Universidade de So Paulo

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade

Departamento de Economia

Anlise econmica de sistemas educativos.

Uma resenha crtica da literatura e uma avaliao emprica da
iniqidade do sistema educativo brasileiro

Fbio Domingues Waltenberg

Orientador: Prof. Dr. Antnio Carlos Coelho Campino

So Paulo
2002

Reitor da Universidade de So Paulo

Prof. Dr. Adolpho Jos Melfi
Diretor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade
Prof. Dr. Maria Tereza Leme Fleury
Chefe do Departamento de Economia
Prof. Dr. Elizabeth Maria Mercier Querido Farina

Anlise econmica de sistemas educativos.

Uma resenha crtica da literatura e uma avaliao emprica da
iniqidade do sistema educativo brasileiro

Fbio Domingues Waltenberg

Dissertao apresentada ao curso de psgraduao em economia da Faculdade de

Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo, como requisito parcial
e ltimo para a obteno do grau de Mestre em
Economia.
Orientador: Prof. Dr. Antnio Carlos Coelho
Campino

So Paulo
2002

FICHA CATALOGRFICA

Waltenberg, Fbio Domingues

Anlise econmica de sistemas educativos : uma resenha
crtica da literatura e uma avaliao emprica da iniqidade do
sistema educativo brasileiro / Fbio Domingues Waltenberg.
-- So Paulo : FEA/USP, 2003.
157p.
Dissertao - Mestrado
Bibliografia
1. Educao - Brasil - Aspectos econmicos 2. Capital
humano 3. Eqidade educativa I. Faculdade de Economia,
Administrao e Contabilidade da USP.
CDD 370

Aos meus pais,

que, durante mais de um quarto de sculo, enfrentaram incertezas, corrigiram

imperfeies informacionais, compreenderam a importncia das interaes
sociais, injetaram recursos monetrios e no-monetrios, mobilizaram capital
social, coordenaram esforos, reduziram custos de transao, atenuaram falhas
de mercado e extra-mercado, criaram um ambiente institucional favorvel e
conceberam mecanismos de incentivo justos e eficientes,

de modo a garantir que este filho, e os outros dois, desfrutassem das melhores
condies para se dedicarem adequadamente aos estudos,

(e, para isto, no precisaram ler sequer um artigo de economia da educao!),

com muito amor e gratido.

Resumo
Esta dissertao de mestrado consiste de uma resenha crtica da teoria econmica da
educao no que se refere anlise de sistemas educativos, e de um estudo emprico do
desempenho do sistema educativo brasileiro, com nfase em indicadores de iniqidade.
Procura-se apresentar a evoluo e o estado atual do debate relacionados aos seguintes
assuntos: demanda por educao, oferta de educao (insumos monetrios e no-monetrios),
arranjo institucional do sistema educativo, arranjo institucional scio-econmico (em que se
insere o sistema educativo), e os produtos do sistema educativo. Por fim, por meio da anlise
estatstica de uma base de dados internacional (PISA 2000), apresenta-se um estudo emprico
que visa a avaliar o desempenho do sistema educativo brasileiro, especialmente seu grau de
iniqidade.

Abstract
This MA dissertation thesis consists of a critical survey of the economics of education
literature concerning educational system analysis, and of a study of the performance of the
Brazilian educational system, with an emphasis in equity measurement. I discuss the
evolution and the current state of the debate on the following subjects: demand for education,
supply of education (monetary and non-monetary inputs), educational system institutional
framework, socio-economic institutional framework (in which the educational system is
imbedded), and the output of the educational system. Finally, by means of a statistical
analysis of an international database (PISA 2000), I present an empirical study aiming at
assessing the Brazilian educational system performance, especially its degree of inequity.
Key words: economics of education, human capital, demand for education, supply of
education, educational production functions, new institutional economics, educational equity,
distributive educational justice, educational equity measurement.
JEL classification: I2 (Education), B52 (Institutional economics), D63 (Equity criteria and
measurement)

Agradecimentos
Em primeiro lugar, agradeo Fernanda Estevan, namorada, companheira e colega. Como
colega, foi quem primeiro me instigou a me interessar pela economia da educao e foi minha
principal interlocutora em discusses acadmicas ao longo do mestrado e durante a etapa de
redao da dissertao. Como namorada e companheira, viveu comigo grandes momentos
longe das salas de aula, das salas de computadores, das bibliotecas e dos escritrios. E
superou junto comigo as dificuldades decorrentes do nosso vaivm entre Brasil e Blgica.
Ainda no terreno pessoal, no posso deixar de agradecer aos meus pais, David e Las, que
foram extremamente importantes durante toda a minha formao escolar e universitria, como
apontado na dedicatria. Mas agradeo tambm aos meus irmos, Marcos e Marina,
companheiros de todas as horas, e Maria Salete Pereira, que, trabalhando em casa h tantos
anos, sem sombra de dvida, pode ser chamada de segunda me. Sem eles eu nunca teria
chegado a redigir uma dissertao de mestrado.
Na Universidade de So Paulo (USP), agradeo ao meu orientador, Professor Antnio
Carlos Coelho Campino, que aceitou a ingrata tarefa de ter um orientando nmade e que,
apesar das dificuldades provocadas pela distncia, me ajudou o quanto pde, desde o processo
de elaborao do projeto da dissertao at a etapa final de redao final, qualificao e
defesa. Tambm agradeo aos meus outros professores do mestrado, especialmente
Professora Basilia Aguirre, que no s me incentivou, sem pestanejar, a aproveitar todas as
oportunidades que tive de estudar e trabalhar na Blgica, como tambm me ajudou em
inmeros problemas prticos nos ltimos trs anos.
A Rodrigo Moreno, amigo e colega, agradeo por ter lido e comentado o primeiro projeto
do que viria a ser esta dissertao. Tambm na USP, agradeo a Felisbela Rossettti, Valria
Loureno, Lucienne Cibele e Dulcinia Jacomini, que, em diversas ocasies, me ajudaram
com muita prontido e profissionalismo.
Na Universit Catholique de Louvain, Blgica, (UCL), ao Professor Vincent
Vandenberghe que dirijo meus maiores agradecimentos. No fcil sintetizar em poucas
linhas o quanto lhe devo. Em seus trabalhos acadmicos, encontrei respostas a muitas das
dvidas que levantei em minhas pesquisas em economia da educao. Como se no bastasse
ter sido excelente professor, chefe e colega, foi ainda uma espcie de co-orientador informal,
tendo me ajudado (mais do que ele mesmo sabe!) na elaborao de diversas partes da
dissertao. Por fim, me ajudou a resolver inmeros problemas administrativos na Blgica.
No ser fcil retribuir tudo isso!

8
Sou grato tambm a todos os membros do GIRSEF/UCL, instituto multidisciplinar de
estudos sobre os sistemas de educao e de formao, onde ocupei o cargo de assistente de
pesquisa entre maro de 2001 e fevereiro de 2002, pelo ambiente de trabalho agradvel e
estimulante.
Agradeo ainda s duas instituies que me forneceram auxlio financeiro ao longo no
mestrado: a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas, que me concedeu uma bolsa de
estudos no meu primeiro semestre na USP, entre maro e agosto de 2000; e a Unio Europia
que, por meio do Projeto de intercmbio internacional ALFA, me concedeu uma bolsa de
estudos para o semestre em que estive na UCL, na condio de tudiant libre, entre setembro
de 2000 e fevereiro de 2001.
Por fim, se o processo de educao cumulativo e se um bom professor faz grande
diferena, como eu argumento neste trabalho, eu no poderia deixar de agradecer a todos os
professores que tive em meu longo processo de educao. A todos, o meu muito obrigado.

Sumrio
1.

Introduo Geral

13

2.

Demanda por educao

20

3.

Oferta de educao

39

4.

Arranjo institucional do sistema educativo

59

5.

Arranjo institucional da sociedade

89

6.

Produtos do sistema educativo e a importncia da eqidade

107

7. Uma avaliao do desempenho do sistema de ensino fundamental brasileiro, com

nfase em medidas de iniqidade
118
8.

Comentrios finais e concluses gerais

145

Referncias bibliogrficas

150

Apndice

156

10

ndice
1.

Introduo Geral
1.1.
Motivao
1.2.
Delimitao e contextualizao do tema
1.3.
Objetivos
1.4.
Estrutura da dissertao

13
13
16
18
18

2.

Demanda por educao

2.1.
Economistas clssicos e o valor econmico da educao
2.1.1.
Adam Smith
2.1.2.
John Stuart Mill
2.1.3.
Alfred Marshall
2.2.
Teoria do capital humano
2.2.1.
Um pouco de histria
2.2.2.
Principais conceitos e inovaes da teoria do capital humano
2.2.3.
Incerteza, falhas de mercado e interveno estatal
2.2.4.
Os limites da teoria do capital humano
2.3.
Teoria da sinalizao ou do filtro
2.4.
Informao imperfeita, incerteza e racionalidade limitada
2.5.
O papel das interaes sociais
2.5.1.
O modelo de identidade de Akerlof e Kranton
2.6.
Concluses

20
20
20
21
22
23
23
24
26
27
28
30
35
36
38

3.

Oferta de educao
3.1.
A insuficincia da teoria do capital humano
3.2.
Funes de produo de educao
3.2.1.
Insumos monetrios e a tecnologia de produo de educao
3.2.2.
Primeira ressalva: o efeito mestre
3.2.3.
Segunda ressalva: evidncias de pases em desenvolvimento
3.2.4.
Insuficincias da abordagem da funo de produo e as alternativas
3.3.
A importncia de insumos no-monetrios
3.3.1.
Esforo dos alunos
3.3.2.
Efeitos de pares
3.3.3.
Capital social como insumo produo de educao
3.4.
Concluses

39
39
40
40
46
47
49
50
51
51
54
56

4.

Arranjo institucional do sistema educativo

4.1.
Introduo economia neoinstitucional da educao
4.1.1.
Comportamento dos agentes
4.1.2.
Pressupostos informacionais e custos de transao
4.2.
Aspectos organizacionais
4.2.1.
Relaes de agncia
4.2.2.
Coordenao e eficincia-x
4.3.
Instituies informais
4.4.
Instituies formais
4.5.
O debate escola pblica versus escola privada
4.5.1.
Falhas de mercado e falhas extra-mercado
4.5.2.
Economia dos custos de transao e estruturas de governana educativa

59
59
60
61
62
62
63
65
67
70
70
71

11

5.

6.

4.5.3.
Sada e voz na educao
4.5.4.
Critrios de distino entre pblico e privado
4.5.5.
Liberdade de escolha, eficincia, eqidade e coeso social
4.5.6.
Balano
4.6.
Concluses

73
75
77
86
87

Arranjo institucional da sociedade

5.1.
Endogenizao do arranjo institucional do sistema educativo
5.1.1.
A possibilidade de mudana nos diferentes nveis de regras
5.2.
O arcabouo institucional social e o sistema educativo
5.3.
A importncia da histria
5.3.1.
Exemplo de dependncia da trajetria e travamento na educao: a
coexistncia de sistemas de ensino pblico e privado no Brasil
5.4.
Restries informais: valores, normas, convenes
5.4.1.
Restries informais e educao
5.5.
Resistncia mudana institucional
5.5.1.
Resistncia mudana na educao: dois exemplos brasileiros
5.6.
Concluses

89
89
90
92
93
95
97
98
100
102
104

Produtos do sistema educativo e a importncia da eqidade

6.1.
Resultados e objetivos mltiplos
6.1.1.
Resultados mltiplos
6.1.2.
Objetivos mltiplos
6.2.
Teorias econmicas de justia
6.3.
Iniqidade(s) educativa(s)
6.3.1.
Que desigualdades so inequnimes ?
6.3.2.
Como medir as iniqidades educativas?
6.3.3.
As desigualdades educativas so inevitveis?
6.4.
Concluses

107
107
107
108
109
112
112
113
115
117

7. Uma avaliao do desempenho do sistema de ensino fundamental brasileiro, com

nfase em medidas de iniqidade
118
7.1.
Breve descrio da pesquisa PISA 2000 e da base de dados
118
7.2.
Estatsticas descritivas
120
7.2.1.
Eficcia do sistema educativo brasileiro
120
7.2.2.
Grau de iniqidade do sistema educativo brasileiro
123
7.3.
Anlise inferencial
130
7.3.1.
Iniqidade como desigualdade de oportunidades: sensibilidade do desempenho
ao perfil scio-econmico (PSE)
130
7.3.2.
Implicaes dos resultados da anlise inferencial para polticas educacionais
140
7.3.3.
Limites deste estudo e possveis extenses
141
7.4.
Concluses
142
8.

Comentrios finais e concluses gerais

145

Referncias bibliogrficas

150

Apndice

156

12

13

1. Introduo Geral
O mais valioso de todos os capitais o que se investe em seres humanos.
Alfred Marshall, 1982b:190

1.1. Motivao
Esta dissertao uma resenha crtica da literatura de economia da educao sobre os
sistemas educativos. Acompanha-se de um estudo emprico que procura avaliar o desempenho
do sistema educativo brasileiro, especialmente o seu grau de iniqidade. A motivao para sua
elaborao fundamenta-se: (i) na constatao de que a educao importante, tanto por ser
um meio para se alcanarem certos objetivos individuais e sociais, econmicos e extraeconmicos, como por ser um fim em si mesma; (ii) na observao da existncia de srios
problemas na educao brasileira; (iii) na preocupao de se prover uma viso de conjunto
da economia da educao em sua vertente de anlise de sistemas educativos.
A importncia da educao como meio e como fim
A educao vista pela teoria econmica neoclssica como um componente do capital
humano, isto , como um insumo fundamental ao bom desempenho econmico de uma nao.
Esta viso macroeconmica da educao parece ser a mais arraigada entre os economistas,
talvez por ser a mais intuitiva e a mais antiga na disciplina como veremos mais adiante, a
semente desta idia encontra-se nos economistas clssicos. Ela foi formalmente incorporada
s novas teorias de crescimento econmico, desenvolvidas nos ltimos dez a quinze anos.
A educao tambm um meio para se alcanar objetivos extra-econmicos, por gerar
externalidades sociais positivas. Acredita-se que, em mdia, indivduos com nvel de
escolaridade mais elevado tero mais conscincia poltica e ecolgica, conhecimento de
direitos e deveres, capacidade de comunicao, de preveno de doenas contagiosas,
conhecimento de mtodos anticoncepcionais, menor propenso criminalidade, maior
propenso valorizao de comportamentos e atitudes favorveis aos estudos e ao trabalho
etc.. Em termos agregados, coletividades (organizaes, bairros, cidades, estados, naes) que
so compostas por indivduos mais bem dotados de capital humano, na mdia, desfrutam mais
de cada uma das vantagens citadas acima do que coletividades menos dotadas deste tipo de
capital.
Mas a educao no importante apenas por ser um ingrediente do crescimento
econmico ou para a obteno de externalidades sociais positivas: a educao tambm um
fim em si mesma. Isto se deve, em parte, ao aspecto consumo da educao uma frao dos

14
benefcios de se receber educao desfrutada no presente, no prprio ato de ser educado.
Mas se deve tambm ao fato de que receber educao importante para a valorizao e a
auto-estima de um indivduo. Para Amartya Sen (1999), a educao importante por dar s
pessoas oportunidades de enfrentar os desafios da vida. Trata-se, em si mesma, de um
constituinte do desenvolvimento de uma nao, como atesta a metodologia de clculo do
ndice de Desenvolvimento Humano.1
A constatao da existncia de srios problemas na educao brasileira
O Censo Escolar (2001) informa que o nmero total de alunos matriculados no ensino
fundamental no Brasil em 1996 era de 33,1 milhes. Entre 1996 e 2001, as matrculas
aumentaram em cerca de 6,76% e o total de alunos alcana os 35,4 milhes. Em 2001,
registram-se 8 milhes de matrculas no ensino mdio. Estes nmeros fazem do sistema de
educao bsica (ensinos fundamental e mdio) brasileiro um dos maiores do mundo
(IEA/USP, 2001: 23).
Todos os dados divulgados recentemente mostram que h mais crianas brasileiras nas
escolas, tanto em termos absolutos (nmero total de alunos), como em termos relativos
(proporo da populao infantil na escola). O ensino fundamental caminha rumo
universalizao. Em 1992, 87% das crianas de 7 a 14 anos encontravam-se na escola; em
1999, o percentual atinge 96%. No ensino mdio, o percentual de crianas de 15 a 17 anos
tambm aumentou no mesmo perodo, passando de cerca de 30% para cerca de 40%. Entre os
jovens de idade compreendida entre 18 e 25 anos, a proporo de matriculados nas
universidades oscilou em torno da faixa de 20 a 22% no perodo (IEA/USP, 2001; Censo
Escolar, 2001).
Muitos analistas concordam em dizer que, apesar destes avanos quantitativos
considerveis, sobretudo no ensino bsico, ainda h muito o que fazer, sobretudo no que se
refere qualidade e distribuio da educao. Estudos recentes (por exemplo, Hanushek,
2002b, Wssman, 2000) tm insistido no papel preponderante da qualidade da educao
como determinante do crescimento econmico, o que ressalta a importncia da preocupao
com este aspecto. Contudo, em um estudo comparativo de habilidades de alunos de 15 anos,
aplicado em 32 pases, os alunos brasileiros ocuparam a ltima posio (OCDE, 2001). Com
relao distribuio de educao, no mbito nacional, as disparidades de acesso aos
diferentes nveis de ensino e de resultados escolares so imensas, seja entre regies, seja entre
indivduos de perfis scioeconmicos diferentes (INEP, 1999).
1

Agradeo a Rodrigo Moreno Serra por ter chamado minha ateno para este ltimo aspecto.

15
A necessidade de uma viso de conjunto
A economia da educao um campo de pesquisa muito interessante, amplo e em
crescimento. Relaciona-se tanto com as grandes reas da cincia econmica microeconomia,
econometria e macroeconomia como tambm com determinados campos especficos
economia do setor pblico, economia do trabalho, economia da sade, demografia econmica
etc.. Alm disso, recebe influncias de outras cincias sociais cincia da educao,
psicologia, pedagogia, sociologia etc. bem como, mais recentemente, de correntes
heterodoxas em economia, especialmente a nova economia institucional. Na literatura, parece
haver certa predominncia de artigos de natureza aplicada (empricos), em detrimento dos de
tipo terico. No entanto, j se publicou, ao longo dos ltimos 40 anos, uma massa crtica de
artigos deste segundo tipo, o que nos permite afirmar que j existe uma teoria econmica da
educao, no mais embrionria, mas ainda em estgio intermedirio de desenvolvimento,
carente de aprimoramentos, como se notar em algumas passagens desta dissertao.
Para muitos brasileiros, a educao um tema de extrema importncia e urgncia em
nosso pas. Diversos economistas concordariam plenamente com esta afirmativa. Porm, a
economia da educao ainda pouco explorada no Brasil, sobretudo em seus aspectos
tericos. A maioria dos artigos publicados so estudos empricos, que procuram estudar
aspectos particulares relacionados educao, como, por exemplo, o efeito das diferenas de
nvel de escolaridade dos indivduos sobre diferenciais de salrios, o impacto da educao
sobre o nvel de crescimento econmico, os determinantes da evaso e do avano (ou
reprovao) escolar, entre tantos outros temas.
Indubitavelmente, tais artigos so extremamente importantes para clarificar relaes e
quantificar diversas questes scioeconmicas relevantes relacionadas com a educao eu
mesmo apresento, no captulo 7 desta dissertao, um estudo emprico. Porm, no meu
entender, preciso direcionar parte dos esforos investigativos a uma melhor
contextualizao terica e conceitual destas descobertas empricas, para que se possam
compreender seu significado e suas implicaes. Os estudos empricos no podem prescindir
de teoria, de conceitos e de reflexo. Proporcionar uma viso de conjunto do que a economia
da educao tem a oferecer compreenso do processo parece-me ser necessrio, e parte do
que pretendo fazer aqui, dentro dos limites impostos por uma dissertao de mestrado.

16

1.2. Delimitao e contextualizao do tema

importante delimitar bem do que trata esta dissertao uma anlise econmica do
sistema educativo, com nfase em questes relacionadas a iniqidades educativas e
contextualizar este objeto de estudo dentro da economia da educao.
s contribuies pioneiras das teorias do capital humano na dcadas de 1960 (conforme
se ver no captulo 2), seguiram-se diversos estudos na rea de economia da educao. Blaug
(1971: 8) classificou as pesquisas em dois campos principais: (a) anlises do valor econmico
da educao, isto , a importncia de medidas agregadas de educao para o crescimento de
um pas ou regio; e (b) aspectos econmicos dos sistemas educacionais. Desde ento, foram
publicados tantos trabalhos em economia da educao que seria difcil separ-los em apenas
dois grupos. Mas apesar de muitos trabalhos extrapolarem esta catalogao simples, ela ainda
se revela til para classificar boa parte das contribuies.
Na primeira linha de pesquisa, que, segundo a classificao de Blaug, constitui um ponto
de vista mais macroeconmico, os resultados empricos foram e ainda so contraditrios. O
desenvolvimento da nova teoria do crescimento incrementou o modelo de Robert Solow com
novos conceitos (capital humano, learning-by-doing, pesquisa e desenvolvimento), ao longo
das dcadas de 1980 e 1990, dando novo flego a esta linha de pesquisa. De fato, os autores
desta escola chegaram concluso de que o crescimento econmico est estreitamente ligado
ao nvel de educao de um povo, ou seja, de que a educao um importante fator de
produo2.
Entretanto, so poucos os verdadeiros consensos alm deste: no possvel estabelecer
uma relao quantitativa direta entre educao e crescimento (h pases que gastam mais do
que outros em educao, mas crescem menos); ainda no foi possvel determinar um nvel
timo de educao de um pas (h uma vasta literatura tratando do problema de sobreeducao, por exemplo); suspeita-se, mas no se sabe ao certo, de que exista um patamar
mnimo de escolaridade mdia da populao (treshold level), a partir do qual um pas
entraria em rota de crescimento acelerado; no se sabe qual o tempo de maturao nem
de depreciao do investimento em capital humano. Em um artigo recente, Rasera (1999)
faz um balano dos estudos nesta linha de pesquisa e resume a questo afirmando que as
complexas relaes entre educao e crescimento econmico dificilmente so apreendidas
pelos estudos economtricos, em razo: (i) de sua complexidade, (ii) de seu carter nogeneralizvel, (iii) da no-independncia entre as variveis. Alm disso, a educao, de modo

17
geral, mensurada de maneira grosseira, sem que se leve em conta a sua qualidade. Em suma,
difcil tirar concluses nesta tica econmica agregada da educao, a no ser a de que
educao importa para fazer um pas crescer3.
A segunda linha de pesquisa, segundo a classificao de Blaug, preocupa-se em investigar
aspectos econmicos dos sistemas educativos. De certa forma, trata-se de um nvel de anlise
mais meso ou microeconmico, conforme se direcione o enfoque sobre o sistema como um
todo ou sobre determinadas escolas que dele fazem parte4. Neste nvel, a preocupao no
recai sobre a influncia de nveis agregados de educao no crescimento econmico, mas sim
sobre o modo de funcionamento dos sistemas educativos. Entre os temas tratados, incluem-se:
anlises de custos e benefcios privados e sociais (por nvel de ensino, por tipo de currculo,
por tipo de tcnica pedaggica, por tipo de ensino: privado ou pblico), anlises de eficincia
na alocao de recursos, comparao entre modos de regulao e de financiamento, definio
de objetivos escolares e ps-escolares de sistemas educativos, avaliao de atingimento destes
objetivos (em termos de eficcia e eqidade, sobretudo) etc..
Como j se ter notado, esta dissertao enquadra-se na segunda linha de pesquisa da
classificao de Blaug. Justifica-se esta escolha por trs razes. Em primeiro lugar, porque,
enquanto na primeira linha de pesquisa, a educao uma varivel explicativa (do
crescimento econmico), na segunda, ela torna-se a varivel dependente, a ser explicada, o
que me parece constituir um desafio maior. Em segundo lugar, porque a literatura de
economia da educao tem concentrado esforos e valorizado mais esta segunda linha de
pesquisa. Por exemplo, ao definir uma agenda de pesquisa para a economia da educao, em
meados da dcada passada, Psacharopoulos (1996) sustentava que os temas listados no
pargrafo anterior so os que merecem mais investigao. Em terceiro lugar, porque creio que
nesta linha de pesquisa h muito espao para integrar algumas contribuies provenientes de
uma literatura econmica heterodoxa, especialmente a nova economia institucional. Este
terceiro ponto importante porque, como ficar claro ao longo desta dissertao, a teoria
econmica tradicional no se mostrou capaz de proporcionar um enquadramento adequado
compreenso dos determinantes e dos obstculos que se apresentam ao estabelecimento de um
processo educativo bem-sucedido.
2

Sobre a relao entre educao e crescimento econmico, vejam-se os artigos de Paul Romer (1990) e Lucas
(1988), o livro de Barro e Sala-i-Martin (1995) e, para uma sntese, o captulo 3 do livro de David Romer (1996).
3
Para resenhas recentes dos achados nesta linha de pesquisas, de retornos macroeconmicos educao, vejamse os trabalhos de Harmon et alii (2000) e Sianesi e Van Reenen (2000). Para uma discusso sobre a relao
entre qualidade da educao e crescimento econmico, veja-se Hanushek (2002b).
4
O desempenho de um sistema educativo tambm tenha efeitos macroeconmicos. Mas de qualquer modo, o
instrumental de anlise de um sistema educativo mais microeconmico e microeconomtrico.

18

1.3. Objetivos
Tendo em vista a motivao e o tema delimitado para esta dissertao, definiram-se os
seguintes objetivos:
-

Apresentar uma resenha crtica da teoria econmica da educao no que se refere

anlise de sistemas educativos, com apresentao de ilustraes, exemplos e
aplicaes realidade brasileira, sempre que possvel;

Dar ateno especial ao tema das iniqidades educativas, tanto em termos conceituais,
como por meio de uma avaliao emprica.

Entre as questes para cujas respostas pretendemos contribuir de alguma maneira,

destacam-se as seguintes: Como funciona o processo educacional? Quais so os agentes
envolvidos e as relaes que mantm entre si? O que determina a oferta e a demanda de
educao? Quais so os insumos mais importantes para a produo de capital humano, para a
produo de educao? Qual a influncia da estrutura institucional educativa sobre insumos
e produtos do sistema educativo? Qual o efeito da estrutura institucional mais geral da
sociedade sobre tais insumos e produtos? O que a economia da educao tem a dizer sobre a
qualidade e a distribuio da educao? Por que alguns pases so mais bem-sucedidos do que
outros na busca por estes objetivos? H algo que se possa fazer para melhorar a situao no
Brasil? Quais so os obstculos melhoria? Quais so as formas de iniqidades educativas?
possvel evit-las? A que custo? Qual o nvel de iniqidade educativa no Brasil atualmente?
Este nvel alto ou baixo em comparao com outros pases?

1.4. Estrutura da dissertao

Alm desta introduo geral (captulo 1) e das concluses gerais (capitulo 8), a dissertao
organiza-se em outros seis captulos. O captulo 2 apresenta a evoluo das teorias de
demanda por educao, das clssicas s mais recentes, passando pelas teorias do capital
humano e do filtro. O captulo 3 aborda a evoluo dos determinantes da oferta de educao,
procurando mostrar porque alguns autores rejeitam uma abordagem mecanicista do processo
educativo. O captulo 4 trata da estrutura institucional educativa, dando destaque a questes
de informao, coordenao, incentivos e governana. O captulo 5 mostra de que forma a
estrutura institucional mais geral da sociedade afeta o sistema educativo, por meio de regras
formais e restries informais. No captulo 6, discutem-se, em termos tericos, os resultados
ou produtos escolares e ps-escolares (output do sistema educativo). Discutem-se tambm
os mltiplos objetivos atribuveis a um sistema educativo, entre os quais se destaca a
eqidade. No captulo 7, apresenta-se um estudo emprico que procura determinar o grau de

19
iniqidade educativa vigente no Brasil atualmente, por meio de diferentes indicadores, e com
base em dados provenientes de uma pesquisa internacional.
A estrutura escolhida para a dissertao reflete uma concepo do funcionamento do
sistema educativo visto sob a tica econmica. A representao diagramtica do sistema
educativo (Figura 1) foi inspirada por Vandenberghe (1996) e enriquecida pelas leituras que
fiz na preparao desta dissertao.
Figura 1: Organizao do sistema educativo e estrutura da dissertao

Arranjo institucional scio-econmico

(captulo 5)

Demanda por educao

(captulo 2)

Oferta de educao
(captulo 3)

Arranjo institucional do
sistema educativo
(captulo 4)

Resultados do sistema educativo

(captulo 6)
Eficcia
Escolares (cap. 7)
Eqidade
Eficcia
Ps-escolares
Eqidade

20

2. Demanda por educao

Human capital analysis (...) purpose as far as I am concerned is
to remove a little of the mistery from the economic and social world that we live in.
Gary Becker, 1993: 25
Neste captulo, faz-se um apanhado da evoluo histrica das teorias de demanda por
educao. A seo 2.1. mostra que a origem do debate remonta discusso sobre o valor
econmico da educao, iniciada pelos economistas da escola clssica inglesa. A seo 2.2.
apresenta a teoria do capital humano, desenvolvida na dcada de 1960 principalmente por
Becker, Schultz e Mincer, e que renovou o interesse dos economistas pela educao. Na seo
2.3., a vez de se apresentar a teoria da sinalizao ou do filtro, que, mesmo sem questionar
algumas implicaes da teoria do capital humano, constitui, em certo sentido, uma teoria rival
na explicao pela demanda por educao, e que passou a ter grande importncia a partir da
dcada de 1970. A seo 2.4. reserva-se discusso da incorporao de aspectos
informacionais teoria de demanda por educao tradicional, enfatizando-se as dificuldades
envolvidas na especificao de uma funo de demanda por educao. Na seo 2.5.,
discutem-se as implicaes da incorporao de pressupostos heterodoxos (interaes sociais)
funo de utilidade de alunos. A seo 2.6. contm as concluses do captulo.

2.1. Economistas clssicos e o valor econmico da educao

2.1.1. Adam Smith
No livro 1 da Riqueza das Naes, Adam Smith discute porque existiam diferenas entre
salrios e lucros nos diferentes setores da economia. Um dos motivos apontados para os
diferenciais de salrios eram os custos distintos exigidos para se aprender cada ocupao. Ele
compara uma pessoa bem formada e treinada, custa de muito esforo e tempo, a uma
mquina cara: ambos deveriam poder recuperar o capital investido. Quanto mais dispendiosa
fosse a formao, maiores seriam os ganhos econmicos da pessoa.
Espera-se que o trabalho que [a] pessoa aprende a executar, alm de garantir-lhe o
salrio de um trabalho comum, lhe permita recuperar toda a despesa de sua formao,
no mnimo com os lucros normais de um capital do mesmo valor. (...) A diferena
entre os salrios do trabalho qualificado e os do trabalho comum est fundada nesse
princpio. (Smith, 1983a: 119)5.
Smith tambm discute a educao no Livro 5, em captulo que trata dos gastos do
soberano ou do Estado. Afirma que se o Estado no oferecesse educao pblica, s se
5

Nas referncias aos economistas clssicos, as datas referem-se s datas de publicao da traduo brasileira.

21
ensinaria o que tivesse alguma utilidade no mercado de trabalho. Isso seria extremamente
malfico, pois, dado o avano da diviso do trabalho e a conseqente simplificao das
tarefas, as habilidades e os conhecimentos necessrios a um trabalhador para cumprir sua
funo tornavam-se cada vez menores. O homem que gasta toda sua vida executando
algumas operaes simples no tem nenhuma oportunidade para exercitar sua compreenso
ou para exercer seu esprito inventivo (Smith, 1983b: 213). Para evitar tal situao, o
governo deveria impor aos mais pobres a educao obrigatria, a ser ministrada em escolas
paroquiais com professores pagos em parte pelo Estado e em parte pelos prprios pais dos
alunos. O Estado deveria preocupar-se com que as pessoas comuns adquirissem pelo menos
algumas habilidades bsicas como leitura, escrita e aritmtica. Alm disso, Smith propunha
certas alteraes nos currculos escolares da poca como a reduo do ensino de latim, que
no trazia nenhum benefcio prtico, e a introduo de geometria e mecnica a fim de que
os trabalhadores conhecessem minimamente alguns princpios subjacentes a seus futuros
ofcios. As despesas com educao e instruo religiosa se reverteriam em benefcios para
toda a coletividade, motivo pelo qual deveriam ser sustentadas por toda a sociedade.
Na idia de que a educao uma forma de investimento que traz benefcios privados,
encontra-se o germe das teorias de demanda por educao. A necessidade de interveno
estatal na educao, como forma de corrigir falhas de mercado e assegurar a obteno de
benefcios sociais, viria a ser um argumento constantemente evocado por economistas da
educao de diversas pocas.
2.1.2. John Stuart Mill
Tambm discutiram a educao outros economistas clssicos, especialmente John
Stuart Mill, para quem a educao poderia ajudar a mudar os hbitos da massa da populao,
provendo-a de bom senso, e da capacidade de formar um juzo prtico sadio sobre as
circunstncias que a cercam (Mill, 1983a: 317). Mas o aperfeioamento intelectual das
pessoas por meio da educao tambm teria conseqncias econmicas positivas via
alteraes de hbitos da populao, sobretudo no que diz respeito ao controle da natalidade.
Mill tambm via a educao como um fator potencialmente favorvel ao aumento da
eficincia econmica, ainda que no compreendesse claramente de que maneira: uma coisa
ainda no bem compreendida e reconhecida o valor econmico da difuso geral da cultura e
da instruo entre a populao (Mill, 1983a:110).
No final dos seus Princpios de Economia Poltica, Mill apresenta os fundamentos do
princpio da no-interferncia, segundo o qual o Estado deveria abster-se de regulamentar a

22
economia, uma vez que o consumidor era o melhor juiz para decidir o que demandar. Entre as
excees a esse princpio, contudo, encontrava-se a educao. S o governo poderia prover
educao populao pobre, pois esta no a demandaria, seja por falta de recursos para tanto,
seja por no se dar conta da importncia e da utilidade da educao: As pessoas incultas no
podem ser juzes competentes em questes relativas sua cultura (Mill, 1983b: 403). Como
os benefcios decorrentes da educao de cada indivduo estendiam-se aos demais membros
da comunidade, a educao revelava-se importante do ponto de vista social.
Mill retomou, portanto, alguns temas evocados por Smith seus benefcios sociais e
alguns obstculos demanda por educao e acrescentou a preocupao malthusiana com o
controle populacional, que constitui, em certo sentido, uma preocupao econmica.
2.1.3. Alfred Marshall
Alfred Marshall desempenha um papel paradoxal no desenvolvimento da economia da
educao. Abordou o tema da educao das pessoas sob um ponto de vista explicitamente
econmico ao considerar o investimento em educao como importante do ponto de vista
macroeconmico: o mais valioso de todos os capitais o que se investe em seres humanos
(Marshall, 1982b:190). Marshall defendia que se garantisse a proviso de educao a toda a
populao, a fim de evitar o risco de desperdcio de talentos.
E o valor econmico de um nico gnio industrial suficiente par cobrir as despesas
da educao de toda uma cidade, pois uma nica idia, como, por exemplo, o grande
invento de Bessemer [processo de produo de ao], aumenta a capacidade da
Inglaterra como o trabalho de cem mil homens. (...) Todas as despesas feitas, durante
muitos anos, para dar s massas uma oportunidade de se instrurem melhor, ficariam
perfeitamente compensadas se fizessem surgir um novo Newton, um Darwin, um
Shakespeare ou um Beethoven. (Marshall, 1982a:191-2).
Marshall discutiu algumas distores na rea da educao e apontou receitas para corrigilas. Neste aspecto, sua posio no difere muito das de Smith e Mill: os pais no investem na
educao dos filhos porque no tm recursos para financi-la ou porque no percebem que os
retornos educao so elevados; assim sendo, para benefcio de toda a sociedade, caberia ao
estado financiar a educao. Corrigindo as falhas deste mercado e estendendo a educao a
todos, a sociedade poderia apreender os benefcios sociais da educao.
No obstante esta defesa da importncia da educao, Marshall teria sido, segundo alguns
analistas6, um possvel responsvel pela hibernao de seu estudo pela cincia econmica,
por dois motivos: (a) no final de sua obra principal, ele teria rejeitado a incluso da noo de

Ver Blaug (1975), Schultz (1963) e diversos autores em Blaug (1971).

23
capital humano no conceito geral de capital, em prol de uma definio mais clssica deste
conceito; e (b) apesar de, em diversas passagens de sua obra, ter afirmado que os
investimentos em seres humanos eram importantes, Marshall no teria sido explcito na
formulao dos princpios que deveriam pautar estes investimentos. Dada a grande
ascendncia exercida por Alfred Marshall sobre seus pares em Cambridge e sobre
economistas de todo o mundo, as duas causas apontadas acima teriam sido suficientes para
provocar o desinteresse por estudos mais aprofundados de educao pela cincia econmica.

2.2. Teoria do capital humano

2.2.1. Um pouco de histria
Registram-se algumas contribuies isoladas para a economia da educao no perodo
compreendido entre 1890 e 1960, como atesta Psacharopoulos (1987: XV), ao sumariar a
histria da disciplina7. Todavia, a preocupao com o valor econmico da educao
permaneceu adormecida durante muitas dcadas, depois de ter sido anestesiada pela
interpretao talvez equivocada do que Marshall teria querido dizer a respeito do assunto.
O tema s voltaria a despertar interesse aps grandes transformaes ocorridas na teoria
econmica. Dada a sua nfase em questes de curto prazo, a revoluo keynesiana teria
ajudado a manter a educao longe das grandes preocupaes da teoria econmica. Mas a
verdadeira motivao para o retorno do interesse pela educao se encontra nas dificuldades
enfrentadas pelos estudos empricos que procuravam explicar o crescimento econmico de
longo prazo luz do modelo de Robert Solow. Em geral, os resultados eram decepcionantes,
especialmente para pases com taxas de crescimento elevadas: pelas medidas convencionais,
os econometristas conseguiam explicar o crescimento econmico apenas quando havia pouco
crescimento para ser explicado (Bowman, 1971: 109). Em outras palavras, os chamados
resduos de Solow obtidos nestas estimaes eram demasiadamente elevados. Estava claro
que a incluso apenas de capital e trabalho como insumos funo de produo estava
omitindo uma ou mais variveis relevantes.
Theodore Schultz (1963) e Edward Denison (1962) incluram a educao funo de
produo, na tentativa de resolver os problemas de estimao das fontes de crescimento
econmico. Becker (1964), por sua vez, defendeu a importncia do investimento em capital
humano sob o ponto de vista individual. Como fruto dos esforos destas duas linhas de

Psacharopoulos cita como exemplos o trabalho do economista russo Strumilin, S. G. The economic
significance of national education Planoe Khoziaistvo, Nos. 9-10, 1924 e o de Walsh, J. R Capital concept of
man, Quarterly Journal of Economics, pp. 255-8, fevereiro, 1935.

24
pesquisa desenvolvidas simultaneamente, nasceu a teoria do capital humano. Alm de
procurar medir a contribuio da educao para o crescimento econmico, buscavam trazer
respostas a diversos outros fenmenos para as quais a teoria econmica tradicional no havia
conseguido encontrar mais do que respostas frgeis ou ad hoc8, como, por exemplo, no que se
refere a: estruturas salariais e suas tendncias histricas, evoluo dos salrios no ciclo de
vida, determinantes da distribuio de renda, desemprego, relao entre habilidades inatas e
rendimentos monetrios, importncia do treinamento oferecido pelas empresas a seus
trabalhadores etc..
2.2.2. Principais conceitos e inovaes da teoria do capital humano
Simplificando-se ao extremo, pode-se afirmar que o ponto nevrlgico da teoria do capital
humano baseia-se na idia de que quanto mais qualificado fosse um indivduo, em
decorrncia da educao ou do treinamento recebido (respectivamente, nas escolas e nas
empresas), mais produtivo ele seria, e mais cncava e distante da origem estaria sua curva de
idade-rendimento. Em outras palavras, quem investisse mais em educao, no s teria rendas
mais elevadas como elas seriam mais duradouras.
Defendia-se, portanto, que os indivduos que fazem clculos racionais de custobenefcio decidiam demandar educao ps-compulsria (no-obrigatria) porque
poderiam obter benefcios monetrios futuros em decorrncia desta escolha. A educao pscompulsria deixou de ser vista apenas como um bem de consumo (viso tradicional), mas
tambm como um investimento.
No nvel agregado, argumentava-se que uma sociedade composta por indivduos mais
bem dotados de capital humano teria mais potencial de crescimento do que outras com
estoques menores de capital humano.
Schultz e Becker diferenciaram os custos diretos mensalidades escolares, custos dos
livros e material escolar, gastos de transporte e alojamento utilizados em razo dos estudos
dos custos indiretos ou de oportunidade ganhos potenciais no-realizados e o valor atribudo
ao tempo livre ocupado com estudos (e que poderia ser alocado em lazer ou em trabalho)9.
Distinguiram dois grupos de benefcios: privados e sociais. Os privados subdividem-se em
presentes e futuro. Por benefcios presentes, entende-se a satisfao obtida por um indivduo
8

Schultz (1963: xi) classificava estes fenmenos de mistrios duradouros (long-standing puzzles) e Becker
(1964: 7) dizia que eram fenmenos empricos que vinham, havia muito tempo, frustrando os pesquisadores
(have baffled investigators).
9
Perplexo com o descaso com que se vinha tratando a questo dos custos de oportunidade da educao at ento,
Schultz arrisca-se a apontar uma razo para isso. Ele especula que esses custos no teriam sido levados em conta

25
ao estudar; trata-se do aspecto bem de consumo no-durvel da educao. Por benefcios
futuros, entende-se tanto o fluxo de renda auferido pelo indivduo ao longo de sua vida,
decorrente de habilidades e conhecimentos adquiridos por intermdio da educao, como
ganhos no-monetrios. Quanto ao primeiro, sabe-se que, ao se comparar indivduos de uma
mesma idade, aqueles que, em mdia, receberam mais educao, obtm salrios maiores.
Pode-se dizer que este o aspecto investimento da educao. Quanto aos benefcios nomonetrios, h inmeros, certamente importantes, mas de difcil mensurao e comparao
interpessoal, tais como: maior desenvolvimento pessoal e intelectual, mais motivao
profissional, maior acesso informao e facilidade de assimilao, aprimoramento da
sensibilidade artstica, maiores cuidados com higiene pessoal e hbitos alimentares mais
adequados, entre outros. Este segundo grupo de benefcios caracteriza-se por ser o aspecto
bem de consumo durvel da educao.
Mesmo ao aspecto consumo dos gastos com educao, j levado em conta antes por
outros economistas, a teoria do capital humano deu um novo tratamento, de tipo anlise de
demanda, procurando determinar, por exemplo, a elasticidade-preo e a elasticidade-renda da
demanda por educao. (Schultz, 1963: 8-9)
Em relao parcela investimento da educao, a teoria do capital humano precisou
fazer algumas adaptaes teoria existente para poder utiliz-la como ferramenta analtica.
Em primeiro lugar, Schultz adverte que as diferenas de rendimentos de indivduo para
indivduo podem ser explicadas em parte pelo nvel de educao recebida, mas tambm so
afetadas por inmeros outros fatores, tais como: idade, raa, sexo, habilidades inatas,
educao informal recebida em casa, taxa de desemprego na regio de domiclio etc.. Em
segundo lugar, ele ressalta que as estimativas dos montantes investidos na aquisio de
educao com vistas elevao dos ganhos futuros dependem da parcela da educao
atribuda pelo pesquisador a consumo e a investimento, o que muito arbitrrio. Por fim,
destaca que as taxas de retorno diferem em funo da deciso de se computarem os custos de
educao para os alunos ou para seus pais (Schultz, 1963: 10).
Em geral, os estudos que se seguiram aos trabalhos de Schultz e Becker procuravam
calcular as taxas de retorno ao investimento em educao, levando em conta, tanto os custos
diretos, quanto os custos de oportunidade (principalmente porque os indivduos poderiam
trabalhar ao invs de estudar), e supondo determinadas taxas de desconto. Estas seriam as
principais variveis determinantes da demanda por educao.
porque as universidades europias estavam reservadas, at meados do sculo XX, apenas s elites de cada pas,
para as quais a utilidade marginal do tempo de lazer no era assim to elevada (Schultz, 1963: 27).

26
2.2.3. Incerteza, falhas de mercado e interveno estatal
Uma caracterstica importante envolvida no processo de investimento em capital humano
a incerteza, que se manifesta de diversas maneiras. Em primeiro lugar, a educao um
ativo com prazo de maturao muito longo. difcil determinar qual o perodo relevante
para se avaliar o resultado de um investimento em seres humanos. Em segundo lugar, as
pessoas no conhecem totalmente seus potenciais ou habilidades, nem a durao de sua vida,
o que limita seu poder de realizar uma escolha acertada: vale a pena alocar tempo e dinheiro
para adquirir determinada formao? Em terceiro lugar, no se sabe ao certo, ao contrrio do
que ocorre com um processo de produo comum cuja tecnologia facilmente replicvel,
qual ser o produto resultante do processo de educao, nem quais sero as condies do
mercado na poca em que se concluir o processo.
Mas h outras dificuldades inerentes aos investimentos em capital humano decorrentes
destas incertezas, sobretudo a falta de liqidez e as imperfeies no mercado de capitais. De
fato, o capital humano um ativo que no pode ser vendido no mercado e raramente aceito
como garantia na obteno de emprstimos. improvvel obter emprstimos oferecendo-se
como colateral a perspectiva do fluxo de ganhos futuros. Alm disso, os custos de
investimentos em capital humano podem ser elevados, principalmente quando se trata de
gastos com ensino superior ou cursos de ps-graduao. Nota-se a importncia da gerao
interna de recursos, entendida, neste caso, como a capacidade das famlias de financiar a
educao de seus filhos.
Becker denomina habilidade econmica ou talento econmico a capacidade de um
indivduo gerar renda. No seu modo de entender, a teoria tradicional supunha que um
indivduo teria ganhos mais altos em razo de ter mais talento econmico. Presumindo-se que
essas habilidades apresentassem uma distribuio normal na populao, era difcil explicar
porque a renda apresentava uma distribuio to assimtrica. Becker afirma que as tentativas
de explicao sempre precisaram adotar hipteses ad hoc ou assumir comportamentos
aleatrios sem nenhuma relao com o pensamento econmico ortodoxo. A teoria do capital
humano, porm, oferecia uma explicao coerente para a existncia de uma distribuio de
renda assimtrica: quem investe mais em si prprio pode auferir uma renda mais elevada; se
poucos tem condies de faz-lo, o resultado uma distribuio de renda assimtrica. Em
outras palavras, mesmo um indivduo menos economicamente talentoso poderia obter
retornos mais elevados do que outro mais talentoso, desde que investisse mais no
aprimoramento de suas habilidades.

