PROCEDIMIENTO TRILATERAL

En el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos Especiales denominados

Procedimiento Trilateral y Procedimiento Sancionador, sealndose por los autores,
sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa impona dar
reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la
Administracin no actuaba de la manera tradicional", porque en ellos no se constitua
en juez y parte a la vez.
Ciertamente, antes de la vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo diversas
modificaciones, propiciando la promulgacin del Texto nico Ordenado derogado, ya
existan en diversas normas, legales y reglamentarias, principalmente en materia de
procesos de seleccin, llmense Licitacin o Concursos Pblicos, aplicables para la
ejecucin de obras pblicas, para las actividades de Consultora, as como para la
adquisicin de bienes y servicios.
Esto queda comprobado en el ao 1958, a partir del cual las licitaciones pblicas para
la ejecucin de obras, son reguladas por un Reglamento General sustituido por el
Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas dictado en el ao
1961, que rigi hasta 1980. Ao en el cual se dict el Reglamento nico de
Licitaciones y Contrato de Obras Pblicas. Paralelamente, regan el Reglamento nico
de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y Prestacin de Servicios No
Personales, sancionado por el Decreto Supremo N 065-85-PCM; y la Ley que
normaba la actividad de Consultora, con su correspondiente Reglamento.
En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solucin de
conflictos surgidos entre los postores a travs de los medios de impugnacin previstos
en ellas; originndose los ahora denominados procedimientos trilaterales. Por,
ejemplo, en una licitacin pblica convocada para llevar adelante mediante el
respectivo contrato administrativo una obra pblica, el postor no conforme con el
otorgamiento de la buena pro a otro postor, poda impugnar tal decisin,
correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la entidad convocante; y, en
segunda y ltima instancia, al Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras
Pblicas.
MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el Ttulo IV y por las dems
normas previstas en la Ley, que en relacin a procedimientos de la misma ndole
regulados por leyes especiales tendr carcter supletorio, de conformidad con lo

previsto en el artculo 2201, supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposicin

Complementaria y Final de la norma procedimental general.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos
Artculo 219.- Procedimiento trilateral
219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin y para
los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la presente Ley.219.2
La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una reclamacin ser
designada como "reclamante" y cualquiera de los emplazados ser designado como
"reclamado".
Artculo 220.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y en lo
dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos administrativos
trilaterales regidos por leyes especiales, este captulo tendr nicamente carcter
supletorio.
INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL
Se puede originar mediante la RECLAMACIN, de uno de los administrados,
denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la propia
Administracin; quedando obligada sta durante el desarrollo del procedimiento a
propiciar entre los administrados intervinientes la solucin conciliada de la
controversia, de acuerdo con el artculo 221, numerales 221. 1y 221.2.
Admitida que sea la RECLAMACIN se correr traslado al RECLAMADO, as
designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su derecho
conviniera.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en el siguiente artculo
Artculo 221.- Inicio del procedimiento.
221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una reclamacin
o de oficio.221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administracin
debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia.221.3 Una vez

admitida a trmite la reclamacin se pondr en conocimiento del reclamado a fin de

que ste presente su descargo.
CONTENIDO DE LA RECLAMACIN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general por
el artculo 1130 de la Ley, agregndose el nombre y la direccin de cada reclamado, si
hubiera ms de uno, los motivos de la reclamacin, peticin de sanciones u otro tipo
de accin afirmativa corno lo dispone el numeral 222.1. En el mismo escrito se
ofrecern las pruebas, acompaando, las que disponga, como anexos. Al surgir dudas
respecto a la exposicin de los hechos o de los fundamentos de derecho, el numeral
222.3 faculta a la administracin a solicitar la aclaracin respectiva. Las pruebas se
rigen por lo previsto en los artculos 1620 a 1800. De cuya actuacin no podr
prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes intervinientes, de conformidad con el
artculo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos
Artculo 222.- Contenido de la reclamacin
222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el
Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin dcada reclamado,
los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin
afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como
anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin
de la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o
fundamentos de derechos respectivos.
LA CONTESTACIN:
a) PLAZO: Quince (15) das improrrogables, posteriores a la notificacin dela
Reclamacin, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o de
derecho. Se tendrn por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas. por la
Administracin, si no se negaran en la contestacin, las alegaciones y los hechos
realmente relevantes contenidos en la reclamacin.
b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD.
Vencido el plazo sin mediar contestacin, el reclamado incurrir en rebelda que ser
declarada por el instructor; no obstante podr admitirse la contestacin extempornea,

