2010 _2013

Acciones

Hacia un servicio
catastral articulado

Mejora de los procedimientos

catastrales municipales
1

PROGRAMA DE DEMOCRACIA
Calidad en la Gestin Pblica
ProyectoMejora de los procedimientos catastrales municipales
Equipo geAm
Direccin Ejecutiva

Jorge Abbate

Coordinacin de Programa Carmen Romero

Coordinacin de Proyecto Jernimo Morel Meyer
Colaboradores del Proyecto Oscar Vzquez Molas

Diego Demestri

Blas Ocampos

Juan Carlos Boggino

Carlos Sosa

Esta publicacin ha sido posible gracias al

apoyo de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID). Los
conceptos y opiniones expresadas en la misma corresponden a los autores y no reflejan
necesariamente el punto de vista de USAID ni
del Gobierno de los Estados Unidos.

Asistente de Programa

Zunilda Ortiz
Dbora Aquino

Comunicacin, edicin

Natalia Ruiz Daz Medina

Hugo Casco

Correccin de estilo

Sandra Bosch

Diseo

Celeste Prieto

Ilustracin

Alexandra Vzquez

Setiembre, 2013
Asuncin, Paraguay

2010 _2013
Acciones

Hacia un servicio
catastral articulado

Mejora de los procedimientos

catastrales municipales

Esta iniciativa fue posible gracias a las siguientes instituciones y personas

Servicio Nacional de Catastro (SNC)

Direccin del SNC

Jos Tomas Villarejo

Juan Carlos Ojeda

Anatalia Aranda de Lopz

Equipo Tcnico del SNC

Carlos Cceres

Santiago Coronel

Liz Moreno

Juan Carlos Fernndez

Miguel ngel Totora

Equipo de Programa de Catastro Registral - PROCAR

Rafael Poletti

Jos Luis Benza

Bernardo Bozzano

ndice
Presentaci.....................................................................9
Introduccin.................................................................13
El compromiso institucional . ..............................................................................13
Objetivos comunes..............................................................................................14
Compartir la experiencia.....................................................................................15

La experiencia..............................................................17
Punto de partida.................................................................................................17
Desafos en el relacionamiento entre las instituciones..........................................18
Acciones en marcha

........................................................................................23

Los aprendizajes ........................................................31

Buenas prcticas instaladas ................................................................................31

Anexos .....................................................................35
Siglas y acrnimos......................................................37

Presentacin
La democracia en Paraguay, una expresin
que tiene mucho ms de deseo que logros
tangibles, fue el desafo que motiv a Gestin
Ambiental (geAm) a movilizar su equipo de
profesionales para vincularse activamente
con las instituciones del Gobierno, con
las organizaciones de la sociedad civil y
con sectores empresariales que inciden
en las polticas pblicas, para trabajar
articuladamente con ellas, logrando avanzar
aceleradamente, y en los ltimos aos, hacia
la mejora sostenida y sostenible de la gestin
gubernamental, lo que se ha traducido en
condiciones ms adecuadas para una efectiva
gobernabilidad y gobernanza en el pas.
Los vicios y herencias atvicas, presentes en
el quehacer poltico del Paraguay, tienen a la
corrupcin como uno de sus componentes
principales. Tambin al prebendarismo
y al clientelismo poltico, algo que sigue
generando ruidos y vaivenes en los clamores
de la ciudadana, destinataria final de las
polticas pblicas. La ingobernabilidad que
generan dichos vicios tiene su amarre en la
impunidad que sigue reinando, la que se
transforma en correa de transmisin de esa
herencia que pasa de Gobierno a Gobierno.
Es comn encontrar un funcionamiento en
compartimentos estancos en la Administracin
Pblica, la superposicin de funciones y una
dbil coordinacin interinstitucional entre las
instancias de Gobierno. A esto se le podra
aadir la poca consideracin ciudadana al
trabajo realizado por los servidores pblicos,
elemento que denota una falta de confianza de

la poblacin en general hacia las instituciones

de Gobierno. No puede soslayarse, asimismo,
la propia desvalorizacin y frustracin de
funcionarios y funcionarias pblicas, quienes
tienen pocas condiciones de mejora por la
falta de sistemas de promocin.
Estas condiciones y ste contexto, y en funcin
a trabajos previos de cooperacin desarrollados
en los aos 2008 y 2009, llevaron al impulso
del Programa de Democracia Calidad en la
Gestin Pblica (2010 2013), ejecutado
por Gestin Ambiental (geAm), con el apoyo
de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID).
As, en conjunto con las instituciones de
Gobierno, y sobre la base de las respectivas
prioridades y delineamientos de polticas
institucionales, el Programa apunt a
la eficiencia y a la transparencia en la
gestin gubernamental, como premisas
orientadoras, y al desarrollo de instrumentos
y herramientas que permitieran (en el
mediano y largo plazo) una democracia
cualitativamente distinta y mejorada en
el pas. Mediante la implementacin de
diferentes modalidades de colaboracin
tcnica se posibilitaron y apoyaron las
mejoras en las instituciones pblicas, a
travs del desarrollo de capacidades en
funcionarios y funcionarias, promoviendo
nuevos enlaces entre las organizaciones
pblicas y privadas.
Esta cooperacin se sustent en tres enfoques
transversales: gestin colaborativa, para la
promocin de la cultura de responsabilidad

compartida entre la sociedad civil y el Estado

para la institucionalizacin de los cambios,
y buenas prcticas de interaccin entre
organizaciones no gubernamentales (ONGs),
entidades pblicas y ente cooperante;
sostenibilidad, a travs del desarrollo de
la capacidad del funcionariado pblico y
la adopcin de nuevas tcnicas, procesos
y normas en las instituciones pblicas; y
gnero, para la instalacin de prcticas que
favorezcan esta perspectiva en el contexto
institucional pblico, como demostracin
de voluntad poltica para el cambio y
formulacin de normas y acciones especficas
de intervencin con equidad de gnero.
Los ejes fundamentales de trabajo han sido:
Promocin del Servicio Civil.
Evaluamos para Mejorar.
Apoyo a la Implementacin del MECIP Modelo Estndar de Control Interno para las
Instituciones Pblicas del Paraguay.
Apoyo al Fortalecimiento de la Gestin de
Contratos.
Promocin de las Buenas Prcticas en la
Gestin Pblica.
Apoyo a Gobiernos Locales en la
Implementacin del Servicio Civil.
Mejora de los Procedimientos Catastrales
Municipales.
Apoyo a la creacin del Fondo de Desarrollo
Econmico y Social para Gobernaciones y
Municipios.
Promocin de la Alianza de Gobierno Abierto.
Apoyo al Equipo Nacional de Estrategia Pas.
Apoyo a Paraguay Debate.

