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ANLISIS DEL TITULO PRELIMINAR DE LA LEY ORGNICA DE
MUNICIPALIDADES. LEY 27972
Presentado por: Jos Manuel Moscoso Valer
ANALISIS DEL TITULO PRELIMINAR DE LA LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADES
LEY N 27972
(Publicada el 27 de mayo del 2003)
TTULO PRELIMINAR
ARTCULO I.GOBIERNOS LOCALES
Los gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales
inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con
autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales
del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin.
Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo
local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus
fines.
CONCORDANCIAS:
Constitucin Poltica, Art. 188
Ley N 27783, Art. 40
Anlisis Exegtico
A diferencia de sus predecesoras, la actual Ley Orgnica de Municipalidades (en adelante LOM),
contiene un ttulo preliminar compuesto por diez (X) artculos. Su inclusin es conveniente porque
permitir dar unidad y coherencia al conjunto de las disposiciones de la LOM, al fijar la naturaleza,
principios y objetivos de la institucin municipal; y servir, adems, como criterio de interpretacin en
caso de vaco o deficiencia de la norma.
Este artculo I tiene como finalidad definir a los gobiernos locales dotndoles de ciertas
caractersticas propias. Destaquemos, en primer lugar, que la Ley usa, indistintamente los trminos
Gobiernos Locales y Municipales, por tanto, en forma prctica, debemos tenerlos por sinnimos, pese
a las diferencias conceptuales existentes. Seala este artculo que los Gobiernos Locales tienen las
siguientes caractersticas:
a)

b)

Son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado. En otros trminos, son parte
fundamental de la organizacin del Estado, que existira sin la presencia de los gobiernos locales.
Esta disposicin debe ser concordada, con el artculo 189 de la Constitucin del Estado, modificada
por la Ley n. 27689, publicada el 07/03/2002.

Son canales inmediatos de participacin vecinal. Este es un rasgo esencial de las municipalidades, y
la norma hace un reconocimiento al hecho histrico que los gobiernos locales emanan de la voluntad
popular y, por tanto son los entes ms cercanos a la poblacin y a los problemas que le aquejan. Por
tanto, son las municipalidades el punto de encuentro entre la sociedad civil (con sus demandas y
propuestas) y la sociedad poltica (el Estado). Esta disposicin guarda coherencia con una serie de
artculos que recorren todo el texto de la LOM, que regulan los mecanismos de la participacin
ciudadana, el presupuesto participativo, los consejos de coordinacin, etc.
c) Institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses de sus colectividades, y son promotores
del desarrollo local. Destaquemos que el termino institucionalizar implica ms que un cambio formal,
ya que conlleva adems de gestionar en forma autnoma los intereses locales, tomar todas las
medidas necesarias a fin de asegurar que los procesos de cambio, impulsados desde la
municipalidad, sean permanentes en el futuro. Por tanto, las autoridades locales no pueden tomar

una accin inmediatista para resolver un problema, que visto perspectiva sera insostenible con el
paso del tiempo; a gua de ejemplo, es moneda corriente, que las nuevas autoridades tengan
problemas de pago sobre deudas asumidas irresponsablemente por las autoridades salientes.
Por otro lado, les corresponde a los gobiernos locales, ser promotores del desarrollo de su
circunscripcin. Este aspecto es muy importante, y da continuidad histrica a un elemento que fue
introducido en la Constitucin Poltica de 1979, por el cual las municipalidades dejaron de ser
dependencias del gobierno central, agencias del Estado o empresas municipales, para
convertirse en verdaderos gobiernos locales, con el deber ineludible de ser agentes de desarrollo de
sus pueblos; lo que conlleva elaboracin de planes, convocatoria a la poblacin involucrada,
coordinacin con otros niveles de gobierno, financiamiento y ejecucin de obras municipales. El
artculo 36 de la LOM, seala que: Los gobiernos locales promueven el desarrollo econmico de su
circunscripcin territorial y la actividad empresarial local, con criterio de justicia social.
Finalmente, se seala que son elementos esenciales del gobierno local: el territorio, la poblacin y, se
adiciona, la organizacin. La organizacin conlleva la presencia de la autoridad, ya que el Estado en
su carcter de persona jurdica, acta a travs de rganos y entes para cumplir sus funciones
especficas; y en cuanto a su contenido una organizacin de tipo administrativo es el conjunto de
normas jurdicas que regulan la competencia, relaciones jerrquicas, situacin jurdica, formas de
actuacin y control de los rganos y entes en ejercicio de la funcin administrativa. El artculo 26 de
la LOM seala que: La administracin municipal adopta una estructura gerencia sustentndose en
principios de programacin, direccin, ejecucin, supervisin, control concurrente y posterior. Se rige
por los principios de legalidad, economa, transparencia, simplicidad, eficacia, participacin y
seguridad ciudadana y por los contenidos en la Ley n. 27444. Las facultades y funciones se
establecen en los instrumentos de gestin y la presente ley.
Concluyendo no se puede concebir una municipalidad sin la concurrencia de una poblacin asentada
en un territorio determinado y con una autoridad comn, que gestiona con autonoma los intereses de
la poblacin involucrada, con miras a su desarrollo econmico y social.
Anlisis dogmtico
En el Per desde muchos aos se ha venido hablando y legislando sobre la municipalizacin del
estado peruano. Ello lgicamente con la finalidad de descentralizar el poder estatal, para brindar
mejores servicios pblicos a los ciudadanos en todo el pas, y manejar la economa nacional en forma
reestructurada a las necesidades propias de cada Departamento, Regin, provincia o distrito.
Actualmente en el Per ha sido modificada la Ley Orgnica de Municipalidades, pasando de la Ley
N 23853 del ao 1984 a la Ley N 27972 del ao 2003, trayendo consigo un nuevo enfoque
doctrinario al tema municipal.
Concepto de Municipio
Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen personera jurdica y son regulados
por el derecho pblico. En el Per conforme a la nueva ley orgnica de municipalidades Ley 27972, el
municipio se conceptualiza y redefine como el gobierno local, sealando puntualmente que son:
"Entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin
vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios
de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio,
la poblacin y la organizacin".
En tal sentido y dando forma a la definicin el municipio, es una subdivisin territorial del Per, el
mismo que ha sido creado por el Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores
pblicos que manejan el aparato estatal, se encuentren ms cerca a la poblacin, brindando los
servicios municipales pblicos eficientemente, haciendo que la comunin Estado poblacin, sea ms
cercana, ms personal, con nfasis primordial en la satisfaccin de las necesidades bsicas y los
requerimientos que la sociedad prev, en el espacio geogrfico que conforma y/o circunscribe al
municipio.
De igual modo es una forma de organizacin poltica del Estado, donde de un lado se dispersa y
subdivide en regiones, las mismas que conformaban los departamentos, que al dividirse dan origen a
las municipalidades provinciales, y esta a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre
manteniendo la salvedad de que el estado peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un
estado nico, independiente de los otros pases.

Entindase como entidad bsica de igual modo al municipio, es el ncleo principal de la organizacin
del estado, es el inicio y el principio, es la base donde se cimienta la Administracin Pblica nacional.
Es en consecuencia su delimitacin territorial, parte del territorio Peruano, cuyo mbito geogrfico
abarca poblacin, siendo en consecuencia base geopoltica de la Nacin, donde por su naturaleza
jurdica se configuran organizacin, poblacin, territorio y gobierno local. Tienen consecuentemente
personera jurdica y son promotores del desarrollo local de su jurisdiccin.
Podemos sealar que la organizacin a que se refiere el presente artculo, se connota al hecho de
que todo gobierno local deber ser administrado como una organizacin, donde participan los
alcaldes y regidores, los funcionarios y los servidores pblicos, con fines, objetivos, metas y sobre
todo haciendo uso de una administracin pblica a travs de un proceso gerencial, donde los actores
de la conduccin municipal, cuenten con conocimientos tcnicos y profesionales, aunque no muy
profundos en todos los temas de la administracin pblica, pero si los suficientes para manipular y
sostener a los municipios con las herramientas que otorga los conocimientos de administracin de
empresas, economa, contabilidad, entre otros.
En consecuencia debemos mencionar que le municipio, denominado en nuestra legislacin gobierno
local, es la entidad ms cercana al individuo, al ciudadano comn, por lo que resulta indispensable
que estos deban conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan encaminar las acciones
del gobierno local para satisfacer las necesidades de la comunidad. As, hacer que se desarrolle la
comunidad, para propiciar las condiciones para la transformacin de la vida de los ciudadanos de la
manera ms rpida, dentro de una eficiente planeacin y programacin para el logro de los objetivos
deseados. Entindase en consecuencia por "Gobierno al conjunto de rganos encargados del
ejercicio del poder pblico. Conjunto de instituciones o de individuos que estn por encima de los
dems, o sea, que ocupan el vrtice dentro de la estructura jerrquica total", pero que estn al
servicio de la poblacin, porque son en fin los que pagan los sueldos a travs de los impuestos para
tal fin.
Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del gobierno central. Es decir que
al subdividirse la Nacin Peruana en municipios, descentraliza el territorio en pequeos trozos de
porcin territorial, le otorga autonoma econmica, poltica, administrativa, y el poder que recae en los
funcionarios representantes de los ciudadanos del nivel local. Todo ello, dependiendo de cmo lo
crea la Constitucin Poltica del Per, por eso cabe sealar que para en la carta magna de 1993, el
territorio peruano se divide en regiones, departamentos, provincias, y distritos, en cuyas
circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.
Esta divisin poltica a travs de municipios es importante porque evita que exista la centralizacin
y/o centralismo, que es lo que ha ido evitando el desarrollo del Pas. "El centralismo es el sistema de
gobierno que concentra el poder a favor de un gobierno nico, del nivel central. Supone la ausencia
de entes descentralizados de gobierno. En la estructura del Estado centralista, el poder central, que
se ejerce desde la Capital de la Repblica, es el nico nivel de decisin, direccin y control de la
administracin y de la actividad pblica". En tal sentido es importante que en nuestro pas se cimiente
la necesidad de romper con este centralismo, haciendo que los municipios cada vez tengan mayores
capacidades de autogobierno.
Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante ello, en el Per, los legisladores a
travs de la propia ley N 27972, definen al municipio como gobierno local. Por tal motivo conforme
seala el ttulo preliminar de la ley N 27972 en el Artculo I, "los gobierno locales son entidades
bsicas, porque es desde all donde se cimienta la nacin, son los municipio ejes fundamentales del
desarrollo nacional y sobre todo son la base donde el Estado se aproxima a las necesidades bsicas
de la poblacin; de la organizacin territorial del Estado, porque es parte de est y depende de l
para su funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se puede concebir un
municipio como un Estado, sino ms bien el municipio como parte integrante de este ltimo; y
canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, porque es el vecindario parte
importante del municipio, la misma que participa activamente en el desenvolvimiento de los proyectos
de desarrollo municipal, y son los que se organizan para fiscalizar, proponer, y participar en la
direccin, desarrollo, fiscalizacin y puesta en marcha de los trabajos municipales comunales; que
institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes
colectividades; porque el trabajo que realiza el municipio tiene como nico norte institucionalizar las
actividades propias del municipio, respetando la ley, y sobre todo en comunin con las polticas de
desarrollo, que el gobierno nacional y el gobierno regional prevn desarrollar con la participacin de
los municipios y la poblacin; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la

poblacin y la organizacin, porque sin estos elementos no existira el municipio, no tendra su razn
de ser y an ms no podra mantener su autonoma.
Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo
local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus
fines". Porque el sentido de la creacin de los municipio slo y nicamente se sustenta en promover
el desarrollo local, a travs de diversas acciones que permitan sostener el bien comn de la
sociedad.
Para Cabanellas municipio es, "Ayuntamiento. En algunas naciones de Amrica, la casa consistorial".
No obstante ello, es importante consignar que la idea de ayuntamiento vino desde pocas de la
colonia espaola, en consecuencia para muchos pases iberoamericanos, el municipio es un
ayuntamiento. An ms debemos manifestar que es una institucin, constituida por una persona
jurdica pblica, gerenciada por un alcalde y sus regidores, que en representacin del municipio
cumplen la funcin de gobierno y administracin, para promover la satisfaccin de las necesidades
bsicas de los vecinos, su bienestar y desarrollo de la circunscripcin, de los habitantes que habitan
el municipio.
Giner: "No es el Municipio una delegacin del Estado nacional centralizacin ni la consecuencia de
un contrato sinalagmtico entre varias familias federacin teniendo una existencia propia y sustantiva
que no recibe ni an del conjunto de sus miembros. El municipio se forma mediante la atraccin que,
como un centro ideal de fuerza, ejerce sobre un cierto nmero de familias, las cuales se agrupan
gradualmente en torno de ese centro comn, y se constituyen en rganos y representantes suyos"
(Pg. 107, Mario Alzamora Valdez, Derecho Municipal, Editorial y distribuidora de Libros S.A.
(EDDILI), Pueblo Libre Lima).
Mientras que para el Diccionario Jurdico OMEBA, conceptualizando puntualmente al municipio
sealando: "El municipio o municipalidad es, jurdicamente, una persona de Derecho pblico,
constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus
propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad
pblica superior, el Estado provincial o nacional". En este punto, cabe establecer que esta definicin
conjuga tres elementos esenciales que crean, modifican, extinguen o transforman a un municipio,
estamos hablando de que los municipios estn constituidos de poblacin, territorio y autoridad
comn.
Ahora bien, qu papel juega el Estado con respecto al municipio, el estado en consecuencia se
define como: "Sociedad jurdicamente organizada, capaz de imponer la autoridad de la ley en el
interior y afirmar su personalidad y responsabilidad frente a las similares exteriores. Conjunto de los
poderes pblicos; acepcin en que se asimila con gobierno, del cual se diferencia en cuanto ste
constituye la encarnacin personal de aqul, su rgano ejecutivo. La representacin poltica de la
colectividad nacional, para oponerlo a nacin, en sentido estricto o conjunto de personas con
comunes caracteres culturales, histricos y sociales regidos por las mismas leyes y un solo
gobierno". Y es por as decirlo la comunin de comunas, la interrelacin de municipios, la unin de las
poblaciones municipales, las que crean al Estado.
Lgicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos decir que estos se conducen
por personas naturales, las cuales les conocemos como funcionarios y servidores pblicos, estas dos
definiciones hacen prever los cargos que en los estamentos pblicos existen, y sobre todo el trabajo
que realizan estas personas para coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna
manera la vida social de la poblacin. En este punto cabe mencionar "como dice Bielsa: la realizacin
o actuacin de los fines del Estado no se concibe sin la actividad intelectual o fsica de personas que,
en sentido lato, son sus agentes, es decir, funcionarios o empleados segn el carcter jurdico de la
actividad que realicen y segn la naturaleza de la relacin jurdica que los vincule con el Estado".
"El municipio, como hemos referido, es la institucin, surge, como ha dicho Toribio Alayza Paz
Soldn, del consorcio de tres elementos: un conjunto de familias, un territorio urbano o rural, habitado
por ellas y de las necesidades, derechos e intereses comunes que atender. Presupone un territorio
porque el municipio no slo es una entidad moral, una persona jurdica o un organismo poltico sino
un grupo de familias unidas por vnculos naturales, sociales y econmicos. Esta, adems estimula el
sentimiento poltico y educa cvicamente al pueblo en sus deberes democrticos.
Todo ello crea entre los habitantes de la ciudad un vnculo especial: la vecindad en la que los vecinos
son los prximos y los prjimos autrquica (Derecho Constitucional General y del Per)". "Por otra

parte, hablamos del municipio natural al referirnos a la comunidad domiciliaria independientemente

