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MATRIA LECIONADA
Unidade 1
ORGANIZAO DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA
Unidade 2
MODELOS TERICOS DE ADMINISTRAO PBLICA: PATRIMONIALISTA,
BUROCRTICO E GERENCIAL. EXPERINCIAS DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
E O PROCESSO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
Unidade 3
EVOLUO DOS MODELOS/PARADIGMAS DE GESTO: A NOVA GESTO
PBLICA E GESTO PBLICA EMPREENDEDORA. GOVERNABILIDADE,
GOVERNANA E ACCOUNTABILITY, GOVERNO ELETRNICO E TRANSPARNCIA
E QUALIDADE NA ADMINISTRAO PBLICA
Unidade 4
NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS E ORGANIZACIONAIS E SUA APLICAO NA
ADMINISTRAO PBLICA
Unidade 5
CICLO DE GESTO DO GOVERNO ESTADUAL
Unidade 6
CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA E TICA NO EXERCCIO DA FUNO
PBLICA
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Unidade 1
ORGANIZAO DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA
Nesta Unidade sero abordados os seguintes aspectos sobre o Estado: as teorias sobre sua
origem, a sua compreenso contempornea e suas funes bsicas. Tambm sero abordados
os elementos essenciais que compem o Estado: formas de Estado, formas de governo,
sistemas de governo e regimes polticos, funes do Estado.
1.1 As teorias sobre a origem do Estado
A origem do Estado foi objeto de estudo de diversos tericos, como: Plato, Aristteles, So
Toms de Aquino, Nicolau Maquiavel, Thomas Hobbes, John Locke, Jean-Jacques Rousseau,
entre outros.
Portanto, so diversas as teorias existentes sobre esse tema. Jos Matias-Pereira (2006, p. 33),
em sua obra Finanas pblicas, cita duas correntes tericas clssicas que tratam do conceito de
Estado:
A primeira est relacionada s teorias naturalistas ou da origem natural do
Estado Aristteles, Ccero, Santo Toms de Aquino. O homem enquanto ser
social por sua prpria natureza, para se realizar necessita viver em sociedade.
Assim, o Estado aparece como uma necessidade humana fundamental. A
segunda explicao est vinculada s teorias voluntrias, contratualistas ou da
origem voluntria do Estado. O Estado no se forma de uma maneira natural,
mas porque os indivduos voluntariamente o desejam. O Estado produto de
um acordo de vontades entre os indivduos.
A partir dessa citao, deduz-se que a corrente terica naturalista sobre o Estado pode ter
surgido em virtude da necessidade do homem de viver em sociedade. Nesse contexto, o
Estado torna-se uma necessidade humana fundamental. J na segunda dessas correntes, o
Estado no se formou de maneira natural, surgiu como resultado de acordos entre as vontades
dos indivduos.
1.2 Noo contempornea de Estado e suas funes bsicas
O homem vive necessariamente em companhia de outros homens, por isso, espontnea e at
inconscientemente, levado a formar grupos sociais. Assim, dada a natureza humana do
homem, nasce a sociedade criada para a sua sobrevivncia.
Sob essa viso sociolgica, pode-se dizer em linhas gerais que o Estado uma sociedade, pois
se constitui essencialmente de um grupo de indivduos unidos e organizados permanentemente
para realizar um objetivo comum. Porm, isso no deve levar concluso de que qualquer
sociedade seja um Estado.
Como h grande complexidade inerente ao tema em questo, difcil estabelecer o que seja
realmente o Estado. Todavia, de forma geral e em uma viso moderna, o Estado pode ser
considerado um conjunto de pessoas ocupando, em carter permanente, um territrio
determinado, possuindo um governo organizado a quem a populao deve obedincia.
Para Stiglitz (2000, apud Matias-Pereira, 2006, p. 35), as funes bsicas do Estado moderno
so:
Resumindo:
Estado = povo + territrio + governo + bem comum
1.4 Formas de Estado
Uma forma de Estado o modo como ele est estruturado, ou seja, trata-se da sua organizao
territorial notadamente em relao ao nvel de centralizao ou de descentralizao do poder
ali exercido. A forma de Estado contemplada na Constituio do prprio pas. A saber, duas
dessas formas so as seguintes: Estado simples, ou unitrio, e Estado composto, ou complexo.
A seguir, a apresentao de cada um dessas formas de Estados:
a. Simples ou unitrio
Um Estado nico ou unitrio aquele em que o poder poltico concentrado em uma nica
sede, em uma nica esfera. Nesse Estado, portanto, o rgo governamental central
responsvel pela deciso que autoriza qualquer grau de descentralizao de poder poltico.
Entre os Estados desse tipo, h distino entre os unitrios centralizados, em que h apenas uma
esfera de poder poltico, e unitrios descentralizados, no qual admite-se algum grau de
descentralizao poltica ou administrativa.
Tal descentralizao se faz presente em determinadas regies ou provncias desse Estado, mas
mesmo assim elas sempre esto submetidas vontade poltica do poder central. Vale destacar
que, atualmente, os unitrios centralizados esto em extino. Exemplos: Frana, Portugal,
Itlia, Peru, entre outros.
b. Composto ou complexo
Um Estado composto ou complexo formado pela unio de dois ou mais Estados em que existe
uma pluralidade de poderes polticos internos. Nessa forma de Estado h subdivises, existem
diferentes tipos de unies entre Estados, a saber:
unio pessoal: a forma prpria da Monarquia, que acontece quando dois ou mais
Estados se unem sob o governo de um mesmo rei, ligando-se apenas pela pessoa fsica do
imperante;
unio real: tambm uma forma tipicamente monrquica, que acontece quando dois
ou mais Estados se unem sob o governo de um mesmo rei, mas resguardando a prpria
organizao interna;
confederao: a unio permanente e contratual de Estados independentes que se
unem com a finalidade de defesa externa, paz interna. Os Estados confederados mantm sua
soberania e sua personalidade jurdica de Direito Pblico Internacional. Exemplo recente a
Comunidade dos Estados Independentes (CEI), resultante da dissoluo da antiga Unio das
Repblicas Socialistas Soviticas (URSS);
federao: etimologicamente, significa pacto ou aliana, por isso definida como
a unio de dois ou mais Estados para a formao de um novo, em que a autonomia poltica das
unidades conservada e a soberania transferida ao Estado federal. o caso do Brasil.
c. Semipresidencialismo:
O sistema semipresidencialista, historicamente mais recente que os demais sistemas de
governo, caracteriza-se pela convergncia das influncias do presidencialismo e do
parlarmentarismo. Nesse sistema, h o compartilhamento, em alguma medida, do Poder
Executivo pelo chefe de governo (geralmente o primeiro-ministro) e pelo chefe de Estado
(geralmente o presidente). Ambos participam do quotidiano da Administrao Pblica do
Estado.
1.7 Regimes polticos
O regime poltico refere-se ao grau de respeito da vontade do povo nas decises estatais.