10

El alcance de las intervenciones involucr

como contrapartes a diversas instituciones
pblicas. En muchos casos, la coordinacin
y articulacin entre las mismas fue el eje
del trabajo y, en otros, a travs de estas
instituciones se lleg a otras, atendiendo al
carcter de ente rector. A continuacin, se
citan las principales entidades pblicas con
las que trabaj el Programa:
Secretara de la Funcin Pblica (SFP).
Secretara Tcnica de Planificacin (STP).
Ministerio de Hacienda (MH).
- Subsecretara de Estado de Administracin
Financiera (SSEAF).

- Direccin General de Presupuesto.
- Subsecretara de Estado de Tributacin
(SET).
- Unidad de Economa Social (UES).
- Unidad de Departamentos y Municipios.
- Servicio Nacional de Catastro (SNC).
Gabinete Civil de la Presidencia de la
Repblica.
Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT).
Ministerio del Interior (MI).
Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social
(MSPBS).
Secretara Nacional Anticorrupcin (SENAC).
Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas
(DNCP).
Auditora General del Poder Ejecutivo
(AGPE).
Unidad Tcnica de Modernizacin de la
Administracin Pblica (UTMAP).
Municipalidad de Luque.

Adems de promover el desarrollo de

capacidades en las instituciones pblicas,
el trabajo implic tambin alianzas con
organizaciones de la sociedad civil: esfuerzos
y expectativas compartidas para colaborar en
forma conjunta en las diversas instituciones o
iniciativas que proyectara el Programa. Estas
fueron, principalmente:
Centro de Anlisis y Difusin de la Economa
Paraguaya (CADEP).
Centro de Estudios Judiciales (CEJ).
Centro de Informacin y Recursos para el
Desarrollo (CIRD).
Centro de Polticas Pblicas de la
Universidad Catlica (CPP).
DECIDAMOS - Campaa por la expresin
ciudadana.
Desarrollo en Democracia (DENDE).
Instituto Desarrollo (ID).
Semillas para la Democracia (SPD).
Tambin se valora como experiencia positiva
y de buena prctica durante el proceso, la
alianza con otras cooperaciones, como fue
la establecida con la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo
(AECID), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unin
Europea.

Durante los 3 aos del Programa se hizo

camino al andar pero, a diferencia de los
versos, es preciso volver la vista atrs para
conocer y asumir que la tarea de cualificar
la democracia en el pas pasa por encontrar
a las instituciones y personas que puedan
hacerse responsables y protagonistas del
cambio, y trabajar con sus expectativas y
capacidades. Los resultados, que pronto se
notan, constituyen la lea que aviva el fuego
del deseo de cambio.
El Programa tuvo en cuenta la rplica de
experiencias positivas en cada uno de sus
proyectos. Por ello, queda testimonio de
los impactos positivos y socializamos la
experiencia con los documentos que se
presentan.
El camino est trazado y las voluntades
movilizadas. Resta entonces promover,
con ms fuerza, la llevada a escala de las
transformaciones generadas y encontrar en
las dems instituciones la levadura que haga
crecer el deseo de una mejora en la gestin
pblica, con destino a una ciudadana ms
satisfecha y conforme con los servicios que
prestan las instituciones del Gobierno.

11

12

Introduccin
SERVICIO NACIONAL
DE CATASTRO
El compromiso institucional

El Servicio Nacional de Catastro (SNC),

dependencia del Ministerio de Hacienda
(MH), es la instancia encargada de mantener
el inventario de todos los inmuebles del
pas. Sus funciones estn regidas por la Ley
N 109/91 Orgnica del MH y el Decreto
N 14.956/92. La Ley establece en su Art.
30: El Servicio Nacional de Catastro ser
una reparticin tcnica que tendr a su
cargo el Catastro de los bienes inmuebles
del pas. Deber desarrollar, entre otras, las
siguientes funciones: mantener un registro
actualizado de todos los bienes inmuebles
con el avalo de los mismos, individualizando
sus propietarios legales; suministrar a la
Subsecretara de Estado de Tributacin la
informacin necesaria para los fines de la
administracin del impuesto inmobiliario
y todo otro antecedente requerido para
fines tributarios; proporcionar informacin
tcnica sobre Catastro a ministerios y otras
instituciones pblicas o cualquier otro ente
autorizado legalmente.
Complementariamente, las atribuciones
del SNC estn establecidas en la Ley
Orgnica Municipal (LOM) N 3.966/2010,
considerando que el otro actor clave en
el proceso de construccin del sistema
de informacin catastral del pas son las
Municipalidades.

En su Art. 230, la LOM refiere al Sistema de

Informacin Catastral: Las municipalidades
establecern un sistema de informacin
catastral de inmuebles. La elaboracin,
actualizacin continua y aprobacin del
catastro es atribucin de la Intendencia.
El catastro deber ajustarse a las normas
tcnicas que elabore el Servicio Nacional
de Catastro. A tales efectos, la Intendencia
deber remitir la informacin catastral
generada al Servicio Nacional de Catastro,
a fin de que este organismo verifique
el cumplimiento de los reglamentos
tcnicos previamente establecidos y dicte
la resolucin pertinente. Slo en caso
de desajuste con las normas tcnicas
vigentes, el Servicio Nacional de Catastro
podr emitir observaciones y formular el
requerimiento pertinente a la Intendencia
para que introduzca las modificaciones
correspondientes y se ajuste a las normas
tcnicas. La resolucin del Servicio Nacional
de Catastro deber ser expedida dentro
del plazo de ciento ochenta das, a partir
de la fecha de la presentacin realizada
por la Intendencia. En caso contrario, se
considerar que la informacin catastral
no tiene reparos. La Intendencia aprobar
el catastro por Resolucin. Copia de la
misma ser remitida al Servicio Nacional
de Catastro para la incorporacin de
la informacin catastral al rgimen de
catastro nacional.