si se considera apropiado y razonable por la Administracin en uso de la facultad que

en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas conjunta y
nicamente en la contestacin o en la rplica se decidirn en la resolucin final, como
lo previene el numeral 223.2; en la rplica el reclamado alegar nicamente
violaciones a la legislacin. En cambio la rplica a las contestaciones de las
reclamaciones no est permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la
contestacin sern estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad
con el artculo2240.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrn dictarse
MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a peticin de parte, constrindose a lo
dispuesto por el artculo 146, que exige decisin motivada y elementos de juicio
suficientes, en previsin de la prdida de eficacia de la decisin final. Bajo
responsabilidad de la Administracin, cuidando que Su adopcin no configure perjuicio
irreparable del o los administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos.
Artculo 222.- Contenido de la reclamacin
222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el
Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin dcada reclamado,
los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin
afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como
anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin
de la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o
fundamentos de derechos respectivos.
Artculo 223.- Contestacin de la reclamacin
223.1 El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro de los
quince (15) das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo, la
Administracin declarar en rebelda al reclamado que no le hubiera presentado. La
contestacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113
de la presente Ley, as como la absolucin de todos los asuntos controvertidos de
hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin, salvo
que hayan sido especficamente negadas en la contestacin, se tendrn por
aceptadas o merituadas como ciertas.
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y nicamente al contestar la reclamacin o
la rplica y son resueltas con la resolucin final.223.3 En el caso de que el reclamado

no cumpla con presentar la contestacin dentro del plazo establecido, la

administracin podr permitir, si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la
contestacin luego del vencimiento delplazo.223.4 Adicionalmente a la contestacin, el
reclamado podr presentar una rplica alegando violaciones a la legislacin
respectiva, dentro de la competencia del organismo correspondiente de la entidad. La
presentacin de rplicas y respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la
presentacin y contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos
administrativos de trmite.
Artculo 224.- Prohibicin de responder a las contestaciones
La rplica a las contestaciones de las reclamaciones, no est permitida. Los nuevos
problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern considerados como
materia controvertida.
Artculo 225.- Pruebas
Sin perjuicio de lo establecido en los Artculos 162 a 180 de la presente Ley, la
administracin slo puede prescindir de la actuacin de las pruebas ofrecidas por
cualquiera de las partes por acuerdo unnime de stas.
Artculo 226.- Medidas cautelares
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte,
podrn dictarse medidas cautelares conforme al Artculo 146.226.2 Si el obligado a
cumplir con una medida cautelar ordenado por la administracin no lo hiciere, se
aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa prevista en los Artculos 192 al 200 de
esta Ley.226.3 Cabe la apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar
solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) das contados a partir
de la notificacin de la resolucin que dicta la medida. Salvo disposicin legal o
decisin de la autoridad en contrario, la apelacin no suspende la ejecucin de la
medida cautelar.
La apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1) da,
contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser resuelta en un
plazo de cinco (5) das.
IMPUGNACIN
El artculo 227 permite la IMPUGNACION de la resolucin dictada dando por
concluido el procedimiento, por la autoridad u rgano sometido a subordinacin

