya sea desde los grupos motores o desde el mbito institucional.
Desde la observacin participante en el
seguimiento del ciclo 2005, se puede afirmar que esta tendencia se intenta corregir
mediante medidas concretas, destacando
tanto la incorporacin en los Centros
Cvicos de un/a animador/a socio-cultural,
cuya funcin primordial es ejercer la mediacin entre el grupo motor y los habitantes del barrio, como el establecimiento de
determinadas acciones especficas en el
mbito de la publicidad del proceso en toda la ciudad.

ESTRATEGIAS
Para solventar las debilidades detectadas en
este primer momento del proceso, sera conveniente la incorporacin de un/a tcnico/a
especializado en IAP (Investigacin Accin
Participativa) en cada uno de los nuevos distritos de la ciudad. Entre las funciones de esta figura, cabe destacar la realizacin en los
diferentes distritos de un trabajo dinamizador en paralelo a los Presupuestos, con un
objetivo pedaggico, en coordinacin con
el animador socio-cultural.
De este modo, se intenta dinamizar la informacin a partir del estmulo de sinergias ms
all de las estructuras y cauces representativos tradicionales de barrios y distritos. Del
mismo modo, se establece como objetivo la
integracin de movimientos y redes sociales.

Todo ello fundamentado en la cercana

del tcnico de IAP al distrito y a los diferentes barrios en su trabajo diario, ya
que ste puede no slo implementar la
generacin de la informacin, sino adems, generar asimismo estrategias de
movilizacin.

108
La informacin institucional recibida sobre
el proceso por la ciudadana, adems de
estar sesgada por las estructuras representativas tradicionales en su difusin, est polarizada entre lo excesivamente tcnico y
complejo del proceso, y lo esquemtico del
lema, a partir del cual se lanza la campaa
informativa: Vas, Propones y Votas. Con
el lema se muestra el qu hacer pero es
difcil acceder al cmo y a la complejidad
tcnica del proceso
En 2004, la falta de fluidez de la informacin tcnica especializada se relaciona, por
un lado, con el escaso nmero de tcnicosmetodolgicos del Proceso. Las zonas a
coordinar por cada uno/a de los tcnicos
del equipo de los Presupuestos son excesivas y los medios materiales deficitarios.
De otro lado, los obstculos interpuestos
por muchas de las instancias tradicionales
representativas de barrios y distritos, as como sus dbitos polticos, han paralizado la
difusin de la informacin y la fluidez del
propio proceso.

Sera necesario establecer estrategias de

formacin y capacitacin desde el
comienzo del proceso, con especial nfasis
en el trasvase de la informacin tcnica y
especializada de cada rea a debate hacia
los ciudadanos.
En este sentido, estimular la participacin y
vinculacin horizontal de los tcnicos
especializados del ayuntamiento en el
proceso.
Esta tendencia se ha intentado corregir en el
ciclo de 2005 con los Foros Territoriales y el
Foro Ciudad, no solamente la de los
tcnicos de Participacin Ciudadana sino
tambin los de aquellas reas que entran en
e Proceso.
Hay que desarrollar sinergias horizontales
entre los tcnicos (Presupuestos y otras
reas); los tcnicos IAP y animadores socioculturales; grupos motores y los habitantes.

Como consecuencia y prueba de la anterior

conclusin, se aprecia una tendencia progresiva en la que, a medida en que el proceso se complica tcnica y reglamentariamente, se acrecientan las dificultades para controlar el proceso por los habitantes. Lo que
corresponde, entre otros factores, a la disminucin de la informacin recibida por
stos.
Aunque esta tendencia se aprecia a lo largo
de todo el proceso, se acrecienta en la fase
de ejecucin de las propuestas, momento
ms tcnico, complejo y limitado reglamentariamente del proceso.

Convendra establecer una agenda de encuentros tcnico especializadosciudadanos, desarrollada a lo largo de todo
el proceso, que ineludiblemente debe hacer
nfasis tanto en la fase de ejecucin y seguimiento de la propuesta, como en un momento previo a la generacin de las mismas.
Por tanto, una agenda de encuentros permanente y sinrgica ms all de las comisiones de seguimiento que generase el encuentro tcnico especializado-ciudadano,
as como el encuentro tcnico metodolgico-ciudadano.

109
Existe una enorme densidad en la identificacin entre los Grupos Motores y las instancias y agentes tradicionalmente representativos del movimiento vecinal.
A sabiendas de la importancia que el mbito poltico otorga a estas entidades a
comienzo del proceso, resulta lgico la
dimensin de la participacin de las mismas
en el proceso. Sin embargo, eso no excluye
la necesidad de generar tendencias de
insercin en la participacin de ciudadanos
ajenos a las estructuras tradicionales de
representacin vecinal.

Establecer mecanismos que garanticen la

efectividad y eficacia de los principios
recogidos en el autorreglamento
conjugando los principios de igualdad y
distribucin de poder poltico.
En este caso, concretamente, en la
constitucin y/o Formacin del Grupo
Motor, para la integracin de agentes de la
sociedad organizada y no organizada,
estableciendo garantas que aseguren las
participacin mnima de las minoras en los
grupos motores.

Como consecuencia y prueba de la anterior

conclusin, tambin se revela que dicha
identificacin entre grupos motores y
movimiento asociativo, provoca que
muchos de los votantes acudan a las
asambleas movilizados por dichas
instancias y con la propuesta y el voto
predeterminado por stas.

Fomentar los espacios de deliberacin en

una fase anterior al voto. Para ello, en el
2005 se han generado espacios como los
Foros Territoriales.
En el mismo sentido, se considera oportuno
generar campaas informativas previas a la
asamblea del autorreglamento, donde exponer el cronograma anual de acciones; as
como otras previas a la asamblea final, a
travs de la cual se expliquen las propuestas
existentes.
En definitiva, dinamizar la informacin y
devolverla a los habitantes e un momento
previo a la deliberacin

DELIBERACIN

CONCLUSIONES
La tendencia dominante en la deliberacin
es el sesgo establecido en la asistencia a las
asambleas por entidades y asociaciones
representativas de barrios y distritos, con
gran afluencia de agentes vinculados a
stas y votos y propuestas predeterminados. Ya en las primeras asambleas existen no obstante, habitantes a ttulo
individual y colectivo que establecen sinergias alternativas diferenciadas respecto a
stas desde los Presupuestos.

ESTRATEGIAS
La deliberacin es estratgica para los
Presupuestos, por lo que es necesario abrir
e implementar sta, creando los mecanismos diferenciados para atender a los procesos deliberativos alternativos a las entidades
y agentes representativos tradicionales de
barrios y distritos. Implementacin de los
Foros territoriales como rganos informativos y deliberativos, visibilizando las necesidades de los barrios y coordinndose en la
realizacin de la propuesta, e implicando
ms directamente en este trabajo a los tcnicos especializados de cada rea del ayuntamiento que participa del proceso.

110
La participacin de colectivos en riesgo de
exclusin (inmigrantes, grupos tnicos,
minoras, GLBT) es escasa. Desde los
Grupos Motores se ha atendido poco a
trabajar la inclusin de stos

Esta tendencia necesita implementar las

sinergias transversales de los Presupuestos
Participativos, definiendo estrategias diferenciadas relativas a la inclusin de los
colectivos en riesgo de exclusin para cada
uno (inmigrantes, grupos tnicos, minoras,
GLBT). Entendemos la diversidad subyacente al interior de stos y la necesidad de dinamizacin y movilizacin diferenciada para
cada uno. En funcin de esta diversidad
crear campaas diferenciadas y llevar los
presupuestos a los colectivos. Un ejemplo
paradigmtico especializado puede ser el
del Grupo de Trabajo con chavales y jvenes. Creacin de grupos especializados
para el trabajo con colectivos en riesgo de
exclusin.
Sera necesario el establecimiento de alguna garanta, pudiera ser en el
Autorreglamento, si as se decidiera, para
refrendar la participacin de colectivos en
riesgos de exclusin (inmigrantes, grupos
tnicos, minoras) en los Grupos Motores.

Los jvenes no han participado en gran

medida del primer ciclo de los Presupuestos
(2004); tendencia que se ha intentado
corregir en 2005 con la creacin de
Laboraforo.
Destacamos cuantitativa (nmero), y cualitativamente (polticas transversales de gnero), la participacin de las mujeres, a ttulo
individual y a travs de la Plataforma 8 de
marzo, y tambin de los/as mayores, ello
no supone, no obstante, que las demandas
y necesidades de los mayores se traduzcan
en las asambleas como propuestas especficas de este colectivo.

Implementar las sinergias transversales

a travs de estrategias diferenciadas
relativas a la creacin de grupos de
trabajo con colectivos dependientes
(mayores, chavales y jvenes).

111
Por un lado, hay una tendencia estratgica
deliberativa en razn de las necesidades del
distrito que, por otro, sin embargo, limita la
participacin de personas y colectivos no
integrados, excluidos y dependientes, que
son obviados por los motores del proceso,
ya que se va a recurrir a stos para la
votacin, una vez que las propuestas hayan
sido definidas predeterminadamente por
instancias y agentes tradicionalmente
representativos de barrios y distritos. An
as, es importante resaltar la tendencia que
se relaciona con el aumento de propuestas
de carcter individual y colectivo, que han
salido adelante por las necesidades
sentidas en barrios y distritos, as como la
disminucin de los lmites interpuestos al
proceso por las instancias y entidades
tradicionales de stos, que se traduce en la
tendencia de intentar acaparar cargos de
delegacin (Comisin de Seguimiento,
Delegado-ciudad, Delegado Distrito),
que una vez vista su falta de poder de
decisin han sido abandonados.

Abrir el dilogo en los foros territoriales y

asambleas informativas ms all de las
instancias, entidades y agentes
representativos tradicionales; principio de
distribucin de poder poltico para no llegar
a las asambleas con cuestiones ya precodificadas en el seno de stas.

La participacin directa responde a una

democracia participativa directa, mientras
que la representacin ciudadana, que es la
tendencia dominante en el proceso de los
Presupuestos Participativos de 2004,
responde a una democracia representativa
comunitaria. Para 2005 se ha implementado la creacin de plenarias temticas y
territoriales a travs de foros que tienden a
una participacin directa que an dista de
haber conseguido el objetivo de sta, ya
que los principales agentes siguen siendo
organizaciones sociales, de base, que
generan una democracia representativa
comunitaria.

Es necesaria una reflexin poltica y terica

acerca del tema de la contribucin que el
Presupuesto Participativo est haciendo a la
construccin de una democracia participativa a nivel municipal, que podra movilizar
no slo a acadmicos y tcnicos sino a los
responsables polticos, participantes y
potenciales participantes del proceso. Tiene
que haber una relacin directa entre la
democracia del procedimiento y la finalidad
democrtica del mismo, concretada en la
figura de las propuestas, con la finalidad de
superar un concepto de democracia de
proximidad.
Para ello, tal vez sera interesante, estratgicamente, implementar el funcionamiento
del Foro de Ciudad y al mismo tiempo,
aumentar las zonas o dividir las asambleas,
lo que permitira desarrollar la deliberacin
integrando un mayor nmero de habitantes.

112

SENSIBILIZACIN Y CAPACITACIN
CONCLUSIONES

ESTRATEGIAS

Carencias de formacin y preparacin de

los implicados en el proceso en 2004, salvo
de los tcnicos del Presupuesto Participativo
en el mbito de la metodologa subyacente
al proceso. Esta tendencia se ha intentado
solucionar en 2005, y aunque en menor
medida, sigue vigente

La calidad de la relacin entre el gobierno

local y la sociedad civil depende de la calidad de la formacin del proceso, basada en
la comunicacin y el aprendizaje comn
horizontal y transversal de agentes, habitantes implicados y potencialmente partcipes
de ste. Ello redunda en sus capacidades
deliberativas y su sensibilizacin a las necesidades. Es necesario que este proceso forme y capacite ms all de Grupos Motores,
Delegados y Tcnicos.
Para impulsar el proceso, se podra formar a
los animadores socio-culturales en la metodologa del IAP, implicndolos ms en el
trabajo con Grupos Motores y ampliando
sus funciones en el monitoreo del proceso,
atenuando el trabajo de los tcnicos de
Presupuestos Participativos.

Como proceso pedaggico, an no se ha

generado una ecologa de saberes
mltiples. La tendencia dominante es
unidireccional desde la administracin
hacia los habitantes. En menor medida la
tendencia habitantes-administracin es
transitoria y puntual, por lo que la cogestin y el empoderamiento estn
limitados. An as, se trata de un proceso
que profundiza en la participacin
ciudadana

Es primordial crear mecanismos slidos y

continuos de formacin y capacitacin,
entendiendo que son estratgicos a las
condiciones de irreversibilidad del proceso.
stas no pueden darse si no se atiende a la
formacin colectiva horizontal de tcnicos,
habitantes, participantes y potenciales
partcipes. La irreversibilidad de los
Presupuestos Participativos, va a la par del
empoderamiento de la poblacin, slo
posible a travs del reconocimiento de la
diversidad de habitantes y prcticas, y su
comprensin del inters del proceso y de los
beneficios que aporta. Hay que tener en
cuenta la dimensin temporal-espacial del
proceso, que se traduce en problemas
logsticos, organizativos y de coordinacin.
Implementar la dotacin de personal
tcnico y materiales

113
Hay que profundizar la Evaluacin de las
tendencias observadas en 2004 en el
proceso de 2005 (Seguimiento), para
determinar la existencia de la formacin de
todos/as y cada uno/a de los participantes

Creacin de instrumentos y mtodos de

evaluacin, seguimiento y monitoreo para
implementar los avances y corregir los
retrocesos del proceso de un modo
transversal y horizontal desde ste. La
gestin-accin sinrgica en cada uno de
estos mbitos debe ir apoyada en un
modelo de comunicacin que recree
encuentros culturales-vivenciales; es decir,
de procesos de socializacin donde se
reconstruyan y expliciten los saberes de
todos los que participan y potenciales
participantes, potenciando la autonoma de
los interlocutores y asentando la coresponsabilizacin horizontal y la reciprocidad abierta por y en el proceso, que permite
adquirir las capacidades para comprender
e intercambiar alternativamente los roles en
ste, para transformar estructuras de
relaciones, abriendo la participacin a
excluidos y dependientes, creando las
condiciones de irreversibilidad del proceso.

Bibliografa
! BARCEL, S. y PIMENTEL, Z. (2002): Radicalizar la democracia. Porto
Alegre: un modelo de municipio participativo. Madrid, Catarata.
! CLARKE, P. B. (1999): Ser ciudadano. Madrid, Sequitur.
! FEDOZZI, L (1997): Oramento Participativo. Reflexes sobre a
experincia de Porto Alegre. Porto Alegre, Artes e Oficios.
! GENRO, T. (1995): O controle pblico no-estatal e o oramento
participativo. En: Debate. Caderno do PT, nm. 5, pp. 11-13.
! NAVARRO, Z. (1997): Uma anlise do Oramento Participativo: Sua
Implantao e Desenvolvimento, En: GENRO, T. (Org.): Porto da
Cidadania. Porto Alegre, Artes e Oficios, pp. 179-236.
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de Brouwer.
! SOUZA, U. de (1997): Oramento Participativo e Radicalizao da
Democracia, En: GENRO, T. (Org.): Porto da Cidadania. Porto
Alegre, Artes e Oficios, pp. 253-267.
! _____. (2001): Oramento participativo: a experincia do Rio Grande
do Sul, mimeografiado.

114

! ZUBERO, I. (1996): Movimientos sociales y alternativas de sociedad.

Madrid, HOAC.

Recursos
! AULA DE DERECHOS HUMANOS JOS CARLOS MARITEGUI
<http://www.upo.es/general/vivir_upo/social_participacion/index_pr
omocion_spu.html>
! FUNDACIN IBEROAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
<http://www.fiadh.org>
! LOGOLINK. LEARNING INITIATIVE ON CITIZEN PARTICIPATION
AND LOCAL GOVERNANCE. <Http://www.ids.ac.uk/logolink>
! PROYECTO RESORTES <Http://www.agirledroit.org>

115
LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:
DE LOS PRESUPUESTOS A LOS SUPUESTOS PARTICIPATIVOS
EN LA CIUDAD DE SEVILLA

Jorge Ruiz Morales

Roco Valderrama Hernndez
Mercedes Rubio Jurez
Dolores Limn Domnguez
Jose Lus Carrasco Calero

Aun a tientas te busco

en el susurro del pasado,
en el recuerdo de lo que pudo haber sido
en los sueos y utopas del presente,
de la cotidianeidad, y hay ests t multiforme
dibujando un futuro posible de esperanza.
Nuestras palabras de agradecimiento a quienes hacen posible una ciudad
ms justa, solidaria y sustentable, con su compromiso, su implicacin y sus ilusiones,
a es@s maestr@s, profesores/as, educadores/as y monitores/as con rostro, sentimientos,
sueos e ilusiones, con quienes apoyamos un proyecto social y educativo.
A tant@s ni@s, chavales/as y jvenes por quienes merece la pena seguir apostando,
con sus Ideas, aportaciones, propuestas, fantasas, sentimientos y emociones,
porque la vida merece la pena vivirla hasta en las situaciones y contextos ms
desfavorecidos y/o superfavorecidos, donde tantas personas se sienten en soledad.

Resumen:
Es mucho suponer que los Presupuestos Participativos de Sevilla incorporen
todos los supuestos participativos, aunque si nos dan la oportunidad de
experimentar otros modos de construir ciudadana, desde nosotr@s
mism@s, donde estamos invitadas las cuatro ciudadanas (la asociada, la
no asociada, la tcnica y la poltica).
Sin embargo quedaran sin tener la repercusin social y estructural
deseada si no consiguisemos democratizar las estructuras econmicas,
culturales, ambientales, educativas y polticas, y esta oportunidad nos la
brindan unos invitados de lujo, que con sus nuevos modos de ser, estar y
hacer nos posibilitan encarar este nuevo reto que es la democracia
participativa, por lo menos con el reconocimiento del estatus de
ciudadan@ de todos y todas las personas que convivimos en la comunidad
de nuestro centro educativo, la calle, la plaza, el barrio, el distrito o la
ciudad.

116
Ell@s los grandes ausentes de todos y cada uno de los procesos participativos en nuestra ciudad, nos ensean que la participacin puede ser de otra
manera, y que debe hacerse y cocinarse con otros ingredientes, l@s
ni@s, chavales/as y jvenes protagonizan el gran cambio en los presupuestos participativos de Sevilla.
Entre la utopa y la incredulidad de las personas adultas: las palabras de l@s ni@s, chavales/as y jvenes chocan contra odos de
hormign.
Al acercarnos a la ciudad como construccin urbana, poltica, social, cultural y medioambiental podemos establecer dos grandes niveles de anlisis, el que se relaciona con los grandes planes generales de ordenacin
urbana, de reforma interior, o de reconstruccin, que se realizan en estudios y oficinas de la administracin o de arquitectos bien cualificados, y por
otro lado, el nivel de lo cotidiano desde donde las personas humanizamos
y damos vida a la ciudad, en todas las dimensiones que antes nombrbamos.
Podemos por tanto establecer dos lneas de anlisis entorno a la ciudad
que nos hacen confluir en una accin integrada entre lo que se planifica y
ejecuta, y las expectativas, intereses y necesidades de los ciudadan@s.
En ocasiones estos anlisis de corte ms antropolgico, educativo y psicolgico no se implementan con las propuestas en el ordenamiento y planeamiento de la ciudad, de ah que se produzcan conflictos entre lo que las personas sienten como necesario y lo que la realidad les presenta, originndose situaciones de violencia
explcita, como por ejemplo:
atropellos, inaccesibilidad,
abandono de los espacios
pblicos, vandalismo, etc., o
situaciones de violencia implcita, como por ejemplo: incomunicacin, desencuentro intergeneracional, impacto paisajstico, desestructuracin de la
comunidad, etc.
En todos estos procesos de
auto-identificacin del ciudadan@ con su medio ms cercano, ya sea humano, construido
o natural juega un papel fundamental el proceso de construccin colectiva e individual, que
se realiza en las aulas de los cen-

tros educativos, donde se forma a l@s ciudadan@s. Desde donde se

empiezan a generar los procesos de participacin democrtica que configuran a la persona con su estatus de ciudadan@. En palabras de F.
Tonnucci los nios aprenden a participar participando, como personas de
pleno derecho, tal y como se reconoce en la Convencin de los derechos
de la infancia (1989), artculos que van del 12 al 15, donde se reconoce el
derecho de los/as nias a ser consultados, escuchados, tenidos en cuenta y
respetados por las autoridades locales e internacionales y la administracin en general.
Por tanto la familia y la escuela juegan un papel fundamental y complementario, a la hora de re-construir la ciudad, a la medida de l@s nias,
apoyando sus ideas, defendindolas ante las instituciones, promoviendo
los cambios necesarios a nivel social e institucional para que puedan tener
un espacio de participacin.
Este dilogo intergeneracional entre ni@s y adultos posibilita una construccin intersubjetiva que mejora las calidad de vida en el medio urbano y
la habitabilidad de los espacios de socializacin e interaccin, de modo
que podemos llegar a la conclusin: que esta propuesta de trabajo media
en la relacin padre o madre, hij@ y profesor/a-alumn@. El medio urbano como contenido de esta propuesta de trabajo es suficientemente sugerente para generar procesos participativos en relacin con el dilogo, la
negociacin, la mediacin y el consenso.
Quizs resulte interesante aclarar qu entendemos por participacin, pues
es un trmino manoseado, desdibujado y manipulado por el sistema sociopoltico, que trata de descafeinarlo como se ha hecho con otros a lo largo y
ancho de la historia, como: objecin de conciencia, desarrollo sostenible,
voluntariado, feminismo, democracia, etc. Se trata del proceso de socializacin ms importante que tiene cualquier persona en un sistema social,
por el que se le reconoce el derecho a tomar decisiones en comunidad,
entendiendo este proceso como dialgico, donde lo importante no son los
resultados, sino los procesos. En estos se produce una escucha activa,
reflexin, contrastacin, reformulacin de lo pensado, puesta en comn,
dilogo, empata, negociacin, y toma de decisin, siempre rehuyendo
de las votaciones y de la aniquilacin del pensamiento de las minoras.
Puesto que la opcin ms correcta ser aquella que enriquece a todos y
todas, hombres y mujeres, nios y adultos, inmigrantes y lugare@s, jvenes y personas mayores, Se trata de un empoderamiento de la persona
en su papel como ciudadano, donde los procesos colectivos emergen de
las personas individualmente, por tanto la participacin existe en funcin
de una construccin personal en distintas esferas como son: la afectiva, la
emocional, la autoestima, las habilidades sociales, la tica y la sociopoltico-ideolgica.