13

Delimitacin de zonas
urbanas.

Es as que el SNC, como instancia rectora

del sistema catastral, tiene las competencias
para establecer los criterios y dictar las
normas tcnicas catastrales, a las que las
municipalidades debern ajustarse tanto en
los procesos de elaboracin, actualizacin
continua y aprobacin del catastro,
como en los de delimitacin de las reas
urbanas del municipio y de verificacin del
cumplimiento de los reglamentos tcnicos.
Por su parte, las municipalidades son
agentes operativos en los procesos de
elaboracin y actualizacin continua
del catastro inmobiliario. Tambin les
corresponde la delimitacin de las zonas
urbanas del municipio, segn los criterios
tcnicos definidos por el SNC, y, la titulacin
de los bienes inmuebles sin dueos situados
en las zonas urbanas del municipio, entre
otras funciones que tambin se vinculan a
la reglamentacin del SNC.
El sistema de relacionamiento entre
el Servicio Nacional de Catastro y las
municipalidades se basa en los vnculos
generados en la gestin de catastros
inmobiliarios, en la delimitacin de sus
zonas urbanas y en la titulacin de parcelas
municipales, aunque cada una de las
instituciones debe actuar conforme a sus
respectivas competencias funcionales
y mbitos territoriales previstos en las
normas.

14

Objetivos comunes
En este escenario se presenta una
propuesta de trabajo conjunto entre estas
instancias, con el propsito de mejorar
las condiciones de articulacin en la
prestacin de servicios catastrales. As, se
plantea el proyecto conjunto de Mejora
de los procedimientos catastrales
municipales, bajo el liderazgo y la
coordinacin del SNC, con la colaboracin
del Programa de Democracia Calidad en
la Gestin Pblica, ejecutado por Gestin
Ambiental (geAm) con el apoyo de Agencia
de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID).
Desde el Programa, se busc fortalecer la
capacidad de gestin del Gobierno para
implementar polticas pblicas y programas
efectivos, mediante reformas en las
instituciones pblicas, que favorecieran
la gobernabilidad y la gobernanza en
Paraguay, promocionando mejoras en la
gestin. Desde este propsito colaborativo,
la iniciativa apunt a la construccin de la
normativa requerida, a travs de un proceso
participativo con las municipalidades y
el SNC, en el que participaron tanto los
equipos tcnicos como las autoridades. Se
buscaba instalar las capacidades requeridas
para aplicar la norma y estrechar el
re l a c i o n a m i e n t o i n t e r i n s t i t u c i o n a l ,
promoviendo la eficiencia en la prestacin
del servicio desde ambas instituciones.

Trabajo de campo.

Compartir la experiencia
El propsito principal de esta sistematizacin
fue generar aprendizajes sobre la
experiencia, con el objetivo de replicar y
dar continuidad a los avances. El proyecto
se plante con la finalidad de promover
un esfuerzo colaborativo de interaccin
en reas clave entre niveles de gobierno
(nacional y municipal) sobre un rea
especfica. En sntesis, fue una experiencia
piloto para mejorar la capacidad de gestin
y prestacin de servicios que buscaba
fortalecer las capacidades de articulacin
del ente rector del sistema catastral, el
Servicio Nacional de Catastro, SNC, y las
municipalidades, en los procesos y servicios
catastrales.
El Programa de Democracia Calidad en la
Gestin Pblica formul una propuesta
de colaboracin al Servicio Nacional de
Catastro, que se implement en el periodo
de un ao (2011-2012), aproximadamente.

En este marco, y considerando que la

cadena de cambios consta de tres niveles
(productos, efectos e impactos), la
iniciativa contempl incidir hasta el nivel
de productos (normas, guas) y efectos
(personas informadas capacitadas).
La
metodologa
aplicada
en
la
sistematizacin fue la de anlisis de la
experiencia. Se revis tanto el propsito
del Proyecto, como las lneas de accin
emprendidas y los factores que favorecieron
o dificultaron la intervencin. Cabe
destacar que no se integraron entrevistas
con actores clave del proceso, pues estos
(en su mayora) se desvincularon del SNC
a partir del cambio de autoridades, tanto
en dicha institucin como en el Poder
Ejecutivo en general.

15

16

La experiencia

Actualizacin de los datos

catastrales de las parcelas
urbanas.

Punto de partida
Para impulsar un marco normativo
especfico, se elabor y tom como
punto de partida el siguiente cuadro que
resume los alcances del relacionamiento
intergubernamental en la gestin del
catastro inmobiliario. Si bien ambas
instancias refieren sus funciones a travs de
las leyes vigentes, se requiere de un conjunto
de normas especficas que las reglamente,

teniendo en cuenta la calidad de ente

rector del Servicio Nacional de Catastro y
el mbito de accin de las municipalidades,
segn su Ley Orgnica, en la bsqueda de la
articulacin y la coordinacin. Como parte
de la intervencin, se opt por delimitar el
trabajo en determinadas funciones.

Servicio Nacional de Catastro

Municipalidad

Elaboracin y Actualizacin del Catastro - Delimitacin Urbana

Establecimiento de las Normas Tcnicas para
la elaboracin y actualizacin del catastro y la
delimitacin del rea urbana del municipio.

Establecimiento, actualizacin continua y aprobacin del catastro.

Verificacin y dictamen del cumplimiento de

las Normas Tcnicas.

Delimitacin y aprobacin de la delimitacin

urbana.

Registro en la Base de Datos del Catastro

nacional.

Titulacin de Inmuebles sin Dueo Loteo de Parcelas Municipales

Asignacin de Cuenta Corriente Catastral.

Titulacin de inmuebles sin dueo en zona

urbana por medio de la mensura judicial.

Registro en la Base de Datos del Catastro

nacional.
Certificado catastral para informe descriptivo
del inmueble.

Loteo o fraccionamiento de parcelas municipales para la transferencia o arrendamiento.

17

Campaa de difusin.