27
Os debates dos tericos do capital humano em termos de poltica centravam-se na
discusso acerca de como seria possvel eliminar falhas de mercado (restries de crdito), a
fim de que mais indivduos pudessem estudar mais, beneficiando-se a si mesmos (retornos
privados educao) e aos outros indivduos (retornos sociais educao). A exemplo dos
economistas da escola clssica inglesa, os tericos do capital humano viam espao para a
interveno do estado na proviso e financiamento da educao a fim de corrigir ou amenizar
tais falhas de mercado.
2.2.4. Os limites da teoria do capital humano
Ao analisar a teoria do capital humano do ponto de vista metodolgico, Blaug (1992)
classificou como seu cerne ou essncia (hard core), a discusso sobre os determinantes da
demanda privada por educao e seus obstculos. Contudo, segundo ele, no se alcanaram
bons resultados empricos nos estudos que procuravam indicar quais eram os tais
determinantes da demanda privada por escolaridade e modelos econmicos alternativos
tinham obtido resultados to bons ou melhores. Blaug identificava outras deficincias na
teoria do capital humano quando submetida ao escrutnio do teste emprico:
-

em geral, nos estudos empricos no se testa mais do que a hiptese de que

escolaridade e experincia de trabalho so mais importantes do que habilidades inatas
e o ambiente familiar na determinao da renda, com resultados ambguos;

no que se refere questo do treinamento nas empresas, Blaug critica a falta de

estudos especficos, pois o mximo que se havia feito at ento eram estudos que
partiam do princpio de que as taxas de rendimentos de escolaridade e de treinamento
eram iguais, o que no parecia ser correto na realidade;

sobre os clculos de taxas de retornos privados e sociais da educao (equaes de

Mincer), a menina-dos-olhos do programa de pesquisa de capital humano segundo
Blaug, os resultados mostraram a existncia de anomalias sem soluo. Por exemplo,
alguns estudos concluram que as taxas de retorno privadas eram negativas em alguns
casos e, ainda assim, as pessoas continuavam a demandar educao daquele tipo;

quanto s funes de rendimentos (earnings functions), cujos resultados haviam sido

os mais promissores e onde mais se havia progredido, Blaug afirma, no entanto, que
ningum at ento havia conseguido especificar e testar, com sucesso, as equaes
simultneas de demanda e oferta que geram as funes de rendimentos, o que seria
fundamental para o desenvolvimento emprico da rea.

28
Blaug concluiu que o programa estava em um processo de crise ou degenerao, pois
sua capacidade de explicar e prever a realidade j no seria muito grande. Talvez tenha
colaborado para esta concluso de Blaug a existncia de um programa de pesquisa alternativo
teoria do capital humano, a teoria da sinalizao ou do filtro, tema da seo 2.3.
Uma crtica mais radical teoria do capital proveio de economistas marxistas (Bowles e
Gintis, 1975), segundo os quais os investimentos em capital humano educao, treinamento,
cuidados com crianas e com sade etc. eram essenciais perpetuao da ordem econmica
e social vigente. Defendiam a posio de que uma teoria de recursos humanos apropriada
deveria conter tanto uma teoria da reproduo social como uma teoria de produo mais
completa. Na teoria do capital humano, a primeira seria inexistente, enquanto a segunda seria
apenas parcial, por ter deixado de lado as relaes sociais de produo em prol de relaes
exclusivamente tcnicas. Os autores apontam diversas outras deficincias da teoria do capital
humano e concluem acusando-a de ser uma ideologia para a manuteno do status quo, uma
apologia elegante para a opresso e a desigualdade, porque em ltima instncia, atribui os
males sociais ou pessoais, seja a falhas dos indivduos, seja a requisitos tcnicos inevitveis
da produo. (Bowles e Gintis, 1975: 82)
Inmeras outras crticas foram feitas e continuam sendo feitas teoria do capital humano,
mas resenh-las exaustivamente no o objetivo aqui10. Para os propsitos desta dissertao,
porm, a deficincia mais relevante da teoria do capital humano a descaso no tratamento
dado oferta da educao, deficincia apontada por Blaug e, mais recentemente, por outros
economistas da educao (Vandenberghe, 1996). Preocupado essencialmente com os
determinantes e obstculos demanda privada por educao, este programa de pesquisa deu
pouca ateno a possveis restries e empecilhos oferta de educao, tais como: restries
infra-estruturais, tecnolgicas, organizacionais ou institucionais, problemas de coordenao,
problemas de motivao etc.. Acreditava-se que a demanda por educao seria transformada
automaticamente em capital humano desde que se atenuassem as restries de crdito.

2.3. Teoria da sinalizao ou do filtro

A segunda metade da dcada de 1970 viu crescer a influncia de teorias de escolha sob
incerteza e de economia da informao, e houve reflexos desta tendncia tambm na
economia da educao. A conjectura fundamental a de que o processo de contratao de
trabalhadores no passa de um problema de seleo de compradores e/ou vendedores em um

10

Em Belfield (2000, seo 2.2.3.), encontra-se uma sntese de crticas teoria do capital humano, embora o
autor prefira usar os termos preocupaes ou ressalvas, ao invs de falhas, deficincias ou crticas.

29
mercado com falhas de informao. Quando deseja contratar novos empregados, uma empresa
enfrenta um problema de seleo adversa, pois no conhece exatamente a produtividade e o
desempenho profissional dos candidatos aos cargos. Caso tentasse identificar e selecionar os
trabalhadores mais apropriados por meio de testes especficos, ela incorreria em custos
proibitivos. Ao invs de realizar estes testes dispendiosos, era mais interessante aos
empregadores utilizar instrumentos disponveis de identificao e seleo dos trabalhadores
potencialmente mais produtivos, como os nveis de escolaridade dos postulantes aos cargos. O
sistema educativo se encarregaria de fazer tal triagem.
A teoria do filtro11 pressupe que as habilidades cognitivas dos trabalhadores podem ser
incrementadas por meio de treinamento dentro das prprias empresas. O fundamental para a
empresa, no momento da seleo de trabalhadores, identificar, em cada indivduo, suas
habilidades pessoais ou seu potencial de ser treinado. O aprendizado efetivamente importante
para o bom desempenho profissional seria obtido na prpria empresa. A correlao positiva
entre nvel de escolaridade e de salrios poderia ser simplesmente um reflexo de uma relao
mais sutil, entre escolaridade e atributos produtivos no facilmente observveis de um
indivduo.
A teoria da sinalizao evidenciou a idia de que uma expanso da escolaridade mdia
no teria, necessariamente, impacto sobre os diferenciais de renda. O aumento da quantidade
de universitrios formados a cada ano, por exemplo, s elevaria o nvel de exigncia das
empresas nos processos de contratao. Todos estariam em situao pior. Um indivduo teria
de estudar mais tempo para conseguir receber o mesmo salrio que seu pai recebia anos antes
no desempenho da mesma funo, no para ter uma produtividade mais alta, mas para
manter a mesma posio relativa na hierarquia de diplomas. Isto explicaria porque os
diplomas que se massificam tornam-se menos rentveis para os seus portadores.
Para os tericos do filtro, o sistema educativo, portanto, no mais do que um sinalizador
(ou filtro) para o mercado de trabalho, cumprindo a funo de lhe indicar quem so os
indivduos potencialmente mais produtivos, segundo suas habilidades e talentos inatos. De
acordo com a formulao mais extrema desta teoria, o sistema educativo no agrega
conhecimentos, nem incrementa a produtividade dos indivduos. Levando o argumento s
ltimas conseqncias, conclui-se que o sistema educativo uma mera indstria de diplomas,
de certificao de potencial produtivo, sendo um mecanismo muito caro de triagem. Se isto
for verdade, ser possvel conceber alternativas socialmente menos custosas e possivelmente
11

Ver Arrow (1973) Spence (1974) e Stiglitz (1974) para os modelos originais. Ver tambm Varian (1999) para
um verso mais recente.

30
to eficientes quanto, como, por exemplo, organizar uma bateria de testes sucessivos para
ordenar as pessoas segundo seu potencial produtivo.
A teoria da sinalizao no negava uma das concluses tiradas pela teoria do capital
humano e comprovada por estudos empricos de que, em mdia, os indivduos com maior
escolaridade teriam maior probabilidade de receber salrios mais elevados. Apenas
considerava que os tericos do capital humano haviam sido um pouco ingnuos ao suporem
que os indivduos eram mais produtivos por causa do que a escola lhes havia oferecido em
termos de aprimoramento de suas habilidades elas j existiriam, a escola simplesmente as
teria ressaltado.
Dadas as superposies entre as duas teorias, muito difcil concluir, com base em
estudos economtricos, qual das duas a mais correta, ou mesmo de distinguir uma da outra
na realizao destas estimaes. Belfield (2000) afirma que h algumas evidncias em favor
da teoria da sinalizao a taxa de retorno educao geralmente maior do que os retornos
s habilidades cognitivas aprendidas na escola mas que em geral a teoria do capital humano
parece ser mais adequada. A posio da maioria dos economistas atualmente parece ser
admitir que cada uma das teorias tem sua importncia.12
Mais importante para a seqncia desta dissertao a constatao de que a teoria da
sinalizao tambm se debruou exclusivamente sobre o lado da demanda de educao,
negligenciando a oferta, que era tratada, em geral implicitamente, como neutra ou exgena.
Os debates sobre os parmetros da oferta de educao deveriam se restringir ao mbito de
pedagogos e educadores, dos quais os economistas deveriam guardar boa distncia.

2.4. Informao imperfeita, incerteza e racionalidade limitada

Apesar dos limites das teorias enunciadas acima, muitos dos conceitos consolidados por
elas sobretudo pela teoria do capital humano ainda hoje constituem as bases da forma
como muitos economistas enxergam a demanda por educao. A anlise de custos e
benefcios a metodologia privilegiada, atribuindo-se papel central a variveis como: custos
da educao (diretos e indiretos), benefcios ou retornos educao e taxas de desconto.
Assume-se que os indivduos so racionais e calculistas, e que do grande importncia taxa
de retorno monetrio de seu investimento em educao.
possvel enriquecer a abordagem das teorias tradicionais (capital humano e sinalizao),
por meio da assuno de pressupostos comportamentais diferentes dos tradicionais, sobretudo

12

Posio partilhada, por exemplo, por Blaug, (1987), Johnes (1993) e Vandenberghe (1996). Para uma sntese
do debate entre as teorias do capital humano e da sinalizao, ver Belfield (2000, seo 2.5.2.).

31
de natureza informacional. Isto no altera a funo de utilidade do indivduo, que segue sendo
pautada pela meta de maximizar o valor presente do retorno pecunirio a seus estudos. A
diferena que agora se levam em conta algumas restries informacionais. A combinao de
restries informacionais com teorias de capital humano e sinalizao parece ser suficiente
para explicar muitas decises de demanda por educao, especialmente de ensino superior e,
em particular, de ps-graduao.
preciso reconhecer que os tericos do capital humano levaram em conta alguns aspectos
informacionais, conforme comentado anteriormente (seo 2.2.), mas no se tratava de uma
de suas preocupaes centrais. Para os tericos da sinalizao, a informao era um aspecto
central, mas sua anlise se restringia relao entre sistema educativo e mercado de trabalho.
Nesta seo, retomam-se, de modo mais sistematizado, alguns temas j comentados
anteriormente, e tambm se discutem outros aspectos informacionais interessantes.
2.4.1.1.

A deciso de demandar educao

Pelo fato de os agentes estarem expostos a problemas informacionais de diversos tipos no

processo educativo, Belfield (2000) afirma que h uma crena generalizada de que mais
difcil especificar corretamente uma funo de demanda por educao do que por outros bens.
O autor destaca trs fontes de incertezas, relacionadas deciso de demandar ou no certo
tipo de formao. Em primeiro lugar, o indivduo pode ter informao imperfeita a respeito de
suas habilidades cognitivas e seu potencial de aprendizado, o que o impediria de saber se est
apto a freqentar determinado curso ou no. Em segundo lugar, muitos investimentos em
educao so grandes, indivisveis e irreversveis, e os indivduos no sabem qual ser a sua
longevidade. Em terceiro lugar, existe o risco de que uma pessoa, em determinado momento
do tempo, decida adquirir certas qualificaes que, ao final da formao obtida, revelem-se
pouco valorizadas devido a transformaes nas condies no mercado de trabalho. Com a
combinao destes fatores, indivduos avessos ao risco no que se refere a investimentos de
longo prazo podem decidir consumir educao em um nvel inferior ao que seria socialmente
timo.
primeira vista, estas incertezas constituiriam argumentos complementares ao argumento
central da teoria do capital humano imperfeio do mercado de capitais para justificar a
interveno estatal no setor da educao. No entanto, Belfield destaca que o primeiro aspecto
do problema (desconhecimento do seu prprio potencial) pode ser amenizado por meio de
testes vocacionais ou por exames de seleo entrada aplicados por escolas e universidades.
Quanto aos dois outros aspectos (irreversibilidade e magnitude do investimento, e risco de

32
mudana nas condies do mercado de trabalho), ele argumenta que, muitas vezes, adquirir
educao aumenta o conjunto de oportunidades que se apresentam a um indivduo e torna-o
mais flexvel assume-se que a educao no lhe prov necessariamente qualificaes
especficas , o que reduz sua incerteza futura. E, por fim, o argumento intervencionista pode
ser refutado de outra forma: nada garante que o governo ter informao mais acurada do que
os indivduos de modo a poder tomar decises de consumo e investimento em educao mais
acertadas do que eles. A discusso sobre a pertinncia da interveno estatal na educao ser
retomada mais adiante nesta dissertao (seo 4.5).
2.4.1.2.

Apreenso da qualidade da educao

H outras questes informacionais relevantes, menos relacionadas deciso de demandar

ou no certo tipo de formao, mas sim apreenso da qualidade do servio prestado, e que
no haviam sido abordadas adequadamente pelas teorias de demanda tradicionais. primeira
vista, estas questes no parecem ser facilmente solucionveis pela interveno estatal, como
pareciam as que foram apresentadas na seo anterior.
Primeiro, h de se considerar que a educao um bem de experincia: preciso
experiment-lo para conhecer seus atributos. Um breve exame atento de uma mesa ou sof,
realizado em poucos minutos, suficiente para que um consumidor interessado se certifique,
ex ante, de que o objeto almejado tem os atributos e a qualidade que se espera, enquanto isto
no est garantido no caso de bens de experincia. Quanto educao, s se poder avaliar
adequadamente a qualidade do servio prestado ex post, ou seja, depois que os
conhecimentos, tcnicas ou conceitos j tiverem sido transmitidos ao comprador. H uma
assimetria de informao, pois o vendedor (a escola, o professor, o instituto) sabe o que vai
ensinar, mas o comprador (alunos ou seus pais) no conhece o que ser ensinado. Como supor
que o comprador maximiza sua utilidade, uma vez que no capaz de calcular ex ante a
utilidade que lhe ser acrescida aps ter recebido certa quantidade de educao?13
Segundo, mesmo aps a proviso da educao, uma correta avaliao do servio prestado,
por parte do consumidor, no est garantida. Como um aluno pode saber se determinado
professor ensinou tudo o que deveria ter ensinado em determinada matria na escola? Ser
que os pais so capazes de julgar a qualidade e a extenso do ensino ministrado nas mais
diversas disciplinas? Ser que as notas tiradas pelos alunos na escola refletem corretamente o
nvel de conhecimento que adquiriram e servem de guia para os alunos ou pais? Mas como
saber se a avaliao bem-feita na escola em questo? Como assegurar-se contra o risco de

33
que as notas sejam endogenamente determinadas (afinal, o prprio professor que ensinou a
matria costuma elaborar suas provas!)? H fortes probabilidades de que os alunos e os pais
enfrentem problemas de escassez de informao que dificultam a avaliao da educao
ministrada. Mesmo que se acredite que as notas forneam alguma informao relevante a
respeito do nvel de educao obtido, no fcil descartar o pressuposto de que a limitao da
capacidade cognitiva dos pais os impea de julgar corretamente se o ensino recebido por seus
filhos foi bom ou no.
preciso ressaltar que este segundo problema no decorre apenas do fato de os
consumidores principais no serem adultos. Mesmo adultos que se matriculem em um curso
qualquer podero enfrentar problemas semelhantes, ou seja, no serem capazes de julgar a
qualidade do contedo transmitido. A incapacidade das crianas de serem juzes competentes
de questes complexas como a qualidade da educao , portanto, apenas parte do problema.
A assimetria de informao entre quem ensina e quem ensinado e a racionalidade cognitiva
limitada dos agentes, sejam eles adultos ou crianas, so os pontos centrais aqui.
Portanto, o demandante de educao no capaz de julgar perfeitamente a qualidade do
servio antes de ser prestado, por se tratar de um bem de experincia (informao escassa),
mas tambm encontra dificuldades para julgar a qualidade do servio depois de prestado
(assimetria de informao e capacidade cognitiva limitada).
2.4.1.3.

Uma funo de demanda por educao

Como dito anteriormente, a incorporao de restries informacionais, feita nesta seo

2.4., no implica, necessariamente, uma alterao da funo de utilidade do indivduo, que
segue sendo pautada pela meta de maximizar o valor presente do retorno pecunirio a seus
estudos. Evidentemente, a avaliao do demandante ser sempre imperfeita e estar sujeita a
equvocos, pelas razes (informacionais) apontadas nesta seo. Mas jovens e adultos tm
idade para conhecerem minimamente quais so as profisses mais bem remuneradas e quais
so os cursos mais rentveis. Alm disto, pode-se supor que jovens e adultos encontrem-se em
uma etapa da vida em que, ou j so responsveis por seu prprio sustento material
(especialmente adultos), ou esto em vias de se tornarem independentes de seus pais
(especialmente jovens). Se isto for verdade, existir algum incentivo para que se preocupem
com aspectos pecunirios no curto ou mdio prazo. Por exemplo, provvel que um
indivduo que toma a deciso de se matricular em um curso de ps-graduao o faa levando

13

Esta assimetria de informaes, evidentemente, vale tambm para inmeros bens tangveis. O exemplo
clssico so os automveis usados do modelo dos limes de Akerlof (1970).

34
em conta aspectos pecunirios associados sua escolha (custos diretos e de oportunidade, e
benefcios monetrios).
A combinao de restries informacionais com as teorias tradicionais de demanda parece
ser suficiente para explicar certas decises de demanda por educao, especialmente de ensino
superior e, em particular, de ps-graduao. Evidentemente, uma conjectura assim deveria
passar pelo crivo de estudos empricos ou pela observao de evidncias disponveis na
literatura. Como visto acima, Blaug (1976) alertava que os clculos de taxas de retornos da
educao revelaram anomalias: mesmo em face de taxas de retorno privadas negativas, os
indivduos continuavam a demandar educao de determinado tipo.
Mesmo admitindo a ocorrncia de comportamentos relativamente irracionais em certas
circunstncias, como, por exemplo, escolhas educacionais baseadas em fenmenos de moda
ou contgio (determinado curso superior est na moda e muitas pessoas o escolhem pelo fato
de outros indivduos terem feito a mesma escolha), Belfield (2000) afirma que uma anlise
mais ampla das evidncias empricas mostra que, com freqncia, a demanda por educao
efetivamente se conforma aos princpios econmicos. Ele prope ento a seguinte funo de
demanda por educao:
DE = f(PE, PX, Y, w, PSE)

(1)

Onde:
DE a demanda por educao,
PE o preo da educao (custos diretos)
PX o preo dos outros bens
Y a renda corrente dos alunos (ou seus pais),
W a renda renunciada durante os estudos (custos indiretos),
PSE a distribuio de renda (aproximada pelo perfil scio-econmico).

A funo de demanda pode ser til para diversos propsitos. Serve como base para
anlises de sensibilidade das variveis (elasticidade) para casos em que existe um verdadeiro
mercado de educao; pode ser usada na definio de polticas, fundamentadas na avaliao
da sensibilidade de renda e distribuio de renda sobre a demanda por educao; pode ser til
tambm para explicar alguns fenmenos, como a evaso escolar, que pode ser entendida como
uma expresso particular de demanda (Belfield, 2000: 71). Em um pas subdesenvolvido, a
evaso, mesmo durante a escolaridade obrigatria, pode resultar, por exemplo, de altos custos
diretos ou indiretos da educao.
Contudo, Belfield faz algumas ressalvas quanto validade de funes de demanda por
educao, entre as quais, destacam-se as seguintes: (i) h poucos substitutos para a educao
em certos nveis de ensino e (ii) a alocao de educao muitas vezes feita em quantidades
fixas definidas pelo governo. Estas ressalvas se aplicam especialmente para a educao

35
primria e secundria, em muitos pases. Nestas circunstncias, em que a demanda definida
fora do mercado, conceitos como substitutibilidade e elasticidade-preo da demanda, bem
como os parmetros da funo de demanda por educao, deixam de fazer sentido. Outra
ausncia importante nesta funo de demanda a de parmetros de qualidade da educao.
De qualquer modo, outro enquadramento terico parece se fazer necessrio para que se
possam compreender as peculiaridades do processo educativo, especialmente no que se refere
educao de crianas e adolescentes.

2.5. O papel das interaes sociais

bem possvel que os pressupostos comportamentais das teorias tradicionais enriquecidos
por aspectos informacionais, traduzidos pela funo de demanda apresentada na seo 2.4,
no sirvam para explicar adequadamente a demanda por educao por parte de crianas e
adolescentes, por duas razes principais.
Em primeiro lugar, porque, por razes legais, crianas e adolescentes geralmente no
podem tomar a deciso de no demandar educao: ela compulsria at certa idade. Isto
significa que crianas e adolescentes no fazem clculos racionais para ento decidirem qual
curso devem escolher para maximizar seu retorno pecunirio.
Em segundo lugar, a abordagem da seo 2.4. pode no ser suficiente por razes
motivacionais. possvel que crianas e adolescentes no tenham tanta motivao para
estudar para ganharem bons salrios no futuro. Na verdade, outras motivaes, que nada tm a
ver com retornos pecunirios educao, podem ser muito mais importantes na determinao
do comportamento adotado por crianas e adolescentes frente escola e os estudos. Se isto for
verdade, ser preciso alterar a funo de utilidade dos alunos.
Evidentemente, pode-se supor que boa parte dos pais desejem que seus filhos tenham bom
desempenho escolar. Desde que acreditem que a educao vai dar mais oportunidades aos
filhos no futuro, os pais devero estimul-los a estudar.14 Mas os filhos podem no acreditar
que seja realmente necessrio estudar tanto quanto seus pais gostariam que estudassem. E
14

difcil conciliar a hiptese de que os pais se esforam para educar os filhos com a hiptese de que os agentes
so motivados exclusivamente pelo auto-interesse. Aos pais exclusivamente auto-interessados, talvez valesse a
pena investir na educao dos filhos a fim de que estes pudessem vir a ajud-los no futuro, quando estariam mais
velhos e menos produtivos. Ora, sendo os filhos tambm agentes auto-interessados, no teriam razo para
assumirem compromissos crveis, ou seja, para ajudar os pais, a no ser que algum outro ingrediente como
respeito, altrusmo, amor, empatia ou algo assim fosse adicionado funo de utilidade dos filhos. Porm, se
estes ingredientes valem para a funo de utilidade dos filhos, no h motivo para que no valham para a funo
de utilidade dos pais. Portanto, parece razovel supor que os pais se preocupem com a educao dos filhos (e
abdiquem de renda presente para isso!), por alguma motivao que no apenas o auto-interesse puro.
Por outro lado, pode-se argumentar que os pais tambm tm algum grau de auto-interesse. O pressuposto de
dinastia (Bishop e Wssman, 2001: 27), segundo o qual os pais se preocupam tanto com o bem-estar dos filhos
quanto com o seu prprio bem-estar, pode ser demasiado forte.

36
quem tem que se esforar em casa e na escola so os alunos e no seus pais. Em certo sentido,
exagerada a racionalidade que lhes imputa a teoria do capital humano. Ser que um menino
de dez anos vai escola e estuda pensando nos benefcios, especialmente de natureza
pecuniria, que poder usufruir quando for adulto? Ser que ele compara o custo de jogar uma
hora a menos de futebol a cada semana com o benefcio de ganhar tantas unidades monetrias
de salrio dali a trinta anos?
2.5.1. O modelo de identidade de Akerlof e Kranton
Akerlof e Kranton (2001) notaram que as motivaes atribudas s crianas e adolescentes
na escola pela literatura de sociologia, psicologia e histria da educao so bastante
diferentes das que lhes so atribudas pelos economistas. Procurando conciliar economistas e
no-economistas, propem um modelo de tipo econmico que incorpora elementos
usualmente ignorados pelos economistas. Neste modelo, os alunos no procuram apenas
maximizar o valor presente do retorno pecunirio a seus estudos, como tambm e talvez,
principalmente integrar-se a certas categorias sociais existentes na escola. A utilidade de
alunos inclui, portanto, elementos scio-psicolgicos, como identidade ou auto-imagem.
A literatura no-econmica mostra que os alunos dividem-se em categorias sociais nas
escolas e que procuram se integrar (to fit in) a alguma delas. Akerlof e Kranton incluem
quatro categorias em seu modelo: estudiosos ou cdfs (nerds), esportistas (jocks),
populares ou lderes (leading crowd) e casos perdidos (burnouts). A cada uma destas
categorias, associa-se um modelo (ideal type) de atributos fsicos e de comportamento. Os
alunos maximizam a utilidade como resultado de duas escolhas: da categoria social a que
desejam pertencer (o que depende da distncia entre suas caractersticas e as do modelo
prescrito por cada categoria social), e do esforo que fazem na escola. A escolha da categoria
social tem influncia sobre o esforo que fazem, pois a imagem e a auto-imagem do estudante
dependem da adequao entre seu comportamento e o comportamento prescrito pela categoria
social que escolheram. Um indivduo que pertence categoria dos estudiosos, por exemplo,
tem mais estmulos em termos de integrao social a fazer esforos do que um indivduo
que se encaixa na categoria casos perdidos. Os autores citam evidncias de que, em escolas
onde o desempenho acadmico no era um critrio para algum fazer parte do grupo de
populares ou lideres (leading crowd), alunos com alto QI reduziam seu desempenho; os
melhores alunos tinham baixa probabilidade de serem aqueles com QI mais alto (Akerlof e
Kranton, 2001: 10). Segundo este modelo, portanto, a interao social tem efeitos sobre
resultados escolares.

37
Sem esmiuar aqui os detalhes tcnicos do artigo, convm apresentar a funo de utilidade
assumida no modelo, que tem a seguinte forma:
Ui(C) = p [w.ki ei] + (1-p)[IC t(1 - ci) (ei e(C))]

(2)

Onde:
Ui a utilidade do indivduo i,
C uma das quatro categorias sociais que podem ser escolhidas pelo indivduo i,
0< p < 1 indica o peso atribudo a custos e benefcios pecunirios do esforo,
w o salrio por unidade de qualificao valorizada no mercado,
k so qualificaes ou capital humano,
e o esforo do aluno,
I o tipo ideal ou modelo prescrito pela categoria social C,
t um parmetro que indica o grau de dificuldade do aluno para se identificar com
os outros alunos,
c representa os atributos prprios do aluno i,
( ei) a perda de utilidade decorrente do custo do esforo empreendido pelo
aluno, e
[(ei e(C))] a perda de utilidade decorrente de desvios do esforo prescrito
para a sua categoria.

O primeiro termo do lado direito da equao (2) ponderado por p, que representa o valor
atribudo pelo indivduo a custos e benefcios do esforo. O segundo termo ponderado por
(1-p), representando o peso atribudo s variveis de interao social. Se p se encontra
prximo de zero, a aquisio de qualificaes determinada essencialmente por aspectos
sociais, o que contradiz o modelo econmico tradicional (capital humano). Os autores
afirmam que h evidncias de que p costuma ter valor baixo entre os alunos: isto quer dizer
que os alunos preocupam-se mais com aspectos relacionados interao social (presente) do
que com aspectos pecunirios (futuro). Os autores sustentam que a incorporao desta nova
funo de utilidade aos modelos permite explicar diversos fenmenos fartamente
documentados por educadores, mas de difcil compreenso dentro dos pressupostos da teoria
econmica da educao tradicional.
O tipo de racionalidade que a teoria do capital humano e do filtro imputam aos alunos ,
no mnimo, incompleta, por no levar em conta as interaes sociais na composio da funo
de utilidade dos indivduos. Mas se o modelo de Akerlof e Kranton o mais apropriado para
representar a realidade, uma implicao importante que a aquisio de qualificaes no
responder tanto a mudanas nos salrios ou nos custos do estudo, mas sim a parmetros
sociais escolares. As polticas educacionais devero, portanto, levar em conta parmetros
como t (grau de dificuldade do aluno para se identificar com os outros alunos) e conhecer bem
as categorias sociais de cada escola ou grupo de escolas.

38

2.6. Concluses
Neste captulo, apresentou-se uma resenha da evoluo das teorias de demanda por
educao, cujas origens se encontram nos economistas da escola clssica inglesa.
Viu-se que a incorporao definitiva da economia da educao ao mainstream da cincia
econmica se deu na dcada de 1960, com o surgimento da teoria do capital humano. Com o
passar do tempo, porm, a teoria do capital humano recebeu inmeras crticas, que revelaram
suas fraquezas. A teoria da sinalizao ou do filtro questionou um pressuposto central da
teoria do capital humano de que a educao aumenta a produtividade dos indivduos e
pareceu representar uma ameaa teoria do capital humano. Porm, a implicao principal
de ambas as teorias era a mesma: de que os indivduos que recebem mais educao recebem
salrios mais elevados.
A economia da informao permitiu fazer um refinamento na teoria de demanda por
educao, chamando a ateno de particularidades do bem intangvel educao, como a sua
incomensurabilidade parcial e as dificuldades de apreenso de seus atributos, especialmente
qualitativos, por parte de consumidores. A incorporao destes refinamentos no destronou as
teorias tradicionais de demanda por educao, que ainda ocupam papel central. Por exemplo,
a funo de demanda exposta na seo 2.4 claramente adota os pressupostos tradicionais. Esta
funo tradicional ainda usada porque til para explicar alguns aspectos relacionados
demanda por educao, principalmente para a educao no obrigatria e em pases com
pouca restrio de oferta.
Contudo, a funo de demanda tradicional no parece levar em conta pressupostos
adequados acerca do comportamento de certos agentes, principalmente de crianas e
adolescentes. Para tratar destes agentes em particular, o modelo de Akerlof e Kranton, que
leva em conta as interaes sociais, parece ser mais apropriado. Trata-se de uma contribuio
recente (e indita) e que ainda no foi devidamente incorporada ao debate acadmico de
economia da educao. No possvel saber se dar os frutos que promete, mas a meu ver,
um caminho a ser explorado para o aprimoramento da teoria de demanda por educao.
A partir do prximo captulo, discute-se a evoluo das teorias de oferta de educao,
procurando chegar a mostrar em que ponto se encontra o debate atualmente.

39

3. Oferta de educao
There appears to be no strong or systematic relationship
between school expenditures and student performance.
Eric Hanushek, 1986: 1162
Neste captulo, faz-se um apanhado da evoluo das teorias de oferta de educao. A
seo 3.1. mostra a insuficincia da teoria do capital humano em lidar com a oferta de
educao. Na seo 3.2, apresentam-se as vantagens e os inconvenientes da abordagem das
funes de produo de educao, que foram e seguem sendo calculadas em inumerveis
experimentos empricos, e cujo objetivo principal apontar quais so os insumos mais
importantes na determinao dos resultados ou produtos (output) do sistema educativo. Dada
a dificuldade de identificar a tecnologia de produo de educao com base nas funes de
produo mais simples, muitos economistas da educao tm destacado a necessidade de
levar em conta dois outros grupos de fatores: os insumos no-monetrios e certos aspectos
institucionais e organizacionais. Os insumos no-monetrios so objeto da seo 3.3. Os
aspectos institucionais e organizacionais que afetam os resultados do sistema educativo sero
tratados mais adiante, no captulo 4. A seo 3.4. reserva-se s concluses.

3.1. A insuficincia da teoria do capital humano

Qualquer que seja o desenvolvimento da demanda por educao, uma anlise econmica
do sistema educativo estaria incompleta se no levasse em conta o outro lado da moeda: a
oferta de educao. Embora isto parea bvio, a oferta de educao no foi muito explorada
at pelo menos o final dos anos 1960. Pouca ateno foi dada s restries que poderiam
surgir do lado da oferta.
A teoria do capital humano via as escolas como firmas especializadas na produo de
educao e o sistema educativo como uma indstria que apresentava algumas peculiaridades,
entre as quais se destacam as seguintes: (i) no tem, necessariamente, fins lucrativos; (ii) seus
objetivos podem ser os mais variados possveis e, geralmente, so mltiplos (instruo
cognitiva e moral dos indivduos, produo de pesquisa, divulgao de conhecimento,
formao de professores, capacitao de mo-de-obra, etc.), (iii) seus ativos no so
negociados em bolsas de valores; (iv) os consumidores estudantes ou suas famlias no
arcam com todos os custos de aquisio do bem ou servio educao (Schultz, 1963; Johnes,
1993).
Dentro desta perspectiva, surgiria espao para se indagar o quo eficiente era um sistema
educativo em termos de alocao de recursos. Schultz esboa alguns exemplos de como seria

40
possvel promover aumento da eficincia das escolas: (i) reduo das frias de vero legado
de uma poca de costumes rurais em que longas frias eram necessrias em razo de
dificuldades de transportes e de outras naturezas , (ii) modernizao das tcnicas de ensino, e
(iii) melhor aproveitamento do tempo dos estudantes (Schultz, 1963: 12).
Porm, a teoria do capital humano no foi muito alm de enunciar a possibilidade de se
estudar a oferta de educao. A teoria da sinalizao tambm no se preocupou com a oferta,
pois seu ataque dirigia-se ao aspecto demanda da teoria do capital humano. Nem uns nem
outros procuraram estudar mais atentamente a oferta, sendo esta era considerada neutra ou
exgena, uma espcie de caixa-preta. Debates sobre os parmetros da oferta de educao
seriam assunto restrito ao mbito de pedagogos e educadores, sobre o qual o melhor que os
economistas poderiam fazer era guardar uma boa distncia. Tinha-se a iluso de que toda
demanda

por

educao

seria

automaticamente

transformada

em capital

humano

(Vandenberghe, 1999).
No entanto, uma vez que a educao passou a ser objeto de estudo da teoria econmica,
seria natural, de um ponto de vista lgico, que mais cedo ou mais tarde se tentasse conciliar,
abordagem da demanda por educao, uma anlise mais aprofundada da oferta de educao.
Afinal, apesar das suas peculiaridades, a educao no deixa de ser um bem econmico. ,
portanto, um bem escasso, o que significa que sua produo depende de escolhas (e
renncias) feitas por indivduos e pela sociedade em termos de recursos.
Alm da motivao terica, um importante fator emprico parece ter estimulado as
pesquisas do lado da oferta de educao: o aumento da parcela do PIB dos EUA gasta com
educao, acompanhado de queda nos resultados em exames de avaliao de desempenho.
Este fenmeno tem sido uma constante ao longo da segunda metade do sculo XX (Hanushek,
2002b, Vandenberghe, 1999). Este aumento de custos foi ainda mais grave dado o contexto
fiscal e oramentrio mais restrito enfrentado pelos EUA e por outros pases avanados aps o
fim dos Anos Dourados do Capitalismo(1945-1972).

3.2. Funes de produo de educao

3.2.1. Insumos monetrios e a tecnologia de produo de educao
A soluo terica que se encontrou para incorporar o lado da oferta da educao anlise
microeconmica foi o uso de funes de produo de educao. A idia foi comparar as
entidades do sistema escolar escolas, faculdades, universidades, etc. a firmas que
deveriam alocar seus recursos de maneira tima, tendo em vista a tecnologia disponvel, a fim
de atingir seus objetivos. Os princpios e ferramentas da microeconomia da firma foram

41
mobilizados no intuito de avaliar, por exemplo, o nvel de eficincia alocativa de determinada
escola, conjunto de escolas, ou, de modo agregado, de sistemas educativos.
Para isso, bastava criar modelos que levassem em conta os custos dos insumos (salrios e
condies de trabalho de professores e funcionrios administrativos da escola, nmero de
alunos por sala de aula, disponibilidade de infra-estrutura escolar, nvel de educao do aluno
no perodo anterior etc.) e que avaliassem o produto final, ou seja, o nvel de educao ou de
pesquisa, ou os resultados ps-escolares dos alunos (salrios). Seria possvel determinar, deste
modo, a tecnologia de produo de educao disposio das escolas. Admitia-se
implicitamente que o objetivo das escolas e de todos os agentes envolvidos no processo era
maximizar este produto final. Se os modelos fossem bem concebidos, acreditava-se ser
possvel encontrar a fronteira de possibilidades de produo de educao e, a partir da, no
somente conhecer quais escolas se encontravam mais ou menos distantes da fronteira (i.e.
mais ou menos eficientes do ponto de vista alocativo), como tambm desenhar polticas que
estabelecessem as combinaes desejveis de cada insumo para elevar o nvel de produto
final.
Desde o final da dcada de 1960, inmeros estudos empricos tm sido realizados mundo
afora tendo por objetivo encontrar a forma exata da tecnologia de produo de educao. Uma
primeira dificuldade com que se depararam os pesquisadores que lidavam com funes de
produo consistia em determinar qual era o objetivo de uma escola ou, de modo agregado, de
um sistema educativo. Trata-se de maximizar o desempenho mdio dos alunos? Ou de
maximizar os conhecimentos acumulados no processo educativo (valor agregado)? Ou
minimizar a disperso de desempenho entre alunos, individualmente, ou entre grupos de
alunos (brancos e negros, homens e mulheres, ricos e pobres etc.)? Ou ser que o objetivo
garantir que cada aluno atinja um nvel mnimo de competncias? Ou ainda que os alunos de
maior destaque encontrem as condies para que tenham um desempenho excepcional? Sob
uma tica ainda mais ampla, o objetivo do sistema apenas prover os alunos de certas
capacidades cognitivas gerais ou prover-lhes competncias e habilidades requeridas pelo
mercado de trabalho?.15 Sem estabelecer o objetivo, no seria possvel aplicar as ferramentas
da teoria microeconmica. Em geral, os estudos optavam por considerar que o objetivo das
escolas e do sistema fosse o de alcanar o mais alto nvel agregado de resultados escolares dos
alunos (Belfield, 2000: 75).

15

Os produtos do sistema educativo sero objeto de estudo do captulo 6.

42
Definido o lado esquerdo da equao dos estudos empricos, isto , a varivel dependente
o produto do sistema (output) , cabia agora discutir a importncia das possveis variveis
explicativas, o lado direito da equao recursos (inputs). Uma hiptese destes estudos era a
de que, sendo o processo educativo semelhante produo de outros bens, um aumento dos
recursos injetados na produo (insumos) deveria conduzir a aumento do produto (output).
Embora primeira vista a existncia desta relao direta entre quantidade de insumos e
quantidade de produto parea bvia aos olhos de um economista, na realidade se trata de um
dos maiores debates existentes em economia da educao. Apesar do acmulo de evidncias
empricas e das centenas de artigos e livros publicados sobre o assunto desde o final da
dcada de 1960, no se conseguiu chegar a um consenso, e o debate alimenta controvrsias
at hoje.
Em meados da dcada de 1960, o Departamento de Educao, Sade e Bem-Estar dos
Estados Unidos encomendou a um grupo de pesquisadores um estudo que resultou na
publicao de um relatrio intitulado Equality of Educational Opportunity (Coleman, J.S. et
alii, 1966), mais conhecido como Relatrio Coleman. O resultado mais surpreendente deste
relatrio foi a constatao de que o desempenho escolar dependia muito mais da origem
scio-econmica do aluno e do contexto escolar em que ele se encontrava (efeito de pares16)
do que de variveis que representassem recursos injetados na produo de educao: estas
ltimas com freqncia no eram estatisticamente significativas (Hanushek, 1986,
Vandenberghe, 1996). Uma implicao deste estudo a seguinte: se os recursos educativos
no so to importante na determinao de resultados, no vale a pena elevar ainda mais o
nvel de gastos com estes recursos (por exemplo, aumentar os salrios de professores ou
reduzir a razo entre o nmero de alunos e o nmero de professores etc.), mas sim buscar
outras maneiras de melhorar o desempenho dos alunos.
Aps a publicao deste relatrio, inmeros outros estudos foram realizados, sobretudo
nos Estados Unidos, e as interpretaes das evidncias so controvertidas. Naquele que
provavelmente o artigo mais citado em economia da educao nos ltimos 15 anos, Hanushek
(1986) apresenta um balano das pesquisas, por meio de uma meta-anlise17, que intencionava
ser exaustiva, das evidncias acumuladas nos estudos de funes de produo de educao.
Ele analisou 147 funes de produo contidas em diversos artigos empricos que atendiam a
certos critrios de qualidade, como, por exemplo, a exigncia de que tivessem sido publicados

16

Os efeitos de pares sero abordados na seo 3.3.2.

Classifica-se o artigo de Hanushek (1986) como uma meta-anlise porque no continha um estudo prprio de
funes de produo, mas sim um censo dos resultados de outros estudos.
17

43
em revistas acadmicas que contassem com pareceristas. A concluso de Hanushek
semelhante de Coleman em um aspecto: a maioria dos estudos mostra que a origem scioeconmica mais importante do que os recursos ou insumos monetrios. Mas ele menos
pessimista no que se refere ao papel da escola: ele detectou que algumas escolas e alguns
professores em particular tm papel importante no aumento do desempenho escolar de seus
alunos. A dificuldade seria identificar os atributos que fazem com que estas escolas e estes
professores sejam mais eficazes do que outros18. Mas a principal concluso de Hanushek
que no existe uma relao direta entre dispndios em recursos educativos e desempenho dos
alunos.
O artigo de Hanushek suscitou diversas crticas, sobretudo de natureza metodolgica. Ao
publicarem um artigo sobre o assunto alguns mais tarde, Card e Krueger (1992) tentaram
refutar as concluses de Hanushek, de ausncia de efeito-recursos. Neste artigo, procurou-se
aperfeioar o tratamento economtrico a fim de evitar erros de estimao encontrados em
estudos anteriores. Incluram-se controles para diferenas sistemticas entre taxas de retorno
educao segundo os estados norte-americanos onde nasceram e onde viviam os indivduos, e
levou-se em conta tambm a poca de nascimento dos indivduos (efeito coorte). Utilizaramse dados transversais de diversos estados e estimaram-se salrios (varivel dependente) em
funo de gastos por aluno em cada estado (varivel explicativa), encontrando-se coeficientes
positivos e estatisticamente significativos.
No entanto, diversas crticas metodolgicas se dirigiram tambm contra o estudo de Card
e Krueger, sobretudo a de que teriam usado dados demasiadamente agregados, gerando vieses
que tenderiam a superestimar os coeficientes. De fato, tentativas de replicar seus estudos em
nveis mais desagregados teriam falhado (Vandenberghe, 1999, Belfield, 2000: 13). Foram
criticados tambm por no terem includo nenhum controle para a origem scio-econmica
dos indivduos (Hanushek, 2000). Por fim, outro aspecto a ressaltar diz respeito varivel
dependente privilegiada: Card e Krueger trabalharam com resultados ps-escolares (salrios)
e no com resultados escolares (desempenho dos alunos em exames padronizados), como
Coleman e Hanushek. Os resultados de Card e Krueger, portanto, no so estritamente
comparveis aos obtidos por seus predecessores.
Mais de uma dcada depois, Hanushek (1997) atualizou as evidncias empricas de seu
artigo de 1986, incluindo resultados de estudos mais recentes, sem alterar o critrio de levar
em conta somente artigos publicados em revistas com parecerista, mas acrescentando o

18

A este respeito, veja-se a primeira ressalva, seo 3.2.2.

44
critrio de apenas considerar estimaes que inclussem algum tipo de controle para a origem
scio-econmica. No total, ele tabula resultados obtidos em 89 publicaes anteriores a 1995,
contendo em seu conjunto 376 estimaes de funes de produo. A tabela a seguir reproduz
os principais resultados.
Tabela 1: Distribuio percentual de efeitos estimados de insumos monetrios sobre desempenho de
alunos, baseada em 376 estimaes de funes de produo

Insumos

Recursos escolares
Razo professor-aluno
Nvel de educao dos
professores
Experincia dos professores
Recursos financeiros
Salrios dos professores
Gastos por aluno
Outros
Infra-estrutura
Pessoal administrativo
Resultados de professores em
testes

Nmero de
estimaes

Estatisticamente significativos
Positivos (%) Negativos(%)

Estatisticamente
no-significativos
(%)

276
170

14
9

14
5

72
86

206

29

66

118
163

20
27

7
7

73
66

91
75
41

9
12
37

5
5
10

86
83
53

Fonte: Hanushek (2002a), tabela revisada a partir da que foi publicada originalmente em Hanushek (1997)

Na tabela 1, duas caractersticas saltam vista. Primeiro, a predominncia de coeficientes

estatisticamente no-significativos (coluna da direita). Segundo, embora a maioria dos
coeficientes estatisticamente significativos apresente sinais positivos, a proporo de
coeficientes com sinais negativos no desprezvel, chegando a representar metade dos
coeficientes significativos para um dos insumos monetrios: a razo professor-aluno. As
concluses de seu estudo de 1997 no diferem muito das do artigo de 1986: as funes de
produo estimadas no do crdito viso de que os insumos monetrios possam causar
impacto substancial sobre o desempenho acadmico dos alunos.
As respostas a Hanushek procuram criticar a metodologia utilizada em boa parte dos
estudos empricos cujos resultados ele resumiu na tabela acima. Dewey et alii (2000)
propem uma meta-anlise mais ampla do que a feita por Hanushek em 1986, dividindo os
estudos economtricos em bons e ruins, representando, respectivamente, estudos com
especificaes corretas e incorretas. Concluem que a maioria (dois teros) dos coeficientes
dos estudos bons so positivos e significativos constatao claramente em contradio
com a de Hanushek. Uma caracterstica dos estudos ruins, segundo a classificao de Dewey
et alii, incluir a renda dos pais como varivel explicativa na funo de produo,
procedimento que, segundo eles, cria srios problemas estatsticos que impedem que se

45
chegue concluso de que os insumos educativos so importantes. Concretamente, em
regresses de mnimos quadrados ordinrios, haveria correlao entre as medidas de insumos
escolares e o termo de erro, em razo da omisso da varivel tempo passado pelos pais com o
aluno. A soluo proposta para estudos futuros estimar modelos com variveis
instrumentais, que possam contornar o problema de identificao.
Belfield (2000: 103) aponta uma srie de razes metodolgicas que explicariam porque
no se encontra uma relao entre insumos e produto em educao. Em primeiro lugar,
conceitualmente pode estar errado utilizar funes de produo tradicionais no caso da
educao, porque se trata de uma tecnologia em que o prprio consumidor um insumo
(esforo do aluno19) e em que difcil separar efeitos endgenos de efeitos de contexto. Em
segundo lugar, o volume de recursos educativos pode no ser um vetor de variveis
explicativas satisfatrio para boas estimaes, por no apresentarem variao suficiente de
escola para escola dentro de um mesmo pas. Em terceiro lugar, estabelecimentos com menos
recursos podem us-los mais eficientemente do que estabelecimentos com mais recursos,
tornando menos claro o efeito dos insumos sobre o produto. Em quarto lugar, outras variveis
relevantes podem no se manter constantes, isto , a clusula ceteris paribus pode no ser
vlida. Por exemplo, algumas escolas podem oferecer reforo a alunos em dificuldades,
alocando-os em classes menores (ou seja, oferecendo-lhes mais recursos), o que pode
distorcer a estimao do coeficiente associado ao efeito do tamanho de classes sobre o
desempenho escolar ou do coeficiente associado ao efeito da razo aluno/professor.
Ciente das crticas metodolgicas a muitos dos estudos que, em seu conjunto, detectam
ausncia de efeito dos recursos sobre o produto, Hanushek (2002a) reage com crticas s
metodologias alternativas propostas por diversos autores, as quais, segundo ele, conduzem a
resultados inconsistentes, muito sensveis a alteraes sutis na especificao do modelo e na
estratgia de estimao.
Wssman (2001) endossa a posio de Hanushek ao resenhar uma srie de estudos
economtricos, que incluem no apenas as evidncias controversas de estudos transversais
com dados nacionais de alguns pases (within-country cross-sections), como tambm de
estudos mais sofisticados do ponto de vista economtrico, que se preocupam em se precaver
contra a potencial endogenidade de certos recursos no processo educativo, por intermdio da
incluso de variveis instrumentais ou pelo uso de dados coletados em experimentos
controlados ou naturais. A falta de relao entre insumos e produto tambm se verifica,

19

A respeito do insumo esforo do aluno, veja-se seo 3.3.1.

