Escola Nacional de Administrao Pblica

Mdulo 1
Administrao Pblica e
o Contexto Institucional
Contemporneo
Apostila
Diretoria de Desenvolvimento Gerencial
Programa de Desenvolvimento de
Gerentes Operacionais (DGO)

Apostila

Mdulo 1
Administrao Pblica e
o Contexto Institucional
Contemporneo

Braslia - 2014
1

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa David de Oliveira
Coordenadora-Geral de Programas de Capacitao: Marcia Sera da Motta Brando
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante; Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao:
Luis Fernando de Lara Resende; Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R.
Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes; Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso;
Editorao eletrnica: Maria Marta da R. Vasconcelos.

Ficha catalogrfica: Equipe da Biblioteca Graciliano Ramos/ENAP

C6725 COELHO, Ricardo Corra
Administrao pblica e contexto institucional Contemporneo; mdulo I / Ricardo
Corra Coelho. Braslia : ENAP / DDG, 2013.
73 p.
Apostila do Programa de Desenvolvimento de Gerentes Operacionais DGO.
1. Administrao Pblica Brasil. 2. Sociedade Contempornea Brasil. 3. Agente
Pblico Brasil. I. ttulo.

ENAP, 2014
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

Sumrio

ENAP

1. Retomando o Conceito de Estado ......................................................................... 9

2. A Dicotomia Pblico/Privado ................................................................................ 13
2.1. A Primazia do Pblico sobre o Privado ................................................................... 15
2.2. A Fronteira entre o Pblico e o Privado .................................................................. 15
2.3. As Prerrogativas do Estado sobre os Agentes Privados ......................................... 18
2.4. Os Direitos do Cidado e os Deveres do Estado ..................................................... 19
2.5. Interesses Privados e Interesses Coletivos .............................................................. 20
3. O Estado e o Servidor Pblico ............................................................................... 23
3.1. O Servidor como Agente do Estado ........................................................................ 23
3.2. Diferentes Agentes Pblicos e suas Formas de Investidura ................................... 24
3.3. As Prerrogativas do Estado e as Garantias do Servidor ......................................... 25
3.4. Vnculo Estatutrio e Vnculo Empregatcio: Cargo Pblico
e Emprego Pblico ................................................................................................... 25
3.5. A tica Profissional e o Servidor Pblico ................................................................. 27
4. O Servidor e o Servio Pblico .............................................................................. 30
4.1. Princpios Orientadores da Administrao Pblica ................................................ 30
4.2. Poderes e Deveres do Administrador Pblico ......................................................... 33
5. A Administrao Pblica no Mundo Contemporneo ........................................... 36
5.1. Globalizao e Neoliberalismo: Desregulamentao,
Privatizao e Abertura de Mercados .................................................................... 46
5.2. Reorientao do Papel do Estado no Brasil: Criao de Mercados e
Regulao dos Novos Agentes Econmicos ........................................................... 37
5.3. Mudanas Tecnolgicas e Administrao Pblica .................................................. 38
3

ENAP

6. Desafios da Administrao Pblica Brasileira ........................................................... 40

6.1. O Papel das Gerncias Operacionais .......................................................................... 41
Referncias Bibliogrficas ............................................................................................ 43
Caderno de Slides do Mdulo 1 ................................................................................... 46
Caderno de Exerccios do Mdulo 1 ............................................................................. 67

Glossrio de Siglas

ENAP

Indica discurso do narrador.

Indica contedos adicionais.

Indica um tpico ou assunto para o qual o leitor deve reservar especial

ateno.

Indica uma atividade prtica ou exerccio a ser realizado em sala de aula

mediante o comando do facilitador.

Indica uma observao que merece destaque ou advertncia.

Indica a sugesto de fontes para consultas, tendo em vista a situao de

dvida ou de interesse por aprofundamento em tpicos ou temas
especficos.