de que posea o no la forma poltica propia del rgimen local. Y hablamos de municipio poltico al
referirnos a la comunidad domiciliaria en cuanto institucionaliza polticamente su rgimen social".
Elementos Constitutivos del Municipio
Se podra decir que sin estos elementos, no existira el municipio. En consecuencia, es de vital
importancia, que se conozcan los elementos que conforman el municipio y definirlos adecuadamente,
en tanto son partes constitutivas. Estos elementos esenciales son: poblacin, territorio, autoridad
comn, y; organizacin.
Poblacin
No viene ser ms que las personas que habitan en la circunscripcin de un Municipio. Conforme a las
ideas doctrinales es la facultad del hombre de accionar o afectar un lugar para poblarlo, ya sea por
fines prcticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en armona social.
Comprende pues a la poblacin ser la caracterstica fundamental del municipio, ya que caracteriza
por su mayor densidad y por las relaciones de vecindad el eje fundamental del gobierno local. Es
preciso sealar que todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, sin esta
caracterstica fundamental, no podra existir ninguna delimitacin territorial definido como Estado o
Municipio. Sin la existencia de lo vecinal, no se comprende al Municipio, por lo que la poblacin est
constituida por un conjunto de personas heterogneas: econmica y socialmente; pero que los une
un mismo idioma, una misma religin, una misma actividad econmica, entre otros aspectos
sociolgicos casi homogneos, pero lgicamente con las salvedades correspondientes a un pas
democrtico como es el Per, donde existe diversas libertades, como la de idioma, de religin, etc.
Para Teresita Rendn Huerta Barrera: "El concepto de poblacin no atiende a factores cualitativos
que marquen diferencias en cuanto a raza, estatura, color, grado de instruccin, etctera, sino al
aspecto cuantitativo, o sea, el nmero de individuos que forman la agrupacin comunal, que es quien
asume los objetivos sociales, como el de satisfacer las necesidades comunes, el mantenimiento de la
paz y el orden y, en general, la defensa de los intereses colectivos".
El Territorio
Sin territorio no puede existir o no puede haber fsicamente el municipio. Es por ello que existe
absoluta coincidencia, entre todas las definiciones, en considerar al Municipio como entidad territorial.
Ese territorio se caracteriza habitualmente por su escaso tamao, mbito territorial reducido, aunque
no deba esto tomarse en trminos absolutos, pues la creciente urbanizacin del mundo
contemporneo est produciendo conglomerados humanos que hace slo un siglo hubieran sido
considerados monstruosos, a tal punto que ya no son cientos o miles los que ocupan un municipio,
sino ms bien millones de personas, ocupando superficies cada vez ms extendidas.
En el Per existen municipios que por su naturaleza territorial se les denomina metropolitanos,
teniendo como ejemplo al municipio que lo constituye la ciudad de Lima, con ms de siete millones
de habitantes. Mientras que otros municipios denominados provinciales o distritales, tienen en su
territorio algunos cientos a miles de habitantes, siendo considerados pequeos o medianos
municipios conforme al nivel territorial que ocupan en el Per.
Pero doctrinariamente se ha escrito mucho respecto a la definicin del territorio municipal, por tal
motivo consideramos al territorio municipal como el mbito espacial de vigencia del orden jurdico
especfico y de asentamiento de la poblacin municipal. En consecuencia al igual que el del estado
debe ser propio y exclusivo, el territorio del municipio, no puede compartir su dominio con otro u otros
municipios, pero eso no restringe el hecho de que forma parte del territorio estatal, por ser el
municipio la base de la divisin territorial del estado; sin territorio propio, un grupo humano podr
constituir un pueblo, una sociedad, una empresa o club, mas no un municipio o un estado.
Autoridad Comn
Es importante sealar que "el municipio debe adems contar con una autoridad comn a todos sus
habitantes, cuyo fin sea la satisfaccin de las necesidades de la poblacin que puedan ser
satisfechas, por sus propios medios, sin necesitar la ayuda de otros organismos estatales". La
autoridad comn en el tema de los municipios en el Per esta personificado en el Alcalde, quien es el

que maneja las riendas de su comunidad, acompaado de un conjunto de personas que se les
denominan Regidores, cuyas funciones estn la de fiscalizar, controlar, constatar, verificar, denunciar
entre otros aspectos, la labor del Alcalde.
La autoridad comn para el municipio deber estar investida del poder municipal, que no es otra cosa
que la potestad jurdica que tiene el Alcalde de poder gobernar y poder ejecutar las ordenes
necesarias para poner en marcha y realizar las obras propuestas en su plan de gobierno municipal.
"Para Ral Ferrero Rebagliati el poder es inherente a la naturaleza humana y el Estado, es un primer
aspecto, es institucionalizacin del poder. El Poder es la energa organizadora de la vida social.
Hauriou citado por Ral Ferrero lo define como "una energa de la voluntad" que asume el gobierno,
gracias a su superioridad, para asegurar el orden y crear el derecho. Ello significa que la aptitud y el
gusto del poder son cualidades naturales del espritu, al menos para ciertas personas dotadas de
ascendiente (Teora del Estado, Ral Ferrero Rebagliati).
Organizacin
Se constituye el municipio a travs de una organizacin establecida por ley, en ese sentido esta
organizacin denominada municipio, lo conforman el alcalde, los regidores, los funcionarios pblicos
y los servidores pblicos municipales.
La organizacin municipal, est concebida como aquella que flanquea la administracin moderna. En
tal sentido es "la funcin de la organizacin el hecho de que la teora moderna conciba que la
organizacin es algo ms que una estructura formal, no reduce necesariamente la importancia de
esta estructura. Por ejemplo, la estructura an sirve para dividir y agrupar estas actividades en
puestos que se van a convertir en obligaciones, responsabilidades y autoridad de las personas que
ocupen cada puesto. Adems, la responsabilidad y autoridad especficas sern afectadas por el tipo
de estructura en la cual se hayan organizado los puestos y por las ubicaciones y relaciones de tales
puestos en la estructura".
La organizacin municipal va de la mano de la creacin de funciones, puestos, responsabilidades,
entre otros aspectos de la administracin, en tanto toda persona que trabaja para el municipio deber
tener claro cul es su puesto, que funciones deber cumplir, bajo quin estar supervisado, que
tiempo y horario deber permanecer en su centro de trabajo, es decir tener claro todas estas
premisas mencionadas. El problema radica muchas veces en que no existen reglamentos internos en
muchos municipios, que permitan prever cuales son las funciones de cada servidor y/o funcionario
dentro de cada estamento municipal, esto debido a la inestabilidad laboral imperante, en tanto que
cada cuatro aos se eligen nuevas autoridades ediles, muchos de estos cambian al personal en los
municipios.
Lgicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos puestos de trabajo, pero no
es as para la totalidad de los trabajadores municipales. A tal punto que los servidores y los
funcionarios municipales, pueden ser elegidos por concurso pblico o por confianza, dependiendo de
las necesidades propias del municipio, y de los requerimientos laborales de las autoridades ediles
electas.
Anlisis sincrtico constitucional
El modelo de organizacin territorial del poder estatal presente en la vigente Carta Poltica reformada
reconoce los elementos constitutivos de toda autonoma poltica: la eleccin directa de sus
autoridades, importantes y propias materias de competencia, potestad normativa y formas de
democracia directa. Tambin se reconoce autonoma financiera a los Gobiernos Regionales y
Locales.
El modelo planteado por la normativa vigente para los Gobiernos Subnacionales en el Per es el de
una organizacin estatal regional y no federal. Se reconocen tanto regiones como gobiernos locales y
el proceso de descentralizacin se sustenta en ambos niveles de gobierno.
Estas entidades territoriales -regiones y gobiernos locales- incrementarn sus niveles de autonoma
gradualmente, en la medida que se desarrollen y cumplan las etapas del proceso de
descentralizacin establecidas en la Ley de Bases de la Descentralizacin, especialmente en los
temas competenciales y financieros.

Desde punto de vista del derecho constitucional respecto del artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley
Orgnica de Municipalidades (en adelante LOM) procede la interposicin de una accin de amparo,
en caso de ser discriminado respecto de la participacin vecinal en los asuntos pblicos de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 37 inc. 1 del Cdigo Procesal Constitucional (en adelante
el CPC) aprobado por la Ley n. 28237 publicada el 31 de mayo de 2004. Asimismo tambin procede
en caso de que esta afecto el derecho a la libertad de reunin (artculo 37, inc. 7), a la participacin
individual o colectiva en la vida poltica del pas (artculo 37, inc. 14), por desconocimiento de a la
municipalidad como rgano del gobierno local, y por desconocimiento de su autonoma como gestor
de los intereses propios de las colectividades (artculo 194 de la Constitucin). Respecto de la accin
de cumplimiento procede su interposicin en caso la Municipalidad en uso de la capacidad para el
cumplimiento de sus fines no ejecute un acto administrativo firme, o en el caso que rehse emitir una
resolucin o reglamento en omisin de su capacidad de actuacin para el cumplimiento de sus fines.
La accin popular procede contra reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter
general cuando infrinjan la Ley o la Constitucin, o el procedimiento expedicin o publicacin
respectivos; en el caso de la participacin vecinal en caso de emitirse una resolucin de acuerdo o
reglamento respecto a la forma y dems mtodos de participacin que no sean expedidos o
publicados, o infrinjan la Ley o la Constitucin; proceder la accin de cumplimiento respectiva. En el
caso de la accin de inconstitucionalidadesta proceder en el caso de emitirse una ordenanza
municipal (artculo 77 del CPC) que afecte aspectos territoriales, de desarrollo local, etc. Por otra
parte en aplicacin del presente artculo procede el proceso competencial (artculo 109 del CPC)
entre municipalidades o con el poder ejecutivo respecto del territorio, la poblacin u organizacin y su
condicin de rganos promotores del desarrollo local.
ARTCULO II.AUTONOMA
Los gobiernos locales gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia.
La autonoma que la Constitucin Poltica del Per establece para las municipalidades radica en la
facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administracin, con sujecin al
ordenamiento jurdico.
CONCORDANCIAS:
Constitucin Poltica, Arts. 194 y 195
Ley N 27783, Arts. 8 y 9
Anlisis Exegtico
Este artculo aborda el tema de la autonoma de los Gobiernos Locales, en cuanto al contenido del
mismo en sede municipal. En la Convenci Nacional Municipalista, realizada en Mxico D.F. en 1990,
se resalt el papel que juega la autonoma municipal, en los siguientes trminos: para que el
Municipio sea el verdadero rgano de poder popular y el cimiento en que descanse el orden poltico
fundado en el consenso del pueblo, es preciso que sea realmente autnomo y democrtica. Si la
comunidad de los ciudadanos que se integran en el municipio no es libre, ni puede autogobernarse,
no solo no habr democracia a nivel local, tampoco ser posible a nivel nacional.
En trminos generales, la autonoma poltica consiste en la capacidad de dictar normas de carcter
obligatorio en los asuntos de su competencia dentro de su jurisdiccin, y en la capacidad de obligar al
cumplimiento de sus normas, sancionar a quienes la incumplen o, en su caso, denunciar a quienes
se resisten a obedecerlas. La autonoma econmica, consiste en la capacidad de decidir sobre sus
presupuestos y los destinos de los gastos y las inversiones, dentro del ordenamiento jurdico y, bajo
la nueva ptica local, con la participacin activa de la sociedad civil. La autonoma administrativa, es
la capacidad de organizarse de la manera que ms convenga a sus planes de desarrollo local; en
consecuencia, ninguna autoridad o entidad del Estado (nacional o regional) puede intervenir en la
organizacin que decida darse una determinada municipalidad.
Por tanto la autonoma es parte consustancial al rgano municipal; y su consagracin a nivel
normativo, tanto como el respeto de los otros rganos del Estado en los hechos, es un elemento
calificador de un verdadero Estado democrtico y descentralizado.

Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en la sentencia recada en el Exp. N 007-2001AA/TC, mediante la autonoma municipal se garantiza a los gobiernos locales desenvolverse con
plena libertad en los aspectos administrativos, econmicos y polticos (entre ellos, los legislativos). Es
decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les ataen,
puedan desarrollar las potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo,
autonoma no debe confundirse con autarqua, pues desde el mismo momento en que aquella le
viene atribuida por el ordenamiento jurdico, su desarrollo debe realizarse con respecto a ese
ordenamiento jurdico. No supone autarqua funcional al extremo de que, de alguna de sus
competencias pueda desprenderse desvinculacin parcial o total del sistema poltico o de propio
orden jurdico en el que se encuentre inmerso cada gobierno municipal.
En consecuencia, no porque un organismo sea autnomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue
dentro de l y, como tal, no puede apartarse del esquema jurdico y poltico que le sirve de
fundamento a este y, por supuesto, a aquel.
Seala adems este artculo que la autonoma que la Constitucin establece para las
municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de
administracin, con sujecin al ordenamiento jurdico. Sobre los actos de gobierno debe entenderse
actos de gobierno municipal, realizados por el Alcalde o Consejo Municipal, ya que a tenor de los
artculos 100 y 104 de la LOM los Consejos de Coordinacin no ejercen funciones ni actos de
gobierno. Asimismo el artculo 1 de la Ley n. 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General,
seala que son actos administrativos las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situacin concreta; y no son actos administrativos: Los
actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias
actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones
del Ttulo Preliminar de esta Ley y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan.
Finalmente, este artculo tiene que ser concordado con el artculo 26 y siguiente de la LOM, del
Ttulo III: los actos administrativos y de administracin de las municipalidades.
Anlisis dogmtico
Autonoma Municipal
Este criterio de autonoma municipal es de suma importancia para la consecucin exitosa de un
gobierno municipal, acorde con los requerimientos sociales que solicitan los pueblos dentro de una
nacin. Como ha de entenderse toda nacin tiene soberana nacional, mientras que los municipios
slo tienen autonoma, por lo que es necesario definir que es autonoma municipal, precisamente
para encuadrar dos temas que por su naturaleza son distintas.
"Se entiende que autonoma es "aquella facultad que posee una poblacin para dirigir sin tutelaje
extrao los intereses especficos de su vida interna, que puede expresarse en la creacin de
instituciones polticas propias para los espacios donde conviven.
Estado y condicin del pueblo que goza de entera independencia poltica. Condicin del individuo que
de nadie depende bajo ciertos conceptos. Potestad que dentro del Estado pueden gozar los
municipios, provincias, regiones u otras entidades de l", para regir intereses peculiares de su vida
interior, mediante normas y rganos de gobiernos propios".
"La doctrina ha determinado cuatro principios bsicos que hacen a la autonoma municipal, ninguno
de las cuales pueden ser suprimidos sin perjuicio de la integridad de dicho poder; estos son: a)
eleccin de sus propias autoridades y potestad normativa para producir legislacin municipal
(autonoma poltica); b) organizacin de los servicios pblicos locales y prestacin de tales servicios
(autonoma administrativa); c) creacin de rentas e inversin de las mismas (autonoma financiera); y
d) garanta de que slo judicialmente podrn impugnarse las resoluciones y dems actos de sus
autoridades realizadas en el ejercicio de sus funciones que a stas le son propias (garanta judicial de
la autonoma)".
Es importante determinar la existencia de estos requisitos esenciales para una verdadera autonoma
municipal, no sin antes ser conscientes de que en nuestro pas, donde las capitales de las regiones
tienen arraigado el centralismo econmico, esto ha generado mucha dependencia en los municipios
provinciales y distritales. En tal sentido es necesario implementar una verdadera autonoma

municipal, donde se sealen los lineamientos primarios de la autonoma poltica, administrativa y,

financiera, que permita el desarrollo municipal, donde se garantice judicialmente esta autonoma.
Lgicamente, siempre se deber considerar que la autonoma municipal, est sujeta a la supervisin
permanente de la poblacin, las entidades pblicas supervisoras y la sociedad civil organizada, que
para tal fin existen, como son: La Contralora General de la Repblica y las ONGs (Organismos no
Gubernamentales de Desarrollo). En tal sentido y como una verdadera descentralizacin, la
autonoma municipal cobra por as decirlo importancia indiscutible, en tanto se transforma en el motor
que impulsa, la generacin de desarrollo en los municipios provinciales y distritales ms alejados del
Pas.
Las Municipalidades en el Per tienen tres autonomas especficas: Autonoma Econmica,
Autonoma Poltica y Autonoma Administrativa. Pero que entendemos por autonoma, segn
manifiesta el Diccionario Anaya de la Lengua "es la capacidad para gobernarse por s mismo;
Independencia. Capacidad de una provincia o regin para entender y manejar su sistema econmico,
poltico, administrativo, etc., sin injerencias del poder central".
La autonoma no es algo utpico, debe ser algo que por el bien de los municipios sea concreto, serio
y veraz, a tal punto que los gobiernos locales cuenten con la autoridad moral de ser juzgados por sus
ciudadanos en el momento de no cumplir con las promesas y las obras para las cuales fueron
elegidas en las urnas. Lo que pasa actualmente es que los alcaldes que fracasan en sus gobiernos
municipales, por causas exclusivas y nicas de ellos mismos, por su incompetencia, salen a sealar
que no realizan las obras, que no cumplen con sus promesas, que no le pagan a sus servidores y
funcionarios que los acompaan, por causas inherentes a que no cuentan con los recursos
econmicos para ejecutarlos, responsabilizando de estos hechos a los gobiernos regionales y al
gobierno nacional.
En muchas ocasiones las autoridades ediles confunden autonoma con autoritarismo, esto debido a
que muchos alcaldes y regidores elegidos para el cargo desconocen las normas que rigen el derecho
municipal. Por tal motivo se cometen exabruptos, ya sea en el gasto pblico, en la contratacin de
personal, en la ejecucin de obras, entre otros aspectos; todo ello por el tema de la Autonoma
Municipal mal entendida.
Pero cabe sealar que la Constitucin Poltica del Per, establece que las municipalidades en el Per
tienen autonoma, lgicamente tomando en consideracin que "la mayora de las constituciones de
los distintos pases, as como las Leyes Municipalidades o Leyes de Orgnicas de Municipalidades,
consagran la autonoma municipal". Pero circunscriben esta autonoma a un control, que debera de
haber dentro de las mismas municipalidades, con la finalidad de garantizar el buen uso de este
derecho municipal, concretizndose con la creacin de un rgano de control interno, capaz de
sealar los lineamientos del buen aprovechamientos de los recursos municipales en bien de la
poblacin.
Esta autonoma municipal siempre estar en funcin a los recursos municipales, en tal sentido
debemos sealar que "el tpico de los recursos municipales es de mayor importancia. Para que la
autoridad local, que se califica de autnoma, con competencias reconocidas y funciones a cumplir,
pueda efectivamente ejercer su gobierno y administracin, es menester prever para ella y dotarla de
recursos suficientes. En sentido amplio, los recursos constituyen medios adecuados para atender la
organizacin y gestin a desarrollar. Pueden ser de ndole natural, cultural, material, tecnolgico,
humano y financiero"
Anlisis sincrtico constitucional
El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen "autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia".
Qu es y en qu consiste la autonoma local? y cules son los alcances de las autonomas,
poltica, econmica y administrativa que la Constitucin atribuye a las municipalidades?
En cuanto a la autonoma local, diremos que la misma configura su contenido nuclear en la propia
Constitucin cuando en esta se asigna a las municipalidades la condicin de "rganos de gobierno
local", cuando se establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio directo; cuando
se dice adscribir a favor de ellas las competencias y atribuciones para promover el desarrollo y la
economa local, la aprobacin de normas de su competencia; la reglamentacin y la prestacin de los