Existem os regimes polticos democrticos e autoritrios (no democrtico).
a. Democrtico:
o regime em que todo o poder emana da vontade popular. Seguindo uma clssica definio
desse termo, o governo do povo, pelo povo e para o povo. Divide-se em:
FUNES ESPECFICAS
Principal
Legislativa
Normativa
Executiva
Administrativa
Judiciria
Judicativa
Acessrias
Normativa
Administrativa
Controle Interno e Externo
Administrativa Normativa
Controle Interno
Judicativa
Controle Interno
(ATIVIDADES-FIM)
Justia
Segurana Pblica
Defesa Nacional
POLTICAS E ESTRATGIAS
(ATIVIDADES-MEIO)
Planejamento
Oramento
Recursos Humanos
Controle Interno Integrado
ADMINISTRATIVAS E DE APOIO
(ATIVIDADES-FIM)
(ATIVIDADES-MEIO)
Educao
Material e Patrimnio
Sade
Documentao
Transporte
Servios Gerais
Urbanismo
Controle Interno de Cada Poder
Agricultura
Gesto Ambiental
Fonte: Silva, Lino Martins. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 4
ed. So Paulo: Atlas, 2000.
RESUMO
ADMINISTRAO PBLICA CONCEITO, NATUREZA, FINS
O CONCEITO de administrao pblica gerir interesses segundo a lei, a moral e a finalidade dos
bens da coletividade entregues guarda e conservao da ADM.
A sua NATUREZA um mnus pblico, ou seja, o encargo pblico de quem a exerce.
Os seus FINS so o bem comum da coletividade administrativa e a defesa do interesse pblico.
- SENTIDO AMPLO
rgo de governo (responsveis pela funo poltica), ou seja, so os responsveis por traar
planos, alm dos rgos administrativos (responsveis pela funo administrativa) que so
responsveis pela execuo dos planos
- SENTIDO ESTRITO
rgos administrativos (responsveis pela funo administrativa) que so responsveis pela
execuo dos planos
- EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL
a atividade administrativa executada pelo Estado por meio de seus rgos e entidades;
Engloba as atividades administrativas de: 1) fomento, 2) polcia administrativa, 3) servio
pblico e 4) interveno administrativa
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UNIDADE 2
MODELOS TERICOS DE ADMINISTRAO PBLICA: PATRIMONIALISTA, BUROCRTICO E
GERENCIAL
Modelos organizacionais e reformas da administrao pblica*
Leonardo Secchi**
* Artigo recebido em ago. 2008 e aceito em jan. 2009. ** PhD em cincias polticas pela
Universidade de Milo, Itlia, M.Sc. em administrao pela Universidade Federal de Santa
Catarina, bacharel em administrao pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professor de
administrao do Centro de Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Comunitria Regional de
Chapec (Unochapec), editor-responsvel da revista Gesto Organizacional, lder do Grupo de
Pesquisa em Gesto Social da Unochapec. Endereo: Av. Senador Attilio Fontana, 591-E
Bairro Efapi CEP 89809-000, Chapec, SC, Brasil. E-mail:
Sumrio: 1. Introduo; 2. O modelo burocrtico; 3. Gerencialismo; 4. Governana
pblica; 5. Comparando modelos organizacionais: continuidade ou descontinuidade? 6.
Consideraes finais.
PalavraS-chave: reforma da administrao pblica; modelo burocrtico; administrao
pblica gerencial; governo empreendedor; governana pblica.
Este artigo foi elaborado a partir de uma pesquisa bibliogrfica em livros e artigos
cientficos clssicos ou recentemente publicados na literatura de administrao pblica na
Europa e nos Estados Unidos, e faz uma comparao dos quatro modelos organizacionais e
relacionais que vm inspirando o desenho das estruturas e processos nas recentes reformas da
administrao pblica. Os modelos analisados so o burocrtico, a administrao pblica
gerencial, o governo empreendedor e a governana pblica. Recentemente, reformas
administrativas vm pregando a substituio progressiva do modelo burocrtico weberiano
por novos modelos de gesto e de relao do Estado com a sociedade. Este artigo mostra que
os novos modelos compartilham caractersticas essenciais com o modelo tradicional
burocrtico e, portanto, no so modelos de ruptura. Tambm argumentado que reformas
da administrao pblica transformam-se facilmente em polticas simblicas, e que polticos e
burocratas tentam manipular a percepo do pblico em relao ao desempenho dos
governos. No so raros os esforos de reforma da administrao pblica que avanam mais
em autopromoo e retrica do que em fatos concretos.
Por ltimo, so feitas sugestes para uma agenda de pesquisa queles interessados
em temas de reformas da administrao pblica.
1 Introduo
Desde os anos 1980, as administraes pblicas em todo o mundo realizaram
mudanas substanciais nas polticas de gesto pblica (PGPs) e no desenho de organizaes
programticas (DOPs). Essas reformas administrativas consolidam novos discursos e prticas
derivadas do setor privado e os usam como benchmarks para organizaes pblicas em todas
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2 O modelo burocrtico
O modelo burocrtico weberiano um modelo organizacional que desfrutou notvel
disseminao nas administraes pblicas durante o sculo XX em todo o mundo. O modelo
burocrtico atribudo a Max Weber, porque o socilogo alemo analisou e sintetizou suas
principais caractersticas. O modelo tambm conhecido na literatura inglesa como
progressive public administration PPA (Hood, 1995), referindo-se ao modelo que inspirou as
reformas introduzidas nas administraes pblicas dos Estados Unidos entre os sculos XIX e
XX, durante a chamada progressive era.
No entanto, desde o sculo XVI o modelo burocrtico j era bastante difundido nas
administraes pblicas, nas organizaes religiosas e militares, especialmente na Europa.
Desde l o modelo burocrtico foi experimentado com intensidades heterogneas e em
diversos nveis organizacionais, culminando com sua adoo no sculo XX em organizaes
pblicas, privadas e do terceiro setor.
Em 1904, no livro A tica protestante e o esprito do capitalismo, Max Weber (1930:1617) fazia referncias ao burocrata como profissional e disseminao do modelo burocrtico
em pases ocidentais, suas caractersticas de especializao, controle, e, sobretudo,
racionalismo.
Foi apenas aps a morte de Weber, e aps a publicao em 1922 do livro Wirtschaft
und Gesellschaft (Economia e sociedade), que as bases tericas da burocracia foram
definitivamente construdas. Na sua descrio sobre os modelos ideais tpicos de dominao,
Weber identificou o exerccio da autoridade racional-legal como fonte de poder dentro das
organizaes burocrticas.
Nesse modelo, o poder emana das normas, das instituies formais, e no do perfil
carismtico ou da tradio.
A partir desse axioma fundamental derivam-se as trs caractersticas principais do
modelo burocrtico: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.
A formalidade impe deveres e responsabilidades aos membros da organizao, a
configurao e legitimidade de uma hierarquia administrativa, as documentaes escritas dos
procedimentos administrativos, a formalizao dos processos decisrios e a formalizao das
comunicaes internas e externas. As tarefas dos empregados so formalmente estabelecidas
de maneira a garantir a continuidade do trabalho e a estandardizao dos servios prestados,
para evitar ao mximo a discricionariedade individual na execuo das rotinas.