ENAP

Programa de Desenvolvimento
de Gerentes Operacionais

ENAP

Objetivo do Programa
Capacitar os gerentes operacionais da Administrao Pblica Federal para o exerccio
eficiente e efetivo de suas funes, por intermdio de contedos essenciais compreenso
do contexto institucional do Estado e da Administrao, da gesto de processos, do
planejamento estratgico organizacional, do ciclo de gesto governamental e da gesto de
recursos, bem como da aplicao de conceitos e ferramentas destinados mobilizao de
equipes com foco nos resultados e na criao de valor pblico.

Estrutura do Programa
O Programa de Desenvolvimento de Gerentes Operacionais estruturado em cinco
mdulos consecutivos e concatenados em funo da perspectiva complementar e integrada
dos contedos.
Mdulo 1: Administrao Pblica e Contexto Institucional Contemporneo
Mdulo 2: Planejamento e Gesto Governamental
Mdulo 3: Gesto de Processos
Mdulo : Gesto de Recursos
Mdulo : Gesto de Pessoas

Objetivos Instrucionais do Mdulo 1

Definir o Estado e a Administrao Pblica, por intermdio da anlise de sua evoluo
histrica, no que se refere s suas funes e esfera de atuao.
Identificar os direitos do cidado e os deveres do Estado nas democracias modernas,
considerando-se as relaes pblico-privado e as prerrogativas do poder pblico.
Definir o papel do servidor pblico como agente do Estado, considerando-se as formas
de investidura, os tipos de vnculos e princpios de conduta.

ENAP

Definir os princpios norteadores da Administrao Pblica brasileira de acordo com o

texto constitucional, considerando as implicaes desses princpios na atuao dos agentes
pblicos.
Listar os poderes e deveres do administrador pblico com relao Administrao e
sociedade civil.
Apontar as principais transformaes sociais, polticas, econmicas, culturais e
tecnolgicas da contemporaneidade, que impactaram o papel e forma de atuao do Estado
e da Administrao Pblica no mundo e no Brasil.
Indicar os desafios a ser enfrentados pelo Estado e pela Administrao Pblica brasileira
na atualidade e o papel que os gerentes operacionais podero desempenhar no
enfrentamento desses desafios.

Mdulo I
Administrao Pblica e o Contexto
Institucional Contemporneo

ENAP
Mdulo I

Atualizao e Adaptao: Coordenao-Geral de

Projetos de Capacitao

Por que comear um programa de desenvolvimento gerencial discorrendo

sobre o Estado? A resposta pode no ser to bvia, ainda que a capacitao
tenha como alvo servidores pblicos. O tema poderia ser dispensvel,
pressupondo-se que o pblico j o conhea suficientemente, ou pela simples
urgncia da abordagem de contedos diretamente ligados s prticas gerenciais e melhoria
do desempenho dos gerentes. No entanto, analisar o que o Estado, e sua evoluo histrica,
constitui a forma mais segura para entender o funcionamento das instituies,
particularmente aquelas afetas Administrao Pblica, e as opes que uma sociedade
estabelece no que se referem aos seus valores, modelos e prticas de gesto. Portanto,
por intermdio desse tipo de reflexo que os dirigentes pblicos podem contextualizar a
prpria prtica, reconhecer os desafios e o papel que podem desempenhar em funo da
excelncia das organizaes pblicas.

1) Retomando o Conceito de Estado

A extenso dos poderes do Estado e o papel da Administrao Pblica na sociedade so
temas que suscitam grandes controvrsias e em torno dos quais no se pode, rigorosamente,
falar de consenso ou da existncia de uma posio dominante. Por se tratarem de questes
que emanam da reflexo e da prtica poltica, as formulaes so geralmente afetadas por
vieses ideolgicos1, alimentadas por diferentes vises de mundo, concepes e valores