117

118

Esta complementariedad y aportacin de lo individual a lo colectivo, y viceversa, es consustancial a la propia existencia del ser humano, cuando se
limita o cercena esta capacidad de construccin colectiva se genera una
situacin de violencia tal, que revierte en modo de conflicto sobre todos y
cada uno de los miembros de la comunidad. As entendemos que la negacin del ni@ a participar en nuestra sociedad como ciudadan@ de pleno
derecho, supone un efecto reversivo y subversivo contra el sistema de opresin de la infancia, de modo que padres y madres, educadores y poderes
pblicos sufrimos posteriormente en nuestras carnes la violencia de los
jvenes, la apata y falta de compromiso, la competitividad, la sumisin,
falta de autonoma, incapacidad para construir un proyecto individual y
colectivo, la soledad y el abandono de las personas mayores, el suicidio,
homicidio y alcoholismo de adolescentes y jvenes, que posteriormente
sern unos infelices el resto de sus existencias. En cierto modo al cercenar
sus potencialidades estamos eliminando toda posibilidad de transformar
una sociedad que resulta injusta no slo para ell@s sino para la mayora
de las personas adultas, ya que estamos agotando las energas renovables de nuestro sistema bioenergtico.
Otra Sevilla es posible con la participacin de l@s ni@s,
chavales/as y jvenes.
Con este ttulo proponamos en marzo un foro social y educativo en la ciudad de Sevilla, donde reflexionar, dialogar, debatir, construir estrategias de
dinamizacin y apoyarnos l@s un@s a l@s otr@s en una lucha que es
nuestra, porque hemos elegido apostar por quienes tienen menos voz, quienes gritan su verdad contra odos de hormign armado, sin que puedan
tenerse en cuenta sus criterios, ideas y propuestas.
Nos dijeron que era posible, una utopa realizable, la ilusin de quienes
han permanecido en la esfera poltica al otro lado en la oposicin, ahora
nos toca a nosotr@s, construir una ciudad ms humana y habitable desde
planteamientos de justicia social, algunas personas nos lo cremos, y cada
da ms seres humanos, la hacemos posible con nuestra implicacin, compromiso y dedicacin.
Todo empez con la apuesta poltica de una fuerza poltica de izquierdas
en la ciudad de Sevilla, Izquierda Unida (I.U.), que mediante acuerdo de
gobierno con el Partido Socialista Obrero Espaol (P.S.O.E.), deciden
poner en marcha el Presupuesto Participativo durante el ao 2.004. A partir de octubre de este mismo ao, se plantea la iniciativa del rea de
Participacin Ciudadana, bajo la responsabilidad de I.U., de implicar en
este proceso a l@s ni@s, chavales/as y jvenes de la ciudad de Sevilla,
de modo que mediante un convenio de colaboracin con el Grupo de
Investigacin: Educacin de Personas Adultas y Desarrollo perteneciente a

la Facultad de Ciencias de la Educacin de la Universidad de Sevilla se

pone en marcha un proyecto de investigacin y dinamizacin sectorial en
los presupuestos participativos de Sevilla.
As surge el Equipo de los Presupuestos Participativos con l@s ni@s, chavales/as y jvenes de Sevilla LABORAFORO, esta denominacin responde a un trabajo de enfoque grupal y cooperativo que realizamos en la ciudad, recordando el origen de los foros romanos, a partir de los cuales se
construye y emergen las urbes, entre personas adultas que pretenden trabajar desde las distintas realidades que comparten ni@s, chavales/as y
jvenes y con el apoyo de sus experiencias vitales y profesionales, en coordinacin con l@s tcnic@s de la administracin, responsables polticos,
Equipo de los Presupuestos Participativos PREPAR, quienes trabajaban desde el ao anterior en el proceso con toda la poblacin en general y el resto
de los profesionales que se encuentran implicados en estos presupuestos
participativos en base a los convenios suscritos entre otros departamentos
de la universidad y el rea de Participacin Ciudadana del Excmo.
Ayuntamiento de Sevilla.
A partir de la puesta en marcha de este proceso emergen interrogantes que
nos parecen ricas para ir acercndonos a la complejidad del mismo, comprender los motivos y argumentos que nos mueven en nuestra praxis
socioeducativa, as como los matices que aparecen a lo largo de esta
comunicacin. Sin embargo avisamos de que no hemos encontrado aun
respuestas a todas, as podemos construirlas juntos y juntas:
! En qu medida construimos ciudadana desde los procesos
participativos en que nos implicamos y comprometemos como
personas?
! Cmo nos sentimos en estos procesos en los que recuperamos
nuestro estatus de ciudadan@?
! Qu significa la participacin de l@s ni@s, chavales/as y jvenes en
los presupuestos participativos?
! Cmo afecta la participacin de l@s ni@s, chavales/as y jvenes al
proceso de los presupuestos participativos puestos en marcha?
! Qu estrategias poner en marcha para la implementacin de ambos
procesos?
! Nos pueden ensear l@s ni@s, chavales/as y jvenes nuevos
modos de participar en nuestra sociedad?
! Existe alguna relacin entre los bloqueos emocionales de las personas
adultas y la participacin social de l@s ni@s, chavales/as y jvenes?
! En qu medida afectan los presupuestos participativos a las
estructuras organizativas y culturales de nuestros sistemas sociales y
educativos?

119

120

Un proceso con baches, socavones, charcos y obstculos:

dificultades y resistencias.
A priori contamos con las dificultades propias de cualquier proceso de participacin en su fase inicial, algunas de ellas se han visto ms presentes,
pero en general todas estas se han dado hasta el momento.
! Existe desconocimiento de este proceso entre las personas que forman
estos sectores de poblacin.
! Las campaas de informacin son insuficientes y descontextualizadas
para llegar a ell@s.
! Se carece de formacin para participar en estos procesos
asamblearios.
! Las dinmicas y tcnicas al uso no sirven para que estos sectores se
sientan identificados en el proceso y miembros del mismo.
! Se necesita una metodologa especfica para dinamizar la
participacin en estos procesos.
! Faltan materiales educativos para formar y dinamizar a estas personas,
haciendo posible su participacin en los presupuestos participativos.
! Los espacios y modos de participacin, los smbolos, los ritmos y
lenguajes son diferentes a los que habitualmente se eligen para los
programas institucionales.
Sin embargo, empiezan hacer acto de presencia las resistencias propias de
un proceso de dinamizacin, que en algunos casos podemos relacionar
con las dificultades anteriormente expuestas y en otros casos con la realidad social y educativa de una ciudad como Sevilla con cerca de un milln
de habitantes. Hemos pensado plantear un glosario de frases y argumentos enunciados por distintas personas con respecto al proceso:
! Resulta inconstitucional la participacin de chavales/as de entre 16 y
18 aos, pues no se corresponden los derechos con el nivel de
responsabilidad exigible social y penalmente (Director de un centro de
primaria).
! Cmo van a participar ni@s de 3 a 5 aos? Qu van a aportar?
(risas y carcajadas, miradas de incredulidad) (argumento de algunas
madres, maestr@s, etc.) (en ocasiones se utiliza para desacreditar todo
el proceso sin entrar en otras valoraciones).
! En este proceso pueden participar los ms mayores, los de 3 y 4 de
ESO, los dems son demasiado pequeos e inmaduros (profesora de
secundaria).
! Las propuestas las presentan las madres de las AMPAS, porque ya
sabemos que as tienen ms apoyos, y pueden salir, nuestr@s ni@s
hacan propuestas un poco absurdas, despus ya empezaron a

!
!

plantear otras ms lgicas (Educadora y dinamizadora de una

asociacin).
Cmo nos vamos a plantear que l@s ni@s participen en el proceso?
No estoy de acuerdo con que se les de y consienta todo a l@s ni@s,
como si todo estuviese permitido (tono de desconfianza respecto al
papel y criterio de l@s ni@s) (Responsable poltica del Ayuntamiento).
L@s ni@s con necesidades bsicas sin cubrir poco inters tienen por
estos procesos, adems qu van a plantear ell@s? esto se puede
plantear para aquell@s que tienen sus necesidades cubiertas, la
persona puede pensar cuando tiene el estmago lleno (Grupo de
maestr@s).
Esta propuesta es poltica, por tanto no debe entrar en la escuela, aqu
lo importante son los contenidos, no podemos seguir incorporando
todo lo que llegu a la escuela (Director de un centro privado y otro
pblico).
Ya te mandar a l@s ni@s y chavales/as ms serios y buenos, tengo
un chaval muy bueno que sabe lo que quiere, hay que conseguir ms
actividades para el instituto, las propuestas que ellos hacen ya sabemos
cuales son, sin nos dan un taller lo llenamos (Director de un instituto).
Este proceso es un gasto de dinero intil, para esto ya tenemos a los
responsables polticos, adems no merece la pena para decidir algo
tan simple como hacer, o no, un taller (Maestra de un colegio de
educacin primaria).
Ya estuve participando el ao anterior y fue un desastre, a mi no me
permitieron presentar una propuesta que llevaba, al final se votaban
las que ell@s queran (refirindose a los polticos y tcnicos) (Maestra
de un colegio de educacin primaria).
El trabajo con l@s ni@s es muy delicado, hay que contar con el visto
bueno de l@s maestr@s, padres y madres, pues no olvidemos que son
menores de edad y que no tenemos competencias en educacin
(Responsable poltica del Ayuntamiento).
Se est corriendo demasiado, no hay necesidad, para qu tantas
prisas, se est abarcando demasiado (Tcnica del rea de
Participacin Ciudadana).
Se podra plantear un autorreglamento para la infancia, de modo que
se organizase por otro lado (Tcnico de Presupuestos Participativos).

Planificacin del proceso de dinamizacin sectorial en el

momento actual.
Esta planificacin responde a un proceso de investigacin accin emancipatoria, en el que inicialmente l@s investigadores/as proponen un pre-

121

122
proyecto de trabajo, a partir del cual se monta el proceso de dinamizacin,
para ir tomando conciencia del papel de l@s sujetos sociales, en este caso,
ni@s, chavales/as y jvenes, y su protagonismo en la toma de decisiones.
Se trata de un modelo de concientizacin que parte de hacer visible lo invisible, lo negado y ocultado para que ni@s, chavales/as y jvenes tomen
conciencia de su papel social, y para que el mundo adulto asuma el reparto de poderes y la cesin de espacios, a la vez que se produce un dilogo
intergeneracional con la implicacin del mayor nmero de actores y actrices sociales.
La espiral autorreflexiva que forman las distintas fases no responden a una
organizacin en compartimentos estanco (figura 1). Sera absurdo plantear esta idea en un proceso abierto, flexible y globalizador que trata de
construirse desde la participacin social con el apoyo tcnico de l@s profesionales que estamos implicados de modo ms directo.
Espiral autorreflexiva en el proceso de
investigacin accin emancipatoria

Anlisis de la
realidad

Revisin de
planificacin

Toma de
decisin

Informacin

Pre-proyecto
Planificacin

Presentacin y
anlisis de
resultados

Evaluacin

Recogida de
informacin

Accin

As aunque parezca que hemos cerrado el nivel de anlisis de la realidad

simplemente hemos empezado a dar ms peso al nivel de informacin y
planificacin, revirtiendo todo esto en la dinamizacin o ejecucin de la
propuesta que a su vez se ve enriquecida por la primera fase y viceversa. Se
trata por tanto de un proceso complejo en el que l@s distint@s actores y
actrices sociales, las distintas ciudadanas que seala Cesar Muoz (l@s
poltic@s, tcnic@s, padres y/o madres y ciudadan@s de a pie) van
tomando relevancia desde el protagonismo de ni@s, chavales/as y jvenes y con el apoyo de la experiencia y el conocimiento diverso y diferente,
entre el adulto y el ni@, porque las personas no se liberan solas, sino en
comunidad, as lo afirmaba Paulo Freire en su libro Pedagoga del
Oprimido.

123
Esta planificacin se inscribe en otra ms amplia, que es el presupuesto participativo de toda la poblacin joven y adulta, con la que hemos ido coordinando cada una de las fases del proceso, tal y como se presenta en la
siguiente flecha-cronograma (figura 2).

124
El siguiente organigrama pretende dar a conocer con ms exactitud como
se ha organizado el proceso de participacin de l@s ni@s, chavales/as y
jvenes:

Propuestas para los

presupuestos
participativos

Consejo de ciudad
y
Consejo de distrito

Foro de
actividades y
experiencias

Asamblea de zona
Asamblea sectorial

Grupo motor

Consejo de
representantes

Grupo clase o taller

Nos acercamos al grupo clase o taller a travs de reuniones y entrevistas

con l@s educadores/as, maestr@s y profesores/as, para explicarles el
pre-proyecto y el proceso de participacin ciudadana que queremos poner
en marcha con ell@s. A partir de aqu algun@s ni@s, chavales/as y jvenes se acercan al consejo de representantes para empezar a informarse y
hacer propuestas de actividades para el foro de actividades. En este foro de
actividades adems de realizar las actividades que ell@s haban propuesto, elegan el logotipo de los presupuestos participativos sectoriales.
Se constituye a partir de ahora el grupo motor que ser el encargado de
velar por el desarrollo del proceso, ya que a travs suya se analizan las propuestas, se elevan a la asamblea sectorial y se encargan de organizar todo
el proceso asamblerio. La asamblea sectorial es el nico rgano de deci-

sin para las propuestas de ni@s, chavales/as y jvenes, de aqu emergern las propuestas que posteriormente se votan en la asamblea de zona. El
modo como se organiza este proceso es muy dinmico y divertido, ya que
se trata de no hacer la participacin tediosa y aburrida, que por otro lado
no resta seriedad y rigurosidad al proceso de toma de decisiones, as planteamos un mercadillo de propuestas, en la que cada proponente desde su
puesto realiza la propuesta y la explica a l@s participantes en la asamblea.
Una vez elegidas las propuestas por cada zona se elevan a la asamblea de
zona, donde se votarn con el resto de las que presenten las personas adultas, y en este caso slo podrn participar personas mayores de 16 aos. En
esta misma sesin se eligen a los representantes del Consejo de Ciudad y
Distrito, dos rganos formados por ciudadan@s que se encargan de valorar las propuestas, aadindole a los votos que ha obtenido cada propuesta una puntuacin en funcin de la necesidad y urgencia de la propuesta,
siempre que stas hayan pasado el informe de viabilidad tcnica de cada
delegacin del Ayuntamiento.
Implicaciones de este proceso en el sistema social y educativo.
Hemos pensado dividirlas en funcin de los contextos para que resulten
ms sencillas de interpretar, aun a riesgo de que puedan repetirse algunas
de ellas.
! mbito educativo: existe poca cultura participativa en los centros y en la
propia comunidad educativa, slo hay que observar la perdida de
poder de los consejos escolares, la baja participacin de ni@s,
chavales/as y jvenes, as como de sus padres y madres. La figura de
representacin del delegad@ pasa casi desapercibida, en el aula,
suele ser ocupada por alguien en quien el maestr@s o profesor/a
confa.
As hemos visto que la articulacin entre este proceso y la cultura
participativa en la escuela choca con una visin del profesorado sobre
el alumnado muy infravalorativa, como si tuviesen poco que aportar,
acrecentndose esta idea conforme bajamos en los niveles educativos,
y nos referimos a l@s alumn@s de menos edad.
La democracia escolar brilla por su ausencia, en el perodo de la
transicin espaola a la democracia, despus de 40 aos de dictadura,
no se imprimi un cambio de estructuras al sistema escolar que abriese
espacios para la participacin de ni@s, chavales/as y jvenes, de
modo que se funciona mediante un sistema de democracia sustitutiva
que relega a un segundo plano los intereses, necesidades,
potencialidades y propuestas de l@s alumn@s, como si fuesen
usuarios, clientes o ciudadan@s de segunda.

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Existe la idea extendida de que los contenidos escolares, no tienen

relacin con la realidad social, y la vida cotidiana, sino que por el
contrario encontramos un divorcio entre ambos, llegando la escuela a
desvalorizar las experiencias y vivencias de l@s ni@s, chavales/as y
jvenes, cuando no se utilizan como ancdota escolar.
Hemos encontrado una respuesta diferente en los centros de primaria
respecto de los institutos de educacin secundaria, en los primeros
existe menos disponibilidad para trabajar sobre estos temas por
motivos de horario, ya que no poseen un horario de tutora, y suelen
poner ms impedimentos por la idea extendida de que el criterio
aparece ligado a la edad. Sin embargo en secundaria, parecen
entenderlo como un modo de acceder al mundo de l@s chavales/as,
de conectar con sus intereses, de desarrollar unas habilidades sociales,
sin que todava exista una idea extendida sobre su papel como
ciudadan@s activos con un estatus propio. En el nivel de infantil,
sorprende la disposicin a trabajar estos temas, por entender que es un
modo de revalorizar la educacin en estas edades, y el reconocimiento
de sus alumn@s como personas con ideas y criterio que no se tiene en
cuenta habitualmente.
Esta propuesta socioeducativa implica varios cambios a los que
algunos profesionales de la educacin estn empezando a prestar
especial atencin en su prctica educativa, como son:
, Conmueve las emociones, ilusiones y sentimientos de las personas
adultas respecto de su si mismo ni@, que ha sido olvidado y
traicionado por un pensamiento adultocntrico.
, Provoca el anlisis y deteccin de injusticias sociales, educativas y
culturales que se reproducen en el sistema educativo que se
producen en cuanto al reconocimiento de los derechos de ni@s,
chavales/as y jvenes.
, Reconocimiento del estatus de ciudadan@ de l@s ni@s,
chavales/as y jvenes que estn en las aulas, con criterio, intereses,
ilusiones y capacidades para cambiar la realidad.
, Respeto a las ideas y opiniones que parten de l@s ni@s,
chavales/as y jvenes.
, Incorporacin de contenidos de marcado carcter sociopoltico y
tico al currculum escolar en reas de conocimiento afines.
, En dos centros se pone a discusin una parte del presupuesto de
actividades educativas y culturales con l@s ni@s y chavales/as.
, Fortalece y apoya iniciativas de innovacin curricular en reas de
conocimiento como geografa urbana, conocimiento del medio y
tutora.

, Dota de materiales curriculares especficos sobre participacin

ciudadana, cubriendo un dficit institucional y social.

, Puesta en cuestin del modelo organizativo de la escuela donde los

niveles superiores disfrutan de espacios que le son negados a l@s

ni@s de educacin infantil.
, Identificacin de dificultades para que tod@s l@s ni@s,
chavales/as y jvenes puedan hacer uso de los espacios pblicos,
sobre todo en relacin a la oferta de actividades segn barrios y
edad de l@s ni@s.
, Se observan cambios en la relacin entre maestr@s, profesores/as
y alumn@s en relacin con la capacidad de escucha y la resolucin
de conflictos de modo no violento respecto de los
comportamientos.
mbito poltico-institucional: inicialmente existen apoyos muy claros
desde el rea de Participacin Ciudadana del Excmo. Ayuntamiento de
Sevilla, de quien surge la propuesta, que se torna en desconfianza por
distintos acontecimientos propios de cualquier dinmica social, y que
puede tener relacin con un exceso de control directivo que se pretende
imponer en un momento concreto. En la relacin con el otro equipo
existen algunos celos profesionales y problemas de entendimiento en
relacin con el papel que jugamos tanto a nivel de coordinacin, como
de organigrama de funcionamiento, sin embargo parece estar
encauzndose. Existen algunas incertidumbres sobre el papel que
deben jugar l@s ni@s y chavales/as con su participacin en los
presupuestos participativos, ya que inicialmente el autorreglamento
reconoce sta a partir de los 16 aos. Han existido inicialmente
algunos roces con tcnicos responsables de espacios de participacin
ciudadana, por no haberse contactado con ell@s, debido a una
decisin poltica. El resto de los grupos polticos del ayuntamiento se
mantienen al margen, incluso ha existido un posicionamiento del
partido mayoritario que esta en coalicin con IU, desvalorizando la
participacin de ni@s, chavales/as y jvenes.
Esta propuesta implica cambios organizativos, culturales y
estructurales, como son:
, Reparto ms justo, equilibrado y sustentable de responsabilidades y
poderes, entre tcnicos, polticos y ciudadan@s (padres, madres,
ni@s, chavales/as, jvenes, personas mayores, pertenecientes o
no a las mayoras o minoras culturales existentes).
, La cogestin de lo pblico se realiza desde criterios ticos de
redistribucin de la riqueza, solidaridad, participacin,
sustentabilidad y colaboracin.