servicios pblicos de su responsabilidad (artculo 195). En fin, cuando en la Constitucin se asigna a

las municipalidades bienes y rentas (artculo 196) e igualmente cuando se les encarga promover y
reglamentar la participacin vecinal (artculo 197).
El maestro Mario Alzamora Valdez aade acertadamente a las ya referidas, la garanta de que "solo
judicialmente pueden cuestionarse los actos de sus autoridades".
La autonoma local no es, pues, un concepto abstracto y sin contenido, librado a la interpretacin de
los gobernantes y servidores pblicos de turno. La autonoma local tiene como sus componentes
esenciales y fundamentales el origen democrtico de las autoridades locales, los poderes y la
facultad normativa, las competencias y las atribuciones; los bienes y los recursos suficientes para la
adecuada gestin y el desarrollo local; y, asimismo, la garanta que sus disposiciones, por principio
general y con excepcin de los casos de competencias concurrentes y donde prima el inters general
(por ejemplo, el caso de los bienes culturales o la proteccin ambiental), solamente son recurribles
ante los tribunales judiciales o constitucionales competentes.
En este mismo sentido Brandes Snchez-Cruzat seala que el contenido nuclear de la autonoma
local integra el principio de autogobierno; la existencia de la administracin autnoma; la atribucin
del mbito competencial adecuado para la gestin de sus intereses; el principio de suficiencia de la
hacienda local, y la ausencia de relaciones de dependencia o tutela en la presencia de controles de
oportunidad en el ejercicio de sus competencias propias respecto de otras administraciones pblicas.
En nuestro pas, a lo largo de la historia republicana, la autonoma municipal fue permanentemente
cuestionada y regateada por el centralismo imperante. La Constitucin de 1839 llega incluso a
suprimir las municipalidades y en su reemplazo instituy a los prefectos y subprefectos. En efecto, en
el Per la autonoma local no pudo existir ni desarrollarse hasta antes que entrara en vigencia la
Constitucin de 1979, pues hasta entonces las municipalidades eran meras dependencias
controladas por la Direccin General del Ministerio de Gobierno, donde la modificacin de tal o cual
arbitrio deba ser consultada y sometida a la aprobacin del Poder Ejecutivo.
En cuanto a la autonoma, poltica, econmica y administrativa que este artculo de la Constitucin
atribuye a las municipalidades, no existe en su texto ni en los artculos ulteriores, desarrollo ni
conceptualizacin de sus contenidos y alcances. Las autonomas poltica, econmica y administrativa
de las municipalidades tampoco tienen desarrollo ni la respectiva organizacin en la actual Ley
Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972 de mayo de 2003.
El artculo 9 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, define dichas autonomas en
los siguientes trminos: "9.1. Autonoma poltica: es la facultad de adoptar y concordar las polticas,
planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs
de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. 9.2.
Autonoma administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los
servicios pblicos de su responsabilidad. 9.3.
Autonoma econmica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y
aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y
las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos
que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias".
La autonoma poltica de las municipalidades, por 10 menos, comprende: i) La facultad para auto
normarse en las materias de competencia local mediante ordenanzas y la de complementar las
normas de alcance nacional; ii) la facultad de auto organizarse, a partir de su propia realidad y de las
prioridades y planes que determine ejecutar; iii) la defensa de su autonoma en casos de conflictos de
competencia; y iv) el derecho de formular iniciativas legislativas en materias de competencia local.
La autonoma econmica comprendera: i) la capacidad de las municipalidades para aprobar y
ejecutar su presupuesto y sus planes de desarrollo; ii) la capacidad para administrar y disponer de
sus bienes y rentas; y iii) el ejercicio de la potestad tributaria local para crear y modificar sus tasas,
arbitrios y derechos.
La autonoma administrativa abarcara de manera general: i) la capacidad de organizar, gestionar,
otorgar en concesin y supervisar la prestacin de los servicios pblicos locales; ii) la capacidad para
resolver directamente todo asunto de carcter administrativo de su competencia y ejecutar sus

propias decisiones; iii) la capacidad de hacer cumplir sus propias normas, disposiciones y decisiones
con el auxilio de la fuerza pblica; y iv) la capacidad de regular su estructura orgnica, de personal y
de sus empresas.
La autonoma local constitucional obliga que las leyes y los reglamentos aprendan a coexistir y
articularse con la misma; y a su vez, que los ordenamientos municipales respeten y operen dentro del
ordenamiento jurdico nacional, sin que por ello dejen de atender de manera concienzuda la
diversidad que tiene el territorio y la poblacin nacional. La competencia ser el instrumento que
guiar cada una de las actuaciones. Cuando nuestro pas vuelva a ser planificado, las polticas y los
planes tambin sern importantes instrumentos que orientarn las actuaciones de los distintos
niveles de gobierno.
En cuanto a las competencias concurrentes, la autonoma local obliga que las leyes y los
reglamentos nacionales reconozcan que no tienen como nico destinatario a una parte de la
Administracin Pblica (Gobierno Central), sino a un conjunto de entidades, gobiernos territoriales y a
la sociedad civil. y, adems, que si bien deben existir disposiciones generales tambin debe existir la
posibilidad de tratamientos diferenciados, por razones sociales, geogrficas, culturales, etc.
En esa lnea desde el punto de vista constitucional las acciones que proceden referidas al artculo II
de la LOM son las siguientes: la accin de amparo en caso haya manifiesta vulneracin de la
autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de competencia de las
municipalidades (artculo 194 de la Constitucin), as como cuando se vulnere su facultad de
establecer su organizacin interna y presupuesto o estos sea manifiestamente contrarios a la ley; as
como de las dems competencias establecidas en el artculo 195 de la Constitucin. Asimismo es
procedente la accin de cumplimiento en caso de que la entidad se muestre renuente a cumplir o
emitir un acto administrativo de carcter obligatorio en atencin a su facultad de ejercer actos
administrativos. En esa lnea procede la accin popular en caso la municipalidad emita una norma o
reglamento que infrinja la Constitucin o la ley (artculo 76 CPC).
ARTCULO III.ORIGEN
Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcacin territorial que
aprueba el Congreso de la Repblica, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales autoridades
emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral correspondiente.
Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial.
CONCORDANCIA:
Constitucin Poltica, Art. 189
Anlisis exegtico
No hay uniformidad entre los autores con respecto a la poca de nacimiento de la institucin
municipal. Salvador Antonio Leal Osorio sita su aparicin en el Antiguo Egipto, expresando que igual
proceso tuvo lugar en Grecia y Roma. Munro y Carmona Romay2 sostienen que ello ocurri con la
creacin de los demos en Atenas, por obra de Clstenes. Estos autores consideran a la polis griega
como Estado-ciudad, mientras que los demos eran los municipios.
Posada, Bielsa y la mayora de los autores en pensamiento que compartimos opinan que se origin
en el momento de la expansin de Roma. Recordemos que Roma, tras ser una ciudad, se ampli a
los pueblos del Lacio, luego a toda Italia, despus domin a Grecia, Espaa y las Galias y ms tarde
a todo el mundo conocido.
Con las ciudades conquistadas Roma tena dos tipos de relaciones: la sumisin (deditii) o la alianza
(socii). De un lado estaban los sbditos, deditii, que habiendo pronunciado la frmula de deditio,
entregaron al pueblo romano sus personas, sus murallas, sus tierras, sus aguas, sus casas, sus
templos, sus dioses, siendo gobernados arbitrariamente por un praefectus enviado desde Roma, y
de otro lado estaban los aliados, foederati o socii , que conservaban su rgimen municipal, sus
instituciones, pero que en virtud de la frmula majestatem populi romani comiter conservato ,
reciban ciertas rdenes de Roma, pagaban impuestos y sus magistrados deban rendir cuentas al
gobernador de la provincia.

Cuando se produjo esta segunda clase de relaciones surgi el municipio, por cuanto aqu se
configura el rasgo fundamental del gobierno local inserto en una unidad poltica superior. Antes nos
hallbamos frente a ciudades-Estados, como lo sostienen la mayora de los autores de ciencia
poltica y de derecho municipal.
Las cargas econmicas de Roma a que las ciudades deban contribuir se llamaban munera, y de
ah deriv el nombre de muncipes a los habitantes de esas ciudades y de municipia a ellas.
Tal vez la primera ocasin que se aplic este sistema fue en el ao 181 a. C. a los tusculanos.
Pero Roma otorgaba distinto tratamiento a las ciudades y reconoca diversos derechos a sus
habitantes. En tal sentido, Fustel de Coulanges distingue: a) los aliados, que tenan un gobierno y
leyes propias y ningn lazo de derecho con los ciudadanos romanos; b) las colonias, que gozaban
del derecho civil de los romanos, sin participar de los derechos polticos; c) las ciudades de derecho
itlico, es decir, las que por favor de Roma haban obtenido el derecho de propiedad ntegro sobre
sus tierras, como si estas tierras hubiesen estado en Roma, y d) las ciudades de derecho latino,
cuyos habitantes, segn el uso antao establecido en el Lacio, podran convertirse en ciudadanos
romanos, tras haber ejercido una magistratura municipal.
Los estudiosos establecen que slo existen 02 corrientes o modelos tericos que sustentan el origen
del municipio, estos son: El modelo clsico aristotlico y el modelo contractualista o iusnaturalista.
El Modelo Clsico aristotlico
"El modelo clsico parte de una concepcin histrico sociolgica del estado, cuyo origen se ubica en
la polis o ciudad, a partir de la cual en una suerte de evolucin natural se va pasando por diferentes
etapas de las ms primitivas a las ms evolucionadas hasta llegar a la sociedad ms perfecta que es
el estado. La familia es presentada como la primera forma de sociedad natural, como la clula bsica
del estado, y los individuos aparecen desde el origen integrados en sociedad a travs de lazos
orgnicos. Esta concepcin plantea como fundamento del poder poltico el derecho natural. El estado
sera la desembocadura natural y en consecuencia necesaria de la asociacin de familias, aldeas y
ciudades. De manera que el principio de legitimacin de la sociedad poltica es el estado de
necesidad o la misma naturaleza social del hombre".
El Modelo Contractualista o Iusnaturalista
"Esta escuela goz de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia de la difusin de
la obra de Tocqueville, la democracia en Amrica, donde se deca al estudiar las instituciones
municipales de Norteamrica a principios del siglo pasado: "sta (la comuna) es la nica asociacin
que existe tambin en la naturaleza, que donde quiera que se encuentren hombres reunidos se forma
por s misma una comuna", y agregaba, condensando el concepto: "El hombre forma los reinos y
establece las repblicas; la comuna parece surgir de Dios".
"El modelo iusnaturalista cuyo primer exponente es Hobbes en el siglo XVII intenta romper con el
modelo clsico vigente durante toda la edad media, dando lugar a una nueva teora del estado en la
que se inscriben diferentes pensadores de las ms variadas ideologas. As Hobbes inicia la
reformulacin de dicho modelo desde una perspectiva netamente conservadora, posteriormente
Locke lo retoma representando a uno de los principales exponentes del liberalismo poltico y ms
tarde Rousseau desde una ptica que algunos autores denominan democrtica o revolucionaria.
El principio de unificacin de pensadores tan diversos radica en la utilizacin de un mtodo racional y
demostrativo, y en la construccin de un modelo lgico en donde el origen del estado ya no es la
familia ni la polis, sino un pacto concertado entre individuos libres e iguales. Esta concepcin
racionalista del origen del estado plantea que ste se funda en la concertacin de un contrato,
oponindose a un estado de naturaleza donde slo se encuentran los individuos aislados con ciertos
derechos innatos. Lo nico natural son estos derechos individuales que, a travs del contrato, el
estado se compromete a garantizar y proteger. No existe ningn derecho natural que fundamente el
origen del estado, sino que ste ser un producto artificial, lgico y racional donde su principio de
legitimidad radica en el consenso. Esta es una concepcin esencialmente legalista que acompaa
histricamente el nacimiento del estado moderno. El estado de derecho establece la supremaca de
la ley por encima del derecho consuetudinario sustentado por el poder tradicional"
Anlisis dogmtico

Sobre el origen de los Municipios, doctrinariamente surgi una discusin entre la escuela sociolgica
y legalista. La primera concibe al municipio como una institucin de derecho natural, impuesta por la
exigencia de la vida humana, que nace espontneamente de la continuidad de las familias, y que no
es por lo tanto creacin del Estado sino solamente reconocido en su existencia. Para la legalista, la
municipalidad, es una entidad territorial creada por la ley, con atribuciones delegadas por el Estado,
las que puedan serle ampliadas, reducidas y aun suprimidas, prescindiendo de los factores
geogrficos y sociolgicos, que pueden o no ser considerados por el legislador. Posteriormente,
surgieron con mucho xito las escuelas que significaron una suma de ambas teoras, y por tanto para
aquellas el municipio se origina de la conjuncin del sociologismo y el legalismo.
Si revisamos la LOM se adhiere a la teora legalista, pero si concordamos esta norma con la Ley n.
27795 Ley de Organizacin y Demarcacin Territorial y su reglamento D.S. 019-2003-PCM,
dispositivos en los que se sealan los principios, definiciones, procedimientos, requisitos y criterios
tcnico-geogrficos en materia de demarcacin territorial, podemos concluir que para el rgimen
municipal peruano, opera la teora electica que suma la teora sociolgica y el legalismo. Los
municipios se originan en la ley, pero previamente las organizaciones territoriales que aspiran al
reconocimiento normativo, deben haber generado, por agrupacin espontanea, una poblacin unida
por su identidad histrica cultural, su capacidad para demandar y mantener servicios bsicos y
sociales, as como contar con un mbito geogrfico que sirva de soporte de sus relaciones sociales,
econmicas y administrativas.
Por otro lado, esta norma seala que las autoridades municipales emanan de la voluntad popular, de
acuerdo a la ley electoral. Este es un reconocimiento al origen democrtico de las autoridades, y es
de mucha importancia si recordamos que antes de 1980 las autoridades municipales no emergan de
las urnas electorales sino que eran designadas a dedo por el Ministerio del Interior. En consecuencia,
y por disposicin de este artculo, las autoridades municipales no pueden ser elegidas sino como
resultado de la expresin del pueblo en elecciones libres y justas.
Anlisis sincrtico constitucional
La Carta Poltica reconoce tradicionales circunscripciones territoriales el departamento, la provincia
y el distrito-, introduce una circunscripcin territorial regional-la regin-, seala que el nivel de
Gobierno Regional se asienta en las regiones y en los departamentos, y que el nivel de Gobierno
Local se asienta en las provincias, los distritos y -tambin- en los centros poblados.
En materia de demarcacin territorial, es importante sealar que estudios realizados por la Direccin
General de Demarcacin Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros -y recogidos en el
diagnstico del actual "Plan Nacional de Demarcacin Territorial"-, sealan que el 79.8% de los
distritos y el 92% de las provincias presentan deficiencias de carcter tcnicocartogrfico y legal, por
la imprecisin y la carencia de lmites.
El actual "Plan Nacional de Demarcacin Territorial" seala en su diagnstico que "los conflictos
actuales entre circunscripciones distritales y provinciales, producto de la imprecisin y carencia de
lmites territoriales, obedece principalmente a la antigedad de las leyes de creaciones, as como a la
falta de instrumentos tcnico cartogrficos, que hasta 1950 no permitan una lectura detallada del
territorio"
La actual Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795, del 25 de julio del ao 2002,
considera un conjunto de mecanismos para enfrentar los problemas derivados por la imprecisin y la
carencia de lmites.
La citada Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial contiene definiciones bsicas en la materia,
los objetivos y los criterios tcnicos para la demarcacin territorial, los organismos competentes en
materia de demarcacin territorial, las categoras de los centros poblados, la acreditacin de las
iniciativas de la poblacin sobre demarcacin territorial, la creacin de las regiones, el procedimiento
para la determinacin de lmites, la suspensin de la creacin de nuevos distritos y provincias, la
asuncin por la Municipalidad Metropolitana de Lima de las funciones regionales en materia de
demarcacin territorial en el mbito de la provincia de Lima, entre otras disposiciones.
Esta Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial ha sido reglamentada mediante el Decreto
Supremo N 019-2003-PCM, del 24 de febrero del ao 2003, que "desarrolla los principios,
definiciones, procedimientos, requisitos y criterios tcnico-geogrficos en materia de demarcacin