46
segundo o autor, em evidncias provenientes de comparaes internacionais e de sries de
tempo nacionais. Sua concluso uma reafirmao daquilo que Hanushek vem dizendo h
muitos anos: que no h uma relao mecnica entre recursos escolares e desempenho de
alunos, ao menos nos pases avanados. Afirma tambm que, embora haja excees, as
evidncias sugerem que boa parte das escolas no economicamente eficiente na
transformao de recursos em produto, o que constitui um argumento contra o aumento do
volume de recursos destinados ao sistema educativo.
Nota-se que o debate iniciado aps o controvertido Relatrio Coleman, em 1966, segue a
pleno vapor atualmente e no se chegou a um consenso sobre a existncia de uma relao
entre insumos monetrios e produto do sistema educativo20.
3.2.2. Primeira ressalva: o efeito mestre
A tabela apresentada por Hanushek (2002a) e reproduzida na tabela 1 desta dissertao,
mostra que o nvel de educao dos professores em geral no um insumo com impacto
extremamente relevante sobre a performance de alunos: em 86% das estimaes, os
coeficientes encontrados no so estatisticamente significativos; em 5% delas, so
estatisticamente significativos, mas negativos; em apenas 9% delas, so estatisticamente
significativos e positivos. Os coeficientes relativos experincia dos professores so
significativos e positivos em apenas um tero dos casos; na maioria dos estudos, so nosignificativos ou significativos e negativos. No que se refere aos resultados de professores em
testes, novamente, na maioria dos estudos, predominam os coeficientes estatisticamente nosignificativos (53%). Porm, os coeficientes positivos e significativos representam 37% do
total, a porcentagem mais alta entre todos os insumos listados na tabela. Ainda assim, trata-se
de uma parcela relativamente baixa e inconclusiva, especialmente tendo em vista a pouca
quantidade de estudos que mensuraram este tipo de insumo.
primeira vista, estes resultados podem nos levar a pensar que os professores no tm
grande importncia na determinao dos resultados escolares dos alunos. Contudo, certas
evidncias recolhidas por economistas da educao em vrios estudos sugerem que a
qualidade dos professores importante (Hanushek, 2002a, Vignoles et alii, 2000). Trata-se,
porm, da qualidade dos professores mensurada ex post por resultados em exames de
desempenho de alunos e no da qualidade mensurada ex ante, por critrios objetivos de
insumos, como nvel de educao e experincia de professores. Hanushek (2002a) afirma que

20

Para uma abrangente reviso recente do debate acerca da existncia ou no de um impacto de insumos sobre o
desempenho, veja-se Vignoles et alii (2000).

47
a magnitude da diferena de desempenho entre alunos que tm bons professores e alunos que
tm maus professores (ceteris paribus) enorme. Ele diz que, em um mesmo distrito, em um
ano letivo, os alunos de bons professores podem aprender o equivalente ao contedo de um
ano letivo e meio, enquanto alunos de maus professores podem aprender o equivalente ao
contedo de apenas meio ano letivo. Por fim, ele ressalta que, dado o carter cumulativo do
processo educativo, pode-se imaginar o contraste de desempenho final de um aluno que tenha
tido bons professores e de outro que tenha tido maus professores ao longo de vrios anos.
Outros estudos, porm, como o de Pritchett e Filmer (1999), chegam a concluses
diametralmente opostas, defendendo a posio de que outros insumos (investimento em
equipamentos, por exemplo) tm retornos maiores do que o insumo professores, e que h
uma tendncia sobre-utilizao deste ltimo, em razo, por exemplo, da atuao de
sindicatos fortes.
Porm, mesmo que muitos tomem partido dos estudos que defendem a importncia da
qualidade dos professores, poucos economistas se deram ao trabalho de investigar mais a
fundo quais so os atributos que fazem de algum um bom professor. O efeito mestre ainda
uma caixa preta. Resta saber at que ponto se trata de atributos pessoais dificilmente
transferveis (carisma, por exemplo) e at que ponto podem ser incorporados pelos diferentes
professores (via treinamento adequado, por exemplo). Se forem transferveis, podero ser
considerados como insumos monetrios, por serem, ao menos em teoria, passveis de serem
adquiridos no mercado o governo pode pagar o treinamento de um grupo de professores, por
exemplo. Caso contrrio, devero ser considerados como insumos no-monetrios.
3.2.3. Segunda ressalva: evidncias de pases em desenvolvimento
Antes de tirar concluses precipitadas para o contexto brasileiro, preciso fazer uma
ressalva importante com relao evoluo do debate sobre a importncia dos insumos
monetrios. A maioria dos artigos discutidos nesta seo, tanto os de Hanushek e aqueles que
esto de acordo com ele, como pelos seus adversrios no debate, baseiam-se essencialmente
em evidncias colhidas em pases avanados, sobretudo nos Estados Unidos. Estes artigos
freqentemente incluem breves comentrios, em geral relegados a sees curtas ou a notas de
rodap, a respeito de funes de produo nos pases em desenvolvimento.
Uma explicao dada pelos autores para este tratamento apenas marginal conferido aos
pases em desenvolvimento a ausncia de um conjunto suficientemente vasto de estudos de
qualidade (isto , publicados em revistas acadmicas internacionais) sobre estes pases.
Sempre se adverte, no entanto, que importante observar as evidncias provenientes de pases

48
em desenvolvimento, porque as escolas nestes pases funcionam, em mdia, com quantidades
de recursos muito inferiores s de que dispem as escolas dos pases avanados. , portanto,
uma forma de aumentar a variabilidade de variveis explicativas, proporcionando uma
melhoria potencial da qualidade da estimao. Alm disso, estes estudos podem servir para
testar a hiptese de que as escolas dos pases avanados j estejam operando em uma zona de
retornos decrescentes, enquanto as de pases em desenvolvimento estariam operando ainda em
uma zona de retornos crescentes. Por exemplo, reduzir o nmero de alunos por classe de trinta
para vinte e cinco pode no surtir maiores efeitos, porm, reduzir de sessenta para quarenta
poderia fazer uma diferena considervel.
A mensagem das breves referncias aos resultados de estimaes de funes de produo
em pases em desenvolvimento costuma ser a de que a relao entre insumos e produtos nos
sistemas educativos destes pases parece ser um pouco mais forte do que nos pases
desenvolvidos (Jarousse, 1991, Wssman, 2001, entre outros). Hanushek (2002a) ressalta,
porm, que as evidncias no so conclusivas, o que no autoriza a inferncia de que polticas
de expanso de recursos sejam recomendveis aos pases em desenvolvimento, em quaisquer
circunstncias.
Quanto realidade brasileira, no possvel afirmar nada sem analisar estatisticamente os
dados de recursos e de resultados em exames de desempenho, ou seja, sem reproduzir as
estimaes de funes de produo tais como as que foram realizadas nos pases avanados.
Barros e al. (2001) fizeram estudo em que procuram apontar os determinantes do desempenho
educacional no Brasil, com base em dados provenientes da PNAD e da PPV21. A varivel
dependente a escolaridade (nmero de sries completadas pelo indivduo), ao invs de
resultados em exames de desempenho, como Hanushek, ou resultados ps-escolares
(salrios), como Card e Krueger. De incio, alertam sobre a falta de estudos deste tipo no pas,
especialmente de trabalhos que avaliem a importncia dos recursos educativos (que
denominam qualidade dos servios educacionais): no que se refere qualidade dos servios
educacionais e dos recursos comunitrios sobre o desempenho educacional, [apenas] algumas
estimativas esparsas podem ser obtidas (Barros e al., 2001: 2). Seus resultados mostram que
certos insumos monetrios (mas no todos), sobretudo a disponibilidade de equipamentos,
tm influncia sobre o desempenho dos alunos do ensino fundamental (mas no sobre o
ensino mdio), e tambm que o efeito da origem scio-econmica decisivo. Sem desprezar a
evidncia encontrada de que os insumos monetrios tm certa importncia, pode-se
21

As siglas significam, respectivamente, Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios e Pesquisa sobre
Padres de Vida. Ambas so realizadas pelo IBGE.

49
argumentar que, de certa forma, estes resultados reproduzem os principais elementos do
debate internacional: resultados contraditrios quanto ao efeito dos insumos monetrios, mas
incontestveis quanto ao impacto exercido pela origem scio-econmica.
Antes de afirmar quais polticas so mais recomendveis, seria importante comparar este
estudo com outros realizados no Brasil. Esta precauo deve ser tomada para se evitar a
armadilha de se tirarem concluses com base em evidncias particulares, pois, como se viu
nesta seo, os resultados dos diferentes estudos nos pases avanados muitas vezes so
opostos, em funo do uso de diferentes bases de dados ou de diferentes metodologias de
estimao.
3.2.4. Insuficincias da abordagem da funo de produo e as alternativas
Embora tenham representado um avano com relao aos trabalhos que s levavam em
conta a demanda por educao, os modelos de funes de produo simples (que s levam em
conta insumos monetrios) padeciam de alguns males. Por um lado, so representaes
extremamente simplificadas e mecanicistas do processo educativo. Por outro lado, os estudos
empricos neles baseados no foram capazes de revelar claramente quais eram os insumos
verdadeiramente importantes, como visto no debate cuja evoluo foi narrada na seo
anterior. A influncia decisiva da origem scio-econmica do indivduo sobre o resultado
escolar parece ser uma das poucas certezas que se tm. Alm disso, tentativas de replicar
casos bem-sucedidos de projetos educativos de determinadas escolas em outras localidades
no costumavam dar certo. A mesma dificuldade era enfrentada quando se tentavam expandir
projetos pilotos para territrios mais amplos (Vandenberghe, 1999). A busca pelos parmetros
da tecnologia de produo de educao parecia estar fadada ao fracasso.
Artigos recentes tm defendido a necessidade de se buscarem alternativas.22 Para
Vandenberghe (1999), por exemplo, um caminho promissor consiste em incorporar funo
de produo insumos no-monetrios (especialmente o efeito de pares) e caractersticas
organizacionais (por exemplo, por meio da transposio do conceito de eficincia-x ao
processo educativo). Bishop e Wssman (2001) propem um modelo de produo de
educao que integra evidncias recentes de que o desempenho dos alunos afetado por
diversas instituies existncia de exames centrais, grau de autonomia decisria das
escolas, grau de influncia dos professores e pais nas decises escolares, existncia ou no de
22

Entre os artigos que buscam alternativas, destacam-se: Vandenberghe (1999), Akerlof e Kranton (2001),
Bishop e Wssman (2000), Wssman (2001), Hanushek (2002a e 2002b). H tambm uma vasta literatura de
econometria da educao, que procura encontrar solues para problemas de especificao nas funes de
produo de educao. Boas referncias sobre este assunto so Dewey et alii (2000) e Vignoles et alii (2000).

50
concorrncia entre escolas etc.. Belfield (2000), por sua vez, prope arcabouos de anlise
diferentes, como; (i) descrever a estrutura industrial, a conduta e o desempenho de instituies
educativas, (ii) estudar caractersticas institucionais que fazem certas escolas serem mais
efetivas, e (iii) investigar, por meio de estudos de caso, de que forma as instituies
educativas respondem a novas circunstncias.
No meu modo de entender, estes artigos recentes permitem vislumbrar trs caminhos
distintos a serem trilhados. O primeiro aperfeioar as funes de produo baseadas apenas
em insumos monetrios. Trata-se de aprimorar as tcnicas economtricas aplicadas s
estimaes de funes de produo a fim de refinar a distino entre estudos bem ou mal
especificados j realizados e para guiar o trabalho emprico futuro. Este tema no ser tratado
nesta dissertao, mas vale a pena registrar sua importncia grande parte do debate
atualmente em curso em economia da educao gira em torno de questes economtricas. Um
segundo caminho ampliar as funes de produo, incorporando-lhes novos insumos, no
exclusivamente monetrios como visto at aqui, mas tambm os insumos no-monetrios ou
extra-mercado, tema da seo seguinte. O terceiro caminho consiste em ir alm das funes
de produo (que levam em conta os custos de produo) e tentar compreender o papel da
estrutura de incentivos, das instituies e de caractersticas organizacionais dos sistemas
educativos (levar em conta os custos de transao). Este terceiro caminho, que classifico
como arranjo institucional do sistema educativo, ser objeto de estudo do captulo 4, por
extrapolar os limites do tema deste captulo, as teorias de oferta de educao.

3.3. A importncia de insumos no-monetrios

Nesta seo, discutiremos alguns tipos de insumos no-monetrios ou insumos extramercado: o esforo dos alunos, o efeito de pares e o capital social, entendido como o papel da
famlia e da comunidade na produo de educao. A caracterstica comum entre eles que,
ao contrrio dos insumos monetrios, no podem ser comprados no mercado. Em termos
concretos, o gestor da educao pode decidir utilizar mais recursos a fim de pagar salrios
mais altos aos professores, de reduzir a razo alunos/professor por sala de aula ou de comprar
mais equipamentos para as escolas, mas dificilmente poder utilizar mais recursos visando a
fazer com que os pais se envolvam mais com os filhos, a proporcionar a um aluno colegas
mais motivados pelos estudos e mais bem disciplinados ou a prover-lhe um ambiente
comunitrio favorvel aos estudos.

51
3.3.1. Esforo dos alunos
Diversos economistas da educao chamam a ateno para uma peculiaridade da
educao, que a distingue de outros bens: o fato de que o prprio consumidor um insumo de
produo. O desempenho do aluno ao final de um processo educativo depende da sua dotao
de competncias cognitivas (de capital humano) no incio do processo, bem como do esforo
realizado pelo aluno durante o processo de educao, seja na escola, seja em casa (Belfield,
2000: 133). Alguns autores suspeitam mesmo que o esforo dos alunos seja o insumo mais
importante no processo educacional. Seu raciocnio o seguinte: dada uma razo de alunos
por professor de 20 para 1, o conjunto dos alunos passar 20 vezes mais tempo estudando do
que os professores ensinando (Bishop e Wssman, 2001: 9).
Mas mesmo reconhecendo a importncia do esforo dos alunos, a verdade que os
economistas no estudaram a fundo os determinantes do esforo. Ainda estaria carente de
desenvolvimentos a microeconomia da sala de aula (Belfield, 2000). Sabe-se que o esforo
dos alunos depende de diversas variveis escolares e extra-escolares. Mas bem possvel que
dependa muito menos de insumos monetrios do que de fatores motivacionais.
No captulo sobre demanda por educao, discutiu-se o modelo de Akerlof e Kranton
(2001), segundo o qual a distribuio de categoria sociais na escola tem influncia sobre o
esforo dos alunos, uma vez que a imagem e a auto-imagem do aluno dependem da
adequao entre seu comportamento e o comportamento prescrito pela categoria social a que
desejam pertencer. Uma idia central do artigo de Akerlof e Kranton que o esforo dos
alunos depende da sua motivao para estudar, a qual, por sua vez, depende de interaes
sociais a que tais alunos se expem na escola. Por um lado, possvel complementar a
abordagem desses autores com a introduo do conceito de efeito de pares, o que se faz na
seo 3.3.2. Por outro lado, seguindo a mesma linha de raciocnio, possvel generalizar a
idia de que as interaes sociais so importantes, no apenas na escola como querem Akerlof
e Kranton, mas sim em diversos outros ambientes sociais que influenciam os alunos,
especialmente a famlia e a comunidade, resumidos na seo 3.3.3 pelo termo capital social.
3.3.2. Efeitos de pares
O conceito de direitos de propriedade, muito usado pelos economistas neoinstitucionalistas, til para abordar os efeitos de pares. Direitos de propriedade representam
o alcance da capacidade de extrao de benefcios de um ativo econmico pelos agentes. Um
agente pode extrair benefcios de determinado ativo (i) por meio de seu uso, (ii) por meio de
um contrato com outro indivduo (aluguel, por exemplo), ou (iii) via transferncia permanente

52
do ativo a outro indivduo. Fazer cumprir os direitos de propriedade (enforcement) envolve
custos, pois necessrio excluir outros indivduos do usufruto dos benefcios do ativo de que
se dispe. Com freqncia, o estado, ou outra terceira parte, chamado a intervir para realizar
o enforcement destes direitos. Em muitos casos, porm, no fcil definir e proteger
claramente os direitos de propriedade, devido existncia de ambigidades ou de efeitos de
transbordamento (spillover effects). Um bom exemplo so bens como o ar: pertence a todos e
a ningum, pois no se podem excluir algumas pessoas do direito ao uso (Eggertson, 1990).
No caso da educao, h um exemplo importante de efeito de transbordamento: trata-se do
chamado efeito de pares ou efeito contexto (social local spillover effect). Desde o
Relatrio Coleman, diversos estudos tm defendido a idia de que os conhecimentos
assimilados por um aluno na escola dependem em grande medida do grupo de colegas com
que ele convive, ou seja, do seu contexto social escolar ou da qualidade de seus pares, em
termos de comportamento ou de talento intelectual, por exemplo. Quanto melhores forem os
colegas de determinado aluno, mais este aluno ter chances de aprender melhor e aumentar
suas capacidades cognitivas. O fato de estar em uma classe com alunos mais talentosos
estimula um aluno mais fraco. A situao inversa tambm verdadeira: estar em companhia
de colegas pouco talentosos reduz o desempenho de um aluno. As caractersticas pessoais ou
o comportamento de um aluno em sala de aula tm, portanto, impacto (negativo ou positivo)
sobre os outros. Pode-se dizer que os atributos dos colegas so insumos funo de produo
de educao de cada aluno.
Todavia, no possvel estabelecer um contrato que estipule os termos de troca de efeitos
de pares. No possvel ao aluno A pagar uma quantia para que o aluno B tenha
caractersticas diferentes das que tm ou para que adote um comportamento mais adequado na
sala de aula. Efeitos de pares so, portanto, bens coletivos, cujos direitos de propriedade no
so bem definidos e no podem ser trocados em termos estabelecidos em um contrato. Na
terminologia da economia neoclssica, pode-se dizer que so externalidades que dificilmente
podero ser internalizadas.
Em termos economtricos, a implicao da existncia de efeitos de pares a exigncia de
cuidados ainda maiores na especificao dos modelos a serem estimados. Segundo Hanushek
et al. (2001), variveis omitidas e erros de medida enviesam os resultados de diversos estudos
economtricos que procuraram mensurar a magnitude dos efeitos de pares sobre o
desempenho dos alunos23. No Brasil, por exemplo, uma tentativa de comparao entre a
23

Hanushek et alii (2001) apresentam, na introduo de seu artigo, uma resenha da literatura emprica sobre
efeitos de pares.

53
eficcia de escolas pblicas e privadas que no levar em conta os efeitos de pares envolvidos,
provavelmente superestimar a eficcia da escola privada.
Em termos de poltica educativa, a principal implicao da existncia de efeitos de pares
a importncia que adquire a maneira como so distribudos os alunos entre salas de aula e
entre escolas. Dificilmente uma classe composta exclusivamente por alunos cujos pais tm
nvel de escolaridade baixo alcanaria os mesmos resultados mdios de uma classe de alunos
cujos pais so mais escolarizados, mesmo que ambas as classes contassem com os mesmos
professores e a mesma infra-estrutura fsica. Ao se levar em conta o efeito de pares, presumese que um sistema educativo socialmente segregado possa ser ainda mais perverso do que se
imagina, do ponto de vista da distribuio de educao. Por outro lado, classes heterogneas
(sem segregao) em termos de talento ou capacidade dos alunos poderiam eventualmente ser
prejudiciais aos melhores alunos. Portanto, a maneira como so distribudos tem efeitos
potencialmente importantes sobre a eficcia e a eqidade do sistema. Em certa medida, o
gestor do sistema educativo pode ver-se confrontado a um dilema entre as opes de misturar
ou segregar os alunos (mixing or streaming, cf. Glewwe, 1997): a escolha que tomar
depender da magnitude das perdas e ganhos de alunos fracos e fortes em cada um dos casos.
Ao estudar a fundo o sistema escolar belga, Vandenberghe (1996) concluiu que a forte
segregao desse sistema de ensino tem efeitos negativos em termos de eqidade. O efeito de
pares , segundo ele, um importante canal de transformao da segregao em diferenciais de
avano escolar e reprovao (a varivel dependente de seu trabalho). No entanto, o mesmo
autor ressalta que o gestor de um sistema educativo se confrontar com dois desafios ao se dar
conta da existncia de efeitos de pares. O primeiro identificar qual a alocao ideal de
alunos com vistas a maximizar objetivos sociais de eficcia e eqidade o que pressupe
escolhas normativas. Definida a alocao ideal, o segundo desafio convencer (ou
incentivar) pais e alunos a aceitarem tal alocao, que certamente implica perdas privadas
para certos alunos.
Por fim, importante ressaltar que, apesar de o reconhecimento da possibilidade de
existncia de efeitos de pares j ser bastante difundido, poucos economistas da educao se
preocuparam em estudar precisamente os mecanismos por meio dos quais os colegas ou pares
influenciam o desempenho dos outros colegas (Hanushek et alii, 2001; Vandenberghe, 1996).

54
3.3.3. Capital social como insumo produo de educao24
Os efeitos de pares no se restringem ao mbito escolar. Em diversas situaes, modelar e
compreender o desenvolvimento pessoal dos indivduos requer que se leve em conta a
natureza e a qualidade das interaes que tais indivduos mantm com o seu entourage
imediato. Tambm se verificam efeitos de pares, ou externalidades sociais locais, nas
famlias, em empresas, em bairros ou associaes. Para caracterizar esta espcie de
generalizao da idia de efeito de pares ou de externalidades sociais locais, alguns
observadores preferem evocar o termo capital social.
Segundo Coleman (1988), o conceito de capital social combina a importncia da estrutura
social e das relaes interpessoais idias caras abordagem sociolgica ao paradigma de
ao racional dos indivduos, hiptese de base da teoria econmica. Em outras palavras, tentase assim reconciliar a idia de que os agentes vivem em sociedade e suas aes so
governadas por normas, regras e obrigaes sociais, com o pressuposto de que os indivduos
so racionais e auto-interessados, isto , com o pressuposto do homo economicus. Coleman e
outros autores (Bnabou, 1994) defendem igualmente que o capital social importante na
formao de capital humano, no processo educativo. Mais interessante para o enfoque desta
dissertao a constatao de que o capital social tambm pode ser considerado uma forma
de insumo no-monetrio.
Determinadas estruturas sociais seriam particularmente teis aos indivduos na busca por
seus objetivos (individuais). Entre os exemplos apresentados por Coleman, pode-se evocar o
de uma me que se sente tranqila em deixar seus filhos brincarem na rua do bairro onde
moram, mesmo se ela no est presente, uma vez que confia em seus vizinhos, os quais tm o
costume de cuidar dos filhos dos outros. Se em outra rua ou bairro, isto no se verifica, o
capital social desta segunda localidade inferior ao da primeira. Brooks-Gunn et al (1993)
mostram que, com tudo o mais constante, as caractersticas de um bairro especialmente o
nvel de renda de seus moradores determinam parcialmente a freqncia de eventos como a
maternidade de adolescentes e o fracasso escolar.
Coleman enumera trs formas de capital social: (i) as obrigaes, as expectativas e a
confiana com relao aos outros, (ii) os canais de informao, e (iii) as normas e as sanes
sociais. No primeiro grupo, ele inclui tudo o que se refere a mecanismos de ajuda recproca,
que funcionam sem o apoio de um quadro jurdico prprio (ou seja, sem mecanismos de
enforcement). Um exemplo: os sistemas de cooperativas de crdito na sia, ou a confiana
24

Esta seo adaptada de Waltenberg (2001).

55
entre vizinhos, mencionada no pargrafo anterior. A segunda forma de capital social envolve
as relaes sociais mantidas para outras finalidades por meio das quais a informao pode
ser obtida a um baixo custo. Um exemplo o de um pesquisador cientfico que consegue se
manter atualizado em campos do conhecimento relativamente prximos ao seu por intermdio
do contato com colegas implicados nestas reas. A terceira forma constitui-se da aprovao
(ou no) de certas aes. O exemplo o de uma escola que enfrenta poucos problemas
disciplinares devido ao fato de pertencer a um bairro que recompensa o bom desempenho
acadmico. Nos trs casos, os indivduos obtm vantagens individuais, que se manifestam em
razo da existncia de estruturas sociais particulares.
Em uma famlia, o capital social til s crianas depende da presena (fsica) dos pais, da
ateno dispensada por estes aos seus filhos e da infra-estrutura de estudos proporcionada.
Uma estrutura familiar no tradicional, como as famlias monoparentais, poderia ter efeitos
negativos sobre o capital social posto disposio das crianas, mesmo em se tratando de pais
com elevado nvel de capital humano. Os pais influenciam o desempenho escolar dos filhos,
no apenas diretamente por meio de ajuda em lies de casa, envolvimento em decises
tomadas na escola ou ainda na proviso de equipamentos e condies de estudo adequadas
como tambm indiretamente, por meio da transmisso de disciplina de estudo, normas de
comportamento, atitude com relao escola, motivao etc.25
Belfield (2000: 137) lana a hiptese de que no apenas os insumos dos pais podem ser
substanciais, como tambm podem apresentar uma taxa de retorno marginal maior do que os
insumos [injetados pelo] governo. No entanto, o autor afirma que as evidncias empricas da
importncia do capital social familiar no permitem que se cheguem a resultados conclusivos,
sobretudo em razo das dificuldades empricas envolvidas.
O capital social comunitrio desempenha um papel potencialmente importante no
aproveitamento escolar dos alunos. Em geral, as escolas de bairros nos quais os pais ou os
lderes comunitrios so mais ativos e presentes s tomadas de decises escolares relevantes,
so dotadas de mais capital social do que as escolas em que as famlias ou comunidades
permanecem distantes. No primeiro caso, bem possvel que os alunos tenham maiores
benefcios em termos de aquisio de competncias cognitivas. Coleman (1988) constata, por
exemplo, com base em estudos empricos, que um forte capital social, familiar ou da

25

Sendo a participao dos pais nas atividades escolares dos filhos com freqncia uma varivel positivamente
correlacionada classe social dos pais, o insumo capital social familiar parece ser um dos (inmeros) canais
por meio dos quais a origem scio-econmica influencia o desempenho escolar de alunos (Vandenberghe, 1996;
Belfield, 2000:137).

56
comunidade de adultos cujas decises afetam a escola, podem trazer vantagens, como reduzir
a freqncia de evaso escolar.

3.4. Concluses
Neste captulo, apresentou-se uma resenha da evoluo das teorias de oferta de educao.
Viu-se que a teoria do capital humano no foi muito alm de enunciar a possibilidade de se
estudar a oferta da educao, enquanto a teoria da sinalizao no se preocupou em nada com
este aspecto. A oferta era, para ambas as correntes tericas, uma espcie de caixa-preta
neutra ou exgena: acreditava-se que toda demanda por educao seria transformada em
capital humano.
Motivaes tericas e empricas estimularam o estudo da oferta de educao, que recebeu
um forte impulso nos EUA aps a publicao do Relatrio Coleman. Os conceitos e o
instrumental da microeconomia da firma foram aplicados na estimao de inmeras funes
de produo, que tentavam encontrar a tecnologia de produo de educao. Uma primeira
dificuldade que se interps aos trabalho dos pesquisadores das funes de produo foi a de
como definir, em uma abordagem positiva, qual era o objetivo de um sistema educativo (a
varivel dependente ou output). Em geral, os estudos optavam por considerar que o objetivo
era alcanar o mais alto nvel agregado de resultados escolares dos alunos. Trata-se de uma
escolha normativa questionvel, como se explicar mais detalhadamente no captulo 6, que
discute o produto do sistema educativo.
Fixada a varivel dependente, viu-se que dificuldades ainda maiores surgiram ao se
trabalhar com as variveis explicativas (inputs). Apesar do acmulo de evidncias empricas
ao longo de mais de quarenta anos, no foi possvel estabelecer-se um consenso a respeito da
existncia de uma relao direta entre insumos monetrios e produto escolar. O debate, ainda
em aberto, tem sido caracterizado sobretudo por disputas metodolgicas acerca das tcnicas
economtricas empregadas e da qualidade das fontes de dados utilizadas.
Viu-se, porm, que o paradoxo da ausncia de efeito dos recursos monetrios sobre o
desempenho dos alunos freqentemente nuanado de duas maneiras. Em primeiro lugar,
pelo fato de alguns estudos terem constatado que a qualidade dos professores (recurso
monetrio, em certa medida) um insumo importante, ainda que no se compreenda muito
bem quais sejam os atributos-chave que tornem algum um bom professor. Em segundo lugar,
o paradoxo nuanado pela escassez de estimaes confiveis de funes de produo de
educao em pases em desenvolvimento, que poderiam ser teis para se testar a hiptese de
que as escolas dos pases avanados j estejam operando em uma zona de retornos

57
decrescentes, enquanto as de pases em desenvolvimento ainda estariam operando em uma
zona de retornos crescentes. De fato, ainda que as evidncias no sejam conclusivas, com
freqncia a relao entre insumos e produtos nos sistemas educativos de pases em
desenvolvimento parece ser um pouco mais robusta do que nos pases desenvolvidos.
Artigos recentes tm defendido a necessidade de se buscarem alternativas s estimaes
de funes de produo de educao mais simples. Vislumbram-se trs caminhos distintos,
no mutuamente excludentes na realidade, podem ser considerados complementares. O
primeiro seguir na mesma trilha, mas de modo menos ingnuo, aperfeioando as tcnicas
economtricas de estimao funes de produo baseadas apenas em recursos monetrios. O
segundo ampliar as funes de produo, incorporando-lhe insumos no-monetrios. O
terceiro caminho consiste em ir alm das funes de produo e tentar compreender o papel
da estrutura de incentivos, das instituies e de caractersticas organizacionais dos sistemas
educativos.
O segundo caminho foi tratado na seo 3.3, que discutiu alguns aspectos dos seguintes
insumos no-monetrios: esforo de alunos, efeito de pares e capital social (familiar e
comunitrio). O ponto principal a reter o seguinte: para se modelar e compreender o
desenvolvimento escolar dos alunos preciso levar em conta a natureza e a qualidade de suas
interaes sociais, seja na sala de aula, na escola, na famlia ou na comunidade em que vivem.
De modo geral, notou-se que os insumos no-monetrios ainda merecem investigaes mais
atentas por parte dos economistas, que, em geral, limitaram-se a registrar sua importncia sem
estudar a fundo os mecanismos de transformao de insumos no-monetrios em aprendizado.
O primeiro caminho (aperfeioar as tcnicas economtricas) no ser discutido
atentamente aqui, porque mereceria outra dissertao. preciso ter em mente que mensurar a
contribuio de cada insumo produo de educao no tarefa simples. Ao se tentar
avaliar o nvel de conhecimentos ou a capacidade cognitiva de um indivduo em determinada
etapa do processo educativo, no fcil distinguir, em uma regresso, que parcela de seu
desempenho se deve a caractersticas inatas, o quanto se deve a conhecimentos e habilidades
adquiridos em funo do esforo da escola (insumos essencialmente monetrios), qual a
poro dos conhecimentos e habilidades que foram adquiridos por causa do esforo do
prprio aluno, ou em razo da qualidade do grupo de colegas (efeito de pares), da dedicao
ou disponibilidade dos pais em casa (capital social familiar) ou de um ambiente comunitrio
favorvel (capital social comunitrio).
H ainda outras peculiaridades do processo educativo que dificultam o trabalho do
econometrista. Um exemplo: o processo cumulativo. Outro exemplo: pode haver

58
dependncia de escolhas a serem tomadas no perodo corrente com relao a escolhas
tomadas anteriormente. Vrias outras peculiaridades poderiam ser mencionadas aqui. Sem
entrar no mrito destas questes, registre-se que, para poder acompanhar convenientemente os
rumos do debate na sua rea, o economista da educao deve estar sempre atento ao
desenvolvimento de tcnicas economtricas.
Nos prximos dois captulos, discute-se de que forma o terceiro caminho (arranjo
institucional) pode ser incorporado anlise econmica de sistemas educativos. As
precaues e os alertas do pargrafo anterior (obstculos economtricos) se tornaro ento
ainda mais claros, pois se ver que outras variveis, ainda menos tangveis do que os insumos
no-monetrios, podem ter papel fundamental na determinao do produto escolar.

59

4. Arranjo institucional do sistema educativo

People respond to incentives. And their incentives are set by the institutional
structure of the system. (...) Spending more money within an institutional
system that sets adverse incentives will not improve student performance.
Ludger Wssman, 2000: 79
O arranjo institucional, os custos de transao e a estrutura de incentivos de um sistema
educativo sero assuntos tratados neste captulo, que se organiza da seguinte maneira. A seo
4.1 uma introduo abordagem neo-institucionalista aplicada educao, enfatizando
alguns pressupostos comportamentais e informacionais heterodoxos. A seo 4.2 explora
certos aspectos organizacionais que parecem ter efeito sobre o desempenho dos alunos. Mais
especificamente, discute-se de que forma relaes de agncia, problemas de coordenao e a
chamada ineficincia-x fazem com que a relao entre insumos e produtos no seja
mecnica como prev um modelo econmico neoclssico padro. Nas sees 4.3 e 4.4,
argumenta-se que o esforo e a dedicao de diretores, professores, pais e alunos no so
variveis exgenas, mas que respondem estrutura de incentivos vigente. Na seo 4.3,
aborda-se o papel das instituies informais. Na seo 4.4, a vez das instituies formais. A
seo 4.5 investiga um pouco mais a fundo um tipo de instituio formal a estrutura de
governana dos sistemas educativos procurando constituir-se numa introduo ao acirrado
debate, em curso h alguns anos nos EUA, acerca das possveis vantagens do ensino privado
sobre o pblico. Os conceitos de estruturas de governana e custos de transao, de Oliver
Williamson, e de sada e voz, de Albert Hirschman, so mobilizados previamente para melhor
enquadrar esta discusso. A seo 4.6 reserva-se s concluses do captulo.

4.1. Introduo economia neoinstitucional da educao

No captulo anterior, mencionou-se um artigo de Bishop e Wssman (2001) que, a
exemplo de diversos outros publicados recentemente, afirma que a literatura emprica tem
evidenciado a forte influncia de diferentes instituies do sistema educativo sobre o
desempenho dos alunos. A argumentao destes e de outros autores (Vandenberghe, 1996,
1999; Hanushek 2002a, 2002b, Hanushek e Raymond, 2002; Wssman, 2001; Bishop, 1997)
encontra suas bases nos trabalhos pioneiros de economistas neo-institucionalistas, como
North e Williamson.
Williamson (1986) defende que, para compreender porque existem firmas e como estas
funcionam, no basta levar em conta apenas os custos de produo (teoria da firma): preciso
computar tambm os custos de transao (teoria dos custos de transao). O mesmo raciocnio

60
se estende s escolas e ao sistema educativo, que podem ser vistos como tipos particulares de
firmas. A abordagem de Williamson ser particularmente til na seo 4.5.
North (1990), por sua vez, acredita que o desempenho econmico de uma nao uma
funo, no apenas dos fatores de produo tradicionais (capital, trabalho), como tambm do
arranjo institucional ou das regras do jogo econmico (regras formais, restries informais e
mecanismos de enforcement) de um pas. Instituies definem e limitam o conjunto de
escolhas dos indivduos. Elas surgem espontnea ou deliberadamente no intuito de reduzirem
os custos de transao, mas nada garante que conduziro a resultados socialmente eficientes.
O funcionamento e o desempenho do sistema educativo podem ser vistos como uma
funo, no apenas de fatores de produo (insumos monetrios e no-monetrios, conforme
exposto no captulo 3), mas tambm de seu arranjo institucional, ou seja, de instituies
formais e informais, escolares e extra-escolares, conforme ficar claro ao longo deste captulo
e do prximo.
Neste captulo, procura-se tratar exclusivamente de certos aspectos institucionais em ao
dentro do sistema educativo. A abordagem neo-institucionalista aplicvel educao
tambm sob outro enfoque: postulando-se que o funcionamento do sistema educativo tambm
seja influenciado pela estrutura institucional mais geral da sociedade. Esta estrutura mais
ampla denominada nesta dissertao arranjo institucional da sociedade e ser o nvel de
anlise privilegiado no captulo 5, conforme o esquema apresentado na seo 1.4.
4.1.1. Comportamento dos agentes
Os atores relevantes do sistema educativo so alunos, professores, diretores, pais e
familiares. Tambm so importantes os funcionrios do rgo administrativo a que est
subordinada a escola, sejam elas pblicas, semipblicas ou mesmo as privadas, que raramente
tm autonomia total, devendo respeitar determinaes ou diretrizes governamentais.
Algumas questes associadas ao comportamento e motivao dos agentes foram
abordadas nos captulos anteriores, como, por exemplo, a importncia das interaes sociais
na determinao do esforo dos alunos (seo 2.5). Neste captulo 4, diversos outros aspectos
relacionados ao comportamento dos atores do sistema educativo sero abordados,
especialmente na seo 4.2.2. (coordenao e eficincia-x). O mais importante a reter que
todos estes atores so seres humanos cujo comportamento no regido simplesmente pelo
desejo de maximizar o aprendizado dos alunos, mas, de forma mais complexa, por um
emaranhado de motivaes, que dependem do arranjo institucional em que atuam e dos custos
de transao que se interpem a suas aes.

61
4.1.2. Pressupostos informacionais e custos de transao
Os neo-institucionalistas admitem que as escolhas dos agentes sejam racionais, mas no
endossam os pressupostos neoclssicos de maximizao da utilidade pelos indivduos, nem de
maximizao dos lucros pela firma. Admite-se que alguma forma de restrio impede a
maximizao. Estas restries provm de duas fontes: incerteza e capacidade cognitiva
limitada.
-

Incerteza: os agentes econmicos tm de lidar com situaes novas e surpreendentes,

s quais no sabem como reagir. No tm condies, portanto, de adotar um
comportamento maximizador face a algo que desconhecem. Uma conseqncia da
existncia de incerteza que a informao torna-se escassa, seja por ignorncia, seja
por impossibilidade de obteno destas informaes (exemplo: informaes futuras).

Capacidade cognitiva limitada26: em muitas situaes, os seres humanos no so

capazes de processar adequadamente o vasto conjunto de informao que lhes posto
disposio; neste caso, pode-se falar em excesso de informao.

Escassa ou excessiva, o fato que a informao no est perfeitamente disponvel aos

agentes. Para tomarem suas decises econmicas, ou seja, para fazerem trocas, tm de buscar
informaes sobre atributos dos bens ou servios que desejam adquirir ou vender (preo,
qualidade, comportamento do outro agente envolvido, circunstncias etc.) e este um
processo custoso.
No captulo 2, j se comentou que os custos de mensurao da qualidade do bem
educao so grandes em razo da sua prpria natureza (bem de experincia, bem intangvel
etc.). O consumidor de educao no capaz de julgar corretamente a qualidade do servio
antes de ser prestado (informao escassa), mas tambm encontra dificuldades para julg-la
depois de prestado (capacidade cognitiva limitada).
Analogamente, do lado da oferta tambm h problemas de escassez de informao.
Professores, diretores e gestores raramente dispem de informao confivel para avaliarem a
qualidade de seu trabalho e para compar-lo com os de colegas, subordinados, superiores e/ou
concorrentes. Alm disso, veremos neste captulo que h diversos outros obstculos ao fluxo
de informao dentro de um sistema educativo, sobretudo decorrentes de custos de agncia

26

A discusso sobre limitao cognitiva na cincia econmica remonta ao artigo pioneiro de Herbert Simon
(1976), que defende o uso do pressuposto de racionalidade processual (comportamento o resultado de uma
deliberao apropriada pelo agente, visando satisfao), originrio da literatura de psicologia, e mais realista
segundo o autor, em oposio ao pressuposto mais difundido na cincia econmica, de racionalidade
substancial (comportamento orientado ao atingimento de certas metas, dadas determinadas condies e
restries, visando maximizao).

62
(seo 4.2.1). Todos estes custos, em ltima instncia e de forma mais geral, so classificados
pelos neo-institucionalistas como custos de transao.

4.2. Aspectos organizacionais

Conhecidos

os

pressupostos

comportamentais

(motivao)

informacionais

(disponibilidade e capacidade de processamento da informao), passa-se agora etapa de

compreenso do efeito de alguns aspectos organizacionais sobre o desempenho dos alunos.
Mais especificamente, discute-se de que forma relaes de agncia (4.2.1), problemas de
coordenao e a chamada ineficincia-x (4.2.2) so fatores que fazem com que a relao
entre insumos e produtos educativos no seja mecnica como preveria um modelo econmico
neoclssico padro.
4.2.1. Relaes de agncia
Eggertson (1990) classifica a teoria de agncia como um ramo da economia dos custos de
transao. O ponto central a idia de que as funes de utilidade de principais e agentes
nem sempre coincidem, dando lugar a comportamento oportunista ou corpo mole (shirking).
Custos de agncia fazem parte dos custos de transao, tomando geralmente a forma de custos
de monitoramento do cumprimento de contratos. O custo total de agncia igual soma dos
investimentos feitos para cercear comportamentos oportunistas.
O ministrio da educao ou o topo da pirmide hierrquica da educao (principal)
enfrenta custos de agncia quando deseja que uma determinao sua seja respeitada pelos
diversos atores dos nveis hierrquicos mais baixos (agentes): secretarias de educao, grupos
de escolas, escolas, diretores, professores, funcionrios das escola, alunos, pais. Por mais que
tente controlar por medidas administrativas o contedo a ser ensinado e as formas de faz-lo
em cada escola por meio da disseminao de tcnicas pedaggicas que considera
apropriadas, por exemplo no fcil avaliar se estas determinaes so cumpridas ou no
pelos diretores e pelos professores. Alm disso, freqentemente, os diretores acumulam,
funo de coordenadores pedaggicos, a de gestores dos recursos materiais da escola. bem
possvel que os rgos administrativos encontrem obstculos de monta tarefa de avaliar se
os recursos pblicos destinados s escolas esto sendo bem administrados por estes diretores
ou no.
Os diretores tambm enfrentam custos de agncia para supervisionar o trabalho dos
professores, sobretudo em razo de risco moral. difcil a um diretor monitorar o trabalho
dirio de cada professor para saber se leciona corretamente, se ele se esfora adequadamente

63
para ministrar todo o contedo que deveria ministrar, se procura motivar os alunos, e assim
por diante.
Tambm h relaes de agncia entre pais e alunos e entre professores e alunos. Os
principais so professores ou pais. Os agentes so os alunos, em ambos os casos. A
atividade cujo monitoramento custoso nestes dois casos , tanto na escola, como em casa, o
esforo do aluno, que , como visto no captulo 3, um insumo no-monetrio importante
produo de seu prprio aprendizado.
Para Bishop e Wssman (2001: 5), as instituies que governam o processo educacional
podem ser vistas como uma rede de relaes agente-principal. Para estes autores, os eleitores
so os principais de ltima instncia de um sistema educativo. Secretrios ou ministros da
educao so agentes designados pelos eleitores e assumem o papel de principais em uma
segunda relao de agncia, estabelecida com funcionrios do rgo administrativo
responsvel pela educao. Estes tm uma terceira relao com diretores; estes, uma quarta
com os professores; e assim por diante.
Ao longo deste captulo, estas e outras relaes de agncia sero discutidas. Por ora, que
se retenha a idia de que as relaes de agncia permeiam diversos nveis do sistema
educativo e devem ser levadas em conta em qualquer tentativa de compreenso ou reforma do
sistema.
4.2.2. Coordenao e eficincia-x
Os modelos econmicos mais tradicionais adotam o pressuposto de existncia de uma
tecnologia que permite combinar uma srie de insumos a fim de produzir determinado bem.
Supe-se que as firmas sejam capazes de alocar eficientemente os seus recursos, ou seja,
adquirem e utilizam seus insumos da melhor forma possvel. Leibenstein (1966) foi pioneiro
em defender a idia de que uma relao mais eficiente entre insumos e produtos condiciona-se
presena de determinadas caractersticas nas firmas, principalmente de natureza
organizacional, s quais deu o nome de eficincia-x. O produto de uma firma no varia
apenas em funo da quantidade de insumos posta sua disposio, mas sim de outros fatores
que compem a eficincia-x, entre os quais: (i) a natureza da administrao, (ii) o ambiente de
trabalho, (iii) a magnitude dos incentivos com que se defrontam as pessoas envolvidas na
produo. Um determinante importante da eficincia-x de uma firma , segundo ele, a
motivao dos indivduos. Ele afirma que as firmas e as economias no operam na fronteira
de possibilidades de produo, mas sim em um ponto interior, dado que as pessoas no
trabalham to duro ou eficientemente como poderiam. As perdas decorrentes de ineficincia-

64
x poderiam ser reduzidas aumentando-se a concorrncia, uma vez que esta motivaria mais os
indivduos envolvidos.
Em certos aspectos, escolas e sistemas educativos podem ser vistas como organizaes
semelhantes s firmas, mas, como visto no captulo 3, modelar suas atividades com base
apenas em funes de produo no mostrou ser uma metodologia totalmente satisfatria.
Escolas dedicam-se produo de um servio de natureza intangvel, dificilmente
mensurvel, e que em muitos casos no vendido no mercado (a no ser nos sistemas de
ensino puramente privados). No difcil imaginar a quantas fontes de ineficincia-x esto
sujeitas as escolas (Levin, 1997; Vandenberghe, 1999). H vrios atores envolvidos no
processo de educao os prprios alunos, seus pais, professores, diretores de escola, rgo
administrativo e no tarefa simples coordenar todos eles a fim de que um objetivo final
seja atingido.
Em primeiro lugar, os objetivos dos atores no so necessariamente coincidentes.
Certamente, pode-se supor que haja grande probabilidade de que os pais desejem que seus
filhos tenham bom desempenho escolar, se acreditarem que a educao lhes dar mais
oportunidades. Como visto na seo 2.4, porm, os filhos podem ter uma opinio diferente e
no queiram estudar tanto quanto seus pais gostariam que estudassem, por diversas razes,
como, por exemplo, para se integrarem socialmente na escola (Akerlof e Kranton, 2001).
razovel supor que professores e diretores realmente se preocupem com o aprendizado
dos alunos. Mas possvel que tambm estejam preocupados com interesses prprios mais
imediatos, como promoes ou aumentos de salrios, por exemplo. Podem ainda preferir no
ensinar tudo o que deveriam ou da forma como se deveria ensinar, seja por preguia, corpo
mole ou m vontade, seja por perceberem falta de interesse por parte dos alunos, seja por
outra razo qualquer. Determinadas estruturas de incentivos vigentes dentro de sistemas
educativos no necessariamente premiam prticas mais eficazes. Em termos mais concretos,
na ausncia de mecanismos de incentivo (sanes e/ou prmios, ameaa de concorrncia,
superviso do trabalho por associaes de pais e mestres etc), no se pode ter certeza de que
os insumos professores e diretores atuaro eficientemente em favor do bom desempenho
escolar dos alunos.
Em geral, o rgo administrativo (secretarias ou ministrio da educao) exerce controle
externo, burocrtico, sobre o funcionamento das escolas. Mas os objetivos dos indivduos que
a trabalham podem entrar em conflito com os dos diretores ou professores, seja porque os
funcionrios do tal rgo desconhecem a realidade das escolas, seja por percepes diferentes
de como deve ser administrada uma escola, ou ainda, em razo de preferncias pedaggicas

65
ou ideolgicas distintas. Por exemplo, o rgo administrativo pode entender que a melhor
estratgia para melhorar o desempenho dos alunos de determinada escola seja alocar recursos
na melhoria da sua infra-estrutura fsica (digamos, compra de material de informtica),
enquanto os professores podem considerar que um aumento de seus salrios seria uma
estratgia mais adequada. Em outros casos, os professores podem se sentir ofendidos ou
invadidos por decises ministeriais ou do diretor que, em seu modo de entender, interfiram
demais em sua autonomia profissional, em sua forma de lecionar ou de estruturar seus cursos.
Em segundo lugar, a produo de educao uma atividade que depende do esforo
conjunto de muitas pessoas. Um mau professor de matemtica na oitava srie do ensino
fundamental pode comprometer o aprendizado do aluno em fsica no primeiro ano do ensino
mdio, dificultando indiretamente, portanto, o trabalho do professor de fsica. Como visto na
seo 3.3.3, alunos que contam com menor dotao de capital social familiar ou comunitrio
(ex: no recebem ajuda dos pais na elaborao de suas lies de casa) costumam ter potencial
de aprendizado inferior aos dos mais dotados em capital social, tornando mais difcil o
trabalho da escola. Um diretor pouco carismtico pode ter dificuldades em motivar uma
equipe de professores, com possveis efeitos negativos sobre o aprendizado dos alunos. Um
rgo administrativo mal organizado pode atrapalhar o funcionamento das escolas, a ponto de
prejudicar o processo educativo: imagine-se o efeito de, por exemplo, uma demora muito
grande para fornecer giz a determinada escola.
Em suma, a multiplicidade de objetivos e de atores envolvidos so apenas alguns dos
diversos desafios que se apresentam organizao de um sistema educativo. No possvel
compreender a produo de educao sem levar em conta a motivao dos indivduos, as
relaes entre os atores individuais e coletivos e os aspectos organizacionais das escolas e do
sistema educativo como um todo. Assim sendo, um sistema educativo bem-sucedido ter que
ser capaz de coordenar uma srie de atores com expectativas, objetivos e atitudes diferentes
no que se refere escola, a fim de minimizar a ineficincia-x.