A impessoalidade prescreve que a relao entre os membros da organizao e entre a
organizao e o ambiente externo est baseada em funes e linhas de autoridade claras. O
chefe ou diretor de um setor ou departamento tem a autoridade e responsabilidade para
decidir e comunicar sua deciso. O chefe ou diretor a pessoa que formalmente representa a
organizao. Ainda mais importante, a impessoalidade implica que as posies hierrquicas
pertencem organizao, e no s pessoas que a esto ocupando. Isso ajuda a evitar a
apropriao individual do poder, prestgio, e outros tipos de benefcios, a partir do momento
que o indivduo deixa sua funo ou a organizao. O profissionalismo est intimamente
ligado ao valor positivo atribudo ao mrito como critrio de justia e diferenciao. As
funes so atribudas a pessoas que chegam a um cargo por meio de competio justa na
qual os postulantes devem mostrar suas melhores capacidades tcnicas e conhecimento.
O profissionalismo um princpio que ataca os efeitos negativos do nepotismo que
dominava o modelo pr-burocrtico patrimonialista (March, 1961; Bresser-Pereira, 1996). A
promoo do empregado para postos mais altos na hierarquia depende da experincia na
funo (senioridade) e desempenho (performance). O ideal a criao de uma hierarquia de
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favor de organizaes internacionais (blocos regionais, Naes Unidas, FMI, Banco Mundial),
em favor de organizaes no estatais (mercado e organizaes no governamentais) e em
favor de organizaes locais (governos locais, agncias descentralizadas etc.)
A terceira fora motriz da GP a prpria APG como modelo de gesto da
administrao pblica nacional, estadual e municipal, focando maior ateno no desempenho e
no tratamento dos problemas do que nas perguntas quem deve implementar ou como
devem ser implementadas as polticas pblicas.
Na verdade, alguns acadmicos consideram a GP uma consequncia do movimento da
APG, com a qual compartilha algumas caractersticas: h alguma semelhana entre as duas
perspectivas e parece claro que o recente interesse em governana, em parte, tem sido
alavancado pela crescente popularidade da administrao pblica gerencial e a idia de formas
genricas de controle social (Pierre e Peters, 2000: 65).
Pierre e Peters (2000) delineiam os elementos inexorveis da GP: estruturas e
interaes. As estruturas podem funcionar por meio de mecanismos de hierarquia (governo),
mecanismos autorregulados (mercado) e mecanismos horizontais de cooperao
(comunidade, sociedade, redes). As interaes dos trs tipos de estrutura so fluidas, com
pouca ou nenhuma distino clara entre elas.
Essa abordagem relacional, e o resgate das redes/comunidades/sociedades como
estruturas de construo de polticas pblicas, a grande novidade proposta pelos tericos da
GP. Segundo Brugu e Valls (2005:198):
A governana (...) no mais baseada na autoridade central ou polticos eleitos
(modelo da hierarquia) e nem passagem de responsabilidade para o setor privado (modelo de
mercado), mas sim regula e aloca recursos coletivos por meio de relaes com a populao e
com outros nveis de governo.
Um aspecto de maior discordncia dentro da comunidade epistmica de administrao
pblica a questo do papel do Estado num contexto de GP. Por um lado, Kooiman (1993)
percebe uma diminuio do protagonismo estatal no processo de elaborao de polticas
pblicas. De acordo com Kooiman, a GP implica no apenas o envolvimento de atores no
estatais no planejamento e implementao das polticas pblicas, mas tambm em todo o
processo de coproduo e cogesto de polticas. Rhodes (1997:57) compartilha desta viso,
afirmando que o Estado torna-se uma coleo de redes interorganizacionais compostas por
atores governamentais e sociais sem nenhum ator soberano capaz de guiar e regular.
Richards e Smith (2002) contestam esse tipo de entendimento, respondendo que o
Estado mantm seu papel de liderana na elaborao de polticas pblicas. De acordo com os
autores, a GP provoca a criao de centros mltiplos de elaborao da poltica pblica, em nvel
local, regional, nacional ou supranacional. O Estado, no entanto, no perde importncia, mas
sim desloca seu papel primordial da implementao para a coordenao e o controle.
Essa abordagem centrada no Estado argumenta que a GP cria instrumentos de
colaborao e um modelo mais transparente e integrador de Estado (...) que serve como um
veculo ao alcance de interesses coletivos (Pierre e Peters, 2000:92).
Tratando de questes mais prticas, a GP disponibiliza plataformas organizacionais
para facilitar o alcance de objetivos pblicos tais como o envolvimento de cidados na
construo de polticas, fazendo uso de mecanismos de democracia deliberativa e redes de
polticas pblicas.
A democracia deliberativa foi experimentada em indstrias japonesas no ps-guerra
como um procedimento adequado a aproveitar o conhecimento e os frames cognitivos dos
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empregados no momento de decidir sobre produtos e processos produtivos (Sabel, 2001). Essa
experincia organizacional tambm vem sendo usada na esfera governamental com o intuito
de melhorar a interao entre atores pblicos e privados para a soluo de problemas coletivos
e a reduo de elos na cadeia de accountability.
As redes de polticas pblicas (policy networks) podem ser consideradas uma
abordagem de pesquisa, uma filosofia de mediao de interesses ou uma forma especfica de
interao entre atores pblicos e privados numa rea de poltica pblica (Brzel, 1998). A
ltima interpretao a que guia este artigo.
Os mecanismos de democracia deliberativa j foram experimentados em diferentes
lugares e reas de polticas pblicas. Exemplos desses mecanismos so o fortalecimento da
comunidade na gesto do patrimnio pblico (community empowerment), os planejamentos e
oramentos participativos, os conselhos deliberativos nas diversas reas de polticas pblicas.
As redes de polticas pblicas (policy networks) representam outra forma especfica de
interao entre atores pblicos e privados (Brzel, 1998). A participao nas redes de polticas
pblicas aberta a qualquer interessado e tal tipo de arena produz baixa externalidade
negativa ao ambiente externo (Regonini, 2005). Um exemplo de rede desse gnero seria o
grupo de jovens que se organiza para resolver o problema de cachorros abandonados nos
grandes centros urbanos, ou ainda o grupo de empresrios e organizaes do terceiro setor
que se organizam para encontrar solues locais para combater a criminalidade. A relativa
independncia das redes de polticas pblicas sublinhada por Rhodes (1997:52) quando diz
que as (...) redes de polticas pblicas se auto-organizam. Trocando em midos, autoorganizao quer dizer que as redes so autnomas e autogovernveis (), redes se
desvinculam da liderana governamental, desenvolvem suas prprias polticas e moldam seus
ambientes.
O ideal subjacente a essa forma de organizao a substituio da agregao
numrica de preferncias (votos) pelo processo cclico
e dialtico de fertilizao cruzada das preferncias no momento de elaborar polticas
pblicas.
A GP tambm denota a coordenao de atores estatais e no estatais nas operaes
de governo, e as parcerias pblico-privadas (PPPs) so os exemplos mais bsicos. A esse
respeito Klijn e Teisman (2003:137) definem as PPPs como cooperao entre atores pblicos e
privados de carter temporrio no qual os atores desenvolvem produtos mutuamente e/ou
servios e onde riscos, custos e benefcios so compartilhados.