127

128

, Fortalece las estructuras horizontales de cogestin en la

administracin entre actores y actrices sociales.

, Revalorizacin de los saberes cotidianos que nos acercan al da a

,
,

da, al conocimiento y experiencia de las personas que comparten

las realidades sociales, haciendo ms viables y eficientes las
actuaciones que se hacen con la administracin.
Reconocimiento del otr@ como interlocutor vlido al que hay que
prestar atencin, dejando a un la actitudes servilistas, dependientes,
autoritarias, etc., tanto por parte de todas las personas implicadas
independientemente del rol que desempean en cada momento.
Provoca la integracin de una visin intergeneracional, intercultural
y de gnero en las polticas pblicas institucionales.
Al reconocer la visin y lgica del pensamiento desde la niez se
humanizan los modos de funcionar y organizar la gestin.

! mbito social: existe una visin adultocntrica que se convierte en el

parmetro de construccin y organizacin de la vida pblica, no siendo

posible la participacin l@s ni@s, chavales/as y jvenes en ningn
espacio de decisin ciudadana. Sin embargo, esta visin se hace ms
liviana y flexible en las relaciones con los adultos como padres y
madres, que cuando se plantea con los tcnicos o polticos. Est
despertando inters y confianzas entre quienes estn participando
desde el ao anterior en el proceso, por significar un avance en
procesos de participacin, y la posibilidad de que se sumen ms
personas a los grupos mototes y asambleas.
Sin embargo existe una visin paternalista que ningunea a un sector de
poblacin muy importante que por existir y ocupar un espacio social en

nuestras calles, familias, mercado laboral, sistema de consumo, etc.,

tiene el derecho de ser tenido en cuenta.
A nivel social este proceso quiebra la lgica capitalista por:
, Ser subversivo respecto a un sistema centrado en el consumo, la
competitividad, el individualismo, la opresin de unas mayoras
minoritarias y la homogeneizacin.
, Estar centrado en las personas, con todas sus diferencias, matices y
sensibilidades distintitas.
, Hablar el lenguaje de las mariposas, donde el efecto de torbellino
de ilusiones irradia brisas, vientos y huracanes que ponen en entre
dicho la nica lgica, permitiendo utilizar otras ideas, propuestas
y acciones dialgicas.
, Hacer las cosas de un modo participado y creativo entre todas las
personas, reconociendo la importancia de cada una de ellas, la
individuacin, la significatividad y la irrepitibilidad de nuestros
pensamientos.
, Soar que otro mundo es posible con la participacin de l@s
ni@s, chavales/as y jvenes en nuestra sociedad.
Bibliografa:
! Miller, A. (2001): Por tu propio bien. Races de la violencia en la
educacin del nio, Barcelona, Ed. Tusquets, pp. 276.
! Miller, A. (1998): El saber proscrito, Barcelona, Ed. Tusquets, pp. 226.
! Martnez Bonaf, . (2002): Vivir la democracia en la escuela.
Herramientas para intervenir en el aula y en el centro, Sevilla, Ed.
Cooperacin Educativa Kikiriki, pp. 282.
! Muoz, C. (2003): Vivir, educar: desde la seduccin, el amor y la
pasin, Barcelona, Edit. Centro de investigaciones pedaggicas de la
infancia, la adolescencia y la juventud, pp. 445.
! Tonucci, F. (2002): Cuando los nios dicen basta!, Madrid, Edit.
Fundacin Germn Snchez Ruiprez, pp. 303.

129

130

131

LA PEDAGOGIA DE LA DECISION

Mara Bastante Fernndez

Mara Eugenia Cceres Carbona
Paula Garvn Salazar
Virginia Gutirrez Barbarrusa
Joaqun Recio Martnez

INTRODUCCIN
Hace ahora un ao, presentbamos en este mismo marco, en las II
Jornadas Internacionales del Presupuesto Participativos de la Ciudad de
Sevilla, un artculo en el que se describa el desarrollo del primer ejercicio,
la puesta en marcha y los problemas que hasta entonces haban surgido.
Sera complicado detallar en este artculo todas lo acontecido en el
segundo ao del proceso, pero podemos resaltar algunas de las
innovaciones y elementos surgidos a partir de las evaluaciones realizadas
a finales del 2004, y del devenir de la experiencia en s.
El anlisis de esta experiencia tendra que realizarse teniendo en cuenta,
adems de su propia naturaleza, la incorporacin de distintos elementos
que han contribuido a enriquecer el proceso.
En primer lugar, desde la Delegacin de Participacin Ciudadana se vio la
necesidad de apoyarse en nuevos actores externos, que analizaran desde
diferentes pticas diversos aspectos que el desarrollo del proceso
demanda. En estas Jornadas tendremos la oportunidad de conocer los
resultados de las diferentes investigaciones, trabajos y procesos de
dinamizacin llevados a cabo por diferentes equipos de investigacin y
grupos de trabajo vinculados a las universidades de Sevilla.
Por otro lado, ya en las jornadas internacionales del 2004, se valor de
forma muy positiva la existencia de grupos motores en las zonas, como una
innovacin en el caso de Sevilla, que no se ha contemplado en otras experiencias de presupuestos participativos. En este segundo ao ha sido intencin del equipo responsable de la coordinacin del proceso promover la
funcin del grupo motor en cada una de las zonas. Para ello, ha sido fundamental la creacin por parte del Ayuntamiento de dieciocho plazas de
Tcnicos en Animacin Sociocultural que desarrollan su actividad en cada
uno de los Centros Cvicos de la ciudad. De esta manera se apoya desde la

132
administracin la labor
de estos grupos de vecinos comprometidos en
la tarea de implicar a
otros vecinos, difundir
las convocatorias, comunicar los logros, trabajar
con las necesidades de
los barrios,
La incorporacin al
debate y toma de decisiones de nuevas reas
competenciales del
Ayuntamiento de Sevilla,
ha significado un incremento de la cantidad del
presupuesto municipal a
discutir, adems de abrir
el debate a nuevos contenidos. Ha supuesto asimismo, la implicacin
de los funcionarios de
estas reas. A las partidas presupuestarias de
los Distritos, del Area de Participacin Ciudadana, del Instituto Municipal
de Deportes y de la Gerencia Municipal de Urbanismo, se han sumado en
el segundo ao, las reas de Cultura, Educacin, Igualdad, Empleo y
Juventud.
La estructura del proceso se ha mantenido bsicamente igual que la del primer ejercicio, aunque a partir de las diferentes sesiones de autoevaluacin
realizadas se han desarrollado nuevas acciones que no se dieron entonces,
y que detallaremos a continuacin.
LA ESTRUCTURA DEL SEGUNDO AO
Aunque en lo fundamental el segundo ao supone la continuidad de la
estructura definida inicialmente, algunas de las innovaciones introducidas
estn encaminadas a mejorar la eficacia y el resultado que se persigue con
la puesta en marcha del proceso.
1 FASE: AUTORREGLAMENTO

Antes de continuar haba que plasmar en el documento normativo del

Presupuesto Participativo los cambios necesarios que surgen de las evaluaciones realizadas con los grupos motores en el conjunto de la ciudad. La

revisin del Autorreglamento aparece reglada en el mismo documento, en

el que se recoge la creacin de una comisin electa, la Comisin de
Autorreglamento, que deba revisar el texto. Asimismo se abri un plazo de
presentacin de enmiendas que seran votadas en las asambleas abiertas
celebradas entre los meses de enero y febrero.
Los principales cambios que se aprobaron, se referan fundamentalmente
a tres aspectos. El primero de ellos, ha sido consustancial a la descentralizacin territorial prevista para la ciudad, que establece once distritos, y
estos son los que se recogieron en el texto. Para las zonas, se decidi crear
tres zonas nuevas de tal forma que de las quince iniciales, en el segundo
ao se ha pasado a dieciocho. El segundo, supuso la necesidad de reflejar
en el texto de forma ms detallada el procedimiento y funcionamiento de
las asambleas de zona, y en concreto, aspectos referidos a la convocatoria
o los plazos de presentacin de propuestas. Esta fue una de las cuestiones
ms crticas de la autoevaluacin realizada. El tercero supuso la incorporacin al texto de u n captulo sobre las propuestas: su concrecin, viabilidad, etc.
El trabajo de los Delegados / as del primer ao se complic bastante debido a la poca concrecin en la forma de aplicacin de los criterios de justicia social previstos, cuarto elemento cuestionado, lo cual trajo consigo que
en el segundo texto, el captulo dedicado a los mismos se haya intentado
mejorar, considerndose por parte de los delegados /as una de las mayores aportaciones efectuadas.
El trabajo por parte de los Delegados y Delegadas de la Comisin de
Autorreglamento durante el segundo ao se centr en la revisin del texto,
y la incorporacin en el mismo de las enmiendas presentadas en las diferentes zonas. En las sesiones celebradas se abri un espacio de debate
para iniciar a aquellas personas que se incorporaban por primera vez en el
proceso, a travs de la lectura del texto del Autorreglamento, para que
pudiesen entender la estructura del proceso y debatieran entre ellos no
slo las cuestiones formales del texto, sino tambin los elementos de fondo
del Presupuesto Participativo.
2 FASE: LOS FOROS DE PROPUESTAS

Ms all del Autorreglamento, que el primer ao supuso un gran esfuerzo

por parte de las delegadas y los delegados de la comisin, en el segundo
ao se le ha dado ms importancia a la construccin de propuestas, al trabajo previo que los funcionarios municipales podan aportar antes de la
celebracin de las asambleas decisorias, as como a la necesidad de que
las vecinas y los vecinos pudieran conocer las propuestas de su zona con
anterioridad a la votacin de las mismas.
Ello supuso que el trabajo, sobre todo por parte de los 18 Grupos Motores,

133

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se centrara entre los
meses de febrero a mayo
en una labor de toma de
contacto con los colectivos y los vecinos y las vecinas de los barrios, para
informarles del proceso,
para conocer sus necesidades y ayudarles a construir propuestas.
Se celebraron dos fases
de lo que se denominaron
Foros de Propuestas: un
Foro de Ciudad y dieciocho Foros Territoriales en
el mes de abril, y otros tantos en el mes de mayo.
La celebracin de los
Foros de Propuestas han
supuesto una de las innovaciones ms importantes
con respecto a la generacin y concrecin de las
propuestas vecinales.
Estos tienen como objetivo generar el espacio de encuentro tcnico ciudadano que haga posible el entendimiento necesario para conseguir la co
gestin que se define en el Autorreglamento. A estos Foros estn convocados los tcnicos responsables de las diferentes reas municipales, as como
los miembros de los grupos motores y las personas que han presentado propuestas. La idea es que los funcionarios municipales den respuestas sobre
su viabilidad, directamente al proponente o a las personas asistentes que
conforman los grupos motores, o asesoren sobre la reformulacin de las
mismas de cara a que se puedan ejecutar posteriormente. La participacin
de los funcionarios municipales en los Foros de Ciudad se plantea para dar
respuesta a la necesidad de abrir el espacio de encuentro tcnico vecinal,
y de establecer cauces de comunicacin y entendimiento entre ambos actores.
Adems se busca que las propuestas formuladas, a nivel de ciudad, sean
conocidas por las personas que participan en el Foro, de cara a que sean
apoyadas en las diferentes asambleas y construir desde este mbito una
idea de ciudad que supera el lmite territorial de la zona o del distrito, que
en la prctica no se estaba dando, as como un trabajo colectivo que supe-

ra los intereses concretos de los diferentes grupos y/o colectivos de los

barrios.
En la prctica fue en los Foros Territoriales, celebrados en cada una de las
dieciocho zonas, donde se lograron mejores resultados de acuerdo con los
objetivos que se haban planteado. Estos se estructuraron como espacios
de encuentro ciudadano para el conocimiento y la deliberacin conjunta
de las necesidades que los vecinos y las vecinas reflejaron en sus propuestas. Sirvieron adems para que propuestas que podan ser similares se
pudieran unir antes de la celebracin de la asamblea, y se buscaran estrategias de apoyo colectivas.
Fundamentalmente en el Foro de Ciudad se analiz la viabilidad tcnica
de las propuestas presentadas. En los dos Foros celebrados, los tcnicos
municipales actuaron en un doble sentido: por un lado, ante propuestas
que no podan ser asumidas por ninguna de las reas implicadas, se explic la imposibilidad de llevarlas a cabo, por carecer de competencias en su
campo de actuacin para poder ejecutarlas posteriormente. Por otro lado,
se analizaron propuestas que s correspondan a su mbito de actuacin.
En algunos casos se referan, sobre todo en el caso de programas y actividades, a actuaciones que se estaban llevando a la prctica desde las distintas delegaciones municipales. Esta circunstancia pone de manifiesto la
falta de informacin que por lo general tiene la ciudadana de las polticas
desarrolladas por el Ayuntamiento de Sevilla.
Tambin se analizaron propuestas novedosas que, siendo competencia de
las diferentes Delegaciones, tuvieron dificultades en este debate ya que los
tcnicos que en un principio plantearon inconvenientes, a lo largo del proceso trabajaron en buscar la manera de adecuar las demandas ciudadanas a sus distintas programaciones. Para ello, fueron necesarias diferentes
reuniones de coordinacin donde los tcnicos responsables debatieron
sobre posibles frmulas de cooperacin para llevar adelante estas propuestas. As, las reas de Cultura y Participacin Ciudadana lograron una
programacin de actividades conjuntas, as como el rea de Igualdad con
Educacin, o esta ltima con P. Ciudadana...
En cuanto a la bsqueda de estrategias colectivas de ciudad, entendiendo
como tal que propuestas presentadas en una asamblea fueran conocidas
para ser apoyadas en otras zonas, no pudo conseguirse en los Foros de
Ciudad celebrados. nicamente se apoyaron las propuestas que fueron
enviadas por deseo de sus proponentes a diferentes asambleas, pero que
venan de colectivos ya organizados en la ciudad.
En los Foros territoriales se trabaj para que las propuestas que se iban a
presentar en cada una de las asambleas de zona fueran conocidas previamente a la celebracin de las mismas. A pesar de que la participacin no
fue demasiado alta, se dio entre los asistentes el nivel de dilogo necesario

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136

para permitir un debate y deliberacin que no tiene lugar durante las asambleas, por las circunstancias que veremos a continuacin.
3 FASE: ASAMBLEAS DE PROPUESTAS

Las asambleas vecinales se celebraron entre finales de mayo y principios de

junio, con una participacin de 2270 vecinas y vecinos y la defensa y votacin de ms de dos mil propuestas dirigidas a las diferentes reas que forman parte del Presupuesto Participativo. Este ao se ha procurado que no
se votaran aquellas propuestas que no fueran realizables. Para ello, tambin sirvieron los Foros de Ciudad, ya que los tcnicos municipales in situ
podan responder sobre la inviabilidad de algunas propuestas.
Como habamos sealado anteriormente, la ciudad se ha estructurado el
segundo ao en 18 zonas. Las asambleas son territoriales, pues en la prctica sevillana no se han dado an las circunstancias para plantear asambleas temticas, como sucede en otras ciudades. En este sentido en cada
una de las asambleas celebradas, se trataron las cuestiones territoriales, circunscritas a propuestas de barrio y de distrito, y las necesidades de la ciudad.
Antes del inicio de la asamblea, se abre la mesa inscripcin. Para participar
en la asamblea, segn indica el Autorreglamento, existen dos requisitos:
ser mayor de 16 aos y residente en la zona. Una vez presentado el DNI, o
documento oficial por el que acreditan ambas condiciones, se hace entrega de la acreditacin oficial para participar en la asamblea. Mientras esto

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sucede, el Grupo Motor de la zona va ultimando los preparativos para su
desarrollo. Los Grupos Motores tienen entre sus funciones la coordinacin
de las asambleas y para ello, la mesa de coordinacin de la misma, est formada por: al menos, dos miembros del Grupo Motor, un/a trabajador/a
del equipo tcnico del Presupuesto Participativo, un/a funcionario/a del
rea de Participacin Ciudadana, y el Delegado del Distrito o persona en
quien delegue. Es el Grupo Motor, con el apoyo del trabajador/a del equipo tcnico quien tiene la funcin de organizar el desarrollo de la asamblea, mientras que el funcionario/a municipal es quien levanta acta de la
asamblea. El Concejal/a del Distrito tiene como misin principal, informar
sobre el presupuesto que el Distrito pone a debate. A lo largo de la
Asamblea intervienen los Concejales de las otras reas para informar del
dinero sobre el que se va a decidir.
Una vez ultimados los detalles da comienzo la asamblea segn un orden
del da que incluye cuatro puntos: Informacin sobre el desarrollo y procedimiento de la asamblea; presentacin y defensa de las propuestas; presentacin de candidatos/as a Delegados/as. Por ltimo se realiza la votacin.
A continuacin se pasan a defender las propuestas por bloques, cada proponente sube al escenario, defiende su propuesta, que se identifica con
una letra y una vez presentadas todas, los asistentes rellenan la papeleta
correspondiente.
PAPELETA
Las papeletas de voto incluyen diferentes apartados. Reproducimos en este
texto las papeletas utilizadas, que, como se ve, incluyen tanto los votos de
las propuestas presentadas como de las Delegadas y Delegados que van a
representar a la Asamblea en el Consejo de Distrito y en el Consejo de
Ciudad.

138
El mtodo utilizado
en las Asambleas de
propuestas del
Presupuesto
Participativo de
Sevilla es el de eleccin mltiple, y el
voto es ponderado,
de tal forma que por
cada bloque de propuestas presentadas
y defendidas, cada
participante de la
asamblea puede
votar hasta 5 10,
segn los casos.
Este sistema permite
que se puedan generar alianzas entre
diferentes bloques
de intereses, si se ve
la ventaja que supone que un grupo
apoya sus propuestas en los primeros
lugares, y las de otros colectivos en lugares posteriores, de tal forma que al
final las propuestas que estn negociadas tienen ms probabilidades de
salir adelante. La ponderacin del voto se consigue asignando a las propuestas votadas en primer lugar 5 10 puntos, segn los casos, la segunda, 4 9, la tercera, 3 u 8, y as sucesivamente, hasta la ltima que en
ambos casos punta 1. En ningn caso las propuestas puntan en sentido
negativo, es decir no se puede votar en contra de una propuesta.
En cuanto a la eleccin de Delegadas y Delegados, el sistema fue recogido
a partir de una enmienda que se present el primer ao al
Autorreglamento y que contina vigente. Se trata en primer lugar de un voto paritario, siendo nulas aquellas papeletas que no cumplan tal requisito:
todas las mesas y comisiones de trabajo sern paritarias. Para conseguir
el acceso a la representatividad de las minoras, y esta no quede en las mayoras organizadas presentes en los territorios, para seis puestos de
Delegadas/os pueden votarse como mximo cuatro. Es decir, en cada papeleta, mximo 4 personas: 2 hombres y 2 mujeres.
En cada Asamblea son elegidos seis Delegados/as para el Consejo de
Ciudad y seis Delegadas/os para el Consejo de Distrito. Es necesario re-

cordar que otro requisito para poder ser candidato a Delegado es: haber
presentado o defendido, al menos, una propuesta ante la asamblea. Este
aspecto es muy importante en un proceso como es el Presupuesto
Participativo de Sevilla, ya que en el mismo, lo importante son las propuestas que van a incorporarse al Presupuesto Municipal que sern ejecutadas
el ejercicio siguiente. Lo lgico desde este punto de vista es que aquellas vecinas y vecinos, los que las han trabajado, presentado y defendido sean
quienes luego desarrollen su trabajo como Delegadas y Delegados en los
respectivos Consejos.
4 FASE: CONSEJOS DE CIUDAD Y DE DISTRITO

En las asambleas fueron elegidas las personas que compondran los

Consejos de Ciudad y de Distrito. Durante septiembre y octubre han aplicado los criterios de justicia que recoge el Autorreglamento, despus de visitar todas las calles, plazas, colegios, instalaciones deportivas o parques a
los que se referan las propuestas votadas en sus respectivas asambleas.
Los Consejos de Distrito estn formados por la/os Delegada/os elegidos y
elegidas en cada una de las asambleas que conforman un Distrito. En el segundo ao, existen 11 Distritos y se da la circunstancia de que, en algunos
casos, pueden estar formados por 6 Delegadas/os, en otros por 12, y en
otros por 18, porque hay Distritos que albergan una zona (y por lo tanto
una asamblea), como son los casos de Casco Antiguo, Triana, Los
Remedios, Nervin, San Pablo y Bellavista; por otro lado, hay Distritos que
albergan dos zonas, como Sur (zonas Polgono Sur y Torre del Agua), Cerro
Amate (zonas Cerro y Su Eminencia) y Macarena (zonas Virgen de los Reyes
y Los Carteros Macarena), y Distritos que albergan tres zonas, como Este
(zonas Sevilla Este, Torreblanca y Alcosa) y Macarena Norte (zonas Los
Carteros Norte, San Jernimo y Entreparques). En estos Consejos se valoran las propuestas que debe ejecutar el Distrito, que estn dentro de sus
competencias y que suelen corresponder, para el caso de actividades con
los festejos populares de los barrios (cabalgatas, carnavales, cruces de mayo, veladas), celebraciones (28 de febrero, das conmemorativos de algunos barrios que coinciden con alguna fecha especial), celebracin de jornadas, fiestas en colegios, viajes para determinados colectivos (que suele
concretarse en excursiones para mayores, o nios), y los talleres que suelen
impartirse en los Centros Civicos (de pintura, de baile, de informtica, de
yoga, etc). En cuanto a inversiones y mantenimiento las propuestas que
pueden ejecutar los Distritos se refieren a obras menores, aquellas cuyo presupuesto no exceda de lo 30.000 , que suelen corresponder a arreglos
puntuales de la calzada, eliminacin de barreras arquitectnicas, reposicin de mobiliario urbano, parques infantiles, En relacin con el primer
ao, y de acuerdo con las modificaciones que se incorporaron en el
Autorreglamento, este segundo ao no se admitan para su votacin aque-