O vocbulo ideologia um dos mais complexos em cincias sociais. Foi criado e apresentado por
Destutt de Tracy em seu livro Elments dIdologie, publicado em 1801. Tracy tinha a pretenso de elaborar
uma cincia da gnese das ideias. Porm, no decorrer do tempo, o vocbulo adquiriu significados os
mais diversos, particularmente no contexto do pensamento sociolgico. Aparece na literatura como
expresso das ideias de uma poca ou como o conjunto da elaborao terica dos pensadores de um
dado perodo histrico (Augusto Comte); como preconceitos ou pr-noes subjetivas (Emile Durkeim);
como expresso de sistemas de crenas (Vilfredo Pareto) ou como falsa conscincia das condies
materiais de existncia e de domnio entre as classes sociais (Karl Marx). Alm desses significados, o
conceito tambm adquiriu o sentido de representao da sociedade, base de orientao de programas
polticos e, no raras as vezes, tomado como sinnimo de cosmoviso (viso de mundo). O debate em
torno do conceito, portanto, no trivial. Ao mencionarmos a expresso vieses ideolgicos, pressupomos
a ideologia como uma forma de justificao de valores, que pode fundamentar no s posies sociais,
mas, sobretudo, discursos. Nesse caso, a ideia reporta-se a outra impossibilidade da plena
neutralidade -, condio que cabe inclusive ao discurso cientfico. Para aprofundar a discusso sobre a
ideologia, conferir Chau (1990), Bobbio (1997) e Boundon & Bourricaud (2001).

ENAP

dos quais todos os indivduos das sociedades contemporneas, sem exceo, so portadores,
conscientemente ou no.
A impreciso dos conceitos no se restringe ao universo do senso comum. A definio
de Estado, por exemplo, imprecisa dentro da prpria cincia poltica. No raras vezes, o
Estado tido como governo, como sinnimo de pas, regime poltico ou sistema econmico
(MATIAS-PEREIRA, 2010, p.31). Porm, a polissemia e o reconhecimento da existncia de vieses
no nos devem desencorajar a enfrentar a questo, nem tampouco nos autorizam
formulaes descuidadas, em uma espcie de vale-tudo. Ao longo de sculos, a civilizao
ocidental vem recorrentemente se colocando questes a respeito do Estado, do exerccio
do poder e das relaes entre Estado e sociedade2. O acmulo dessas reflexes deve nos
servir de base para conceitos mais precisos e anlises mais apuradas, sobretudo no que se
refere ao Estado moderno.
As atuais dimenses do Estado no podem ser compreendidas de maneira dissociada
do projeto social da modernidade. O projeto de modernidade pode ser resumido, da maneira
como o faz Boaventura de Souza Santos (SANTOS, 1997, p.77), como um projeto assentado em
dois pilares: o pilar da regulao, constitudo pelo princpio do Estado (Hobbes), pelo princpio
do mercado (Locke) e pelo princpio da comunidade (Rousseau); e o pilar da emancipao,
constitudo por trs lgicas de racionalidade: a racionalidade esttico-expressiva da arte e
da literatura, a racionalidade moral-prtica da tica e do direito e, por fim, a racionalidade
cognitivo-instrumental da cincia e da tcnica.
De acordo com essa perspectiva, o Estado moderno um fenmeno histrico, cujo
surgimento coincide com mudanas estruturais nas sociedades europeias a partir da segunda
metade do sculo XV, que culminaram com a superao da suserania feudal e secularizao
dos fundamentos da poltica3. Nesse contexto, no so mais
homens que imperam sobre os outros homens, mas poderes
pblicos que agem sobre o arbtrio das pessoas privadas. O Estado
moderno nasce associado ideia de soberania, segundo a qual o
governante (soberano) tem o direito de fazer valer suas decises
frente aos governados (sditos).
Nos primrdios, o Estado moderno ser marcado pelas formas
absolutistas de poder, em que a figura do monarca se confunde
com o prprio Estado. O folclore consagrou como exemplo, nesse
sentido, o rei francs Lus XIV de Bourbon (1638-1715), que teria
afirmado em algum momento: Letat cest moi. Contudo, em

Lus XIV de Bourbon

2
Essa reflexo no exclusiva da civilizao ocidental, tendo tambm sido desenvolvida em outras
culturas. No entanto, a tradio ocidental j to ampla e as do Oriente nos so to desconhecidas
que a prudncia nos aconselha a nos restringirmos ao nosso prprio universo cultural.
3

De acordo com Norberto Bobbio (1990, p.67) possvel admitir a descontinuidade histrica entre o
que se denomina Estado Moderno e as formas de organizao antigas, a exemplo das organizaes
greco-romanas e feudal. A acepo de Estado com referncia ao ordenamento poltico nas sociedades
modernas se deve principalmente aos estudos de Nicolau Maquiavel (1469-1527), em particular O
Prncipe escrito em 1513.

