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Estudio de
Impacto
Regulatorio
Senplades
Toolkit sobre Estudio de Impacto Regulatorio
Senplades / 1a edicin Quito, 2014
48 pginas,14,8 cm x 21 cm
Contenido
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Prefacio
Introduccin
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Qu es un Estudio de
Impacto Regulatorio?
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Referencias tiles
Anexo 1: Introduccin al Estudio
Costo Beneficio Regulatorio
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Identificacin de impactos
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Prefacio
Ecuador ha vivido en los ltimos aos una serie de importantes transformaciones polticas y econmicas. Como parte y motor de estas transformaciones destaca la promulgacin y entrada en vigor de la nueva Constitucin en el ao de
2008, la cual tuvo como objetivo la refundacin del Estado ecuatoriano y sentar
las bases de un nuevo modelo de desarrollo.
Acorde con ello, la nueva Constitucin dot al Estado ecuatoriano de una nueva
configuracin poltico-administrativa y le otorg en general una clara orientacin
social, sentando as las bases de todas las reformas actuales. De esta manera,
los poderes pblicos del Estado se organizaron en torno a cinco funciones: Funcin Ejecutiva, Legislativa, Judicial, de Transparencia y Control Social, y Electoral.
Si bien las potestades regulatorias no son exclusivas de la Funcin Ejecutiva, es
sta la que sin duda concentra la mayor actividad en este rubro. La Funcin Ejecutiva est conformada por distintas entidades tales como: Secretaras Nacionales, Ministerios Coordinadores, Ministerios Sectoriales, Secretaras Tcnicas,
Agencias de Regulacin y Control, Empresas Pblicas e Institutos. Esta diversidad de instituciones obedece a los nuevos paradigmas que introdujo la nueva
Constitucin relacionados con el fortalecimiento de las instituciones pblicas,
mayor intervencin estatal en la economa y mayores facultes de regulacin y
control por parte del gobierno.
En esta misma lgica, el otro referente fundamental para entender las acciones
de poltica pblica y las reformas emprendidas recientemente en Ecuador, es el
Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, el cual contiene las grandes orientaciones de poltica que guan la implementacin del nuevo modelo de desarrollo y permite establecer estrategias, proyectos y programas de accin mediante
una planificacin por resultados.
De esta forma, el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 estableci como
poltica el Mejorar la facultad reguladora y de control del Estado (poltica 1.4)
y dispuso seis lineamientos estratgicos, entre los que destaca el fomentar la
mejora y la reforma regulatorias en la administracin pblica ecuatoriana, para
que contribuya a la consecucin del rgimen del Buen Vivir.
El presente toolkit se inscribe como parte del esfuerzo del Estado ecuatoriano
para consolidar e institucionalizar un sistema integral de regulacin y control que
robustezca determinados objetivos nacionales planteados en el Plan Nacional
para el Buen Vivir 2013-2017 como el cambio de la matriz productiva, la erradicacin de la pobreza, la garanta en la prestacin de servicios pblicos de calidad y la consolidacin de la transformacin democrtica del Estado, como ejes
fundamentales dentro del modelo de desarrollo postulado para la sociedad del
Buen Vivir.
Introduccin
La regulacin se refiere al conjunto de instrumentos normativos por los cuales los gobiernos establecen los requisitos que los ciudadanos y empresas deben cumplir.
Las regulaciones se dividen en tres categoras:
t Las regulaciones econmicas que interfieren directamente en las decisiones de mercado
tales como la fijacin de precios, la proteccin de la competencia, los lmites a la entrada o
salida de los mercados
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t Las regulaciones sociales que protegen intereses pblicos como salud, seguridad, medio
ambiente y la cohesin social
t Las regulaciones administrativas que implican llenar formatos y seguir procedimientos y trmites administrativos, a travs de los cuales los gobiernos recogen informacin a fin de decidir sobre cmo intervenir en las decisiones econmicas individuales
Fuente: OCDE (1997), informe de la OCDE sobre la reforma regulatoria, Pars.
r
El proceso para realizar un EIR en sus dos etapas: EIR preliminar y EIR final
r
La descripcin de cmo se deben llenar los formatos de los informes de EIR preliminar y EIR final con consejos y recomendaciones
II.