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llas propuestas que no fueran concretas, es decir, que no especificaran la

calle, plaza, el arreglo especfico la actividad lo ms detallada posible, de
tal forma que facilitara el clculo presupuestario y pudiera ser valorada por
las Delegadas y los Delegados de la forma ms objetiva.
El Consejo de Ciudad, por su parte, est compuesto por las 6 Delegadas y
Delegados elegidos en cada una de las 18 Asambleas. Las propuestas que
a ellas /os les corresponde valorar son aquellas cuyas competencias entran
en el mbito de cada una las Delegaciones que pone su presupuesto a debate. La propuesta de trabajo para estos rganos fue la divisin de sus componentes en seis comisiones temticas: 1 Urbanismo, 2 Deportes, 3
Educacin, 4 Cultura 5 Participacin Ciudadana, 6 Igualdad, Juventud y
Empleo. Las propuestas son de actividades y/o programas (Deporte,
Educacin, Participacin Ciudadana, Cultura, Juventud, Igualdad y
Empleo) y/o Inversiones (para todas las anteriores y adems Urbanismo,
que no incluye programas ni actividades).
El orden que reciben las propuestas viene determinado por: primero, los
puntos que reciben en las asambleas a partir de las votaciones de las vecinas y los vecinos y, segundo, por los puntos que reciben despus de la aplicacin de los criterios por parte de las delegadas /os. Tras la revisin del
Autorreglamento en el segundo ao las propuestas pueden incrementar su
puntuacin hasta el doble. Aunque tambin funcionaron con esta lgica
los Consejos en el primer ao, esto ha quedado recogido en el texto para el
segundo ao. Los diferentes criterios significan puntos porcentuales que

van incrementando el valor de la propuesta segn va cumpliendo los indicadores de poblacin, nivel socioeconmico de la misma, necesidades bsicas no cubiertas, falta de infraestructuras, etc.
En este sentido, el margen de negociacin que estos delegados tienen para
sacar adelante las propuestas de sus respectivas zonas es bastante escaso,
teniendo en cuenta que, los criterios aplicados vienen determinados por indicadores socioeconmicos y de poblacin disponibles en el Servicio de
Estadstica del Ayuntamiento de Sevilla (criterios objetivos), y ah es donde se cumple otro de los preceptos recogidos en el Autorreglamento, el
que hace referencia al mandato imperativo de los Delegados y
Delegadas del Presupuesto Participativo. La aplicacin de los criterios subjetivos, aunque como hemos dicho antes no sean en porcentaje muy importantes para modificar la puntuacin de las propuestas, s permite trabajar en colectivo la cooperacin y la solidaridad entre los barrios y as mismo
opinar con mayor conocimiento sobre las propuestas (hace falta conocerlas y conocer el contexto previo debate entre los delegados y las delegadas).
Una vez ordenadas las propuestas segn este procedimiento, los delegados /as del Presupuesto Participativo las entregan al equipo de Gobierno
para su incorporacin en el Presupuesto Municipal del 2006, en el acto oficial que constituye la inauguracin de estas Jornadas Internacionales. El
documento presupuestario donde se recoge cada una de ellas lo incluimos
en este texto.
Una vez aprobado el Presupuesto Municipal de 2006, las Delegados y
Delegados que han participado como miembros de los Consejos de
Ciudad o de Distrito pasan a convertirse en miembros de las Comisiones
de Seguimiento de Distrito y de Ciudad, y sern los encargados de vigilar el
cumplimiento de la ejecucin de propuestas que ellos han valorado.
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO DE 2005
Qu pas con las propuestas aprobadas en el 2004? Aquellas propuestas fueron incorporadas en el Presupuesto Municipal del 2005, y, o se han
ejecutado o se encuentran en ejecucin actualmente. Hay que tener en
cuenta aquellas grandes obras cuya ejecucin se debe realizar en varios
aos.
Este es seguramente, el aspecto que ms ha marcado el desarrollo del segundo ao en la ejecucin de las propuestas: las obras de Distrito se vieron
frenadas por la falta de personal tcnico municipal. Con la contratacin
de cinco tcnicos en el mes de agosto por parte de la Gerencia Municipal
de Urbanismo, que sern los responsables tcnicos de la ejecucin de las
obras de los Distritos. Esto tuvo como consecuencia que los expedientes de
obras que estos profesionales tienen que visar, se resolvieran en el ltimo tri-

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mestre del ao, con lo cual, los resultados prcticos no han sido percibidos
por las vecinas y los vecinos a lo largo del ao.
Ello se traduce en la prctica del Presupuesto Participativo, al igual que en
otras lneas polticas a nivel local, en una muestra de desconfianza por parte de la ciudadana haca los responsables municipales, por la percepcin
del incumplimiento de un ao para otro de las decisiones tomadas en las
Asamblea. Cuando estamos escribiendo este artculo estamos asistiendo a
la ejecucin de las pequeas obras de los distritos.
La ejecucin de los programas y actividades tiene otro carcter. Muchas
propuestas estn fechadas por su propia naturaleza: carnaval, cruces de
mayo, vels, o actividades que se celebran en conmemoracin de algn
evento con una fecha definida. Sin embargo, la incidencia en la percepcin de la realizacin de las actividades por parte de la ciudadana como
resultado del Presupuesto Participativo, es menor que en el caso de las intervenciones por las obras que se realizan en la ciudad.
En cuanto a las grandes inversiones, la tramitacin de los expedientes es
mucho ms compleja y tiene ms trmites que las pequeas inversiones.
Por lo que estamos asistiendo a una comprobacin de los tiempos y plazos
de la administracin que superan las expectativas temporales a corto plazo
deseadas por la ciudadana. Del expediente al inicio de la obra en s pueden pasar varios meses, que pueden alargarse hasta el ao. Este trmite se
inicia desde la medicin del terreno y estudios topogrficos, el diseo del
proyecto, su aprobacin por el rgano correspondiente, el anuncio pbli-

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co para la contratacin en el respectivo Boletn Oficial, el plazo para presentar ofertas, la licitacin, la adjudicacin a contratistas, el estudio seguridad y salud, contemplados en la legislacin de contratacin, que afecta
a toda la administracin. Ello ha supuesto por un lado, la expresin por parte de los miembros de las respectivas comisiones de seguimiento de una
queja a lo largo de todo el ao por no ver an la realizacin de las peticiones realizadas en el ao 2004, pero al mismo, un aprendizaje por parte de
los mismos acerca de la forma de operar de las distintas instancias administrativas municipales, en cumplimiento de un procedimiento garantista
de transparencia de lo pblico. Estamos de acuerdo, no obstante con la lentitud de los procedimientos pblicos, tanto por la dimensin de su estructura como por la dilatacin de los plazos sin una causa aparentemente justificada.
En este ao hemos asistido a un proceso en crecimiento, que a diferencia
de otras experiencias, en su segundo ao ha conseguido ms asistencia de
personas en las asambleas de propuestas (3371 personas), as como un
mayor nmero de propuestas presentadas (2205 propuestas). La composicin de las personas que han participado tambin ha cambiado pues, como se explica en otro artculo incluido en este libro, la incorporacin de los
nios y las nias, chavales/as y jvenes se ha manifestado en propuestas
propias de ell@s y en su participacin en las asambleas (han defendido
propuestas, si bien slamente pueden votar las personas mayores de 16
aos). La ciudadana de Sevilla est expectante con este proceso, a la espe-

144

ra de resultados con los que comprobar el cumplimiento por parte del

Gobierno Municipal de esta apuesta que trata de profundizar la democracia. Expectantes porque se les ha dado la palabra y tambin la capacidad
de decidir, y esto no es inmediato sino un proceso de aprendizaje colectivo
que sin duda tiene que estar fundamentado en la comprensin, el dilogo y
la lucha por lo pblico y la participacin poltica en lo cotidiano.

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EL TERCER PILAR:

LOS TECNICOS MUNICIPALES EN LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

Isidoro Moreno Navarro
Javier Hernndez Ramrez
Jos Mara Manjavacas Ruiz
Departamento de Antropologa Social
Universidad de Sevilla
Grupo GEISA

Los Presupuestos Participativos desde el interior de la

Administracin.
El presente trabajo aporta un avance parcial de una investigacin en la
que se estudia el comportamiento de la organizacin municipal y, ms
concretamente, el papel de sus funcionarios y tcnicos en los Presupuestos
Participativos en tanto que mediadores entre los dirigentes polticos y la
ciudadana. Con este objetivo general, se toman como unidades de
anlisis las estructuras administrativas involucradas, atendiendo a sus
aspectos formales e informales, y las culturas del trabajo de sus
profesionales, as como sus percepciones, aportaciones, valoraciones
crticas y niveles de identificacin con el proceso1.
Los Presupuestos Participativos introducen un nuevo marco de relaciones
entre los representantes polticos, los habitantes del municipio y los
profesionales al servicio de la Administracin local. El hecho de que las
propuestas de inversiones, programas e infraestructuras emanen de
asambleas ciudadanas y otros procedimientos de democracia directa, y de
que stas tengan un carcter vinculante para el gobierno municipal,
contribuye a la profundizacin del municipalismo democrtico, ya que los
Presupuestos Participativos constituyen una iniciativa poltica que
profundiza la vida democrtica en los contextos locales. La extensin de la
participacin ciudadana emerge como alternativa democrtica a un
sistema poltico de delegacin de la representatividad donde el poder de
1) El proyecto de investigacin denominado Tcnicos municipales y Presupuestos Participativos. Anlisis
Antropolgico de Culturas del Trabajo en el Ayuntamiento de Sevilla se realiza en virtud de convenio
suscrito entre el rea de Participacin Ciudadana del Ayuntamiento y el grupo GEISA de la Universidad de
Sevilla, del que es director el Dr. Isidoro Moreno Navarro. La investigacin adopta una metodologa
emprico analtica en la que se combina el estudio de fuentes bibliogrficas y documentales con el trabajo
de campo antropolgico, mediante la utilizacin, entre otras tcnicas, de la observacin participante,
entrevistas y contactos con diferentes tipos de informantes, anlisis contrastivo de discursos y prcticas,
grupos de discusin y anlisis de la produccin etnogrfica.

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decisin efectiva se encuentra muy mediatizado, ya sea por fuerzas

socioeconmicas ajenas al mbito de lo pblico, por unos aparatos
partidistas que escapan al control real de la ciudadana o por la
interlocucin privilegiada con unos agentes sociales escasamente
representativos. En este sentido, la participacin directa de las ciudadanas
y ciudadanos debera interpretarse como un indicador de la calidad
democrtica de la gestin poltica municipal. Pero la participacin
democrtica directa conlleva una cesin de atribuciones hasta ahora
monopolizadas por los dirigentes polticos y, al mismo tiempo, exige
compromisos y energas a una ciudadana poco habituada a la prctica
participativa. Este nuevo marco poltico se ve condicionado por varios
factores que pueden favorecer o frenar el proceso. Entre ellos cabra
destacar las posiciones y voluntad polticas del equipo municipal de
gobierno, as como la correlacin de fuerzas existente entre los diferentes
partidos; los hbitos de participacin de la sociedad civil, encauzados
tradicionalmente a travs del tejido asociativo; y unas slidas estructuras
administrativas cuyo comportamiento organizacional no fue diseado
para un proceso de estas caractersticas.
A estos condicionantes, que en los ltimos aos vienen siendo abordados
desde diversos estudios en el mbito de las ciencias sociales, es pertinente
aadir otro elemento de primer orden: las propuestas vecinales deben ser
tramitadas, con arreglo a los preceptos legales y administrativos, por un
cuerpo de funcionarios y tcnicos que necesariamente ha de incorporarse
a un nuevo modelo de gestin caracterizado por un mayor protagonismo
de la ciudadana. Este aspecto, que demanda cambios y adaptaciones en
la organizacin del trabajo de los profesionales implicados en sus
habilidades, prioridades, planificaciones, calendarios...-, ha sido
escasamente analizado desde las ciencias sociales o, al menos, no lo ha
sido en la medida que su trascendencia requiere. Como consecuencia, las
investigaciones sobre presupuestos participativos suelen atender slo
colateralmente al funcionamiento interno de la administracin desde la
que se impulsa el proceso y, dentro de ella, al anlisis de las culturas del
trabajo de los tcnicos municipales: su experiencia, competencias,
sistemas de trabajo y relaciones socio profesionales como empleados
pblicos. Sin embargo, abordar el estudio de los procesos de fomento de
la participacin ciudadana y, no lo olvidemos, de transformacin de la
estructura interna de la propia administracin, sin analizar en profundidad
el papel de los tcnicos municipales supone desatender uno de los tres
pilares fundamentales que, junto con los rganos polticos y la ciudadana,
sostienen el nuevo proceso de Presupuestos Participativos.
De acuerdo con este enfoque, en el anlisis se consideran cuatro
conceptos centrales. De un lado, la Administracin municipal en tanto
que organizacin social compleja y especfica; de otro, las culturas del

trabajo entendidas como conjuntos de conocimientos tcnicos,

habilidades y prcticas sociales, adquiridos bsicamente en los procesos
socio profesionales, y que impregnan percepciones, comportamientos y
cosmovisiones que contribuyen a modelar las identidades colectivas.
Asimismo, las culturas organizacionales o conjuntos diferenciados de
prcticas, smbolos, normas y valores que caracterizan formas especficas
de organizacin y estilo en el seno de las grandes corporaciones, as como
las relaciones entre stas y el contexto sociocultural en que se insertan. Y,
por ltimo, los procesos de cambio sociocultural y su incidencia en las
culturas del trabajo y en la estructura y el diseo de las organizaciones.
El estudio de estas unidades conceptuales se materializa en un conjunto de
unidades de observacin: el Ayuntamiento de Sevilla como mbito
institucional en que se pretende insertar los Presupuestos Participativos; las
estructuras organizativas de sus reas y distritos directamente implicados
en el proceso: sus organismos, servicios, secciones y negociados; y los
empleados pblicos municipales adscritos a estas reas. Profundizar en el
estudio de estos elementos nos obliga, igualmente, a abordar otros
aspectos tales como los rganos y espacios de deliberacin, decisin,
ejecucin y control del proceso; as como las relaciones formales e
informales establecidas entre los distintos actores sociales involucrados:
tcnicos, representantes polticos, tejido asociativo, vecinos participantes,
secciones sindicales, grupos motores y otros equipos externos de apoyo.
El impulso de la participacin ciudadana en un gran municipio
europeo.
La puesta en marcha de los Presupuestos Participativos en la ciudad de
Sevilla constituye un reto poltico y social de gran envergadura del que no
existen precedentes en Europa si atendemos al nmero de habitantes
residente en la misma2. Esta circunstancia aade, sin lugar a dudas, mayor
complejidad a un proceso innovador que comienza a gestarse tras las
elecciones municipales celebradas en 2003.
Tras los comicios, el Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) y la
coalicin Izquierda Unida-Los Verdes-Convocatoria por Andaluca (IU-LVCA) firmaron en Sevilla un Pacto de Gobierno municipal, denominado
Pacto de Progreso que, entre otros elementos programticos y a
iniciativa del socio minoritario (IU-LV-CA), contempl la apertura de un

2) Segn el Padrn Municipal de 2004, Sevilla cuenta con una poblacin de 704.203 habitantes. Hasta
ahora es la mayor ciudad de Europa en cuanto a poblacin que implementa un proceso de este tipo
(Navascus, J. 2004). En Andaluca y el resto del Estado Espaol, han puesto en prctica iniciativas
similares otros municipios pero todos ellos son de mediana o pequea entidad como Crdoba, Albacete,
Valladolid, Rub, Las Cabezas de San Juan y Puente Genil entre otros.

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proceso de Presupuestos Participativos para el ao 20043. De acuerdo con

el Pacto de Progreso, los Presupuestos Participativos se han ido
extendiendo gradualmente a un mayor nmero de delegaciones
municipales. En una primera fase, la iniciativa se puso en prctica en reas
que estaban bajo la direccin del Grupo Municipal de IU-LV-CA
(Delegacin de Participacin Ciudadana, Instituto Municipal de Deportes
y Distritos Municipales4), as como en la Gerencia Municipal de
Urbanismo, donde esta coalicin haba negociado con el PSOE uno de los
puestos de confianza de su equipo de direccin poltica. A lo largo del ao
2005 se han sumado las delegaciones de Juventud, Igualdad, Empleo,
dos secciones de la Delegacin de Cultura (Bibliotecas y Artes escnicas) y
el Servicio de Educacin y Universidades; delegaciones, servicios y
secciones que han destinado al proceso diferentes porcentajes de su
asignacin presupuestaria.
Los Presupuestos Participativos han generado un aparato institucional
participativo complejo y novedoso: normas y procedimientos, asambleas y
distintas comisiones ciudadanas. En el caso de Sevilla los principios y
mecanismos de funcionamiento vienen regulados a travs de un
documento fundamental -el autorreglamento- debatido y aprobado cada
ao en asambleas de barrio. Asimismo, se han constituido grupos
motores con personas voluntarias que impulsan la sensibilizacin y la
participacin vecinal, as como comisiones de representantes electos de
barrios y ciudad que supervisan la ejecucin y cumplimiento de unos
acuerdos tenidos por vinculantes por las autoridades polticas del
consistorio. La estrategia cuenta, adems, con la direccin tcnica de un
equipo externo al Ayuntamiento y con el asesoramiento de varios grupos
de investigadores de las universidades sevillanas. Toda esta maquinaria
institucional ha permitido abrir un proceso indito en la ciudad, pues son
las vecinas y vecinos quienes tienen capacidad para presentar propuestas
concretas de ejecucin de infraestructuras, equipamientos y actividades a
realizar con los presupuestos municipales, una vez debatidas, votadas y
tamizadas segn criterios de cohesin social.
En 2004 fueron sometidas a debate ciudadano, aprobadas y tramitadas
ms de mil quinientas propuestas de entre las que finalmente llegaron a ser
presupuestadas doscientas sesenta y seis actuaciones. stas suponen el
2% de la previsin presupuestaria global municipal para el ejercicio 2005:
un 6,2% una vez detrados conceptos tales como gastos de personal,
financieros y otros destinados a empresas y servicios municipales. Si
3)Como resultado de estas ltimas elecciones el PSOE ostenta la alcalda y 14 concejalas gobernando en
coalicin con IU-LV-CA que cuenta con 3 concejalas. Los partidos de oposicin Partido Popular (PP) y
Partido Andalucista (PA)- obtuvieron 12 y 4 concejales respectivamente.
4)Los Distritos Municipales son unas estructuras territoriales que, hasta su reciente reestructuracin,
dependan orgnicamente del rea de Participacin Ciudadana.

consideramos las reas y delegaciones municipales implicadas en el

proceso durante el ao 2004, las propuestas aprobadas supusieron el
62,5% del presupuesto susceptible de ser debatido en las asambleas
ciudadanas. Estos resultados, que a primera vista son muy significativos,
quedan matizados si se tiene en cuenta que, en los dos aos de
Presupuestos Participativos, se ha alcanzado una participacin activa que
apenas supera las seis mil personas: aproximadamente el 1% del censo
electoral en cada edicin. El porcentaje, que no por interesante deja de ser
bajo, apunta a dbiles tradiciones de participacin ciudadana, lo que
debe unirse a tendencias crecientes de desconfianza hacia lo poltico,
desencantos y resistencias a la implicacin personal en asuntos colectivos.
Pero es pertinente inventariar otras limitaciones evidenciadas por el propio
proceso en estos dos aos: unas guardan relacin con la debilidad de la
fuerza poltica ms empeada en su implantacin frente al apoyo slo
relativo de la mayora gobernante y el desinters o la abierta beligerancia
de los partidos de oposicin y del tejido social, meditico y acadmico que
les respalda; otras tienen que ver con una deficiente publicidad o con el
vaco encontrado en los grandes medios de comunicacin; y otras ms
con la poca agilidad y el engorro de algunos de los mecanismos
participativos diseados5. Junto a ello, la ejecucin de las infraestructuras y

5) El proceso est siendo impulsado y dirigido desde un posicin de minora poltica dentro del consistorio;
de modo que es extendida su identificacin con el Grupo Municipal de Izquierda Unida y, ms
concretamente, en crculos ms restringidos, con sus dirigentes y militantes vinculados a la Delegacin de
Participacin Ciudadana. Este hecho, que a nuestro juicio revaloriza el extraordinario esfuerzo de los
promotores de la iniciativa, hay que ubicarlo, adems, en una situacin poltica local muy marcada por el
tenaz enfrentamiento entre las diferentes opciones partidistas con el concurso de sus apndices mediticos
y de sus extensiones en el tejido asociativo vecinal. La denominada batalla de Sevilla salpica toda la
actividad poltica municipal en varios frentes. Por un lado, la principal fuerza de oposicin -el Partido
Popular- mantiene una permanente campaa de hostigamiento hacia la coalicin gobernante, con la
esperanza de pulir la escasa diferencia en votos que le separa del Partido Socialista Obrero Espaol;
enfrentamiento ste que, por extensin, alcanza al socio minoritario de Gobierno. Por su parte, el Partido
Andalucista, apenas recuperado de sus ltimas disensiones internas, compite con Izquierda Unida en el
papel de bisagra inevitable en una correlacin de fuerzas electorales en la que no son previsibles
mayoras absolutas. En cuanto a la coalicin Izquierda Unida, cuyas diferencias internas tambin alcanzan
al mbito municipal, careca de experiencia directa en el gobierno local y ha afrontado iniciativas polticas
doblemente arriesgadas: corren el riesgo de ser etiquetadas de manera simplista y, por otro lado, en sus
manifestaciones ms espectaculares, corren el riesgo de ser apropiadas por la mayora municipal en su
intento de capitalizacin poltica. En este marco deben ser entendidas las crticas desmedidas emitidas
desde el peridico ABC hacia el proceso de Presupuestos Participativos y sus impulsores, los ataques de los
portavoces andalucistas al concejal de IU que se perfila como futuro candidato de esta coalicin a la
alcalda, o los intentos de dirigentes socialistas por presentar algunas propuestas promovidas desde los
Presupuestos Participativos como actuaciones incluidas en el Plan de Barrios, ambicioso proyecto
urbanstico bajo la directa ejecucin de la concejala socialista de Va Pblica. En cualquier caso, esta
enrarecida situacin poltica local contribuye a ideologizar el proceso de Presupuestos Participativos y a
encasillarlo como una iniciativa poltica casi exclusiva de Izquierda Unida y, por tanto, coyuntural y con
virtual fecha de caducidad. Esta coyuntura refuerza distorsiones tales como el etiquetaje partidista de las
actuaciones polticas, el intento de deslegitimacin de las iniciativas de los contrarios o una prctica
sistemtica de rentabilizacin con miras electorales; hechos que dificultan objetivamente el desarrollo de
los Presupuestos Participativos como proyecto poltico ciudadano de amplio espectro.