10

virtude das presses evolutivas que afetam a ideia de soberania clssica, os titulares da
soberania se modificaro: passaro da pessoa do monarca (soberania absolutista) para o
povo (soberania popular) e, depois, para a nao e para o Estado, com a teoria jurdica da
soberania4. Neste sentido, o Estado moderno apresenta dois momentos marcantes em sua
histria: o Estado absolutista (soberano, monrquico e secularizado) e o Estado de direito
(liberal, constitucional e representativo).

ENAP

Evoluo do Estado Moderno

Estado Moderno

Estado Absolutista

Estado de Direito

Estado Liberal

Estado Social

Estado
Intervencionista

Estado Democrtico
de Direito

O Estado moderno, em sua verso absolutista, lanou mo de dispositivos que se tornaram

traos caractersticos do Estado como o conhecemos ainda hoje. Para exercer o poder, os
monarcas constituram burocracias administrativas, organizaram foras militares,
estabeleceram a unidade de leis e formas de justia pblica, estruturaram sistemas
tributrios e promoveram a unidade idiomtica5. medida que a organizao poltica evolui
em direo s formas do liberalismo burgus, que se evidencia a partir do sculo XVII,
acentua-se a distino entre o pblico e o privado, e o Estado passa a ter o monoplio da
criao e produo do direito. O poder institucionalizado e transferido da pessoa dos
governantes para o Estado (a unio da potncia com a autoridade), um artifcio mediante o
qual vontades humanas so imputadas a uma entidade (B URDEAU , 1977, p.35-49).
Posteriormente, as noes de Estado e de nao se aproximam, e isso resolver dois
problemas do Estado moderno: a legitimao dos poderes e a integrao social. A conscincia
de pertencer mesma nao faz com que pessoas diferentes e distantes se sintam
politicamente responsveis umas pelas outras, emergindo uma sociedade legalmente
mediada entre os cidados, ou seja, baseada na coeso social. Por fim, com a ideia de um
direito emanado pelos representantes dos cidados, a declarao da vontade popular (o
direito da cidadania) servir para legitimar os poderes do Estado (HABERMAS, 1995, 91-92).

Essa teoria afirma que o Estado possui duas qualidades soberanas: uma qualidade interna e outra
externa. No primeiro caso, o Estado supremo quando capaz de impor as suas decises e, no
segundo, quando demonstra independncia em relao aos demais Estados e atores da ordem
internacional.

Esses traos passaro, inclusive, Teoria do Estado como elementos materiais do Estado, ou seja, o
territrio, o povo e o governo (soberano) como elemento formal.