El relacionamiento entre las dos instituciones

se encuentra estrechamente ligado a
las competencias de estas instancias de
gobierno y a los procedimientos aplicados
en el traspaso de la informacin catastral.
Por esto, fue necesaria la revisin de los
procedimientos referentes a la generacin de
dicha informacin en las municipalidades, as
como LA relacionada con la transferencia de
la misma al SNC y su integracin al catastro
nacional.
Para ello, se estudiaron las competencias
de estas instancias (segn la normativa
legal vigente) en la gestin catastral.
Posteriormente, se obtuvo informacin
mediante talleres de diagnstico, en los
que participaron autoridades y funcionarios
de ambas instituciones. De este modo, se
identificaron las funciones desarticuladas
existentes en el sistema de relacionamiento
interinstitucional,
plantendolas
como
debilidades y, tambin, como desafos.

Desafos en el relacionamiento
entre las instituciones
El sistema de relacionamiento entre el Servicio
Nacional de Catastro y las municipalidades,
en la gestin del catastro inmobiliario,
presenta debilidades sustentadas en un
marco normativo que requiere mayor
profundizacin y regulacin especfica en
procedimientos, plazos y criterios, entre
otros.

18

Para identificar estas debilidades, se estudiaron

las competencias de ambas instituciones en
la gestin catastral y se realizaron talleres de
diagnstico con autoridades y funcionarios
de ambas instituciones. As, se identificaron
cuatro reas de desafos y demandas de
adecuacin y mejora en el proceso de
articulacin Servicio Nacional de CatastroMunicipalidades. A continuacin, se presenta
la descripcin respectiva.
Los procedimientos y sus normas para la
generacin y transferencia de informacin: el
desafo para la mejora
La situacin de la delimitacin urbana
- La definicin de qu es una zona urbana y, por
tanto, el establecimiento de la delimitacin
respectiva en los distritos, no cuenta con
criterios ni indicadores referenciales en la
normativa vigente. Los municipios carecen
no slo de criterios tcnicos, sino que es
generalizada la debilidad institucional en
cuanto a la disposicin de capacidades
tcnicas.
- Se dan reiterados ejemplos de incluir en la
delimitacin urbana zonas con caractersticas
eminentemente rurales simplemente con
el objeto de incidir en el valor fiscal de esta
parcelas y, por tanto en el monto del impuesto
a tributar, generando de esta manera una
situacin de inequidad tributaria (porque las
mismas tributan como urbanas y no cuentan
con los servicios bsicos urbanos).

Capacitacin a censistas.

Desafos en
el sistema de
relacionamiento
entre las
instituciones

Los procedimientos
y sus normas para
la generacin y
transferencia de
informacin: el desafo
para la mejora.

La situacin de
la delimitacin
urbana.

Las normas vigentes y el

nuevo rgimen legal (Ley
Orgnica Municipal): la
demanda de adecuacin
entre las partes.

La captacin y
transferencia
de informacin
catastral:
demanda de
ajustes en
formatos y
procedimientos.

Las atribuciones
de las instituciones
responsables de los
procesos catastrales:
asuncin de roles.

La aplicacin de las
normativas: titulacin
de parcelas sin dueo
ubicadas en zonas
urbanas - ms demanda
de adecuacin.

19

- Cuando existen dos o ms zonas urbanas

separadas fsicamente en el Municipio,
no se establecen procedimientos para
delimitarlas (situacin que se presenta
con mucha frecuencia).
- La ciudadana no est incluida en los
procesos de validacin de la delimitacin
urbana.
- Los costos de la delimitacin urbana
son altos, debido a la exigencia
en la Resolucin 60 del SNC sobre
materializacin de la delimitacin con
mojones.
Efectos que generan estas situaciones:
- La mayora de los municipios no cuentan
con una delimitacin urbana o la tienen
desactualizada.
- La relacin de parcela urbana o rural
y el valor fiscal sobre el que tributan
son elementos sustanciales en cada
municipio, pues esto define sus ingresos.
Al carecer de delimitaciones y definiciones
de lo urbano y lo rural, se enfrenta lo
siguiente: (i) definir las parcelas como
urbanas sin contar con el sustento legal
(ii) considerar las parcelas como rurales
y, por tanto, reducir significativamente
la capacidad de ingresos municipales. En
la mayora de los casos se opta por la
primera alternativa.

20

- Al no existir una delimitacin urbana, la

Municipalidad tampoco tiene el derecho
de propiedad sobre las parcelas sin dueo
situadas en zonas con caractersticas
urbanas, sino el INDERT. Esto hace que
no haya una definicin clara del rea en
la cual la Municipalidad est obligada a
brindar los servicios bsicos urbanos.
La captacin y transferencia de informacin
catastral: demanda de ajustes en formatos
y procedimientos
- El nico mtodo de formacin y
actualizacin catastral reglamentado es
el levantamiento censal del rea urbana
total. No est regulado el levantamiento
censal parcial.
- No est reglamentada la actualizacin
catastral por procedimientos internos
mediante la utilizacin de documentacin
obrante en la Municipalidad, como
pueden ser los planos de construccin,
informes sobre pavimentacin de vas,
etc.
- No est regulado el procedimiento para la
actualizacin de datos especficos, como
se requiere cuando se producen cambios
de pavimentacin de las vas o de subzonas urbanas. Estos cambios afectan
a varias parcelas de manera simultnea
y estn referidos exclusivamente a un
atributo, que es el objeto del cambio.

Exposicin pblica de
resultados.

- La normativa vigente no diferencia

entre datos esenciales y atributos. Los
datos esenciales son aquellos que no
pueden variar durante toda la existencia
legal de la parcela, salvo orden judicial
(datos geomtricos del terreno, cdigo
catastral) y los atributos son los datos que
pueden variar (superficie y categora de la
construccin, tipo de pavimentacin de la
va da acceso a la parcela...). Solamente
estos ltimos pueden ser actualizados.
Al no realizar esta diferenciacin, las
municipalidades pretenden variar datos
esenciales en la Base de Datos Nacional,
simplemente con la medicin de la parcela
realizada en el levantamiento censal.
- No se diferencian los inmuebles
segn tipologas (unidad inmobiliaria/
conjunto inmobiliario). Las fichas y
planillas catastrales estn diseadas
exclusivamente para el registro de
datos de unidades inmobiliarias y
no para el registro de los datos de
conjuntos inmobiliarios, tipologas que
aparecen con frecuencia (viviendas
tipo dplex, barrios cerrados...). Por
tanto, la normativa presenta muchas
limitaciones y vacos que no posibilitan
a las municipalidades una actualizacin
continua y la transferencia peridica de
la informacin catastral al SNC para el
registro en la Base de Datos Nacional.