territorial, as como los lineamientos del proceso de saneamiento de lmites y organizacin territorial
contemplados en la Ley N 27795".
Mediante la Resolucin Ministerial N 100-2003-PCM, del 3 de abril del ao 2003, se han aprobado la
Directiva N 001-2003-PCM/DNTDT "Metodologa para el Tratamiento de las Acciones Tcnicas de
Demarcacin Territorial y la Configuracin y Delimitacin de Circunscripciones Provinciales"; y la
Directiva N 002-2003PCM/DNTDT "Registro y Apertura de Expedientes Tcnicos sobre
Demarcacin y Organizacin Territorial".
Asimismo, mediante la Resolucin Ministerial N 374-2003-PCM, del 25 de noviembre del ao 2003,
se ha aprobado el "Plan Nacional de Demarcacin Territorial", el cual "es un instrumento tcnico y de
gestin que va a desarrollar al 2011, de manera ordenada y progresiva el proceso de saneamiento de
los distritos y provincias y la organizacin del territorio de la Repblica"; y que "desarrolla una
metodologa que permite programar, priorizar y seleccionar las provincias para su tratamiento
respectivo" .
El territorio del Estado se subdivide en demarcaciones polticas diversas que deben facilitar la tarea
de gobierno y de administracin. En el Per sin embargo puede verse que ya en la primera parte del
siglo XX se criticaba el sistema de divisin poltica del territorio existente La demarcacin territorial
que rige hoy en el Per es el resultado de una serie de decretos o leyes a veces simplemente
reglamentos dictados en pocas revolucionarias de conmocin poltica o en los albores de la
independencia nacional en medio de la agitacin belicosa de patriotas y realistas No existe realmente
un plan.
Y el mismo Romero aade luego: Todos los gegrafos nacionales y las instituciones cientficas del
pas estn de acuerdo hace tiempo en que la demarcacin territorial peruana es emprica vaga a
veces absurda y por lo tanto inadecuada para ejercitar una administracin poltica correcta y justa
Con mayor razn es impropia para el racional fomento del progreso econmico de las diversas
regiones del Per.
El porvenir nacional exige una nueva demarcacin territorial Las distancias ya se han alterado gracias
a las nuevas vas de comunicacin y a los modernos medios de transporte La situacin social y
econmica del Per ha variado desde la poca en que se hizo la vaga y fragmentaria demarcacin
nacional.
En opinin de Cesar Landa este proceso sigue ocurriendo. Lo dice a contrapelo de la propuesta
hecha en el artculo 190 de la Constitucin autorizando a las provincias o distritos contiguos a
integrarse en regiones o cambiar de ellas.
De otro lado el Art 190 reconoce la posibilidad de que las provincias y los distritos contiguos puedan
integrarse o cambiar de circunscripcin. Cabe precisar al respecto que la tendencia actual en el
movimiento de demarcacin territorial no es precisamente la de integrarse o cambiar de
circunscripcin sino por el contrario la de crear nuevos distritos y provincias precisamente a pedido
de los pobladores de los centros poblados o distritos. Ante ello el Congreso siempre ha ofrecido y
contina dando una respuesta poltica electora antes que tcnica reconociendo nuevas provincias y
distritos lo cual si bien no se encuentra prohibido tampoco se enmarca en el derrotero constitucional
plasmado Frente a esta laguna constitucional hubiera sido necesario establecer constitucionalmente
pautas bsicas para un ordenamiento territorial con criterios tcnicos y sociales para crear y constituir
distritos provincias departamentos y regiones.
En el Per la demarcacin poltica establecida es la siguiente: Las regiones que an no estn
demarcadas. Dice el artculo siguiente que se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones
pertenecientes a uno o ms departamentos colindantes y que las provincias o distritos pueden
integrarse o cambiar de circunscripcin.
Las provincias que en el Per son subdivisiones de los departamentos. Los distritos que son
subdivisiones de las provincias. La demarcacin territorial es decir cada una de las divisiones del
territorio antes sealadas tiene que aprobarse por el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo
artculo 102 inciso 7 de la Constitucin. El artculo 189 de la Constitucin en su parte final dice algo
que muestra confusin entre los constituyentes que en sus circunscripciones se ejerce el gobierno
unitario de manera descentralizada y desconcentrada.

Aparentemente se trata de coordinar esta norma con el ltimo prrafo del artculo 43 cuando dice
que el Estado tiene un gobierno que es unitario representativo y descentralizado y se organiza segn
el principio de la separacin de poderes.
El resultado de la parfrasis ha sido infeliz por las siguientes razones. En cada una de dichas
circunscripciones coexistir. En cuatro tipos de gobierno estatal segn la propia Constitucin el unitario
o nacional el regional el municipal provincial y el municipal distrital. No hay pues un slo gobierno que
se ejerce descentralizada y desconcentradamente sino cuatro crculos de poder todos pertenecientes
al Estado.
Los gobiernos regionales y municipales son gobiernos autnomos con sus propias competencias
algunas indicadas en la Constitucin y otras sern sealadas por ley. No existe solamente un poder
unitario sino tambin poderes descentralizados. En las diversas circunscripciones el Gobierno Central
o gobierno unitario ejerce poder centralizadamente por ejemplo cuando el Congreso dicta una ley
obligatoria para todo el Per o cuando el Presidente de la Repblica ordena a sus prefectos que
realicen una determinada labor o cuando la Polica Nacional recibe la orden de cumplir ciertas reglas
para garantizar el orden interno. Entonces el gobierno unitario muchas veces funciona
centralizadamente y adems debe hacerlo as. El artculo que comentamos no lo dice y da la
impresin de que slo acta desconcentrada y des centralizadamente. Es un error. Otras veces
efectivamente rganos del gobierno central actuarn desconcentradamente a travs de organismos
regionales o locales de diversa naturaleza pero que dependen en ltima instancia del r Finalmente
otras veces tambin el gobierno central descentralizar sus decisiones en rganos locales o
regionales y recin entonces actuar descentralizadamente.
Hay que notar al mismo tiempo que otros rganos especializados como el Ministerio Pblico n la
Defensora del Pueblo podrn tener rganos de desconcentracin y eventualmente de
descentralizacin para algunas funciones. Tambin podrn coordinar con otros niveles de gobierno
como el regional y local para cumplir mejor sus funciones.
Tampoco hay que olvidar que son dos cosas distintas el Estado y el gobierno central concreto que
ejerce el poder. Tambin son Estado los gobiernos regionales y locales Por consiguiente no se puede
identificar el poder o el Estada con el Gobierno del Congreso el Presidente de la Repblica y el Poder
Judicial ms los otros rganos con funciones especficas ya existan.
Consideramos que sera oportuno hacer una modificacin constitucional para aclarar todos estos
niveles en el tema del gobierno del Estado.
ARTCULO IV.FINALIDAD
Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin de los servicios
pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin.
CONCORDANCIA:
Constitucin Poltica, Art. 195
Anlisis Exegtico
Esta norma define el carcter representativo de los gobiernos locales, porque si bien emanan de la
voluntad popular, no es el pueblo quien ejerce directamente el poder sino por delegacin a travs de
las autoridades elegidas. Este articulo tiene una relacin similar al artculo 3 de la derogada Ley de
Municipalidades, con la supresin del ltimo prrafo de este artculo que sealaba que las
Municipalidades No pueden ejercer las funciones de orden poltico que la Constitucin y las leyes
reservan para otros rganos del Estado, ni asumir representacin distinta de la que le corresponde a
la administracin de las actividades locales; lo que marcaba una lnea divisoria con el actuar de
prefectos, subprefectos y otras autoridades polticas.
La presente norma circunscribe el campo de accin de las Municipalidades las que se encargan de:
a) representar al vecindario, b) promover la adecuada prestacin de servicios pblicos locales, c)
promover el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin.
La primera finalidad es una expresin de la democracia representativa: lo gobernantes actan
ejerciendo representacin del pueblo que los ha elegido. Como seala Bernales Los gobernantes
ejercen el poder sometidos a las limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes

establece. Esto conforma el Estado de Derecho, en la medida que el poder no se ejerce al arbitrio del
gobernante. As fue que durante largo tiempo, y la tentacin anda siempre rondando a los
gobernantes y autoridades que no tienen vocacin democrtica ni solidez en su tica poltica.
La prestacin de los servicios pblicos debe ser adecuada, es decir conveniente o conforme a las
circunstancias, y puede brindarlo directamente o a travs de terceros, mediante los mecanismos de la
concesin, a tenor del artculo 32 de la LOM, que seala Los servicios pblicos locales puede ser
de gestin directa y gestin indirecta, siempre que sea permitido por ley y que se asegure el inters
de los vecinos, la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal. En toda mediada
destinada a la prestacin de servicios deber asegurarse el equilibrio presupuestario de la
municipalidad.
Por la promocin del desarrollo integral, sostenible y armnico, debemos entender aquel cuyos
beneficios son compartidos por todos los sectores de la circunscripcin local, sin discriminacin de
ningn tipo, y donde las decisiones de Gobierno se toman bajo mecanismos autnticamente
democrticos y con perspectiva de futuro.
Anlisis dogmtico
El fin del municipio es el bien comn de la sociedad local. El concepto del bien comn como fin del
Estado sirve para caracterizar el fin del municipio. La diferencia entre ambos est en el mbito social
en que acta la institucin municipal, ceida a lo local, y esto define el fin del municipio como el bien
comn de la sociedad local.
El concepto del fin del municipio, o sea, del bien comn de la sociedad local, es permanente, pero del
mismo modo que en el orden estatal, el contenido concreto de l, o sea, el conjunto de condiciones
para la existencia y bienestar de la comunidad y para el bien de cada uno de sus miembros, est
determinado circunstancialmente por razones polticas, histricas y econmicas de prudente
merituacin en el obrar prctico de los conductores de la comunidad poltica.
El jurista espaol Antonio Bellver Cano, en su obra Teora del municipio, partiendo de la armona
entre los fines y las relaciones del municipio, efectu la siguiente clasificacin de los fines: 1a.
categora: Fines conservatorios, referidos a su propia existencia, continuidad y conservacin como
organizacin. 2a. categora: Fines referentes a las personas:a) de seguridad, y b) de comodidad. En
la primera clase se halla todo lo relativo a la polica urbana y rural, y en la segunda se condensa casi
toda la gestin de gobierno municipal en cuanto a obras y servicios pblicos. 3a. categora: Fines
respecto de los bienes y trabajo. Ayuda de los preceptos generales de las leyes. Se trata de otra
porcin de fines especiales vinculados a la construccin y conservacin de caminos vecinales
y al trabajo agrcola. Tambin incluye la municipalizacin de servicios. 4a. categora: Fines en cuanto
al territorio, que comprenden su conservacin, distribucin y delimitacin, as como la agregacin y
segregacin de fracciones del territorio municipal. 5a. categora: Fines con respecto al Estado y sus
divisiones administrativas, referidos a sus relaciones y delegaciones, que son indeterminables a
priori , y que se vinculan con la ciencia de la administracin del Estado. 6a. categora: Fines con
respecto a la regin, que completan los fines ad extra comenzados en la categora anterior y
mediante los cuales se vincula con municipios que tambin integran la regin, para el desarrollo de la
economa, arte y empresas comunes.
Anlisis sincrtico constitucional
Este artculo, siguiendo las nuevas tendencias en materia econmica, poltica y social que enfatizan
que las municipalidades deben asumir la responsabilidad del desarrollo de sus jurisdicciones,
encarga como primera responsabilidad de las municipalidades promover el desarrollo y la economa
local y prestar los servicios pblicos de su responsabilidad, "en armona con las polticas y planes
nacionales y regionales de desarrollo".
La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la movilizacin organizada de las
municipalidades y de la sociedad civil local un soporte significativo que con toda seguridad permitir
aplicar e incluso optimizar los escasos recursos con que cuenta el Estado peruano, desterrando y
superando as las experiencias negativas de las estructuras burocrticas centrales que fueron
utilizadas, tambin, para manipular polticamente a los sectores pobres de la sociedad.
El desarrollo econmico local debe ser entendido como un proceso permanente que requiere el
diseo de estrategias adecuadas que permitan la implementacin de acciones, programas y

proyectos en materia de derechos sociales y econmicos; es decir: educacin, salud, programas de

atencin a la pobreza, infraestructura, servicios bsicos, etc. Advertimos, sin embargo, aunque para
algunos resulte obvio, que el I desarrollo local ser posible en la medida en que efectivamente se
descentralice lo que ahora est centralizado, y que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral
del Estado en su conjunto, as como la respectiva descentralizacin fiscal que, como se sabe, no es
la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo N 955 de febrero de 2004.
El desarrollo local supone, adems, que la municipalidad se involucre en las tareas de aliento y
promocin de las actividades econmicas. En nuestro pas, las municipalidades rurales ya tienen
abiertas las puertas para impulsar las actividades productivas del sector primario y para desarrollar
toda clase de proyectos de apoyo tecnolgico, de informacin y de comercializacin. Si bien los
recursos de las municipalidades rurales siguen siendo dbiles, sus posibilidades de impulsar la
produccin y emprender nuevos proyectos que generen empleo en sus territorios son ptimas e
infinitas.
En cuanto a los servicios pblicos locales diremos que estos son amplios y responden a las
permanentes necesidades de los vecinos; por consiguiente, estn sujetos a regulacin en proteccin
del inters general y local. De acuerdo con el artculo 58 de la Constitucin, el Estado debe orientar el
desarrollo del pas, actuando principalmente -dice el texto acotado- en las reas de promocin del
empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura. En este caso, en virtud de
la descentralizacin, las municipalidades resultan titulares encargadas de prestar y brindar los
servicios locales esenciales a sus respectivas poblaciones.
Ya en el artculo 51 del Decreto Legislativo N 051 del ao 1981 se comprenda entre los servicios
municipales esenciales los de saneamiento del medio ambiente, agua potable, alcantarillado,
limpieza, alumbrado pblico, posta sanitaria, mercados de abastos, registros civiles, promocin
cultural, etc. Los mismos que podan prestarse en cualquiera de las siguientes modalidades:
administracin directa; concesin; contrato y empresas municipales.
Posteriormente, la Ley Orgnica de Municipalidades de 1984, modificada y complementada por una
diversa legislacin, estableci que las municipalidades tenan a su cargo los servicios pblicos
locales de transporte urbano, agua potable y alcantarillado, limpieza pblica y disposicin final en
rellenos sanitarios, recreacin, parques y jardines, seguridad ciudadana, estacionamiento o parqueo
vehicular, mercados, carnales, silos y terminales pesqueros, embarcaderos, servicios higinicos,
baos pblicos, etc.
Actualmente la calidad de muchos de los servicios pblicos locales es crtica y sus problemas son de
diverso tipo: carencia de recursos y tecnologas inapropiadas, burocratismo, baja recaudacin de los
arbitrios y tasas, y nula o escasa promocin de las inversiones privadas. Este problema generalizado
aconseja la organizacin de programas regionales y nacionales dirigidos a superar este estado de
cosas.
Ya hemos sealado que para nosotros, el desorden y los errores de la reforma constitucional de
marzo de 2002, entre otros, se evidencia en la debilidad y descuidos en el articulado referido a las
competencias. Este artculo 195 en ms de cinco incisos se refiere, en realidad, a determinadas
atribuciones y no a competencias locales1301. As, se infiere de la lectura de los incisos 1,2,3,9 Y 10
referidos a la organizacin interna, el presupuesto, la administracin de bienes y rentas, la
presentacin de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones no son competencias sino
simplemente atribuciones locales.
Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las administraciones
pblicas o gobiernos, mientras que las atribuciones son solamente instrumentos que entrega la ley
para que se cumplan y desarrollen las competencias.
Al respecto, sostenemos que en orden de primaca o importancia primero estn las funciones, luego
las competencias y finalmente las atribuciones, y que las funciones de todo Poder Pblico son
solamente, de acuerdo con la doctrina del Derecho Pblico o Administrativo, cuatro: la legislativa o
normativa, la jurisdiccional, la fiscalizadora y la administrativa.
Las competencias reconocidas a favor de las municipalidades por esta norma constitucional son
nicamente las sealadas en los incisos 4, 5, 6, 7 Y 8; es decir, en materia tributaria, servicios
pblicos locales, planificacin y acondicionamiento territorial, inversiones y proyectos de
infraestructura local; y finalmente, las competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8:

educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulacin y trnsito,
turismo, conservacin de monumentos, cultura y deporte.
Del conjunto de constituciones que hemos tenido a lo largo de la Repblica, resalta en esta materia la
Constitucin de 1823, que en su artculo 140 estableci que corresponda a las municipalidades las
atribuciones de "la polica de orden", la polica de instruccin primaria, la polica de beneficencia, la
polica de salubridad y seguridad, la polica de comodidad, ornato y recreo, y que, adems en su
artculo 141 encarg a las municipalidades promover la agricultura, la industria, la minera y "cuanto
conduzca en razn de la localidad al bien del pueblo".
Los errores y confusiones en que incurre el texto constitucional comentado se han trasladado de
manera general a la vigente Ley Orgnica de Municipalidades donde se constata un tratamiento
deficiente de las competencias municipales. As diversos captulos y artculos son denominados
errneamente como "funciones" de las municipalidades, como sucede con los artculos 78 al 87 que
incurren reiteradamente en el uso errtico de los conceptos de funcin, competencia y atribuciones,
llegando a sostenerse que aprobar el plan de acondicionamiento territorial as como aprobar el plan
urbano es una funcin y no una atribucin derivada de la competencia en materia de urbanismo, y
especficamente, de la competencia en materia de planificacin urbana (1.1 y 1.2 del artculo 79), que
elaborar el catastro es una funcin y no una atribucin (3.1. del numeral 3 del artculo 79), que la
"limpieza pblica" es una funcin y no una competencia (3.1. del numeral 3 del artculo 80), que
realizar campaas de medicina preventiva es una funcin y no una atribucin (2.6. del numeral 2 del
artculo 80), etc.
En general, se constata que en la Ley Orgnica de Municipalidades existe una mezcla antitcnica y
desordenada de los conceptos de funcin, competencia y atribuciones, todo lo cual sin lugar a dudas
generar confusin al momento de su aplicacin. En cambio, el artculo 16 de la anterior Ley
Orgnica de Municipalidades, Ley N 23853, estableca correctamente como funciones de los
concejos municipales, las funciones normativas, administrativas y fiscalizadoras.
A fin de superar las deficiencias que estamos sealando, me permito sugerir la reforma constitucional
pertinente con el siguiente texto: "Las municipalidades promueven el desarrollo y la economa local, y
la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las
polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Funciones: las municipalidades ejercen sus
funciones y potestades de gobierno, normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, as
como las jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento jurdico nacional.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artculo IV
de la LOM son las siguientes: la accin de amparo por infraccin al artculo 195 de la Constitucin
que tambin regula lo referido a la adecuada prestacin de servicios pblicos locales, el desarrollo
urbano y rural, etc., tambin procede el proceso competencial en razn de conflicto entre atribuciones
y competencias asignadas directamente por la Constitucin o leyes orgnicas.
Desde el punto de vista del derecho civil las acciones que proceden referidas al artculo IV de la LOM
son las siguientes: interposicin de una excepcin por representacin deficiente o defectuosa.
ARTCULO V.ESTADO DEMOCRTICO, DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO
La estructura, organizacin y funciones especficas de los gobiernos locales se cimientan en una
visin de Estado democrtico, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el
desarrollo sostenible del pas.
En el marco del proceso de descentralizacin y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno
ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin; por consiguiente
el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente
por los gobiernos regionales, y stos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por
los gobiernos locales.
CONCORDANCIA:
Constitucin Poltica, Art. 188
Anlisis Exegtico

Esta norma debe ser concordada con los artculos 43 y 189 de la Constitucin Poltica de Estado. El
artculo bajo anlisis precisa lo siguiente:
a)

El tipo de Estado (democrtico, unitario, descentralizado y desconcentrado) dentro del cual existen e
interactan los gobiernos locales y se seala que la finalidad es lograr el desarrollo sostenible del
pas. Por democrtico, en trminos generales, debe entenderse aquel cuyo poder se sustenta en el
pueblo y que adems responde a las expectativas mayoritarias de la poblacin en sus necesidades
elementales. Adems siendo el Estado unitario, las municipalidades gozan de autonoma en los
asuntos de competencia pero no de soberana, que es atributo exclusivo del Estado, y sus planes
deben estar en concordancia con los planes regionales y nacionales, como veremos en el artculo
siguiente.
Es descentralizado, por cuanto las funciones de gobiernos pertenecientes al Estado se distribuyen
entre los diferentes niveles (Central, Regional y Local), mediante la transferencia de funciones y
recursos a entidades autnomas, con facultades de decisin dentro de su jurisdiccin. Es
desconcentrado, cuando la delegacin de funciones y recursos a otras instancias implica que las
entidades menores actan en nombre del ente superior, sin independencia ni autonoma, como son
las estructuras ministeriales, por ejemplo: Rubio Correa grafica la diferencia entre estos dos ltimos
trminos; se descentraliza la educacin si las municipalidades asumen todo lo relativo a su
conduccin de los planes de estudio, los colegios, los profesores, los alumnos, etc., de su
circunscripcin. Si, en cambio las decisiones sobre estos asuntos pasan del Ministerio de Educacin
a una direccin provincial de educacin que depende en ltima instancia del Ministerio, no era
descentralizacin sino solo desconcentracin.

b)

Se incluye, por primera vez en una norma de este tipo, el principio de subsidiariedad, como criterio
de funcionalidad y organizacin administrativa, en relacin de las municipalidades con el gobierno
central y los gobiernos regionales.
El principio de subsidiariedad, en su expresin administrativa significa que debe ser el gobierno ms
cercano a la poblacin el llamado a ejercer la competencia o funcin; en consecuencia, el gobierno
nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente por los
gobiernos regionales, y estos, a su vez no debe hacer aquello que puede ser ejecutado por los
gobiernos locales. Y en su esencia filosfica, la subsidiariedad exige el reconocimiento y respeto de
la singularidad y libertad no solo de la persona, sino tambin de las formas naturales de organizacin
social, desde el matrimonio hasta la nacin.
Anlisis dogmtico
La descentralizacin
Entre las relaciones institucionales se destacan las vinculadas al proceso de descentralizacin, que
hoy se producen con la provincia, pero a las que en el futuro se pueden sumar las de la regin.
El Estado descentralizado segn Jos Luis Furlan, surge como nuevo paradigma de lo pblico y su
relacin con la sociedad entre las otras alternativas: el intervencionismo y la subsidiariedad del
Estado. Y lo concepta como un sistema complejo de instancias estatales interrelacionadas
cooperativamente, en el cual el poder, las competencias y los recursos que corresponden a cada una
de ellas se distribuyen de modo tal que las decisiones y las acciones pblicas se adoptan y se
ejecutan en el nivel que permite una relacin menos mediatizada con la sociedad.
La descentralizacin ha dicho Jacques Delors, quien presidi el Consejo de Europa impide que un
problema local se convierta en un drama nacional.
El trmino descentralizacin expone Jerry Silverman incluye varios tipos diferentes de arreglos
institucionales
y
presenta
la
siguiente
tipologa: a) desconcentracin; b) delegacin; c) traspaso; d) agencia principal de arriba hacia
abajo; e) agencia principal de abajo hacia arriba, y f) hbrido. Y as describe Silverman los
tipos: desconcentracin: modelo de oficina sucursal donde los gobiernos locales actan como
agencia de los gobiernos centrales, que es donde se concentra el poder; delegacin: modelo de
subsidiaria independiente, es la asignacin de responsabilidades para la planificacin,
implementacin y/o mantenimiento de inversiones sectoriales en agencias para- estatales y otras
instituciones semiautnomas de gobierno; traspaso: modelo de autonoma que muchas veces se
utiliza como sinnimo de descentralizacin y donde las responsabilidades sobre un campo mayor de
actividades son asignadas a los gobiernos locales; modelo de agencia principal arriba hacia

abajo cuando los gobiernos locales ejercitan la responsabilidad en representacin del gobierno
central; modelo de agencia principal de abajo hacia arriba: donde se invierten las caractersticas del
modelo anterior y en consecuencia, el gobierno superior es contratado, financiado y supervisado por
el nivel inferior; e hbrido: cuando se presentan algunas tipologas anteriores.
Anlisis sincrtico constitucional
El Peru es definido como un pas centralista porque una altsima proporcin de la riqueza y de la
inversin nacional estn centradas en Lima metropolitana donde adems est localizado
aproximadamente el 30 de la poblacin nacional. Las demandas descentralistas han sido
tradicionales en el Per y pueden rastrearse en muchos eventos de la historia nacional en realidad
el Per ha oscilado durante buena parte de su poca republicana y especialmente durante el siglo XX
entre el centralismo real y los intentos descentralistas mas o menos tmidos que se hicieron pasar.
Cesar Landa piensa que en la Constitucin peruana por una serie de indicios correctamente
seleccionados en nuestro criterio hay predominancia de un espritu desconcentrador antes que
descentralizador. La Constitucin de 1993 en materia de descentralizacin expresa una vocacin
centralista de la gestin pblica lo cual se evidencia en la normatividad constitucional incompleta para
as municipalidades y restrictiva para las regiones Por ello el nuevo texto constitucional apunta ms a
una desconcentracin antes que a una descentralizacin del poder poltico y econmico centralizado
en Lima y concentrado en pequeos y tradicionales grupos de poder poltico y econmico.
Para que exista descentralizacin tiene que ocurrir cuando menos lo siguiente:
Establecerse gobiernos regionales y locales con autonoma de decisin en las competencias que les
asignen la Constitucin y las normas legislativas diversas Esto quiere decir que esas competencias
sern de ellos y no del gobierno central o los rganos que d el dependan aunque hayan sido
desconcentrados Por ejemplo se descentraliza la educacin si las municipalidades asumen todo lo
relativo a la conduccin de los planes de estudio los colegios los profesores los alumnos etc. de su
circunscripcin Si en cambio las decisiones sobre estos asuntos pasan del Ministerio de Educacin a
una Direccin provincial de educacin que depende en ltima instancia del Ministerio no habr habido
descentralizacin sino slo desconcentracin.
El gobierno central quedar frente a los gobiernos regionales y lo cales como un ente de regulacin de
los aspectos comunes o unitarios del ejercicio del poder y se producir una relacin dialctica
permanente entre los planos central nacional regional y local no ausente de conflictos Para ello
precisamente sirve la previsin hecha en el inciso 3 del artculo 202 de la Constitucin corresponde al
Tribunal Constitucional Conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas par la
Constitucin conforme a ley.
En el mbito de la aprobacin de normas generales deber de establecerse los mbitos de
competencia de las legislaturas regionales como de los Concejos Municipales y la diferenciacin con
las funciones que ejerza el Congreso para que este no interfiera en el poder de aquellas de manera
contraria al Derecho.
En el mbito de la ejecucin de polticas deber de discriminarse lo que corresponde hacer al gobierno
Central fundamentalmente al Poder Ejecutivo de lo que corresponde al ejecutivo de las regiones y a
los alcaldes tanto provinciales como distritales esto ltimo s ha sido desarrollado a lo largo del
tiempo en las leyes de municipalidades sobre todo en lo referido a las competencias de los
municipios provinciales y de los distritales que estn dentro de ellos.
En el mbito de la administracin de Justicia es preciso concordar la estructura territorial de los
distritos judiciales con la de la organizacin poltica del territorio y dar a las Cortes Superiores una
calidad de ltima instancia mucho ms intensa que la que han gozado hasta ahora La Corte Suprema
no debe resolver casos jurisprudenciales sino excepcionalmente y slo cuando le sea importante
sentar precedentes vinculatorios respecto a determinado tema, esto descentralizara efectivamente la
administracin de justicia en el Per.
Muchos de los rganos constitucionales con funciones especiales como el Ministerio Publico o la
Defensora del Pueblo tendrn que actuar tambin bajo formas descentralizadas si es que el Poder
Judicial lo hace tal como propusimos antes y para la descentralizacin es tambin fundamental que el
Presupuesto General de la Republica refleje los cambios de poder con mayores asignaciones a los

gobiernos regionales y locales obvia mente acorta de reducir los recursos del gobierno central para
garantizar que ese nuevo poder transferido tenga recursos con que hacer las obras que se proponga.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artculo V
de la LOM son las siguientes: la accin de amparo procede cuando se afecta la forma de
organizacin establecida mediante el proceso de descentralizacin consignada en el artculo 188 de
la Constitucin Poltica, as tambin en afectacin al 195 referido a la afectacin de los planes de
desarrollo local en pro de un desarrollo sostenible del pas enmarcado dentro del captulo XIV de la
referido a la descentralizacin, procede tambin procede el proceso competencial en razn de los
conflictos que se susciten entre las facultades y competencias asignadas a los gobiernos municipales
con los gobiernos regionales, el poder ejecutivo o entre s, en atencin a lo establecido mediante el
proceso de descentralizacin.
ARTCULO VI.PROMOCIN DEL DESARROLLO ECONMICO LOCAL
Los gobiernos locales promueven el desarrollo econmico local, con incidencia en la micro y pequea
empresa, a travs de planes de desarrollo econmico local aprobados en armona con las polticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo; as como el desarrollo social, el desarrollo de
capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones.
CONCORDANCIAS:
Constitucin Poltica, Art. 195
Ley N 28015, Art. 4
Anlisis Exegtico
Se precisa la finalidad que deben buscar los Gobiernos locales, al momento de estructurar sus planes
de desarrollo econmico local, precisndose que: a) Es finalidad de las municipalidades buscar el
desarrollo de sus circunscripciones, b) Los planes de desarrollo econmico locales deben guardar
coherencia con las polticas y planes nacionales y regionales, c) La promocin del desarrollo
econmico debe ir acompaado de la bsqueda del desarrollo social, del desarrollo y reconocimiento
de las capacidades y caractersticas propias de cada circunscripcin territorial, y cuidando de que el
mencionado desarrollo sea equitativo entre las poblaciones involucradas.
La promocin del desarrollo econmico local (DEL), se ha convertido en los ltimos tiempos en una
de las responsabilidades ms importantes de las municipalidades con perspectiva de futuro, no solo
de sus circunscripciones sino del pas en general; y la discusin de los parmetros y contenidos del
desarrollo es un tema central de la corriente municipalista mundial; ya que el desarrollo, como seala
Francisco Albuquerque, involucra a la mayora de actividades productivas existentes en todos los
pases, siendo fundamental en trminos de empleo e ingreso y para la difusin territorial del progreso
tcnico y crecimiento econmico. Por ello posee una capacidad no desdeable para incidir en una
mejora de la distribucin del ingreso, dentro de la necesaria lucha contra la pobreza y la desigualdad,
lo cual exige replantearse seriamente los ineficientes e insuficientes enfoques asistencialistas.
La micro y pequea empresa engloba las actividades de un sector mayoritario de la poblacin y su
promocin de ir acompaada de polticas tendientes a su formalizacin, institucionalizacin, acciones
coordinadas entre los diferentes niveles de gobierno, capacitacin y asistencia tcnica, acceso a los
mercados y a la informacin, innovacin, modernizacin y financiamiento, dentro del marco de lo
regulado en esta ley, las normas de descentralizacin, las normas regionales y la Ley N 28015 Ley
de Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa.
Anlisis dogmtico
El Desarrollo Econmico Local, consiste en la trasformacin y mejoramiento de las economas
locales a partir del fortalecimiento de la competitividad de los subsectores o conglomerados
econmicos potenciales del territorio, la consolidacin de redes socioeconmicas de cooperacin y
competencia y la implementacin de mecanismos de capitalizacin local.
Este proceso es liderado por la Municipalidad y por los conductores o propietarios de las unidades
econmicas de manera concertada con otros actores locales del territorio para generar economas
externas (nos referimos a la actuacin de la municipalidad y otros agentes empresariales en el

acercamiento a las empresas y la dotacin de servicios de desarrollo empresarial, como