As reas de polticas pblicas onde as PPPs tm sido intensamente adotadas so os
setores de infraestrutura e proteo ambiental, e os contratos preveem mecanismos de
controle para mensurar resultados e impactos no ambiente econmico e social.
5 Comparando modelos organizacionais: continuidade ou descontinuidade?
A descrio dos modelos organizacionais de forma fragmentada parece obscurecer os
elementos bsicos de continuidade e descontinuidade. Alm disso, a apresentao desses
modelos de forma isolada, em caixinhas, poderia levar a interpretaes equivocadas quanto
s fronteiras entre esses modelos. Sero apresentados aqui os elementos compartilhados e os
elementos distintivos dos modelos burocrticos, do modelo gerencial (administrao pblica
gerencial + governo empreendedor) e da governana pblica, analisando conceitos sensveis
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como funo sistmica, relao sistmica com o ambiente, separao entre poltica e
administrao, funo administrativa essencial, discricionariedade administrativa e tipo de
tratamento que a administrao pblica tem com o cidado.
O principal elemento comum desses modelos a preocupao com a funo controle.
No caso do modelo burocrtico, as caractersticas de formalidade e impessoalidade servem
para controlar os agentes pblicos, as comunicaes, as relaes intraorganizacionais e da
organizao com o ambiente.
A funo controle uma consequncia de um implcito julgamento de que os
funcionrios pblicos se comportam de acordo com a teoria X de McGregor (1960). A funo
controle na APG est presente tanto no aspecto da capacidade de controle dos polticos sobre
a mquina administrativa quanto no controle dos resultados das polticas pblicas. O modelo
relacional da GP d valor positivo ao envolvimento de atores no estatais no processo de
elaborao de polticas pblicas como estratgia de devolver o controle aos destinatrios das
aes pblicas (controle social). Usando a terminologia derivada da teoria sistmica
(Bertalanffy, 1969), esses modelos usam a funo controle para manter a homeostase do
sistema organizacional. Eles no so, portanto, modelos de ruptura.
O modelo burocrtico e os modelos gerenciais compartilham a manuteno da
distino wilsoniana entre poltica e administrao pblica. A separao de funes entre
poltica e administrao permeia o modelo burocrtico weberiano, em que o processo de
construo da agenda pblica visto como tarefa eminentemente poltica, enquanto a
implementao da poltica pblica de responsabilidade da administrao. No gerencialismo, a
responsabilidade sobre os resultados das polticas pblicas recai sobre os ombros dos polticos.
No entanto, a distino entre poltica e administrao suavizada quando evoca a
descentralizao do poder de deciso, o envolvimento da comunidade e de burocratas no
desenho das polticas pblicas. Com base em valores pluralistas, a abordagem da GP apresenta
elementos de descontinuidade e superao da distino wilsoniana entre poltica e
administrao.
Como modelos organizacionais, a burocracia APG e o GE tratam questes de
centralizao e liberdade de deciso dos gestores. Para Hood (1995), evitar a discricionariedade
de gestores pblicos sempre foi uma marca caracterstica da administrao pblica burocrtica.
A APG e o GE tm uma percepo mais positiva dos funcionrios pblicos, e como
consequncia os mecanismos de controle so desenhados para a avaliao de resultados, ao
invs de controle de processo (Hood, 1995; Barzelay, 2001; Jones, 2004).
O tipo de relacionamento entre os ambientes internos e externos organizao
pblica um ponto em comum entre os modelos gerenciais e o modelo de governana pblica.
Os modelos diferem da burocracia nesse aspecto.
As esferas pblicas e privadas so tratadas como impermeveis no modelo burocrtico
weberiano, at como estratgia para enfrentar as ameaas de corrupo e patrimonialismo
que assombravam as organizaes pr-burocrticas. Nos preceitos da APG, do GE e da GP as
fronteiras formais/legais do Estado tornam-se analiticamente impertinentes, tanto que
mecanismos de suavizao da distino das duas esferas so sugeridos como as prticas
deliberativas, as redes de polticas pblicas, as PPPs e o princpio de governo catalisador
sugerido por Osborne e Gaebler (1992).
Uma clara distino entre os trs modelos em estudo visvel na forma de tratamento
do cidado. No modelo burocrtico, o cidado chamado de usurio dos servios pblicos. Na
retrica dos modelos APG e GE, os cidados so tratados como clientes, cujas necessidades
devem ser satisfeitas pelo servio pblico. Sob o guarda-chuva da GP, os cidados e outras
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Burocracia
APG e GE
Governana
Pblica
Funo sistmica
Homeostase
Homeostase
Homeostase
Fechado
Aberto
Aberto
Separados
Distino
superada
Funes administrativas
enfatizadas
Controle e
Controle e planejamento
organizao
Baixa
Controle e
coordenao
Alta
n.a.*
Usurio
Cliente
Parceiro
Discricionariedade
administrativa
Cidado
* A GP dedica pouca ateno a assuntos organizacionais internos tais como autonomia dos
gestores, descentralizao vertical ou administrativa.
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6 Consideraes finais
Reforma da administrao pblica o conjunto de inovaes em polticas pblicas de
gesto e no desenho de organizaes programticas, e est baseada em um conjunto
razoavelmente coerente de justificativas e retrica. Reformas da administrao pblica so
geralmente alinhadas a valores de eficincia, accountability e flexibilidade (Hood e Jackson,
1991). Uma reforma na administrao pblica acontece quando uma organizao pblica
progressivamente muda suas prticas de gesto, modelo de relacionamento e retrica.
Reformas da administrao pblica ocorrem em diferentes contextos espaciais e temporais,
sob a guarda de diferentes escopos e valores.
No fim do sculo XIX nos Estados Unidos, e durante a dcada de 1930 no Brasil,
reformas administrativas se espalharam pelas organizaes pblicas, marcando a transio de
modelos pr-burocrticos para o modelo burocrtico de administrao pblica (BresserPereira, 1996, 2004). A mesma transio foi verificada em outros contextos e em outros
perodos. Nas ltimas trs dcadas, o modelo burocrtico weberiano foi desafiado por novos
modelos organizacionais e de relacionamento como a APG, o GE e a GP, e essa transio
recente tem sido considerada uma nova onda global de reformas da administrao pblica
(Kettl, 2005).
importante lembrar que a presumida mgica das reformas administrativas deve
ser cautelosa. Este artigo mostrou que novos modelos organizacionais compartilham algumas
caractersticas com o modelo burocrtico weberiano: continuam a colocar nfase na funo
controle e no se apresentam como modelos de ruptura.
Outro cuidado que deve ser tomado que as reformas da administrao pblica
podem tornar-se facilmente polticas simblicas de mero valor retrico (Gustaffson, 1983;
March e Olsen, 1983; Battistelli, 2002). Polticos, funcionrios de carreira e empreendedores
polticos em geral tentam manipular a percepo coletiva a respeito das organizaes pblicas
usando as reformas administrativas como argumento para isso. No so raros os esforos de
reforma da administrao pblica que avanam mais em autopromoo e retrica do que em
fatos concretos.