El segundo captulo explica cmo se realiza un EIR trabajando un proceso en dos etapas, a partir de un primer ejercicio denominado EIR preliminar que servir de prembulo para la elaboracin del documento final del EIR.
III.
La ltima parte contiene referencias a documentos de libre acceso que pueden ayudar a
los encargados de realizar un EIR a profundizar en diversos temas y aspectos especficos.
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Qu es un Estudio de
Impacto Regulatorio?
El Estudio de Impacto Regulatorio (EIR - tambin conocido como RIA por sus
siglas en ingls) es un proceso para aumentar la calidad de las regulaciones a fin
de que stas generen el mximo beneficio a la sociedad.
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Los reguladores (por ejemplo los Ministerios) envan el proyecto regulatorio conjuntamente con su respectivo EIR a un rgano de supervisin de la calidad regulatoria.
2.
El rgano de supervisin de la calidad regulatoria se encargar de verificar que el proyecto de regulacin as como el EIR sean satisfactorios (cada gobierno o regulador de la
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calidad fija niveles o parmetros de satisfaccin distintos). En caso de que no sea satisfactorio, se regresa al ministerio para llevar a cabo las modificaciones correspondientes.
3.
Figura 1:
Ministerios
Ministerio 1
Ministerio 2
Ministerio 3
Proyecto
regulatorio
Verificacin
Acervo de
Regulaciones
EIR
Rechazo
Ministerio 4
La contribucin ms importante del EIR a la calidad de las decisiones regulatorias no espor lo tanto la precisin de los clculos utilizados, sino la accin de
analizar, entender y discutir a travs de preguntas e hiptesis los impactos reales y explorar escenarios factibles de solucin.
Sin embargo, el EIR en la actualidad significa muchas cosas diferentes para
muchas personas. Para efectos de este toolkit, se entender el EIR como una
herramienta que ayudar al gobierno a aprender a utilizar las polticas, leyes y
regulaciones para proteger al pblico de forma ms efectiva y disminuir el costo
econmico que ello conlleva.
Estructuralmente, el EIR se considerar como un proceso de toma de decisiones
basado en la evidencia y que consiste en:
r
r
r
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En general, se propone que la elaboracin del EIR siga una secuencia de tres
grandes etapas, descritas en la Figura 2.
Figura 2:
t
t
t
t
t
t
Problemas,
Objetivos,
Opciones
Estudio de
impactos
Elaboracin
del reporte
final del
EIR y
propuesta
t
t
Informe Final
Presentacin y
comunicacin
Este proceso de elaboracin debe sin embargo adecuarse de manera proporcional a los recursos y tiempos establecidos para la elaboracin de cada EIR.
El Grupo de Trabajo debe tener suficiente iniciativa e independencia para incluir
actividades y tcnicas que ayuden a la elaboracin del EIR.
I.
Un Informe Preliminar que ayuda a comunicar con antelacin a las partes tanto pblicas (los otros ministerios, agencias y/o comisiones), como privadas (en particular
a las pequeas y medianas empresas, PYMES) y socios comerciales (pases de la
regin u otras regiones) de las intenciones regulatorias en los siguientes meses. Es
una buena prctica que este informe preliminar sea publicado y consultado con las
partes interesadas para recabar informacin que el regulador no pose y validar las
opciones que el Grupo de Trabajo ha definido.
II.
Un Informe Final que contiene toda la informacin y evidencia necesaria para apoyar
la decisin de emitir una regulacin o utilizar otra alternativa, para el bien de la sociedad en su conjunto.
Ambos informes consisten en un examen de los problemas, objetivos e impactos. El informe final sin embargo establece de manera ms sistemtica y profunda
la evidencia cuantitativa y cualitativa de los impactos de la regulacin propuesta.
Los informes cubren sistemticamente casi los mismos aspectos pero en intensidad y grado de anlisis diferentes (Ver Tabla 1).