capacitacin, asistencia tcnica, promocin, acceso a mercados , tecnologa , infraestructura de
soporte , etc.) y aprovechas las ya existentes de tal manera que se permita configurar un entorno
favorable para el Desarrollo Econmico Local.
El Desarrollo Econmico Local contribuye a la competitividad territorial, entendida como la capacidad
que tiene un territorio para lograr un desarrollo sostenido en un contexto de competencia globalizada.
Las municipalidades asumen su rol promotor del desarrollo econmico local, entendido como un
proceso participativo que dinamiza la economa de su territorio, aprovechando de manera eficiente y
sostenible sus recursos y ventajas competitivas, generando cadenas y redes productivas,
fomentando polticas, entre otras, con el objetivo de generar empleo e ingresos para mejorar las
condiciones de vida. Ello implica, plantear una estrategia de complementariedad que oriente las
gestiones para apoyar la produccin de las actividades tradicionales y promoviendo ms actividades
innovadoras.
La gestin y promocin municipal del desarrollo econmico local contempla los siguientes enfoques:
desarrollo econmico territorial, desarrollo endgeno, competitividad territorial, capital social, gestin
sostenible de los recursos naturales y seguridad alimentaria.
Las municipalidades en su rol promotor del desarrollo econmico, tienen la necesidad de contar con
reas u oficinas especializadas en las municipalidades para la gestin y promocin del desarrollo
econmico local, las mismas que deben tener visiones realistas de la economa local y debe ser
conducida por personal que cuente con capacidades para cumplir con en el desempeo de sus
funciones particularmente en el diseo, aplicacin y gestin de polticas, planes y proyectos,
procedimientos administrativos, asignacin eficiente y transparente de recursos pblicos,
mecanismos de articulacin y coordinacin para la promocin del desarrollo econmico territorial.
Las municipalidades al contar con pocos recursos y capacidades locales, se han articulado entre
ellas, formando asociaciones y mancomunidades, a nivel de corredores econmicos, cuencas, entre
otros. La unidad de intervencin en el territorio como espacios de gestin para la promocin del
desarrollo econmico local se da en un municipio, en una asociacin o mancomunidad municipal,
principalmente las de corredor econmico y cuencas. Adems, las municipalidades en esta forma de
intervencin tienen en cuenta que las condiciones de desarrollo econmico deben ser coherentes con
la sustentabilidad ambiental de las actividades productivas, alentar la concertacin pblico privada a
travs de espacios de articulacin para la construccin de polticas locales, promover la creacin de
redes y cadenas productivas para promover la competitividad de sus territorios, y promover la
articulacin de funcionarios y tcnicos para potenciar sus capacidades.
Las municipalidades y sus formas de articulacin intermunicipal deben tener una mejor comprensin
de los procesos econmicos regionales, nacionales y hasta internacionales, en donde se inserta la
economa de sus territorios. Esto plantea la necesidad de articular polticas locales con los otros
niveles de gobierno (regional y nacional), considerando que existe un marco referencial para incidir
en propuestas de polticas pblicas desde lo local (Ley Orgnica Municipal, Ley Pro Compite,
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, Lineamientos de poltica para el desarrollo rural, etc.).
Anlisis sincrtico constitucional
Este artculo, siguiendo las nuevas tendencias en materia econmica, poltica y social que enfatizan
que las municipalidades deben asumir la responsabilidad del desarrollo de sus jurisdicciones,
encarga como primera responsabilidad de las municipalidades promover el desarrollo y la economa
local y prestar los servicios pblicos de su responsabilidad, "en armona con las polticas y planes
nacionales y regionales de desarrollo".
La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la movilizacin organizada de las
municipalidades y de la sociedad civil local un soporte significativo que con toda seguridad permitir
aplicar e incluso optimizar los escasos recursos con que cuenta el Estado peruano, desterrando y
superando as las experiencias negativas de las estructuras burocrticas centrales que fueron
utilizadas, tambin, para manipular polticamente a los sectores pobres de la sociedad.
El desarrollo econmico local debe ser entendido como un proceso permanente que requiere el
diseo de estrategias adecuadas que permitan la implementacin de acciones, programas y

proyectos en materia de derechos sociales y econmicos; es decir: educacin, salud, programas de

atencin a la pobreza, infraestructura, servicios bsicos, etc. Advertimos, sin embargo, aunque para
algunos resulte obvio, que el I desarrollo local ser posible en la medida en que efectivamente se
descentralice lo que ahora est centralizado, y que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral
del Estado en su conjunto, as como la respectiva descentralizacin fiscal que, como se sabe, no es
la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo N 955 de febrero de 2004.
El desarrollo local supone, adems, que la municipalidad se involucre en las tareas de aliento y
promocin de las actividades econmicas. En nuestro pas, las municipalidades rurales ya tienen
abiertas las puertas para impulsar las actividades productivas del sector primario y para desarrollar
toda clase de proyectos de apoyo tecnolgico, de informacin y de comercializacin. Si bien los
recursos de las municipalidades rurales siguen siendo dbiles, sus posibilidades de impulsar la
produccin y emprender nuevos proyectos que generen empleo en sus territorios son ptimas e
infinitas.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artculo VI
de la LOM son las siguientes: la accin de amparo por afectacin del artculo 195 de la Constitucin
Poltica referido al igual que el articulo bajo anlisis a la promocin del desarrollo econmico local en
armona con las polticas y planes de nacionales y regionales de desarrollo.
ARTCULO VII.RELACIONES ENTRE LOS GOBIERNOS NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL
El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su jurisdiccin, evitando la duplicidad y
superposicin de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del inters pblico.
Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperacin y coordinacin, sobre la
base del principio de subsidiariedad.
CONCORDANCIAS:
Constitucin Poltica, Art. 191
Ley N 27783, Art. 49
Anlisis Exegtico
Relaciones entre el gobierno central y las autoridades locales
Escribi el profesor Ion Vintu: Los rganos administrativos locales desempean un importante papel
en el desarrollo econmico, social y cultural y contribuyen a la preparacin de estudios para el plan
econmico nacional. Los rganos centrales competentes no estn autorizados para tomar decisiones
sin el acuerdo de los rganos departamentales, sobre el emplazamiento o la construccin, dentro de
los departamentos de organizaciones econmicas nacionales, empresas o instituciones
socioculturales; y tal acuerdo depende de las disposiciones del programa sobre la planificacin del
medio fsico y la utilizacin racional de los recursos materiales y laborales. Los rganos
administrativos locales presentan propuestas y toman medidas para aumentar la produccin industrial
y asegurar el empleo racional de la capacidad industrial, la explotacin adecuada de los recursos
locales, la produccin diversificada y el aumento de los recursos asignados a las autoridades locales
para satisfacer las necesidades de la poblacin. El presupuesto nacional y los presupuestos locales
se preparan y se cumplen paralelamente a los planes econmicos, puesto que los presupuestos
asignan los recursos financieros necesarios para el logro de los objetivos de los planes. Los planes
econmicos y los presupuestos locales se incorporan al plan y al presupuesto estatal.
Relaciones entre el gobierno municipal y regional
En lo territorial
Como se ha advertido, tanto en el municipio como en la regin existe una base territorial, una
localizacin espacial. Son inconcebibles el municipio y la regin sin asentamiento en determinados
lugares.
Con respecto a la jurisdiccin territorial municipal, en el derecho comparado existen tres sistemas.

Las regiones pueden ser endonacionales, como en el caso de Argentina y Brasil, y

supranacionales, como Centroamrica. Pero tambin la perspectiva regional puede ingresar en los
lmites de una provincia, con la divisin en zonas.
En tal sentido, casi siempre el municipio integra determinada regin, que abarca otras zonas urbanas
y rurales, aunque, como veremos posteriormente, dentro de la regin es preeminente el papel de los
asentamientos urbanos. Sin embargo, hay casos en que el municipio es de tal magnitud que es una
regin, o la mayor parte de ella, o varios municipios constituyen una regin. Se trata de las
metrpolis o megalpolis, siendo un ejemplo al respecto la del Gran Buenos Aires.
En lo econmico
Estas interrelaciones entre municipio y regin son importantes y profundas por las siguientes
razones: a) la actividad econmica se asienta espacialmente, lo que dio origen a la teora econmica
espacial, cuyo precursor fue August Losch; b) en las regiones hay islas econmicas, los polos que
normalmente son las ciudades, o sea, las infraestructuras sociolgicas de los municipios; c) por la
importancia de las funciones econmicas de las ciudades, yd) porque el proceso de urbanizacin es
una de las variables fundamentales de la estructura regional.
Intentaremos explicar estas razones recurriendo a prestigiosos especialistas. Con respecto al
inciso a, Jacques Boudeville as precisa la nocin de espacio en relacin a la economa: los
procesos de circulacin y cambio de ninguna manera son independientes del espacio geogrfico.
Estos mismos procesos contribuyen, por otra parte, a dar forma al espacio, suscitando las
inversiones fundamentales, las redes de transporte, las aglomeraciones urbanas y las
especializaciones. El espacio geogrfico constituye una de las dimensiones de un espacio ms
complejo: el espacio econmico.
En relacin al inciso b, correspondi a Franois Perroux introducir en la ciencia econmica el
concepto de polo de crecimiento. Dijo el profesor francs en 1965:
En un polo industrial complejo que est geogrficamente aglomerado y en un periodo de crecimiento
se pueden notar los efectos de una intensificacin de las actividades econmicas, debido a la
proximidad y a los contactos humanos. De la aglomeracin industrial urbana derivan consumidores
cuyos patrones de consumo estn diversificados y son progresivos comparados con los de los
ambientes rurales agrcolas. Las necesidades colectivas (vivienda, transporte, servicios pblicos)
surgen en cadena. A los beneficios que dejan los negocios se aaden los ingresos de locacin. En el
curso de la produccin aparecen diversos tipos de productores, tales como empresarios y
trabajadores calificados; se forman marcos industriales; se influyen entre s; crean sus tradiciones
individuales y eventualmente participan en un espritu colectivo.
A estos efectos de la intensificacin se suman los efectos de las disparidades interregionales. El polo
industrial complejo, geogrficamente aglomerado, modifica no slo su ambiente geogrfico inmediato,
sino que si es suficientemente poderoso modifica toda la estructura de la economa del pas en el
cual acta.
Esta teora fue posteriormente desarrollada por otros autores, entre los cuales destacamos a John
Friedmann, quien seal el rol de los polos en la planificacin y desarrollo y les reconoci estas
funciones: 1) integracin de la economa en el territorio nacional; 2) incorporacin efectiva de los
recursos regionales no controlados a la economa nacional; 3) retardacin de la velocidad de
crecimiento de las regiones claves existentes excesivamente grandes; 4) mejoramiento de los niveles
de vida de las reas subdesarrolladas, y 5) estimulacin del desarrollo rural.
El inciso c se fundamenta en la concepcin de la ciudad como agente econmico. Sistematizando el
pensamiento de diversos autores sobre las caractersticas esenciales de la ciudad bajo este punto de
vista, Pierre Henri Derycke seala las siguientes:
1)

La ciudad es en primer lugar un bloque de factores productivos. Se trata de la concepcin tradicional

de la ciudad, mercado de servicios productivos y reserva de mano de obra cualificada, que permite la
divisin del trabajo y la diversificacin de las actividades.
2) Despus, la ciudad es una fuente de exteriorizaciones. O sea, la ciudad como generadora de efectos
favorables por la yuxtaposicin en un punto del espacio de numerosas unidades de produccin y de
consumo.

Aunque tambin en forma simultnea, la ciudad ejerce efectos externos desfavorables o negativos,
llamados deseconomas externas: el gigantismo de las ciudades, la congestin urbana, origina
graves problemas de comunicaciones y perjuicios y costes sociales de todo tipo (ruidos, poluciones
atmosfricas, fatiga nerviosa y tensin psquica en aumento).
Jean Rmy hace un anlisis detallado de estas economas de aglomeracin, a partir del doble punto
de vista del productor y del consumidor: En beneficio de la empresa productora, la ciudad realiza
economas de tipo material (reuniendo todos los equipos de infraestructura necesarios para los
transportes y aprovisionamiento de agua, electricidad, energa y favoreciendo la divisin del trabajo) y
economas de tipo inmaterial (difundiendo la informacin, la innovacin y la investigacin a los costes
menores).
En beneficio del consumidor final, la ciudad diversifica el ofrecimiento de bienes y la eleccin de
servicios. Pone a disposicin del ciudadano, bienes y servicios colectivos indivisibles, susceptibles de
suponer para cada uno, un suplemento de educacin y de ocio, y de favorecer la promocin
intelectual, cultural y social de todos.
La ciudad es un centro de formacin y de redistribucin del valor. Es un lugar de percepcin, de
imposicin y de transferencia de los flujos de rentas, creados por las actividades que all se
desarrollan.
En este concepto de la ciudad expone Derycke, en tanto que agente creador y redistribuidor de
riquezas, se plantean dos cuestiones principales:
La primera se refiere a la filosofa del valor; la riqueza as creada, es un valor de uso o es un valor
de intercambio? Segn Henri Lefebvre, la ciudad y la realidad urbana, exponentes del valor de uso,
resultan deterioradas cuando se subordinan al valor de cambio y a la masificacin de mercancas,
producida por la industrializacin. La segunda cuestin concierne a la naturaleza y a la extensin de
la funcin urbana redistribuidora; la ciudad es un simple intermediario en la formacin del valor o un
agente final, con el mismo ttulo que esas otras entidades colectivas que son la empresa o el Estado?
Los problemas que plantean estas cuestiones invitan a interrogarse profundamente sobre la ciudad,
en tanto que agente econmico.
El inciso d es fcilmente perceptible y es corolario lgico de los anteriores aspectos. Traemos
nuevamente la autoridad de Jacques Boudeville, que dice: La teora econmica contempornea de
los ejes y polos de desarrollo tiene la gran ventaja de poner de relieve la importancia de los
instrumentos urbanos y municipales de una poltica de ordenamiento de los territorios. Ya no se
discute que los mecanismos de produccin y distribucin tienden a fomentar el crecimiento de las
zonas urbanas a un ritmo ms elevado que el conjunto del pas. Los acontecimientos relativos a los
instrumentos de accin regionales ponen en evidencia una distincin esencial entre las poblaciones
capitales y las poblaciones y polos satlites de otro orden.
Anlisis dogmtico
Esta norma guarda concordancia con el Artculo V, y creemos que bien pudo ser regulado en un solo
articulado, ya que sus disposiciones se refieren a la organizacin administrativa del Estado en
general y no especficamente de los gobiernos locales. Se seala que: a) El gobierno en sus
diferentes niveles, se ejerce dentro de su jurisdiccin evitando la duplicidad de funciones, b) la
preminencia del inters pblico en los actos de gobierno nacional, regional y local, y c) que las
relaciones entre los niveles de gobierno deben ser de cooperacin y coordinacin, sobre la base del
principio de subsidiariedad.
Pese a la regulacin normativa, se presentaran en los hechos, sobre todo dentro de un proceso de
descentralizacin en marcha, que es por esencia de carcter poltico, conflicto entre los diferentes
niveles de gobierno; problemas que debern ser resueltos dentro de lo normado por el artculo 200
inc. 3 de la Constitucin del Estado, seala que corresponde al Tribunal Constitucional: () 3
conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitucin conforme a
ley y el artculo 127 de la LOM, que prescribe: Los conflictos de competencia que surjan entre las
municipalidades, sean distritales o provinciales, y entre ellas y los gobiernos regionales o con
organismos del gobierno nacional con rango constitucional, son resueltos por el Tribunal
Constitucional de acuerdo a su ley orgnica. Los conflictos no comprendidos en el primer prrafo son
resueltos en la va judicial

Anlisis sincrtico constitucional

Nos referiremos brevemente al sello uniformista que preside este artculo. La referencia primera de
su texto est orientada a "las municipalidades provinciales y distritales" como rganos de gobierno
local, con exclusin expresa de las municipalidades de centros poblados, que "son creadas conforme
a ley" (corrigiendo o enmendando as el artculo 189, en el que se sostiene lo contrario).
Este criterio uniformista del texto comentado difiere de la moderna legislacin que en Iberoamrica
adquiere y adopta regmenes locales que responden y son flexibles a la diversidad o en los que se
estudia y discute diversas propuestas respecto a la topologa de municipios. El tratamiento
diferenciado de los municipios es un tema recurrente en el Derecho Constitucional y el Derecho
Municipal.
La Administracin Pblica tiene como elemento consustancial su personera jurdica. Por eso, cuando
este artculo constitucional refiere que las "municipalidades provinciales y distritales son los rganos
de gobierno local" relaciona correctamente la personificacin jurdica que tienen nuestras
municipalidades con las exigencias de gobierno descentralizado del nivel municipal y de configurar
municipalidades aptas y dispuestas a gobernar democrticamente, abriendo cauces e instancias para
que las organizaciones e instituciones representativas de la poblacin participen de la gestin y los
asuntos locales.
Esta disposicin tiene como precedentes el artculo 252 de la Constitucin de 1979 que sancion que
las municipalidades son rganos del gobierno local y el artculo 2 de la derogada Ley Orgnica de
Municipalidades N 23853, que reiter que la "municipalidad es el rgano de gobierno local, que
emana de la voluntad popular", aadiendo, seguidamente que (las municipalidades) "son personas
jurdicas de derecho pblico con autonoma econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia".
El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen "autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia". Qu es y en qu consiste la
autonoma local? y cules son los alcances de las autonomas, poltica, econmica y administrativa
que la Constitucin atribuye a las municipalidades?
En cuanto a la autonoma local, diremos que la misma configura su contenido nuclear en la propia
Constitucin cuando en esta se asigna a las municipalidades la condicin de "rganos de gobierno
local", cuando se establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio directo; cuando
se dice adscribir a favor de ellas las competencias y atribuciones para promover el desarrollo y la
economa local, la aprobacin de normas de su competencia; la reglamentacin y la prestacin de los
servicios pblicos de su responsabilidad (artculo 195). En fin, cuando en la Constitucin se asigna a
las municipalidades bienes y rentas (artculo 196) e igualmente cuando se les encarga promover y
reglamentar la participacin vecinal (artculo 197).
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artculo VII
de la LOM son las siguientes: la accin de amparo por flagrante vulneracin del derecho establecido
en el artculo 191 de la Constitucin Poltica que establece que los gobiernos regionales tienen
autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las
municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones, supuesto que est acorde a lo establecido
en el artculo bajo anlisis, asimismo procede la accin popular contra una resolucin de carcter
general, que haya emitido la municipalidad en razn del ejercicio de su jurisdiccin; de igual forma
procede el proceso competencial en razn de evitar la duplicidad y superposicin de funciones que
se sealan en el artculo precedente.
ARTCULO VIII.APLICACIN DE LEYES GENERALES Y POLITICAS Y PLANES NACIONALES
Los gobiernos locales estn sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de
conformidad con la Constitucin Poltica del Per, regulan las actividades y funcionamiento del
Sector Pblico; as como a las normas tcnicas referidas a los servicios y bienes pblicos, y a los
sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento
obligatorio.
Las competencias y funciones especficas municipales se cumplen en armona con las polticas y
planes nacionales, regionales y locales de desarrollo.