Por fim, qualquer verificao emprica sobre reformas da administrao pblica deve
estar atenta aos aspectos incrementais de mudana organizacional. Ao invs de falar em
ascenso, predomnio e declnio de modelos organizacionais, talvez seja mais frutfero falar em
um processo cumulativo de mudanas nas prticas e valores. Analiticamente um pesquisador
pode encontrar fragmentos de burocracia, APG, GE e GP dentro de uma mesma organizao.
At mesmo o patrimonialismo pr-burocrtico ainda sobrevive por meio das evidncias
de nepotismo, gerontocracia, corrupo e nos sistemas de designao de cargos pblicos
baseados na lealdade poltica. Ademais, entre organizaes e dentro de uma mesma
organizao, o pesquisador pode encontrar ainda diferentes graus de penetrao dos diversos
modelos organizacionais. A pesquisa sobre a adoo de modelos organizacionais deve verificar
continuidades e descontinuidades dos modelos em diferentes unidades organizacionais, nveis
hierrquicos e regies geogrficas.
Questes de pesquisa que parecem longe de estar respondidas na realidade brasileira
so: at que ponto reformas da administrao pblica foram efetivadas empiricamente? Em
quais nveis organizacionais e de deciso o aclamado aumento da discricionariedade gerencial
vem acontecendo? Para que tipo de deciso os gestores intermedirios gozam de liberdade
(discricionariedade em como fazer ou discricionariedade no que fazer)? Existe realmente uma
transio de mecanismos de controle em favor de mecanismos ex post, a despeito de controles
de processo?
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O ciclo declinante
Aps o fim do ciclo de governos militares e especialmente a partir da Constituio de 1988,
verifica-se o arrefecimento do mpeto reformador da administrao pblica. O realpolitik no
Congresso Nacional promoveu diversas mudanas no organograma federal com a criao,
extino e recriao de rgos pblicos, com srios prejuzos para a eficincia da gesto
pblica. Em diversas circunstncias ficou claro que a reforma administrativa no passava de
um instrumento ancilar de clientelismo poltico.
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perplexidade, pois fica-se sem saber se, para ser grande, necessitamos de um governo
federal grande e forte, comandante do desenvolvimento. Ou se, ao contrrio, deve ser forte
a federao e menos influente o governo federal.
9 Alm de Tordesilhas, Folha de So Paulo, 12.9.1999
UNIDADE 4
EVOLUO DOS MODELOS/PARADIGMAS DE GESTO: A NOVA GESTO PBLICA E GESTO
PBLICA EMPREENDEDORA
Um governo matricial: estruturas em rede para gerao de resultados de
desenvolvimento
Caio Marini & Humberto Martins
1. A segunda gerao de reformas e a nova administrao para o desenvolvimento
A gesto pblica contempornea se caracteriza cada vez mais por uma era de
transformaes. A singularidade da transformao atual o advento das denominadas reformas
de segunda gerao.
As reformas de primeira gerao (anos 80 e 90) tinham uma orientao essencialmente
econmica e fiscal. A crise do Estado era um elemento central das reformas de primeira gerao,
a partir da interrelao de fatores contextuais tais como: a)fim do desenvolvimentismo psguerra, pelo fim de Bretton Woods, as crises do petrleo, as crises de liquidez e a instabilidade do
mercado financeiro internacional, os novos requisitos de integrao competitiva da globalizao
etc.; b)crise do welfare state keynesiano, pelas disfunes e desvantagens da interveno estatal
na garantia do bemestar ou da estabilidade econmica, relativamente (noo idealizada pela
economia neoclssica da) eficincia do mercado; c)disfunes burocrticas ou crise do modo de
implementao estatal de servios pblicos; e, dentre outras, d)ingovernabilidade: sobrecarga
fiscal, excesso de demandas e crise de legitimidade. Saa de cena o desenvolvimentismo
empurrado pelo Estado, entrava em cena o desenvolvimento puxado pelo mercado em escala
global.
Os pases dependentes de crdito para o desenvolvimento deveriam seguir a linha do
consenso de Washington - expresso cunhada por John Williamson (1990) para se referir ao
conjunto de polticas liberais que deveriam iluminar a reestruturao econmica e a reforma dos
Estados latinoamericanos, condicionando a concesso de crdito e a atribuio de credibilidade
aos pases em desenvolvimento adoo de duras medidas de ajuste fiscal que implicariam na
reduo do Estado. Pressupunham que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade e
atraindo investimentos, ou seria uma pr-condio para o desenvolvimento. Em todo caso, o
ajuste fiscal impunha uma agenda predominantemente negativa de cortes e restries. O
problema no estaria apenas no faseamento (ajustar, depois crescer), mas nos efeitos colaterais
do ajuste sobre a capacidade de crescer. (Stiglitz, 2000) As reformas de primeira gerao no
lograram uma boa convivncia com esta ambiguidade. (Martins, 2004)
33
desenvolvida pelas abordagens gerencialistas. Nesse sentido, Mayntz (2001) advoga a favor de
concepes de governana social baseada em arranjos multi-institucionais entre governos,
mercado e sociedade civil menos hierrquicos e mais cooperativos. Tambm nessa direo,
Rami (2001) afirma a necessidade de equilibrar os valores de empresa associados s
estrategias mais relevantes da Nova Gesto Pblica com a implantao de valores neopblicos
[ e], de implantar a Administrao Relacional, investindo em capacitao tcnica dos
funcionrios pblicos para que estes sejam capazes de enfrentar todas as complexidades
derivadas da gesto de redes.
6 Atividade econmica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o trip
bsico no qual se apia a idia de desenvolvimento sustentvel. O marco desta compreenso
o relatrio da Comisso Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED)
de 1987, intitulado Our Common Future, mais conhecido por relatrio Brundtland (Gro
Harlem Brundtland presidia a Comisso). O Relatrio Brundtland elabora um conceito de
desenvolvimento sustentvel que no se restringe ao impacto da atividade econmica no meio
ambiente, mas abrange as consequncias dessa relao na qualidade de vida e no bem-estar da
sociedade, tanto presente quanto futura. O relatrio diz que Desenvolvimento sustentvel
desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de
as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades.
7 Ilustrado, por exemplo, na linha do enfoque orientado para o servio pblico (public
service oriented) da experincia Britnica paradigmtica, que prega a reconstruo da esfera
pblica. Ao contrrio dos anteriores, que se concentravam no como? da ao estatal, este
modelo preocupa-se no o que?. Dessa forma, prope uma revalorizao da poltica na
definio das finalidades estatais, aumento da accountability, participao, transparncia,
equidade e justia. Este movimento baseia-se numa viso coletiva do cidado, enfoca a esfera
pblica como um locus de aprendizado social e prega o aprimoramento da cultura cvica do
cidado, burocrata e poltico. (Abrucio, 1996).
UNIDADE 4
NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS E ORGANIZACIONAIS E SUA APLICAO NA
ADMINISTRAO PBLICA. GOVERNABILIDADE, GOVERNANA E ACCOUNTABILITY,
GOVERNO ELETRNICO E TRANSPARNCIA E QUALIDADE NA ADMINISTRAO PBLICA
UNIDADE 5
COMO O CICLO ORAMENTRIO BRASILEIRO?