149

150

actividades aprobadas deben ser tramitadas con arreglo a lentos

procedimientos tcnicos, financieros y administrativos propios de la
Administracin Pblica, algo que no contribuye precisamente a la rpida
visualizacin social de los resultados prcticos.
Y an habra que aadir una cuestin cuyo significado ambivalente puede
estar colaborando a dificultar la participacin ciudadana en el proceso: la
decisin de no contar con el tejido asociativo existente en la ciudad. ste,
sin duda, sobre todo en cuanto al asociacionismo vecinal, se halla hoy
fuertemente relacionado con los propios partidos polticos y, por ello, su no
protagonismo en el proceso despartidiza, al menos tericamente, el
proceso. Pero esto mismo hace que la participacin individual en los
debates, decisiones y seguimiento sea menor de la que podra ser posible,
sin que logre evitarse la presencia de representantes de facto de las
asociaciones en reuniones clave, con consignas claramente definidas.
Presupuestos Participativos y estructuras administrativas
municipales.
En nuestra investigacin tiene un papel central el estudio de la estructura
organizativa del Ayuntamiento y de las distintas reas involucradas en los
Presupuestos Participativos. Como se ha expuesto, estos requieren algunos
cambios operativos en la Administracin local y en las relaciones con la
ciudadana: de ah su carcter instituyente (Rodrguez Villasante y Garrido,
2002). Sin embargo, los Presupuestos Participativos se insertan en unas
estructuras que, si bien han conocido actuaciones modernizadoras y de
readecuacin a nuevas realidades sociales, tecnolgicas y
organizacionales, no fueron diseadas para impulsar procesos de
participacin ciudadana. Por ello, los Presupuestos Participativos tienen
que adaptarse a una estructura municipal preexistente compleja y diversa,
que se organiza en unidades muy dispares en cuanto a objetivos,
actividades, organizacin del trabajo y relaciones con la ciudadana. Este
es un aspecto fundamental para el anlisis, porque el establecimiento y
extensin del nuevo modelo puede impulsar transformaciones en las
estructuras municipales, pero tambin stas pueden dificultar e incluso
bloquear la materializacin del proceso de democracia participativa.
En la institucin municipal sevillana se observan diferentes reas que
operan con distintos modelos organizativos6. Unas establecen un sistema
funcional de organizacin del trabajo por el que sus distintas unidades se
especializan en una actividad que, bajo una direccin central, tienen como

6)Debido a su operatividad, para el anlisis de caso del ayuntamiento de Sevilla se ha aplicado el modelo
de organizacin de las estructuras administrativas en las Administraciones pblicas propuesto por Rami,
C. (1999).

finalidad producir un nico servicio ; en otros casos, el rea adopta un

modelo de organizacin del trabajo descentralizado en unidades, cada
una de las cuales se especializa en la prestacin de un servicio pblico
concreto y distinto8. Tambin ocurre que la estructura organizativa de
algunas reas se dispone en funcin de la prestacin de servicios a
colectivos ciudadanos especficos9; u otras reas municipales organizan su
trabajo para atender territorios bien delimitados10. Unas unidades se
adscriben a servicios que gozan de cierta autonoma, otras se integran en
delegaciones ms centralizadas, y otras forman parte de complejos
organismos autnomos caso de la Gerencia Municipal de Urbanismo o
del Instituto Municipal de Deportes- donde, a su vez, coexisten diferentes
modelos organizacionales.
Esta tipologa de reas municipales se traduce en que, en la misma
institucin municipal, coexisten estructuras administrativas muy dispares
en sus grados de burocratizacin, mecanismos de coordinacin,
requerimientos de habilidades a sus unidades y funcionarios y
procedimientos de atencin y relacin con los ciudadanos. Esta
complejidad de la institucin municipal y su subdivisin en estructuras en
muchos casos estancas supone un primer reto para la ejecucin de
orientaciones polticas integradoras.
Junto a lo expuesto, es pertinente considerar que, adems de los
correspondientes estudios que corroboren la viabilidad tcnica de las
intervenciones municipales, el Procedimiento Administrativo, -con sus
plazos, controles y protocolos de carcter garantista-, preside la
tramitacin de los expedientes y la ejecucin de unas partidas de gasto
que, asimismo, deben ser rigurosamente fiscalizadas por la Intervencin
7) Es el caso del Servicio de Desarrollo Local de la Delegacin de Empleo, que goza de una inusual
autonoma en materia de poltica de personal, gestin econmica e incluso planificacin de obras e
infraestructuras o servicios informticos. En este servicio las unidades administrativas constituyen el apoyo
logstico a otras unidades tcnicas especializadas en la implementacin de programas de orientacin,
formacin e insercin laboral dirigidos a personas desempleadas.
8) Por ejemplo, el Servicio de Educacin y Universidades, adscrito a la Delegacin de Innovacin, que
gestiona diversos programas inspirados en la Carta de Ciudades Educadoras y especficamente dirigidos a
la comunidad educativa; o el Instituto Municipal de Deportes, organismo que cuenta con unidades
especializadas en la gestin de instalaciones, deporte base y de alta competicin o espectculos
deportivos.
9)La Delegacin de Igualdad, que centra sus actividades en el asesoramiento, atencin y formacin
dirigida especficamente a mujeres, y la Delegacin de Juventud orientada hacia la prestacin de servicios
a los jvenes son dos ejemplos claros de esta especializacin en colectivos ciudadanos especficos.
10) Los distritos constituyen un claro ejemplo de organizacin descentralizada y territorial que acerca a los
ciudadanos la prestacin de determinados servicios. A otro nivel, la Seccin de Centros Cvicos
dependiente de la Delegacin de Participacin Ciudadana gestiona, igualmente de manera
descentralizada, programas y actuaciones de esta delegacin en distintas zonas de la ciudad.
11) La Gerencia Municipal de Urbanismo, por ejemplo, cuenta con rganos de gobierno especficos;
diferentes asesoras polticas; rganos tcnicos unipersonales de direccin y diversos departamentos
especializados de los que, a su vez, dependen otras estructuras administrativas divididas en servicios,
secciones y negociados. Adems, desarrolla parte de su actividad mediante oficinas especficas caso de la
Oficina Tcnica de Atencin a Inquilinos Sometidos a Abusos (OTAINSA)- o unidades externas concertadas
como la OPS: Oficina del Plan Sevilla, entidad responsable del Plan General de Ordenacin Urbana.

151

152

municipal. La observancia de estos mecanismos tcnicos, administrativos y

contables aaden requisitos, trmites y tiempo a unas actuaciones cuya
ejecucin se puede demorar durante meses e incluso aos.
A estos condicionamientos legales y normativos, jerrquicos y funcionales
ha de unirse la complejidad de una dotacin de personal afectada por
variadas divisiones en categoras profesionales, subescalas, titulaciones
acadmicas, especializaciones y situaciones administrativas, adems de
por otras variables sociodemogrficas. As, en el Ayuntamiento de Sevilla
prestan servicio un total de 4.223 efectivos, adscritos a tres subescalas
Administracin General, Obrera y Tcnica- que cuentan con cinco grupos
profesionales, en funcin de los distintos niveles acadmicos. El 57,1% de
estos profesionales son funcionarios, el 29,4% es personal laboral, un
6,6% son interinos y un 6,9% se corresponde con otras situaciones de
carcter temporal. Algo ms del 17% de estos profesionales pertenecen a
los grupos A y B; tramos que se corresponden con la posesin de
titulaciones universitarias. Del conjunto de empleados municipales, el
32,2% son mujeres; el 4% es menor de 31 aos, el 14,5% supera los 55
aos, y el resto -entre 31 y 55 aos- suponen un 81,5%; siendo mayora
quienes superan los 41 aos. Por lo general, los mecanismos de seleccin
y provisin de plazas se rigen por sistemas de concurso oposicin,
traslados y promocin interna de carcter genrico; sin que rijan procesos
selectivos ajustados a perfiles profesionales especficos, salvo en algunos
puestos tcnicos de carcter eventual.
Por ltimo, y sin con ello agotar nuestro intento por ilustrar la complejidad
de la maquinaria institucional en que se insertan los Presupuestos
Participativos, apuntamos tres elementos susceptibles de originar otras
tantas contradicciones. Uno refiere a la desigual receptividad de las
iniciativas polticas en unos colectivos profesionales que, a lo largo de su
vida laboral, han conocido ya varios ensayos distintos, promovidos por
partidos y responsables polticos dispares y que han discurrido con
desigual suerte. Este hecho incide en una relaciones entre dirigentes
polticos y directivos tcnico-administrativos que, aunque suelen
caracterizarse por el respeto y la colaboracin mutua, no estn exenta de
conflictos y disfunciones que pueden obedecer a causas objetivas12. Por
otra parte, los organigramas de las estructuras municipales presentan a
12) La contradiccin entre el pragmatismo de algunas decisiones polticas y las facultades garantistas del
aparato funcionarial adquiere una dimensin especialmente relevante en los distritos municipales, donde
llegan a coexistir dos estructuras paralelas de difcil encaje: una, constituida por colaboradores eventuales
designados por el partido poltico que ostenta la direccin del distrito y vinculados a su Secretara; y otra,
nutrida por funcionarios de carrera y jerrquicamente dependiente de la Delegacin de Participacin
Ciudadana. Este ltimo aspecto ha tratado de ser subsanado recientemente en el acuerdo de la Junta de
Gobierno de 10 de enero de 2006 por el cual se amplan las competencias de los Capitulares Presidentes
de las Juntas Municipales de Distrito, los cuales ejercern la direccin del personal funcionario adscrito al
Distrito.

veces tramos de excesivas longitud vertical y dimensin horizontal, lo que

se traduce en ocasiones en unidades administrativas dispersas,
escasamente integradas en los objetivos estratgicos de la institucin y que
demandan el reforzamiento de mecanismos burocrticos de control y
coordinacin. Tras esta situacin asoman dinmicas organizacionales
muy desiguales y poderosas tendencias centrfugas. De hecho, en nuestro
trabajo de campo hemos constatado que, a menudo, ha constitudo un
problema de difcil resolucin cmo ubicar determinadas propuestas
ciudadanas surgidas de los Presupuestos Participativos por cuanto
requeran de la implicacin simultnea de varias reas que,
tradicionalmente, han operado de manera independiente.
En resumen, y sin que quepa caracterizar de manera absoluta el modelo
organizacional del ayuntamiento sevillano como un modelo clsico
burocrtico, s procede destacar la importancia de su lastre disfuncional
caracterstico de las administraciones pblicas.
Burocratizacin y receptividad ante las innovaciones, los
cambios y la participacin en programas integrales.
La dilatada trayectoria histrica de la Administracin municipal se traduce
en un legado institucional donde, como se ha apuntado anteriormente,
coexisten diversidad de estructuras y modelos organizacionales. Junto a
ello, determinadas disfunciones operativas afectan a la capacidad de la
Administracin para asumir innovaciones organizacionales como las que
exigen los Presupuestos Participativos. En ocasiones, las reas municipales
se caracterizan por la excesiva burocratizacin de unas estructuras de
elevada altura, es decir, por una considerable distancia entre las unidades
de direccin estratgica y las unidades directamente operativas; as como
por una notoria fragmentacin horizontal de las unidades de nivel
intermedio o negociados. Este peso de la maquinaria administrativa
conlleva una acusada inflacin orgnica (Rami, 1999); hecho que
entorpece la comunicacin entre distintos niveles de la organizacin, resta
agilidad a los procesos de toma de decisiones, refuerza tensiones
centrfugas entre partes inconexas de difcil coordinacin y provoca
lentitud y rigidez en la gestin de proyectos y actividades.
Este parece ser el caso de la Gerencia Municipal de Urbanismo (GMU),
cuyo organigrama ejemplifica una estructura de considerables altura
jerrquica y divisin horizontal, as como de gran complejidad en sus
mecanismos de coordinacin. Con al menos siete niveles jerrquicos entre
sus rganos de direccin poltica y los negociados de los que dependen los
puestos de trabajo bsicos, presenta una pronunciada divisin horizontal
no slo en sus niveles intermedios de direccin tcnica y administrativa
sino incluso en la presencia de diferentes asesoras de carcter poltico. La

153

154

estructura de la GMU acoge unidades de una gran diversidad funcional de

planificacin tcnica, supervisin legal, disciplina urbanstica,
administracin financiera...- agrupadas en secciones, servicios y
departamentos autnomos que, en algunos casos, obedecen a iniciativas
polticas coyunturales; o incluso, como ocurre con el Plan de Barrios, son
dirigidas desde otra delegacin aunque con recursos humanos y
financieros de la propia Gerencia.
La Comisin de Seguimiento de Urbanismo de los Presupuestos
Participativos, probablemente la que hasta ahora ha tenido un
funcionamiento ms estable, ha evidenciado ante los vecinos las
complicaciones tcnicas y administrativas para la ejecucin de sus
propuestas: desarrollo tcnico de proyectos, inicio de expedientes,
tramitacin y aprobacin por el Consejo de Gobierno, publicacin,
contratacin y adjudicacin de obras... Trmites a los que hay que unir la
observancia de sus correspondientes plazos legales. Diversos informantes
refieren cierta agilizacin de estos procesos en relacin a otros proyectos
urbansticos ajenos a los Presupuestos Participativos, pero lo cierto es que
los representantes vecinales han manifestado en varias ocasiones su
descontento por el retraso del comienzo efectivo de unas obras propuestas
hace ya ms de un ao.
Estas disfunciones orgnicas no slo derivan de una excesiva
fragmentacin horizontal y de una alta distancia jerrquica entre las
unidades administrativas, sino tambin del hecho de que muchos
departamentos municipales no fueron diseados con criterios racionales
atendiendo a su funcionalidad dentro de delegaciones concretas, e
incluso, en ocasiones, ni tan siquiera fueron concebidos para la
realizacin de las tareas y actividades que desempean en la actualidad.
De hecho, muchas de estas unidades, a lo largo del tiempo, han ido
asumiendo directrices polticas y finalidades dispares y se han ubicado
orgnicamente en diferentes secciones, servicios y delegaciones.
Algunos ejemplos de estos ltimos problemas funcionales podemos
apreciarlos en algunas reas como el Servicio de Educacin, el Servicio de
Desarrollo Local o el rea de Participacin Ciudadana. En el primer caso,
la poltica municipal en materia educativa tuvo su primera plasmacin en
el Centro Municipal de Investigacin y Dinamizacin Educativa (CEMIDE),
impulsado en 1987 como una Seccin del rea de Cultura. Esta unidad
sera disuelta una dcada despus, siendo reubicados parte de sus
empleados en el Servicio de Bibliotecas. Dos aos ms tarde se constituira
el Servicio de Educacin y sera orgnicamente integrado a una nueva
Delegacin que tambin gestionaba el Patrimonio Municipal. En 2003, al
comienzo de la presente legislatura, fue creado el actual Servicio de
Educacin y Universidades dentro de una delegacin autnoma para, un
ao despus y tras el relevo de la concejala responsable, integrarse a la

Delegacin de Innovacin, Educacin y Universidades, junto a los

servicios municipales de Estadstica e Informtica. En sentido semejante, el
Servicio de Desarrollo Local, en la actualidad adscrito a la Delegacin de
Empleo, ha intervenido en los ltimos aos en polticas sectoriales
dispares: desarrollo local, economa, polticas de juventud y orientacin,
formacin e insercin de personas desempleadas.
Del mismo modo, una mirada a la estructura administrativa del rea de
Participacin Ciudadana, ncleo central del proceso de Presupuestos
Participativos, muestra la dificultad para integrar las unidades existentes
dentro de la Delegacin. De su jefatura de Servicio dependen dos grandes
secciones cuya especializacin introduce un primer fraccionamiento. Una
de estas secciones de Gestin de Centros Cvicos, Infraestructuras y
Programas- planifica y ejecuta actividades y fomenta la participacin
ciudadana; mientras la Seccin de Gestin Administrativa asume tareas
relacionadas con la tramitacin de expedientes, el registro y archivo del
padrn de entidades, la gestin de subvenciones y una serie de servicios
pblicos como la informacin y recogida de demandas ciudadanas. En
esta subdivisin se observan algunas unidades dbilmente conectadas a la
estructura, pues desarrollan sus tareas de forma muy autnoma al resto de
la organizacin e incluso, en ocasiones, desvinculadas del sistema
jerrquico de la misma; hecho que dificulta una coordinacin eficaz de los
esfuerzos y una visin y actuacin integrales. El caso ms evidente es el de
los distritos, cuyo grado de vinculacin al rea se reduca prcticamente al
terreno administrativo y a la dependencia jerrquica de sus funcionarios.
Pero esta desvinculacin orgnica tambin se aprecia en negociados o
unidades concretas dependientes de la Seccin Administrativa (Comisin
Especial de Sugerencias y Reclamaciones; Registro de Parejas de Hecho...)
que prestan servicios muy especficos, los cuales no tienen prcticamente
ninguna relacin con el resto de las unidades del rea, desarrollando un
funcionamiento ajeno al resto de la organizacin. Podra decirse que en
los casi veinte aos de existencia del rea han encajado en la misma
determinados servicios que bien podran haberse integrado en otras
delegaciones municipales y, que en todo caso, desarrollan un
funcionamiento tan especializado y con fines tan definidos que el propio
personal de otras unidades del rea ni siquiera los conoce; y, a su vez, los
de stas desconocen los objetivos globales de la organizacin, teniendo
una visin muy parcial de la misma.
Asimismo, en los centros cvicos y particularmente en lo referido a tareas
vinculadas a los Presupuestos Participativos, la actividad de los
responsables de las unidades bsicas y de los especialistas en
participacin est muy mediatizada por las directrices definidas por la
direccin poltica y, en menor grado, por los puestos de alta direccin y
lnea media que supervisan directamente el trabajo de las distintas