Tabla 1: Diferencias entre el Informe Preliminar y Final del EIR
Temas/puntos por cubrir
Definicin del problema que la regulacin busca
solucionar (inclusive si existe otra normatividad
nacional o internacional voluntaria o no)
Descripcin detallada de los objetivos generales
de la regulacin
Identificacin de las posibles opciones de intervencin estatal, regulatorias o no, e inclusive de
la no promulgacin de una regulacin
Evaluacin del impacto positivo y negativo de la
regulacin y dems opciones consideradas
Presentacin de la opcin preferida
Descripcin de su aplicacin y seguimiento
Consulta pblica
Nmero aproximado de pginas
Nota: NA significa No Aplica
Informe Preliminar
Informe Final
Elementos
principales
Lnea de base
(situacin actual sin
regulacin)
General
Especfica
General
Detallada
Ventajas Vs
Desventajas
NA
NA
Necesidades de
consulta
Evidencia cuantitativa y
cualitativa justificada
Si
Si
Tipo de consulta realizada y resultados
2-10 pginas
20 -30 pginas
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Elaborar un estudio de los costos y beneficios cuantitativo y/o cualitativo para decisiones regulatorias importantes. Las normas deben producir beneficios que justifiquen los costos.
La opcin recomendada deber basarse en el estudio de costo-efectividad para demostrar que
es la solucin de ms bajo costo.
La profundidad del estudio debe basarse en juicios prcticos sobre la viabilidad y el costo, es
decir, utilizar un mtodo ms riguroso para regulaciones ms importantes y complejas y uno
menos riguroso para las regulaciones pequeas.
Los lineamientos sern estandarizados, de tal forma que los reguladores tomen decisiones consistentes sobre la totalidad y el mtodo utilizado.
Con el fin de maximizar los beneficios del proceso de EIR, el Grupo de Trabajo debe primero trabajar y redactar el informe final de EIR y, luego, sobre la base de la opcin preferida, redactar el
proyecto del texto jurdico de la regulacin.
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a.
El principio del estudio proporcional: Este principio requiere adaptar el nivel de estudio a
los impactos potenciales de la iniciativa de regulacin que se examina. Por ejemplo,
la cantidad de trabajo y la profundidad del anlisis para el AIR debe equilibrarse con
la importancia de la propuesta de que se trate.
b.
c.
Creatividad: Por ejemplo, no limitar la evaluacin a la jurisdiccin o temas con los que
se est familiarizado. Es importante tomar en cuenta los efectos tanto a corto plazo
como a largo plazo.Igualmente se debe tener una mente abierta acerca de las opciones y alternativas inclusive la no publicacin de una regulacin cuyos beneficios
sean menores que los costos para Ecuador.El proceso de elaboracin del EIR en particular debe ayudar a una evaluacin para promover el dilogo con otros actores y
garantizar una coordinacin adecuada durante todo el proceso. De igual manera, el
EIR debe tratar tambin temas trascendentales como gnero, respeto de las minoras
as como tener en cuenta los impactos en las clases ms desfavorecidas o en la base
de la pirmide, quienes potencialmente sean quienes resientan la mayor carga de las
regulaciones, sea esta positiva o negativa.
d.
Participacin de los interesados: El EIR no puede llevarse a cabo a puertas cerradas. Para
garantizar la credibilidad del proceso se debe consultar extensivamente a las partes
f.
Utilizar los conocimientos y las experiencias existentes: Los estudios previos relacionados al tema
son un punto de partida esencial para el EIR. En algunos casos, la informacin clave
puede ya estar disponible a partir de fuentes existentes, tales como informes, estadsticas y estudios de investigacin. Adems, el monitoreo y la evaluacin de la intervencin propuesta reforzar los futuros EIRs y mejorar la calidad de las propuestas del
Gobierno. Gracias al internet, el Grupo de Trabajo responsable puede obtener rpidamente y eficazmente una gran cantidad de informacin internacional muchas veces
relevante para los casos nacionales.
g.
Comparar los impactos positivos y negativos: Los tomadores de decisiones desean que los
impactos positivos sean mayores que los impactos negativos, ya sea en el corto o en
el mediano plazo. El EIR debe presentar clara y sistemticamente todos los impactos
positivos y negativos.
h.
Usar su buen juicio: Cada propuesta de regulacin es diferente y esto debe reflejarse en cada
EIR. Este toolkit proporciona las reglas generales, sin embargo el xito de la aplicacin del
EIR depende del buen uso del sentido comn y buen juicio de quienes lo preparan.