No Brasil e em SC, o processo oramentrio composto por trs Leis, que devem
guardar compatibilidade entre si. A Figura a seguir sintetiza esse processo:
37
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
PPA:
Diretrizes, objetivos e metas
quadrienais
(CF/88, art. 165, 1).
LDO:
LOA:
Oramento Fiscal;
Oramentode
Investimento;
Or. da Segur. Social
(LRF, art. 5, I).
38
MANDATO
2011
2012
2013
ELABORAO
2014
VIGNCIA
2015
2016
ELABORAO
Com a edio da LRF, uma nova viso de planejamento foi imposta administrao
39
40
41
42
43
UNIDADE 6
CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA E TICA NO EXERCCIO DA FUNO PBLICA
QUESTES DE CONCURSOS
ADMINISTRAO PBLICA
1. FCC - 2011 - TRT - 23 REGIO (MT) - Analista Judicirio - Contabilidade
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao
Gerencial;
O modelo de administrao gerencial no Brasil
a) foi introduzido pelo Decreto-Lei no 200/1967, visando profissionalizar a administrao
federal, reduzindo o nvel de autonomia das empresas e autarquias e implantando o
Oramento de Base Zero.
b) foi implementado com a criao do Departamento de Administrao do Servio Pblico
(DASP), em 1936, tendo por meta flexibilizar as funes gerenciais nas autarquias federais.
c) teve seu auge na segunda metade dos anos 1990, visando ao processo de fortalecimento da
responsabilizao e autonomia dos nveis gerenciais e tentando implantar a gesto por
resultados na administrao federal.
d) foi um movimento poltico iniciado no fim dos anos 1980 orientado para a privatizao das
polticas sociais e fortalecimento dos controles externos formais da administrao federal.
e) foi introduzido no Brasil atravs do Programa Nacional de Desburocratizao, tendo como
meta extinguir a burocracia formal e implantar a burocracia gerencial, voltada exclusivamente
para os processos.
2. A adm. gerencial comeou a ser implantada no Brasil em 1995 no chamado "Plano Bresser"
ou 'Reforma do Estado'. Marque E para as alternativas erradas e C para as alternativas
corretas.
a) ( ) O Decreto-Lei no 200/1967, na verdade, no retirou qualquer motivao do paradigma
gerencial. O que houve foi uma tentativa de desburocratizar a mquina pblica, e no uma
iniciativa com o intuito de implementar caractersticas da administrao gerencial.
b) ( ) O DASP foi o marco inicial do paradigma da Administrao burocrtica no Brasil. Criado
no governo Vargas, o intuito era estabelecer rgidos controles sobre os processos na Adm.
Pb., o que concedia pouqussima ou nenhuma flexibilidade gerencial nas diferentes aes.
c) ( ) Como o colega disse, o advento do paradigma gerencial na Adm. Pb. ocorreu com o
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, criado em 1995.
45
d) ( ) Pode at ser considerado como um movimento poltico, mas no foi iniciado no fim dos
anos 80. No houve um fortalecimento do controle; o que houve foi a mudana de abordagem
em relao ao exerccio do controle. Antes, no paradigma burocrtico, os controles estavam
voltados para os processos, enquanto que no paradigma gerencial, o foco do controle est nos
resultados. Seja no fim dos anos 80 ou na segunda metade da dcada de 1990, havia ainda um
processo de pauperizao das polticas sociais no Brasil, que no eram promovidas nem pelo
Estado nem pelo mercado
e) ( ) Assim como o Decreto-Lei no 200/1967, o Programa Nacional de Desburocratizao teve
o intuito apenas de desburocratizar; no havia ruptura com o paradigma burocrtico, a ideia
era apenas aprimor-lo.
3. FGV - 2010 - BADESC - Analista Administrativo Disciplina: Administrao Pblica |
Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao Gerencial; Estado;
Com relao concepo neoliberal do Estado no correto afirmar que:
a) o Estado deve se manter isolado das presses do setor privado.
b) o Estado deve reduzir o tamanho da administrao pblica.
c) o Estado deve reduzir o tamanho do setor pblico.
d) o Estado deve apoiar-se em decises discricionrias do que em regras.
e) o Estado deve delegar as decises a unidades independentes que no cedam s presses
polticas.
4. FCC - 2007 - Prefeitura de So Paulo - SP - Auditor Fiscal do Municpio - Prova 1 - Disciplina:
Administrao Pblica | Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao Gerencial;
Constitui exemplo do enrijecimento burocrtico sofrido pela Administrao Pblica
contempornea, aps a edio da Constituio Federal de 1988,
a) a generalizao do procedimento licitatrio tambm para os entes descentralizados, no
obstante a excluso, em relao aos mesmos, da regra do concurso pblico.
b) a transferncia macia de atribuies e recursos a Estados e Municpios.
c) a subordinao dos entes descentralizados s mesmas regras de controle formal utilizadas
na Administrao direta.
d) a obrigatoriedade de isonomia salarial entre os diversos poderes.
e) a no delimitao das atribuies e competncias da Unio, Estados e Municpios, gerando
sobreposio de rgos nas diversas esferas de governo.
5. Prova: FCC - 2007 - Prefeitura de So Paulo - SP - Auditor Fiscal do Municpio - Prova 1
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao
Gerencial;
O modelo de Administrao Burocrtica, que tem entre seus principais expoentes Max
Weber, caracteriza-se
a) pela criao de uma estrutura prpria e estvel, imune alternncia dos governantes,
submetida a rgidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo
excesso de formalismo e falta de flexibilidade.
46
b) pela consolidao do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue como
extenso do poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo
e ausncia de controles efetivos.
c) pelo fortalecimento do Aparelho do Estado, que passa a atuar de forma paralela e imune ao
poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo inchao dos quadros de servidores
pblicos e ausncia de eficincia na correspondente atuao.
d) pela nfase na ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo, sendo
comumente criticada pela rigidez do controle dos processos, de forma auto referenciada e sem
compromisso com os resultados para o cidado.
e) como reao Administrao Pblica patrimonialista, buscando instituir mecanismos de
controle da atuao dos governantes, com nfase nos resultados, sendo comumente criticada
pela ausncia de controles eficazes dos processos.
6. Prova: CESPE - 2008 - TCU - Analista de Controle Externo - Planejamento e Gesto - Prova 2
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: ACCOUNTABILITY;
Com referncia aos conceitos e situaes aplicveis administrao pblica, bem
como experincia e legislao brasileira nesse setor, julgue os itens. A chamada
accountability horizontal implica a existncia de agncias e instituies estatais com poder
legal e efetivo para realizar aes de controle preventivo, concomitante e a posteriori. Entre
os diversos tipos, os denominados controles externos legislativos e judicirios tm
carter eminentemente tcnico, e os internos administrativos tm carter
eminentemente poltico.