155

156

unidades. En estas circunstancias, las funciones de estos negociados como

unidades especializadas en la dinamizacin sociocultural y apoyo al
asociacionismo en los mbitos territoriales donde intervienen, acaban
dependiendo de la iniciativa y habilidades profesionales de sus
responsables u otras contingencias entre las que cabe destacar la
dependencia de varios centros cvicos de un solo negociado.
Las disfunciones de las estructuras administrativas municipales que han de
acoger el proceso de Presupuestos Participativos, de las que hemos citado
a ttulo ilustrativo slo algunos ejemplos, no se limitan a las reas de mayor
complejidad. En otras de menor entidad son frecuentes sensibles
desequilibrios y diferencias entre algunas de sus unidades o entre
estructuras especializadas en diferentes programas. Valgan como botones
de muestra la desigual dotacin del negociado administrativo del Servicio
de Educacin y Universidades frente a su Seccin tcnica o la coexistencia
en la Delegacin de Empleo de dos estructuras: una tpicamente
funcionarial, dividida en secciones y negociados que constituye el Servicio
de Desarrollo Local; mientras que la otra, muy gil y de escasa
burocratizacin, agrupa a varios equipos tcnicos encargados de la
ejecucin del Pacto Local por el Empleo. Iniciativa sta, por cierto,
radicalmente desvinculada del proceso de Presupuestos Participativos,
aunque el concejal delegado de Empleo sea miembro de Izquierda Unida.
Presupuestos Participativos, transformaciones en la institucin
municipal y tcnicos municipales.
De modo tentativo, podemos indicar que en aqullas reas que
tradicionalmente se han organizado en funcin de actuaciones
previamente diseadas por tcnicos muy especializados, la implantacin
del modelo de Presupuestos Participativos puede introducir cambios tan
profundos que inevitablemente provoca resistencias desde su interior. Que
sean ahora las asambleas vecinales quienes realicen las propuestas e
intervengan en el seguimiento de los proyectos puede ser percibido entre
algunos tcnicos como una fuente de incertidumbre y de imprevisin, e
incluso como una delegacin de sus atribuciones a una ciudadana
considerada no cualificada y una prdida de protagonismo y
competencias profesionales. No obstante, la experiencia aporta
situaciones contradictorias pues, de una parte, hemos detectado alguna
modificacin tcnica a proyectos presentados por los ciudadanos que no
fueron del agrado de estos ltimos; pero tambin es cierto que en mbitos
tcnicos y administrativos se ha recibido con agrado la presin ciudadana
hacia los dirigentes polticos en el sentido de acelerar trmites para la
ejecucin de unas actuaciones que, normalmente, se desenvuelven en
plazos de tiempo ms dilatados. La proyeccin y ejecucin de actuaciones
urbansticas, autntico nudo gordiano de la poltica municipal, es un claro

ejemplo de rea soportada por un elevado nmero de expertos en gestin

financiera, legislacin, arquitectura o ingeniera civil, donde las
propuestas y soluciones ciudadanas han tenido, tradicionalmente, escasa
cabida. De hecho, hasta ahora, las demandas y quejas ciudadanas se han
realizado a travs de la Oficina de Atencin al Ciudadano sin existir otros
cauces de participacin. La instauracin de los Presupuestos Participativos
podra originar en el futuro cambios organizacionales en esta rea
municipal; particularmente, en sus departamentos ms tcnicos. Sin
embargo, como hemos expuesto, las dificultades y los factores de bloqueo
a la participacin son difcilmente salvables.
Del mismo modo, en aquellas reas especializadas en la promocin de
actividades proyectadas bajo determinadas concepciones ideolgicopolticas o a travs de relaciones establecidas con determinados colectivos
concretos (asociaciones culturales, deportivas, vecinales...), la
implantacin de los Presupuestos Participativos supone un cambio
organizacional profundo, ya que el sistema tradicional entra en conflicto
con un nuevo modelo de democracia directa en el que, al menos en teora,
la ciudadana determina problemas y propone soluciones. Nos referimos,
por ejemplo, a la primaca del espectculo en materias culturales, a las
subvenciones selectivas a determinadas entidades o al sostenimiento de
clubes o actividades deportivas a los que la extensin de la deliberacin
participativa podra sustraer los fondos que los sustentan.
Por el contrario, en reas ms descentralizadas y de mayor proyeccin
territorial, que tradicionalmente han desarrollado su actividad ms
vinculadas al tejido asociativo y a las demandas ciudadanas, la
adaptacin a los Presupuestos Participativos es menos conflictiva. De
hecho, la introduccin de los Presupuestos Participativos viene suponiendo
un mayor reconocimiento dentro de la institucin municipal de
determinados equipos tcnicos que, adems, ganan en creatividad y
diversificacin de sus funciones profesionales. El caso de la Delegacin de
Participacin Ciudadana tal vez sea el ms significativo de cuanto
decimos. Sus profesionales han pasado de la tramitacin burocrtica de
montonos expedientes bajo las instrucciones concretas de dirigentes
polticos -que, a su vez, negociaban actividades con determinadas
entidades-, a asistir a reuniones ciudadanas, asesorar a los vecinos, tomar
sus propuestas y construir expedientes de ejecucin singulares en una
novedosa y ms rica- interrelacin con polticos y ciudadanos. Asimismo,
los equipos directivos de los centros cvicos vienen reforzando, con la
colaboracin de unos profesionales de nueva incorporacin los Tcnicos
en Animacin Sociocultural-, su vinculacin a la realidad vecinal de los
barrios adscritos a sus centros. No obstante, algunos factores como la
celeridad que exige el proceso, la improvisacin de algunas decisiones o
problemas de comunicacin entre la alta direccin poltica y tcnica con

157

158

los responsables de las lneas operativas generan inseguridad e

insatisfaccin entre los profesionales.
El trabajo de investigacin muestra que la introduccin de los Presupuestos
Participativos genera cambios en la organizacin del trabajo de los
tcnicos que deberan administrarse correctamente, pues el xito del
proceso depende en buena medida de las actuaciones que en este sentido
se lleven a efecto. Nos referimos a la complicada insercin de calendarios,
ritmos y actividades en unas unidades ya sobrecargadas con sus
cometidos habituales. Compatibilizar las tareas derivadas de los
Presupuestos Participativos con la actividad regular complica a unos
profesionales que desempean en sus secciones y negociados
responsabilidades que demandan una alta dedicacin; particularmente,
la multiplicacin, en algunas fases del proceso, de reuniones escasamente
operativas y de larga duracin. Esta sobrecarga de trabajo produce una
situacin laboral dual pues, al tiempo que han de ser ejecutadas las
propuestas y tareas vinculadas a los Presupuestos Participativos, deben ser
atendidas las habituales actividades internas y externas- de las diferentes
unidades. Tambin en este sentido los tiempos poltico y tcnicoadministrativo juegan con diferentes plazos; y esta situacin contradictoria
refuerza, en no pocos tcnicos, la ubicacin de los Presupuestos
Participativos en las planificaciones como un mero apndice aadido,
que, adems, podra restar dedicacin y presupuesto a otros programas
con cuya ejecucin los profesionales pueden sentirse comprometidos.
Por otra parte, los Presupuestos Participativos generan dinmicas que
provocan cambios profundos en la cultura organizativa municipal y en la
propia estructura, la cual se resiente, por ejemplo, ante la demanda de
intervenciones integrales. En este sentido, hemos podido observar cmo
determinadas propuestas ciudadanas exigen respuestas conjuntas que
implican el trabajo coordinado de profesionales de diferentes reas y
unidades; situaciones que podran ser cada vez ms frecuentes a medida
que se profundice en el proceso. Esto exigir una mayor actividad de
equipo entre tcnicos pertenecientes a distintas organizaciones
municipales, lo que podra llegar a introducir importantes cambios
culturales, al favorecer la comunicacin e interrelacin transversal entre
profesionales y contribuir al desarrollo de sinergias en el seno de unas
administraciones demasiado acomodadas a sus exclusivas parcelas de
intervencin.
Asimismo, nuestro trabajo etnogrfico ha permitido un acercamiento en
profundidad a los profesionales ms vinculados a esta iniciativa que hace
pertinente introducir varias consideraciones. En primer lugar, hemos de
destacar el escaso conocimiento de los Presupuestos Participativos entre el
conjunto de los empleados municipales. Este desconocimiento es general
entre los empleados y funcionarios adscritos a reas y delegaciones que

no estn presentes en el proceso; pero tambin entre muchos otros cuyas

unidades s lo estn. Una mencin singular, como podra esperarse,
merece la Delegacin de Participacin Ciudadana, donde la generalidad
de sus efectivos vinculados a la Seccin de Gestin de Centros Cvicos,
Infraestructuras y Programas s conocen y participan en mayor o menor
grado- en el proceso. Pero la participacin del personal de las restantes
reas implicadas se limita a aquellos profesionales que las representan en
los diversos foros a que son convocados, con asistencia y regularidad
variables, o a aquellos que, junto a otras de sus tareas profesionales,
gestionan puntualmente expedientes vinculados a propuestas procedentes
de los Presupuestos Participativos. Adems del personal referido de la
Delegacin de Participacin Ciudadana, la participacin ms activa en el
proceso suele limitarse a un profesional dos, a lo sumo- de cada rea
implicada; salvo la Gerencia Municipal de Urbanismo y la Delegacin de
Juventud, cuya intervencin se canaliza a travs de cargos de confianza
poltica vinculados al Grupo Municipal de Izquierda Unida.
De modo general, este equipo de profesionales cuya participacin hemos
considerado ms activa13 est constituido por funcionarias y
funcionarios, generalmente pertenecientes a los grupos A y B de la
Subescala Tcnica, con edades medias algo superior a los cuarenta aos,
dilatada experiencia laboral en sus unidades y en las materias en que
intervienen y un amplio conocimiento de las estructuras municipales14.
Asimismo y como consecuencia de su trayectoria profesional, estos
tcnicos acumulan determinadas sensibilidades sociales y experiencia en
la interlocucin con los colectivos ciudadanos a quienes van dirigidas sus
actuaciones sectoriales.
La recepcin inicial del proyecto de Presupuestos Participativos fue
acogida con inters y expectacin por cuanto supone la ampliacin de la
participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones municipales, as
como una innovacin en la gestin de los asuntos pblicos y un factor
potencial en la revalorizacin social de la posicin profesional del
funcionariado. Sin embargo, transcurridos dos aos del proceso se han
ido configurando una serie de actitudes y valoraciones que podramos
sintetizar en tres tipos dominantes. En la tipologa de sensibilidades hacia
esta iniciativa poltica, se encuentran dos polos minoritarios que agrupan,
por un lado, a profesionales que entienden que la participacin
ciudadana a nivel municipal cuenta ya con espacios tradicionales
suficientes que deben seguir siendo atendidos y reforzados; y, por otro
13) Nos referimos a una treintena de tcnicos y funcionarios que, con mayor o menor asiduidad, participan
en la preparacin de asambleas vecinales, tareas de dinamizacin, tramitacin de propuestas o acuden a
comisiones de seguimiento, acciones formativas, foros tcnicos y foros de ciudad.
14) Aunque no se ajustan a este perfil los Tcnicos de Animacin Sociocultural, jvenes recin titulados,
pertenecientes al grupo C y con relacin laboral eventual, que desarrollan la mayor parte de su trabajo en
los barrios, en los centros cvicos y en la relacin con los grupos motores y otras instancias del proceso.

159

160

lado, a un sector igualmente minoritario que considera que los

Presupuestos Participativos se quedan cortos y deberan incluir entre los
temas de deliberacin vecinal las lneas verdaderamente estratgicas de la
poltica local. Entre ambos polos, la percepcin que consideramos ms
extendida sintoniza de modo general con el proceso, con desiguales
niveles de entusiasmo, crtica y conciencia de sus contradicciones y de las
dificultades que lo condicionan.
As, por ejemplo, los niveles de asistencia y participacin en las asambleas
vecinales y otros foros, suscitan respuestas y valoraciones dispares.
Mientras un sector de profesionales considera que ninguna otra iniciativa
de participacin ciudadana directa ha llegado a movilizar a un nmero de
vecinas y vecinos tan considerable, otros entienden que se trata de una
participacin muy dbil, no ajena a dudosas intervenciones de algunos
aparatos partidistas, que desatiende a importantes sectores de la sociedad
civil organizada y que, en cualquier caso, sus propuestas no deberan
eclipsar otras actividades y programas municipales acordados con
colectivos profesionales o con sectores del tejido asociativo local. En
cualquier caso, unos y otros coinciden en criticar la deficiente difusin y
publicidad de los Presupuestos Participativos entre la ciudadana.
Tambin se aprecian opiniones que encierran diferentes matices con
respecto al equipo tcnico externo concertado por la Delegacin de
Participacin Ciudadana para el impulso y desarrollo del proceso. Junto a
la consideracin general de que este equipo est realizando un trabajo
crucial, con escasos medios e importante dedicacin, existen al menos dos
apreciaciones que creemos deben ser especialmente tenidas en cuenta.
Una de ellas refleja cierto malestar por lo que es percibido como
desconsideracin o desconfianza hacia las capacidades del propio
personal municipal en el que existiran profesionales cualificados
interesados en participar en el proceso. Otra, entiende que la actividad de
los profesionales externos debe ser complementada con funcionarios,
pues stos ltimos podran actuar como facilitadores de los Presupuestos
Participativos en el interior de unas estructuras municipales muy extraas a
quienes no son de la casa.
En otro orden de cosas, y de manera general, estos profesionales no son
ajenos a los avatares polticos en que se insertan los Presupuestos
Participativos. Conocedores de las dinmicas polticas municipales,
ubican el proceso en un contexto muy marcado por las luchas partidistas y
por el carcter minoritario del socio del gobierno municipal ms volcado
en su desarrollo. Se trata de un hecho que, adems, tiene su inmediata
traduccin en el desinters de otras estructuras municipales o en la escasa
persuasin de algunos dirigentes polticos y, por extensin, de algunos
sectores de la alta direccin tcnico-administrativa. En este sentido, la
lgica inseguridad sobre el Gobierno municipal que emanar de unos

prximos comicios municipales, cuya precampaa electoral hace meses se

hace sentir en diversos medios, no contribuye sino a aumentar las
incertidumbres sobre si los Presupuestos Participativos llegarn a
consolidarse o si concluirn, sin ms, con la actual legislatura.
Obviamente, la valoracin y consecuencias de este anlisis no son
coincidentes segn se aborde desde una ptica poltica o tcnicoadministrativa.
A modo de recapitulacin
Con esta aproximacin creemos poner de manifiesto un conjunto de
contradicciones y condicionantes a la iniciativa de profundizacin de la
democracia municipal que representan los Presupuestos Participativos en
el Ayuntamiento de Sevilla. Unos aluden a diversos factores polticos, ya
sean externos al proceso o inherentes a su relativa debilidad poltica, y
otros sealan dificultades propias de la participacin ciudadana en el
contexto sociopoltico de la globalizacin. Por ltimo, el ncleo central de
nuestro trabajo incide en las dificultades para el desarrollo y extensin de
las innovaciones propuestas por esta frmula de democracia participativa
en las estructuras municipales y repara en la posicin mediadora de unos
profesionales que acogen la iniciativa expectantes pero, tambin,
conscientes de sus incertidumbres.
El futuro de los Presupuestos Participativos sevillanos depende, en gran
medida, de la evolucin de variables polticas y sociales a nivel de la
ciudad, pero tambin, en un nivel ms concreto, del correcto tratamiento
de las disfunciones apuntadas. Por ello, el papel de los tcnicos
municipales en el proceso de Presupuestos Participativos debe ser tenido
como fundamental, pues a ellos corresponde hacer viables y tramitar con
lealtad institucional, eficacia y eficiencia las propuestas ciudadanas y las
directrices polticas. Dada su relevancia como tercer pilar del trpode que
sostiene el proceso, deben ser correctamente informados y capacitados
para la realizacin de sus nuevas tareas, al tiempo que deben ser
consideradas su cualificacin, experiencia, sensibilidades y opiniones; as
como tenidas en cuenta sus cargas y ritmos de trabajo, las normas y
dinmicas organizacionales que las determinan, sus condiciones laborales
y sus legtimas aspiraciones de desarrollo profesional.
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163

164

165

ANEXO DE LA SEGUNDA PARTE

PASOS EN LA CONSTRUCCION DE LAS PROPUESTAS DE

PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS DEL 2005
Francisco Zurbano
Delegacin de Participacin Ciudadana
Ayuntamiento de Sevilla

166

167

PERIODO DE REGISTRO
DE PROPUESTAS CIUDADANAS

DISTRITOS MUNICIPALES Y
CENTROS CIVICOS

ACTIVIDADES Y
PROGRAMAS:

!
!
!

DEPORTES
DISTRITOS
PARTICIPACION
CIUDADANA

CLASIFICACION DE
PROPUESTAS

INVERSIONES:

!
!
!

DEPORTES
DISTRITOS
PARTICIPACION
CIUDADANA
URBANISMO

ESTUDIO DE VIABILIDAD

CRITERIOS DE AUTORREGLAMENTO

CONTACTO PROPONENTES

REALIZACION DE LA PROPUESTA
EJEMPLOS DE PROPUESTAS:
!
!

DIA INTERNACIONAL DEL LIBRO EN ALCOSA

ITINERARIOS ARQUEOLOGICOS

FASES

!
!

PREMIOS

CELEBRACION
DIA DEL LIBRO
ACTUACIONES
DE TEATRO

LECTURA
LIBRE DE
PARTICIPANTES

PASACALLES

CARTELERIA Y DIPTICOS
INFORMAIVOS SEGUN
IDEA DE PROPONENTE

CONCURSO DE
RELATOS
BREVES

CONVENIO ESCUELA
DE ADULTOS

ENTREGA
DE
PREMIOS

CATEGORIA
JOVENES

CATEGORIA
ADULTOS

PROPUESTA DE BARRIO
PROPUESTA CON IDEA DESARROLLADA

DIA INTERNACIONAL DEL LIBRO EN ALCOSA:

REALIZACION
VIDEO
GRAFICO DE
LA ACTIVIDAD

168

FASES

!
!

DESARROLLO
DE LA
PROPUESTA

ENTIDADES
COLABORADORAS

ELABORACION
DE LA IDEA

INSCRIPCION
EN CENTROS
CIVICOS

ENVISESA
URBANISMO
CULTURA
PARTICIPACION CIUDADANA

TRASLADOS
EN AUTOCAR

VUELTA A CENTRO
CIVICO DE ORIGEN

VISITAS GUIADAS POR

ARQUEOLOGOS/AS

CONVENTO SAN CLEMENTE TRAS SU RESTAURACION

CONVENTO DE SANTA CLARA ANTES DE RESTAURAR

RUINAS ALMOHADES EN CALLE MENDIGORRIA

PROPUESTA DE CIUDAD
PROPUESTA SIN IDEA DESARROLLADA

ITINERARIOS ARQUEOLOGICOS:

169

170

171

III PARTE
Otras experiencias de
Democracias Participativas.

172

173

UN PROCESO DE PARTICIPACION CIUDADANA

Dr. Marc P. Lammerink

Cientfico social
Director de FMD Consultores (Forestry Manpower Development)
en Portugal/Holanda

Esta ponencia esta basada en experiencias del propio autor desde los aos
noventa en situaciones urbanas y peri-urbanas en diversos ciudades de
Latinoamrica, frica, Asia y Holanda. En la mayora de los casos el
objetivo principal fue mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en los
barrios, obtener compromisos ciudadanos con los planes de desarrollo
integrales, empoderar a pobladores de los barrios urbanos o pueblos
pequeos y mejorar sus organizaciones. Una experiencia importante en
este sentido fue un programa de gestin comunitaria para el abastecimiento de agua en 24 comunidades en seis pases en desarrollo. En todas las
experiencias no slo fue importante el resultado, es decir el conocimiento
mejorado, sino tambin el proceso a travs del cual se increment el
control de la poblacin local sobre su propio entorno. Las experiencias
ayudaron a desarrollar nuevas metodologas y formas para facilitar
aprendizaje, reforzar iniciativas locales a travs del desarrollo local.
ltimamente en Holanda estuvimos involucrados en experiencias relacionadas con Presupuestos Participativos propiamente hablado (en
Rotterdam, Amsterdam y Alkmaar).
Todos los proyectos basados en procesos participativos tienen caractersticas comunes que incluye tres focos - lo local, la accin y el proceso:
Foco local:
! Una orientacin hacia las necesidades sentidas por la poblacin local y
por las instituciones locales. Presupuesto Participativo se basa en la
problemtica experimentada y explcitamente reconocido por la gente
local y sus instituciones.
! Una relacin fuerte con las iniciativas localmente generadas.
Presupuesto Participativo tiene como objetivo el fortalecer procedimientos de toma de decisin tiles para objetivos locales y aplicables a
las iniciativas locales. Presupuesto Participativo es parte y consecuencia
de un nuevo modelo de gestin local.

174

! El involucramiento de profesionales no-locales como socios en un

proceso de aprendizaje. Los profesionales no-locales (equipo tcnico)

contribuyen al proceso de participacin popular como facilitadores o
para proporcionar informacin tcnica sobre temas de gestin local y
ordenamiento territorial.
Foco de la accin:
! Un espacio de tiempo muy corto entre la recoleccin de datos, el
anlisis y la traduccin en decisiones prcticas y factibles dentro la
gestin urbana.
! La rapidez del anlisis y de la rapidez de la devolucin es importante,
tanto para aumentar la credibilidad de las actividades del proceso
participativo, como para promover los compromisos ciudadanos con
los planes de desarrollo y el empoderamiento de los pobladores de los
barrios urbanos.
Foco de proceso:
! Una preocupacin igual por proceso y resultados. El proceso de
participacin popular tiene como objetivo de enterar a mayor cantidad
de pobladores en las implicaciones del diagnstico y apoyndolos en
proponer acciones relevantes.
! Una estrategia incorporada de comunicacin permanente. Los
informes finales escritos son tiles para los propsitos institucionales o
del entrenamiento de profesionales, pero las reuniones, las asambleas,
los carteles, el teatro, la radio local, los talleres son medios ms
importantes de proporcionar la retroalimentacin a los grupos e
instituciones locales y a la agrupacin en grande.
Las fases y actividades para elaborar el Presupuesto
Participativo
Presupuesto Participativo debe ser parte y consecuencia de un nuevo
modelo de gestin local que permite una mayor participacin de la
ciudadana. Por eso es primordial contar con una firme voluntad poltica
del gobierno local, orientada a la democratizacin de la gestin y la
planificacin local. Es la autoridad municipal conjuntamente con grupos
de actores y agentes sociales que propone empezar con un proceso de
gestin local. Como ejemplo en ciudades en Holanda como Alkmaar y
Rotterdam fueron sus alcaldes los que lanzaron la propuesta de desarrollo1 y realizaron los convocatorios a los procesos de planificacin del
desarrollo. En otros ejemplos fueron profesionales los que constituyeron en

1) Haitsma, D.J., M.P. Lammerink, C.F. Spratt, 2004, Het n beweegt niet zonder het andere Evaluatie
maak Millinx Mooier, Haarlem, Holanda y
Haitsma, D.J., M.P. Lammerink, 2005, Evaluatie Wijkgericht Samenwerken gemeente Alkmaar Samenwerken is meer dan alles samen doen, Haarlem, Holanda

un ncleo promotor como es el caso de un barrio (Kolenkit) en Amsterdam.