4.3. Instituies informais

Para fazer frente aos custos de transao, surgem (espontaneamente) ou se criam
(deliberadamente) instituies que atuam visando a reduzir estes custos. As instituies que
surgem, ou que so criadas, podem ser formais ou informais. Nesta seo 4.3, discutem-se
algumas instituies informais que intervm na rea da educao. Na seo seguinte,
discutem-se instituies formais.

66
Uma resposta informal aos altos custos de transao presentes no sistema educativo a
disseminao de rumores e a construo (e destruio) de reputaes. De fato, desprovidos
de instrumentos que permitam uma efetiva comparao entre a qualidade das escolas, os
atores do sistema educativo especialmente os pais fiam-se em ondas de rumores, do tipo:
tal escola melhor do que outra, tal escola melhorou muito nos ltimos anos e assim por
diante. A informao obtida junto a amigos ou familiares pode ser decisiva na definio da
escola do filho. As reputaes tambm tm papel fundamental. Uma escola que constri uma
reputao de qualidade ao longo dos anos pode se valer dela por muito tempo, mesmo que a
qualidade do ensino j no seja mais to destacada hoje. Uma experincia passada bemsucedida (pais estudaram em tal escola) ou o status de ver os filhos estudarem numa escola de
renome podem ser fatores determinantes na escolha da escola. Porm, uma nova onda de
rumores pode arranhar o nome de uma escola e desfazer sua reputao.
Participei de uma pesquisa na Comunidade Francesa da Blgica, realizada por uma equipe
multidisciplinar composta por socilogos e economistas, que procurava entender as razes
que levavam os alunos do ensino fundamental belga a mudarem tanto de escola (Bodson et al,
2001). Embora no tenha sido possvel captar o efeito de rumores e reputaes na parte
econmico-quantitativa da pesquisa (estimao com modelo probit), por no haver uma
varivel associada a este efeito, foi um fator citado com muita freqncia na pesquisa
sociolgico-qualitativa (entrevistas com pais, diretores e professores). Acredita-se que, na
ausncia de instituies formais de proviso de informao no h exame central de
avaliao de desempenho nesse pas , os rumores e o jogo de reputaes tm sido usados
pelos pais para embasar suas decises de trocar os filhos de escola.27
Parece ser bastante comum a propagao de informao incompleta e potencialmente
errnea, bem como a disseminao de modelos mentais subjetivos que guiam a tomada de
decises escolares. Nos EUA, por exemplo, na ausncia de informao a respeito da
qualidade das escolas dos filhos, a maioria dos pais tende a pensar que a escola faz um bom
trabalho (Hanushek e Raymond, 2002), ainda que isto no seja corroborado pelas evidncias
de estudos cientficos que analisam o desempenho dos alunos. Levin (1997) ressalta que, em
muitas escolas norte-americanas, decises so tomadas com base em informaes
provenientes das mais diversas fontes, poucas das quais com algum fundamento cientfico.
Outra resposta institucional aos custos de transao na rea da educao se faz por meio
da criao de estruturas de incentivos sociais, que emergem espontaneamente na ausncia de
27

Ressalte-se que a mudana de escola uma prtica permitida no sistema de quase-mercado vigente na Blgica
desde a dcada de 1950.

67
estruturas formais. Podemos imaginar que professores e diretores desejem ser considerados
bons profissionais para se sentirem bem consigo mesmos ou para se realizarem pessoalmente,
independentemente da existncia de prmios e sanes formais. Outros podem se esforar
profissionalmente a fim de desfrutar de uma posio de destaque e prestgio em seu local de
trabalho. Certamente, ser considerado o melhor professor da escola ou aquele cujos alunos
aprendem mais, e assim por diante, algo que pode motivar os professores a fazerem um bom
trabalho. O mesmo vale para diretores de escola: muitos ficariam orgulhosos de saber que a
escola que dirigem tem fama de ser uma boa escola. O desejo de ter este reconhecimento
social provavelmente motiva muitos diretores a procurarem fazer o melhor possvel.
As instituies informais apresentadas tm a vantagem de serem pouco custosas, mas
apresentam a desvantagem decorrente de sua prpria espontaneidade: no necessariamente
premiam e punem comportamentos de forma tal a melhorar o desempenho do sistema
(definido por uma funo objetivo). Em que escola um pai deve matricular seu filho? Como
um diretor pode saber que professores so mais eficazes? Que escola est aplicando melhor os
recursos pblicos que o ministrio da educao lhe confia? Pode parecer insuficiente ou
arriscado embasar tais avaliaes e escolhas importantes, de mbito privado e coletivo, em
mera confiana em rumores, reputaes e modelos mentais baseados em informaes
incompletas, qui errneas. Algumas instituies formais parecem ser necessrias para
superar estes obstculos.

4.4. Instituies formais

Algumas instituies formais tambm so importantes e, como veremos na seqncia,
necessrias, uma vez que as instituies informais no so suficientes para reduzir
satisfatoriamente certos custos de transao encontrados no sistema educativo. Antes de
passar a uma etapa mais analtica, vejamos alguns exemplos de instituies formais.
O grau de autonomia das escolas com relao a determinaes centralizadas uma
instituio, a meio caminho entre o formal e o informal. As escolas podem apenas seguir
diretrizes gerais ou pode haver controle estrito dos currculos e da pedagogia a ser utilizada.
Mas possvel que a lei (instituio formal) prescreva certo tipo de procedimento como, por
exemplo, o de que as escolas respeitem determinaes centralizadas, enquanto, na prtica
(instituio informal), prevalea uma autonomia muito maior.
A existncia de mecanismos de certificao oficial de conhecimentos adquiridos, tais
como diplomas conferidos ou homologados por organismo central, um exemplo de
instituio formal. Os diplomas cumprem o papel de sinalizadores das capacidades cognitivas

68
e do potencial produtivo dos indivduos, seja para instituies de ensino, para o mercado de
trabalho ou mesmo para os prprios indivduos.
Exames centrais padronizados de avaliao de alunos e/ou escolas, elaborados e
aplicados pelo rgo governamental competente, tambm so uma instituio formal. Sua
realizao muitas vezes justificada por ser uma resposta formal escassez de informao do
sistema educativo e por constituir um mecanismo de incentivo ao esforo de diretores,
professores e alunos.
Inmeras crticas podem ser feitas a este tipo de mecanismo. No Brasil, tm sido feitas
desde a implementao do Enem, do SAEB e do Provo, por exemplo. Muitas vezes, acusase o exame de ser incapaz de apreender tudo o que o sistema educativo transmite a um
indivduo. Os partidrios dos exames de avaliao externos reconhecem estas dificuldades,
mas argumentam que, de um ponto de vista econmico, estes exames so bens pblicos, cujo
objetivo principal fornecer informao a alunos, pais, professores, diretores, escolas e
rgos administrativos, reduzindo alguns custos de transao importantes. De qualquer modo,
se no so satisfatrios, seria possvel aprimor-los a fim de que servissem melhor a seu
propsito. Uma melhoria importante, que tem sido sugerida na literatura internacional mais
recente, e que reflete a preocupao de algumas pessoas no Brasil, a de se tentar avaliar no
apenas o desempenho de alunos e escolas ao final do processo educativo, mas sim o valor
agregado por determinada escola ou faculdade aos alunos ao longo do processo educativo,
comparando-se o desempenho final com o desempenho inicial. Porm, alguns autores tm
chamado a ateno para as armadilhas sobretudo vieses estatsticos encontradas em
qualquer tentativa de avaliao de valor agregado (Ladd e Walsh, 2002; Hanushek e
Raymond, 2002). Com freqncia, a existncia destes vieses compromete a estrutura de
incentivos que se pretende criar, abrindo espao para a prevalncia de incentivos perversos e
sanes injustas.
Penas e recompensas a determinados comportamentos ou em contrapartida ao
atingimento (ou no) de certos objetivos predeterminados, constituem mecanismos de
incentivo per se. Um exemplo so os prmios conferidos pela secretaria de educao do
Estado de So Paulo s escolas pblicas com bom desempenho nos exames peridicos do
Saresp28. Outro exemplo so as sanes impostas pelo MEC a faculdades que recorrentemente
recebem notas baixas nas avaliaes anuais das entidades de ensino superior. Evidentemente,
a escolha dos comportamentos que devem ser estimulados e dos resultados que devem ser

28

Sistema de Avaliao do Ensino do Estado de So Paulo.

69
perseguidos est sujeita a debates tcnicos (estatsticos) e normativos, a exemplo do que
ocorre com os exames centrais.
Tambm constituem instituies formais a estrutura de governana educativa, isto , a
repartio do sistema em redes de ensino geridos e/ou financiados pelo setor privado, pelo
setor pblico ou por alguma forma hbrida pblico-privado (ex: sistemas de cheques escolares
ou quase-mercado) bem como a forma de regulao do funcionamento destas redes de ensino.
Estes so apenas alguns exemplos de instituies formais. Todas elas e diversas outras
podem ter impacto sobre o desempenho dos alunos. Bishop e Wssman (2001) lamentam que,
embora a literatura recente reconhea a importncia destes impactos, os modelos estimados
costumam levar em conta apenas uma ou outra instituio, sem procurar integrar diversas
delas em um nico quadro analtico. Para preencher esta lacuna, eles propem um modelo
terico de produo de educao que integra nada menos do que onze tipos de instituies
formais com efeitos potenciais sobre o desempenho dos alunos. So elas: (1) existncia de
exames centrais, (2) centralizao de decises sobre padres e controles, (3) autonomia da
escola na definio de seu oramento, (4) autonomia da escola em decises de gesto de
processos e de pessoal, (5) existncia de uma esfera administrativa intermediria (entre os
nveis central e local), (6) a influncia dos professores na definio de mtodos de ensino, (7)
a ateno dispensada pelos professores ao avano dos alunos, (8) a influncia dos professores
na definio da sua carga de trabalho, (9) a influncia de sindicatos de professores nas
decises escolares, (10) a influncia dos pais nas decises escolares, (11) o fato de a escola
ser privada. Os autores concluem que as instituies 1, 2, 4, 5, 6, 7, 10 e 11 tm efeitos
positivos sobre o desempenho dos alunos, enquanto as outras (3, 8 e 9), tm efeitos negativos.
Os sinais destes coeficientes so corroborados em uma estimao economtrica que se utiliza
de uma base de dados internacional (Wssman, 2000).
Com base no que se disse at aqui, trs constataes podem ser apontadas a respeito da
influncia de instituies formais sobre o desempenho dos alunos. A primeira que a
literatura da rea ainda se encontra em estado inicial, e que ainda h muito o que se investigar
nesta linha de pesquisa. A segunda que o conceito de instituies formais engloba uma
gama vastssima de leis, mecanismos, estruturas e prticas. desnecessrio dizer que no
seria possvel analisar detalhadamente cada uma destas instituies formais nesta dissertao.
A terceira que h uma grande probabilidade de que os desafios para se passar da teoria para
a estimao emprica sejam de grande monta. Novas dificuldades vm se juntar quelas j
apontadas neste trabalho, para a especificao e estimao de modelos economtricos na rea
de educao. De fato, um dos problemas que se apresenta quando se procuram estimar

70
modelos de economia institucional a ausncia de variveis que representem adequadamente
os aspectos institucionais includos na equao, sendo necessrio recorrer a proxies e/ou a
variveis instrumentais, mais ou menos satisfatrias conforme o caso (Eggertson, 1990;
Rodrik, 2002).
Por estas razes, optei por discutir certos aspectos de apenas uma instituio formal: a
estrutura de governana (pblica ou privada). Esta escolha no foi arbitrria. Em primeiro
lugar, h um vasto debate a respeito da influncia da estrutura de governana sobre o
desempenho dos alunos. Em segundo lugar, o singelo rtulo estrutura de governana
engloba vrios aspectos de diversas das onze instituies elencadas por Bishop e Wssman.

4.5. O debate escola pblica versus escola privada

4.5.1. Falhas de mercado e falhas extra-mercado
Na seo 2.1., vimos que os economistas clssicos j ressaltavam a necessidade de
interveno estatal na educao, dadas as externalidades sociais positivas da educao, e a fim
de corrigir certas falhas de mercado, especialmente a imperfeio de crdito. Em todos os
pases do mundo, h alguma forma de participao estatal na proviso ou financiamento da
educao, em pelo menos algumas etapas do processo educacional.
No entanto, diversos economistas tm denunciado, h alguns anos, a existncia de mazelas
que afetam diversas organizaes estatais e, em particular, o sistema de ensino pblico.
Algumas facetas destas dificuldades j foram descritas neste captulo. So, por exemplo,
relaes de agncia, problemas de coordenao e ineficincia-x. Em geral, ressalta-se que a
quantidade de informao que deve circular em um sistema educativo grande demais. A
qualidade da informao tambm importante. Argumenta-se que nada garante que o governo
ter informao mais acurada do que os indivduos demandantes e ofertantes de educao
para fundamentar decises de consumo e investimento em educao mais acertadas do que
eles. Nestas condies, um sistema planificado (centralizado) seria mais custoso do que o
mercado para gerir o grande volume de informaes. A implicao que o substituto do
mercado tambm no asseguraria a obteno de um resultado socialmente timo. Ao tentar
corrigir falhas de mercado, corre-se o risco de serem geradas falhas extra-mercado (nonmarket failures).
A discusso sobre as vantagens e desvantagens de sistemas de governana educativa
privados e pblicos (planificados, centralizados) vem ganhando importncia em diversos
pases ultimamente, especialmente nos EUA e na Inglaterra. Os cheques escolares (vouchers)
foram amplamente discutidos nas ltimas eleies dos EUA, constando mesmo do programa

71
de governo do partido republicano. Na Inglaterra, desde o governo Thatcher, tem havido uma
forte tendncia de liberalizao de diversos servios tradicionalmente providos pelo setor
pblico, e a educao no uma exceo.
Antes de entrar no mrito da questo e de apontar os argumentos de cada um dos lados na
discusso, conveniente destacar alguns conceitos bastante teis para a anlise deste assunto,
a saber: os conceitos de estruturas de governana, de Oliver Williamson, e os de sada e
voz, introduzidos por Albert Hirschman.
4.5.2. Economia dos custos de transao e estruturas de governana
educativa
A vertente da economia institucional que confere grande importncia ao estudo de
contratos e organizaes tem em Oliver Williamson sua figura de proa. No entanto, as origens
desta linha de pesquisa remontam ao artigo pioneiro de Ronald Coase, de 1937 (The nature
of the firm), em que procurava explicar o porqu da existncia de firmas na economia. Coase
entendia firmas como organizaes hierrquicas e planificadas, dentro das quais o mecanismo
de preos no determina a alocao de recursos. A principal razo apontada por ele para o
estabelecimento de firmas a existncia de custos (de transao) inerentes ao uso do sistema
de preos. Seguindo adiante na argumentao, Coase se pergunta o seguinte: se planificao,
hierarquizao, organizao de atividades em suma, as atividades desempenhadas por
firmas reduzem custos de transao, por que, ento, existem transaes de mercado? Aponta
ento algumas vantagens das transaes de mercado (regidas pelo mecanismo de preos) com
relao s planificadas (realizadas dentro das firmas). Por fim, passa a discutir os fatores que
determinam o tamanho timo de uma firma fazendo um balano entre vantagens e
desvantagens do sistema de preos e do sistema planificado.
Williamson retomou algumas dcadas mais tarde as idias de Coase, procurando
sistematiz-las no que chama de economia dos custos de transao (ECT)29. Segundo esta
teoria, as firmas no so meras funes de produo restringidas pela tecnologia disponvel e
os mercados no so meros instrumentos de sinalizao. Na verdade, h diferentes formas de
organizao, compondo um continuum de formas organizacionais, que vo do mercado puro
firma totalmente planificada. Esta variedade de organizaes explica-se pelo fato de que as
transaes diferem em seus atributos. As firmas so vistas como estruturas de governana.
Rejeita-se a existncia de um leiloeiro que facilita as trocas: trocas so negociaes bilaterais
complexas, regidas por contratos, contratos estes que so invariavelmente incompletos, uma
29

Para Farina (notas de aula), o ovo de Colombo de Williamson foi dar forma analtica s idias de Coase.

72
vez que esto sujeitos ao comportamento oportunista dos agentes. Os eventuais conflitos so
geridos pelas partes envolvidas, no cabendo ao sistema judicirio resolv-los.
A ECT atribui grande importncia s estrutura de governana, que podem ser internas
(hierarquia) e externas (fornecedores, distribuidores, parceiros etc.). Se para a teoria da firma
tradicional, a fronteira de possibilidades de produo delimitada pela tecnologia disponvel,
para a ECT, a fronteira delimitada pela organizao. Isto significa que diferentes formas de
organizao de firmas fazem diferena para o desempenho. A ECT acredita ser possvel tratar
em termos analticos estas diferenas.
No caso da educao, estruturas de governana internas podem ser entendidas como a
forma de organizao de cada escola no que se refere s relaes (contratos) estabelecidos
entre professores, diretores e alunos. J as estruturas de governana externas podem ser
entendidas como as relaes (contratos) entre os atores escolares (diretores, professores,
funcionrios, alunos) e os atores ligados a eles (pais, rgos gestores, secretarias, ministrios
etc.). Estes contratos definem-se por diversas caractersticas, entre os quais a existncia ou
no de incentivos (prmios) e controle (sanes) dentro das escolas ou no sistema educativo
como um todo.30
Uma discusso interessante repousa sobre a organizao geral do sistema, que podemos
entender como a estrutura contratual de base do sistema educativo. Sabemos que a
administrao do sistema de ensino predominantemente centralizada em alguns pases
(organizao estatal hierrquica, burocrtica), predominantemente descentralizada em outros
(ensino privado predominante) e mista em outros (quase-mercado, vouchers implcitos).
Quais sero as vantagens e desvantagens da implementao de um sistema de preos na
educao com relao a um sistema planificado? Ser que algum deles proporciona incentivos
mais desejveis que o outro? Ser que algum deles proporciona incentivos mais perversos?31
Muitos sistemas de ensino centralizados apresentam a desvantagem de impedirem que os
pais decidam em que escola iro matricular seus filhos. O exemplo mximo deste sistema a
carte scolaire francesa, que vincula o aluno escola do bairro onde mora. Isto tambm
vlido nos sistemas pblicos dos EUA e do Brasil, pelo menos em alguns estados. Neste caso,
mesmo que tenham acesso a algum mecanismo informacional que ateste o nvel do ensino de
30

Nota-se que algumas destas questes j foram abordadas neste captulo, ainda que, por vezes, com
terminologia distinta.
31
Nesta dissertao, leva-se em conta um conceito bastante restrito de estrutura de governana, em que se
enfatiza apenas o carter pblico, privado ou hbrido da escola, ou do sistema escolar. Uma aplicao mais
profunda da nova economia institucional area da educao teria que levar em conta diversos outros atributos
constituintes do conceito estrutura de governana. Agradeo Profa. Basilia Aguirre por ter me chamado a
ateno para este ponto.

73
uma escola (digamos, baixo), isto pouco servir aos pais, que no podero trocar seus filhos
de escola. A concorrncia no exerce presso sobre as escolas a fim de que melhorem a
qualidade do ensino que oferecem.
Em outros casos, h liberdade de escolha da escola, como no quase-mercado da Blgica e
da Holanda, ou em sistemas de cheques escolares existentes no Chile e em algumas cidades
americanas, ou nos sistemas privados de diversos pases. A livre-escolha da escola, porm,
causa diversos problemas, sobretudo o aumento da segregao, no sendo, portanto, a
redentora de todos os males dos sistemas educativos. No restante desta seo 4.5, procura-se
discutir mais aprofundadamente as vantagens e desvantagens dos dois sistemas.
4.5.3. Sada e voz na educao
Segundo Albert Hirschman (1970), a exemplo de Leibenstein (cf. seo 4.2.2), e ao
contrrio do que supe a teoria econmica neoclssica, a economia, o sistema poltico, as
firmas, as organizaes e podemos logicamente estender o raciocnio tambm s escolas e
ao sistema educativo operam constantemente no interior da superfcie de possibilidades de
produo e no em sua fronteira. Todas estas organizaes esto permanente e aleatoriamente
sujeitas a declnio e deteriorao por perda de racionalidade e eficincia qualquer que seja
o arcabouo institucional em que se inscrevam.
Mesmo admitindo a possibilidade de lapsos cometidos pelos agentes econmicos (ou
seja, mesmo quando relaxam um pouco o pressuposto de racionalidade), os economistas
tradicionais no do grande importncia a estes lapsos, pois confiam plenamente em que as
presses do mercado faro com que sejam corrigidos pela organizao que os cometeu, ou
que outra organizao ocupe a parcela de mercado composta pelos consumidores descontentes
com a primeira. Os economistas, mesmo sem ter estudado adequadamente o seu
funcionamento, costumam levar em conta apenas este mecanismo, a sada (mecanismo
poltico de mercado), ignorando a voz.
Contudo, frente a uma deteriorao da qualidade de um servio prestado ou de um bem
produzido, h outro mecanismos de reao possvel, a voz. Trata-se da expresso de
insatisfao por parte de consumidores ou membros de uma organizao, que tentam provocar
mudana diretamente ou via mobilizao pblica (mecanismo poltico extra-mercado). Ao
invs de escapar de uma situao desagradvel, tenta-se corrigi-la. Segundo Hirschman, os
cientistas polticos tendiam a ater sua anlise voz, ignorando a importncia da sada.32

32

Ao menos em 1970, quando o livro foi publicado.

74
A voz pode ser um resduo da sada: s utilizada quando a sada j no est disponvel.
Neste sentido, haveria um trade-off entre sada e voz, cabendo sada um papel dominante.
Mas em algumas situaes, a sada uma recurso de ltima instncia, ao qual se recorre
quando a voz falha: uma vez que se optou por sair, perde-se a oportunidade de se usar a voz,
enquanto o inverso no verdadeiro. A opo entre sada e voz depende de diversos fatores,
entre os quais se destacam os seguintes: a comparao entre os riscos de optar por voz e a
certeza que caracteriza a sada; os custos (organizao, tempo, dinheiro...) envolvidos no
exerccio da opo voz, que costumam ser maiores do que os envolvidos no da opo sada; a
lealdade do indivduo a uma firma, organizao ou pas; a estrutura do mercado em que
opera a firma (voz costuma funcionar melhor em mercados com poucos compradores); o tipo
de produto em questo; as instituies disponveis para que aes coletivas de manifestao
de descontentamento sejam tomadas (ou no).33
Antes de adentar propriamente a discusso da relevncia de sada e voz na educao, vale
a pena sintetizar as reflexes de Hirschman a respeito de um atributo particular, a qualidade.
Segundo ele, ao se levar em conta a qualidade, a teoria econmica tradicional se v metida em
um paradoxo: quando a qualidade do bem cai, os consumidores marginais no so
necessariamente os primeiros a deixarem de adquiri-lo; bem possvel que os primeiros a
optar pela sada sejam aqueles que tm maiores excedentes do consumidor, diferentemente
do que ocorre quando h um aumento de preos. Parece razovel supor que a quantidade
demandada varie inversamente com relao aos preo para muitos produtos, mas a relao
entre qualidade e quantidade no respeita uma regra sistemtica, pois uma mudana na
qualidade ser percebida como boa para alguns indivduos, mas no para todos.
O prprio Hirschman aplica sua teoria de sada, voz e lealdade educao, abordando o
caso norte-americano, que tem muitos pontos em comum com o brasileiro. Ele sustenta que,
frente a uma deteriorao da qualidade das escolas pblicas nos EUA (no Brasil tambm),
pais preocupados com a boa educao dos filhos seriam os primeiros a transferir seus filhos
33

Para exemplificar a relao entre lealdade, sada e voz na educao, reproduzo aqui parte de uma carta
enviada por uma leitora ao jornal espanhol El Pas, publicada na edio do dia 2 de janeiro de 2002, pgina 11:
(...) Tengo tres hijos que estudian en el colegio pblico Mora Puchol, de Alicante. Dos de ellos (...) estn sin
profesor de ingls desde principio de curso. La Consellera de Educacin hace odos sordos a las reclamaciones
de padres y madres, y nada parece augurar que el problema vaya a tener solucin en los prximos meses. [Na
ausncia de voz...].
Uno se pregunta si es simple y llana desidia, manifiesta ineficacia, afn de desprestigio, o si responde ms bien
a un calculado plano de ahorro. Pero as son las cosas, y con una amarga sensacin de indefensin, hay quien
ya se plantea matricular a su hijo en otro centro privado, claro para el prximo curso. [...recorre-se sada,
a menos que...].

75
para escolas privadas (opo sada), a no ser que tivessem boas razes para mant-los a (ex:
lealdade ao sistema pblico de ensino, por razes ideolgicas, por exemplo). Se tirassem seus
filhos do sistema pblico, este sairia perdendo porque:
-

haveria fortes probabilidades de que os primeiros a sair fossem justamente os

melhores alunos, caso se admita que os pais mais preocupados so mais propensos a
terem filhos com melhores desempenhos e atitudes na escola (lembrando do efeito de
pares, estas decises de sada de bons alunos podem piorar bastante o desempenho
dos colegas que permanecem nas escolas pblicas);

uma subseqente deteriorao na qualidade de ensino no sistema privado provocaria

reaes imediatas destes mesmos pais (ameaa de trocar de escola privada); contudo, a
probabilidade de que voltassem a matricular seus filhos no sistema pblico seria
pequena;

o jogo de reputaes e rumores jogaria contra o sistema pblico: muito tempo pode ser
necessrio para recuperar uma reputao perdida.

A ameaa de sada exercida por pais e alunos funciona melhor como incentivo reao de
uma escola privada do que de uma escola pblica. possvel que algumas escolas pblicas
reagissem a esta perda de alunos procurando elevar a qualidade de seu ensino, mas provvel
que esta reao fosse limitada, dada a complexa burocracia envolvida no sistema educativo.
Por exemplo, a informao incompleta e as inmeras relaes de agncia impediriam que
reaes imediatas fossem empreendidas no sentido de melhorar a qualidade da escola.
Estando ausente a possibilidade de recurso sada, aos pais e alunos descontentes com a
qualidade do ensino oferecido no setor pblico restaria a voz. Nas concluses de seu livro,
Hirschman prope que, nas escolas pblicas, se procurem: (i) fortalecer mecanismos de voz,
via reduo de seus custos e aumento das recompensas, e (i) aumentar os custos s
oportunidades de sada. Estas proposies sero discutidas no restante da seo 4.5.
4.5.4. Critrios de distino entre pblico e privado
Tendo sido compreendidos os conceitos de estrutura de governana e de sada e voz,
pode-se passar etapa de apresentao e crtica de argumentos favorveis e contrrios
implantao de sistemas privados ou semiprivados de ensino.
preciso enfatizar logo de incio, porm, que, em muitos casos, h grandes dificuldades
envolvidas na mera tentativa de classificao da estrutura de governana de um sistema de
Sin embargo, quienes creemos firmemente que una educacin pblica de calidad es el mejor recurso para
contrarrestar las desigualdades sociales de partida, y el mejor instrumento para construir una sociedad ms

76
ensino: se pblico ou privado (James, 1987). Para alguns observadores, a denominao
ensino privado deve se restringir s escolas cuja gesto privada (entidades privadas em
termos jurdicos); para outros, escola privada aquela que no financiada pelo governo;
para outros ainda, os dois critrios devem ser atendidos para que se possa falar em escola
privada. Em diversos pases, h escolas geridas por particulares, mas que contam com
subsdios estatais. Em outros pases, existem sistemas de quase-mercado, em que a gesto das
escolas privada, mas o financiamento quase integralmente ou mesmo integralmente (ex:
Blgica) assegurado pelo estado. Nos termos de Williamson, pode-se dizer que, tambm na
educao, h um continuum de formas organizacionais diferentes, que vo do mercado puro
firma totalmente planificada.
No Brasil e em vrios outros pases da Amrica Latina, esta discusso pode parecer no
ter importncia primeira vista, pois a distino imediata: em cada um destes pases,
encontram-se dois sistemas de ensino que diferem tanto na gesto como no financiamento:
so os dois extremos no continuum de Williamson. Porm, para que se possa compreender
bem o debate entre os partidrios e adversrios da privatizao, avaliar as evidncias
empricas disponveis e, em uma etapa posterior, tomar partido de uma posio ou outra em
propostas de reformas, muito importante ter sempre em mente que a distino entre privado
e pblico se d, para alguns, com base na gesto da escola, para outros, no seu financiamento,
e para outros ainda, com base nos dois critrios. Um exemplo ajuda a entender porque
importante ter em vista qual o critrio de distino entre pblico e privado.
Vandenberghe e Robin (2002) procuraram estimar os efeitos da escola de gesto privada
sobre o desempenho alcanado por alunos de diversos pases em um exame internacional
organizado pela OCDE. Usando microdados e controlando para diversos tipos de
heterogeneidade entre os alunos, inclusive para as diferenas entre nveis de recursos entre as
escolas e para o efeito de pares, encontraram coeficientes estatisticamente significativos para
alguns pases, mas repartidos entre positivos para uns e negativos para outros. No Brasil, por
exemplo, constataram que a escola privada mais eficaz do que a escola pblica. Na ustria
ou na Holanda, porm, o resultado foi o oposto: as escolas pblicas so mais eficazes do que
as privadas. Evidentemente, para o conjunto de pases analisados, no foi possvel determinar
se a escola privada mais eficaz ou no.
Algumas dvidas persistem ao se refletir sobre o significado de tais resultados,
especialmente a seguinte: e se o critrio para definio de escola privada fosse o

justa e cohesionada, no queremos desertar. [...haja alguma forma de lealdade.].

77
financiamento, ser que os resultados seriam alterados? Mas h outras questes mais
fundamentais a serem respondidas. O que ser que faz uma escola privada ser mais eficaz no
Brasil? Ser que o fato de o financiamento no depender do governo? Ser que a maior
autonomia decisria, independente de um sistema burocrtico? Ser que a presso exercida
pela concorrncia (ameaa de sada) sobre as escolas privadas, inexistente ou reduzida nas
escolas pblicas? Ser que a possibilidade de atenderem a nichos de mercado, a uma
demanda heterognea (evitando um mismatching entre atributos da educao demandados e
ofertados)? Ou se trata da capacidade que as escolas privadas teriam de superar falhas extramercado? Mas como explicar que uma escola pblica seja mais eficaz na ustria? H alguma
razo para que as falhas extra-mercado no valham por l?
Este estudo especfico ilustra a importncia do alerta de que os argumentos contrrios e
favorveis privatizao da educao devem ser analisados luz do critrio que se usa para
diferenciar escolas pblicas e privadas. Muitas vezes uma distino simples (tipo de gesto,
neste caso) esconde outros fatores que podem ser, eventualmente, mais importantes. O debate
sobre as vantagens e desvantagens das escolas pblicas e privadas muito acirrado e adentra
um terreno delicado, sobretudo em funo das fortes cargas ideolgicas que o alimentam.
Corre-se o risco de ser pouco proveitoso se no forem levados em conta alguns cuidados e
nuanas como os apontados acima.
4.5.5. Liberdade de escolha, eficincia, eqidade e coeso social
Uma maneira de avaliar se recomendvel privatizar as escolas, ou semiprivatiz-las
(via implementao de sistema de cheques escolares financiados pelo governo), passar em
revista os requisitos de um mercado de concorrncia perfeita e observar em que condies
cada um deles ou pode ser respeitado no setor da educao. Esta a estratgia privilegiada
por Belfield (2000). Em primeiro lugar, geralmente as escolas so empresas pequenas com
relao ao tamanho do mercado, como requer a teoria da concorrncia perfeita. Porm,
preciso levar em conta que em algumas localidades h poucas escolas (ou apenas uma) e que,
em outros casos, pode existir demanda heterognea, garantindo a existncia nichos de
mercado para certos estabelecimentos (ex: escolas provedoras de educao com orientao de
religio minoritria). Em segundo lugar, Belfield acredita que os preos dos fatores sejam
determinados exogenamente, como pressupe a teoria da concorrncia perfeita. Em terceiro
lugar, a tecnologia disponvel pode ser a mesma em todas as escolas (embora ele ressalte que,
em muitos pases, isto no se observa). Em quarto lugar, afirma que, em certa medida, os
demandantes tm acesso informao relevante a um baixo custo. Em quinto lugar, alerta

78
para o risco de que nem todas as escolas sejam tomadoras de preos. Em sexto lugar, discute a
existncia de barreiras entrada ou sada e reconhece que, neste aspecto, se verifica o
principal descolamento entre o setor de educao e o modelo de concorrncia perfeita de
livros-texto. As barreiras entrada no so desprezveis (altos custos fixos, alto valor da
reputao etc.). Isto no impede que Belfield conclua que, grosso modo, h condies
plausveis para que a educao seja um bem negociado no mercado.
Cada um dos seis itens enumerados por Belfield, e outros pressupostos ou suas extenses,
poderiam ser discutidos mais detidamente, especialmente com ferramentas analticas de
economia industrial, a fim de determinar se o setor de educao est mais ou menos distante
do modelo de concorrncia perfeita. Mas uma segunda abordagem me parece ser mais
interessante quando se deseja saber se a privatizao recomendvel ou no. Trata-se de
avaliar em que medida as escolas privadas ou semiprivadas contribuem para o atingimento de
certos objetivos socialmente desejveis. Esta a estratgia sugerida por Levin (1999), que
prope que se avalie em que medida o mercado capaz de garantir liberdade de escolha,
eficincia, eqidade e coeso social. Boa parte dos incontveis argumentos de partidrios e
adversrios da privatizao pode ser enquadrada dentro destas quatro categorias. Passemos
agora, por fim, a uma apresentao (sumria) deste (infindvel) debate em torno de cada um
dos quatro objetivos.
4.5.5.1.

Liberdade de escolha

Pr-privatizao
Segundo Levin (1999: 9), para muitos partidrios da privatizao, a liberdade de escolha
do tipo de escola que emula seus valores, filosofias educacionais, ensinamentos religiosos e
orientaes polticas a questo mais importante na reforma escolar. A ausncia de
possibilidade de recurso opo de sada do sistema pblico de ensino entendida como
restrio liberdade pelos partidrios da privatizao34. Eles pressupem que a demanda pelo
bem educao no homognea e que, assim sendo, pais e/ou alunos devem ter assegurado
o direito de escolha do tipo de ensino que desejam, assim como tm a liberdade na escolha de
diversos outros bens. Este direito permitiria que se desenvolvessem nichos de mercado,
favorecendo, por exemplo, a tolerncia religiosa e a diversidade lingstica.
Uma variao do argumento sustenta que o sistema de ensino centralizado atenta contra a
liberdade por uniformizar a formao dos alunos. A origem do argumento bastante antiga.

34

Para simplificar, nesta seo vou utilizar apenas o termo privatizao. Entenda-se, porm, que ele pode
englobar diferentes formas de proviso e financiamento da educao.

79
John Stuart Mill, por exemplo, j afirmava que a interveno do estado deveria se limitar a
tornar a educao compulsria, mas que a tarefa propriamente de educar as pessoas deveria
ser compartilhada entre iniciativa pblica e privada. Defendia que no era necessrio, nem
desejvel, que houvesse um sistema de educao estatal totalmente controlado pelo estado,
porque, alm de potencialmente ineficiente, tal sistema atentaria contra a liberdade, pois
moldaria todas as pessoas da mesma maneira, sufocando instintos criativos e inovadores.
Alm disso, argumenta-se que o reconhecimento de que o governo deva ter o poder de
controlar o nvel de educao de cada indivduo implicaria, em um segundo momento,
justificar a interveno do governo em esferas como a famlia ou a comunidade local
(Belfield, 2000: 166), tendo em vista a constatao de que o nvel de educao de um
indivduo depende de seu capital social, conforme discutido no capitulo 3. Esta interferncia
na esfera privada seria inaceitvel de acordo com alguns princpios de justia.
Anti-privatizao
A idia de que a liberdade de escolha seja uma prioridade absoluta atacada com base no
fato de que no h garantias de que os pais sejam juzes competentes em assuntos
educacionais: nada garante que escolhero as escolas dos filhos necessariamente com base em
critrios de qualidade acadmica. Um sistema centralmente planificado poderia ser um
antdoto contra juzos equivocados dos pais.
Alm disso, a grande diversidade de tipos de escola pode ser prejudicial, por pelo menos
duas razes. Em primeiro lugar, corre-se o risco de que certas escolas, embora satisfaam
certas caractersticas de demanda heterognea, possam disseminar intolerncia e
pseudocincia, como o criacionismo (Bishop, 1998) ou que ofeream cursos inadequados,
fceis ou ruins (Hanushek, 2002a). Em segundo lugar, ao se tentar combater a uniformizao
temida por Mill, corre-se o risco de as escolas se tornarem uma espcie de shopping center
de servios educativos, que propem servios la carte, em consonncia com a preferncia
do cliente, mas sem que, necessariamente, priorizem objetivos acadmicos ou a formao
moral dos alunos (Akerlof e Kranton, 2001).
Por fim, a interveno do estado na educao no implica necessariamente que o governo
tenha que interferir em esferas privadas. O governo pode prover educao procurando
compensar os diferenciais de dotao de capital social dos alunos com esforo educativo
diferenciado e no necessariamente com interveno sobre a famlia ou a comunidade local.

80
4.5.5.2.

Eficincia

Pr-privatizao
A eficincia potencialmente mais elevada das escolas privadas em relao s pblicas
tambm constantemente evocada pelos defensores da privatizao. A argumentao
fundamenta-se na velha crtica dos economistas ao monoplio. A condio de monopolista,
desfrutada pelo governo na educao pblica, seria prejudicial eficincia esttica, por no
incentivar os diretores de escola funcionrio pblicos cujo comportamento supostamente
insensvel presso exercida pelos pais a aplicarem eficientemente os recursos escolares de
que dispem (professores, recursos materiais), nem a utilizarem tcnicas de organizao e
gesto adequadas. Mas tambm incitaria certa ineficincia dinmica, por desfavorecer a
inovao (desenvolvimento de novas tcnicas pedaggicas, por exemplo).
O raciocnio dos partidrios da privatizao lana mo de alguns pressupostos a respeito
do comportamento que se espera de agentes do sistema escolar frente privatizao. A
concorrncia teria efeitos positivos sobre o comportamento de provedores de educao. Sob a
ameaa constante de sada de seus consumidores (alunos ou pais), as escolas (especialmente
o diretor) de um mercado concorrencial teriam de se preocupar em oferecer ensino de
qualidade. Caso no o fizessem, outras escolas do mercado concorrencial atrairiam os alunos
da primeira escola, que no conseguiria fechar as contas no final do ms. Acredita-se que
haveria um incentivo a que o conjunto de escolas melhorasse a qualidade, sendo o efeito
agregado, portanto, socialmente positivo.
Sustenta-se que a privatizao seria uma forma de aumentar a autonomia e a liberdade das
escolas, pr-requisitos instaurao de um mercado concorrencial e possibilidade de as
escolas responderem adequadamente s demandas provenientes dos pais (Bishop e Wssman,
2001). A privatizao incitaria tambm o empreendedorismo de professores e diretores, que
teriam estmulos a buscarem satisfazer nichos de mercado, atravs, por exemplo, da criao
de suas prprias escolas. (Bishop, 1998). Sua experincia de terreno os ajudaria na
empreitada.
A concorrncia tambm teria efeitos positivos sobre o comportamento de demandantes de
ensino. Supe-se que os pais, de modo geral, procurariam matricular seus filhos em escolas
com professores mais qualificados e com nvel de qualidade superior. Proporcionar-se-iam
tambm mais incentivos para que os pais participassem do processo educacional. O incentivo
proviria do fato de estarem cientes do poder que teriam como consumidores de educao (i.e.
cientes da ameaa que a sada representa para a escola), tendo interesse em acompanhar de

81
perto o trabalho feito pela escola (Bishop e Wssman, 2001; Bishop, 1998). De certa forma, a
escola privada teria que prestar mais contas aos pais do que a escola pblica. Supe-se que a
participao dos pais teria um efeito positivo sobre a eficincia das escolas na aplicao de
seus recursos e, por conseguinte, sobre o desempenho dos alunos.
Para o sistema educativo como um todo, mobilizam-se argumentos de falhas extramercado, inexoravelmente incorridas pelo governo em sua tentativa de prover educao. A
privatizao e a descentralizao seriam meios de se minimizarem diversos problemas de
monitoramento (custos de agncia) e de fluxo de informao, aumentando a eficincia das
escolas. Alm disso, afirma-se que a privatizao instauraria mais competio entre
professores, aumentando a disperso de salrios da categoria. Os sindicatos poderiam se
enfraquecer, com possveis efeitos benficos em termos de eficincia alocativa (Bishop,
1998), uma vez que seria contida a presso por aumento da remunerao a um dos fatores de
produo de educao que mais pesam sobre o oramento escolar: os salrios dos professores.
Por fim, os partidrios da educao privada defendem seu ponto de vista afirmando que
muitos benefcios da educao, como, por exemplo, as externalidades sociais positivas da
educao, so independentes de quem a prov. Assim sendo, se a escola privada mais
eficiente, no haveria motivos para que no provesse educao, ainda que fosse, em parte,
subsidiada pelo governo (Belfield, 2000: 166).
Anti-privatizao
Os opositores da privatizao acreditam que ela pode provocar diversos problemas,
especialmente o aumento da segregao e da coeso social, no sendo, portanto, uma panacia
para os males dos sistemas educativos. Contudo, mesmo no terreno da eficincia, os
opositores encontram formas de atacar a idia de privatizao.
Em primeiro lugar, pem em dvida a possibilidade de que haja grandes ganhos de
eficincia a serem alcanados nas escolas, por lembrarem que no tarefa simples elevar a
eficincia de bens intensivos em trabalho, como o caso da educao. O governo poderia ser
a nica instncia capaz de arcar com o nus (crescente) do menor ganho de produtividade do
setor de educao com relao a outros setores da economia (Belfield, 2000: 165).
Mesmo que se acredite que seja possvel elevar a eficincia alocativa das escolas via
aumento da concorrncia, a privatizao no a nica forma de faz-lo: a implementao de
concorrncia entre escolas, municpios ou bairros, por recursos governamentais tambm seria
uma forma de alcanar tal objetivo (Belfield, 2000).