Certo
Errado
7. Prova: CESPE - 2008 - TCU - Analista de Controle Externo - Planejamento e Gesto - Prova 2
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Administrao Burocrtica e Administrao
Gerencial;
Com referncia aos conceitos e situaes aplicveis administrao pblica, bem
como experincia e legislao brasileira nesse setor, julgue os itens. No sculo XX, aps o
advento dos direitos pblicos, isto , aqueles de que gozam todos os cidados, fazendo que a
propriedade do Estado seja efetivamente pblica, a democracia e a administrao pblica
burocrtica concebidas para proteger o patrimnio pblico precisavam transformar-se:
a primeira deveria ser mais participativa ou mais direta, e a segunda, menos burocrtica e
mais gerencial.
Certo
Errado
Disciplina:
47
b) A accountability vertical caracterizada por uma relao entre desiguais, seja pelo controle
de baixo para cima ou pelo controle de cima para baixo.
c) A accountability horizontal caracterizada por uma relao entre iguais, realizada
principalmente pelos instrumentos de checks and balances, da vigilncia recproca entre os
poderes autnomos do Estado.
d) A accountability social abarca formas de controle exercidas pelos meios de comunicao e
por organizaes no governamentais (ONGs).
e) O voto um tpico mecanismo de accountability horizontal.
9. Prova: CESPE - 2004 - STM - Analista Judicirio - rea Judiciria Disciplina: Administrao
Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica; Qualidade total;
Julgue os seguintes itens, relativos a administrao pblica.
As tcnicas de gesto da qualidade total, quando aplicadas ao setor pblico, tm como
objetivos, entre outros: diminuir e(ou) otimizar os gastos do oramento; oferecer um melhor
servio ao pblico, que , em ltima instncia, o cliente final; e conseguir e manter melhores
funcionrios.
Certo
Errado
10. Prova: CESPE - 2004 - STM - Analista Judicirio - rea Judiciria Disciplina: Administrao
Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica; Qualidade total;
Julgue os seguintes itens, relativos a administrao pblica.
Qualidade total o conjunto de ideias e aes que colocam a qualidade como ponto central
das atividades de uma organizao.
Certo
Errado
11. Prova: FCC - 2010 - TCM-CE - Analista de Controle Externo - Inspeo Governamental
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica; Excelncia
nos servios pblicos;
O pressuposto central da excelncia no servio pblico a
a) garantia de um atendimento impessoal e padronizado a todos os cidados.
b) obrigao de participao direta dos cidados nas decises em todos os mbitos da
administrao pblica.
c) ateno prioritria ao cidado e sociedade na condio de usurios de servios pblicos.
d) publicao de toda a legislao e dos procedimentos que envolvem os atos da administrao
pblica.
e) reduo dos gastos e a racionalizao dos servios em todos os mbitos da administrao
pblica. Supremacia do Interesse pblico
48
12. Prova: ESAF - 2010 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho - Prova 1 Disciplina: Administrao
Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica; Novas tecnologias gerenciais e
organizacionais e sua aplicao na Administrao Pblica;
As seguintes afirmaes espelham entendimentos corretos sobre a Nova Gesto Pblica
(NGP), exceto:
a) a NGP um movimento cuja origem remonta s mudanas havidas nas administraes
pblicas de alguns pases a partir da dcada de 1970, principalmente nos Estados Unidos e na
Inglaterra.
b) o consumerismo consiste em uma reorientao do gerencialismo puro, mais voltada
racionalizao e tendo como ponto central a satisfao das necessidades dos cidados,
consumidores de servios pblicos.
c) a NGP nasceu gerencialista nos anos 1980, tendo sido fortemente inspirada nas reformas
minimalistas e na proposta de aplicao da tecnologia de gesto empresarial ao Estado.
d) nos anos 1990, o Public Service Oriented resgatou os conceitos de transparncia, dever
social de prestao de contas, participao poltica, equidade e justia, introduzindo novas
ideias ao modelo gerencial puro.
e) desde o incio, a experincia brasileira em NGP aponta para uma forte retomada do estado
do bem-estar social e do desenvolvimentismo burocrtico, ideal reforado pela recente crise do
mercado fi nanceiro internacional.
13. Prova: CESPE - 2010 - TRE-BA - Analista Judicirio - rea Judiciria Disciplina:
Administrao Pblica | Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica;
Acerca da administrao pblica, julgue os itens seguintes.
O paradigma que apresenta o cliente como foco da qualidade depara-se com a subjetividade
de conceitos, como os da rapidez, confiabilidade, preciso e validade, alm das peculiaridades
desses conceitos quando entendidos sob a tica de cada indivduo. Assim, o encantamento do
cliente - que no setor privado j um desafio rduo e contnuo se compreendido no contexto
financeiro - muito mais complexo vem a ser quando se d no contexto do lucro social, foco
das organizaes do setor pblico.
Certo
Errado
14. Prova: CESPE - 2008 - INSS - Tcnico do Seguro Social Disciplina: Administrao Pblica |
Assuntos: Qualidade na Administrao Pblica;
Quem, nos dias de hoje, no teve de enfrentar uma fila no banco, em um supermercado, em
uma repartio pblica? Quantas vezes no "roeu as unhas" na expectativa de que a fila
andasse rpido, pois outro compromisso urgente estava a sua espera? E quantos, ao chegar o
momento to esperado do atendimento, depararam-se com a informao do funcionrio: "O
senhor entrou na fila errada..."? Mas, se tais situaes so fonte de irritao e de
problemas para o usurio, a cada dia mais exigente, elas o so tambm para os sujeitos
encarregados do atendimento ao pblico.
Idem. Ibidem (com adaptaes).
Tendo o texto acima como referncia inicial, julgue os itens subsequentes.
49
Errado
15. Prova: CESPE - 2011 - EBC - Tcnico - Administrao Disciplina: Administrao Pblica |
Assuntos: Governabilidade, governana e accountability;
Tendo o fragmento de texto acima como referncia inicial, julgue os prximos itens,
referentes a noes de administrao pblica.
Governana e governabilidade so conceitos distintos, contudo fortemente relacionados, at
mesmo, complementares. O primeiro refere-se s condies substantivas de exerccio do
poder e de legitimidade do Estado; o segundo representa os aspectos instrumentais do
exerccio do poder, ou seja, a capacidade do Estado de formular e implementar polticas
pblicas.
Certo
Errado
16. Prova: CESPE - 2008 - TCU - Analista de Controle Externo - Planejamento e Gesto - Prova 2
Disciplina: Administrao Pblica | Assuntos: Governabilidade, governana e accountability;
Com referncia aos conceitos e situaes aplicveis administrao pblica, bem como
experincia e legislao brasileira nesse setor, julgue os itens.
A governabilidade diz respeito s condies sistmicas e institucionais sob as quais se d o
exerccio do poder, tais como as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as
relaes entre os poderes e o sistema de intermediao de interesses.
Certo
Errado
17. Prova: FMP-RS - 2011 - TCE-RS - Auditor Pblico Externo - Administrao Disciplina:
Administrao Pblica | Assuntos: Governabilidade, governana e accountability;
Com relao governana na Administrao Pblica, assinale a alternativa INCORRETA.
a) Governabilidade diz respeito ao exerccio do poder e de legitimidade do Estado e do seu
governo.
b) Governana a capacidade que determinado governo tem para formular e implementar as
suas polticas.