En otros casos fue un grupo de ONG's quienes plantearon el alcalde la
realizacin de un Plan de Desarrollo. Sin embargo, en todos estos casos las
autoridades municipales han estado fuertemente involucradas de manera
diferente en la iniciativa de gestin local.
No basta con una voluntad poltica o los esfuerzos de un ncleo promotor
para dar inicio al proceso. Tambin es muy importante un enfoque claro
sobre el tipo de desarrollo que se requieren para elaborar los Presupuestos
Participativos. Proponemos un enfoque de sostenibilidad, que integra
enfoques sobre el desarrollo basado en lo ambiental, lo social, lo econmico y lo espacial desde una perspectiva de sostenibilidad. Adems para
llevar a cabo un proceso participativo este requiere de una metodologa
suficientemente flexible y compatible que permita a los ciudadanos en los
barrios, zonas y ciudades compartir y analizar su entorno y que les permita
planificar e implementar actividades para el mejoramiento del mismo. Nos
planteamos en este articulo una propuesta metodolgica en tres fases para
llevar a cabo este proceso participativo.
El desarrollo de Presupuestos Participativos conduce a un nmero de
pasos, actividades, mtodos y herramientas con vistas a estimular la
participacin llena de hombres y mujeres en el proceso. Esta dividido en
tres fases: el diagnosticar, el elaborar y el sostener2 . La siguiente seccin
describe la lgica y la secuencia de los pasos seguidos dentro de la fase de
diagnstico, elaboracin y sostenimiento. Describo adems brevemente
las actividades y posibles resultados de cada una. Quiero enfatizar que el
orden seguido no es fijo y que cada proceso en la realidad puede ser
diferente, por lo tanto es posible que algunos de ellos se repitan o se
manifiesten de forma paralela.
Tambin hay algunas actividades que continan a travs de todo el
proceso:
! Actividades dirigidas al desarrollo de canales de participacin
constantes y al fortalecimiento de las capacidades organizativas
locales;
! Actividades para que los ciudadanos desarrollen su comprensin de
principios y de prcticas de gestin local y conduccin del desarrollo
local;
! Todas las decisiones sobre actividades locales dentro del Presupuesto
Participativo se deben tomar con la mayor parte de los ciudadanos del
barrio posible;
2) Lammerink, M.P., 1998, 'Community managed rural water supply: experiences from Participatory
Action Research in Kenya, Cameroon, Nepal, Pakistan, Guatemala and Colombia', en: Community
Development Journal, Vol. 33, No. 4: 342-352

175

176

! Actividades que estimularn obtener nuevas imgenes sobre 'futuros

posibles' del entorno del barrio o de la zona;

! La fase de diagnstico local

Los pasos a seguir en la fase de diagnstico local abarcan: la preparacin
y formacin del equipo para el desarrollo del proceso participativo; la
seleccin de las zonas o barrios; y la identificacin de los problemas de
desarrollo y sus posibles soluciones para eventualmente ser incluidas en el
Presupuesto Participativo.
Normalmente se trata de un equipo basado en generalistas y especialistas
de disciplinas multidisciplinares, con mujeres/ hombres, preferiblemente
con gente externa/interna. El equipo de profesionales (equipo tcnico)
necesitar desarrollar actitudes y habilidades en concordancia con el
proceso participativo que se quiere promover. En este sentido talleres de
capacitacin son muy tiles. Un elemento importante en estos preparativos
es el fortalecimiento del trabajo en equipo. No se logra automticamente
un trabajo slido de equipo ni una colaboracin efectiva. Sin embargo,
ambas son esenciales para el proceso de aprendizaje de todos los implicados. Un buen trabajo de equipo significa, adems, confianza en los dems
y dilogo mutuo. Desde sus inicios el equipo tcnico debe prestar atencin
a todos los aspectos de su trabajo, incluyendo la capacidad de escuchar,
observar, preguntar y retroalimentarse.
Las habilidades del trabajo de equipo puede hacer que los miembros se
sensibilicen ms en la manera como los dems los ven y los haga ms
realistas en relacin a los cambios que promueven. Si ellos realmente
consideran que la participacin de los ciudadanos es esencial en la
preparacin y transformacin del presupuesto, entonces su propio
funcionamiento y los mtodos que utilizan deben ser consistentes con este
objetivo. Luego deber prestarse igualmente atencin al reforzamiento de
las habilidades en el barrio o zona para desarrollar un proceso hacia la
autogestin.
Despus del taller el trabajo puede comenzar con la preparacin de un
plan de trabajo detallado y en la seleccin de los barrios o zonas basado
en criterios establecidos de zonificacin.
El trabajo del equipo tcnico de apoyo con el barrio o la zona puede
continuar con unir y analizar informacin secundaria y establecer relaciones con los ciudadanos con vistas a iniciar un proceso participativo. Una
fiesta o cualquier actividad en que todos se diviertan podra ayudar en el
dilogo. De igual forma ayudara un paseo a pie o en bus por el aire del
barrio o la zona.
Es importante determinar tan pronto como sea posible las bases para una
propuesta de colaboracin de forma clara y prctica. Esta ser un tipo de
'contrato', que describa el proceso propuesto, el papel de los ciudadanos,

el papel o compromiso del gobierno local, el potencial de los resultados

para ser incluido en el Presupuesto Participativo y los mtodos propuestos
para el trabajo con el barrio o la zona. La organizacin del equipo tcnico y
del barrio o de la zona debern elaborar en conjunto un proyecto de
contrato y debern llegar a un acuerdo al respecto. Uno de los acuerdos
podra ser cmo lograr trabajar en conjunto.
Al final de este paso, los miembros del equipo tcnico estarn en condiciones de iniciar el proceso participativo necesario para llegar a un
Presupuesto Participativo verdadero. El barrio o la zona habr sido
seleccionada y se habr logrado llegar a acuerdos.
Previamente debern haber comenzado los esfuerzos del fortalecimiento
del equipo (tanto barrial como de afuera) y cursos para desarrollar
facilidades y habilidades de documentacin. Deber haber identificado
una red de individuos y organizaciones que puedan contribuir al fortalecimiento y sostenibilidad del proceso y que puedan usar sus resultados en el
futuro.
En esta etapa de la fase del diagnstico local el equipo tcnico ayuda a
cada barrio o zona a describir y analizar su situacin para identificar los
problemas y oportunidades en el desarrollo local, especificando exactamente que iniciativas, tendencias y problemas han sido identificados. El
diagnstico es como una fotografa dinmica de la realidad local.
Elementos importantes en este anlisis lo constituye una comprensin
preliminar de las condiciones socio-culturales, fsicas y econmicos. A
travs de reuniones, formales o informales, entrevistas con individuos
claves y los miembros del barrio o zona se puede determinar el nmero de
aspectos que interesan a los miembros para ser tomado en cuenta en el
Presupuesto Participativo. Ha sido muy til el comparar los resultados con
resultados de otros barrios o zonas a travs de visitas de intercambio3. De
esta forma los miembros del barrio o zona estarn estimulados para ver
mejor cules son los aspectos que necesitan ser mejorado en su barrio.
Este da una buena base para evaluarse por s mismos.
El prxima paso comprende una serie de actividades que se puede resumir
como el desarrollo de la agenda para el Presupuesto Participativo:
recopilacin de la informacin para la realizacin de un anlisis detallado
de los tendencias y problemas prioritarios y identificando soluciones
prometedoras. La agenda puede basarse en los conocimientos tcnicos
locales y su experiencia pasada en el barrio o zona, al igual que la recopilacin de ideas prometedoras provenientes de fuera del barrio o pueblo
como una opcin a valorar.
3) Lammerink, M.P., 1999, A detailed look at Participatory Action Development (PAD) approach, en: PLA
Notes no.35, IIED, London, Inglaterra: 34 42.

177

178

El equipo tcnico puede comenzar con el anlisis de la informacin, a

pesar de que los resultados pueden ser objeto de revisiones continuas por
parte del barrio o zona a travs de 'visitas de campo' a otras ciudades o
barrios. Durante estas 'visitas de campo' los objetivos sern el establecer
criterios para sentar prioridades (por ejemplo, a travs de preguntas a
individuos claves en el barrio para darles un orden de prioridad), para
valorar crticamente soluciones potenciales por medio de la valoracin de
sus ventajas y desventajas, para lograr aprobar la agenda para el
Presupuesto Participativo y formular con precisin lo que se debe examinar
y por quien. La parte final puede realizarse en una reunin general en el
barrio o en la zona.
Para el diagnstico local, una combinacin de mtodos y de diversas
herramientas est disponible, algunos de los cuales emanan de la tradicin de la investigacin participativa (IAP) y del diagnstico rural participativa (DRP). Por ejemplo, entrevistas semi-estructuradas, observaciones,
mapas parlantes, transectos, diagramas estacionales y diagramas de
flujos, de causalidad, de tendencias y diagramas Venn sobre lazos de
organizaciones locales, matrices de prioridad; reunin de reflexin y
estudios de caso. Para la devolucin, varias herramientas de la representacin visual y de la comunicacin se pueden utilizar, como por ejemplo las
reuniones barriales, el teatro o pupitres sobre temas para incluir en el
Presupuesto Participativo y diversas formas de celebraciones. Todos estos
son formas tiles de retroalimentar los ciudadanos sobre el contenido del
diagnostico local elaborado.
Como resultados de esta fase obtendremos una panormica de los temas
para el Presupuesto Participativo importantes para el barrio o la zona;
adems se han mejorado las habilidades de los miembros del barrio o
zona como tambin del equipo tcnico. En estos momentos ya ellos
podrn ser capaces de identificar potencialidades y problemas, comprender la relacin causa-efecto existente y detectar posibles soluciones (sobre
la base de los conocimientos locales, as como de los conocimientos
tcnicos de otros). De igual manera deben haber logrado acuerdos en
cuanto a la lista de prioridades de los potencialidades y problemas y de las
posibles soluciones a evaluar (una acordada 'agenda para el Presupuesto
Participativo'). Otros resultados lo conforman el aumento de la concienciacin, de la confianza en s mismos, de la apreciacin y un aumento de las
relaciones entre el exterior y el barrio o la zona. El barrio o zona deber
poseer en estos momentos una organizacin efectiva que proveer bases
slidas para la siguiente fase de definir el Presupuesto Participativo mas en
detalle.

La fase de elaboracin del Presupuesto Participativo

La fase de elaboracin del Presupuesto Participativo involucra a los
miembros del barrio o zona en la evaluacin de posibles soluciones y la
decisin sobre ciertos programas e acciones, que pueden fortalecer
potencialidades existentes e introducir soluciones para disminuir problemas diagnosticadas. Tambin se trata de desarrollar una Visin de
Desarrollo para el barrio o la zona como el horizonte hacia que quiere
llegar en un cierto tiempo y que influye en las lneas y objetivos estratgicas
del desarrollo local.
El objetivo general de esta fase es disear programas en base a las posibles
soluciones y potencialidades, que son confiables y manejables en el
tiempo y que preferiblemente pueden ser monitoreados y evaluados por los
mismos miembros del barrio o zona. Para lograr esto, las capacidades
locales - por ejemplo habilidades, confianza en si mismo y organizacin deben ser reforzadas. De tal forma el barrio o zona pueda planear y
disear en el futuro sus propios programas independientemente del equipo
tcnico y mejorarlos o ampliarlos sobre la base de la prctica existente.
Esto requerir tambin la formacin de equipos locales y esfuerzos para
reforzar intercambios y lazos con miembros de otros barrios o zonas.
Las actividades a desarrollar durante esta fase incluyen la revisin de las
prcticas existentes prometedoras por medio de visitas de intercambio a
barrios o zonas relevantes y talleres para examinar posibles soluciones. Es
importante que desde un inicio se decida sobre criterios y pautas para
evaluar el xito de prcticas ya existentes en otros contextos. Normalmente
la revisin y la evaluacin se hace con un equipo reducido de miembros
del barrio en conjunto con el equipo tcnico. Los resultados debern ser
compilados y analizados sistemticamente. Este anlisis deber contener,
adems, el reconocimiento de consecuencias indeseadas y el cmo las
soluciones contribuyen a resolver problemas de forma sostenible.
Despus se podrn celebrar reuniones de grupo o talleres de tal forma que
un nmero mayor de miembros del barrio puedan discutir sobre los
resultados y comenzar elaborar conclusiones. En base a esta informacin
los ciudadanos presente en estos talleres del barrio podrn planificar y
disear los programas seleccionados, decidir acerca de su dimensin y
hacer un plan de Desarrollo Local en su conjunto sobre qu se puede
elaborar el Presupuesto Participativo. Siempre el Plan debe ser presentado
a una Asamblea General o un Plenario del barrio, donde todos los
ciudadanos son invitados y la participacin del ciudadano est garantizada, sin necesidad de pertenecer a ninguna organizacin social. En
Alkmaar, Holanda se elaboraron un Visin Estratgica Local cada 4 aos y
un Plan de Desarrollo cada 2 aos y el Presupuesto Participativo anual-

179

180

mente4. El espacio de este artculo no nos permite dar explicaciones sobre

la parte tcnica de cmo elaborar el Presupuesto Participativo, ni tampoco
sobre la definicin, la organizacin y el alcance del presupuesto. En el caso
brasilea de la ciudad de Porto Alegre el alcance es el 100% del presupuesto municipal, que esta sometido a la discusin. En el caso de la ciudad
de Sevilla el alcance es una parte del presupuesto municipal. Hay mltiples
publicaciones y manuales sobre estos temas5.
El resultado principal de esta etapa deber ser el lograr involucrar a la
mayor parte de los miembros del barrio o zona dotados ya de una mejor
comprensin del proceso y con mejores habilidades practicas. El proceso
de evaluacin de posibles soluciones y potencialidades deber conducir a
una mayor cooperacin e intercambio entre los miembros del barrio o
zona as como a un apoyo ms activo de las instituciones de la zona y del
gobierno local.
La retroalimentacin suministrada por las evaluaciones deber proveer
una imagen clara de los resultados y del proceso seguido. Esta imagen
deber ser preferiblemente discernible no slo para los evaluadores, sino
tambin para la mayora de los miembros del barrio o zona o al menos
para todos los miembros activos del barrio. Debe indicarse claramente la
sostenibilidad de las diferentes prcticas de gerencias en condiciones
locales y una gua tcnica de como implementar la idea examinada. Las
soluciones aceptadas o rechazadas por el barrio debern ser igualmente
grabadas. El proceso deber servir para alimentar la confianza del barrio o
pueblo en su habilidad para resolver problemas y para crear un medio de
apoyo para elaborar en el futuro.
Otros resultados en este paso podran incluir:
! la difusin exitosa de estrategias, mtodos y herramientas;
! el desarrollo de lazos institucionales con ONG's, otros barrios y
tcnicos del gobierno local;
! el establecimiento de un sistema de formacin y comunicacin;
! un modelo para definir Presupuestos Participativos de los barrios o
zonas operativo y bien documentado;
! un conjunto de materiales que pueden ser utilizados en otras reas de
inters.
La fase de la implementacin y sostenibilidad del Presupuesto
Participativo
Una vez concluido el proceso de formulacin del Presupuesto Participativo,
viene una fase de ejecucin, seguimiento y sostenibilidad del mismo. Antes
4) Haitsma , Lammerink, ibid., 2005: 45.
5) Un ejemplo: Figueroa, C.G., 2002, Presupuesto Participativo Manual no. 1, Foro Ciudades para la
Vida, Lima, Peru: 92-96

poder ejecutar muchas veces es necesario hacer un espacio de reingeniera en la estructura del gobierno local y la administracin municipal. Pues,
la administracin municipal normalmente no esta preparado para
incorporar la participacin ciudadana y muchas veces es sumamente
burocratizada y rgida. Capacitacin a funcionarios y asistencia tcnica
para mejorar procedimientos pueden ser necesario. Los gobiernos locales
ya manejan procedimientos para la conversin del Presupuesto en un Plan
Operativo municipal.
Sin embargo, las dos etapas principales para el proceso participativo en
esta fase son el intercambio, el monitoreo y la evaluacin de los resultados
por parte de los ciudadanos. Diferentes experiencias han demostrado que
las buenas ideas se difunden espontneamente, como por ejemplo
mediante el intercambio de los resultados entre barrios, o mediante el uso
de la tradicional transmisin de rumores entre la gente. Sus efectos podran
ampliarse a travs de la elaboracin de un programa para intercambiar los
resultados con los dems barrios o zonas regionales. Otro componente de
importancia en este fase es la movilizacin de las redes desarrolladas
durante las primeras fases como medios de comunicacin y difusin.
El intercambio centrar su atencin por un lado en los resultados de los
programas del barrio o zona (nuevas prcticas de desarrollo local), donde
se enfatizan las ideas bsicas y los principios que resaltan los programas y
por otro lado en los aspectos metodolgicos del proceso de elaboracin y
sostenimiento del Presupuesto Participativo.
La parte final del proceso de Presupuesto Participativo es de suma importancia porque el proceso participativo debe conducir a la autogestin. El
objetivo es dotar a la gente de los barrios de una mayor capacidad para
implementar un proceso participativo efectivo y de la habilidad para
encontrar soluciones para futuras y diferentes situaciones que necesiten ser
mejoradas. La clave de la sostenibilidad es el enfoque del Presupuesto en
relacin a las prioridades del barrio o zona. El enfoque tiene que ser
altamente compatibles con las condiciones locales y con la cultura local,
de tal forma que sobre esta base los ciudadanos, miembros del barrio,
puedan decidir de forma independiente sobre las acciones tiles y necesarios para los aos entrantes. Los ciudadanos y organizaciones barriales
apoyaran lo que satisfagan sus objetivos y rechazaran lo que no.
Desde el comienzo del proceso el equipo tcnico debe abordar el desarrollo organizativo y la creacin de condiciones favorables (externas), para
que la gente del barrio o zona pueda continuar trabajando en otras
situaciones, que necesiten ser mejoradas en el futuro, ya sean relacionadas
con el desarrollo local o con otros campos.
En este ultima fase del proceso, el papel del equipo tcnico externo
cambia. Gradualmente cambiar su papel de facilitadores directas, que

181

182

ayudan y facilitan, al papel de 'consultor' externo llamado solamente,

cuando el barrio o la zona lo necesita. Sin embargo, al mismo tiempo ellos
mantienen su inters en llevar la experiencia a otro nivel, por medio de
encuentros urbanos o otras iniciativas.
Esta fase continua con la evaluacin de los Presupuestos Participativos
anuales para solucionar las problemas prioritarias referente al desarrollo
local y la sistematizacin de procesos y resultados (a nivel del barrio o
zona) ayudando a asegurar la sostenibilidad del proceso dentro del barrio.
Dentro de las actividades de esta fase puede considerarse tambin el
invitar personalidades claves, por ejemplo de la municipalidad, a reuniones de planificacin y evaluacin y la organizacin de talleres de campo.
Es importante igualmente documentar todo detalle del proceso y los
mtodos usados para el diagnstico y la definicin del Presupuesto.
Pudieran agregar, adems, manuales y materiales audiovisuales utilizados
y podra ser conveniente indicar la formacin de los lderes. Igualmente
deber prestrsele atencin a estimular el trabajo en red entre los miembros de los barrios o pueblos y las organizaciones con vistas a consolidar el
apoyo institucional urbano a los procesos locales.
Dentro de los posibles resultados de esta fase final se encuentran:
! Relacin y/o lazos entre barrios, organizaciones de desarrollo local y el
gobierno local;
! Una metodologa bien documentada y operativa para disear e
implementar presupuestos participativos, que puede ser utilizada para
el mejoramiento del desarrollo local;
! Un gran nmero de barrios o zonas involucrados en el proceso de
desarrollo local; y
! Eventualmente el establecimiento de un sistema de formacin y
comunicacin interbarrial.
Desarrollo local y el Presupuesto Participativo: algunas
conclusiones
Experiencias en varias pases con Presupuesto Participativo confirma que
los ciudadanos poseen conocimientos valiosos para solucionar problemas
del desarrollo local. Estos conocimientos estn bien adaptados a las
circunstancias barriales, al contexto y a las culturas locales. El proceso
para el descubrimiento de la relacin especfica entre causas y consecuencias de problemas barriales aumenta la posibilidad de llevar a cabo
cambios positivas en una situacin determinada. Los programas como
parte del Presupuesto Participativo supone al mismo tiempo comprobar y
mejorar estas teoras locales. Aunque a menudo teoras locales no encajan
en el conocimiento profesional/tcnico, no por ello son menos valiosas.