Las normas vigentes y el nuevo rgimen

legal (Ley Orgnica Municipal): la
demanda de adecuacin entre las partes.
La Ley Orgnica Municipal, sancionada en el
2010 introdujo una serie de modificaciones
que afectan a los procedimientos aplicados
para la gestin del catastro.
- Se otorga al SNC la potestad de
dictaminar por resolucin las normas
tcnicas a las que debern adecuarse los
proyectos de delimitacin y, a travs de
dictamen favorable del SNC, se remite
para posterior sancin por ordenanza.
Esto implica una simplificacin de los
procedimientos que permitira una
proyeccin ms a corto plazo de la
previsin del crecimiento urbano y, a
la vez, la posibilidad de presentar las
propuestas de ampliacin con mayor
frecuencia.
- Desde la presentacin por parte de la
Intendencia, se establece un plazo de 60
das para la expedicin de la resolucin
de aprobacin por parte del SNC,
motivando en caso contrario una sancin
ficta. Para la aprobacin del catastro,
tambin se establece un plazo en este
caso de 180 das para que el SNC
expida la resolucin correspondiente.

21

Prcelas que ya
tienen ttulos
(a ser excludas
de la mensura)

Fraccionamiento o loteo.

Prcelas sin ttulos

(para declararlas
dominio municipal)

El establecimiento de los plazos amerita

no slo la revisin de los mecanismos de
fiscalizacin y el examen de los trabajos,
sino tambin los formatos y momentos de
presentacin que debern ser atendidos en
la redaccin de los procedimientos.
- Con la posibilidad de elaborar el catastro
de manera parcial se abarataran los
costos, ya que las municipalidades
podran programar la ejecucin de los
levantamientos catastrales por etapas.
Por otro lado, permitira la actualizacin
de datos (pavimentacin de calles,
construcciones nuevas) de manera
parcial. Estas consideraciones debern
ser tenidas en cuenta en la redaccin de
los procedimientos e instructivos.
Las atribuciones de las instituciones
responsables de los procesos catastrales:
asuncin de roles.
- Las municipalidades no asumen la
responsabilidad del Servicio Nacional de
Catastro como el ente rector y responsable
de mantener el registro actualizado de
todos los bienes inmuebles. Es por esto
que no consideran necesario el vnculo
para el traspaso continuo de la informacin
catastral. En muchos casos, las decisiones
de ampliacin indiscriminada de areas
urbanas o la fijacin del valor fiscal de
las parcelas, para el posterior cobro del
impuesto inmobiliario, son tomadas sin la
necesaria y legal vinculacin con el SNC.

22

- La inadecuada comunicacin entre los

niveles de gobierno hace que datos
existentes en las municipalidades no lleguen
al SNC, generndose una desactualizacin
de la informacin contenida en la Base
de Datos Nacional y una dispersin de la
informacin catastral.
La aplicacin de las normativas. Titulacin
de parcelas sin dueo ubicadas en zonas
urbanas: ms demanda de adecuacin.
La condicin para que se d la titulacin
de parcelas sin dueo ubicadas en zonas
urbanas es realizar una mensura judicial. As,
el SNC podra asignarle un cdigo catastral y
los registros pblicos, una matrcula.
El procedimiento utilizado actualmente
por las municipalidades es una mensura
judicial para cada lote, lo cual resulta
muy costoso y limita la posibilidad de la
titulacin de los inmuebles. Es por ello que
las municipalidades no pueden incorporar
estas parcelas sin ttulo al patrimonio de
bienes municipales como bienes de dominio
privado, lo que quiere decir que hay una
tenencia irregular de parcelas por parte de
la municipalidad, pues carece del ttulo de
propiedad de las mismas.
Este hecho imposibilita a la municipalidad a
venderlas o transferirlas y ubica a muchas
municipalidades en una situacin de
ilegalidad por arrendar parcelas (y obtener
rentas) que legalmente no le pertenecen.

Procedimientos internos.

Acciones en marcha
El propsito de la intervencin fue
fortalecer las capacidades de articulacin
entre el Servicio Nacional de Catastro y las
municipalidades para lograr una mayor
efectividad en la gestin catastral. Para ello,
se trazaron cuatro lneas de accin con base
en el diagnstico y los productos a alcanzar.
Estas cuatro lneas de accin responden
al diagnstico participativo y documental
realizado para ofrecer productos concretos
para las demandas identificadas y realizar
un trabajo de interconexin de cada lnea.
Para el desarrollo se estableci como
metodologa de trabajo compartir las
experiencias tcnicas con el equipo de
profesionales del SNC y el equipo tcnico
de especialistas del Programa y, sobre
esto, construir las bases para realizar el
mismo proceso con las municipalidades.
La gestin colaborativa, entendida como el
aporte dinmico desde las partes, ha sido
el nfasis en la modalidad de trabajo, con
el espritu de instalar capacidades tcnicas
(tanto procedimentales como de contenido
especfico) y sentar las bases para la
regulacin y reglamentacin de las nuevas
prcticas.

As, la dinmica de aprender haciendo

fue tambin una modalidad constante
pues la definicin y elaboracin de
normas tcnicas ya se verificaban en su
validez e implementacin en el proceso
de capacitacin y entrenamiento a
tcnicos del Servicio. Tambin en el
trabajo de terreno en prueba con algunas
Municipalidades y en la capacitacin a
funcionarios/as de estas instituciones. Esto,
a su vez, retroalimentaba los contenidos
para la elaboracin de guas didcticas
e instructivos de las normas tcnicas que
facilitaran su comprensin y aplicacin.
A continuacin, se refleja lo que fue la
implementacin de cada lnea de accin
definida, la elaboracin de los productos
esperados y los efectos logrados:

23

Este diagnstico
participativo
y documental
permiti formular
los alcances de
la propuesta de
colaboracin
y perfilar el
Proyecto
Mejora de los
procedimientos
catastrales
municipales.