50
51
RESPOSTA
a)
b)
c)
d)
e)
ERRADO
ERRADO
CERTO
ERRADO
ERRADO
3
4
ERRADO
CERTO
CERTO
10
11
12
CERTO
13
CERTO
14
ERRADO
15
CERTO
16
17
18
19
52
COMENTRIOS:
Questo 2:
A Administrao Pblica Gerencial emerge na segunda metade do sculo XX,
como resposta, de um lado. expanso das funes econmicas e sociais do Estado, e, de
outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que
ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo burocrtico. A
eficincia da Administrao Pblica- a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade
dos servios, tendo o cidado como beneficirio - torna-se ento essencial. A reforma do
aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e
qualidade na prestao dos servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura
gerencial
nas
organizaes.
Na Administrao Pblica Gerencial a estratgia volta-se: para a definio precisa dos
objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; para a garantia de
autonomia do administrador na gesto de recursos humanos, materiais e financeiros que lhe
forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados; para o controle
ou cobrana a posteriori de resultados; adicionalmente, pratica-se a competio administrada
no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre
unidades internas. No plano da estrutura da organizacional, a descentralizao e a reduo
dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a Administrao Pblica
deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da
sociedade civil, e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
Questo 4
A CF promoveu um engessamento do aparelho estatal, ao estender para os
servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras
burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado. A nova Constituio
determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos
pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores civis da
Unio, dos Estados-membros e dos Municpios, e retirou da administrao indireta a sua
flexibilidade operacional, ao atribuir s fundaes e autarquias pblicas normas de
funcionamento
idnticas
s
que
regem
a
administrao
direta.
Fonte: Administrao Geral e Pblica- 2 edio, pag. 111, Idalberto Chiavenato
Questo 5:
A Administrao Pblica Burocrtica surge na segunda metade do sculo XIX, na
poca do Estado Liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista.
Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalizao, a ideia de
carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese: o poder racionallegal. Os controles administrativos visando evitar a corrupo e o nepotismo so sempre a
priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que
a eles dirigem demandas. Por isso so sempre necessrios controles rgidos dos processos,
como, por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
53
Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado- transforma-se na prpria razo de
ser do funcionrio. Em consequncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de
sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da Administrao
Pblica Burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a
autorreferncia e a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados. Este defeito,
entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da Administrao Pblica
burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. Nessa poca o Estado
limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, garantir os contratos e a propriedade.
Surgiu em conjunto com o capitalismo e a democracia, diante da necessidade de se lutar
contra o nepotismo e a corrupo que eram heranas presentes na Administrao
Patrimonialista. Veio para derrubar a ideia do Estado patrimonialista e corrupto, suas bases
eram a de uma grande hierarquia funcional a partir da profissionalizao e um carter
impessoal na forma de eleger os agentes e servidores, apresentando rigidez nos processos de
admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas, por isso sendo altamente
burocrtica. A complexidade da mquina administrativa governamental passou a crescer a
partir da necessidade efetiva do Estado em se responsabilizar cada vez mais por novas
atividades, vindo a gerar um modelo burocrtico cada vez mais complicado de gerenciar. Era
o Estado empresrio. Esta forma de governar era mais propcia nos tempos em que o
Estado tinha pouca finalidade, no assumia muitas funes sociais. Mas com o passar do
tempo, com o crescimento da funo social do Estado, esta forma de administrar de maneira
burocrtica no se mostrava mais eficaz, pois a mquina estatal tornou-se lenta, pesada, com
altos custos e ineficiente.
a) pela criao de uma estrutura prpria e estvel, imune alternncia dos governantes,
submetida a rgidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo
excesso de formalismo e falta de flexibilidade.
Eis a o equvoco da sentena, CONTROLE DE RESULTADO E DE QUALIDADE est relacionado
ao modelo ps-burocrtico, no modelo burocrtico a nfase no controle dos PROCESSOS.
Segue mapa com caractersticas da burocracia.
Questo 6:
Tudo est certo at que tratou como forma de controle externo o judicirio, e o
que na verdade no ocorre. Existem 4 tipos de controles horizontais:
1- controle administrativo - onde os prprios poderes tem autocontrole sobre seus atos e de
seus agentes. Aqui se enquadra a questo do controle interno.
2- controle legislativo - onde um representam um apoio ou rejeio as atuaes.
3- controle de contas - que so essencialmente tcnico.
4- controle judicirio - que apenas verifica a legalidade do ato, assim evitam abusos.
54
O controle judicirio pode tanto ser interno (analisando o mrito dos seus prprios atos)
como EXTERNO (anulando um ato ilegal do poder executivo ou legislativo).
O erro da questo est na inverso das palavras "tcnico" e "poltico".
Falar que o controle judicirio um controle poltico tambm errado. O controle judicirio
um controle tcnico, ao ponto que se vincula a lei.
Est invertido: controles externos
controles internos administrativos: tcnico
legislativos
judicirios:
poltico
Davi Solonca
Nasceu em So Paulo SP em 05/12/1963 e radicou-se em Santa Catarina em 1979. Bacharelouse em Administrao de Empresas pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC em
1987. Defendeu sua dissertao de Mestrado em 1994, tambm na UFSC, com o ttulo Valores
e crenas dos dirigentes patrimoniais e profissionais que influenciam a profissionalizao de
empresas familiares. Iniciou suas atividades profissionais aos 13 anos, como auxiliar de
fotografia, fotocopiadora e autenticador de documentos oficiais. Foi menor aprendiz do
Banco do Brasil e estagirio da Cmara Municipal de Florianpolis. Concursado pelo Tribunal de
Contas de Santa Catarina desde 1984. Exerceu chefias do Controle Externo no Tribunal de
Contas. Fez parte de vrias Comisses, onde analisou: Prestao de Contas do Governo do
Estado por mais de 10 anos (1992 a 2004); Letras Financeiras do Tesouro do Estado de SC;
Auditoria da Dvida Pblica de 1992 a 2002; Auditorias em Prefeituras do Estado de SC,
Secretaria de Estado da Fazenda, Procuradoria Geral do Estado, Secretaria de Estado da
Administrao referente ao controle e cobrana da Dvida Ativa do Estado; Auditorias de
Gesto; Auditoria no oramento pblico estadual, finanas pblicas, LRF. Auditoria dos
Convnios efetuados pelo Estado com Prefeituras Municipais e entidades; Analisou a
antecipao de recursos atravs das Subvenes e Auxlios a Entidades Civis e rgos
Estaduais. Exerceu a funo de Assessor de Conselheiro. Hoje atua no rgo de capacitao do
TCE/SC. Tambm Professor da Universidade do Sul de SC Unisul Virutal, onde ministra as
disciplinas de Prestao de Contas , Gesto por Resultados, Tpicos de Oramento Pblico e
Novos Paradigmas da Administrao Pblica na Ps-graduao curso de Especializao de
Auditoria Governamental e Responsabilidade Fiscal GGRF e nas Faculdades Energia: Finanas
Pblicas e Oramento Pblico - FIOP e Sistemas de Informao Gerencial - SIG.
56