11

ENAP

H, ainda, quem receie que possam levar a um controle excessivo, ou aqueles que
simplesmente no querem se responsabilizar. Por ltimo, podem-se levantar questes a
respeito do valor da avaliao em um ambiente onde o desempenho continuamente
mensurado e tomado como base contratual.
Esses argumentos podem ser contestados. A avaliao pode preencher uma importante
lacuna quando utilizada apropriadamente e devidamente integrada a um arcabouo geral
de gesto de desempenho. Pode aumentar a eficincia e a eficcia do setor pblico e, por
conseguinte, fortalecer a base para as atividades da iniciativa pblica. As qualidades da
avaliao de programas podem complementar e desenvolver esforos de mensurao,
monitoramento e auditoria de desempenho. O estabelecimento de expectativas realistas
em relao a problemas de avaliao, bem como o uso destas de forma pragmtica e objetiva,
pode permitir aos governos melhorar em seu desempenho, sua responsabilidade e
capacidade para prestar contas. Os exemplos apresentados neste artigo do alguma
orientao nesse sentido.
Estado Intervencionista
As crises econmicas, a exemplo da grande crise de 1929, evidenciaram a
incapacidade da economia regular-se por si s. Tornou-se necessria a presena
mais efetiva do Estado para minimizar os efeitos e prevenir novas crises. O Estado
Saiba Mais
passa a intervir diretamente na esfera produtiva e associa sua funo de defesa
do territrio e dos cidados novas competncias no que se refere conduo de
polticas econmicas capazes de garantir o equilibrio e regularidade das atividades produtivas. Ademais, nos pases em desenvolvimento, a exemplo do Brasil, o Estado assume o papel
de motivador do desenvolvimento social e econmico.
Estado Social
Resulta da busca de superao da contradio existente no Estado Liberal entre igualdade
poltica e desigualdade social. Fundamenta-se no pressuposto de que a liberdade no pode
restringir-se liberdade poltica, que pode, inclusive, ser limitada devido s desigualdades
sociais. Por conseguinte, o Estado passa a ter a incumbncia da formulao de polticas que
garantam o bem-estar social, minimizando as desigualdades entre os cidados. Ele passa a
incorporar no rol de seus deveres a manuteno de sistemas de sade, educao e segurana
social de carter universal e plena acessibilidade a todos os cidados.
Estado Democrtico de Direito
Pode ser compreendido como a fuso de duas acepes de Estado: Estado de Direito e
Estado Democrtico. No primeiro caso, deve-se entender como Estado de Direito aquele em que
h a hegemonia do respeito lei, cuja maior expresso seria o texto constitucional. No segundo caso, o conceito de Estado Democrtico envolve a noo de cidadania, de respeito dignidade humana, de respeito diversidade, ao pluralismo poltico e livre iniciativa.

12

2. A Dicotomia Pblico/Privado

ENAP

Da tradio ocidental deriva uma dicotomia, que remonta ao Direito Romano, que
central no debate sobre o Estado e a Administrao Pblica: a dicotomia entre pblico e
privado. Geralmente definies dicotmicas carregam elevado grau de arbitrariedade, na
medida em que se pretende dar conta de todo o universo de possibilidades. Dessa forma,
muito comum admitir-se a contraposio rgida, e excludente, entre a esfera pblica e a
esfera privada. Um termo exclui o outro, e ambos recobrem a totalidade do existente e do
imaginvel. No mundo real, nem sempre as definies so to claras quanto no mundo dos
conceitos. Intuitivamente, associa-se, sem dificuldade, o Estado esfera pblica, e a empresa
capitalista esfera privada. No entanto, medida que se vai distanciando dos casos
extremos, a classificao parece no ser to bvia. Por exemplo, em que esfera deve-se
situar a empresa pblica? E os partidos polticos? Antes de nos precipitarmos em responder
a essas perguntas, examinemos os componentes de cada um dos termos, tentando
identificar o que fundamental em um e em outro.
A definio da esfera pblica uma construo, ao mesmo tempo, intelectual e coletiva.
Na substncia ou na materialidade das coisas, no h nada que inequivocamente situe um
bem ou um servio na esfera pblica. Esta , na verdade, resultado de uma conveno
social especfica. Integra a esfera pblica aquilo que o conjunto da coletividade, e no
apenas uma parte dela, pactua, explcita ou implicitamente, ser de interesse comum a toda
coletividade. Tudo aquilo que uma coletividade, tambm chamada de povo, em um
determinado momento de sua histria, estabelecer como interesse ou propriedade comum
integrar a esfera pblica, ficando todo o restante adstrito esfera privada. Conclui-se,
portanto, que no h nada que seja intrinsecamente pblico nem intrinsecamente privado,
j que um e outro resultam de convenes coletivas.
A construo da esfera pblica tambm historicamente delimitada. O que em um
momento histrico considerado indubitavelmente pblico pode no o ser em outro
momento. Tomemos alguns exemplos para explicitarmos esse aspecto. Atualmente,
considera-se a defesa externa um bem claramente pblico, que se encontra sob a
responsabilidade de uma instituio igualmente pblica: o Exrcito nacional ou, mais
genericamente, as foras armadas nacionais, regulares e profissionais. No entanto, nem
sempre foi assim. Durante a maior parte da histria do Ocidente, essa funo foi delegada
a exrcitos de mercenrios, isto , a grupos privados contratados pontualmente pelos
governantes para a defesa dos seus territrios. De forma anloga, considera-se hoje a
coleta de impostos uma funo eminentemente pblica e executada por agentes pblicos.
No entanto, durante a Idade Mdia, os impostos eram cobrados por particulares daqueles
que utilizavam estradas ou pontes situadas em terras particulares.
A clara separao entre esfera pblica e privada , na atualidade, a marca distintiva das
sociedades ocidentais em relao s sociedades tradicionais. Dessa separao decorrem todas
as demais diferenciaes relevantes: a existncia de um Direito Pblico e de um Direito
Privado; a separao entre Estado e sociedade civil; a delimitao dos poderes dos governantes
em relao ao conjunto do Estado e aos cidados. Nessas sociedades, a forma de administrao
do Estado tambm substantivamente distinta da forma de administrao nas sociedades
tradicionais, onde predomina a administrao patrimonialista. Esse tipo de administrao
13