LINEAS DE ACCIN

PRODUCTOS

Desarrollo de normas tcnicas para

procesos catastrales municipalidades.

Normas tcnicas catastrales elaboradas.

Capacitacin a Tcnicos del SNC en las

normas tcnicas.

Tcnicos del SNC capacitados en el

manejo de las normas tcnicas.

Elaboracin de Instructivos / Guas

didcticas catastrales para las
municipalidades.

Guas didcticas para municipalidades

elaboradas.

Programa de informacin a autoridades y

capacitacin a tcnicos municipales.

Autoridades informadas y tcnicos

municipales capacitados.

Hacia el desarrollo de normas tcnicas para

procesos catastrales municipales
La tarea se inici con la recopilacin,
ordenamiento, revisin y evaluacin de
la informacin referente a los procesos
catastrales municipales. El proceso de
reordenamiento, revisin y evaluacin de
la informacin existente (resoluciones del
SNC, anlisis de documentos del proyecto
PROCAR, leyes etc.) ofrecen productos
concretos para las demandas de identificar
vacos, incongruencias y contradicciones
en los procedimientos y normas existentes.

24

Esto fue la base para elaborar el diagnstico

y definir los alcances del Proyecto. El estudio
de expedientes catastrales municipales y
la revisin de la documentacin catastral
presentada al SNC por las municipalidades
(tomando como casos de anlisis a
las Municipalidades de Yh, Yatytay y
Mbaracay) constituyeron pasos para:
- Analizar si la documentacin se ajustaba
a los requisitos solicitados por el SNC
tanto en su forma de presentacin
(instancia administrativa) como en la
calidad de los datos consignados en ellos
(instancia tcnica).

Loteo de regularizacin.

- Identificar aspectos y requerimientos que

podran simplificarse y estandarizarse (sin
perder por ello el rigor tcnico) y facilitar
la integracin de dicha informacin en la
base de datos del SNC.

y (III.) porque tienen una alta incidencia en

la recaudacin tributaria municipal o en la
regularizacin de la tenencia de los bienes
inmuebles, lo que constituye un aliciente
para su implementacin.

Estos estudios sirvieron de base para la

elaboracin de las normas tcnicas de
los procesos catastrales municipales:

Existe una necesidad de contar con

normativas
y
procedimientos
con
criterios tcnicos definidos, unificados
y concordantes con el nuevo rgimen
legal dispuesto por la Ley N 3.966/2010
Orgnica Municipal, que permitan al
Gobierno nacional y a los Gobiernos locales
coordinar esfuerzos en estos mbitos de
competencias compartidas para mejorar la
capacidad de gestin y servicios catastrales

Delimitacin de las Zonas Urbanas

Municipales y las Formalidades para su
Aprobacin por parte del SNC;
Actualizacin
de
los
datos
catastrales, con incidencia en la
determinacin del valor fiscal de las
parcelas urbanas y
Procedimientos para la Titulacin de
Inmuebles sin Dueo ubicados en las
zonas urbanas de los municipios, de
manera a ser inventariados como Bienes
del Dominio Privado Municipal;
Procedimientos para el Loteo o
Fraccionamiento y para la Transferencia de Parcelas Municipales.
Estas normas fueron establecidas como
prioritarias porque (I.) implicaban la
intervencin del SNC como ente rector
del sistema catastral (con atribuciones de
establecer el marco tcnico y normativo
de dichos procedimientos); (II.) porque se
desarrollan en el mbito municipal, en el cul
estas normas tienen competencia ejecutiva,

Instalacin de capacidades en el SNC

En el marco de esta lnea de accin fueron
realizados cursos-talleres de capacitacin
dirigidos al personal tcnico del SNC. Los
temas abordados cubrieron los aspectos
tcnicos y legales del catastro municipal,
con el fin de mejorar y facilitar la gestin
catastral entre el SNC y las municipalidades:
Catastro Nacional y Catastro Municipal
reas urbanas y procedimientos para su
delimitacin.
Definicin de zona urbana.
Valor fiscal y procedimientos de
actualizacin de datos que determinan
el valor fiscal de las parcelas.

25

 Base de datos del SNC y las herramientas

informticas y de georeferenciamiento.
Propiedades municipales, titulacin, Loteo
y Transferencia de inmuebles.
El entrenamiento fue desarrollado a travs
de exposiciones tericas, complementadas
con prcticas sobre casos reales bajo la
modalidad de taller. Para ello, se cont con
un plantel de instructores profesionales de
diversas disciplinas, tanto del Programa
como del propio SNC,ofreciendo una
capacitacin estimada en 120 horas
ctedra.
El siguiente curso se centr en Normas
Tcnicas
para
procesos
catastrales
municipales, con el propsito de establecer
espacios de consulta y retroalimentacin,
para realizar los ajustes finales a las normas
elaboradas en el marco del proyecto y para
capacitar en el manejo de las mismas.
Guas didcticas de normas tcnicas para
las municipalidades, elaboracin conjunta
Se elaboraron instructivos - guas didcticascon un lenguaje y formato amigable
para hacer ms comprensible las normas
tcnicas catastrales. Estos materiales
fueron pensados para ser utilizados en
capacitaciones a los tcnicos municipales.
Las guas catastrales para municipalidades
elaboradas fueron:

26

Gua para la Delimitacin de las reas

Urbanas Municipales.
Gua para la Actualizacin de los datos
catastrales de las parcelas urbanas.
Gua para la Titulacin de Inmuebles sin
dueo ubicados en las zonas urbanas,
y para el Loteo o Fraccionamiento de
Parcelas Municipales.
Es de destacar que no se cerr el ciclo
de aprobacin final de los materiales
producidos, por parte del Servicio Nacional
de Catastro.
Informacin y Capacitacin a
municipalidades
Complementariamente al proceso de
capacitacin al funcionariado del Servicio
Nacional de Catastro, se desarroll un
incipiente programa informativo y de
capacitacin dirigido a las municipalidades,
tanto a autoridades como al funcionariado,
con la finalidad de fortalecer las capacidades
de articulacin entre ambos niveles
de gobierno y promover un esfuerzo
colaborativo en los procesos catastrales.
Los eventos de informacin y capacitacin
fueron utilizados para:
La presentacin de los servicios que
presta el SNC a las municipalidades;
La identificacin de las dificultades
que tienen los municipios para dar
cumplimento a las normativas tcnicas y