82
Em segundo lugar, com base na exposio da teoria de Hirschman, sabe-se que a sada
(concorrncia) no o nico mecanismo de manifestao de descontentamento, ou seja, no
o nico mecanismo de presso. O prprio Hirschman (1970) prope o fortalecimento de
canais de expresso de descontentamento (voz), via reduo de seus custos e aumento das
recompensas a ela associadas. Em termos concretos, trata-se de estimular a formao de
associaes de pais e mestres, por exemplo, ou de outras arenas de discusso, tornando mais
vivel a manifestao de descontentamento com a escola pblica. Se a voz se tornasse um
mecanismo eficaz de presso, seria possvel aumentar a qualidade das escolas pblicas, sem
privatiz-las.
Contesta-se o argumento de ineficincias estticas associadas condio de provedor
monopolista de educao pblica, reservada ao governo, com base em argumentos de
economias de escala. A padronizao de certos processos administrativos, a existncia de
currculos centralmente definidos e a disseminao de tcnicas administrativas desenvolvidas
a partir do centro (topo da pirmide hierrquica) poderiam servir como meios de se reduzirem
certos custos de transao, especialmente ligados organizao interna de cada escola. A
implicao que seria possvel a um sistema planificado ser mais eficiente que um sistema
descentralizado. Na mesma linha de idias, outros autores chamam a ateno para os riscos,
em termos de eficincia, associados ao aumento da autonomia das escolas. Dadas as
peculiaridades da educao (bem de experincia, informao assimtrica entre ofertantes e
demandantes etc.), possvel que a escola atue de modo oportunista na ausncia de um
controle central pode, por exemplo, estabelecer objetivos acadmicos duvidosos ou desviar
recursos em razo de corrupo em nveis locais (Bishop e Wssman, 2001).35
Para que o mercado privado de educao funcionasse bem, seria necessrio que os pais
(consumidores) fossem capazes de julgar apropriadamente a qualidade da educao, hiptese
sobre a qual se lanam algumas dvidas, sobretudo levando em conta a complexidade da
educao e os inmeros atributos que compem isto, a que, de modo simplificado, se d o
nome de qualidade. Como dito anteriormente, h indcios de que, nos EUA, os pais tendem
a pensar que a escola dos filhos faz um bom trabalho (Hanushek e Raymond, 2002), ainda
que os estudos cientficos digam o contrrio. A prpria participao dos pais no processo
educativo poderia ser prejudicial eficincia e eficcia da escola, pelo fato de no serem
capazes de apreenderem todas as dimenses envolvidas no processo educativo. Os pais

35

Bishop e Wssman (2001) crem que a existncia de um nvel intermedirio de proviso de educao entre o
local e o central poderia comportar, simultaneamente, as vantagens da centralizao e da descentralizao.

83
poderiam se sentir no direito de interferir alm da conta no processo escolar, pelo fato de
serem clientes da escola.
Contesta-se a hiptese de que o efeito agregado da concorrncia seria benfico para a
eficincia do sistema, entre outras razes, pelo fato de no haver indcios conclusivos a este
respeito. Teme-se que recursos, tempo e energia de professores, diretores e funcionrios sejam
desviados de atividades pedaggicas e administrativas para atividades de promoo e
publicidade da escola. H indcios (ainda que esparsos) deste tipo de comportamento em
alguns sistemas de ensino, como no quase-mercado belga (Bodson et alii, 2000). Ademais, h
riscos de que a relao entre pais e escolas poderia basear-se muito mais na imagem do que
na substncia e que se d mais importncia a aspectos quantitativos (resultados em exames)
do que ao que realmente importante, como o aprendizado e a formao moral do aluno
(Belfield, 2000: 181). Contra o argumento de que o enfraquecimento dos sindicatos de
professores seria algo positivo, certamente existem inmeros contra-argumentos, que
extrapolam uma racionalidade econmica simplista: pode-se dizer que os sindicatos so
importantes, no mnimo, para equilibrar o poder de barganha entre contratantes e contratados
de servios educativos. (Belfield, 2000).
Por fim, se os benefcios da educao so independentes de quem a prov, mas no h
evidncias suficientes para se afirmar que a escola privada seja mais eficiente, se poderia
concluir que no h motivos para impedir a proviso de educao pelo governo, uma vez que
a proviso estatal ao menos evita outros efeitos indesejveis.
4.5.5.3.

Eqidade

Anti-privatizao
Ainda que a privatizao possa trazer o benefcio de abrir espao para a explorao de
certos nichos de demanda no atendidos adequadamente pelas escolas pblicas, os opositores
da privatizao afirmam que ela traria consigo tambm um custo elevadssimo: a segregao
racial e scio-econmica nas escolas. Em outras palavras, provocariam o desenvolvimento de
sistemas de ensino socialmente fragmentados, polarizados.
Em um sistema privado, os alunos com menor potencial acadmico seriam evitados
porque os custos associados sua educao so mais elevados do que os de alunos com
potencial maior. As escolas teriam incentivos a selecionar os indivduos a serem admitidos
pela escola, a fim de melhorarem a qualidade de seu alunado em termos de efeitos de pares,
de reputao, de resultados em exames externos etc. e, por conseqncia, aumentarem seus
lucros (no caso de pagamento de mensalidades) ou receberem mais subsdios do governo (no

84
caso de financiamento estatal). Trata-se de um fenmeno conhecido como separao da nata
do leite.36
A segregao poderia ser nociva de diversas maneiras, entra as quais se destacam duas
(Vandenberghe, 1996). Em primeiro lugar, a segregao poderia criar um vis de
concorrncia, isto , pr em concorrncia escolas que no so igualmente dotadas em termos
de recursos, tipos de aluno, nem de reputao as escolas no competiriam em p de
igualdade, minando a possibilidade de concorrncia perfeita. Em segundo lugar, no h
evidncias suficientes a respeito de qual a distribuio de alunos em escolas e salas de aula
(efeito de pares) e famlias e bairros (capital social) mais apropriada para maximizar a eficcia
(desempenho dos alunos). Lembremos que a discusso entre as vantagens e desvantagens de
segregar ou misturar alunos segundo seu potencial acadmico ainda inconclusiva, conforme
visto no captulo 3. Algumas evidncias encontradas por Vandenberghe (1996) indicam que
mais segregao pode ser sinnimo de resultados agregados (desempenho mdio) piores.
Outros fatores de iniqidade seriam ativados em um sistema de ensino privado. O nvel de
informao sobre a qualidade das escolas pode no ser igualmente distribudo entre todas as
famlias: as mais ricas e com mais instruo seriam demandantes de educao mais atentos,
vigilantes e exigentes. Alm disso, a preocupao com a qualidade da escola e com a
importncia do ensino tambm pode no ser igualmente distribuda na populao. De fato,
algumas evidncias indicam que a liberdade de escolha, onde ela existe, no exercida por
todos os pais: alguns tm comportamento inerte, especialmente entre as famlias de perfil
scio-econmico desfavorvel (Vandenberghe, 1996).
A proviso estatal de educao teria a vantagem de assegurar uma certa uniformidade e de
proteger a sociedade contra a miopia de algumas famlias. Aumentando os custos de sada das
escolas pblicas, como propunha Hirschman, seria possvel manter em cada escola um
pblico mais heterogneo em termos scioeconmicos (i.e. menos segregao), com
benefcios em termos de eqidade e coeso social.
Pr-privatizao
Os partidrios da privatizao defendem-na da acusao de que ela criaria mais
segregao dizendo que no h evidncias suficientes que comprovem tal hiptese.
Mesmo que se comprove a segregao, porm, acreditam que aspectos redistributivos
devam ser separados de aspectos produtivos (Belfield, 2000: 166). Em outras palavras, se o
sistema privado mais eficiente para prover educao, que se encarregue de prov-la; ao
36

Cream-skimming em ingls; crmage em francs.

85
governo, caberia criar mecanismos de redistribuio de recursos educativos. Um exemplo so
polticas compensatrias ou de discriminao positiva alocao de recursos suplementares
a escolas que acolham alunos potencialmente mais fracos. Seriam assim corrigidos, ou pelo
menos amenizados, alguns efeitos nocivos da segregao, como o vis de concorrncia.
Ademais, seria assim possvel alcanar o melhor dos mundos: um sistema mais eficiente e,
ademais, equnime.
Com relao aos aspectos informacionais, afirma-se que seria possvel distribuir melhor a
informao entre as famlias se fossem aplicados e divulgados os resultados de exames de
avaliao de desempenho de alunos, realizados por organismos externos (centrais). Aos
poucos, as famlias teriam instrumentos palpveis de avaliao da qualidade das escolas.
Campanhas de conscientizao da importncia da educao e da qualidade da escola
poderiam contribuir tambm para reduzir o grau de assimetria de informaes entre as
famlias.
Outro argumento dos partidrios da privatizao baseia-se em evidncias de pases onde
se tentaram controlar possveis iniqidades com a proviso de ensino pblico. O problema
nestes locais que, na ausncia de mecanismos oficiais de sada (ausncia de mercado, de
concorrncia), indivduos oportunistas buscam e encontram alternativas criativas, na fronteira
entre a legalidade e ilegalidade. Na Frana, por exemplo, as crianas so obrigadas por lei a se
matricularem na escola do seu bairro (carte scolaire). Enquanto a lei vale efetivamente para
os mais pobres, a classe mdia esclarecida e a classe alta encontram meios de burlar o
sistema, registrando domiclio das crianas na casa de parentes que vivem perto de escolas de
qualidade, ou ainda registrando domiclio em endereos alheios em troca de dinheiro
(criando-se, assim, um mercado de endereos). Outro efeito colateral da carte scolaire a
transferncia da escolha da escola para o nvel da escolha do imvel. Como resultado, sem se
encontrar a cura para o problema da segregao escolar, cria-se ainda outra forma de
segregao segregao residencial com implicaes em termos de aprofundamento de
desigualdades de dotao de capital social comunitrio. Por fim, a proviso de um ensino
pblico abrangente no foi capaz de garantir eqidade educativa (diferenas de tratamento, de
oportunidades e de resultados seguem sendo grandes na Frana), nem de evitar a emergncia
de um sistema de ensino privado paralelo ao pblico.
4.5.5.4.

Coeso social

A preocupao com o risco de fragmentao social decorrente da privatizao das escolas

, de certa forma, uma extenso da discusso sobre eqidade. Teme-se que o sistema de

86
educao sirva como criador e amplificador de desigualdades, no apenas de capacidades
cognitiva (resultado escolar) e potencial produtivo (resultado ps-escolar), como tambm de
aspectos morais. Para o bem e para o mal, a escola historicamente serviu como instrumento de
coeso social, de disseminao e unificao de valores, crenas, normas, lngua, cultura etc..
Ao se tentar combater a uniformizao temida por Mill via privatizao, corre-se o risco
de serem criadas grandes barreiras sociais entre grupos educados em escolas muito diferente,
reduzindo-se a coeso social. Possveis efeitos seriam a criao de subculturas distintas no
interior de uma localidade, estado ou pas, com implicaes negativas: conflitos sociais e
polticos ou aumento dos custos de transao, especialmente na forma de custos de
comunicao mais elevados (Kremer e Maskin, 1996; Gradstein e Justman, 2001).
Os defensores da privatizao defendem-se da acusao de riscos de fragmentao social
com base em argumentos semelhantes aos apontados contra a acusao de riscos de fomento
de iniqidades.
4.5.6. Balano
Aberta a caixa de Pandora do debate sobre ensino pblico e privado, agora hora de
fech-la apropriadamente, antes de seguir adiante.
Em primeiro lugar, importante dizer que se deu destaque a algumas estruturas
conceituais a teoria dos custos de transao e de estruturas de governana e a teoria de sada
e voz que no meu entender, so pr-requisitos a uma adequada compreenso dos
argumentos favorveis e desfavorveis privatizao. Tendo como pano de fundo estas
teorias, bem como os conceitos introduzidos no incio do captulo (pressupostos
informacionais e comportamentais, eficincia-x, custos de agncia,), procurou-se apresentar
uma discusso que fosse o mais positiva (o menos normativa) possvel.
Em segundo lugar, preciso ressaltar que, embora no fosse sensato passar ao largo deste
importante debate, no o objetivo principal desta dissertao resenh-lo detalhada e
profundamente. Seria possvel rebater cada argumento e contra-argumento apresentado aqui,
ad infinitum. O que se tentou apresentar foi uma breve introduo ao debate, conforme se
havia anunciado na introduo do captulo37.
Em terceiro lugar, creio que, com base nos argumentos apresentados aqui, no possvel
generalizar nenhuma constatao de superioridade de uma ou outra estrutura de governana.
Esta opinio partilhada por diversos economistas da educao, como Levin (1997: 309): O
conflito acerca de qual mecanismo usar para promover maior eficincia alocativa e maior
37

A bibliografia citada permite ao leitor interessado aprofundar-se no tema.

87
eficincia-x sada, voz ou uma combinao dos dois ainda uma questo no resolvida.
Em um artigo intitulado Public or private education in Latin America. That is the (false)
question., Wolff e Castro (2001: 5) manifestam opinio semelhante: A pesquisa acumulada
no oferece uma resposta definitiva sobre a efetividade-custo da educao pblica com
relao privada. E mais frente, completam: Precisamos de ambos: de educao pblica
com eficincia privada, e de educao privada que atenda objetivos sociais (Wolff e Castro,
2001: 21)
Porm, muitos economistas da educao concordariam em um ponto crucial: consideram
ser possvel conceber instituies que constituam uma estrutura de incentivos socialmente
benfica, fornecendo informao aos atores do sistema, premiando o comportamento que
deles se espera, e punindo o comportamento que se deseja evitar. A estrutura de incentivos
pode ser aperfeioada, qualquer que seja a estrutura de governana prevalecente. Wolff e
Castro (2001: 21) afirmam o seguinte: Para serem aprimoradas, tanto a educao pblica
como a privada necessitam da definio de metas claras e coerentes, de meios para atingi-las,
e de feedback sobre como esto se saindo. Em suma, precisam de incentivos adequados.

4.6. Concluses
Foram abordados neste captulo o arranjo institucional, os custos de transao e a estrutura
de incentivos de um sistema educativo. De incio, introduziu-se a aplicao da abordagem
neo-institucionalista educao, abrindo-se espao a pressupostos comportamentais e
informacionais heterodoxos comportamento oportunista, capacidade cognitiva limitada,
incerteza, existncia de custos de transao com implicaes relevantes para a anlise de
sistemas educativos
Na seqncia, foram apresentados alguns aspectos organizacionais de escolas e de
sistemas educativos relaes de agncia, problemas de coordenao intra e inter-escolas e a
chamada ineficincia-x os quais, no processo educacional, fazem com que a relao entre
insumos e produtos no seja mecnica como prev um modelo econmico neoclssico padro,
e como previam os modelos de funo de produo discutidos no captulo 3.
Para reduzir custos de transao, surgem ou so criadas instituies informais (rumores,
reputaes, estruturas de incentivo espontneas etc.) e formais (grau de autonomia das
escolas, mecanismos de certificao oficial, exames centrais padronizados, penas e
recompensas, estruturas de governana etc.). Dada a impossibilidade de tratar detalhadamente
cada uma das instituies formais e dado o carter ainda embrionrio desta literatura,
procurou-se dar mais ateno a um tipo particular de instituio formal a estrutura de

88
governana dos sistemas educativos. A escolha pela investigao desta instituio formal
deveu-se: (i) ao fato de ser um tema de discusses acaloradas em diversos pases, (ii)
existncia de uma literatura econmica j bastante ampla, e (iii) ao fato de que sua anlise
ajuda a desvendar aspectos interessantes de outras instituies do sistema educativo.
A discusso sobre vantagens e desvantagens de sistemas pblico e privado , no fundo,
um conflito entre a viso de que as falhas de mercado so predominantes na educao contra
a viso de que as falhas extra- mercado o so. Para conduzir a discusso satisfatoriamente,
recordaram-se previamente os conceitos de estruturas de governana e custos de transao, de
Oliver Williamson, e de sada e voz, de Albert Hirschman.
Concluiu-se que no h um consenso a respeito de qual estrutura de governana mais
capaz de assegurar o atingimento dos objetivos apontados por Levin (1999), a saber: liberdade
de escolha, eficincia, eqidade e coeso social. Grande parte dos analistas concorda, no
entanto, com a hiptese de que, qualquer que seja a estrutura de governana prevalecente, o
esforo e a dedicao de diretores, professores, pais e alunos e, por conseguinte, os
produtos do sistema educativo no so variveis exgenas, mas sim variveis endgenas
cujos parmetros so determinados em funo das instituies formais e informais que
constituem a estrutura de incentivos vigente em um sistema educativo.
Tendo sido compreendida a importncia do arranjo institucional vigente dentro do sistema
educativo, pode-se levar o raciocnio mais adiante: que fatores influenciam a prpria
constituio de tal arranjo? Como se modifica este arranjo? Ser que possvel tratar o
arranjo institucional do sistema educativo, no mais como dado (exgeno), conforme se fez
neste captulo, mas sim como algo a ser explicado, isto , endogenizar o arranjo institucional
de um sistema educativo?

89

5. Arranjo institucional da sociedade

[Lenseignement] est une ralit profondment stable et institutionnalise, voluant peu
brve chance. Ses modes de fonctionnement tendent se rpliquer au fils des ans,
installant, ce faisant, une impression dimmuabilit, voire de conservatisme.38
Vincent Vandenberghe, 2002: 5
No final do artigo em que apresentaram um modelo de produo de educao com efeitos
institucionais, Bishop e Wssman (2001: 39-30) lanaram um desafio, ao afirmarem o
seguinte: Um passo ainda mais largo seria endogenizar a escolha das instituies que
prevalecem no sistema escolar. Enquanto tais instituies so exgenas no presente modelo,
na realidade elas se desenvolvem por meio do processo poltico.
Neste captulo, esboo uma resposta a este desafio. Aqui, o arranjo institucional do
sistema educativo no mais tratado como dado (exgeno), conforme se fez no captulo
anterior e no artigo citado, mas passa a ser considerado como algo a ser explicado, isto ,
procura-se endogenizar o arranjo institucional de um sistema educativo. Procura-se
compreender porqu um sistema educativo como , isto , porqu toma uma forma
particular e no outra, e porqu os sistemas educativos diferem tanto de pas para pas. Em
outras palavras, investiga-se aqui de que forma a estrutura institucional social causa impacto
sobre o sistema educativo, complementando a anlise neo-institucional da educao realizada
no captulo anterior.
Neste captulo, algumas idias j enunciadas no captulo 4 so retomadas e desenvolvidas,
de acordo com a seguinte estrutura. A seo 5.1 introduz o assunto e o enfoque adotado no
captulo. A seo 5.2 aponta a relao existente entre o arcabouo institucional da sociedade e
o sistema educativo. A seo 5.3 ressalta a importncia da histria na definio da
configurao do sistema educativo. Mobilizam-se os conceitos de dependncia da trajetria e
de travamento (path-dependence e lock-in), que, na seqncia, so aplicados a um exemplo da
realidade brasileira. A seo 5.4 mostra de que forma certas restries informais da sociedade
(normas, valores, convenes etc.) podem ter reflexo sobre variveis do sistema educativo. A
seo 5.5 aborda a questo da resistncia mudana institucional na educao. A seo 5.6
contm as concluses do captulo.

5.1. Endogenizao do arranjo institucional do sistema educativo

Eggertson (1990) ressalta que a nova economia institucional (especialmente a vertente
ECT) est preocupada sobretudo com a lgica econmica de arranjos contratuais e com
38

Ver traduo desta passagem no penltimo pargrafo deste captulo.

90
determinar porqu uma forma contratual domina outra. Por que um sistema de ensino como
? Por que tem a forma que tem, e no outra? Retomando a discusso do captulo anterior
sobre estruturas de governana, poderamos nos perguntar: por que uma forma contratual
(digamos, ensino pblico) domina outra (digamos, ensino privado) em determinados pases,
mas no em outros? Por que em alguns pases h exames centrais padronizados e em outros
no? Por que em algumas localidades o grau de descentralizao maior do que em outros?
Sabe-se que os agentes fazem escolhas restringidos por um conjunto de regras formais e
informais, que lhes so impostas, nas mais diversas esferas de ao humana, inclusive nas que
se associam educao. H razes para se acreditar que o ambiente institucional de uma
sociedade tenha efeitos, tanto sobre a alocao de insumos do sistema educativo, como sobre
a definio normativa de seus objetivos.
No captulo anterior, vimos que instituies formais e informais podem emergir de forma
espontnea, como reao natural de alguns agentes do sistema educativo a certas situaes.
Para alguns autores, o surgimento de sistemas privados de ensino em muitos pases pode ter
se dado como resposta da oferta a uma certa insatisfao da demanda com a qualidade do
ensino ministrado nas escolas pblicas (James, 1987), como se ver na seo 5.3.1. Ou seja,
se trataria de uma instituio formal cuja emergncia teria sido espontnea, no deliberada.
No entanto, as instituies formais podem ser criadas deliberadamente pela sociedade. E
podem ser modificadas tambm, sob certas condies. relevante compreender, portanto,
como se formam e como se modificam as regras formais e as restries informais de uma
sociedade que causam impacto sobre o sistema educativo.
5.1.1. A possibilidade de mudana nos diferentes nveis de regras
O processo de alterao de regras apresenta regularidades, mas no simples e tem certas
nuanas e peculiaridades, conforme mostram os tericos da escolha pblica e neoinstitucionalistas como North e Ostrom.
Um pressuposto adotado pelos tericos da escolha pblica (Buchanan, 1991) que os
indivduos impem restries ao seu prprio comportamento por meio de trocas recprocas de
liberdade com os outros indivduos, buscando o benefcio de uma melhor convivncia social.
Estas restries so criadas, mantidas e modificadas coletivamente pelos indivduos em
decorrncia de um processo de troca.39 O objeto para o qual Buchanan recomenda que se volte
a ateno coletiva o conjunto de regras e restries (ordem poltico-econmica) que definem

91
o comportamento de compradores e vendedores. Este conjunto est sujeito a ajustamento e
reforma e, portanto, no pode ser considerado meramente como uma varivel exgena.
Enquanto a economia ortodoxa concentra-se sobre escolhas tomadas sob restries
exogenamente impostas ao indivduo, a economia constitucional, ou a teoria da escolha
pblica, direciona-se anlise da escolha das restries pelos indivduos: [os indivduos]
vivem regidos por leis que tambm podem escolher (Buchanan, 1991: p.18).
A terminologia e a abordagem de North so diferentes da de Buchanan, mas alguns
paralelos podem ser estabelecidos. Por exemplo, o que Buchanan chama de ordem polticoeconmica ou conjunto de regras e restries assemelha-se ao que North denomina
arcabouo institucional. Outro ponto comum o reconhecimento, por parte de ambos, da
importncia e da preponderncia da estabilidade social. Tanto isto verdade para Buchanan
que ele diz que os indivduos esto prontos a sacrificar parte de sua liberdade para obter tal
estabilidade. Para North, a estabilidade essencial para a interao humana, pois reduz
incertezas (e, portanto, custos de transao). Verifica-se a estabilidade com freqncia: a
mudana institucional incremental e se d apenas nas margens; existe certa tendncia
rigidez institucional.
O ponto comum entre os dois autores que mais importa para esta dissertao que ambos
abrem espao para a possibilidade de mudana das regras. Indivduos no fazem escolhas
apenas sob restries, mas tambm escolhem as restries s quais se submetero. North
(1990: 79), por exemplo, afirma que o comportamento maximizador da firma pode tomar a
forma de tomada de decises dentro do conjunto de restries existente ou tomar a forma de
alterao das restries. A parcela de recursos que cada firma, organizao ou indivduo
destina a atividades que se encaixam dentro das restries institucionais existentes e a
atividades polticas (mudana de restries institucionais) depende dos retornos esperados de
cada uma delas.
Embora sua abordagem se atenha especificamente a problemas de recursos partilhados por
diversos indivduos (common-pool resources), Ostrom (1990) tambm trata de assuntos
relacionados questo da mudana de regras. Ela contrasta a mudana institucional sob
restries com aes inseridas em restries institucionais, em evidente semelhana com
Buchanan e North. Ela distingue trs nveis de regras, em ordem crescente de profundidade:
(i) regras operacionais; (ii) regras de escolha social; (iii) regras de escolha constitucional.

39

E no apenas um processo de escolha, como pressupe a economia neoclssica. Segundo Buchanan, a

maximizao no capaz de levar em conta estes processos de troca (com comportamentos estratgicos
cooperativos). Por isso, apregoa a utilizao de teoria dos jogos para lidar com as questes que levanta.

92
Quanto mais profundas as regras, mais dificilmente so modificadas e maiores so os custos
de o fazer. North (1990: 83) diz que a estabilidade atingida por um conjunto complexo de
restries que incluem regras formais inseridas em uma hierarquia em que, a cada nvel, a
mudana mais custosa do que no nvel anterior. Portanto, em termos prticos, para mudar
as regras de um nvel menos profundo preciso tomar as regras de um nvel mais profunda
como fixas ou dadas.

5.2. O arcabouo institucional social e o sistema educativo

North (1990: 3) define instituies como as regras do jogo de uma sociedade ou, em
outras palavras, como restries desenhadas pelo homem que moldam a interao humana.
Define organizaes como entidades criadas no intuito de aproveitar as oportunidades
resultantes do conjunto de restries existentes. A interao entre instituies e organizaes
orienta a direo da mudana institucional. O sistema educativo pode ser entendido como
parte do conjunto de restries que molda a interao humana.
Este sistema causa impacto sobre diversas outras instituies e organizaes econmicas e
sociais e, simultaneamente, delas recebe influncias considerveis. Porm, um sistema
educativo no surge no vcuo, no adquire uma forma institucional particular por acaso. O
ambiente institucional, a histria econmica, poltica e social do pas, as normas sociais
vigentes, a cultura, a opinio pblica, a estrutura de tomada poltica e outros fatores
influenciam o desenho particular de cada sistema educativo.
A interao humana envolve incertezas que surgem como conseqncia da complexidade
dos problemas a serem resolvidos e da capacidade computacional limitada dos indivduos
(North, 1990: 25), que se apiam em percepes subjetivas errneas em muitos casos para
tomarem suas decises. North, a exemplo de outros neo-institucionalistas, acredita que as
instituies surjam e perdurem a fim de reduzir incertezas. Mas ele insiste em que no se pode
inferir, a partir da, que as instituies criadas sejam necessariamente as mais eficientes do
ponto de vista social, por diversas razes, entre as quais se destacam as seguintes: (i) em
geral, elas so criadas para servir os interesses daqueles que tm mais poder de barganha para
desenhar novas regras, (ii) freqentemente, nascem dentro de um arcabouo institucional que
inclui incentivos perversos, (iii) muitas vezes, modelos subjetivos dos atores no contemplam
conhecimento e entendimento perfeitos.
O prprio North, em certa medida, transporta esta sua argumentao geral a respeito de
instituies para o nvel mais especfico do sistema de educao. Ele afirma que o
desenvolvimento da escolaridade tem sido, em parte, uma funo de caractersticas

93
institucionais de uma sociedade, sendo, portanto, uma varivel dependente na anlise
North (1990: 76). Ele afirma que os tipos de informao, de conhecimentos e de habilidades
importantes variam de acordo com o contexto institucional e assim se determinam aqueles que
sero demandados em cada caso particular: o arcabouo institucional de uma sociedade
molda a direo de aquisio de conhecimentos e habilidades (North, 1990: 78).
Mas nada garante que os conhecimentos e habilidades demandados e ofertados sero os
mais eficientes do ponto de vista do desenvolvimento social ou do crescimento econmico. O
exemplo apontado por North um contraste entre os incentivos institucionais para
investimento em conhecimentos produtivos nos EUA e em pases mais pobres. Segundo ele,
at hoje, nos pases mais pobres, os incentivos so mal-direcionados: freqentemente no se
priorizam os investimentos no nvel de educao com retornos sociais maiores a educao
primria , em prol de investimentos vultosos em educao superior, que propiciam maiores
retornos privados (North, 1990: 80).
Outro exemplo de influncia (negativa) exercida pela estrutura de incentivos sociais sobre
a demanda e a oferta de educao pode ser encontrado em um artigo de Krueger (1974), em
que ela introduz o conceito de caa renda (rent-seeking). Quando existe um mercado para
licenas de importao, o mero fato de se ocupar um cargo no governo torna-se uma atividade
potencialmente rentvel, pois cria a possibilidade de obteno de rendas oficiais e extraoficiais. Isto cria incentivos ao dispndio de recursos (tempo, energia, esforos etc.), por
parte dos indivduos, a fim de tentarem alcanar determinado cargo pblico. Quando os
cargos pblicos so mais atrativos do que os cargos privados, os esforos de educao das
pessoas se dirige para a aquisio de competncias exigidas para o ingresso no servio
pblico. Esta situao pode gerar problemas de sobre-educao ou de inadequao das
qualificaes da populao s exigncias dos cargos privados, gerando desperdcios para a
sociedade.

5.3. A importncia da histria

North leva adiante seu raciocnio afirmando que, ao longo do tempo, as instituies
ineficientes tendem a ser expulsas e as eficientes, a sobreviverem. H, portanto, uma espcie
de evoluo gradual, que favorece: (i) formas mais eficientes de organizaes econmicas,
polticas e sociais, e (ii) o florescimento de instituies que permitem s partes participantes
de trocas capturar parcela maior dos ganhos do comrcio. Na educao, deveriam ser mais
propensas a sobreviverem com o passar dos anos as organizaes e instituies mais
eficientes do sistema educativo as melhores escolas, as melhores prticas pedaggicas, as

94
estruturas de governana mais adequadas, os mecanismos de fornecimento de informao (ex:
exames centrais padronizados) mais eficientes ou mais bem elaborados etc..
Se este tipo de evoluo fosse uma verdade absoluta e no apenas uma tendncia, sujeita
a obstculos no percurso, no haveria razo para a persistncia de instituies ou organizaes
ineficientes. Porm, sabemos que isto no corresponde ao que encontramos no mundo real a
educao no uma exceo e para explicar porque estas ineficincias existem, North faz
um paralelo entre a evoluo de instituies e o progresso tecnolgico, sustentando que, para
compreender ambos os processos, preciso levar em conta a existncia de dependncia com
relao trajetria (path-dependence) e a possibilidade de travamento (lock-in).
A idia de dependncia com relao trajetria, portanto, de que certas decises,
sobretudo de natureza coletiva, tomadas no passado, influenciam as escolhas presentes. O
conceito no implica que se aceite uma espcie de determinismo histrico: no se quer dizer
que escolhas passadas predigam total e inevitavelmente todas as escolhas presentes e futuras.
Pelo contrrio, os proponentes da dependncia da trajetria afirmam que a sociedade, a todo
momento, faz escolhas polticas, coletivas que alteram a trajetria, mas que as escolhas
atuais dependem das anteriores (David, 2000). Trata-se, segundo North de se defender a idia
de que a histria importante e de que as evoluo institucional incremental.
Para North, tendo em mente a idia de dependncia da trajetria e sabendo que os retornos
adeso ou adoo de certas instituies so crescentes devido a externalidades de rede,
processos de aprendizado das organizaes etc. , as instituies efetivamente tornam-se
importantes e moldam a trajetria de longo prazo das economias de modo eficiente. Mas isto
se d apenas sob a condio de que os mercados que da decorram sejam ao menos prximos
do modelo sem custos de transaes. Contudo, quando os mercados so incompletos, a
informao imperfeita e os custos de transao so considerveis, a modelizao subjetiva
dos atores freqentemente com base em experincias anteriores e em crenas ideolgicas
o que determina a trajetria institucional. Abre-se espao ento para escolhas que conduzem
a arranjos institucionais ineficientes. Ao se configurar um arranjo institucional ineficiente, a
sociedade pode ver-se presa ou travada em uma situao inferior ao que poderia ser
considerado o timo social. Neste caso, diz-se que h travamento.
North admite estender o paralelo entre progresso tecnolgico e mudana institucional at
certo ponto, mas faz questo de apontar diferenas entre os dois processos. A distino reside
no nvel maior de complexidade de dependncia da trajetria e travamento na evoluo das
instituies do que no progresso tecnolgico. Isto porque as escolhas institucionais so mais
multifacetadas devido: ao complexo jogo de inter-relaes entre restries formais e

95
informais, s relaes entre poltica e economia, existncia de atores com distintos poder de
influenciar a escolha de regras, ao papel importante reservado herana cultural (persistncia
de restries informais).
Tudo o que foi exposto at aqui encontra-se em um nvel relativamente abstrato e bastante
geral. hora de ilustrar, concretamente, de que forma a histria, a dependncia da trajetria e
o travamento podem ser identificados em sistemas educativos. Para isso, tomo como exemplo
a emergncia e a preservao de um sistema de ensino privado paralelo ao pblico no Brasil.
5.3.1. Exemplo de dependncia da trajetria e travamento na educao: a
coexistncia de sistemas de ensino pblico e privado no Brasil
Atualmente, no Brasil, o sistema pblico ainda predominante no ensino fundamental e
no ensino mdio, mas a participao do setor privado no desprezvel e, de resto, muito
maior do que em diversos outros pases.40 No ensino superior, as instituies privadas tm
aumentado muito a oferta de vagas, abocanhando uma parcela crescente do contingente total
de alunos matriculados. Algumas das maiores universidades do pas nos dias de hoje so
privadas. Embora o processo de florescimento do ensino privado tenha se dado em momentos
diferentes em cada um dos nveis de ensino, em todos eles se constata que parte da explicao
para o fenmeno encontra-se na incapacidade do setor pblico de atender quantitativa ou
qualitativamente a demanda por educao (James, 1987). Os alunos (ou seus pais), cientes
dos altos retornos privados potenciais educao, manifestaram demanda por mais vagas, ou
por ensino de melhor qualidade, e os empreendedores privados reagiram a este incentivo
ofertando mais vagas, ensino de melhor qualidade, ou ambos.
A histria demogrfica do pas explica porque em diferentes momentos sentiu-se maior
presso quantitativa sobre cada um dos diferentes nveis de ensino (INEP, 1999; IEA/USP,
2001). A demografia e a trajetria de instituies scioeconmicas estrutura crescentemente
ineficiente do sistema pblico de ensino, reduo da capacidade de regulao estatal do
sistema pblico, aumento de dificuldades financeiras do estado, aprofundamento de
desigualdades scioeconmicas explicariam porque teria aumentado a insatisfao com a
qualidade do ensino para determinadas parcelas da populao, sobretudo entre as famlias
mais ricas (Castro, 2001).
Mas talvez ainda mais interessante do que entender as razes histricas que levaram ao
surgimento dos sistemas privados de ensino (emergncia institucional), observar o processo

96
de desenvolvimento subseqente, nos quais se encontram elementos de dependncia da
trajetria e de travamento. Uma vez posto em funcionamento este sistema dualista, pouco a
pouco, o setor privado passou a absorver, na mdia, os melhores alunos41. Em conseqncia, a
reputao de qualidade do setor privado aumentava paulatinamente, atraindo mais bons
alunos do setor pblico. Os problemas de que padecia o setor pblico no foram sanados, em
parte por no serem simples, em parte porque os indivduos mais ricos, em geral dotados de
maior fora poltica, no tinham qualquer incentivo a procurarem aperfeioar o sistema
pblico, pois desfrutavam de condies financeiras para matricular seus filhos nas escolas
privadas. A no ser que grandes esforos fossem (sejam) feitos para diminuir a distncia entre
os sistemas de ensino, no h razo para se acreditar que a tendncia possa se alterar: a
configurao do sistema hoje depende em grande parte da trajetria passada, que tem sido
segregativa e polarizada.
Alm de dependncia da trajetria, a narrativa deste processo tambm fornece uma
exemplo de travamento. Os economistas da educao no conseguiram chegar a um acordo
sobre qual a alocao mais eficiente de alunos em escolas ou em salas de aula. No se sabe
ao certo se vale mais a pena segregar alunos mais fortes e mais fracos ou se vale a pena
mistur-los, quando o objetivo aumentar a eficincia do sistema entendida como elevar o
desempenho escolar mdio dos alunos. Mas h quase um consenso com relao segregao:
ela carrega consigo externalidades sociais que prejudicam os alunos mais fracos e que
beneficiam os alunos mais fortes, ou seja, a segregao no favorece a eqidade do sistema.
Tendo em conta os efeitos de pares e a importncia do capital social na produo de capital
humano, o sistema dualista brasileiro, com forte segregao scio-econmica, tem impacto
altamente perverso sobre os alunos do setor pblico.
Inexistindo incentivos para transformar a configurao do sistema melhorar o ensino
pblico ou reduzir a segregao , h travamento em uma situao socialmente indesejvel,
ao menos do ponto de vista da eqidade. E mesmo do ponto de vista da eficincia, possvel
que os efeitos da segregao conduzam tambm a resultados socialmente inferiores do que os
de uma situao de maior heterogeneidade scio-econmica na distribuio de alunos entre

40

A participao do sistema privado varia muito entre as regies. No Nordeste, quase a totalidade do ensino
bsico pblico, enquanto no Sudeste, as escolas privadas tm relevncia maior. De modo agregado, em 2001, o
sistema pblico respondia por 92% das vagas oferecidas no pas todo (IEA/USP, 2001: 24).
41
A afirmativa vale para os nveis de ensino fundamental e mdio. No ensino superior, as universidades pblicas
ainda mantm nvel de ensino e reputao elevados com relao s privadas, o que se pode atribuir aos altos
custos de instalao e de operao de uma universidade, e aos baixos retornos privados apropriveis de certos
tipos de pesquisas de alto nvel. possivel que, no futuro, algumas instituies privadas passem a competir, em
termos de qualidade, com as pblicas tambm no ensino superior, ao menos em algumas reas.

97
classes, entre escolas e, neste caso preciso, entre sistemas de ensino. Como se afirmou
anteriormente, este debate ainda est aberto.

5.4. Restries informais: valores, normas, convenes

Mostrou-se at aqui que as regras podem ser modificadas, mas que o arcabouo
institucional da sociedade e a histria delimitam o leque de escolhas possveis. Mas possvel
esmiuar um pouco mais alguns fatores que compem um aspecto caro anlise neoinstitucionalista: a influncia de restries informais. Nesta seo, exploram-se as normas
sociais normas que moldam atitudes, condutas e comportamentos como explicao da
configurao que adquire um sistema educativo.
No uma preocupao central de North (1990) analisar com ateno os processos de
criao, manuteno e propagao de normas, idias, ideologias e outras restries informais.
Ele se limita a afirmar que, com freqncia, as restries informais desenvolvem-se para
complementar regras formais. A discusso sobre restries informais relativamente mais
explorada na literatura de teoria evolucionria e de teoria dos jogos, em estudos que procuram
investigar a dinmica de decises coletivas e, principalmente, de normas de cooperao.42
Segundo Bicchieri (1997), porm, pouco se escreveu sobre a natureza de normas, as
circunstncias em que surgem e o processo por meio do qual se espalham na populao.
Diversos autores teriam tentado conciliar o pressuposto de individualismo metodolgico
(sobretudo racionalidade) com a constatao de ocorrncia de certos comportamentos que,
primeira vista, parecem ser irracionais ou no auto-interessados, sendo ditados por normas
sociais ou influenciados por herana cultural. Mas ela critica estas tentativas de conciliao e
lana a tese de que as normas sociais so o resultado (de tipo equilbrio de Nash) de
aprendizado em contextos de interao estratgica. Assim sendo, so funes de escolhas
individuais e, em ltima instncia, de preferncias e crenas individuais.43
A autora destaca ainda que as normas sociais so especficas a cada situao e que so
sustentadas pelas expectativas que os indivduos alimentam com relao adeso de outros
indivduos s normas. De forma semelhante, Ostrom (1990) afirma que as normas afetam
diversos aspectos das escolhas humanas, sobretudo no que se refere ao nvel de
42

Witt (1989), por exemplo, trata da difuso (ou propagao) de regularidades ou instituies em que se
incluem, portanto, as restries informais. O processo de difuso de instituies pode se dar tanto por interaes
estratgicas como no-estratgicas entre os indivduos. O autor identifica diversos casos, que so classificados
pela literatura de teoria dos jogos como: jogos de convergncia, jogos do dilema dos prisioneiros, chicken
games, jogos de coordenao pura. Em alguns casos, as instituies evoluem espontaneamente, de forma
desorganizada (muitas vezes, quando uma freqncia mnima de adoo ultrapassada); em outros casos, no
evoluem assim e requerem ao coletiva, influenciada por agentes de difuso motivados por auto-interesse que
tentam convencer os outros indivduos dos benefcios de adotarem a regularidade em questo.

98
comportamento oportunista que um indivduo espera dos outros. Mas Biccheri vai alm: no
apenas descreve o mecanismo de surgimento de normas, como tambm pretende esboar um
modelo de propagao das normas, em que a manuteno de normas , em parte, um processo
social evolucionrio: uma vez que um padro de comportamento cooperativo estabelecido,
as pessoas tendem a esperar que ele persista e usam normas de cooperao como valorespadro em novos contextos sociais.
Qualquer que seja o processo por meio do qual as restries informais surgem e se
propagam e estes campos ainda parecem carecer de mais esforos investigativos h
consenso em afirmar que elas influenciam tanto escolhas individuais como processos
complexos de escolha social. North recorrentemente alerta sobre a importncia de restries
informais como parte das regras do jogo econmico e social. As restries informais tm uma
certa tendncia a persistirem, a mudarem lentamente; h uma certa herana cultural que no
se altera de uma hora para outra. North diz que rotinas, costumes, tradies e convenes so
palavras que denotam a persistncia de restries informais. Mesmo em perodos de
mudanas institucionais bruscas, como uma revoluo, em que as regras formais se alteram
radicalmente, as restries informais no mudam tanto. Este processo lento muito
importante para assegurar um nvel mnimo de estabilidade, essencial ao funcionamento da
sociedade.
5.4.1. Restries informais e educao
A cultura, a religio e fatores ideolgicos (restries informais) predominantes em um
pas, estado ou cidade fazem com que um povo atribua maior ou menor importncia aos
estudos, pesquisa, ao conhecimento. algo que, em princpio, encontra-se prova do
legislador e que depende de hbitos da populao, do contexto de vida local e de percepes
subjetivas. Se a percepo (subjetiva) das pessoas de que estudar efetivamente melhora a
vida de quem o faz, provavelmente o esforo de estudo, ou o estmulo aos estudos dos filhos,
ser maior. Se houver outras alternativas de maior retorno, o comportamento poder ser
diferente. Isto tambm pode ter influncias sobre o esforo educativo que a sociedade se
dispe a fazer. Em termos mais prticos, estas restries informais podem influenciar a
parcela de recursos pblicos destinada ao sistema educativo como um todo (soma de gastos
pblicos e privados).44
43

Para uma explicao precisa das crticas de Bicchieri a estas tentativas, referir-se ao seu artigo (1997).
Evidentemente, no se defende a idia de que um aumento de gastos leve necessariamente a maior eficincia
ou a mais eqidade. Um contra-exemplo simples para esta idia encontra-se na altssima parcela de recursos
pblicos e privados destinados anualmente pelos EUA ao setor de sade, o que no impede que subsistam

44

99
A prpria definio do que vem a ser um bom desempenho de um sistema educativo, ou,
em outras palavras, o produto do sistema educativo, tambm depende de restries
informais. Em determinado momento do tempo, uma sociedade pode dar mais valor ao bom
desempenho escolar de uma elite, sobre a qual se concentram os esforos educativos, e no
dar tanta importncia grande disperso de resultados escolares. Outra sociedade, ou a
mesma em uma poca diferente, pode achar isto inadmissvel, acreditando que mais justo
repartir igualitariamente os esforos educativos a toda a populao. Em outros casos, pode-se
ainda imaginar que uma sociedade queira compensar desigualdades iniciais (dotaes
scioeconmicas iniciais desiguais) com esforos educativos maiores a determinados grupos
de alunos, como por exemplo, os mais fracamente dotados de capital social.
Restries informais podem influenciar a priorizao de um ou outro objetivo esperado da
educao, o que, por sua vez, afeta a forma como o sistema se organiza e como os recursos
so alocados. Nos EUA, a preocupao maior parece focar-se sobre a eficincia escolar. Em
muitos pases da Europa, o debate gira muito mais em torno de como reduzir as desigualdades
criadas ou amplificadas pelas escola. Na Blgica, por exemplo, h uma forte tradio de
liberdade de escolha da escola onde um sistema de quase-mercado existe desde a dcada de
1950 mas o debate mais recente tem se orientado rumo a possveis solues ao mais
preocupante efeito colateral do sistema, com repercusses extra-escolares: a segregao scioeconmica dentro do sistema educativo. As discusses sobre polticas compensatrias ou de
discriminao positiva isto , a alocao de recursos suplementares a escolas que acolhem
os alunos mais fracos so muito freqentes nesse pas, a exemplo do que ocorre na vizinha
Frana.
No Brasil, como se sabe, as desigualdades scioeconmicas so enormes e vm de longa
data. Por um lado, isto deveria estimular a priorizao de objetivos de reduo de iniqidades
educativas. Por outro lado, h uma diviso social to marcada no pas que, como se disse
antes, as pessoas parecem estar, de certa forma, anestesiadas, acostumadas a aceitar e se
conformar com injustias escolares e no-escolares. Retomando o exemplo da dualidade entre
ensino pblico e ensino privado, nota-se a existncia de uma espcie de crena (mais uma
restrio informal), partilhada por muitas pessoas, de que a diferena de qualidade entre os
sistemas de ensino privado e pblico, ainda que indesejvel, normal ou inevitvel. Isto
reflete a adaptao dos modelos subjetivos dos indivduos ao ambiente que os rodeia e s suas
experincias passadas no Brasil, assim. Exemplos disponveis mundo afora mostram que
ineficincias e que cerca de 40 milhes de pessoas no tenham acesso a qualquer tipo de seguro de sade
(iniqidade).

100
h inmeros sistemas pblicos de ensino com qualidade igual ou superior aos sistemas
privados, mas a crena muito arraigada no Brasil. Provavelmente, se no fosse to arraigada,
a sociedade faria mais esforos para mudar a situao. Uma sintoma do alcance de tal crena
a constatao de que o debate sobre polticas compensatrias, segundo o meu conhecimento,
ainda tmido no Brasil.