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Para la preparacin del EIR se recomienda que la autoridad regulatoria establezca un pequeo grupo de trabajo de 3 a 5 funcionarios (en adelante el Grupo
de Trabajo). Dicho Grupo de Trabajo necesitar tener los recursos humanos y
econmicos para trabajar entre 2 y 4 meses en la preparacin del EIR1.
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opcin de no accin, es decir, dejar el marco legal y regulatorio tal como est.Lo
importante es mantener una mente abierta y no eliminar alternativas potencialmente
eficaces para abordar el problema slo porque no se est familiarizado con ellas o
porque pueden parecer ms difciles de poner en prctica.
r
Los objetivos
r
r
r
Las partes involucradas (quienes obtienen los beneficios o pagan los costos de la regulacin)
r
r
r
Definir la lnea de base, es decir, la situacin actual antes de que se tome cualquier
medida relativa. Esto ayudar a definir las opciones y el anlisis de las mismas.
r
Cules son los riesgos inherentes a la situacin inicial (antes de tomar cualquier
medida)?
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r
r
Cules son las iniciativas anteriores y las medidas jurdicas que el Gobierno ha desplegado para resolver el problema?
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Seccin 4: Cules son los impactos - positivos y negativos que se esperan de las distintas opciones identificadas?
r
Cules son los impactos positivos y negativos de las opciones seleccionadas, sobre
todo en trminos de consecuencias econmicas, sociales y ambientales, incluidas las
repercusiones en la gestin de los riesgos? En particular:
r
r
r
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r
Hay efectos especialmente graves para un determinado grupo social, grupo econmico o regin?
r
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Cules son los principales indicadores para medir el progreso y evaluar si los objetivos fundamentales de las propuestas se han cumplido?
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El Grupo de Trabajo debe describir con claridad los posibles conflictos o compensaciones entre diferentes impactos, y enfatizar los posibles impactos adversos sobre determinados grupos sociales especficos, sectores econmicos o
regiones, incluidas las repercusiones fuera del pas.
Para tal efecto, el Grupo de Trabajo utilizar, en la medida de lo posible, alguna
herramienta analtica como por ejemplo costo-beneficio, costo-efectividad o
anlisis multicriterio (Ver Anexo 1).
El Grupo de Trabajo tambin debe tener en cuenta qu factores podran repercutir en el cumplimiento de la propuesta.
Opcin 0
No accin
Opcin 1
Opcin 2
Opcin 3
Opcin 4
Ventajas/
desventajas
Ventajas/
desventajas
Ventajas/
desventajas
Ventajas/
desventajas
Ventajas/
desventajas
Si las opciones analizadas implican concesiones u oposiciones entre los impactos econmicos, ambientales y sociales, el Grupo de Trabajo deber establecer
las razones para elegir una opcin sobre las dems.
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Presentar todas las opciones en lugar de una eleccin de tipo lo tomas o lo dejas.
Resaltar las diferencias en los impactos entre cada opcin, y entre las variantes ms o
menos ambiciosas de la misma opcin.
r
r
r
r
Mostrar cmo cada opcin se compara con los criterios de eficiencia, eficacia y coherencia.
r
r
Describir los datos utilizados, explicando por qu un conjunto de datos fue preferido sobre
otro, si la informacin ha sido validada, y cules son sus puntos fuertes y dbiles.
r
Es tambin importante que el Grupo de Trabajo entienda y exponga las ventajas de este proceso en la toma de decisiones, por ejemplo identificar si la consulta permiti:
r
Destacar el equilibrio entre los grupos afectados y/o entre los impactos econmicos,
ambientales o sociales.
r
Ayudar a mejorar el diseo de opciones para maximizar las situaciones donde todos ganan.
r
Identificar las medidas de acompaamiento necesarias para mitigar efectos distributivos negativos desproporcionados.
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Referencias tiles
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New Zealand. Regulatory Impact Statement Manual. Ministry of Economic Development: http://www.med.govt.nz/buslt/compliance/risbccs/bydate.html
UNDP Mapping of ex-ante Policy Impact Assessment Experiences and Tools in
Europe. Resource Book for Practitioners. UNDP, September 2007.
United Kingdom. Better Regulatory Framework Manual. Practical Guidance for
UK Government Officials. Department for Business Innovation & Skills July 2013.