CONCORDANCIA:
Constitucin Poltica, Art. 195
Anlisis Exegtico
Los gobiernos locales se encuentran dentro de la esfera del principio de legalidad, por lo que estn
sujetos en su actuar a la observancia de una ley previa, escrita y cierta, condicin sin la cual no
pueden realizar sus actos de gestin, asimismo enmarcado en el mbito constitucional establecido
por la Constitucin Poltica del Per de 1993; en ese orden se rigen por la Ley Orgnica de
Municipalidades, la Ley General del Presupuesto Pblico, Ley del Procedimiento Administrativo
General, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Publico, Ley de
Contrataciones del Estado, los instrumentos de gestin, etc.
Las municipalidades son tambin el Estado como gobiernos locales elegidos por el voto popular y por
consiguiente representantes de su municipio para efectos vecinales Es obvio que dentro del Estado
tendrn que existir coordinaciones entre los diversos niveles central regional y municipales provincial
y distrital Muchos servicios y actividades que el Gobierno Central desea realizar entre la poblacin
requieren de la colaboracin de las municipalidades porque de otra manera sera imposible que las
autoridades nacionales llegaran a todos los rincones del pas a menos que establecieran frondosas
burocracias que por lo dems seran cada vez ms ineficientes en razn directa a su tamao y
dispersin. Hay muchos programas de atencin a la poblacin particularmente en lo que se refiere a
salud y alimentacin en los que el Gobierno Central se apoya en los municipios Es algo que debe
racionalizarse y profundizarse por la gran cobertura organizativa que tienen los municipios
territorialmente hablando y porque estn bastante cerca de la poblacin en realidad ms cerca
mientras menos poblacin existe en un municipio determinado.
Segn la ley orgnica de municipalidades determinados servicios sern prestados al vecindario bajo
responsabilidad de la municipalidad Ella podr darlos directamente hacer concesin de ellos o
encargarlos de cualquier otra manera legtima a terceros. Al propio tiempo el Concejo Municipal podr
establecer las normas reglamentarias que considere necesarias para que sean observadas tanto por
quienes prestan los servicios como por los usuarios de los mismos.
Finalmente la Constitucin autoriza a administrar dichos servicios lo que supondr ejecutarlas tareas
o supervisar a quienes hayan recibido el encargo. Esta tarea correr a cargo de la administracin
municipal y ser responsabilidad directa del Alcalde respectivo.
En los servicios que las leyes encomienden a las municipalidades ninguna otra autoridad del Estado
podr intervenir sin incurrir en usurpacin de funciones.
Anlisis dogmtico
Mediante este artculo se establece el marco jurdico de las Municipalidades, por tanto estn sujetas
a las siguientes normas: a) A las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con
la Constitucin Poltica del Per, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Publico, b) A las
normas tcnicas referidas a los servicios y bienes pblicos, y c) A los sistemas administrativos del
Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.
En la administracin pblica encontramos los siguientes sistemas: planificacin, presupuesto,
contabilidad, racionalizacin, abastecimientos, capacitacin, personal, estadstica e informacin.
Anlisis desde las ramas del derecho
Ya hemos sealado que para nosotros, el desorden y los errores de la reforma constitucional de
marzo de 2002, entre otros, se evidencia en la debilidad y descuidos en el articulado referido a las
competencias. Este artculo 195 en ms de cinco incisos se refiere, en realidad, a determinadas
atribuciones y no a competencias locales. As, se infiere de la lectura de los incisos 1, 2, 3, 9 y 10
referidos a la organizacin interna, el presupuesto, la administracin de bienes y rentas, la
presentacin de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones no son competencias sino
simplemente atribuciones locales.
Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las administraciones
pblicas o gobiernos, mientras que las atribuciones son solamente instrumentos que entrega la ley
para que se cumplan y desarrollen las competencias.

Al respecto, sostenemos que en orden de primaca o importancia primero estn las funciones, luego
las competencias y finalmente las atribuciones, y que las funciones de todo Poder Pblico son
solamente, de acuerdo con la doctrina del Derecho Pblico o Administrativo, cuatro: la legislativa o
normativa, la jurisdiccional, la fiscalizadora y la administrativa.
Las competencias reconocidas a favor de las municipalidades por esta norma constitucional son
nicamente las sealadas en los incisos 4, 5, 6, 7 Y 8; es decir, en materia tributaria, servicios
pblicos locales, planificacin y acondicionamiento territorial, inversiones y proyectos de
infraestructura local; y finalmente, las competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8:
educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulacin y trnsito,
turismo, conservacin de monumentos, cultura y deporte.
Del conjunto de constituciones que hemos tenido a lo largo de la Repblica, resalta en esta materia la
Constitucin de 1823, que en su artculo 140 estableci que corresponda a las municipalidades las
atribuciones de "la polica de orden", la polica de instruccin primaria, la polica de beneficencia, la
polica de salubridad y seguridad, la polica de comodidad, ornato y recreo, y que, adems en su
artculo 141 encarg a las municipalidades promover la agricultura, la industria, la minera y "cuanto
conduzca en razn de la localidad al bien del pueblo".
Los errores y confusiones en que incurre el texto constitucional comentado se han trasladado de
manera general a la vigente Ley Orgnica de Municipalidades donde se constata un tratamiento
deficiente de las competencias municipales. As diversos captulos y artculos son denominados
errneamente como "funciones" de las municipalidades, como sucede con los artculos 78 al 87 que
incurren reiteradamente en el uso errtico de los conceptos de funcin, competencia y atribuciones,
llegando a sostenerse que aprobar el plan de acondicionamiento territorial as como aprobar el plan
urbano es una funcin y no una atribucin derivada de la competencia en materia de urbanismo, y
especficamente, de la competencia en materia de planificacin urbana (1.1 y 1.2 del artculo 79), que
elaborar el catastro es una funcin y no una atribucin (3.1. del numeral 3 del artculo 79), que la
"limpieza pblica" es una funcin y no una competencia (3.1. del numeral 3 del artculo 80), que
realizar campaas de medicina preventiva es una funcin y no una atribucin (2.6. del numeral 2 del
artculo 80), etc.
En general, se constata que en la Ley Orgnica de Municipalidades existe una mezcla antitcnica y
desordenada de los conceptos de funcin, competencia y atribuciones, todo lo cual sin lugar a dudas
generar confusin al momento de su aplicacin. En cambio, el artculo 16 de la anterior Ley
Orgnica de Municipalidades, Ley N 23853, estableca correctamente como funciones de los
concejos municipales, las funciones normativas, administrativas y fiscalizadoras.
A fin de superar las deficiencias que estamos sealando, me permito sugerir la reforma constitucional
pertinente con el siguiente texto:
"Las municipalidades promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios
pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo.
Funciones: las municipalidades ejercen sus funciones y potestades de gobierno, normativas o
reglamentarias, de control y fiscalizadoras, as como las jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento
jurdico nacional.
Competencias: las municipalidades son competentes, de manera exclusiva o concurrente, en materia
de urbanismo, desarrollo local e inversiones urbanas, servicios pblicos locales, educacin, salud,
transporte urbano, tutela monumental y gestin de centros histricos y zonas monumentales; defensa
del consumidor, seguridad ciudadana, derechos sociales, participacin ciudadana y las dems que
correspondan al inters local que se establezcan en la Ley de Bases de Municipalidades.
Atribuciones: para el ejercicio de sus competencias las municipalidades estn premunidas de las
correspondientes atribuciones para formular, aprobar o ejecutar los planes, presupuestos,
estructuras, programas o proyectos que resulten necesarios.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artculo VIII
de la LOM son las siguientes: la accin de amparo al actuar en sentido contrario a lo estipulado en la
Constitucin Poltica en caso de organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de

su responsabilidad y en contravencin a las normas tcnicas referidas a los mismos, y en general

cualquier actuacin contraria al ordenamiento jurdico, al cumplimiento de sus competencias y
funciones especficas en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, en
concordancia con el artculo 195 de la Constitucin Poltica. Tambin procede la accin de
cumplimiento en caso alguna autoridad se muestre renuente a dar cumplimiento a alguna norma a la
cual se encuentra sujeta en razn de su cargo dentro de la municipalidad.
Desde el punto de vista del derecho civil las acciones que proceden referidas al artculo VIII de la
LOM son las siguientes: corresponde la accin por responsabilidad civil contractual en caso se
incumpla con la normativa administrativa que regula su actuar funcional y ocasione un perjuicio
patrimonial al Estado; en esa misma lnea corresponde la accin de prescripcin referida a cualquier
acto sobre el cual haya recado el periodo que extinga el derecho de accin por incumplimiento de las
leyes y disposiciones.
Desde el punto de vista del derecho laboral las acciones que proceden referidas al artculo VIII de la
LOM son las siguientes: la instauracin del proceso administrativo sancionador por incumplimiento
funcional de las obligaciones y deberes establecidos en la normativa especfica y los instrumentos de
gestin de los gobiernos locales la que deriva en una infraccin leve, grave y/o muy grave, accin
para el reconocimiento de derechos laborales tales como las vacaciones anuales, las bonificaciones y
los descuentos para los sistemas de pensiones y de salud, entre otros; as tambin procede la
denuncia administrativa por inobservancia de las normas referidas a los servicios pblicos.
ARTCULO IX.PLANEACIN LOCAL
El proceso de planeacin local es integral, permanente y participativo, articulando a las
municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las polticas pblicas de nivel local,
teniendo en cuenta las competencias y funciones especficas exclusivas y compartidas establecidas
para las municipalidades provinciales y distritales.
El sistema de planificacin tiene como principios la participacin ciudadana a travs de sus vecinos y
organizaciones vecinales, transparencia, gestin moderna y rendicin de cuentas, inclusin,
eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las polticas
nacionales, especializacin de las funciones, competitividad e integracin.
CONCORDANCIAS:
Constitucin Poltica, Art. 197
Ley N 27783, Art. 42 y43
Ley N 26300, Art. 2, 3 y 7
Anlisis exegtico
El proceso de planificacin
El desarrollo es el nuevo hombre de la paz, se ha dicho en notable sntesis desde el silln papal. Hoy
es preocupacin dominante en todas las latitudes para superar el hambre, la miseria, la ignorancia y
otros flagelos que lesionan la dignidad humana y debe ser promovido por medio de la planificacin.
De ah la inseparabilidad de los trminos. La idea central de la planificacin indica Gonzalo Martner
es la de racionalidad. Este principio supone que, dada la multiplicidad de posibilidades de accin de
los hombres, del gobierno, de las empresas y de las familias, es necesario elegir racionalmente
qu alternativas son mejores para la realizacin de los valores finales que sustenten dichos hombres,
familias, gobiernos o empresas. Planificar implica, entonces, reducir el nmero de alternativas que se
presentan a la accin a unas pocas, compatibles con los medios disponibles.
La planificacin es utilizada tanto en los regmenes autocrticos o totalitarios como en los
democrticos, aunque en los primeros es imperativa, y en los ltimos indicativa. En nuestra
sociedad industrial ya no puede existir una democracia sin una extensa planificacin.
La planificacin, instrumento para el gobierno y el desarrollo, es un proceso dinmico que tiene
diversos componentes. A nuestros efectos, debemos distinguir entre el planeamiento o planeacin
municipales y la planificacin econmica propiamente dicha. El primer concepto se refiere al
planeamiento urbanstico, con fines edilicios, estticos; de higiene o de seguridad social, y el

segundo, a la planificacin ms general del Estado nacional, provincial o regional de tipo econmico
social, en la que tampoco se puede prescindir del municipio.
Planeamiento urbano
Ilustraremos entonces las relaciones entre municipio y regin en el planeamiento urbano.
La concepcin de una regin como realidad social dinmica escribi Lewis Mumford constituye una
de las etapas preliminares del procedimiento constructivo de la planificacin de la vivienda y de la
renovacin urbana. Y en similar lnea de pensamiento, la Carta de Atenas en su artculo 1o.
establece: La ciudad no es sino una parte de un conjunto econmico, social y poltico, que
constituye la regin.
Desarrollando estas ideas, Luis A. Rbora seala que la ciudad y la regin se vinculan e influencian
por las siguientes causas: 1) las iscronas; 2) la ciudad, centro regional; 3) la emigracin rural; 4) el
aprovisionamiento; 5) la solidaridad de la ciudad y su regin, y 6) las zonas de influencia de la
ciudad .
Estas tareas de planeamiento urbano constituyen materia incuestionablemente municipal. Aclarando
el papel que en este asunto deben asumir los gobiernos locales, el Segundo Congreso
Iberoamericano de Municipios, llevado a cabo en Lisboa, en 1959, expres:
1)

Toda vez que los municipios son entidades de derecho natural, eficientes (o capaces) para resolver
sus problemas, en virtud del conocimiento profundo y directo de los mismos, deber ser de su
competencia la elaboracin del planeamiento urbano y la realizacin del correspondiente
ordenamiento urbanstico, dentro de sus reas administrativas.

2)

En los casos en que el planeamiento urbano, por su predominio y fuerza de expansin, origine la
conveniencia del planeamiento regional y ste se realice con la intervencin del Estado, es
indispensable que en todas las escalas de su elaboracin se verifique la participacin efectiva de los
municipios interesados, en especial del municipio del conglomerado ms desarrollado, centro de toda
importancia regional.

3)

Sera altamente recomendable que los planeamientos regionales fuesen de preferencia elaborados
por las federaciones o agrupaciones de los municipios interesados, desde que renan un mnimo de
capacidad tcnica y econmica, con la orientacin y la presencia efectiva del Estado para la
resolucin de los problemas en escala nacional, reservndose funcin de relieve al apoyo esencial
que deber ser prestado, en la serie de los estudios y de las realizaciones, por el municipio del
conglomerado urbano ms importante.

4)

Cuando se constaten insuficiencias tcnicas y econmicas por parte de los municipios, sus
federaciones o agrupaciones, el Estado deber asegurar los medios necesarios que les permitan
ejercer su competencia en las realizaciones del planeamiento, dentro de justos lmites de satisfaccin
de necesidades locales. 5) La Comisin somete a consideracin del plenario la conveniencia de que,
para el prximo congreso de municipios, se incluya como uno de los temas a considerar, no slo el
derecho sino tambin la correspondiente obligacin de los municipios, tanto de las poblaciones
grandes como de las medianas y rurales, de redactar sus planes generales de urbanizacin, en su
aspecto jurdico, econmico y tcnico, relacionados principalmente con las vas de comunicacin de
todas clases, espacios verdes, zonas industriales y residenciales en sus distintos tipos.
Planificacin econmica
Guillermo Cano y Carlos Mouchet, en importante trabajo, han expresado:
Dejando de lado por el momento el aspecto relacionado con la determinacin de las escalas de
competencia institucional o legal, sealamos que la programacin econmica es siempre de inters
nacional por su propia naturaleza, por cuanto persigue objetivos, compromete intereses y necesita de
instrumentos que deben ser considerados a esa escala, aunque se trate de programas regionales o
locales. Slo excepcionalmente una poltica provincial, regional o local (emanada de las autoridades
de ese nivel) carece de incidencia en el orden general. Lo dicho no impide reconocer y asignar a las
autoridades regionales (donde existen), provinciales o locales, una participacin y un campo de
accin en los problemas de desarrollo econmico.