Sistema de titulacin de
muebles sin dueo.

procedimientos catastrales vigentes, y

La presentacin de esbozos de las
normas catastrales propuestas:
- Delimitacin de zonas urbanas
- Actualizacin de los datos catastrales
de las parcelas urbanas,
- Titulacin de Inmuebles sin dueosde
las zonas urbanas;
- Loteo o Fraccionamiento y Transferencia de Parcelas Municipales.
La dinmica consisti en que los propios
tcnicos y profesionales del SNC,
acompaados por especialistas del
Programa, exposiciones y presentaciones,
dieran lugar al debate y fomentaran un
retorno desde los municipalistas sobre las
nuevas normas tcnicas a implementar.
Se realizaron en total 9 talleres regionales, en
los que participaron 168 municipalidades.

Igualmente, es necesaria la verificacin de

que las relaciones intergubernamentales
(municipalidades - Servicio Nacional de
Catastro) mejoran a travs de una articulacin
propositiva que garantiza la eficiencia y
transparencia en la gestin. Esto deber
ser evaluado luego de experimentar por un
tiempo considerable las nuevas capacidades
y relaciones establecidas.
El diseo de la intervencin, si bien se
organiz en 4 lneas de accin, produjo
un efecto conjunto en el objetivo inicial
planteado: mejorar la articulacin entre
los niveles de gobierno involucrados en los
servicios catastrales. El proceso de trabajo,
de poco ms de un ao, gener efectos
inmediatos que se exponen y resumen
como logros y, a su vez, se plantean las
acciones complementarias necesarias para
su sostenibilidad:

Los avances logrados en el proceso,

desafos para su consolidacin
Todo lo que se llev a cabo se valora como
una experiencia altamente positiva, con
avances sustantivos y con tareas pendientes
y necesarias que garanticen la sostenibilidad
real y la evaluacin de la aplicacin de las
nuevas normas para la mejora de los servicios
catastrales.

27

Consolidar el parcelario
preexistente o una
redistribucin adecuada a
las condiciones establecidas
en las leyes, en lo referente
a dimensiones mnimas de
calles y lotes.

Avances

Acciones para la consolidacin

Las normas tcnicas sobre los procesos catastrales

fueron elaboradas con sus respectivos formatos
de RESOLUCIN. Se elaboraron 4 normas, bajo 2
MODELOS DE RESOLUCIN:
1. Normas tcnicas para la DELIMITACIN DE
LAS ZONAS URBANAS MUNICIPALES y las
formalidades para su aprobacin por parte del
SNC.
2. Normas tcnicas para la ACTUALIZACIN DE
LOS DATOS CATASTRALES, con incidencia en
la determinacin del valor fiscal de las parcelas
urbanas.

La norma tcnica de Delimitacin de Zonas

Urbanas fue formalizada y aprobada a travs de
la Resolucin N 49/ 2012. Las dems normas, si
bien se han aplicado o tienen un marco regulatorio
a travs de la ley (como referencia), necesitan ser
reafirmadas y protocolizadas para que su aplicacin
sea constante y no arbitraria.

3. Procedimientos para la TITULACIN DE

INMUEBLES SIN DUEO, ubicados en las
zonas urbanas de los municipios.
4. Procedimientos
para
el
LOTEO
O
FRACCIONAMIENTO Y LA TRANSFERENCIA
DE PARCELAS MUNICIPALES.

28

Las capacidades del SNC se han fortalecido en las

normas tcnicas especficas, y en conocimientos y
actitudes que viabilicen el mejor relacionamiento
intergubernamental para la articulacin de los
distintos niveles de gobierno en los procesos tcnicos.
Esto, a travs de los 2 cursos de capacitacin en los
cuales se entrenaron a 10 tcnicos del SNC y 7 jefes
de departamento.

Las Guas Didcticas para municipalidades fueron

elaboradas en contenido y edicin grfica. Estas
guas son materiales de carcter pedaggico,
diseados con un lenguaje y formato amigable con
el objeto de hacer ms comprensible las normas
tcnicas catastrales.
Gua para la Delimitacin de las reas
Urbanas Municipales.
Gua para la Actualizacin de los datos
catastrales de las parcelas urbanas.
Gua para la Titulacin de Inmuebles sin
dueo ubicados en las zonas urbanas y
para el Loteo o Fraccionamiento de Parcelas
Municipales.
El proceso de sensibilizacin y formacin desde
el SNC hacia las municipalidades se concretiz
a travs de 9 talleres regionales de informacin
y capacitacin implementados exitosamente, en
los cuales participaron representantes de 168
municipalidades, con 329
tcnicos municipales
capacitados y 162 autoridades (intendencias y
concejalas) informadas. Complementariamente,
49 profesionales independientes o de instituciones
afines fueron tambin entrenados e informados de las
nuevas normas tcnicas, adems de compartir sobre
los conceptos, reglamentaciones y procesos generales
de los servicios catastrales y sobre la articulacin entre
ambos niveles de gobierno.

El entrenamiento del funcionariado del Servicio

se considera fructfero, pero queda el desafo
de garantizar la instalacin de capacidades ante
los cambios internos del funcionariado, sea
ste nombrado o contratado. Un programa de
capacitacin y actualizacin tcnica permanente
debera ser parte del SNC.
El proceso de trabajo, si bien fue positivo, se vio
trasversalizado por los cambios de autoridades,
primero a nivel de Direccin, luego a nivel del Poder
Ejecutivo, lo que en general ralentiz el proceso
en su ltima fase. As como quedaron pendiente
la protocolizacin y formalizacin de las normas
tcnicas a travs de Resoluciones, tampoco las
Guas Didcticas completaron el ciclo para la cual
fueron generadas: no se procedi a la impresin
y su posterior distribucin, acciones que hubieran
abierto la posibilidad de ampliar y hacer constante
el entrenamiento y la formacin del personal tcnico
municipal.
Para garantizar la continuidad ser relevante
completar el proceso operativo de contar con
materiales de capacitacin desde el Servicio hacia
las Municipalidades.