jerrquica, pero slo mediante el RECURSO DE APELACIN. Si se tratara dela

mxima instancia administrativa, proceder el RECURSO DE RECONSIDERACON
cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en pginas anteriores. Sern
interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 das de efectuada la notificacin del
acto impugnado, debiendo el superior jerrquico dentro del plazo similar correr
traslado a la otra parte, concedindole el mismo nmero de das para la absolucin del
recurso. Absuelto el traslado, o de no producirse ste dentro del plazo conferido, la
autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10)das podr
fijar da y hora para la vista de la causa. La Resolucin se emitir en el plazo de treinta
(30) das siguientes a la fecha en que se realiz la audiencia. En el transcurso de este
plazo, incluso, antes dela notificacin de la resolucin, se pueden adoptar acuerdos,
pactos o convenios, dentro de los alcances de la legislacin pertinente, que al
significar conciliacin o transaccin judicial, podrn poner fin al procedimiento, dejando
insubsistente la resolucin que pudiera haberse dictado.
La ley exige aprobacin por parte de la Administracin mediante resolucin: que los
acuerdos adoptados consten por escrito, indicndose por lo menos la identificacin de
las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el procedimiento en el
caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o existiera un inters general
que prevalecer.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos.
Artculo 227.- Impugnacin
227.1 Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral expedida por una
autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, slo procede la interposicin
del recurso de apelacin. De no existir superior jerrquico, slo cabe plantear recurso
de reconsideracin.227.2 La apelacin deber ser interpuesta ante el rgano que dict
la resolucin apelada dentro de los quince (15) das de producida la notificacin
respectiva. El expediente respectivo deber elevarse al superior jerrquico en un plazo
mximo de dos (2) das contados desde la fecha de la concesin del recurso
respectivo.227.3 Dentro de los quince (15) das de recibido el expediente por el
superior jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le conceder plazo de
quince(15) das para la absolucin de la apelacin.227.4 Con la absolucin de la otra
parte o vencido el plazo a que se refiere el artculo precedente, la autoridad que
conoce de la apelacin podr sealar da y hora para la vista de la causa que no podr
realizarse en un plazo mayor de diez (10) das contados desde la fecha en que se
notifique la absolucin de la apelacin a quien la interponga.227.5 La administracin

deber emitir resolucin dentro de los treinta (30) das siguientes a la fecha de
realizacin de la audiencia.
Artculo 228.- Conciliacin o transaccin extrajudicial
228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la
resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de
los administrados que importen una transaccin extrajudicial o conciliacin, con el
alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea la
disposicin que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al procedimiento
administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el
procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una resolucin administrativa.228.2
Los citados instrumentos debern constar por escrito y establecer como contenido
mnimo la identificacin de las partes intervinientes y el plazo devigencia.228.3 Al
aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad podr continuar el
procedimiento de oficio si del anlisis de los hechos considera que podra estarse
afectando intereses de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del
procedimiento entraase inters general.

CONCLUSIONES.
1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la solucin de
controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo de procedimiento no
se encuentra slo en su ubicacin sistemtica en la LPAG (como una categora distinta
al procedimiento comn), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos.
2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica de la
LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la regulacin normativa de
los diversos procedimientos administrativos especiales, tales como los seguidos ante
las diversas Oficinas y Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores
de servicios pblicos.
3. No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los
que participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos
arbitrales que se regulan por su normativa especial.
4. Existe un conjunto de requisitos mnimos para reconocer la existencia de un
procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la materia
administrativa sobre la cual debe reposar, as como el sentido de imparcial formal y
material que debe tener la autoridad encargada de resolver las controversias
planteadas.
5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben ser lo
suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensin el principio de verdad
material que informa a todo tipo de procedimiento administrativo, a fin de que no se
termine distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En
consecuencia, la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deber
sustituir el deber probatorio de las partes.
6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no existe un
consenso unnime con respecto al rol que pueden cumplir las entidades pblicas
como parte de este tipo de procedimiento. En tal sentido, existen posiciones
restrictivas y amplias sobre este tema, las que en el fondo difieren sobre el alcance de
la nocin jurdica de administrado.
7. Uno de los mayores riesgos que deber afrontar este tipo de procedimiento, es su
excesiva impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la aplicacin de
soluciones o respuestas propias del proceso judicial. Es pues, absolutamente
imprescindible que se tome en consideracin el carcter preferente del sistema de
fuentes plasmado en el Artculo V del Ttulo Preliminar de la LPAG, y que de una u otra
forma, implican la aplicacin del bloque de normatividad administrativa sobre los
preceptos del derecho procesal civil.