5.5. Resistncia mudana institucional

Viu-se que diferentes correntes tericas defendem que possvel mudar as regras formais,
ainda que as alteraes sejam mais difceis (custosas) em alguns casos. Mas por que h custos
e obstculos mudana? Uma das razes a resistncia mudana ou conservadorismo
coletivo, temas recorrentes entre diversos autores da nova economia institucional. A
implicao da resistncia mudana ou do conservadorismo coletivo o fenmeno de
rigidez institucional.
North (1990) insiste em dizer que as mudanas so incrementais, entre outras razes, pelo
fato de que lenta a mudana de mentalidade as restries informais levam muito tempo
para se alterar. Ele chega a pr em dvida a possibilidade de se realizarem mudanas
profundas em um perodo de tempo curto devido ao ritmo lento de mudana das restries
informais, conforme discutido na seo 5.4.
Mas outros autores estudaram mais profunda e especificamente o tema da resistncia s
mudanas. Kuran (1987) diferencia o conceito de continuidade de polticas, que nada mais
do que a coerncia entre escolhas tomadas em perodos consecutivos, do conceito de
conservadorismo coletivo, que implica um processo causal: uma poltica est em vigor em
determinado momento pelo fato de ter estado no momento anterior. Ele procura criar ento
um modelo que explique o conservadorismo coletivo. Ele se vale dos conceitos de
dependncia da trajetria e travamento, e seu foco recai sobre escolhas feitas pela sociedade.
Seu modelo no pressupe que os indivduos se apegam a suas escolhas individuais passadas,
mas apenas que a sociedade o faz. Para explicar este aparente paradoxo, ele pressupe a
existncia de um certo nvel de falsificao das preferncias, ou seja, um hiato entre o sistema
de preferncias privadas (suas reais preferncias) e pblicas (admitidas aos outros) dos
indivduos. Este hiato decorre da influncia provocada, sobre os indivduos, pela opinio
pblica, na formao do sistema de crenas privado de cada indivduo: (i) custoso sustentar
opinio muito diferente da opinio da maioria; (ii) a opinio dos outros, ou melhor, a
freqncia de exposio a determinadas opinies alheias, influencia a opinio do indivduo,
(iii) em funo da limitao das habilidades cognitivas dos indivduos, vale a pena confiar na

101
opinio de outros indivduos ou grupo de indivduos. Grupos de interesse (indivduos
ativistas) exercem presso sobre os indivduos no-ativistas a fim de que determinadas
decises sejam tomadas pela sociedade. Este hiato explicaria porque as sociedades mantm
polticas que preferiam mudar e tambm porque as polticas anteriormente adotadas moldam
vises e aspiraes presentes da sociedade.
Diferentemente de Kuran, Mokyr (1992) trata de tecnologia e no de escolhas no sentido
amplo, procurando desvendar as razes pelas quais h resistncia s inovaes tecnolgicas.
Assim como no artigo de Kuran, tambm se trata de uma forma de conservadorismo coletivo,
que surge em razo da ao de dois grupos de atores: (i) grupos de interesse que se sentem
ameaados por novas tecnologias ou inovaes (capitalistas, trabalhadores, burocratas etc.),
ou (ii) intelectuais, que, de forma sincera e desinteressada, e pelas mais diversas razes
(capacidade cognitiva limitada, ideologia, princpios etc.), adotam postura tecnofbica. Podese estabelecer um paralelo entre estes dois grupos de atores e os indivduos ativistas de
Kuran: todos procuram influenciar a opinio alheia, ou, nos termos de Kuran, influenciar os
sistemas de preferncias e crenas dos indivduos.
Por fim, (Bicchieri, 1997) aborda a questo do conservadorismo coletivo no caso de
particular de comportamentos cooperativos, e esboa um modelo de propagao das normas
em que a manuteno de normas tratada como um processo social evolucionrio. Em tal
modelo, uma vez que um padro de comportamento cooperativo estabelecido, as pessoas
tendem a esperar que ele persista e usam normas de cooperao como valores-padro em
novos contextos sociais. Ela acredita que uma anlise de como as normas so aplicadas e
mantidas envolve tambm um elemento cognitivo: as pessoas tendem a escolher situaes
passadas que mais se assemelham situao presente e aplicam as prescries do passado ao
presente.
No h consenso acerca de qual a melhor explicao para a existncia de
conservadorismo coletivo, resistncia a mudanas e, portanto, de rigidez institucional. Mas se
trata de um fenmeno verificado no mundo real e que desperta interesse terico. Na educao,
h muitos exemplos de resistncia a mudanas. Alm disso, tem-se a ntida impresso de que
as mudanas, quando ocorrem, so realizadas a um ritmo lento45. Em pelo menos dois debates
em curso atualmente no Brasil, observa-se resistncia mudana: avaliao central de
desempenho e progresso automtica.

45

Conforme a citao inicial do captulo.

102
5.5.1. Resistncia mudana na educao: dois exemplos brasileiros
As avaliaes de desempenho foram institudas nos ltimos anos pelo MEC e por algumas
secretarias de estado de educao (a de So Paulo, por exemplo), com o objetivo de obter
informaes sobre o sistema de ensino, fornec-las sociedade, e dar elementos para guiar as
decises de polticas educativas. Entre estas avaliaes centrais, incluem-se: SAEB, ENEM,
Provo, SARESP etc.. A oposio a este tipo de instrumento provm dos mais variados
atores: alunos, pais, professores, diretores, educadores, acadmicos de diferentes reas,
intelectuais, representantes polticos etc.
A progresso automtica foi instituda em parte do sistema de ensino pblico no pas,
acompanhada da substituio do sistema de sries pelo sistema de ciclos de ensino. Em alguns
estados, como So Paulo por exemplo, as inovaes alcanaram uma grande proporo de
escolas. A introduo da progresso automtica baseou-se nos resultados de diversos estudos
nacionais e internacionais que alertavam para as conseqncias negativas trazidas pela
reprovao de alunos. Se reprovar o aluno no tinha quase nenhum efeito positivo, ento
decidiu-se que seria melhor extinguir a reprovao, ao menos entre uma srie e outra,
reservando-se s escolas o direito de reprovao do aluno apenas no final do ciclo de ensino.
A oposio progresso automtica provm dos mesmos atores citados no pargrafo anterior.
Na ltima campanha eleitoral, diversos polticos tomaram partido da abolio da progresso
automtica, em prol da restaurao do sistema antigo, em que a reprovao era permitida e
fartamente praticada.
Avaliar as razes que levam tantos indivduos a resistirem a inovaes como estas duas
uma tarefa emprica fora do alcance deste trabalho: para realiz-la, seria preciso realizar
enquetes junto aos indivduos e compreender as razes subjacentes. Mas com base nos textos
lidos a respeito de resistncia mudana e no conhecimento dos dois debates, podemos lanar
algumas hipteses.
A primeira hiptese a de temor do novo. Bicchieri afirma que as pessoas tendem a
escolher situaes passadas que mais se assemelham situao presente. O problema que no
caso destas duas inovaes, as pessoas no tm parmetros no passado: olham para trs e no
encontram nada semelhante a progresso automtica e exames centrais. A capacidade
cognitiva das pessoas limitada e h incertezas envolvidas, afinal, no se sabe quais sero as
conseqncias da introduo destas inovaes. Assim sendo, parece natural, como adverte
Mokyr, que haja certo temor quanto aos possveis efeitos das inovaes e que se instaurem
sentimentos de desconfiana e resistncia.

103
A segunda hiptese de que as pessoas confiam na opinio dos outros e que formam suas
opinies com base na freqncia de exposio a determinada opinio. Mais uma vez, dadas a
capacidade cognitiva limitada e a incerteza, no se sabe quais sero os efeitos das inovaes.
Nestas circunstncias, as pessoas moldam suas opinies pelas opinies de seus prximos e
pela opinio pblica. Face ao desconhecimento com relao inovao, bem provvel que
tanto os prximos como a opinio pblica tendam a rejeit-la em um primeiro momento. O
indivduo mantm posio de resistncia at que comece a ser exposto a opinies menos
resistentes s inovaes (retornos crescentes adeso). Se esta hiptese for verdadeira,
possvel que com o passar do tempo, as resistncias aos exames centrais e progresso
automtica se reduzam.
A terceira hiptese de que as resistncias se devam a uma oposio tcnica ou cientifica.
Exames centrais e progresso automtica estariam em desacordo com tcnicas pedaggicas
adequadas, seriam prejudiciais ao trabalho de professores ou ao aprendizado do aluno, ou
ainda, no caso dos exames centrais, seriam mal-formulados e sujeitos a vieses (cf. seo 4.5).
No fundo, um tema recorrentemente ressaltado nesta dissertao (especialmente seo 2.5 e
captulo 4), reaparece mais uma vez: a questo da motivao. Pais, professores, diretores de
escola, secretrios e ministros da educao perguntam-se: como incitar os alunos a estudarem
sem a ameaa de reprovao? Ser que exames centrais bastam como incitante ao esforo dos
alunos?
A quarta hiptese de que as resistncias se devam a oposio no plano ideolgico,
sobretudo entre acadmicos e intelectuais que consideram exames centrais e progresso
automtica como mecanismos ligados a uma ideologia de cunho liberal, por comportarem a
imposio de uma lgica de concorrncia entre alunos e escolas (exames centrais) e a
introduo de preocupaes oramentrias e no pedaggicas na educao (criticam a
abolio da reprovao se esta abolio for baseada na justificativa de que custa caro aos
cofres pblicos).
A quinta hiptese de oposio por parte de grupos de interesse e de poder e ser tratada
em subseo parte, por merecer alguns comentrios especficos.
5.5.1.1.

Grupos de interesse e de poder

A quinta hiptese para a existncia de resistncia a duas mudanas no sistema educativo

brasileiro, portanto, de que haja oposio por parte de grupos de interesse e de poder.
Professores e diretores tm resistncia a verem seu trabalho avaliado, ainda que
indiretamente, por exames centrais. Tm resistncia tambm a abrir mo da reprovao como

104
instrumento de motivao de alunos e de gesto de salas de aula e escolas. Isto levaria os
respectivos sindicatos a assumirem posies contrrias a exames centrais e progresso
automtica.
Os grupos de interesse e de poder tambm tm importncia em outras esferas ligadas
educao. Conforme j se discutiu anteriormente, os indivduos brasileiros mais ricos, tendo
mais poder poltico do que os mais pobres, no teriam incentivos para empreender mudanas
no sistema, mas sim para manter o status quo. Mantm-se a gratuidade do ensino superior de
qualidade (cujos retornos privados so, em geral, mais elevados), sem que se procure criar
sistema de ensino fundamental gratuito e de boa qualidade (cujos retornos sociais so, em
geral, mais elevados).
Certamente, os processos de tomada de decises de secretarias municipais e estaduais de
educao e do MEC tambm esto sujeitos atuao de grupos cujos interesses esto direta
ou indiretamente ligados educao, tais como: sindicatos de professores e diretores,
associaes de pais de alunos, grupos representantes de escolas e faculdades privadas,
associaes de estudantes como UNE e UBES, mas tambm editoras (interessadas na venda
de livros didticos e paradidticos s escolas, particularmente s pblicas) e fornecedores de
infra-estrutura e material didtico e de apoio (equipamento para salas de aulas, de informtica,
material de papelaria etc.), entre outros.
importante conhecer detalhes destes processos decisrios que determinam a repartio
de recursos educacionais e afetam a produo de educao no Brasil, a fim de que se possam
tomar decises com fundamentos tcnicos. Para exemplificar a importncia disto, basta
relembrar as concluses de um artigo j citado. Pritchett e Filmer (1999) mostram que, nos
EUA, certos insumos educacionais, especialmente os salrios de professores, so sobreutilizados com relao a outros, tais como livros ou material de apoio, provavelmente como
reflexo da fora de grupos de presso favorveis aos professores. Os autores recomendam,
para o caso norte-americano, que se fortaleam grupos de pais no processo de deciso de
alocao de recursos educacionais, com o objetivo de aumentar a eficcia das escolas em
termos de custos.

5.6. Concluses
Este captulo props-se a investigar alguns fatores sociais que moldam as instituies
educacionais, procurando entender como se formam as regras formais e as restries
informais de um sistema educativo, como elas se alteram ao longo do tempo (mudana
institucional) e quais so os obstculos que se apresentam neste processo. Algumas idias

105
enunciadas j no captulo 4 foram retomadas e desenvolvidas, tendo a obra de Douglass North
(1990) como fio condutor.
De incio, discutiu-se a possibilidade de mudanas de regras segundo pontos de vista
heterodoxos. Enquanto a economia ortodoxa concentra-se em escolhas tomadas sob restries
exogenamente impostas ao indivduo, as correntes da escolha pblica e neo-institucional
acreditam que os indivduos, em certa medida, escolhem suas restries, por meio de
processos de escolha social lentos e complexos. Os indivduos esto prontos a sacrificar parte
de sua liberdade para obter um nvel mnimo de estabilidade, essencial para a interao
humana: a mudana institucional incremental e se d apenas nas margens; h certa tendncia
rigidez institucional.
Depois, comentou-se a importncia do arranjo institucional da sociedade como
delimitador do arranjo institucional educativo. Os tipos de informao, de conhecimentos e de
habilidades importantes em cada sociedade variam de acordo com o contexto institucional,
mas nada garante que os conhecimentos e habilidades demandados e ofertados sero os mais
eficientes do ponto de vista do desenvolvimento social ou do crescimento econmico.
Na seqncia, argumentou-se que um fator importante na definio da configurao do
sistema educativo a histria da sociedade e, em particular, do prprio sistema. Mais
precisamente, viu-se que as escolhas presentes dependem de escolhas passadas (dependncia
da trajetria) e que possvel que um sistema educativo, por uma razo ou por outra,
encontre-se preso, em determinado momento, em uma situao indesejvel (travamento). A
coexistncia de sistemas de ensino pblico e privado no Brasil foi o exemplo escolhido para
ilustrar a importncia da histria.
Se, por um lado, as regras formais so importantes, por outro lado, as restries informais
normas, valores, convenes, costumes, ideologias etc. tambm tm efeito sobre certas
variveis do sistema educativo, sejam elas de demanda ou de oferta de educao, alm de
influenciar fortemente a definio dos objetivos sociais do sistema educativo.
Por fim, procurou-se compreender o fenmeno de resistncia mudana ou de
conservadorismo coletivo, identificado como fenmeno relevante por diversos autores
recentemente. Na educao, h muitos exemplos de resistncia a mudanas. Foram
identificadas algumas fontes deste conservadorismo coletivo na rea de educao no Brasil,
como, por exemplo, a ao de grupos de interesse.
Um economista da educao afirmou que: o ensino uma realidade profundamente
estvel e institucionalizada, que evolui pouco no curto prazo. Seus modos de funcionamento
tendem a se reproduzir ao longo dos anos, instalando assim uma impresso de imobilidade,

106
qui de conservadorismo (Vandenberghe, 2002: 5). Este captulo reuniu elementos tericos
e algumas ilustraes empricas que respaldam esta viso. Isto no significa que tenhamos de
nos conformar com o estado em que se encontra e com os problemas que enfrenta um sistema
educativo. Contudo, qualquer anlise positiva ou recomendao normativa no poder
desprezar certas caractersticas como a persistncia do arranjo institucional vigente, a lentido
com que se processam mudanas e as dificuldades envolvidas em tentativas de reformas
educacionais.
Uma anlise econmica de sistemas educativos deve se completar pela compreenso de
seu produto (output). Os dois captulos finais desta dissertao investigam alguns aspectos
relevantes acerca dos resultados ou produtos. No captulo 6, a abordagem essencialmente
conceitual. No captulo 7, apresenta-se um estudo emprico.

107

6. Produtos do sistema educativo e a importncia da eqidade

Even so basic a concept as equality of educational opportunity eludes definition, with
proposals ranging from securing the absence of overt discrimination based on race or gender
to the far more ambitious goal of eliminating race, gender, and class differences in
educational outcomes.
Kenneth Arrow, Samuel Bowles e Steven Durlauf, 2000: ix
Com o que se discutiu nos captulos anteriores, passou-se em revista uma infinidade de
fatores identificados na literatura de economia da educao, os quais, atuando dentro de um
sistema educativo (demanda, oferta, arranjo institucional do sistema educativo), e fora dele
(arranjo institucional da sociedade), influenciam seus resultados ou produtos. Em geral, ao
longo da dissertao, utilizamos indistintamente os termos resultados ou desempenho de
alunos, de escolas ou do sistema educativo, para designar o produto final do processo
educativo. O passo seguinte discutir algumas peculiaridades e dificuldades associadas
tarefa de definir e avaliar o produto. Este o objeto de estudo deste captulo, que est
organizado da seguinte maneira:
A seo 6.1 introduz o assunto, ressaltando o aspecto multifacetado dos resultados de um
sistema educativo, bem como dos objetivos de um sistema educativo. A seo 6.2 mostra de
que forma as teorias de justia podem contribuir para lanar luz sobre a definio de objetivos
de um sistema. A seo 6.3 discute alguns aspectos relativos eqidade e, ressaltando o
carter multidimensional da questo, apresenta uma tipologia de iniqidades educativas, cujas
bases remetem, ainda que muitas vezes no explicitamente, s teorias de justia. A seo 6.4
reserva-se s concluses do captulo.

6.1. Resultados e objetivos mltiplos

6.1.1. Resultados mltiplos
O termo desempenho do sistema educativo, utilizado por diversas vezes nesta
dissertao, contempla um universo de resultados produzidos por um sistema educativo.
No captulo 1, alguns destes resultados foram brevemente discutidos. Afirmou-se que as
pesquisas em economia da educao podiam ser divididas em dois grandes grupos, conforme
classificao estabelecida por Blaug (1971): (a) anlises do valor econmico da educao, isto
, a importncia de medidas agregadas de educao para o crescimento de um pas ou regio;
e (b) aspectos econmicos dos sistemas educacionais. Esta dissertao tem privilegiado a
segunda linha de pesquisas, mas nesta etapa, de compreenso dos resultados ou produtos do
sistemas, pode-se estabelecer uma relao com a primeira linha de pesquisas. Em primeiro

108
lugar, os trabalhos dessa primeira linha de pesquisas permitem dizer que um dos efeitos
agregados da educao ser um insumo (fundamental) ao bom desempenho econmico de
uma nao, um ingrediente da funo de produo da economia como um todo. Em segundo
lugar, sabe-se que a educao gera externalidades sociais positivas, sendo um meio para se
alcanarem objetivos extra-econmicos. Por fim, conforme se afirmou no mesmo captulo 1, a
educao, alm de ter efeitos sobre o atingimento de certas metas, tambm um fim em si
mesma, sobretudo porque receber educao importante para a valorizao pessoal e a autoestima de um indivduo, e porque d s pessoas oportunidades de enfrentar os desafios da
vida.
Podemos sistematizar estes resultados, classificando os produtos do processo educacional
em:
(i)

Resultados coletivos ou sociais: educao como insumo econmico ou como fonte

de externalidades sociais positivas para uma coletividade; e

(ii)

Resultados individuais ou privados: educao como fim ou como meio para que os
indivduos atinjam outras metas econmicas e extra-econmicas.

Os resultados podem ser tambm classificados em escolares, ps-escolares e extraescolares.

(i)

Resultados escolares: incluem resultados alcanados por alunos, escolas ou

sistemas de ensino em exames descentralizados (notas na escola) ou exames
padronizados centrais (Enem, por exemplo), os nveis finais de escolaridade
alcanados (anos de estudo de indivduos ou grupos de indivduos), o diploma
mais alto obtido ou, o que mais importante, as capacidades e habilidades
adquiridas.

(ii)

Resultados ps-escolares: referem-se posio social (status social) alcanada

por indivduos ou grupos de indivduos e ao salrio auferido por eles, em funo
da educao recebida.

(iii)

Resultados extra-escolares: so os benefcios no-econmicos da educao, tais

como maior desenvolvimento pessoal e intelectual, mais motivao profissional,
maior acesso informao e facilidade de assimilao, maiores cuidados com
higiene pessoal e hbitos alimentares mais adequados, entre outros.

6.1.2. Objetivos mltiplos

Quaisquer que sejam os resultados da educao investigados em determinada anlise, para
se proceder a um exerccio de avaliao, ser preciso definir claramente os objetivos

109
priorizados: para medir os resultados de qualquer organizao, necessrio, em primeiro
lugar, conhecer os objetivos que procura alcanar (Johnes, 1993: 171). H um universo de
objetivos sociais atribuveis a um sistema educativo. Em uma rpida recapitulao por
passagens anteriores, nota-se que vrios deles j foram mencionados.
No captulo 4, por exemplo, ao resenhar o debate sobre vantagens e desvantagens das
estruturas de governana pblica e privada, foi usada como arcabouo de anlise a abordagem
sugerida por Levin (1999). Tratava-se de avaliar em que medida as escolas (privadas ou
pblicas) contribuem para se alcanar os seguintes objetivos socialmente desejveis: liberdade
de escolha, eficincia, eqidade e coeso social.
No captulo 3, afirmou-se que, sem definir os objetivos de um sistema educativo, no seria
possvel aplicar-lhe as ferramentas da teoria microeconmica. Afirmou-se tambm que, em
geral, os estudos de funes produo optavam por considerar que o objetivo das escolas e do
sistema fosse o de alcanar o mais alto nvel agregado de resultados escolares dos alunos (ou
seja, o desempenho mdio mais alto). Ressaltamos que este apenas um entre diversos outros
objetivos possveis, tais como: minimizar a disperso de desempenho entre alunos,
individualmente, ou entre grupos de alunos (brancos e negros, homens e mulheres, ricos e
pobres etc.); garantir que cada aluno atinja um nvel mnimo de competncias bsicas;
assegurar que os alunos de maior destaque encontrem as condies para que tenham um
desempenho excepcional; prover os alunos de capacidades cognitivas gerais; prover-lhes
competncias e habilidades requeridas pelo mercado de trabalho etc.
Portanto, se os objetivos atribuveis a um sistema educativo so mltiplos, os objetivos
efetivamente perseguidos por cada coletividade em particular dependero de juzos de valor
feitos por indivduos e, de modo agregado, pela prpria coletividade, juzos estes que,
evidentemente, podem variar de pas para pas, de regio para regio, de cidade para cidade,
de pessoa para pessoa.
Ressalte-se que investigar juzos de valor no implica necessariamente assumir uma
posio normativa particular. Investigar juzos de valor tambm no uma tarefa fora da
alada do economista. Uma breve incurso pelas teorias econmicas da justia pode mostrar
que possvel examinar positivamente diferentes posies normativas e pode tambm lanar
luz sobre a discusso dos objetivos de um sistema educativo.

6.2. Teorias econmicas de justia

Os tericos da justia, que relacionam economia e filosofia, insistem em alertar que,
apesar de sua preponderncia na teoria econmica tradicional, o utilitarismo constitui apenas

110
uma entre diversas concepes da justia. Adot-la no , de forma alguma, uma deciso
desprovida de juzo de valor, no um ato neutro, mas sim um ato que implica uma escolha
normativa particular (Arnsperger e Van Parijs, 2000; Fleurbaey, 1996).
Isto vale para a justia da sociedade como um todo, mas vale tambm para o sistema
educativo. Portanto, ao elegerem a maximizao da utilidade agregada como objetivo do
sistema educativo, os tericos das funes de produo adotam uma posio normativa
particular, que contestvel sob a tica de outras concepes de justia.
Arnsperger e Van Parijs (2000) dividem as teorias de justia em quatro grandes correntes:
utilitaristas, igualitaristas, libertaristas e igualitaristas liberais. Alm de delimitarem o que
justo ou no em termos de resultados, estas diferentes correntes tambm podem prescrever
princpios de ao diferentes, compatveis com os objetivos normativos em que se baseiam.
Mesmo entre utilitaristas, poderia haver dvidas quanto ao objetivo a ser atribudo a um
sistema educativo. Alguns poderiam argumentar que o objetivo do sistema deveria ser o de
maximizar os resultados escolares, enquanto outros poderiam prescrever a (re)organizao do
sistema educativo de modo a maximizar os resultados ps-escolares. O objetivo deste
segundo grupo poderia ser alcanado por meio de uma reorientao dos esforos da escola no
sentido de capacitar as pessoas de acordo com as exigncias do mercado de trabalho.
Provavelmente, em razo de sua maior averso s desigualdades, um igualitarista
preferiria tentar minimizar a disperso de desempenho entre alunos ao invs de tentar
aumentar o resultado mdio, sobretudo em se corroborando a hiptese de causalidade entre
desempenho escolar e nvel salarial: neste caso, reduzir a disperso de resultados escolares
seria condio sine qua non para assegurar uma sociedade com menos desigualdade de renda.
Um marxista igualitarista cuja averso s desigualdades a maior possvel consideraria
inadmissvel que houvesse qualquer disperso de desempenho final. Nos dois casos, se
procurariam implementar aes compensatrias, no intuito de reequilibrar, por meio da
atribuio diferenciada de recursos educativos, desigualdades observadas em todas as etapas
do processo educacional.
No outro extremo, pode-se supor que um libertarista, como Robert Nozick, no se
incomodaria com diferenas de resultados finais, pois s o que importa so as condies
iniciais: assegurando-se igualdade de chances no incio do processo educacional e igualdade
de tratamento no processo, a justia estaria garantida. Havendo diferenas de talento entre os
indivduos e sendo alguns indivduos mais capazes de reverter suas vantagens, em termos de
talento, em melhores resultados sejam eles escolares, ps-escolares ou extra-escolares , os
libertaristas considerariam justo que tais indivduos desfrutassem dos benefcios propiciados

111
por seus prprios esforos. Um libertarista tenderia a considerar ilegtimo qualquer tipo de
poltica de redistribuio de recursos educativos praticada pelo governo, uma vez que esta
corrente de pensamento eleva os critrios de liberdade e de respeito propriedade aos mais
altos postos na hierarquia de prioridades sociais.
Igualistarista liberais, como John Rawls ou Amartya Sen, procurariam um compromisso
entre a igualdade perseguida pelos igualitaristas e a liberdade perseguida pelos libertaristas.
Procurariam formas de maximizar os resultados escolares dos alunos menos aptos, sem
necessariamente prejudicar os alunos mais talentosos. Poderiam lutar, por exemplo, para que
os recursos educativos da sociedade fossem alocados de modo a assegurar que todos os
alunos, independente de seu perfil scio-econmico, tivessem condies de atingir um
patamar mnimo de educao. Simultaneamente, seria preciso garantir que os alunos mais
talentosos, mais esforados ou mais bem guarnecidos em termos de capital social, no fossem
impedidos de galgar nveis mais altos do sistema de educao.
Portanto, diferentes teorias de justia iro hierarquizar de forma diferente os objetivos que
devem ser atribudos a um sistema educativo. De certa forma, isto implica que no faz muito
sentido medir apenas a eficcia do sistema educativo (entendida como a mdia dos resultados
dos alunos de um sistema). As desigualdades de resultados entre os alunos tambm so to,
ou mais, importantes, em funo da teoria de justia privilegiada. Medir a eficcia e as
diversas desigualdades de resultados de um sistema educativo so, portanto, tarefas
indissociveis, que, conjuntamente, constituem a avaliao do desempenho de um sistema
educativo. Fazendo uma analogia com a macroeconomia, de pouco vale medir apenas o PIB
de um pas (eficcia), se no se compreender de que maneira a renda se distribui entre
indivduos ou grupos de indivduos (desigualdade).
Antes de passar avaliao emprica do desempenho do sistema educativo brasileiro
(captulo 7), preciso, porm, compreender quais so as desigualdades consideradas justas,
equnimes ou justificveis e quais so consideradas inequnimes, injustas ou injustificveis.
A prxima seo dedica-se a tecer algumas consideraes sobre as iniqidades educativas,
apresentar uma tipologia de critrios de eqidade educativa cujos fundamentos derivam,
implcita ou explicitamente, de distintas teorias de justia e ressaltar o carter
multidimensional da mensurao do grau de iniqidade de um sistema.

112

6.3. Iniqidade(s) educativa(s)

6.3.1. Que desigualdades so inequnimes ?
A breve introduo justia educativa feita na seo anterior j suficiente para suscitar
uma srie de indagaes, cujas respostas no so simples, mas que precisam ser levadas em
conta na avaliao do desempenho de determinado sistema e em possveis propostas de
reforma. A principal a seguintes: Que tipos de desigualdades educativas so inequnimes?
Isto , que desigualdades educativas so injustas e devem ser combatidas e quais so
aceitveis (ou mesmo desejveis)?
Deve-se considerar a iniqidade como desigualdade de acesso educao? Mas a que
nvel de educao? Pode at haver consenso em considerar injusto que uma parcela da
educao no chegue a cursar nem ao menos o ensino fundamental. Acesso ao ensino mdio
tambm deve ser considerado um objetivo razovel por boa parte da sociedade. Mas quando o
assunto ensino superior, ser mais difcil chegar a um consenso, pois em nenhum pas do
mundo o ensino superior acessvel a mais do que uma parcela restrita da populao. De
qualquer forma, h diferenas entre os pases, o que abre espao para questionamentos: justo
que somente cerca de um quinto da populao brasileira da faixa etria (18-25 anos) relevante
chegue universidade? De modo mais amplo, que frao da populao deve chegar
universidade? Como determinar o ponto de corte? Com base em que critrios? Qual
desigualdade de acesso inequnime e qual no ?
Outra alternativa considerar iniqidade como desigualdade de tratamento? Por serem
iguais perante a lei, todos os indivduos deveriam receber o mesmo tratamento, isto , o
mesmo nvel de recursos na escola. Mas por que razo seria justo dar tratamento igual
(ateno dispensada pelos professores, por exemplo) a alunos cujos perfis scioeconmicos
so dspares? Desprezar o fato de que os indivduos so iguais perante a lei, mas
extremamente heterogneos na realidade, no uma ingenuidade primria? No seria mais
justo dedicar mais tempo e ateno aos alunos que mais necessitam de auxlio no
aprendizado? Economistas (Levin, 1992) e educadores (Crahay, 1997), por exemplo, afirmam
que cada vez mais se reconhece que a igualdade de acesso ao ensino e ao tratamento
(financiamento; gasto por aluno) ou seja, a justia igualitria apenas uma condio
necessria, mas no suficiente, para se atingir a eqidade nos resultados escolares.
Outros preferem enxergar iniqidade como desigualdade de chances ou oportunidades? A
justia meritocrtica vai alm da justia igualitria, por no reclamar tratamento igual, mas
sim oportunidades iguais. Mas como mensurar as chances escolares de cada indivduo se as

113
oportunidades dependem de um sem-nmero de variveis, muitas determinadas em mbitos
totalmente dissociados, conforme mostramos ao longo deste trabalho (escola, sistema
educativo, famlia, comunidade, normas sociais etc.)? Como se pode ter certeza de que todas
as pessoas tm as mesmas chances? Como assegurar a igualdade de chances sem saber
exatamente o que se entende por isso?
Outros ainda, consideram iniqidade como desigualdade de resultados escolares, como os
resultados de testes padronizados externos (Enem ou Provo, por exemplo). Indo alm da
justia igualitria e da meritocrtica, a luta pela igualdade de resultados entraria no domnio
da justia compensatria. Seria preciso compensar as deficincias dos indivduos a fim de
assegurar que alcancem resultados escolares semelhantes. Isto implicaria uma distribuio
desigual de recursos entre os indivduos, de forma tal a privilegiar os mais necessitados,
eventualmente prejudicando os alunos mais talentosos e/ou mais bem-dotados de capital
social. Mas ser que isso justo? Como justificar frente aos pais ou sociedade, a reduo do
volume de recursos pblicos destinados aos melhores alunos? justificvel cercear o
potencial de florescimento intelectual, justamente dos filhos prdigos de uma famlia ou
sociedade? Ou, conforme se indaga Meuret (1999: 13), se se reconhece a alguns o direito de
ter mais recursos (culturais, financeiros), com que direito consideraramos condenvel que
eles os mobilizassem em favor da educao de seus filhos? Qual seriam os benefcios e os
custos sociais da imposio de freios, ainda que indiretos, ao desenvolvimento escolar de
alguns indivduos?
Na mesma linha de idias, seria possvel ainda definir como objetivo a luta contra
desigualdade em termos de resultados ps-escolares. Este objetivo talvez seja o mais utpico
e por isso mesmo o de mais remota chance de ser atingido no mbito dos sistemas educativos.
Os resultados ps-escolares dependem muito das condies do mercado de trabalho e de
outras instncias da vida social. Ainda que houvesse um sistema educativo perfeitamente
compensatrio de diferenciais de oportunidades, tanto no incio do processo escolar, como
durante o mesmo, provavelmente os alunos provenientes de meios scio-econmico mais
favorecidos teriam mais contatos profissionais e resultaria mais fcil para eles encontrar um
emprego do que para os outros.46
6.3.2. Como medir as iniqidades educativas?
As definies de eqidade educativa so as mais variadas possveis, o que se traduz em
proposies diferentes de mtodos de mensurao da iniqidade educativa.
46

Sobre as redes de contatos, ver, por exemplo, Montgomery (1991).

114
Para Levin (1992), por exemplo, a definio mais adequada de eqidade baseia-se na idia
de que todos os grupos/categorias sociais possam atingir diferentes nveis educacionais:
teremos obtido eqidade educacional quando representantes de diferentes raas, gnero e
origem scio-econmica tiverem aproximadamente as mesmas probabilidade de atingir
diferentes resultados (outcomes) educacionais. Zachary, Dupriez e Vandenberghe (2000),
por sua vez, reconhecem a existncia de mltiplas definies de eqidade, mas apontam um
denominador comum: todas reclamam uma ateno particular aos indivduos menos
favorecidos da sociedade. Em um trabalho emprico, estes autores optam por uma medida de
eqidade especfica: a relao entre a origem scio-econmica do aluno e seu desempenho
escolar. Quanto mais o desempenho dos alunos escolar fosse dependente das suas origens
scioeconmicas, menos equnime seria o sistema, pois seria determinista, desfavorvel s
oportunidades de mobilidade social.
Outros autores optam por utilizar uma srie de indicadores de iniqidade escolar, ao invs
de indicadores sintticos. Meuret (2000), por exemplo, prope a utilizao de um amplo
painel de medidas da eqidade dos sistemas educativos, que compreenderia uma srie de
indicadores de: (i) contexto (desigualdades de contexto e representaes sociais da eqidade
do sistema educativo), (ii) processo educativo (desigualdades de recursos educativos,
desigualdades de ambiente educativo), (iii) resultados internos (desigualdades individuais,
desigualdades entre categorias/grupos sociais), e (iv) resultados externos (conseqncias
individuais das desigualdades educativas, conseqncias coletivas das desigualdades
educativas). A anlise multidimensional de um painel de indicadores como este
proporcionaria, segundo o autor, uma imagem muito mais ntida da eqidade de um sistema
educativo do que um nico indicador.
No existe consenso sobre a definio, nem sobre a melhor metodologia de um estudo
emprico de iniqidades educativas. A proposta de se produzir um painel de indicadores
como a da tabela 2 parece ser mais aconselhvel, porque permite avaliar o grau de
iniqidade do sistema educativo, segundo diferentes concepes de justia. O estudo emprico
do captulo 7 procura seguir esta recomendao.
Tabela 2: Diferentes concepes de iniqidade e possveis indicadores
Iniqidade como...
Desigualdade de acesso a
determinados nveis de
educao
Desigualdade de tratamento

Possveis indicadores:
Porcentagem de indivduos, ou grupos de indivduos, de coortes
relevantes matriculados em determinados nveis de ensino.
Ex: porcentagem de crianas de 7 a 14 anos matriculadas no ensino
fundamental, segundo raa, gnero, nvel de renda etc..
Diferenciais de gastos por aluno, segundo localidades ou segundo
sistemas de ensino (Ex: pblico x privado).

115
Diferenciais de resultados de grupos de alunos supostamente igualmente
dotados de educabilidade (ex: homens x mulheres).
Desigualdade de oportunidades Sensibilidade do desempenho do aluno ao seu perfil scio-econmico
(medida do determinismo do sistema).
Probabilidade de que indivduos de diferentes raas, gnero e origem
scio-econmica atinjam certos resultados.
Desigualdade de resultados
Disperso de resultados em exames padronizados;
escolares
Razo entre desempenho de alunos mais fortes e alunos mais fracos
(razo entre percentis de desempenho).
Desigualdade de acesso a competncias de base.
Desigualdade de resultados
Diferenciais de salrios em funo do diploma obtido ou dos anos de
ps-escolares
estudo completados (por indivduos ou grupos de indivduos).

6.3.3. As desigualdades educativas so inevitveis?

Uma objeo conceitual ao estudo da iniqidade educativa repousa sobre a suposta
inevitabilidade das desigualdades escolares. Por exemplo, mesmo assumindo-se uma posio
normativa clara e tomando-se uma deciso quanto ao tipo de desigualdade escolar que se
deseje combater, no ser fcil distinguir empiricamente quais desigualdades so produto do
processo escolar em si e quais so decorrentes, digamos, da estrutura da sociedade, que, como
bem se sabe, pode ser extremamente desigual em alguns pases, tal como no Brasil. Quais
desigualdades so provocadas pela escola e quais so meros reflexos das desigualdades
sociais mais profundas? Cabe escola corrigir as distores sociais ou isso foge totalmente de
sua alada?
Um estudo de Shavit e Blossfeld (1993), por exemplo, conclui que nos poucos pases em
que houve reduo das desigualdades escolares, estas se explicaram muito mais pela reduo
de desigualdades sociais do que pelas reformas educativas somente na Holanda e na
Finlndia, alguns resultados promissores teriam sido alcanados. Sparkes (1999: 9) tambm
afirma que diversas pesquisas indicam que fatores no-escolares so uma fonte mais
importante de variao dos resultados escolares do que a qualidade da educao recebida pelo
aluno.
Estes resultados respaldam a viso de pensadores como o socilogo Pierre Bourdieu,
extremamente ctico quanto possibilidade de que a educao possa compensar
desigualdades sociais. Bourdieu e tantos outros acreditam justamente no oposto: a escola um
local privilegiado para a reproduo da hierarquia social e para a criao e amplificao de
desigualdades. Alves (1998: 533) afirma que o sistema educacional brasileiro, por sua
prpria natureza, incapaz de ser agente da eliminao de desigualdades sociais e somente
atua no sentido de acentu-las.
Mas h razes para duvidarmos desta viso pessimista e determinista. De fato, algumas
evidncias mostram que certos estabelecimentos escolares conseguem reduzir mais as

116
desigualdades ao longo do processo educativo do que outros. No nvel agregado, algumas
regies so mais competentes na compensao do efeito da origem social sobre os resultados
escolares. A prpria Sparkes (1999:9), por exemplo, comenta algumas pesquisas que
concluram que a escola tambm tem sua dose de importncia na determinao de resultados
escolares. Alguns estudos resenhados por ela concluem que os fatores ligados ao perfil scioeconmico do indivduo explicam uma parcela do desempenho nas provas de lngua materna
(13%), matemtica (7,5%) e cincias (2,4%); porm, uma parte da variao pode ser atribuda
escola: lngua materna (5,3%), matemtica (13,8%) e cincias (20%). Todos os fatores
apontados sucintamente neste pargrafo, nos anteriores e ao longo da dissertao, nos levam a
crer que o sistema educacional no passivo na criao de desigualdades e/ou na
manuteno de desigualdades preexistentes. Em conseqncia, parece haver espao para
polticas educativas que colaborem para a reduo das desigualdades produzidas dentro da
escola.
A alocao dos mais diversos insumos do processo educativo tais como a ateno
despendida a cada aluno, o efeito de pares, a estrutura curricular escolhida influencia os
resultados dos alunos, conforme se comentou ao longo desta dissertao. Assim sendo, seria
possvel, ao menos em tese, reorganizar o sistema de forma a torn-lo menos determinista.
Uma alterao da distribuio dos alunos entre escolas ou entre classes (digamos, reduzindo a
segregao) poderia ter um efeito benfico sobre o desempenho de alunos provenientes de
meios sociais mais desfavorecidos via redistribuio do insumo efeito de pares. Uma
alterao do sistema de incentivos que estimulasse professores e diretores a darem mais
ateno a alunos com perfil scio-econmico desfavorvel (por exemplo, atribuindo prmios
pela reduo da disparidade de resultados), poderia reduzir o determinismo do sistema.
Em uma perspectiva mais ampla, alguns autores denunciam o pessimismo como uma
forma de desmoralizao do projeto igualitarista47: Muitos dos que acreditam que as
deficincias de capital cultural impedem o avano econmico dos pobres argumentam que o
escopo para interveno pblica na expanso de oportunidades econmicas limitada. (...)
Estes pessimistas ignoram muitas interaes sociais que podem incrementar o capital social
dos pobres escolarizao adequada, propriedade de uma moradia ou subsdios criao de
empregos (Arrow, Bowles, Durlauf, 2000: xi).

47

Os autores referem-se aos Estados Unidos, mas a observao aplicvel a outras realidades.

117

6.4. Concluses
O objetivo deste captulo era discutir algumas peculiaridades e dificuldades associadas
tarefa de definir e avaliar o produto do sistema educativo. De incio, ressaltou-se o aspecto
multifacetado dos resultados de um sistema educativo, que podem ser classificados segundo
pelo menos dois critrios: resultados coletivos e individuais; resultados escolares, psescolares e extra-escolares.
Sendo os resultados mltiplos, mostrou-se que necessrio definir claramente os
objetivos priorizados, antes de se passar a uma etapa de avaliao do desempenho do sistema.
Os objetivos sociais atribuveis a um sistema educativo so os mais variados possveis e
dependem de juzos de valor feitos por indivduos e coletividades. Para investigar os juzos de
valor e enquadrar melhor a discusso sobre a definio de objetivos, recorreu-se ao auxlio de
teorias econmicas da justia.
Na breve exposio das principais correntes de teorias econmicas de justia, notam-se as
relaes que podem ser estabelecidas entre filosofia (princpios de justia), economia (modo
de alocao de recursos visando a atingir determinados fins) e educao (sendo os recursos e
os fins, neste caso, de natureza educativa). No possvel aprofundar muito a fascinante
discusso sobre justia educativa nesta dissertao, mas a breve exposio aqui includa foi
suficiente para se argumentar que diferentes teorias de justia hierarquizam de forma diferente
os objetivos sociais que devem ser atribudos a um sistema educativo. Uma implicao
importante que medir a eficcia (resultados mdios dos alunos) apenas uma maneira de
avaliar o desempenho do sistema uma maneira utilitarista que, de forma nenhuma, pode ser
considerada neutra. Medir a eficcia e as diversas formas de desigualdades educacionais so
tarefas indissociveis, que, conjuntamente, permitem avaliar o desempenho do sistema
educativo.
Em seguida, passou-se a uma etapa de compreenso do que vem a ser eqidade educativa.
Em outras palavras, buscaram-se respostas seguinte questo: quais so as desigualdades
educativas equnimes e quais so inequnimes? Viu-se que h inmeras maneiras de se
definir e de se enxergar o que vem a ser iniqidade educativa, e que esta multiplicidade de
definies se reflete em uma multiplicidade de medidas e indicadores de iniqidade. Dada a
variedade de interpretaes, de medidas e de indicadores, alguns autores sugerem que os
estudos sobre iniqidade educativa proporcionem painis de indicadores e no se atenham a
um ou outro indicador especfico.
Tendo como pano de fundo a discusso deste captulo 6, no captulo seguinte, apresenta-se
uma avaliao emprica do desempenho do sistema educativo brasileiro.

118

7. Uma avaliao do desempenho do sistema de ensino

fundamental brasileiro, com nfase em medidas de iniqidade
No h como esconder que nossos resultados so fracos. Temos mesmo a desculpa de que
no seria de se esperar um resultado diferente, quando nos comparamos com os pases
mais ricos do globo. Mas isso tomar um caminho fatalista e errado.
Cludio de Moura Castro, 2001: 77
Este captulo prope-se a avaliar o desempenho do sistema de ensino fundamental
brasileiro, sobretudo no que se refere a questes de eqidade, com base em dados
provenientes de um estudo de avaliao de alunos realizado pela OCDE junto a 32 pases
(PISA, 2000; OCDE, 2001). A escolha por enfatizar questes de eqidade decorre das razes
apresentadas no captulo 6. Este captulo complementa o relatrio nacional PISA 2000
realizado por tcnicos do INEP (INEP, 2001).
Este captulo 7 divide-se em 4 sees. Na seo 7.1, descreve-se brevemente a pesquisa
PISA 2000 e a base de dados produzida a partir dela. A seo 7.2 contm estatsticas
descritivas da base de dados, por meio das quais j se apresentam um indicador de eficcia e
alguns indicadores de eqidade do sistema de ensino fundamental brasileiro. Na seo 7.3,
avana-se a uma etapa de anlise inferencial, privilegiando um indicador de eqidade como
desigualdade de oportunidades, a saber: a sensibilidade do resultado do aluno ao perfil scioeconmico. A seo 7.5 traz as principais concluses e discute tambm os limites da
avaliao emprica levada a cabo neste captulo.

7.1. Breve descrio da pesquisa PISA 2000 e da base de dados

PISA 2000 (Programme for International Student Assessment) foi uma pesquisa
organizada pela OCDE com o intuito de avaliar o nvel de competncias cognitivas de alunos
de diversos pases. Ao todo, foram 32 os pases avaliados, dos quais os 28 pases-membros da
OCDE e 4 pases convidados: Brasil, Letnia, Liechtenstein e Rssia..
Escolas e alunos dos pases foram sorteados para tomarem parte no exame, de acordo com
uma metodologia de amostragem que garantisse representatividade da populao escolar de
cada pas. No Brasil, por exemplo, tanto alunos de escolas pblicas como de escolas privadas
foram avaliados, e a pesquisa se estendeu pelas diversas regies do pas.
Os mais de 200 mil alunos foram avaliados no mundo todo em trs provas diferentes:
leitura, matemtica e cincias. Na edio 2000 do exame, a prova de leitura foi priorizada, o
que significa que as amostras de alunos avaliados em leitura em cada pas foram
sistematicamente maiores do que as amostras de alunos avaliados em matemtica e cincias.

119
Em edies futuras do PISA (2003, 2006 e assim por diante), haver alternncia de prioridade
entre as trs provas.
As provas das trs reas foram escritas originalmente em ingls e depois foram traduzidas
para o idioma de cada pas, procurando-se proceder a uma adaptao a eventuais
especificidades locais. Por exemplo, as provas aplicadas em Portugal e no Brasil foram
diferentes, respeitando as diferenas lingsticas e culturais entre os dois pases lusfonos.
Havia questes de mltipla escolha e tambm questes que demandavam respostas
discursivas.
Dadas as grandes diferenas existentes entre os sistemas de ensino dos diversos pases,
optou-se por no se avaliar alunos de determinada srie ou nvel de ensino, mas sim por
avaliar alunos de uma mesma faixa etria, ou, mais precisamente, de uma mesma idade: 15
anos. Pela mesma razo, outra preocupao dos pesquisadores foi evitar avaliar
conhecimentos estritamente escolares, que poderiam ser diferentes em funo do pas, mas
sim habilidades de compreenso e resoluo de problemas gerais. Comentando a sociologia
do teste, um especialista brasileiro afirma o seguinte: A filosofia bsica ir ao mundo real e
perguntar quais os conhecimentos de tipo escolar so necessrios para operar com
competncia em um mundo moderno (Castro, 2001: 83).
No Brasil, quase 5 mil alunos participaram da pesquisa. Em razo do atraso escolar, havia
grande disparidade entre as sries em que se encontravam os alunos brasileiros de 15 anos.
Optou-se ento por excluir da amostra os alunos que estivessem matriculados em qualquer
srie inferior quinta do ensino fundamental. A justificativa para esta excluso a de que
alunos muito atrasados no seriam capazes de ter bom desempenho nas provas, que exigiam
um nvel mnimo de conhecimentos: no seria correto avaliar tais alunos. Este procedimento
tem a desvantagem de excluir uma parcela razovel da populao da coorte de alunos de 15
anos de idade: 31%. Entre os 69% de alunos brasileiros de 15 anos representados pela
amostra, cerca de 80% apresentam algum atraso escolar (INEP, 2001).
Alm de avaliar os alunos nas trs provas, o estudo tambm colheu informaes
detalhadas sobre o perfil scio-econmico do aluno e sobre caractersticas das escolas, que
foram compiladas em enormes bases de dados. Para maiores detalhes a respeito da pesquisa e
da base de dados, recomenda-se a consulta ao relatrio tcnico do PISA 2000 (OCDE, 2001) e
ao relatrio tcnico nacional brasileiro (INEP, 2001)48.