Desde las municipalidades, si bien participaron

representantes de ms de 160, Paraguay cuenta con
ms de 230 municipalidades constituidas, lo que
significa que se requiere ampliar tanto el fortalecimiento
tcnico como el conceptual del proceso catastral para
mejorar el servicio. No se trata solo de ampliar en
cobertura y cantidad, sino de establecer programas
de informacin y entrenamiento para la actualizacin,
teniendo en cuenta la renovacin de autoridades y
los cambios internos de las personas (funcionariado)
responsables del servicio catastral. Este elemento es
ms sensible que en el nivel central porque los recursos
Estas actividades contaron con el aporte significativo destinados al desarrollo del personal tcnico son
de los propios tcnicos y profesionales del SNC, limitados y no se garantizan en muchos municipios
tanto en su organizacin y convocatoria, como en el pequeos y medianos.
desarrollo de contenidos, poniendo en prctica sus
propios procesos de formacin.

29

30

Los aprendizajes
Buenas prcticas instaladas
A travs de esta reflexin sobre la experiencia, se generan aprendizajes que nos
permiten identificar buenas prcticas que
pueden ser replicadas. En este proceso se
pueden destacar las siguientes:
Enfoque de la planificacin e intervencin
Una experiencia de aprendizaje fue la importancia del enfoque utilizado en la planificacin para intervenir en sistemas complejos. Este enfoque se caracteriz por
Identificar un tema clave en el sistema
de relaciones y, a partir de ah, definir
los alcances de la propuesta, formulada
como Proyecto de Mejora de los procedimientos catastrales municipales;
Analizarlo con un enfoque integrador,
sistmico, identificando aquellos factores que inciden sobre el tema clave, y
Abordar la intervencin considerando las
interrelaciones existentes para que los
cambios tengan sustentabilidad.
En el sistema de relaciones entre el SNC y las
municipalidades en la gestin catastral, las
normas tcnicas que regulan los procesos
catastrales municipales fueron seleccionadas
como un tema generador. Presentaban deficiencias que dificultaban tanto la captacin
de informacin como el flujo de la informacin catastral entre los niveles de gobierno.

Por un lado, porque implicaban la intervencin del SNC como ente rector del sistema
catastral (lo que significa que tiene atribuciones de establecer las normas tcnicas
que regulan los procesos catastrales y de
controlar su cumplimiento). Por otro lado,
porque regulan procesos catastrales que se
desarrollan en el mbito municipal, sobre
los cuales las municipalidades tienen competencia ejecutiva. Y, finalmente, porque
son relevantes para las municipalidades, ya
que tienen una alta incidencia en la recaudacin tributaria municipal o en la regularizacin de la tenencia de los bienes inmuebles, lo que constituye un aliciente para su
implementacin.
El anlisis y el abordaje con un enfoque sistmico implic que el personal de la SNC
responsable de verificar y controlar el cumplimiento de las normas tcnicas por parte de las municipalidades, est capacitado
para hacerlo y que las autoridades y tcnicos municipales (cuya gestin debe estar
regida por las mismas), las comprendan
para que se d una correcta aplicacin.
Equipo multidisciplinario
La conformacin del equipo tcnico multidisciplinario, integrado por un gegrafo,un
planificador urbano, un arquitecto y un
abogado posibilit abordar la solucin a
los problemas con una visin ms holstica, enriquecida por los aportes de cada

31

Sistema de presentacin de
documentacin al SNC.

disciplina, trasmitiendo ese enfoque al SNC

como valor agregado. De aqu se desprende la preocupacin de que el Servicio debe
garantizar no slo la complementariedad
del trabajo multidisciplinario, sino el entrenamiento permanente y constante, dada la
demanda de actualizacin de contenidos.
Esto, para garantizar que los cambios internos que se produzcan no interrumpan el
normal funcionamiento y no se retroceda
en las mejoras logradas.
Metodologa de la capacitacin
La metodologa interactiva empleada en
las capacitaciones -tanto para tcnicos del
SNC como para autoridades y tcnicos de
las municipalidades- permiti establecer
espacios de consulta y retroalimentacin
con los participantes, que proporcionaron
insumos significativos al proceso de elaboracin de las normas tcnicas del proyecto.
El desafo del SNC como ente rector es el
de contar con un programa permanente de
formacin para tcnicos municipales, que
permita el normal y permanente funcionamiento de los servicios catastrales y su actualizacin constante.

32

Factores externos del contexto

Los sucesivos cambios en la Direccin del
SNC durante la etapa final del proyecto
(cuatro cambios de direccin y un cambio
de Gobierno no previsto) repercutieron en
que la norma tcnica para la actualizacin
de datos catastrales que incide en el avalo
fiscal de las parcelas urbanas, no cuente
con un sustento legal para su aplicacin.
Tambin incidi en que el cierre del ciclo
de las Guas Didcticas se viera interrumpido. Como aprendizaje general se vio que la
estrategia para la sostenibilidad debe contemplar posibles cambios polticos.

33

34

Anexos

35

Anexo 1
Cuadro de Resumen de participacin
en talleres por regiones

Lugar

Fecha

Grupo Meta

N de Participantes

Municipalidades de los
siguientes departamentos

Municipalidades

Personas
H

Total

Encarnacin

26/04/11

Itapa

28

50

18

68

San Lorenzo

01/06/11

Central, Cordillera, Paraguar y

Villa Hayes

32

68

21

89

Pilar

17/06/11

eembuc

15

53

22

75

Santa Rosa
del Aguaray

14/07/11

San Pedro, Concepcin,

Amambay y Canindey

25

66

16

82

Cnel. Oviedo

26/08/11

Caaguaz, Guair y Cordillera

26

48

34

82

Concepcin

28/09/11

Concepcin y Alto Paraguay

10

31

37

Caazap

06/10/11

Caazap

10

29

19

48

Paraguar

04/11/11

Paraguar

13

20

11

31

Santa Rosa
Misiones

23/11/11

Misiones

22

28

38

15

Total

168

36

540

Siglas y acrnimos

SNC

Servicio Nacional de Catastro

DAU

Delimitacin de reas Urbanas

LOM

Ley Orgnica Municipal

PROCAR

Programa de Catastro Registral

37

40