London
United States of America. Guidance http://www.regulations.gov/fdmspublic/
component/main
Anexo 1: Introduccin
al Anlisis Costo
Beneficio Regulatorio
r
El criterio costo eficiencia se utiliza cuando el gobierno tiene un objetivo fijo que debe
lograr y el EIR ayuda a comparar opciones de implementacin en base su menor costo.La
opcin preferida ser la opcin que genera los costos ms bajos para todos los interesados.
Para esto, el EIR debe presentar los impactos de las distintas opciones de polticas como cambios netos en comparacin con la
situacin actual que se describe como la opcin no accin, y que se utiliza como referencia comparativa.
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Identificacin de impactos
Durante esta etapa, el Grupo de Trabajo debe evaluar los impactos de las opciones de polticas como cambios netos en relacin a la situacin existente (o la
opcin no accin).
Las variaciones netas pueden ser positivas o negativas o, en otras palabras, beneficios o costos.Los beneficios pueden ser cualquierganancia o ventaja, como el aumento
de las ventas de ciertos negocios, orecuperacin de prdidas, tales como una reduccin en
los costos administrativos o una reduccin en el nmero de accidentes.
En cuanto a los costos, estos son impactos negativos o desventajas de la opcin
analizada. En este caso los costos podran ser las prdidas econmicas, como el
aumento de los costos de cumplimiento para las empresas, o beneficios no percibidos, como una reduccin en los ingresos de los hogares.
Es importante notar que toda opcin genera una variedad de impactos positivos
y negativos y por facilidad se tienden a agrupar en costos y beneficios econmicos, sociales y ambientales.
A continuacin se muestran algunos ejemplos:
1.
b.
c.
d.
Derechos de propiedad
e.
Investigacin e innovacin
f.
g.
h.
i.
El entorno macroeconmico
2.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
3.
b.
c.
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d.
El clima
e.
f.
g.
Uso de la tierra
h.
i.
Grandes o pequeos. La importancia del riesgo generado por el impacto es fundamental. En base al principio de estudio proporcional, un EIR debe evaluar y en particular
cuantificar - nicamente un impacto significativo. Los impactos menores puede ser
referidos cualitativamente o hasta cierto punto ignorados.
t
A largo o a corto plazo. Los impactos pueden ser puntuales, como aquellos que representan una inversin necesaria para que las empresas cumplan con nuevos requisitos, o a largo plazo, tales como mejoras a la salud de la poblacin despus de una
prohibicin de fumar en lugares pblicos.El momento del impacto podr ser considerado importante para la seleccin de la mejor opcin.Por ejemplo, los beneficios
monetarios generados en el corto plazo son ms valiosos que aquellos generados en
un futuro ms lejano no se puede comparar 10 dlares que se tiene hoy con 10 dlares que se espera recibir dentro de diez aos.
t
t
r
Cuantificar a travs de una valoracin monetaria. Para esto el Grupo de Trabajo procurar dar un valor de mercado o valor econmico al mayor nmero de impactos. El valor de mercado representa el precio de los impactos. Por ejemplo, si un
requisito requiere que los fabricantes de automviles sustituyan determinados equipos de produccin, el impacto sera el costo de comprar y de instalar los nuevos equipos (y posiblemente eliminar y destruir los equipos antiguos) a precio de mercado.
r
En el caso de que algunos de los impactos no tengan valor de mercado -tales como
beneficios para la salud, ahorro de tiempo, beneficios y costos ambientales- existen
tcnicas econmicas para estimarlos.4 Por ejemplo el Grupo de Trabajo puede utilizar encuestas para evaluar la disposicin a pagar (o la disposicin a aceptar compensacin).Un enfoque simple sera entrevistar a los interesados acerca de cunto
estn dispuestos a pagar por ciertos impactos, como un aire ms limpio, y que podra
constituir una estimacin del valor de ese impacto.
En trminos monetarios, de desigualdad social, de nivel de educacin. Consecuentemente los indicadores pueden ser el
ingreso, la tasa de desempleo, el coeficiente de GINI, la tasa de analfabetismo, etc.
4
En caso de que no se pueda realizar una estimacin -por falta de informacin o cualquier otra razn- se deber hacer un
anlisis cualitativo de dichos impactos.
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