48

O relatrio tcnico est disponvel no stio de Internet da OCDE. O relatrio nacional est disponvel tanto no
stio da OCDE (www.pisa.oecd.gov), como no do INEP (www.inep.gov.br).

120

7.2. Estatsticas descritivas

No captulo anterior, ressaltou-se a multiplicidade de concepes de justia, que se
traduzem em inmeras definies de iniqidade educativa e em diversos indicadores destas
iniqidades. Argumentou-se que um procedimento recomendvel para contentar diversas
posies normativas consiste em apresentar um painel de indicadores de desempenho do
sistema.
Nesta seo, apresentam-se algumas estatsticas descritivas obtidas na base de dados PISA
2000, que nos proporcionam alguns elementos para avaliao do desempenho do sistema de
ensino brasileiro. Primeiro, apresenta-se um indicador da eficcia do sistema: o desempenho
mdio dos alunos brasileiros. Depois, apresenta-se uma srie de indicadores da eqidade do
sistema: desigualdade de tratamento, desigualdade de resultados, desigualdade de acesso a
competncias de base.
Em todos os casos, comparam-se os resultados dos alunos brasileiros com os de alunos
dos outros pases. Sendo o Mxico o pas mais parecido com o Brasil em termos scioeconmicos, os resultados obtidos pelos dois pases so comparados com mais freqncia. Na
maioria das vezes, para no sobrecarregar o texto com a incluso de um sem-nmero de
tabelas, prioriza-se a apresentao dos resultados da prova de leitura. Quando necessrio,
porm, expem-se igualmente os resultados das outras duas provas.
7.2.1. Eficcia do sistema educativo brasileiro
Os alunos brasileiros obtiveram desempenho mdio muito baixo no exame PISA 2000.
Em termos concretos, entre todos os pases pesquisados, o Brasil ocupa nada menos do que a
ltima posio em termos de desempenho mdio, em todas as provas. A tabela 3 apresenta
mdias de desempenho na prova de leitura, desvios-padro e nmero de observaes para
cada um dos pases.
Tabela 3: PISA 2000, Desempenho mdio dos alunos* em leitura, desvio padro e freqncia. Por
pas.
Pas | Mdia Desvio-padro Freqncia
---------------+-----------------------------------AUSTRIA | 497.29772 95.089523
4745
BELGIUM_FR | 482.47792 108.97411
2735
BELGIUM_NL | 539.92477 91.643208
3890
BRAZIL | 382.70828 89.300671
4880
CZECH REPUBLIC | 497.42236 93.99171
5365
DENMARK | 498.53992 97.027029
4049
FINLAND | 548.10107 87.669201
4864
FRANCE | 501.88266 91.948996
4205
GERMANY | 499.96102 104.75934
4603
GREECE | 471.30826 96.848976
4631
HUNGARY | 480.95130 89.431620
4829
ICELAND | 508.48793 91.758467
3248

121
IRELAND | 528.57688 92.973146
3822
ITALY | 488.78407 91.319686
4984
JAPAN | 525.26998 84.478374
5256
KOREA | 520.93981 70.765528
4982
LATVIA | 463.49422 100.34020
3287
LIECHTENSTEIN | 480.37752 96.161997
314
LUXEMBOURG | 447.10241 98.610884
3251
MEXICO | 428.27943 86.023855
4566
NETHERLANDS | 541.89554 88.636163
2393
NEW ZEALAND | 527.58808 107.70394
3667
NORWAY | 504.34955 103.15167
4001
POLAND | 467.15679 96.949965
3586
PORTUGAL | 476.11793 95.641826
4585
RUSSIAN FED. | 461.61364 91.387878
6701
SPAIN | 493.15792 85.035578
6214
SWEDEN | 516.61573 91.537590
4416
SWITZERLAND | 495.67497 98.259010
6002
UNITED KINGDOM | 522.76567 100.91709
9053
UNITED STATES | 496.78289 103.68594
3068
------------------+----------------------------------Total | 493.73795 100.15875
136192
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: pv5 (plausible values) - ideal to compute country moments.

Em leitura (tabela 1), a mdia brasileira de 383 pontos (ltimo lugar), a mdia do
conjunto dos pases de 494 pontos, a mdia finlandesa (primeiro lugar) de 548 pontos e a
mdia mexicana de 428 pontos. Note-se que os resultados do Brasil so bastante inferiores
aos do conjunto de pases avaliados e aos do pas lder, a Finlndia. Estes resultados eram
esperados, em funo das grandes diferenas de nvel de desenvolvimento entre o Brasil e tais
pases. Porm, mais inquietante observar a diferena considervel verificada entre os
resultados brasileiros e os mexicanos.
Em matemtica e cincias, a situao no muda de figura. Em matemtica (ver tabela no
apndice), a mdia brasileira de 320 pontos, a mdia de todos os pases de 493 pontos, a
mdia japonesa (primeiro lugar49) de 559 pontos e a mdia mexicana de 394 pontos. Em
cincias (tabela no apndice), a mdia brasileira de 364 pontos, a mdia de todos os pases
de 493 pontos, a mdia japonesa (primeiro lugar) de 553 pontos e a mdia mexicana de
427 pontos.
Vale lembrar que foram excludos os alunos brasileiros de 15 anos que estivessem
cursando sries mais baixas do que a quinta do ensino fundamental. Se tivessem sido
includos, os resultados certamente teriam sido ainda piores.
Os resultados do Brasil no exame PISA em termos de eficcia, entendida como
desempenho mdio, tiveram grande repercusso na imprensa nacional na poca de divulgao
dos resultados, em dezembro de 2001. O relatrio nacional sobre o exame PISA 2000 (INEP,
2001) produzido pelo INEP, rgo subordinado ao MEC, procura explicar a ltima posio
49

A amostragem das provas holandesas apresenta alguns problemas que no permitem que se afirme que os
alunos holandeses so os melhores em matemtica, ainda que a pontuao da Holanda seja maior que a do Japo.

122
ocupada pelos alunos brasileiros e contextualiz-la de diversas maneiras. Tal relatrio, bem
como as reaes do Ministro Paulo Renato de Souza aos resultados, lanaram mo das
seguintes justificativas para o fraco desempenho dos alunos brasileiros: (i) o nvel de
desenvolvimento scio-econmico do Brasil inferior ao dos outros pases pesquisados, o
que invalida a comparao; (ii) a desigualdade scio-econmica (medida pelo ndice de Gini)
mais aguda no Brasil do que nos outros pases pesquisados, o que tambm invalida uma
comparao do Brasil com os outros pases; (iii) a parcela de alunos de 15 anos com atraso
escolar muito menor nos outros pases do que no Brasil, o que enviesa os resultados dos
alunos brasileiros para baixo, (iv) a ampliao do acesso educao bsica no Brasil na
ltima dcada incluiu no sistema de ensino alunos cujo perfil scio-econmico o mais
desfavorvel possvel, enviesando para baixo os resultados brasileiros. Alm disso, algumas
deficincias tcnicas das questes (problemas de traduo de certos termos, por exemplo)
tambm so evocados em alguns trechos do relatrio.
O argumento de que o desempenho brasileiro foi ruim por causa do diferencial de
desenvolvimento pode ser rebatido pela observao do desempenho dos alunos mexicanos. A
justificativa que ressalta a desigualdade scio-econmica como explicao pressupe a
existncia de uma relao causal entre igualdade scio-econmica e bom desempenho em um
exame de competncias cognitivas, o que, embora parea uma hiptese plausvel primeira
vista, carece de estudos que a confirmem ou refutem. As explicaes baseadas na grande
proporo de alunos com atraso escolar e na ampliao do acesso poderiam ser candidatas
com mais chances a serem explicaes legtimas. Porm, seria preciso conhecer bem as
realidades institucionais dos outros pases para se acatarem estas hipteses. O relatrio
nacional (INEP, 2001), por exemplo, afirma que, enquanto nos pases pesquisados, grande
parte dos alunos j freqentam o ensino mdio aos 15 anos de idade, no Brasil, mais da
metade dos alunos de 15 anos encontram-se ainda no ensino fundamental. Contudo, afirma-se
que isto tambm verdade no Mxico e, apesar disso, os resultados dos alunos mexicanos so
bastante superiores aos dos alunos brasileiros: mais uma vez, o Mxico serve como contraexemplo. No caso da ampliao do acesso, seria preciso investigar se este movimento tambm
no ocorreu em outros pases recentemente.
No pretendo comentar aqui detidamente os resultados brasileiros em termos de eficcia,
mesmo porque o relatrio nacional (INEP, 2001) analisa em pormenores certos aspectos
relacionados eficcia, como a influncia da srie cursada (do atraso escolar, portanto) e do
perfil scio-econmico dos alunos sobre o desempenho nas provas. No entanto, tal relatrio se
preocupou pouco com aspectos relativos eqidade, aspectos que, conforme as justificativas

123
apresentadas no capitulo anterior, so importantes para a avaliao do desempenho do
sistema.
7.2.2. Grau de iniqidade do sistema educativo brasileiro
Algumas das justificativas para o mau desempenho dos alunos brasileiros no exame PISA
2000 perdem sua razo de ser quando se voltam os olhares, no mais para a comparao da
eficcia entre os pases (desempenho mdio dos alunos de cada pas), mas sim para a anlise
da distribuio dos resultados no interior de cada pas. Ao procurar compreender aspectos
ligados eqidade, no mais necessrio justificar porque o Brasil tem resultados mdios
piores do que pases mais desenvolvidos como Finlndia, Japo, Portugal, Coria ou Estados
Unidos, mas sim compreender porque os alunos brasileiros alcanam resultados mais ou
menos dspares entre si.
Seguindo a recomendao de alguns autores, procura-se apresentar um painel de
indicadores de iniqidade. Evidentemente, pelas caractersticas do estudo realizado, a base de
dados utilizada contempla apenas dados de resultados dos alunos (resultados escolares,
segundo a classificao do captulo 6), seu perfil socio-econmico e algumas caractersticas
de sua escola.
Isto significa que no possvel, por exemplo, calcular nenhum indicador de iniqidade
como desigualdade de resultados ps-escolares. Afinal, no possvel saber quais sero os
salrios dos alunos de 15 anos no futuro! Inmeros trabalhos empricos tm explorado a
relao existente entre diferencial de educao alcanada (diploma e/ou anos de estudo) e
diferencial de salrio no Brasil. Menezes-Filho (2001) apresenta uma resenha destes estudos e
conclui que o diferencial de educao explica uma parcela razovel do diferencial de salrios.
Tambm no possvel construir indicadores de iniqidade como desigualdade de acesso
a determinados nveis de ensino. A nica informao relevante de que dispomos que, da
amostra brasileira, foram excludos os alunos de 15 anos que estivessem cursando sries mais
baixas do que a quinta do ensino fundamental. Tal procedimento excluiu 31% da populao
da coorte de alunos de 15 anos de idade. Pode-se interpretar que quase um tero dos
brasileiros de 15 anos esto extremamente atrasados na escola e que, possivelmente, tal atraso
constituir um grande empecilho a que tenham acesso a nveis mais altos do sistema de
ensino. Diversos estudos tratam da questo da desigualdade de acesso na educao brasileira,

124
mesmo porque, bases de dados amplamente difundidas no Brasil, como a PNAD (IBGE),
contm informaes sobre o ltimo diploma obtido ou sobre a escolarizao.50
Porm, apesar destes limites, possvel explorar a base de dados PISA 2000 de modo a,
no apenas apresentar mais de um indicador de iniqidade como desigualdade de resultados,
como tambm, por meio de procedimentos estatsticos simples e/ou pela assuno de alguns
pressupostos particulares (sujeitos a crticas, evidentemente), construir-se tambm alguns
indicadores iniqidade como desigualdade de oportunidades e como desigualdade de
tratamento. Cada um deles ser explicado no momento oportuno.
7.2.2.1.

Iniqidade como desigualdade de tratamento entre gneros

As tabelas 4 e 5 apresentam, respectivamente, o desempenho mdio em leitura e em

matemtica, segundo o gnero do aluno. Na tabela 4, observa-se que as meninas obtm
resultados superiores aos dos meninos em leitura em todos os pases. No Brasil, a diferena
pequena: 398 a 382. No conjunto dos pases, as diferenas so maiores, tanto em termos
absolutos como em termos relativos: 509 a 480. Na Finlndia, cujos resultados mdios foram
os mais altos, a diferena entre os gneros considervel: 568 a 520. No Mxico, verifica-se
situao semelhante do Brasil 438 a 420.
Tabela 4: Desempenho mdio em leitura*, por gnero. Por pas.
Pas | Feminino Masculino |
Total
---------------+---------------------+---------AUSTRIA | 515.08496 483.70813 | 499.37979
BELGIUM_FR | 496.70108 470.90461 | 484.29156
BELGIUM_NL | 552.82922 523.24747 | 537.43604
BRAZIL | 398.41839 382.31622 | 390.74926
CZECH REPUBLIC | 512.08839 480.50267 | 497.42950
DENMARK | 511.11873 485.93917 | 498.41638
FINLAND | 568.23616 520.04872 | 544.89057
FRANCE | 514.77433 487.81446 | 501.40074
GERMANY | 515.50467 485.54457 | 500.89755
GREECE | 492.54348 455.72270 | 473.87266
HUNGARY | 495.94142 469.43125 | 482.39854
ICELAND | 527.04800 489.13136 | 508.07782
IRELAND | 540.36795 512.17468 | 526.94364
ITALY | 505.18968 473.61125 | 489.81463
JAPAN | 538.02176 509.23628 | 523.49753
KOREA | 528.08594 512.72279 | 519.58002
LATVIA | 487.33026 440.71755 | 465.39656
LIECHTENSTEIN | 499.14383 471.33891 | 485.15168
LUXEMBOURG | 467.56394 437.24246 | 452.69758
MEXICO | 438.10226 419.86037 | 428.94631
NETHERLANDS | 553.22308 526.09925 | 539.71834
NEW ZEALAND | 549.25220 505.17889 | 526.75670
NORWAY | 524.57986 486.56934 | 505.29469
POLAND | 486.88888 452.44801 | 468.94312
PORTUGAL | 489.55912 466.55072 | 478.65188
RUSSIAN FED. | 480.97439 446.89231 | 464.03277
SPAIN | 506.35084 482.98060 | 494.87356
50

Os stios de Internet do INEP (www.inep.gov.br) e do IPEA (www.ipea.gov.br) contm informaes sobre

acesso aos diversos nveis de educao.

125
SWEDEN | 533.21700 498.64661 | 515.62814
SWITZERLAND | 510.37279 482.77018 | 496.54593
UNITED KINGDOM | 535.08419 508.56736 | 521.80352
UNITED STATES | 509.88873 481.50488 | 496.52181
--------------+----------------------+---------Total | 509.01584 479.87055 | 494.52813
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados utilizada: wle (maximum likelihood score) - ideal to analyse
individual scores in a multivariate perspective.

Em matemtica, por outro lado, a tabela 5 mostra que as alunas obtm resultados
inferiores aos dos alunos, em todos os pases, com exceo da Islndia e da Nova Zelndia.
No Brasil, a diferena de 20 pontos, maior do que em leitura, e uma das mais elevadas entre
os pases avaliados: 343 a 363. No conjunto dos pases, as diferenas so menores do que em
leitura: 490 a 500. No Japo, pas de desempenho mdio mais elevado na prova de
matemtica, o hiato no grande: 551 a 558. Na Finlndia, a diferena entre os gneros
praticamente inexiste: 532,9 a 533,4. No Mxico, as alunas atingem 401 e os alunos, 411.
Tabela 5: Desempenho mdio em matemtica*, por gnero. Por pas.
Pas | Feminino Masculino |
Total
---------------+--------------------+---------AUSTRIA | 498.02494 516.13394 | 507.07597
BELGIUM_FR | 493.13007 500.61974 | 496.79114
BELGIUM_NL | 538.41482 544.89340 | 541.77757
BRAZIL | 343.01748 363.27796 | 352.7201
CZECH REPUBLIC | 493.35882 506.01274 | 499.27338
DENMARK | 507.69418 522.29297 | 515.14491
FINLAND | 532.87177 533.36478 | 533.10887
FRANCE | 507.95125 519.68564 | 513.70241
GERMANY | 497.94520 507.89626 | 502.73134
GREECE | 449.53555 455.12000 | 452.33653
HUNGARY | 481.99133 490.07435 | 486.17333
ICELAND | 516.03078 512.80972 | 514.40043
IRELAND | 496.87699 507.85837 | 502.06322
ITALY | 455.81922 468.28876 | 461.77482
JAPAN | 550.88562 558.13485 | 554.54622
KOREA | 525.96235 545.62871 | 536.84071
LATVIA | 464.96911 472.45787 | 468.52147
LIECHTENSTEIN | 511.91455 514.64381 | 513.24744
LUXEMBOURG | 448.93802 463.66993 | 456.27846
MEXICO | 401.37388 410.86589 | 406.12758
NETHERLANDS | 560.58763 569.84909 | 565.23248
NEW ZEALAND | 534.57981 531.97329 | 533.23178
NORWAY | 492.42512 504.29529 | 498.27883
POLAND | 462.01514 465.41468 | 463.78592
PORTUGAL | 456.18507 470.37814 | 462.85986
RUSSIAN FED. | 478.51596 480.03179 | 479.27817
SPAIN | 473.97636 488.72844 | 481.10188
SWEDEN | 506.09655 512.12506 | 509.12928
SWITZERLAND | 520.71573 535.32588 | 527.97444
UNITED KINGDOM | 523.84664 529.21277 | 526.53838
UNITED STATES | 481.91432 484.68655 | 483.22275
---------------+---------------------+---------Total | 489.50357 499.9333 | 494.6801
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: wle (maximum likelihood score) - ideal to analyse individual scores
in a multivariate perspective.

126
Em cincias (tabela no apndice), as diferenas de resultados entre gneros so bem
menos marcadas e no h superioridade ou inferioridade sistemtica de meninos ou meninas.
No Brasil, elas obtm 380 contra 379 deles; no conjunto dos pases, a vantagem, tambm
delas, de apenas um ponto: 494 a 493.
Para interpretar a desigualdade de gnero como um indicador de desigualdade de
tratamento, preciso aceitar o pressuposto de que a distribuio de talento inato e a
distribuio de insumos (monetrios e no-monetrios) no tenham nenhuma razo para
serem diferentes entre meninos e meninas. Alm disso, deve-se aceitar o pressuposto de que o
arranjo institucional do sistema educativo (o sistema de incentivos) age de forma semelhante
sobre alunos e alunas. Sendo isto verdade, se os resultados de cada um dos grupos alcanados
forem diferentes, ento pode-se argumentar que o sistema educativo tratou de forma desigual
os diferentes grupos.
Pode-se refutar o argumento dizendo-se que no foram nem os talentos inatos, nem os
insumos injetados, nem o arranjo institucional do sistema educativo, nem o tratamento
conferido pelo sistema educativo, mas sim outras caractersticas no-observveis de cada
grupos de indivduo, que terminaram por enviesar os resultados de cada grupo. Em certa
medida, pode-se atribuir ao arranjo institucional da sociedade a responsabilidade por essas
caractersticas no-observveis. Por exemplo, costumes sociais poderiam estimular mais o
gosto das mulheres por leitura do que por matemtica, o que ajudaria a explicar por que as
alunas tiveram desempenho superior ao dos meninos na prova de leitura do PISA, mas
tiveram desempenho inferior na prova de matemtica.
Aceitando-se ou no a classificao deste indicador como uma medida de iniqidade, o
fato que ele mostra que existem desigualdades de resultados entre os gneros, em alguns
pases. Determinar se esta desigualdade injusta ou no, e se deve ser combatida ou no,
um exerccio normativo que depender do critrio de justia que se privilegie, conforme
frisado no captulo 6.
7.2.2.2.

Iniqidade como desigualdade de resultados entre 1 e 10 decis

Outro indicador descritivo de iniqidade a disparidade entre o desempenho dos alunos

mais fortes e os mais fracos em cada pas. Indubitavelmente, trata-se de um indicador de
iniqidade como desigualdade de resultados, pois, com base na observao deste indicador,
nada se pode afirmar quanto ao acesso, ao tratamento ou s oportunidades oferecidas a cada
aluno ao longo do processo educacional.

127
Optou-se aqui por computar a razo entre o desempenho dos alunos do primeiro e do
ltimo decis, isto , a razo entre o desempenho mdio alcanado pelos 10% de alunos com
melhores resultados e o desempenho mdio alcanado pelos 10% de alunos com piores
resultados. Os resultados, em leitura, encontram-se na tabela 6 abaixo.
Tabela 6: Razo entre desempenho* em leitura dos alunos do primeiro e do ltimo decis. Por pas.
Pas | P10/P90
---------------+-----------AUSTRIA | 1.64
BELGIUM_FR | 1.82
BELGIUM_NL | 1.55
BRAZIL | 1.84
CZECH REPUBLIC | 1.62
DENMARK | 1.64
FINLAND | 1.51
FRANCE | 1.63
GERMANY | 1.73
GREECE | 1.72
HUNGARY | 1.61
ICELAND | 1.59
IRELAND | 1.59
ITALY | 1.61
JAPAN | 1.51
KOREA | 1.42
LATVIA | 1.75
LIECHTENSTEIN | 1.70
LUXEMBOURG | 1.84
MEXICO | 1.72
NETHERLANDS | 1.53
NEW ZEALAND | 1.69
NORWAY | 1.70
POLAND | 1.74
PORTUGAL | 1.67
RUSSIAN FED. | 1.68
SPAIN | 1.56
SWEDEN | 1.60
SWITZERLAND | 1.69
UNITED KINGDOM | 1.64
UNITED STATES | 1.73
---------------+-----------Total | 1.65
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: wle (maximum likelihood score) - ideal to analyse individual scores
in a multivariate perspective.

A razo entre primeiro e ltimo decis no conjunto dos pases de 1,65. Portanto, o
desempenho mdio alcanado pelos 10% de alunos que obtiveram os melhores resultados
65% mais elevado do que o desempenho mdio alcanado pelos 10% de alunos que obtiveram
os piores resultados. O Brasil o pas em que este indicador o mais elevado: 1,84. Isto , os
melhores alunos brasileiros tm desempenho 84% superior ao dos piores alunos brasileiros.
A Blgica francfona51 e Luxemburgo apresentam indicadores relativamente prximos aos do
Brasil, superiores a 80%. A Coria o pas onde a diferena entre os mais fortes e os mais

51

A Blgica francfona composta pela Regio da Valnia (sul do pas) e por parte da Regio de Bruxelas.

128
fracos em leitura a menor de todas: 42%. Japo, Finlndia e Blgica neerlandfona52 so
pases ou regies que apresentam bons resultados, na casa de pouco mais de 50%. O Mxico
encontra-se em uma posio intermediria, com 72%, na mesma faixa de Estados Unidos,
Grcia, Alemanha e Polnia.
Em matemtica (tabela no apndice), o Brasil ainda apresenta um resultado ruim (1,85 ou
85%), porm, j no ocupa o ltimo lugar, mas sim o antepenltimo. Os pases mais
inequnimes, segundo este critrio, so Mxico, com 1,99, e Grcia, com 1,95. Os menos
inequnimes so Japo (1,47), Finlndia (1,48) e Holanda (1,49).
Em cincias, o Brasil volta a ocupar ltimo lugar e, neste caso, a diferena com relao
aos outros pases enorme. Enquanto a razo entre o desempenho mdio do primeiro decil de
alunos brasileiros 2,40 (140%!), a razo do penltimo colocado (Blgica francfona) 1,89.
O Mxico apresenta uma razo baixa em cincias: 1,60. Os pases com melhores resultados
so Japo, Finlndia e Holanda, respectivamente com 1,52, 1,53 e 1,56.
7.2.2.3.

Iniqidade como desigualdade de acesso a competncias de base

Um indicador de iniqidade como desigualdade de resultados alternativo, ao invs de se

interessar pelos resultados mdios de todos os alunos, d destaque proporo de alunos de
cada pas que no consegue atingir nveis mnimos de capacidades ou habilidades,
costumeiramente denominadas competncias de base.
Uma forma de observar o acesso a competncias de base calcular a proporo de alunos
cujos resultados encontram-se no nvel 1 (ou abaixo dele) em uma escala de 5 nveis de
proficincia definidos na pesquisa PISA 2000. Esta a estratgia seguida no relatrio
nacional PISA 2000 (INEP, 2001). Segundo esta repartio, 40% dos alunos brasileiros com 9
ou mais anos de estudo encontram-se no nvel 1 ou abaixo dele. O mesmo vale para 72% dos
alunos com 8 anos de estudo; e para 89% dos alunos com 7 anos de estudo ou menos. No
Mxico, os resultados equivalentes so: 36%, 85% e 92%. O relatrio ressalta tambm que,
nos EUA, os nmeros so 16% (9 anos ou mais) e 67% (8 anos de estudo); e na Espanha,
15% (9 ou mais) e 72% (8). Quando se trata de alunos com algum atraso, as diferenas entre
os pases no so to marcadas. Contudo, quando se trata de alunos sem atraso (com 9 anos
ou mais de estudo), o Brasil se sai bem pior que Espanha e EUA e um pouco pior que o
Mxico.
Uma maneira alternativa de se calcular a iniqidade como desigualdade de acesso a
competncias de base no se baseia em uma escala invarivel de proficincias, mas sim em
52

A Blgica neerlandfona composta pela Regio de Flandres (norte do pas) e por parte da Regio de

129
uma comparao internacional. Trata-se de dividir os resultados dos alunos de todos os pases
em quartis de resultados e, posteriormente, observar, em cada pas, qual a proporo de
alunos que pertence a cada quartil de desempenho definido internacionalmente. A proporo
de alunos de cada pas pertencente ao quartil mais baixo de resultados constitui uma proxy da
proporo de alunos que no alcanam um nvel de competncias mnimo, segundo padres
internacionais. Os resultados encontram-se na tabela 7 a seguir:
Tabela 7: Repartio do desempenho em leitura de cada pas, segundo quartis de desempenho
definidos internacionalmente
Leitura |
4 quantis de wle
|
Pas |
1 (Freq, %)
2
3
4
|
Total
---------------+-------------------------------------------------+---------AUSTRIA | 1089 (22,95)
1226
1232
1198 |
4745
BELGIUM_FR |
825 (30,18)
607
641
661 |
2734
BELGIUM_NL |
494 (12,70)
664
1065
1667 |
3890
BRAZIL | 3370 (69,17)
942
409
151 |
4872
CZECH REPUBLIC | 1168 (21,77)
1494
1405
1298 |
5365
DENMARK |
916 (22,64)
1019
1112
999 |
4046
FINLAND |
498 (10,24)
862
1388
2115 |
4863
FRANCE |
888 (21,13)
1119
1129
1066 |
4202
GERMANY | 1057 (23,01)
1131
1118
1285 |
4591
GREECE | 1445 (31,23)
1307
1065
810 |
4627
HUNGARY | 1360 (28,19)
1395
1144
925 |
4824
ICELAND |
626 (19,32)
819
892
904 |
3241
IRELAND |
570 (14,92)
812
1086
1352 |
3820
ITALY | 1187 (23,82)
1494
1289
1014 |
4984
JAPAN |
687 (13,08)
1143
1685
1739 |
5254
KOREA |
530 (10,64)
1315
1780
1357 |
4982
LATVIA | 1127 (34,30)
916
715
528 |
3286
LIECHTENSTEIN |
83 (26,43)
82
90
59 |
314
LUXEMBOURG | 1213 (38,73)
848
655
416 |
3132
MEXICO | 2252 (49,61)
1338
663
286 |
4539
NETHERLANDS |
277 (11,58)
446
647
1023 |
2393
NEW ZEALAND |
659 (17,98)
757
857
1393 |
3666
NORWAY |
872 (21,82)
909
1033
1182 |
3996
POLAND | 1169 (32,61)
993
841
582 |
3585
PORTUGAL | 1366 (29,83)
1232
1123
859 |
4580
RUSSIAN FED. | 2275 (33,97)
2139
1403
881 |
6698
SPAIN | 1396 (22,52)
1703
1789
1312 |
6200
SWEDEN |
767 (17,37)
1026
1239
1383 |
4415
SWITZERLAND | 1479 (24,68)
1492
1491
1531 |
5993
UNITED KINGDOM | 1584 (17,53)
2009
2242
3199 |
9034
UNITED STATES |
765 (24,98)
751
748
799 |
3063
---------------+-------------------------------------------------+---------Total | 33994 (25,01)
33990
33976
33974 | 135934
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: wle (maximum likelihood score) - ideal to analyse individual scores
in a multivariate perspective.

Por construo, a proporo de alunos do conjunto dos pases (linha total) que
pertencem ao primeiro quartil de 25%. Pases ou regies como Coria, Finlndia, Japo e
Blgica neerlandfona apresentam uma proporo bem menor de alunos no primeiro quartil
internacional: pouco mais de 10% em cada um. Em uma srie de pases ou regies, como

Bruxelas.

130
Blgica francfona, Grcia, Letnia, Luxemburgo, Polnia e Rssia, a parcela de alunos cujos
resultados situam-se no primeiro quartil internacional elevada, superando os 30%.
No entanto, os resultados que mais saltam aos olhos ao se observar esta tabela so: (i) as
elevadas propores de alunos mexicanos e brasileiros cujos resultados limitam-se ao
primeiro quartil internacional, e (ii) a grande diferena existente entre os alunos mexicanos e
brasileiros. Praticamente metade (49,61%) dos alunos mexicanos examinados obtiveram
desempenho que os coloca no primeiro quartil internacionalmente definido, uma proporo
bastante elevada em relao a todos os outros pases, com exceo do Brasil (o
antepenltimo colocado, Luxemburgo, apresenta uma proporo bem mais baixa: 38,73%).
Quanto ao Brasil, mais de dois teros dos alunos brasileiros 69,17%, ou quase vinte pontos
percentuais a mais que o Mxico! encontram-se no primeiro quartil.53 Conclui-se que uma
grande parcela dos alunos brasileiros no tem acesso s competncias de base em leitura, em
um critrio de comparao internacional.
Em matemtica e cincias (tabelas no apndice), os resultados so ainda piores. Em
matemtica, 81,11% dos alunos brasileiros avaliados no ultrapassam a linha do 1 quartil de
resultados; em cincias, so 70,12%. O Mxico obtm 59,78% e 48,82% nessas duas provas.
54

7.3. Anlise inferencial

7.3.1. Iniqidade como desigualdade de oportunidades: sensibilidade do
desempenho ao perfil scio-econmico (PSE)
Indo alm das estatsticas descritivas, a base de dados nos permite explorar, por meio de
anlise inferencial, outro indicador de iniqidade: a sensibilidade do desempenho dos alunos
ao seu perfil scio-econmico (PSE). Este indicador traduz-se, em uma anlise multivariada
(regresso), pelo coeficiente obtido para o vetor de variveis representativas do PSE, e
exprime em que medida o PSE tem impacto sobre os resultados dos alunos. Em termos menos
economtricos, trata-se de uma medida do grau de determinismo do sistema: se o fato de ter
nascido em uma famlia pobre ou de ter pais com pouca escolaridade determina, em grande
medida, o desempenho escolar do aluno, ento haver pouca mobilidade intergeracional, ou

53

Apenas 3,1% dos alunos brasileiros encontram-se entre os 25% mais fortes do mundo todo. E somente 11,49%
dos brasileiros encontram-se entre os 50% mais fortes internacionalmente.
54
Em matemtica, apenas 1,44% dos alunos brasileiros encontram-se entre os 25% mais fortes do mundo todo. E
somente 5,63% dos brasileiros esto entre os 50% mais fortes internacionalmente. Em cincias, tem-se: 2,71%
dos brasileiros entre os 25% mais fortes do mundo todo e 10,39% entre os 50% mais fortes internacionalmente.

131
seja, um alto grau de determinismo social. neste sentido, portanto, que este indicador pode
ser considerado uma medida de iniqidade como desigualdade de oportunidades.
7.3.1.1.

Correlaes entre desempenho e variveis de PSE

Dada a riqueza da base de dados, havia uma srie de variveis candidatas a servirem como
proxy para o PSE dos alunos. A tabela 8, a seguir, mostra, para pases selecionados, as
correlaes entre a varivel de desempenho com algumas destas candidatas, a saber: Wealth:
ndice de riqueza da famlia; Hedres: ndice representativo dos recursos educativos
disponveis em casa; Isei: ndice scio-econmico baseado na ocupao do pai e da me do
aluno (mdia dos dois progenitores); Hisei: ndice scio-econmico baseado na ocupao do
pai e da me do aluno (o que for mais alto entre os dois progenitores); Misced: ndice que
reflete o diploma mais alto obtido pela me do aluno; Fisced: ndice que reflete o diploma
mais alto obtido pelo pai do aluno.55
Tabela 8: Corelao entre desempenho* em leitura com algumas variveis de PSE. Pases
selecionados.

Wealth
Hedres
Isei
Hisei
Misced
Fisced
N de
observaes

Todos os
pases
0.2307
0.2577
0.2829
0.3083
0.2539
0.2463
111021

Brasil

Mxico

EUA

Coria

Finlndia

0.3541
0.3484
0.3249
0.3381
0.3316
0.3073
3796

0.3197
0.3298
0.3304
0.3540
0.3558
0.3517
3818

0.2244
0.2136
0.2708
0.2882
0.1920
0.2212
2274

0.1130
0.1466
0.1655
0.1654
0.1929
0.2213
4496

0.0664
0.0901
0.1900
0.2114
0.1539
0.1805
4305

*Variveis de desempenho utilizadas: (i) para cada pas separadamente: wlest = wle
estandardizada (mdia em cada pas = 0); (ii) para o conjunto dos pases: wle noestandardizada.

Nota-se que todas as variveis de PSE reunidas acima apresentam correlaes elevadas
com o desempenho dos alunos em pases como Brasil e Mxico. No Brasil, chama a ateno a
correlao entre o desempenho e a riqueza: 0,35. Nos outros pases, as correlaes so
positivas e no desprezveis, embora a riqueza da famlia do aluno (varivel wealth) apresente
uma correlao bem mais fraca na Finlndia e na Coria, por exemplo. Nas sees seguintes,
a varivel wealth (riqueza da famlia) ser privilegiada como indicador do perfil scioeconmico (PSE). Trata-se de um ndice disponvel na base de dados PISA, construdo a
partir de respostas dos estudantes sobre :
(i)
(ii)

55

Disponibilidade, em sua casa, de mquina de lavar, quarto prprio, softwares

educacionais, e acesso Internet ;
O nmero de telefones celulares, televisores, computadores, automveis e
banheiros na casa.

Todos eles foram construdos a partir das respostas dos alunos. Para maiores detalhes tcnicos acerca da
construo destas variveis, recomenda-se a consulta ao relatrio tcnico do exame PISA 2000: OCDE (2001).

132
Quanto mais alto o ndice, maior a riqueza da famlia.
7.3.1.2.

Sensibilidade do desempenho ao PSE

O modelo geral a ser estimado o seguinte:

Yijk = ijk + ijk(PSEijk) + ijkXijk+ ijk

(3)

Onde:
Yijk o resultado do aluno i, do pas j, na prova da matria k;
PSEijk um vetor de variveis representativas do perfil scio-econmico do aluno;
Xijk um vetor de variveis de controle.

O coeficiente que nos interessa neste exerccio emprico , que expressa a sensibilidade
do desempenho do aluno (Y) ao seu perfil scio-econmico (PSE). A tabela 9 apresenta o
que se obtm para o Brasil considerando que o vetor de PSE composto pela varivel riqueza
(wealth). Neste caso, no modelo geral (equao 3 acima), deve-se considerar que: j = Brasil, k
= Leitura, Y = varivel wlestd (varivel de desempenho estandardizada por pas), PSE =
riqueza (wealth), X = gnero (gender; 1=feminino e 2=masculino) e nmero de irmos (nsib).
Tabela 9: Leitura, Brasil, PSE como wealth
_______________________________________________________________________________
-> topic = read
Source |
SS
df
MS
----------+-----------------------------Model | 752.753546
3
250.917849
Residual | 3934.3689
4760
.826548089
----------+-----------------------------Total | 4687.12245
4763
.984069378

Number of obs = 4764

F( 3, 4760) = 303.57
Prob > F
= 0.0000
R-squared
= 0.1606
Adj R-squared = 0.1601
Root MSE
= .90915

-----------------------------------------------------------------------------wle |
Coef. Std. Err.
t P>|t|
[95% Conf. Interval]
-------------+---------------------------------------------------------------gender | -.2560346 .0265073 -9.66 0.000 -.3080013 -.204068
nsib | -.1084165 .0085191 -12.73 0.000 -.1251179 -.091715
wealth | .2776764 .0121178 22.91 0.000
.2539199 .3014329
_cons | 1.068899 .0493988 21.64 0.000
.9720544 1.165743
------------------------------------------------------------------------------

Todos os coeficientes so estatisticamente significativos. As variveis de controle

mostram que o fato de ser homem influencia negativamente o desempenho em leitura (com
todas as demais variveis constantes, evidentemente). Tambm ceteris paribus, quanto maior
for o nmero de irmos de um aluno, pior ser seu desempenho em leitura.
Como a varivel de desempenho (wle) foi estandardizada dentro de cada pas, os
resultados mostram que um aumento de 1 ponto no ndice de riqueza (wealth) provoca um
aumento de 27,77% de desvio-padro na varivel de desempenho.
Podemos comparar os resultados obtidos para o Brasil com os resultados internacionais,
por meio da observao dos coeficientes obtidos em regresses feitas para cada um dos

133
pases. Neste caso, no modelo geral (equao 3), a nica alterao que j deixa de representar
o Brasil e passa a representar cada um dos outros pases e as duas comunidades lingsticas
belgas.
Tabela 10: Sensibilidade do desempenho ao PSE (varivel wealth), prova de Leitura
Pas

Coeficiente do ndice de
riqueza (wealth) *
Brasil
0,2777
Portugal
0,2695
Frana
0,2662
EUA
0,2578
Mxico
0,2264
Luxemburgo
0,2201
Coria
0,2060
Hungria
0,1952
Espanha
0,1922
Alemanha
0,1898
Nova Zelndia
0,1683
Blgica (fr)
0,1517
Reino Unido
0,1489
Itlia
0,1338
Irlanda
0,1307
Finlndia
0,1293
Liechtenstein
0,1288
Repblica Checa
0,1243
Dinamarca
0,1228
Rssia
0,1221
Grcia
0,1193
ustria
0,1182
Sua
0,0987
Sucia
0,0974
Polnia
0,0959
Letnia
0,0895
Blgica (nl)
0,0836
Noruega
0,0817
Japo
0,0442
Holanda
-0,0227 **
Islndia
-0,0398
(*) Todos os coeficientes so estatisticamente significativo a 1%, com exceo do
da Holanda (**), estatisticamente significativo a 5%.

Nota-se que os sinais dos coeficientes so positivos em quase todos os pases, com
exceo de Holanda e Islndia. No que se refere magnitude, o coeficiente brasileiro de
riqueza o mais alto de todos (27,27). Portugal (26,62), Frana (25,78), Estados Unidos
(22,64) e Mxico (22,01) vm na seqncia. Nesses pases, a riqueza da famlia parece ter
grande influncia sobre desempenho escolar. Na Noruega (8,17) e no Japo (4,42), a riqueza
da famlia tem menor importncia, mas os casos extremos so Holanda (-2,27) e Islndia (3,98), cujos coeficientes so negativos, indicando que, ceteris paribus, a riqueza da famlia
est negativamente correlacionada com o desempenho dos alunos.

134
7.3.1.3.

Incluso de controles para nveis de recursos

Os coeficientes das regresses parecem confirmar o que a observao das correlaes j

sugerira: que o perfil scio-econmico, medido aqui como a riqueza da famlia, tem forte
impacto sobre o desempenho dos alunos de alguns pases nas provas do PISA, especialmente
no Brasil.
Pode-se levantar a hiptese, no entanto, de que a desigualdade de resultados entre os
alunos de diferentes perfis scio-econmicos, na realidade esconda uma desigualdade de
recursos injetados no sistema educativo para alunos de diferentes perfis scio-econmicos.
Em outras palavras, a desigualdade ex post (de resultados) poderia ser causada, no por
desigualdades ex ante (em funo do PSE), mas sim por desigualdade durante o processo
educativo (desigualdade de tratamento). Em termos concretos, a desigualdade de resultados
poderia decorrer da existncia de fortes diferenas entre os nveis de recursos de uma escola
para outra no interior de cada pas. A diferena entre os recursos disposio de uma escola
pblica e uma escola privada, por exemplo, poderia explicar parte do diferencial de
desempenho entre alunos de PSE alto e baixo. O exerccio estar incompleto, portanto, se no
forem levadas em conta possveis desigualdades de insumos.
Voltando econometria, se a hiptese levantada aqui for verdadeira, parte da dependncia
de desempenho ao PSE capturada nas estimaes anteriores pelo coeficiente poderia ser
explicada por uma srie de variveis de recursos no includas na equao.
Os insumos a que me refiro nesta seo so os insumos monetrios, conforme a discusso
apresentada no captulo 3. A base de dados PISA contm certas variveis que podem ser
includas como controles de nvel de recursos por aluno na regresso. A equao a ser
estimada agora ganha um novo termo, Rijk, que um vetor de variveis representativas dos
recursos escolares (insumos monetrios) disponveis ao aluno i, do pas j, que realizou a prova
da matria k. Estima-se, portanto, a seguinte equao:
Yijk = ijk + ijk(PSEijk) + ijkXijk+ jkRijk + ijk

(4)

O coeficiente de interesse continua sendo , que expressa a sensibilidade do desempenho

do aluno (Y) ao seu perfil scio-econmico (PSE).
A seguir, apresenta-se o resultado de uma regresso na qual o vetor de PSE composto
pela varivel riqueza da famlia (wealth), o vetor de controle X segue sendo o mesmo das
estimaes anteriores (gnero e nmero de irmos), e o vetor de recursos R composto por
diversas variveis referentes s escolas, baseadas em informaes fornecidas pelos diretores

135
das escolas que tiveram alunos avaliados. As variveis so as seguintes; sc11q01: edifcios
degradados; sc11q02: calefao deficiente; sc11q03: espao inadequado; sc11q04: falta de
material de ensino; sc11q05: falta de computadores; sc11q06: biblioteca deficiente; sc11q07:
falta de recursos de multimdia; sc11q08: falta de material de cincias; sc11q09: falta de
material de artes. Estas variveis, de sc11q01 a sc11q09, assumem valores em uma escala que
vai de 1 (not at all = no, de maneira alguma) a 4 (a lot: muito). Ou seja, para cada uma destas
variveis, quanto maior o valor reportado, pior a situao da escola, na opinio do diretor.
Alm destas variveis categoriais, h outras duas variveis contnuas: schlsize: nmero de
alunos na escola. stratio: razo nmero de alunos / nmero de professores. Estima-se a
regresso para o Brasil, na prova de leitura.
Tabela 11: Sensibilidade do desempenho ao PSE (varivel wealth), incluindo controles para insumos
monetrios. Prova de Leitura, Brasil.
_______________________________________________________________________________
-> topic = read
Source |
SS
df
MS
Number of obs = 3280
----------+-----------------------------F( 14, 3265) = 74.28
Model | 813.858519
14
58.1327514
Prob > F
= 0.0000
Residual | 2555.23048
3265
.782612705
R-squared
= 0.2416
----------+-----------------------------Adj R-squared = 0.2383
Total | 3369.089
3279
1.02747454
Root MSE
= .88465
-----------------------------------------------------------------------------wle |
Coef.
Std. Err. t
P>|t|
[95% Conf. Interval]
-------------+---------------------------------------------------------------gender | -.2668047 .0311103 -8.58 0.000 -.3278025
-.205807
nsib | -.0918555 .0102388 -8.97 0.000 -.1119306 -.0717804
wealth | .2064628 .0153965 13.41 0.000
.1762749
.2366507
sc11q01 | -.0355195 .0278866 -1.27 0.203 -.0901965
.0191574
sc11q02 |
.04642
.0307375
1.51 0.131 -.0138467
.1066868
sc11q03 | .0115881 .0226173
0.51 0.608 -.0327574
.0559336
sc11q04 | .0706468 .0258806
2.73 0.006
.0199029
.1213906
sc11q05 | -.1215996 .0172008 -7.07 0.000
-.155325 -.0878741
sc11q06 | -.0130647 .0237667 -0.55 0.583 -.0596638
.0335344
sc11q07 | .0132637 .0210544
0.63 0.529 -.0280175
.0545449
sc11q08 | -.1239376 .0202393 -6.12 0.000 -.1636205 -.0842546
sc11q09 | .0038035 .0207707
0.18 0.855 -.0369214
.0445283
schlsize | .0000276 .0000166
1.66 0.097 -5.03e-06
.0000602
stratio | -.0121957 .0014346 -8.50 0.000 -.0150084 -.0093829
_cons | 1.877308 .0813501 23.08 0.000
1.717806
2.036811
------------------------------------------------------------------------------

Apenas

quatro

coeficientes

das

variveis

de

controle

includas

mostram-se

estatisticamente significativos. So elas: falta de material de ensino (sc11q04), falta de

computadores (sc11q05), falta de material de cincias (sc11q08) e a razo nmero
alunos/nmero de professores (stratio). Esperavam-se sinais negativos para os coeficientes
das variveis categoriais (sc11q01 a sc11q09). Isto porque, em cada uma delas, quanto mais
positivos fossem os sinais, pior seria o desempenho da escola (os diretores reportariam haver
mais problemas). Entre os coeficientes significativos, dois deles, sc11q05 e sc11q08,

136
apresentam os sinais esperados (negativos), enquanto sc11q04 no apresenta o sinal esperado
(sinal positivo).
O coeficiente (que exprime a sensibilidade do desempenho dos alunos ao PSE) continua
sendo positivo e significativo, mas sua magnitude se reduz um pouco: portanto, a insero de
variveis de controle para nvel de recursos despendidos por aluno parece realmente captar
parte do diferencial de resultados. Apesar de se reduzir, tal coeficiente mantm-se em um
patamar elevado: um aumento de 1 ponto no indicador de riqueza ainda provoca uma aumento
de 20,65% de desvio-padro na varivel de desempenho (contra 27,27% na equao sem
controle para recursos escolares).
Em comparao com coeficientes obtidos em outros pases, o coeficiente brasileiro
continua sendo elevado, embora agora seja ultrapassado por EUA e Portugal. O Mxico ocupa
agora a dcima posio, com um coeficiente bastante inferior ao brasileiro.
Tabela 12: Sensibilidade do desempenho ao PSE (varivel wealth), prova de Leitura, incluindo
controles para insumos monetrios.
Pas
EUA
Portugal
Brasil
Frana
Coria
Hungria
Finlndia
Espanha
Reino Unido
Mxico
Alemanha
Luxemburgo
Irlanda
Repblica Checa
Dinamarca
ustria
Sua
Noruega
Sucia
Blgica (fr)
Itlia
Letnia
Grcia
Blgica (nl)
Japo
Polnia
Rssia
Nova Zelndia
Islndia
Liechtenstein

Coeficiente do ndice de
riqueza (wealth) *
0,2532627
0,2381722
0,2064628
0,2042557
0,1697194
0,1693617
0,1527194
0,1457829
0,1421499
0,1413341
0,1388198
0,1273393
0,1194737
0,1086211
0,0948527
0,0902127
0,0864322
0,0850026
0,0848881
0,0760167
0,0704485
0,0695008
0,0687045
0,0488528
0,0452671
0,0430837
0,0342789
0,152999
-0,050615
-0,0217259 **

137
Holanda
-0,0625787
(*) Todos os coeficientes so estatisticamente significativo a 5%, com exceo do
de Liechtenstein (**), estatisticamente significativo a 1O%.