implica uma forma de gesto dos negcios pblicos

como se fossem negcios privados dos governantes.
Nas modernas sociedades contemporneas, a forma
de administrao predominante a burocrtica,
caracterizada por uma srie de procedimentos
administrativos, estudados exausto pelo socilogo
alemo Max Weber (1864-1920), baseados na
legalidade dos atos, na impessoalidade das decises,
no profissionalismo dos agentes pblicos e na
previsibilidade da ao estatal6.

ENAP

A esfera pblica por excelncia a esfera de ao

do Estado, ao passo que a esfera privada a de ao da
Max Weber
sociedade civil. O Estado moderno exerce diferentes
funes de interesse da sociedade, as quais so funcionalmente distribudas entre diferentes
instituies. De acordo com Montesquieu, o Estado possui trs funes fundamentais, sendo
todas as suas aes decorrentes de uma, ou mais, dessas funes: a funo legislativa, que
a de produzir as leis e o ordenamento jurdico necessrios vida em sociedade; a funo
executiva, que a de fazer cumprir as leis; e a funo judiciria, que a de julgar a adequao,
ou inadequao, dos atos particulares de execuo das leis existentes. Tendo em vista evitar
que o Estado abusasse do seu poder, tornando-se tirnico com os seus sditos, o filsofo
francs Charles de Montesquieu (1689-1755) formulou a teoria da separao funcional dos
poderes, que deu origem separao entre os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, tal
como os conhecemos hoje.
Na esfera pblica, os indivduos so sempre concebidos como cidados, seja na posio
de agentes pblicos7 dentre os quais os servidores pblicos , seja na condio de simples
usurio dos servios pblicos ou sujeito submetido s leis e normas impostas pelo Estado.
Na esfera privada, os indivduos so concebidos como pessoas fsicas procura da satisfao
de seus interesses particulares. Nessa esfera, os indivduos podem associar-se e constituir
pessoas jurdicas com a finalidade de perseguir os mais diferentes objetivos: econmicos,
polticos, religiosos, culturais, entre outros. A personalidade coletiva resultante dessa
associao segue, no entanto, sendo privada, e no se confunde, em momento algum, com

Na dcada de 1990, o conceito de administrao gerencial foi amplamente divulgado e adotado no

Brasil, em contraposio ao conceito de administrao burocrtica. Em verdade, defendia-se o conceito
como forma de administrao mais condizente com as necessidades da sociedade contempornea.
No entanto, a administrao gerencial ope-se ao conceito weberiano de burocracia apenas na aparncia.
Na contraposio entre administrao gerencial e administrao burocrtica, confere-se ao termo burocracia
o sentido consagrado pelo senso comum, que o de papelada e de excesso de formalismos
disfuncionais administrao, e no o sentido que lhe confere Weber (1994). Na verdade, o conceito
de administrao gerencial fundamenta-se fortemente na concepo weberiana de burocracia,
incorporando caractersticas conceitualmente secundrias das teorias da administrao mais recentes.
Sobre a contraposio entre administrao gerencial e administrao burocrtica, consultar o artigo de Luis
Bresser Pereira (1996) arrolado na bibliografia de referncia.
7

Toda e qualquer pessoa que exerce uma atribuio pblica, em sentido amplo, na condio de
ocupante de funo, cargo ou de emprego pblico.