El ser consciente del valor del conocimiento local ha tenido consecuencias

para el papel del gobierno local y la manera de identificar y definir
programas de desarrollo local. En el Presupuesto Participativo no se trata
de encontrar soluciones o verdades definitivas. La cuestin es siempre
contribuir a un proceso continuo. Es importante constatar que cada barrio
y situacin exige un planteamiento especfico, an utilizando el mismo
planteamiento metodolgico. Todava es oportuno responder a la
pregunta de cmo se puede 'multiplicar' a gran escala las pequeas
escalas y las orientaciones locales de las experiencias con Presupuestos
Participativos sin incurrir en la estandarizacin del mtodo y de los presupuestos. Parte de la respuesta esta en el buen dominio y en una aplicacin
creativa consecuente de la metodologa participativa.
En mi experiencia el proceso participativo se ha convertido en una filosofa
y un estilo de trabajar con la gente. Es una metodologa encaminada al
'empoderamiento' tanto para los involucrados de los barrios, como para el
equipo tcnico y para la administracin municipal. Es una manera de
poder realizar una verdadera democratizacin desde abajo.

183

184

185

EXPERIENCIA DE ZARAGOZA

INTRODUCCIN
El presente documento pretende reflejar el proceso de toma de conciencia
e implicacin del tejido social zaragozano, y ms concretamente de las
Asociaciones de Vecinos, en la idea de crear y recrear una experiencia que
al mismo tiempo representara un modelo de participacin en s misma, y
por tanto germen de una realidad ms ambiciosa, y por otro lado forzara a
los gobiernos locales, depositarios de la soberana popular en el mbito
municipal, a asumir el reto de una participacin real de su poder delegado
y representativo-.
La realidad de partida, al igual que otras muchas ciudades, es la de un
tejido social asentado, con aos de experiencia en la reivindicacin, la
participacin sectorial e incluso la gestin de proyectos, estructurado en
redes sectoriales, en agrupaciones o en el caso de las Asociaciones de
Vecinos en dos grandes Federaciones (una con 45 y otra con unas 30). Un
tejido social que no presenta un nico interlocutor y que desde su mbito
negocia, reivindica, participa y lleva a acuerdos de forma aislada con la
Administracin. Una situacin de partida donde la participacin directa
del vecino/a no organizado ni asociado, es muy residual. El nico
resquicio posible para este tipo de participacin lo constituye la presencia
con voz en el pleno de la Junta de Distrito y los mecanismos de
participacin directa ms tericos que reales- que recoge nuestro
reglamento de Participacin Ciudadana (consulta popular, encuesta de
opinin ciudadana).
En este marco, la elaboracin presupuestaria se realiza, en la prctica, de
manera informal y nada participada. Las reas econmicas del
Ayuntamiento plantean sus directrices y objetivos macroeconmicos as
como desde el rea de Alcalda (y en la otra Alcalda, al tratarse de una
coalicin de dos partidos) se fijan sus opciones de obras emblemticas o

186

de partido que hay que llevar a cabo. Simultneamente cada rea

municipal establece, conforme a los condicionantes anteriormente dichos,
su reparto de gasto de forma autnoma, teniendo en cuenta en algunas
ocasiones algunas de las reivindicaciones ciudadanas (generalmente las
que ms capacidad de movilizacin han suscitado). Este collage es
tradicionalmente presentado a su aprobacin inicial y tras una sucesin de
crticas por parte de la oposicin y los vecinos y, en su caso, con algunas
modificaciones para la galera, llevado a su aprobacin definitiva, con la
mayora de los vecinos/as desencantados por la falta de inversiones otro
ao ms y, con unos pocos temerosos, porque ese ao s tienen una
consignacin presupuestaria para una obra deseada, de que finalmente se
lleve a cabo y no se quede sin ejecutar dicha partida.
Esta realidad es la que impulsa al movimiento vecinal zaragozano a
plantear una alternativa que renueve la confianza en la democracia y por
tanto profundice en ella mediante frmulas ms participativas, y que
suponga una experiencia real, ntida y con efectos beneficiosos para la
ciudadana en el corto plazo. As, siendo conscientes de las dificultades
existentes, siendo la primera de ellas la escasa propensin a la participacin de los vecinos/as de nuestros barrios y por supuesto nuestra propia
limitacin al ser una parte del tejido social, diseamos y realizamos las
iniciativas que vamos a exponer.
DATOS SIGNIFICATIVOS
DATOS GENERALES DE ZARAGOZA

Poblacin
Zaragoza cuenta con una poblacin de 650.592 habitantes segn datos
facilitados por el Ayuntamiento de Zaragoza a fecha de 1 de enero de
2005.
El trmino municipal del Municipio de Zaragoza est dividido en 14
Distritos Urbanos (Casco Histrico, Centro, Delicias, Universidad,
Casablanca, San Jos, Las Fuentes, Almozara, Miralbueno, OliverValdefierro, Torrero-La Paz, Actur-Rey Fernando, El Rabal, Santa Isabel)
concentrando su poblacin en tres de ellos (Delicias, San Jos y El Rabal)
que en suma superan el 40% de la poblacin total.
Cuenta tambin con 15 Barrios Rurales agrupados en un Distrito Rural que
cuentan con una poblacin de 30.366 habitantes, (La Cartuja, Torrecilla
Valmadrid, Juslibol-El Zorongo, San Juan de Mozarrifar, Montaana, San
Gregorio, Peaflor, Villamayor, Movera, Garrapinillos, Venta del Olivar,
Monzalbarba, Villarapa, Alfocea, Casetas) siendo ste ltimo el ms
poblado con un 4,5% sobre el total.

187
Organizacin municipal
Actualmente el Ayuntamiento est formado por 31 concejales con la
siguiente distribucin 12 del Partido Socialista Obrero Espaol, 11 del
Partido Popular, 6 de Chunta Aragonesista y 2 del Partido Aragons.
El gobierno est formado por una coalicin entre PSOE-CHA con el
reparto de las reas siguiente:
PSOE
! Tenencia de Alcalda de Servicios Pblicos
! Tenencia de Alcalda de Participacin Ciudadana
! Tenencia de Alcalda de Cultura y Turismo
! Tenencia de Alcalda de Grandes Proyectos e Infraestructuras
! Tenencia de Alcalda de Rgimen Interior y Fomento
CHA
! Tenencia de Alcalda de Urbanismo y Arquitectura
! Tenencia de Alcalda de Educacin, Accin Social
! Tenencia de Alcalda de Juventud y Deportes
Capacidad Presupuestaria
La capacidad presupuestaria total para el ao 2005 fue la siguiente:

188

DATOS GENERALES DE LA FABZ

La Federacin de Asociaciones de Barrios de Zaragoza FABZ- coordina,

estructura y organiza un Movimiento Vecinal cada vez ms fuerte en cada
barrio. Actualmente est compuesta por 45 asociaciones de vecinos
contando con unos 15.000 socios aproximadamente. Las cuarenta y cinco
asociaciones se encuentran difundidas por todo el trmino municipal,
concentrndose algunas en zonas concretas y otras ms dispersas, tanto
en distritos urbanos como en barrios rurales.
Dentro de la demarcacin territorial de cada Asociacin de Vecinos hay
que destacar que no corresponde el mbito territorial de cada Distrito (y
por tanto de la Junta de Distrito) con el mbito de cada asociacin. Aunque
la FABZ tiene integradas a prcticamente una asociacin por cada distrito
o barrio, la no coincidencia de los mbitos territoriales ha supuesto y
supondr un inconveniente a la hora de poner en prctica este proyecto.
Otros datos (de la FABZ y las AAVV federadas en ella):

Publicaciones Propias ............................................................15

Gestin de Centros Sociolaborales............................................5
Gestin de Cetros de Tiempo Libre y Ludotecas ...........................7
Gestin de Puntos limpios.......................................................10
Puntos de Distribucin de Comercio Justo: .................................4
Otros Proyectos.....................................................................16
Media de actividades culturales al ao: .................................116
Media de cursos o talleres al ao: .........................................118
Apariciones en medios de comunicacin: ..............................120
Media de Movilizaciones anuales: ..........................................29

Qu objetivos tiene la FABZ?

! Defender, fomentar y mejorar los intereses generales de los vecinos en
calidad de usuarios y consumidores y destinatarios finales de la
actividad urbanstica, cultural, deportiva, educativa, sanitaria,
vivienda, social, econmica, etc...
! Informar y formara a los vecinos en todas aquellas cuestiones que
afecten al inters general, siendo respetuosos con los derechos de los
dems colectivos y con la defensa de la naturaleza como bien general.
! Asumir la representacin de agrupar a todas las asociaciones de
vecinos constituidas, adoptando las resoluciones que, por su
importancia afecten a los intereses de las mismas individual o
colectivamente, o a los intereses de la Comunidad.
! Fomentar las Asociaciones de Vecinos como instrumento de defensa.
Apoyar su creacin all donde no existan.
! La defensa de los intereses generales de los vecinos, incluidas su
educacin, formacin e informacin, en su condicin de destinatarios
finales en adquisicin, uso o disfrute de bienes, muebles o inmuebles,
productos, servicios, actividades o funciones cualquiera que sea la
naturaleza pblica o privada, individual o colectiva de quienes los
producen, facilitan, suministran o expiden.
! Velar y exigir en el mbito de la comunidad autnoma el cumplimiento
por parte de la Administracin Pblica de los derechos reconocidos en
el ordenamiento jurdico hacia las asociaciones de vecinos como
entidades de inters general, de usuarios, consumidores y de
participacin.
! Promover la mejora de las condiciones de vida y el control de todo tipo
de actuaciones que afecten a su mbito territorial.
! Defender los Derechos Humanos, los valores democrticos y libertades
elementales, y promover la participacin como base fundamental de
la Democracia.
! Velar por la promocin cultural y social de los ciudadanos.
! Colaborar con las actividades que las asociaciones y que los
ciudadanos lleven a cabo, en la bsqueda de las soluciones a sus
problemas.
! Promover e impulsar actuaciones tendentes a conseguir estos fines.
! Relacionar cuando lo estime conveniente, con otras organizacin y
entidades de cualquier tipo, en reas a conseguir los fines para los
cuales se constituye.

189

190

Cmo se organiza la FABZ?

En cuanto a la organizacin de la FABZ, se estructura en Asamblea, Pleno y
Secretariado principalmente, contando con comisiones y grupos de
trabajo ms o menos continuos dependiendo de la materia y prioridades
marcadas en la asamblea anual.
Anualmente celebra una asamblea donde los delegados de las 45
asociaciones de vecinos marcan las lneas generales a seguir, aprobando
la memoria del ao anterior y la programacin y los presupuestos para el
siguiente. Tambin es la Asamblea la que elige a los miembros del
Secretariado y al Presidente de la misma mediante votacin directa.
Una vez al mes se realiza el Pleno, rgano de seguimiento a la gestin del
Secretariado entre asambleas.
El Secretariado compuesto por 11 miembros se rene una vez por semana,
teniendo encomendada la gestin y planificacin de las actividades que,
con la ayuda de cada comisin o grupo de trabajo, se llevan a cabo
durante el ao.
En las comisiones o grupos de trabajo forman parte los socios de las
asociaciones de vecinos que se involucran en la materia a tratar.
Actualmente estn constituidas ocho comisiones en materias de salud,
mayores, presupuestos participativos, urbanismo, transporte, medio
ambiente, mujer.
LA EXPERIENCIA DE ZARAGOZA
HISTORIA RECIENTE

Fue en la asamblea de 23 de febrero de 2003 donde por primera vez

desde una perspectiva general del conjunto de Asociaciones de Vecinos se
aborda el debate sobre los Presupuestos Participativos como un
mecanismo de profundizacin en la Democracia participativa. Este debate
se realiz sobre la base de un documento llamado Presupuestos
Participativos y Asociativos en uno de los talleres de debate, de donde se
obtuvieron las siguientes conclusiones:
! Necesidad de profundizar en la democracia, lo que sugiere interrogar
necesariamente el estado actual de nuestras democracias. As, resulta
evidente que la ciudadana en general siente escasa inclinacin hacia
la poltica y la participacin en lo pblico, lo que se traduce en una
efectiva falta de inters por lo que ocurre en el mbito poltico y
pblico.
! La extensin de las pautas participativas a partir de los Presupuestos
Participativos pueden fortalecer a las asociaciones, primero,
aumentando su presencia social en la ciudad, hacindolas no slo ms

visibles, sino poniendo a su disposicin espacios ciudadanos en los que

contribuir con su trabajo, segundo, cualificando su propio trabajo
como organizaciones ciudadanas, y tercero, enriquecindose ellas
mismas con la participacin de ms gente en un proceso que extiende
las prcticas participativas a todo el espacio pblico, distinguiendo
claramente el espacio pblico del privado, parcialmente soterrado en
los marcos institucionales actuales.
As quedaron estas conclusiones y muchas preguntas en el aire como
Qu ventajas ofrece la democracia participativa que no la
representativa?, Son los presupuestos participativos un instrumento til?
Qu valores tienen? Conocemos otros instrumentos de democracia
participativa? Son aplicables en nuestra ciudad? Cmo podra
favorecer desde la FABZ y las Asociaciones de Vecinos la aplicacin de la
democracia participativa?
Tras estas conclusiones se pone en marcha un grupo de trabajo en la FABZ
que en el ao 2004 es capaz de plantear una experiencia participativareivindicativa a nivel de toda zaragoza, con la elaboracin de un
documento de demandas vecinales en todos los mbitos, asociacin por
asociacin, recopilando datos, sugerencias, propuestas, demandas... un
proceso que se denomin de presupuestos participativos ms por el
efecto ilusionante del trmino que por su realidad.
RESUMEN DE LA EXPERIENCIA DEL AO 2004
Como continuacin del trabajo comenzado en el ao 2003 la FABZ se
plante realizar una experiencia participativa-reivindicativa a nivel de
toda Zaragoza, que se basaba en la elaboracin de un documentoresumen de las demandas de las Asociaciones de Vecinos recogidas en un
solo documento, jerarquizadas en orden de importancia y valoradas
conjuntamente por todas las AAVV.
Este proceso cumpla diferentes objetivos, por un lado reivindicar al
Ayuntamiento la implantacin de presupuestos participativos en la ciudad
de Zaragoza, por otro lado obtener unas propuestas elaboradas a partir de
las demandas de los vecinos/as de los barrios y que las Asociaciones, a
modo de representantes de esos vecinos, clasificaran en orden de
importancia introduciendo criterios de solidaridad interterritorial y decisin
conjunta.
Caractersticas:
! Carcter reivindicativo y de abajo a arriba. Porque no parta del
compromiso previo del Ayuntamiento de acatar (ni tan siquiera tener
en cuenta) el resultado de este proceso.
! De participacin limitada. Porque s bien potencialmente se daba la

191

192

participacin directa de los vecinos a la hora de hacer propuestas a

travs de las Asociaciones de Vecinos y eran estas mismos vecinos,
constituidos en Asociacin, los que decidan el orden de prelacin de
las propuestas de su barrio y del de los dems, realmente el mbito de
las personas que participaron en el proceso fue la Junta de las AAVV y
algn socio de las mismas.
! No ceido a un presupuesto concreto. Dado que por un lado no exista
ese compromiso por la Administracin y por otro se carecan de las
herramientas tcnicas para valorar tcnicamente (viabilidad, duracin
de la obra) y econmicamente la propuesta.
El proceso fue el siguiente:
1) En un primer momento las AAVV, recogiendo las demandas de los
vecinos, presentaron en el pleno de la FABZ todas las necesidades de cada
barrio, justificando su importancia y explicando su alcance.
2) Posteriormente las AAVV se organizaron en reuniones por sectores de
mbito superior al barrio (Distrito) donde se debati la posibilidad de
agrupar las reivindicaciones o incluso de priorizar conjuntamente algunas
de ellas.
3) Con todo este trabajo se ha elabor un documento con una
clasificacin propia, que diferenciaba entre:
! Grandes infraestructuras o aquellas que afectaban a toda la ciudad;
! Infraestructuras de Barrio, que eran aquellas que se localizan en una
parte del barrio pero que afectaban a todo el barrio o Distrito
! Obras menores localizadas en una parte del barrio;
! Problemas de movilidad;
! Polticas de Accin Social, aquellas que no implicaran un equipamiento
que ya estuviera recogido en otra clasificacin.
! Seguimiento de Partidas ya comprometidas o incluso presupuestadas
ao a ao y nunca ejecutadas.
Adems, como complemento a ello y dado que para poder decidir era
preciso tener en cuenta la situacin de partida de cada barrio realizamos
un documento en el que se daban datos de poblacin y demogrficos de
cada distrito a la vez que se daba cuenta de los equipamientos y servicios
ya existentes en el mismo.
4) Finalmente se realiz una votacin donde cada Asociacin de Vecinos
dio unos votos a cada reivindicacin, dentro de cada categora,
dependiendo de la importancia que le atribuyera a la misma, valorada
segn los recursos que ya dispona el barrio o el nmero de habitantes o la
edad media de cada barrio. Con todo ello se elabor un documento que
recoge todas las reivindicaciones jerarquizadas por orden de prioridad.

5) Presentacin pblica de los resultados a los medios de comunicacin al

Ayuntamiento y a los diferentes grupos municipales.
El resultado de este proceso fue en cuanto a la consecucin de las medidas
concretas que se solicitaron en las demandas escaso por no decir nulo. Esa
era precisamente su debilidad y es que no parta del compromiso previo de
aceptacin al tratarse de un proceso de abajo a arriba, demandado por la
sociedad, al contrario que en otras experiencias de arriba abajo,
implantado por el equipo municipal.
Sin embargo, esta falta de resultados inmediatos se tradujo en varios
efectos muy beneficiosos, y entre ellos destaca como ese mismo ao, como
resultado de la presin ejercida por este proceso y la demanda constante
de las AAVV en sus Juntas, diferentes concejales inician en sus Distritos
experiencias variopintas de participacin definidas todas ellas como
presupuestos participativos .
Con diferente suerte y calidad estas asunciones suponen que se va
asumiendo, aunque sea de manera formal y la conveniencia de establecer
una suerte de presupuestos participativos en Zaragoza y esto abre las
puertas para plantear nuevas iniciativas.
DATOS:

Nmero de AAVV participantes ...............................................34

Nmero de personas que han participado ..............................300
Nmero de propuestas obtenidas..........................................193

EL FUTURO INMEDIATO
Actualmente tras una serie de negociaciones y una propuesta conjunta de
todas las AAVV a travs de la FABZ se ha conseguido que el Ayuntamiento
de Zaragoza acepte iniciar una experiencia piloto en todos los Distritos
Urbanos de la Ciudad 14 a travs de sus Juntas de Distrito en determinadas
partidas (obras menores y actividades) de las propias juntas.
Paralelamente se iniciar un proceso de recogida de sugerencias sobre
obras y equipamientos necesarios para el barrio que trasciendan de las
partidas puestas en participativo para la confeccin del presupuesto
general.
El alcance del proceso es limitado en cuanto a la cuanta de las partidas de
las Juntas (no ms de 60.000 euros por Junta) y en cuanto al carcter de
sugerencia de las obras que exceden esta cuanta, sin embargo,
entendemos que la importancia de la experiencia es ms cualitativa que
cuantitativa constituyendo un punto de inflexin en la elaboracin
presupuestaria municipal.

193

194

Esta iniciativa supone varias innovaciones:

1) Es el Ayuntamiento el que asume el proceso y la autoaceptacin de los
resultados, aunque delegue la gestin concreta en la propia FABZ
mediante la firma de un convenio.
2) El participacin se da en funcin de la vecindad (por ser vecino de un
barrio) y no por la vinculacin a una asociacin de vecinos.
3) Existe un componente tcnico que valora la viabilidad tcnica de las
propuestas y el coste de las mismas, informacin bsica para un proceso
de participacin.

195

NDICE GENERAL

I Parte. Contexto terico de las Democracias

Participativas..........................................................................3
! Los retos de las Democracias Participativas. ......................5
Toms Rodrguez Villasante

! Presupuesto Participativo (Herramientas para la

participacin) ...............................................................31
Haiman El Troudi
Marta Harnecker
Luis Bonilla

! Desafos ticos, tcnicos y polticos de la Participacin

Social ..........................................................................55
Carlos Nez Hurtado

II Parte. Los Presupuestos Participativos de Sevilla:

Diferentes perspectivas y singularidades de un proceso
participativo. ..................................................................75
! Vas, propones y votas ... As de fcil? Un ao de
Presupuestos Participativos en Sevilla ..............................77
Javier Navascues

! La democracia en proceso participativo: principios,

fundamentos y requisitos................................................87
Joaqun Herrera Flores
Manuel J. Sabariego Gmez
Roco Medina Martn
Vicente Barragn Robles
Gemma Lorente Martn

! La Democracia Participativa: de los presupuestos a los

supuestos participativos en la Ciudad de Sevilla ............115

Jorge Ruiz Morales
Roco Valderrama Hernndez
Mercedes Rubio Jurez
Dolores Limn Domnguez
Jos Luis Carrasco Calero

196

! La Pedagoga de la Decisin........................................131
Virginia Gutirrez Barbarruso
Paula Garvn Salazar
Joaqun Recio Martnez
Mara Bastante Fernndez
Mara Eugenia Cceres Carbona

! El Tercer Pilar: Los tcnicos municipales en los presupuestos

participativos ..............................................................145
Isidoro Moreno Navarro
Javier Hernndez Ramrez
Jos Mara Manjavacas Ruiz

! ANEXO. Pasos en la construccin de las propuestas de

Presupuestos Participativos del 2005.............................165

Francisco Zurbano

III Parte. Otras experiencias de Democracias

Participativas................................................................171
! Un proceso de Participacin Ciudadana .......................173
Marc P. Lammerink

! Experiencia de Zaragoza .............................................185

Federacin de Asociaciones de Barrios de Zaragoza (FABZ)