7.3.1.4. Incluso de controles para insumos no-monetrios e para

fatores organizacionais
Mesmo com a incluso de controles para insumos monetrios por aluno, a varivel de
perfil scio-econmico (riqueza da famlia) continua tendo forte impacto sobre o desempenho
dos alunos nas provas do PISA no Brasil.
Apontaram-se, nesta dissertao, algumas limitaes da abordagem das funes de
produo que buscavam encontrar a tecnologia de produo de educao com base somente
em insumos monetrios. Os estudos empricos disponveis chegaram a resultados
contraditrios, no permitindo o estabelecimento de um consenso acerca de quais so os
recursos monetrios que realmente fazem a diferena. A soluo terica que tem sido
proposta levar em certos conta insumos no-monetrios (captulo 3) ou o arranjo
institucional do sistema educativo (captulo 4).
Com base nesta argumentao dos captulos 3 e 4, pode-se supor que certos insumos nomonetrios e variveis institucionais no includos nas equaes anteriores pudessem
eventualmente capturar parte do efeito do coeficiente . O procedimento economtrico ideal
consistiria em incluir na regresso, um termo Iijk, representando um vetor desses insumos
no-monetrios e variveis institucionais, disponveis ao aluno i, do pas j, que realizou a
prova da matria k. A equao ficaria assim:
Yijk = ijk + ijk(PSEijk) + ijkXijk+ jkRijk + Iijk + ijk

(4)

O coeficiente de interesse seguiria sendo , que expressa a sensibilidade do desempenho

do aluno (Y) ao seu perfil scio-econmico (PSE).
No entanto, na base de dados PISA, no h variveis que representem este vetor I
apropriadamente. O mximo que se pode fazer trabalhar com duas proxies:
-

uma proxy de um tipo de insumos no-monetrios, o efeito de pares. A varivel

utilizada efpares, calculada como o hisei mdio da escola onde estuda o aluno i.
Vale lembrar que o hisei um ndice scio-econmico baseado na ocupao do pai e
da me do aluno (o que for mais alto entre os dois progenitores).

uma proxy do que se denominar fatores organizacionais (srie: indica os anos de

estudo do aluno, sendo uma proxy invertida do atraso escolar). A seguir, apresenta-se
o resultado de uma regresso com as mesmas variveis explicativas includas na
anterior, alm destas duas, que aqui compem o vetor Iijk.

138
Tabela 13: Sensibilidade do desempenho ao PSE (varivel wealth), incluindo controles para insumos
monetrios e fatores organizacionais. Prova de Leitura, Brasil.
_______________________________________________________________________________
-> topic = read
Source |
SS
df
MS
Number of obs = 3278
----------+-------------------------------F( 16, 3261) = 131.94
Model | 1321.87143
16
82.6169646
Prob > F
= 0.0000
Residual | 2041.97676
3261
.626181158
R-squared
= 0.3930
----------+-------------------------------Adj R-squared = 0.3900
Total | 3363.84819
3277
1.02650235
Root MSE
= .79132
-----------------------------------------------------------------------------wle |
Coef.
Std. Err. t P>|t|
[95% Conf. Interval]
----------+---------------------------------------------------------------gender | -.1764036 .0280181 -6.30 0.000 -.2313386 -.1214687
nsib | -.0455377 .0093054 -4.89 0.000 -.0637827
-.0272927
wealth | .0652511 .0153026
4.26 0.000
.0352474
.0952547
sc11q01 | -.001767 .0249906 -0.07 0.944 -.0507659
.0472319
sc11q02 | .0427884 .0275088
1.56 0.120 -.0111478
.0967246
sc11q03 | -.0124453 .0202648 -0.61 0.539 -.0521784
.0272878
sc11q04 |
.001006 .0232857
0.04 0.966
-.04465
.0466621
sc11q05 | -.0202729 .0158497 -1.28 0.201 -.0513493
.0108035
sc11q06 | -.0332568 .0213128 -1.56 0.119 -.0750446
.0085309
sc11q07 | -.0072733 .0188803 -0.39 0.700 -.0442918
.0297452
sc11q08 | -.0116763 .0186075 -0.63 0.530 -.0481599
.0248073
sc11q09 | .0095895 .0185925
0.52 0.606 -.0268647
.0460436
schlsize | -.0000145 .0000151 -0.97 0.334 -.0000441
.000015
stratio | -.0075352 .0013262 -5.68 0.000 -.0101355
-.004935
efpares | .0240591 .0018194 13.22 0.000
.0204918
.0276264
serie |
.387914 .0177422 21.86 0.000
.3531272
.4227009
_cons | -3.355837 .1972874 -17.01 0.000 -3.742657 -2.969017
------------------------------------------------------------------------------

interessante observar que a incluso das duas novas variveis tornou todos os
coeficientes do vetor R (recursos monetrios) estatisticamente no-significativos, com
exceo da razo aluno/professor (stratio).
Outro aspecto relevante a se observar na tabela acima o coeficiente das duas variveis
includas. Quanto aos sinais, ambos so estatisticamente significativos e positivos, o que se
interpreta da seguinte maneira: (i) quanto mais alto o ndice scio-econmico dos pais dos
colegas do aluno i (i.e. quanto maior o efeito de pares, efpares) melhor o seu desempenho;
(ii) quanto mais avanado estiver o aluno na escola, ou seja, quanto mais anos de estudo ele
tiver (ou ainda, quanto menor for seu atraso escolar), melhor ser o seu desempenho. Quanto
magnitude, a varivel de efeito de pares apresenta um coeficiente modesto (2,41% de
desvio-padro para cada salto de categoria de efeito de pares), enquanto o coeficiente da
varivel srie bastante elevado (38,79% de desvio-padro para cada ano a mais de estudo),
capturando parte do efeito de diversas outras variveis de PSE, de recursos monetrios (R) e
de controle (X).
Desta vez, a reduo na magnitude do coeficiente de sensibilidade ao desempenho ao PSE
(coeficientes da varivel wealth) bem mais expressiva, o que atesta a importncia da
insero de variveis de insumos no-monetrios e fatores organizacionais. Agora, um

139
aumento de 1 ponto no indicador de riqueza (wealth) provoca um aumento de 6,53% de
desvio-padro na varivel de desempenho, bem menor que os 27,27% e 20,65% das equaes
anteriores.
Tabela 14: Sensibilidade do desempenho ao PSE (varivel wealth), prova de Leitura, incluindo
controles para insumos monetrios e fatores organizacionais.
Pas

Coeficiente do ndice de
riqueza (wealth) *
EUA
0,1279379
Finlndia
0,1219607
Nova Zelndia
0,0902057
Frana
0,0777392
Noruega
0,0667958
Brasil
0,0652511
Coria
0,0647969
Portugal
0,0646134
Sucia
0,0628494
Dinamarca
0,0558994
Luxemburgo
0,0548837
Reino Unido
0,0426492
Irlanda
0,0423821
Alemanha
0,0170607
Sua
0,0090222 **
Letnia
0,0046053 **
Repblica Checa
0,0040806 **
Espanha
0,028404
ustria
0,0000824 **
Blgica (fr)
-0,001115 **
Itlia
-0,0068239 **
Mxico
-0,0124735
Blgica (nl)
-0,0135326
Hungria
-0,0156945
Rssia
-0,0229306
Japo
-0,0240958
Grcia
-0,0275305
Liechtenstein
-0,0562001
Holanda
-0,0597208
Islndia
-0,0630513
Polnia
-0,0777089
(*) Todos os coeficientes so estatisticamente significativo a 5%, com exceo dos
marcados com (**), que so estatisticamente significativos a 1O%.

Com relao aos outros pases, o Brasil melhora o seu desempenho, passando a ocupar a
sexta posio em termos de sensibilidade do desempenho na prova do PISA ao PSE (medido
pela varivel de riqueza). Assim como na tabela anterior, os EUA mostram ser o pas mais
inequnime, segundo este indicador. Frana e Portugal tambm confirmam os resultados ruins
obtidos na regresses anteriores. surpreendente constatar que Finlndia, Noruega e Nova
Zelndia, aps a incluso de controles para fatores organizacionais, passam a apresentar
coeficientes superiores aos do Brasil. O resultado do Mxico tambm surpreendente: no

140
apenas se distancia ainda mais do Brasil, como passa a apresentar um coeficiente negativo.
Conforme aumenta a renda do aluno, reduz-se seu despenho (condicionalmente a todos os
controles includos nesta ltima bateria de regresses).
7.3.2. Implicaes dos resultados da anlise inferencial para polticas
educacionais
A anlise inferencial apresentada na seo 7.3 tem algumas implicaes em termos de
polticas educacionais. Desde os anos 1960 (teoria do capital humano), inumerveis estudos
tm constatado a importncia da educao como fator determinante da renda. Outros estudos
e este trabalho, contudo, apontam evidncias de que o inverso tambm verdadeiro,
especialmente no Brasil: a renda tm forte influncia sobre o desempenho dos alunos. Na
maioria dos pases, a ocupao e/ou o nvel de educao dos pais so bons preditores do nvel
de educao dos filhos, enquanto a renda tem um papel menos importante. No Brasil, renda,
ocupao e nvel de educao dos pais esto estreitamente correlacionados. Embora isto no
seja uma especificidade brasileira, no Brasil, a correlao parece ser bastante forte em
comparao com outros pases. No se pode superestimar o poder do sistema educativo: ele
no capaz de corrigir todas as desigualdades sociais. O fato de o desempenho dos alunos ser
to sensvel varivel riqueza da famlia sugere que, paralelamente busca da melhoria das
escolas dos alunos mais pobres, talvez seja importante desenhar polticas extra-escolares de
reduo do diferencial de renda. Isto requer polticas educativas mais amplas, que
contemplem, por exemplo, polticas de complemento de renda (ex: Bolsa-Escola ou
programas de garantia de renda independentes da escola).
Este estudo mostrou que os recursos materiais da escola, denominados insumos
monetrios no captulo 3, tm alguma importncia na determinao da distribuio de
educao, embora os resultados encontrados no sejam robustos o suficiente para que deles se
possam derivar recomendaes precisas de poltica educacional.
A nica varivel de insumos no-monetrios includa nas regresses refere-se aos efeitos
de pares (efpares), e ela mostrou ser positiva e estatisticamente significativa. Isto significa
que parte do efeito da renda (wealth) sobre o desempenho dos alunos (Y) captada por uma
varivel que representa a qualidade dos colegas de cada aluno. Este resultado sugere que a
distribuio dos alunos entre as escolas seja importante. No campo das polticas educacionais,
isto pode se traduzir, por exemplo, em uma luta pela reduo da segregao entre escolas de
alunos ricos e pobres.

141
Por fim, a anlise inferencial traz elementos que endossam a posio do INEP e de
diversos educadores que tm alertado h muito tempo para os problemas associados prtica
da reprovao. A reprovao uma varivel de fluxo que se reflete sobre uma varivel de
estoque, o atraso escolar, cuja incluso na ltima regresso captou uma parcela razovel do
efeito de outras variveis sobre o desempenho dos alunos inclusive do coeficiente da
varivel de riqueza. No entanto, proibir a reprovao seria uma forma de atacar, no a causa
da doena, mas sim os seus efeitos. Se a reprovao fosse proibida, seria possvel que um
estudo futuro constatasse que mesmo os alunos brasileiros sem atraso teriam resultados muito
fracos... preciso aprofundar mais as reflexes a este respeito, sobretudo no que se refere ao
valor motivacional associado ao temor da reprovao, que deve ser substitudo por outro
sistema de incentivo no caso de abolio da reprovao.
7.3.3. Limites deste estudo e possveis extenses
A tcnica de estimao utilizada em todas as estimaes foi a de mnimos quadrados
ordinrios (MQO), adequada para tratamento de dados transversais como aqueles de que se
dispunha, mas seria possvel recorrer a recursos tcnicos mais avanados, que poderiam
refinar as estimaes realizadas. Um exemplo de problema decorrente da aplicao de MQO
aos dados da base PISA 2000 que a amostragem foi feita em dois nveis: primeiro,
selecionaram-se as escolas; depois, selecionaram-se os alunos dentro das escolas escolhidas.
Assumiu-se o pressuposto de independncia entre as variveis explicativas e o erro, mas
possvel que parte da variao entre alunos talvez se deva a uma variao entre escolas. Em
outras palavras, ao se estimar por MQO, ignorou-se a possibilidade de existncia do que a
literatura de econometria chama de clustering effects neste caso, efeitos-escola, que
atuam no sentido de enviesar o desempenho dos alunos. Em trabalhos futuros, a aplicao de
modelos hierrquicos (efeitos fixos ou aleatrios) seria recomendvel. Os efeitos-pas foram
eliminados pela estimao da regresso de cada pas em separado.
A base de dados contm informaes sobre o modo gesto das escolas. Seria interessante
avaliar a influncia de escolas pblicas e privadas sobre a distribuio de educao. No
entanto, isto requereria a aplicao de tcnicas economtricas bem mais sofisticadas do que as
utilizadas aqui, a fim de que os efeitos dos dois tipos de estrutura de governana possam ficar
limpos de outros efeitos e de vieses de seleo. Conforme comentado na seo 4.5,
Vandenberghe e Robin (2002) fizeram tal exerccio, aplicando um modelo de variveis
instrumentais com correo para vis de seleo, e concluram que a escola de gesto privada
mais eficaz do que a escola de gesto pblica brasileira, mesmo como controle para fatores

142
relevantes, inclusive efeito de pares. Em outros pases, a escola de gesto pblica mais
eficaz do que a de gesto privada. Seria interessante replicar tal estudo, mas focando a ateno
sobre a eqidade, a exemplo do que se fez neste captulo.
Outra extenso possvel seria replicar as estimaes realizadas, que foram baseadas
apenas na prova de leitura e levando em conta a varivel de PSE relativa riqueza, para as
outras provas e para outras variveis de PSE.
No foram abordadas desigualdades regionais, um tipo de iniqidade educativa muito
importante no Brasil. Para este tipo de estudo, porm, talvez seja mais interessante utilizar as
bases de dados do SAEB, produzidas pelo INEP, que apresentam a vantagem de estarem
disponveis para diversos anos, podendo constituir pseudopainis.
Por fim, preciso dizer que fiz a escolha de estimar modelos cujas variveis de
desempenho foram estandardizadas dentro de cada pas (tinham mdia 0). Esta escolha,
subjetiva, se justifica por uma concepo particular do sentimento de justia: de que o que
importa a distribuio de educao no interior de um pas e no no mundo inteiro.
Concretamente, esta escolha pressupe que, para um brasileiro, pouco importa qual o nvel
mdio ou a distribuio de educao na Dinamarca ou na Finlndia, mas que o importante a
distribuio dentro do Brasil. Seria possvel reproduzir as estimaes feitas aqui para modelos
com

variveis

de

desempenho

brutas

(no-estandardizadas),

possivelmente

um

procedimento mais adequado para um estudo de eqidade internacional.

7.4. Concluses
Este captulo props-se a avaliar o desempenho do sistema de ensino fundamental
brasileiro, sobretudo sob a tica da eqidade, com base em dados provenientes de um estudo
internacional de avaliao de alunos realizado pela OCDE, o exame PISA 2000.
Em certo sentido, pode-se dizer que este estudo emprico complementa o trabalho feito
pelos tcnicos do INEP e apresentado no relatrio nacional PISA 2000 (INEP 2001). Naquele
trabalho, mostrou-se que o Brasil apresentou resultados bastante insatisfatrios no PISA 2000
em termos de eficcia. As principais mensagens do relatrio em termos de polticas
educacionais so as seguintes: (i) sendo o atraso escolar um problema com conseqncias
sobre o desempenho dos alunos, preciso lutar contra a a cultura da repetncia, isto , a
prtica indiscriminada da reprovao; (ii) dados os maus resultados em leitura, preciso
priorizar o trabalho com leitura e produo de textos nas escolas brasileiras (INEP, 2001:
73).

143
Se parece injustificvel comparar o desempenho mdio dos alunos brasileiros com o
desempenho mdio de alunos dos pases da OCDE porque os nveis de renda destes so
muito diferentes, por exemplo nada impede que se compare a distribuio de educao no
Brasil com a distribuio de educao no interior de cada um dos outros pases. Na verdade,
independentemente de qual seja a distribuio de educao nos outros pases, justifica-se o
estudo das desigualdades na distribuio de educao dentro do Brasil pela importncia da
educao como fim em si mesma, e como meio para se alcanarem outros objetivos
econmicos e extra-econmicos, conforme se argumentou nos captulos 1 e 6.
Neste captulo 7, portanto, a eficcia foi abordada apenas marginalmente, recaindo sobre a
eqidade o foco principal de anlise. Seguiu-se a estratgia de produzir no apenas um
indicador de iniqidade, mas uma srie deles, cujos significados foram interpretados nas
sees em que foram apresentados. Foram expostos indicadores de iniqidade elaborados a
partir de estatsticas descritivas, mas tambm uma medida de iniqidade como desigualdade
de oportunidades (sensibilidade do desempenho ao perfil socio-econmico do aluno) baseada
em anlise inferencial.
Com exceo dos indicadores de iniqidade como desigualdade de tratamento entre
gneros (em que os resultados brasileiros esto dentro da mdia internacional) e da iniqidade
como desigualdade de resultados entre primeiro e ltimo decis na prova de matemtica (em
que o Mxico e a Grcia superam o Brasil), em todos os outros casos as desigualdades
identificadas no sistema de ensino brasileiro so as maiores entre todos os pases participantes
da pesquisa. Isto se verificou nos indicadores de iniqidade como desigualdade de resultados
entre primeiro e ltimo decis nas provas de leitura e cincias, e de iniqidade como
desigualdade de acesso a competncias de base, nas trs provas. Na etapa de anlise
inferencial, apenas os resultados da prova de leitura foram analisados. Neste caso, mesmo
diante da incluso de controles de diversos tipos, o indicador de iniqidade como
desigualdade de oportunidades, representado pela sensibilidade do desempenho dos alunos ao
seu perfil scio-econmico (riqueza da famlia), mostrou ser bastante elevado no Brasil com
relao a outros pases, revelando um alto grau de determinismo social no nosso sistema
educativo.
Caso se aceite o argumento de que mais uma vez a comparao com os pases avanados
no procedente, pode-se tomar o Mxico como padro de comparao, pas com uma
situao scio-econmica relativamente semelhante brasileira. Mesmo em relao ao
Mxico, as iniqidades brasileiras so muito elevadas. Por fim, ainda que no se admita o
Mxico como uma boa base de comparao, os nveis de desigualdade encontrados no sistema

144
de ensino brasileiro so elevados tambm em termos absolutos. Em outras palavras, ainda que
no dispusssemos de dados internacionais comparveis aos dados brasileiros, as
desigualdades brasileiras poderiam ser interpretadas como elevadas. Como contestar, por
exemplo, que a razo entre os resultados dos alunos do primeiro e do ltimo decis na prova de
cincias (2,40), verificada nos dados brasileiros, seja elevadssima?
Alm dos limites economtricos deste estudo, apontados na seo 7.3.3, preciso
comentar uma ressalva importante, que tem impacto sobre a relevncia da interpretao dos
resultados e das recomendaes de polticas neles baseadas. At aqui, interpretaram-se os
maus resultados dos alunos brasileiros como um sintoma de mau desempenho do sistema
educativo brasileiro: o sistema no est sendo capaz de dotar os alunos de um bom nvel de
educao (sistema ineficaz), nem de distribu-la de modo justo (sistema inequnime).
Porm, tal interpretao no totalmente adequada, pois, ainda que o sistema de ensino seja
parcialmente responsvel pelos maus resultados em termos de eficcia e de eqidade, no ,
de modo algum, o nico responsvel. A este respeito, uma passagem o relatrio nacional
PISA 2000 bastante esclarecedora: Um dos objetivos do PISA envolve a investigao do
impacto dos fatores escolares no desempenho dos alunos. A despeito de sua relevncia, esse
objetivo precisa ser tratado de modo cauteloso, j que o Pisa mensura habilidades
desenvolvidas ao longo de um perodo extenso da vida dos estudantes, e no apenas o que foi
aprendido ao longo do ano letivo de 2000, quando foi medida a proficincia dos alunos
(INEP, 2001: 69). Considerou-se, por exemplo, o atraso escolar como um fator
organizacional do sistema. H nisso uma parcela da verdade, afinal, em diversos sistemas
educativo, no existe reprovao como no sistema brasileiro. Isto significa que esta varivel
est sob controle dos gestores da educao (com a ressalva dos custos de agncia, claro).
Porm, a interpretao do atraso escolar como fator organizacional pode ser equivocada ou
insuficiente, pois diversos fatores extra-escolares podem ter influncia sobre a reprovao,
como a renda.56

56

Segundo Len e Menezes-Filho (2001), por exemplo, a renda tem influncia significativa sobre a
probabilidade de reprovao.

145

8. Comentrios finais e concluses gerais

There is an enormous gap between children sitting
in a classroom and an increase in human capital.
Lant Pritchett e Deon Filmer, 1999: 223
No perodo recente, o economista tem reivindicado para si cada vez mais voz ativa nos
debates sobre as mais distintas questes de relevncia social. Este fenmeno de ampliao da
esfera de atuao do economista se verifica tambm na educao, em vrios pases do mundo.
O Brasil no uma exceo regra. Um sintoma revelador desta tendncia a intensificao
dos esforos empreendidos pelos economistas acadmicos brasileiros em estudar assuntos
direta ou indiretamente relacionados educao nos ltimos anos. O nmero de publicaes
sobre o assunto, bem como o interesse manifestado, parecem estar em crescimento, aps
alguns anos de hibernao.57
Esta constatao suscita uma srie de indagaes. Por que o economista se sente no direito
de opinar sobre a educao ou mesmo de conduzir polticas educativas? Isto no foge da sua
alada? Ser que a abordagem da cincia econmica realmente pode oferecer contribuies
relevantes para o debate na rea da educao? No jargo do economista: quais so as
vantagens comparativas se que h alguma do economista com relao a outros
profissionais, nas tarefas de investigador do sistema educativo e/ou conselheiro do prncipe
em assuntos de poltica educativa?
Julgar se o economista vai longe demais ao adentrar o terreno da educao no uma
questo a ser respondida aqui. Acredito, porm, que esta dissertao trouxe elementos
suficientes para mostrar que o olhar do economista pode ser complementar a outras formas de
se enxergar o funcionamento do sistema educativo, que a cincia econmica efetivamente tem
algo a dizer sobre a educao, que o economista pode contribuir de diversas maneiras
compreenso do processo educacional em suas diferentes etapas e facetas, bem como ao
processo decisrio de polticas educativas. Um bom exemplo o seguinte: independentemente
das tcnicas pedaggicas utilizadas, sobre as quais o economista evidentemente tem pouco ou
nada a dizer, o economista parece estar bem preparado para desenhar sistemas de incentivos
coerentes com os objetivos atribudos pela sociedade ao sistema educativo.
A maior vantagem comparativa do economista talvez seja trazer para a arena do debate
educativo um instrumental de anlise que, apesar de vrias deficincias e limitaes,
57

As publicaes econmicas sobre educao floresceram no Brasil nos anos 1970, depois decresceram nos anos
1980, e, a partir de meados da dcada de 1990, voltaram a aumentar. Agradeos aos professores Antonio Carlos
Campino e Ana Maria Bianchi, que me chamaram a ateno para estas oscilaes.

146
razoavelmente sofisticado e permite aperfeioar a compreenso dos fenmenos complexos
encontrados no sistema educativo, bem como ampliar o poder de avaliao das alternativas de
reforma que se apresentam.
A trama geral do trabalho
Em poucas linhas, vale a pena retraar a trama geral do trabalho. Na introduo
(captulo 1), apresentei as razes que me motivaram a redigir esta dissertao, delimitei o
objeto de estudo, contextualizei-o dentro da economia da educao e defini os objetivos
perseguidos e as questes a serem respondidas. Por fim, expus a estrutura geral da dissertao.
Aps a introduo, apresentou-se o debate sobre demanda de educao (captulo 2), em
uma abordagem cronolgica: economistas clssicos (sculo XIX), tericos do capital humano
(dcada de 1960), tericos do filtro (dcada de 1970), outras contribuies da economia da
informao (a partir dos anos 1970) e o papel das interaes sociais (modelo mais recente).
Viu-se que esta linha de pesquisa ainda necessita de mais desenvolvimentos por exemplo,
s muito recentemente foram levadas em conta as interaes sociais, to enfatizadas por noeconomistas. Alm disso, as teorias tradicionais levavam em conta apenas a demanda de
educao, carecendo do complemento da anlise da oferta por educao.
A discusso sobre a oferta (captulo 3), que tambm respeita uma cronologia, narrou o
longo processo de busca pela especificao da tecnologia de produo de educao, iniciado
aps a publicao do Relatrio Coleman, nos EUA, em 1966. Esta busca transformou-se em
um debate acalorado a partir da publicao de um artigo de Eric Hanushek, em 1986, que
conclua no ser possvel estabelecer uma relao direta entre insumos e produto em
educao, contrariando, de certa forma, a lgica econmica tradicional. Suas concluses
foram contestadas por outros artigos, que, por sua vez, foram contestados por outros estudos,
e assim por diante, at hoje. Embora tenha servido para aprimorar a compreenso do
economista sobre o processo educacional, a abordagem das funes de produo no alcanou
sua meta de especificar uma tecnologia de produo de educao satisfatria. Muitos analistas
estavam (e esto) insatisfeitos com tal abordagem. Mesmo incorporando insumos nomonetrios e se valendo de tcnicas economtricas sofisticadas, os economistas ainda sentem
falta de algo mais para modelar o processo de produo de educao.
Na seqncia, procurou-se mostrar de que forma certos fatores ainda menos tangveis do
que os insumos no-monetrios podem constituir este algo mais. A tais fatores, deu-se o
nome genrico de arranjo institucional do sistema educativo (captulo 4). Apresentou-se a
(no mais cronologicamente) o impacto de certos aspectos organizacionais e de certas

147
instituies educativas sobre o desempenho do sistema, concluindo-se que o esforo e a
dedicao de diretores, professores, pais e alunos insumos fundamentais no processo
educacional podem ser tratados como variveis endgenas. Seus parmetros so
determinados em funo das instituies formais e informais que constituem a estrutura de
incentivos vigente em um sistema educativo. Seus efeitos sobre o funcionamento e o
desempenho do sistema parecem ser considerveis. Por fim, o estudo do debate acerca das
vantagens e desvantagens da privatizao do ensino ilustrou um ponto fundamental do
captulo: de que o importante que a estrutura de incentivos seja bem concebida.
Compreendida a importncia do arranjo institucional vigente dentro do sistema educativo,
levou-se o raciocnio mais alm, deixando-se de tratar o sistema educativo e suas instituies
como dados (exgenos), e passando-se a considerar que na verdade so determinados pelo
que, tambm genericamente, denominei arranjo institucional da sociedade (captulo 5). Viuse que as regras formais que compem este arranjo podem ser modificadas pela ao social,
mas a mudana fortemente condicionado pela trajetria anterior (ou seja, pela histria) e
por restries informais cuja evoluo tende, em geral, a ser lenta. O fenmeno de resistncia
mudana, sentido em diversas instncias da sociedade, verificado com bastante
intensidade na educao.
Com o que se discutiu at o captulo 5, passou-se em revista uma srie de fatores que,
atuando dentro de um sistema educativo (demanda, oferta, arranjo institucional do sistema
educativo), e fora dele (arranjo institucional da sociedade), influenciam o seu desempenho.
O passo seguinte foi discutir peculiaridades e dificuldades associadas tarefa de definir e
avaliar o desempenho ou, no jargo do economista, o produto (output) do sistema educativo
(captulo 6). Discutiram-se, em termos conceituais, seus mltiplos resultados e os diferentes
objetivos (normativos) que lhe podem ser atribudos. A maneira adequada para se realizar
uma anlise positiva de diferentes posies normativas recorrer s teorias de justia, o que
se fez, ainda que brevemente, no captulo 6. Argumentou-se que medir apenas a eficcia um
procedimento particular e incompleto de se avaliar o desempenho do sistema, e que medir a
eficcia e diversas formas de desigualdades educacionais so tarefas indissociveis e
complementares. Por fim, discutiram-se diferentes definies e medidas de iniqidade e
sustentou-se que prover um painel de indicadores uma estratgia mais adequada do que
apenas um ou outro em particular.
Terminada a tarefa de resenha do trabalho, passou-se etapa emprica, que se props a
avaliar o desempenho do sistema de ensino fundamental brasileiro (captulo 7),
especialmente seu grau de iniqidade (pelas razes apontadas no captulo 6), com base em

148
dados provenientes de um estudo de avaliao de alunos realizado pela OCDE. Apresentaramse diversos indicadores de desempenho, baseados em estatsticas descritivas e em estatstica
inferencial, e fundamentados em diferentes concepes de iniqidade (como desigualdade de
tratamento, de oportunidades, de resultado...). Constatado o alto grau de iniqidade do sistema
de ensino fundamental brasileiro, segundo diferentes indicadores, discutiram-se sucintamente
algumas implicaes em termos de polticas educacionais, mas sempre tendo em vista os
limites impostos pelas caractersticas da base de dado e pelos mtodos estatsticos utilizados.
Pistas para investigao futura
Conforme prometido na introduo, sempre que possvel procurei apresentar ilustraes,
exemplos e aplicaes realidade brasileira. O captulo 7 em particular, dada a sua natureza
emprica, focou-se sobre a realidade brasileira. No entanto, esta dissertao , em grande
medida, muito mais um esforo de compreenso terica e conceitual do que um trabalho
aplicado, do que um exame atento da realidade brasileira. Seu principal objetivo era
apresentar uma resenha crtica dos principais debates de economia da educao no que se
refere anlise de sistemas educativos. Investigar a realidade educacional brasileira,
evidentemente, uma tarefa importante, mas que no foi privilegiada aqui.
De modo mais geral, creio que ficou claro, em vrias passagens desta dissertao, que a
literatura de economia da educao ainda tem vrias questes em aberto, inmeros debates em
curso, diversas controvrsias sem respostas conclusivas. Parece haver espao para muitos
desenvolvimentos tericos (inclusive formalizao matemtica) e empricos, tais como:
-

Aperfeioar os modelos de demanda que levam em conta deficincias

informacionais e interaes sociais, e no apenas os pressupostos comportamentais
das teorias tradicionais.

Aprimorar as tcnicas economtricas de estimao de funes de produo de

educao, levando em conta os atributos particulares da educao, a fim de:
o Encontrar maneiras de incluir convenientemente os insumos nomonetrios nas funes de produo (e reduzir os vieses possveis);
o Distinguir melhor as estimaes boas das ruins, para se avanar na
compreenso de qual a melhor combinao de insumos monetrios e nomonetrios na tecnologia de produo de educao.

A respeito dos insumos no-monetrios:

o Compreender melhor os mecanismos pelos quais tais insumos afetam o
processo de produo de educao;

149
o Estudar de que forma interagem com os insumos monetrios;
o Avaliar empiricamente qual o real efeito destes insumos no-monetrios e
da sua combinao com insumos monetrios.
-

Propor modelos de produo de educao que incluam:

o Aspectos organizacionais (relaes e custos de agncia, problemas de
coordenao, risco de ineficincia-x);
o Instituies informais e formais;
o Diferentes sistemas de incentivo (usando as ferramentas microeconmicas
modernas de teoria dos jogos e mechanism design, por exemplo).

Estudar mais atentamente a influncia do arranjo institucional da sociedade sobre o

funcionamento do sistema educativo, conforme o desafio lanado por Bishop e
Wssman (2001).

Transpor cuidadosamente, para a arena da educao, os avanos feitos pela

literatura de teorias de justia, a fim de que diferentes posies normativas acerca
dos objetivos do sistema educativo possam ser comparadas e avaliadas (com base
em uma metodologia de anlise positiva).
o Paralelamente, recomendvel trazer para a educao e desenvolver
indicadores e medidas de iniqidade, com base em suas propriedades
matemticas e nos princpios de justia subjacentes.

Simultaneamente, integrar elementos dos diversos captulos discutidos na

dissertao, o que demandar esforos considerveis de formalizao e de
estimao.58

Por fim, seguir em frente com os trabalhos empricos em economia da educao,

especialmente no Brasil, para aumentar o volume de evidncias e melhorar o
conhecimento de aspectos relevantes da educao.

O economista da educao tem, portanto, muito trabalho pela frente. Em um artigo

recente, l-se o seguinte: h um hiato enorme entre crianas sentadas em uma sala de aula e
um aumento do capital humano. (Pritchett e Filmer, 1999, p. 223). O economista da
educao j se deu conta disso. Agora, hora de arregaar as mangas para decifrar os
mistrios tericos e empricos que ainda obscurecem a compreenso do funcionamento dos
sistemas educativos. No s para aumentar o capital humano, mas tambm para garantir mais
justia social.
58

O procedimento de integrar diversos aspectos levado a cabo em um artigo recente, de Fleurbaey, Gary-Bobo
e Maguain (2002), intitulado Education, distributive justice, and adverse selection.

150

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-

Curso de Economia das Instituies (EAE-5922), ministrado pela Profa. Basilia Aguirre,
Universidade de So Paulo, agosto-dezembro 2002.
o Aula ministrada pela Profa. Elizabeth Farina no curso de Economia das Instituies
(EAE-5922), Universidade de So Paulo, 17/9/2002.
Curso de Economie de lEducation (ECON2233), ministrado pelo Prof. Vincent
Vandenberghe, Universit Catholique de Louvain, setembro2000-janeiro 2001.

156

Apndice
Tabela 15 PISA 2000, Desempenho mdio dos alunos em matemtica*, desvio padro e freqncia. Por pas.
Pas | Mdia Desvio-padro Freqncia
---------------+---------------------------------------AUSTRIA | 506.63064 93.803053
2640
BELGIUM_FR | 495.15657 108.92878
1548
BELGIUM_NL | 545.53166 96.911273
2211
BRAZIL | 320.31541 100.56281
2710
CZECH REPUBLIC | 499.48906 97.262411
3066
DENMARK | 516.80808 84.828901
2276
FINLAND | 536.71506 80.019514
2703
FRANCE | 515.20566 88.912781
2342
GERMANY | 502.85791
100.3561
2565
GREECE | 445.82286 106.54602
2580
HUNGARY | 485.66810
96.43097
2756
ICELAND | 513.94788 84.790917
1813
IRELAND | 503.41753 82.946876
2110
ITALY | 458.51393 90.018001
2765
JAPAN | 559.46338 85.590767
2924
KOREA | 541.14874 85.108769
2769
LATVIA |
464.9135 101.84835
1819
LIECHTENSTEIN | 517.93891 92.542926
175
LUXEMBOURG | 451.67203 90.830912
1819
MEXICO | 394.20967 82.924104
2548
NETHERLANDS | 572.32813 88.042817
1321
NEW ZEALAND |
535.4751 99.680256
2048
NORWAY | 497.63337 91.850979
2224
POLAND | 459.27614 99.516524
1939
PORTUGAL | 458.65303
91.01145
2545
RUSSIA | 477.76455 103.27174
3719
SPAIN | 478.67198 90.745504
3428
SWEDEN | 509.53003 93.600986
2464
SWITZERLAND | 531.07256 94.923884
3341
UNITED KINGDOM | 528.93381 91.620018
5035
UNITED STATES |
482.0604
97.83501
1710
---------------+----------------------------------Total | 493.09765 105.76325
75913
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: pv5 (plausible values) - ideal to compute country moments.
Tabela 16 PISA 2000, Desempenho mdio dos alunos em cincias*, desvio padro e freqncia. Por pas.
Pas | Mdia Desvio-padro Freqncia
---------------+----------------------------------AUSTRIA | 508.67624 93.584930
2669
BELGIUM_FR | 471.89064 121.19220
1518
BELGIUM_NL | 521.84547 95.119647
2180
BRAZIL | 364.70239 93.285864
2703
CZECH REPUBLIC | 512.35070 95.152564
3062
DENMARK | 481.58169 100.67433
2248
FINLAND | 539.23074 85.832899
2710
FRANCE | 497.11341 101.93677
2334
GERMANY | 498.58983 100.24112
2583
GREECE | 459.81984 95.273236
2570
HUNGARY | 494.97651 99.839788
2756
ICELAND | 496.91905 88.461651
1792
IRELAND | 514.28826 92.052630
2116
ITALY | 478.30994 97.900600
2766
JAPAN | 553.83280 88.869655
2914
KOREA | 546.72702 82.302218
2757
LATVIA | 463.10088 95.896124
1817
LIECHTENSTEIN | 475.16869 94.144899
176
LUXEMBOURG | 448.45890 95.412402
1789
MEXICO | 427.11400 77.720462
2530
NETHERLANDS | 539.64470 97.685221
1337
NEW ZEALAND | 526.61505 101.95372
2029
NORWAY | 499.42661 96.122690
2228
POLAND | 474.64119 94.944411
2005
PORTUGAL | 464.05375 88.223924
2552
RUSSIA | 459.66183 98.218066
3719
SPAIN | 490.77736 96.775810
3457
SWEDEN | 512.92354 93.150222
2444
SWITZERLAND | 496.24910 96.318434
3345
UNITED KINGDOM | 527.41774 100.33575
5020

157
UNITED STATES | 490.62457 98.979509
1685
---------------+----------------------------------Total | 492.90549 102.95729
75811
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: pv5 (plausible values) - ideal to compute country moments.
Tabela 17: Desempenho mdio em cincias*, por gnero. Por pas.
Pas | Feminino
Masculino |
Total
---------------+----------------------+---------AUSTRIA | 507.32138 510.57285 | 508.93723
BELGIUM_FR | 478.02765 472.04177 | 475.11289
BELGIUM_NL | 520.47887 518.34329 | 519.35261
BRAZIL | 379.67422 378.27553 | 379.01185
CZECH REPUBLIC | 510.02224 511.71265 | 510.81590
DENMARK | 480.07481 488.93481 | 484.51867
FINLAND | 536.97554
531.0002 | 534.01658
FRANCE | 495.82709 498.99514 | 497.40155
GERMANY | 499.03645 500.15896 | 499.58645
GREECE | 467.42572 460.44726 | 463.82959
HUNGARY | 495.37498 493.89531 | 494.61619
ICELAND | 500.26799 496.15676 | 498.18783
IRELAND | 516.56599
510.3558 | 513.60130
ITALY | 482.64805
478.3323 | 480.56394
JAPAN | 550.76457 542.46235 | 546.58777
KOREA | 534.26500 546.04059 | 540.80462
LATVIA | 474.79369 456.61321 | 466.35819
LIECHTENSTEIN | 475.40904 483.72652 | 479.78166
LUXEMBOURG | 457.60353 454.04336 | 455.88359
MEXICO | 433.67440 436.41594 | 435.05525
NETHERLANDS | 538.78702 534.80681 | 536.77742
NEW ZEALAND | 529.86281 518.37952 | 523.95581
NORWAY | 502.41640 499.52914 | 500.91322
POLAND | 472.84180 478.52359 | 475.82580
PORTUGAL | 470.69116 467.09800 | 468.96911
RUSSIAN FED. | 467.89631 458.00157 | 463.00366
SPAIN | 490.58771 492.14692 | 491.35267
SWEDEN | 511.00028 509.93090 | 510.46338
SWITZERLAND | 494.13653 500.37106 | 497.17270
UNITED KINGDOM | 524.48448 525.30241 | 524.88486
UNITED STATES | 493.6589
488.46576 | 491.15757
---------------+----------------------+---------Total | 494.12201 493.47751 | 493.80144
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: wle (maximum likelihood score) - ideal to analyse individual scores
in a multivariate perspective.
Tabela 18: Repartio do desempenho em matemticade*, por pas, segundo quartis de desempenho definidos internacionalmente
math
|
4 quantiles of wle
Pas
|
1
2
3
4 |
Total
---------------+--------------------------------+---------AUSTRIA |
527
697
754
662 |
2640
BEL_FR |
410
331
405
400 |
1546
BEL_NL |
289
407
610
904 |
2210
BRAZIL |2190(81,11%) 358
113
39 |
2700
CZECH REPUBLIC |
741
830
757
733 |
3061
DENMARK |
357
614
689
616 |
2276
FINLAND |
292
610
868
929 |
2699
FRANCE |
452
520
682
686 |
2340
GERMANY |
593
648
654
659 |
2554
GREECE |
1023
735
488
323 |
2569
HUNGARY |
800
758
654
540 |
2752
ICELAND |
281
512
562
451 |
1806
IRELAND |
419
619
622
447 |
2107
ITALY |
946
855
651
313 |
2765
JAPAN |
240
462
886
1333 |
2921
KOREA |
299
612
829
1029 |
2769
LATVIA |
615
508
406
286 |
1815
LIECHTENSTEIN |
37
34
52
52 |
175
LUXEMBOURG |
660
505
395
194 |
1754
MEXICO |1513(59,78%) 693
259
66 |
2531
NETHERLANDS |
109
182
338
691 |
1320
NEW ZEALAND |
303
428
571
745 |
2047
NORWAY |
506
608
626
479 |
2219
POLAND |
698
552
420
269 |
1939

158
PORTUGAL |
865
814
576
285 |
2540
RUSSIA |
1143
995
862
715 |
3715
SPAIN |
947
1034
863
550 |
3394
SWEDEN |
464
635
735
624 |
2458
SWITZERLAND |
492
737
990
1119 |
3338
UNITED KINGDOM |
733
1165 1459
1648 |
5005
UNITED STATES |
491
480
413
311 |
1695
---------------+--------------------------------+---------Total |
19435
18938 19189 18098 |
75660
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: wle (maximum likelihood score) - ideal to analyse individual scores
in a multivariate perspective.
Tabela 19: Repartio do desempenho em cincias*, por pas, segundo quartis de desempenho definidos internacionalmente
scie
|
4 quantiles of wle
Pas
|
1
2
3
4 |
Total
---------------+--------------------------------------------+---------AUSTRIA |
560
679
662
764 |
2665
BEL_FR |
496
344
336
340 |
1516
BEL_NL |
369
491
580
737 |
2177
BRAZIL |1889(70,12%) 525 207
73 |
2694
CZECH REPUBLIC |
623
730
800
906 |
3059
DENMARK |
636
614
518
478 |
2246
FINLAND |
318
569
832
987 |
2706
FRANCE |
596
536
603
596 |
2331
GERMANY |
635
664
578
694 |
2571
GREECE |
910
686
601
363 |
2560
HUNGARY |
693
725
653
680 |
2751
ICELAND |
400
461
526
397 |
1784
IRELAND |
385
528
582
618 |
2113
ITALY |
807
746
673
540 |
2766
JAPAN |
297
482
832
1297 |
2908
KOREA |
281
516
843
1117 |
2757
LATVIA |
632
518
391
274 |
1815
LIECHTENSTEIN |
51
48
41
36 |
176
LUXEMBOURG |
655
481
358
219 |
1713
MEXICO |1225(48,82%) 728 426
130 |
2509
NETHERLANDS |
189
278
325
543 |
1335
NEW ZEALAND |
372
412
513
727 |
2024
NORWAY |
512
534
621
551 |
2218
POLAND |
630
571
444
360 |
2005
PORTUGAL |
852
765
566
366 |
2549
RUSSIA |
1340
973
834
567 |
3714
SPAIN |
878
888
894
765 |
3425
SWEDEN |
466
589
683
701 |
2439
SWITZERLAND |
844
837
789
869 |
3339
UNITED KINGDOM |
894
1064
1287 1752 |
4997
UNITED STATES |
447
419
410
388 |
1664
---------------+-----------------------------+---------Total |
19882 18401 18408 18835 |
75526
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: wle (maximum likelihood score) - ideal to analyse individual scores
in a multivariate perspective.
Tabela 20: Razo entre desempenho em matemtica* dos alunos do primeiro e do ltimo decis. Por pas.
Pas |
---------------+-----------AUSTRIA | 1.62
BEL_FR | 1.81
BEL_NL | 1.56
BRAZIL | 1.85
CZECH REPUBLIC | 1.68
DENMARK | 1.54
FINLAND | 1.48
FRANCE | 1.57
GERMANY | 1.68
GREECE | 1.95
HUNGARY | 1.65
ICELAND | 1.55
IRELAND | 1.51
ITALY | 1.68
JAPAN | 1.47
KOREA | 1.51
LATVIA | 1.73
LIECHTENSTEIN | 1.76

159
LUXEMBOURG | 1.71
MEXICO | 1.99
NETHERLANDS | 1.49
NEW ZEALAND | 1.61
NORWAY | 1.62
POLAND | 1.73
PORTUGAL | 1.68
RUSSIA | 1.78
SPAIN | 1.60
SWEDEN | 1.62
SWITZERLAND | 1.61
UNITED KINGDOM | 1.58
UNITED STATES | 1.64
---------------+-----------Total | 1.65
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: wle (maximum likelihood score) - ideal to analyse individual scores
in a multivariate perspective.
Tabela 21: razo entre desempenho* em cincia dos alunos do primeiro e do ltimo decis. Por pas.
Pas |
---------------+-----------AUSTRIA | 1.60
BEL_FR | 1.89
BEL_NL | 1.60
BRAZIL | 2.40
CZECH REPUBLIC | 1.61
DENMARK | 1.71
FINLAND | 1.53
FRANCE | 1.65
GERMANY | 1.66
GREECE | 1.69
HUNGARY | 1.65
ICELAND | 1.57
IRELAND | 1.59
ITALY | 1.69
JAPAN | 1.52
KOREA | 1.50
LATVIA | 1.72
LIECHTENSTEIN | 1.61
LUXEMBOURG | 1.69
MEXICO | 1.60
NETHERLANDS | 1.56
NEW ZEALAND | 1.63
NORWAY | 1.61
POLAND | 1.64
PORTUGAL | 1.64
RUSSIA | 1.69
SPAIN | 1.62
SWEDEN | 1.59
SWITZERLAND | 1.65
UNITED KINGDOM | 1.64
UNITED STATES | 1.62
---------------+-----------Total | 1.66
Fonte: Base de dados PISA 2000, disponvel na Internet: http://www.pisa.oecd.org/.
*Varivel de resultados: wle (maximum likelihood score) - ideal to analyse individual scores
in a multivariate perspective.