Ms an: creemos que es indispensable hacerlo. As en el municipio, donde habita y desenvuelve sus
actividades la mayor parte de los seres humanos, tienen su sede las explotaciones industriales y los
comercios y es donde se reflejan las necesidades nacionales. Puede cumplir dentro de una
coordinacin regional, provincial o nacional, segn sea el caso, un valioso papel concurrente, cuya
importancia ha sido descuidada o subestimada.
Generalmente se estudian los aspectos polticos, institucionales o administrativos del municipio,
descuidando el examen de su funcin como rgano econmico capaz de estimular las actividades de
esa naturaleza.
Acercndonos an ms al papel que puede jugar el municipio en la planificacin econmica y social
de un pas, es conveniente destacar que en un plano terico es indiscutible la necesidad de vincular
al planteamiento urbano con aqulla. As lo expresan los juristas antes citados:
En numerosos casos el planificador urbano ha tenido que ubicar los problemas locales examinados
dentro del marco ms amplio de la regin, la provincia o la nacin. Por ejemplo, es imposible afrontar
los problemas de desarrollo urbano de la ciudad de Buenos Aires y de su rea metropolitana sin
considerar los factores de escala nacional, econmicos, sociales, culturales, administrativos, etctera,
que influyen en ese desarrollo. A la inversa, el rgano central pese a ser la cuestin, en principio,
materia de incumbencia de las autoridades locales se ve obligado, ante la magnitud y extensin de
los problemas que se presentan, a considerar a escala nacional la necesidad de una poltica de los
problemas de desarrollo urbano sin deteriorar, por eso, las jurisdicciones locales y a relacionar esos
problemas con los dems del desarrollo econmico y social del pas.
Polticas improvisadas e incoherentes en materia de radicacin industrial, de programas de vivienda
(para no citar sino algunos factores), desarrolladas por entidades locales, pueden contribuir al
crecimiento anormal de ciudades y reas metropolitanas, creando o agravando problemas sociales
econmicos, y situaciones de desequilibrio en el conjunto del pas. Y aun existiendo planes
reguladores locales, pueden crearse problemas de incidencia en el orden econmico nacional. As
puede suceder con la inclusin en esos planes de zonas para industrias y con las polticas locales de
estmulo para la radicacin de esas industrias. Lo mismo ocurre con la creacin de reas industriales
lejos de las ciudades, que crean nuevos problemas de vivienda y de transportes.
El municipio como promotor del desarrollo
Las funciones del municipio en el proceso de desarrollo merecieron especial consideracin en
importantes certmenes internacionales.
Por el alto valor cientfico alcanzado y jerarqua de la institucin, citaremos algunas conclusiones del
Seminario de las Naciones Unidas sobre Servicios Centrales para Gobiernos Locales en Amrica
Latina, realizado en Ro de Janeiro, Brasil, del 20 al 28 de mayo de 1968.
Racionalizacin y modernizacin de los gobiernos municipales
A fin de hacer ms efectiva la labor de los municipios en el desarrollo, se sealan algunos mtodos
tendentes a fomentar la participacin ciudadana en el gobierno local, tales como el referndum sobre
problemas comunes, la informacin a los partidos polticos sobre las posibilidades y funciones de las
municipalidades, la organizacin de juntas que agrupen a usuarios de los servicios municipales y
establecimientos de juntas de vecinos con miras al mejoramiento de la accin municipal.
Es evidente la necesidad de mejorar y racionalizar las estructuras, los recursos, y las funciones de los
gobiernos locales para que stos estn en condiciones que les permitan cumplir su papel de
promotores del desarrollo. Esta racionalizacin debe llevarse a cabo de acuerdo con las
circunstancias de cada pas, que varan considerablemente en Amrica Latina. La situacin de los
municipios en esta parte del mundo vara, entre otras, debido a las siguientes
circunstancias: a) organizacin poltica bsica nacional en Estados unitarios o federados; b) grado de
efectividad de los llamados gobiernos intermedios (provinciales, departamentales, estatales,
regionales, etctera); c) significado y grado de autonoma, tradicional y efectivo, de los gobiernos
locales en sus relaciones con los otros niveles de gobierno; d) forma de seleccin (eleccin o
nombramiento) de las diferentes autoridades locales, y e) tipo de actividad y mbito de accin de los
gobiernos locales, en especial, con relacin a su alcance urbano y rural.

Las estructuras municipales de muchos de los pases de Latinoamrica requieren ser reorganizadas
conforme a sus elementos geogrficos, demogrficos y econmicos. Gran nmero de municipios
carecen de la base territorial, la poblacin, o la capacidad econmica que permiten desempear una
labor eficiente respecto de los vecinos y como agentes de desarrollo. Es necesaria la racionalizacin
municipal para que muchos municipios adquieran eficiencia administrativa y poltica.
La creacin de entidades gubernamentales, tales como los distritos metropolitanos para un servicio
especfico, organizada con la participacin de las respectivas municipalidades, puede ser un medio
efectivo para la cooperacin intermunicipal y para la estructuracin administrativa de gobiernos
locales ms eficientes. Deben propiciarse otros medios de relacin entre las municipalidades para
acrecentar su capacidad de trabajo y su autonoma, como asociaciones y ligas municipales.
La falta de recursos financieros a menudo frena la labor de desarrollo que pueden llevar a cabo las
municipalidades. Es necesario dotarlas de mayores recursos econmicos, adoptando medidas para
que este aumento de recursos fortalezca la iniciativa y la responsabilidad de los gobiernos locales, y
no que, por el contrario, los supedite a otros niveles jerrquicos de gobierno o administracin.
Finalmente, las funciones y servicios municipales deben ser sometidos a un proceso de
racionalizacin dentro de los propios gobiernos locales, y en cuanto a la responsabilidad del nivel
central, seccional o local, a menudo las competencias se superponen o son confusas, lo que motiva
conflictos de jurisdiccin. Asimismo, esta falta de claridad induce a la negligencia en todos los niveles,
central o local, cuando ninguno asume la responsabilidad. Con frecuencia se han creado instituciones
paraestatales que, tomando en cuenta nicamente la eficiencia tcnica, han llegado a sustituir a las
municipalidades en la prestacin de importantes servicios locales.
Anlisis dogmtico
Alcanzar el desarrollo econmico local, al que nos hemos referido antes como competencia principal
de la actuacin municipal moderna, conlleva la obligacin de planificar dicho desarrollo con una
participacin activa de la poblacin involucrada, tanto individual como colectivamente (empresas,
organizaciones, sociales, iglesia, otros niveles de gobierno, etc.).
La planificacin o planeacin local, puede ser entendida desde tres puntos de vista: forma, sustantivo
y operacional; dentro del enfoque desarrollado por Carlos Matus, y resumida por Francisco
Echegaray, en los siguientes trminos: Formalmente, planificar significa sistematizar procesos para
calcular, prever y decidir acciones que nos lleven a objetivos concretos con menores sacrificios
sociales y con eficacia econmica, estableciendo mtodos para la seleccin de estos objetivos.
Sustantivamente, es dominar los acontecimientos que ocurrirn a pesar de nuestra voluntad. Un
gobierno que planifica se propone alcanzar una situacin elegida y un gobierno que no planifica ha
renunciado a la libertad de elegir su destino.
Operacionalmente, es actuar en el da a da, habiendo calculado y sopesado las consecuencias de
las acciones.
Mediante este artculo se establece los mecanismos y los principios que rigen el proceso de
planeacin local, sealndose que: a) La planeacin local es integral, permanente y participativa,
articulando a las municipalidades con sus vecinos. Esta disposicin tiene que concordarse con los
artculos de la LOM que regulan el presupuesto participativo y los Consejos de Coordinacin, b) El
objetivo de la planeacin local es establecer las polticas pblicas a nivel local, c) Debe tenerse en
cuenta las competencias y funciones exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades
provinciales y distritales, conforme al artculo 73 de a LOM, y d) Los principios que rigen la
planeacin local son: inclusin, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad, neutralidad,
subsidiariedad, consistencia en las polticas nacionales, especializacin de las funciones,
competitividad e integracin.
Anlisis sincrtico constitucional
Aunque, sin duda, existen cuestiones inditas, el contenido del Ttulo VIII de la actual Ley edilicia
todava se enmarca dentro de las pautas anteriores, en trminos gruesos. La autntica ruptura con la
anterior tradicin municipal participativa recin la encontramos en el Ttulo VII de la Ley, relativo a los
Planes de Desarrollo Municipal Concertados y los rganos de Coordinacin. Sin embargo, la

cuestin estara incompleta y no se entendera cabalmente, si se omitiera la problemtica novedosa

del presupuesto participativo, que aparece en el artculo 53 de la Ley
Orgnica, dentro el Ttulo IV correspondiente al Rgimen Econmico Municipal.
Se recoge as la auspicio s a experiencia de gestin municipal realizada en la ciudad brasilea de
Porto Alegre, en el ao de 1989, donde se puso en marcha originales mecanismos institucionales
para garantizar la participacin de los vecinos en la elaboracin y ejecucin del presupuesto edilicio,
interviniendo, por lo tanto, en la distribucin de los recursos y en el sealamiento de las prioridades
de inversin.
Este proceso, conocido como "presupuesto participativo", se convirti segn autores especializados
como Sousa Santos1322 en "la clave del xito de la administracin municipal" de Porto Alegre. Pero
no solamente ello. Se lo concibe, tambin, como la "mediacin institucional para la reinvencin de la
teora de la democracia" y "principio de organizacin de una administracin municipal democrtica y
redistributiva".
Posteriormente, esta prctica fue exportada a otras ciudades del pas vecino, con rutilante xito,
convirtindose en un verdadero modelo que ha transcendido sus propias fronteras.
El mencionado artculo 53 de la actual Ley Orgnica de Municipalidades asume plenamente estos
conceptos y establece, de forma meridiana, que: "El presupuesto participativo forma parte del
sistema de planificacin". Es decir, el reconocimiento de que el presupuesto est ntimamente
vinculado con esa gran herramienta para la gestin edilicia: el plan de desarrollo municipal
concertado. Eso explica la denominacin del Ttulo VII de la Ley.
Por otro lado, el mismo artculo precisa la naturaleza del presupuesto participativo, relacionndolo
con la participacin vecinal; la misma que deber ser regulada, en la forma como lo establece el
artculo 197 de la Constitucin reformada.
Justamente, esta normacin especializada aparece consignada en el aludido Ttulo VII, pero,
igualmente, en la Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, y su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo N 171-2003-EF, conformando un sugestivo cuerpo jurdico sobre la
materia.
De acuerdo a esta legislacin, esta participacin de los vecinos en los procesos de formulacin del
Plan Concertado y el Presupuesto Participativo municipales se canalizan a travs dos rganos
inditos: el Consejo de Coordinacin Local Provincial y el Consejo de Coordinacin Local Distrital,
diseados siguiendo la pauta de los Consejos de Coordinacin Regional (artculo 191 de la
Constitucin reformada y la Ley N 27902 que modifica la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales).
En efecto, el artculo 97 de la Ley Municipal ratifica la naturaleza coordinadora de estas instancias,
ms no gubernativa. Ello se verifica cuando se dispone que tanto el Plan como el Presupuesto
Participativo son aprobados por los respectivos concejos municipales, el legislativo local. Por lo tanto,
estos rganos coordinadores son mecanismos de informacin, debate, consulta y propuesta. Ilustran
a los rganos de gobierno, mas no los sustituyen.
Segn el artculo 98 de la Ley Orgnica de Municipalidades, el Consejo de Coordinacin Local
Provincial es presidido por el alcalde e integrado por los regidores de la provincia, ms los alcaldes
distritales de la jurisdiccin.
Asimismo, lo integran los representantes de las organizaciones de la sociedad civil de la localidad, en
una proporcin equivalente al 40% de las autoridades municipales participantes. Son elegidas
democrticamente, por un periodo de dos aos, entre los delegados debidamente acreditados de las
organizaciones de nivel provincial e inscritas en el registro que para dichos efectos abrir la
Municipalidad. Se rene ordinariamente dos veces al ao y extraordinariamente, cuando lo convoque
el alcalde provincial. En las reuniones ordinarias se deber integrar los planes distritales y coordinar,
concertar y proponer el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo de la provincia
(artculo 99). Con el objeto de que no haya duda, el artculo 100 declara que este Consejo "no ejerce
funciones ni actos de gobierno". Finalmente, el funcionamiento de este rgano se regular por
ordenanza municipal, aprobada por el Concejo Povincial a propuesta de la instancia de coordinacin
(artculo 101).

Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artculo IX
de la LOM son las siguientes: la accin de amparo que procede por infraccin al artculo 197 de la
Constitucin que establece que Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la
participacin vecinal en el desarrollo local, as tambin por infraccin del artculo 199 de la
Constitucin que refiere aspectos de formulacin de sus presupuestos con la participacin de la
poblacin y rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley, en esa
lnea por afectacin del derecho de peticin contenido en el artculo 37 inc. 3 del CPC como medio
de participacin vecinal y de sus organizaciones vecinales; en atencin a lo referido a la
transparencia cabe la interposicin de una accin de habeas data.
ARTCULO X.PROMOCIN DEL DESARROLLO INTEGRAL
Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento econmico, la
justicia social y la sostenibilidad ambiental.
La promocin del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y
distritales promueven el desarrollo local, en coordinacin y asociacin con los niveles de gobierno
regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores
condiciones de vida de su poblacin.
Anlisis Exegtico:
Este artculo es un complemento respecto de la bsqueda del crecimiento econmico, social y
equitativo que regulan los artculos anteriores. Se fija el desarrollo al cual debe estar dirigido el
accionar de las municipalidades: a) viabilizar el crecimiento econmico, b) la justicia social, y c) la
sostenibilidad ambiental. La proteccin del medio ambiente, como principio rector del desarrollo, es
algo que no estaba claramente definido en la Ley de Municipalidades anterior, pese a la importancia
que significa su proteccin como base de un crecimiento a futuro.
Seala tambin este articulo los mecanismos de la promocin del desarrollo sealando que este es
permanente e integral, y de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno.
Anlisis dogmtico
El desarrollo local se basa en la identificacin y aprovechamiento de los recursos y potencialidades
endgenas de una comunidad, barrio o ciudad.
Se consideran potencialidades endgenas de cada territorio a factores econmicos y no econmicos,
entre estos ltimos cabe recordar: los recursos naturales, culturales, histricos, institucionales,
paisajsticos, etc.
La promocin del desarrollo integral es el proceso de transformacin y mejoramiento de las
economas locales a partir del:

Fortalecimiento de la competitividad de los subsectores o conglomerados econmicos

potenciales del territorio
Consolidacin de redes socioeconmicas de cooperacin y competencia y
Implementacin de mecanismos de retencin de excedentes en la economa local.
Proceso liderado por la municipalidad y los conductores o propietarios de las unidades econmicas,
de manera concertada con otros actores locales del territorio.
El desarrollo local es el proceso integral de ampliacin de oportunidades para individuos, grupos
sociales y comunidades territorialmente organizadas de escala pequea y mediana; as como la
movilizacin completa de sus capacidades para un beneficio comn en trminos econmicos,
sociales y polticos.
El desarrollo econmico local es el proceso de transformacin de la economa y la sociedad en un
determinado territorio con el fin de mejorar las condiciones de vida de la poblacin.
Anlisis desde las ramas del derecho

Este artculo, siguiendo las nuevas tendencias en materia econmica, poltica y social que enfatizan
que las municipalidades deben asumir la responsabilidad del desarrollo de sus jurisdicciones,
encarga como primera responsabilidad de las municipalidades promover el desarrollo y la economa
local y prestar los servicios pblicos de su responsabilidad, "en armona con las polticas y planes
nacionales y regionales de desarrollo".
La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la movilizacin organizada de las
municipalidades y de la sociedad civil local un soporte significativo que con toda seguridad permitir
aplicar e incluso optimizar los escasos recursos con que cuenta el Estado peruano, desterrando y
superando as las experiencias negativas de las estructuras burocrticas centrales que fueron
utilizadas, tambin, para manipular polticamente a los sectores pobres de la sociedad.
El desarrollo econmico local debe ser entendido como un proceso permanente que requiere el
diseo de estrategias adecuadas que permitan la implementacin de acciones, programas y
proyectos en materia de derechos sociales y econmicos; es decir: educacin, salud, programas de
atencin a la pobreza, infraestructura, servicios bsicos, etc. Advertimos, sin embargo, aunque para
algunos resulte obvio, que el I desarrollo local ser posible en la medida en que efectivamente se
descentralice lo que ahora est centralizado, y que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral
del Estado en su conjunto, as como la respectiva descentralizacin fiscal que, como se sabe, no es
la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo N 955 de febrero de 2004.
El desarrollo local supone, adems, que la municipalidad se involucre en las tareas de aliento y
promocin de las actividades econmicas. En nuestro pas, las municipalidades rurales ya tienen
abiertas las puertas para impulsar las actividades productivas del sector primario y para desarrollar
toda clase de proyectos de apoyo tecnolgico, de informacin y de comercializacin. Si bien los
recursos de las municipalidades rurales siguen siendo dbiles, sus posibilidades de impulsar la
produccin y emprender nuevos proyectos que generen empleo en sus territorios son ptimas e
infinitas.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artculo X
de la LOM son las siguientes: la accin de amparo respecto a la sostenibilidad ambiental en razn del
artculo 195 inc. 8 que hace referencia al medio ambiente respecto de los gobiernos locales, y los
artculos de carcter general como el artculo 2 inc. 22 de la Constitucin Poltica que seala el
derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado, as en caso de vulnerar al artculo 67 y 69
que se refieren al uso y desarrollo sostenible de recursos ambientales; lo referido al crecimiento
econmico referido en el artculo 196 sobre bienes y rentas de los gobiernos locales; asimismo en lo
referido a la descentralizacin que establece como objetivo fundamental el desarrollo integral
mediante la asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno central a los
gobiernos regionales y locales.
Desde el punto de vista del derecho civil las acciones que proceden referidas al artculo X de la LOM
son las siguientes: la accin por responsabilidad civil contractual por realizar acciones que ocasionen
un perjuicio econmico respecto de algn acto doloso o negligente respecto de la promocin del
desarrollo integral, el crecimiento econmico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental.
Desde el punto de vista del derecho laboral las acciones que proceden referidas al artculo X de la
LOM son las siguientes: la instauracin de un procedimiento administrativo sancionador al funcionario
que en omisin en el cumplimiento de sus funciones establecidas en la ley y los instrumentos de
gestin genera un perjuicio patrimonial o no patrimonial a la municipalidad.
Publicado 9th October 2013 por Armando Cervantes Anaya