14

a associao e coletividade pblicas. A associao pblica uma associao nica e, portanto,

substantivamente diferente de todas as demais. O Estado o resultado por excelncia
dessa associao e representa a totalidade dos cidados, que a ele se encontram sujeitos.
Todas as outras formas de associao observadas na sociedade so parciais, ou seja,
envolvem parcelas dos cidados.

ENAP

2.1. A primazia do pblico sobre o privado

O Estado e suas instituies so as nicas instncias de representao do todo em uma
determinada sociedade. As demais instituies representam apenas partes. Da a primazia
do pblico sobre o privado. A relao entre Estado e sociedade civil , portanto, uma
relao entre desiguais. O Estado tem primazia sobre a sociedade civil. Isso no quer dizer
que ele possa, sob qualquer pretexto, intervir na sociedade civil. O conceito de primazia
significa assimetria respaldada pelo Direito, e no arbitrariedade.
A primazia do pblico sobre o privado revela-se tambm na precedncia do primeiro
sobre o segundo. O Estado determina, por intermdio do exerccio de sua funo legislativa,
a esfera do poder pblico; depois, por excluso e residualmente, determinada a esfera
privada. Uma vez determinada a esfera privada, os indivduos e suas associaes particulares
podem nela fazer tudo aquilo que a lei no proibir ou deixar de fazer tudo aquilo que a lei
no obrigar. A essa autonomia dos indivduos na sociedade civil chama-se liberdade
negativa. O Estado e os agentes pblicos, contrariamente aos cidados na sociedade civil,
no gozam de liberdade negativa. A rigor, a expresso liberdade de ao no aplicvel ao
Estado e seus agentes, que s podem e devem fazer aquilo que a lei obrigar. Normativamente,
a primazia do pblico sobre o privado funda-se na contraposio entre interesse coletivo e
interesse individual. O bem comum no resulta da soma dos bens individuais, razo pela
qual os interesses individuais (privados) devem ser subordinados aos interesses coletivos
(o bem pblico).

2.2. A Fronteira entre o Pblico e o Privado

A primazia e precedncia do pblico sobre o privado fazem com que a fronteira entre
um e outro seja mvel. Ora o Estado avana sobre a esfera privada, ora recua. Existem,
porm, algumas atividades consagradas como exclusivas do poder pblico, outras em torno
das quais no existe consenso e outras ainda que suscitam os mais vivos embates. Entre as
aes consensualmente consideradas como exclusivas do Estado encontram-se, por
exemplo, as atividades legislativas e judicirias. No seria imaginvel que a elaborao de
leis, que determinaro as obrigaes e delimitaro a esfera de liberdade de todos, fosse
conferida a mos privadas. Tampouco seria admissvel que a funo de dirimir os conflitos
entre as partes fosse conferida a uma delas. Por isso, a elaborao legislativa normalmente
conferida a corpos coletivos, em que estejam representados todos os interesses da
sociedade, de forma a que as leis por eles produzidas venham a representar a vontade
coletiva. Por isso tambm que a atividade judiciria conferida a tribunais, compostos
por magistrados com formao jurdica adequada e situados acima dos interesses das partes.
Na esfera de atuao do Executivo, algumas atividades tampouco suscitam controvrsias.
No se contesta que a defesa das agresses externas deva caber s foras armadas nacionais
15

ENAP

e que a segurana e manuteno da ordem pblica internas devam ser asseguradas pelas
foras policiais. Tambm no se questiona que a representao dos interesses de um Estado
no exterior deva ser encargo de diplomatas profissionais, mas, se por uma razo qualquer,
um Estado no contar com representao diplomtica prpria em outro pas, admite-se
que os seus interesses sejam representados por terceiros. A partir desse ponto, os consensos
vo desaparecendo e as divergncias emergindo. A coleta de impostos considerada, no
Brasil, como atividade eminentemente pblica e executada por servidores pblicos, mas,
na Argentina, chegou-se a admitir a terceirizao da coleta de impostos como forma de
aumentar a arrecadao. No Brasil, o sistema penitencirio pblico, e geralmente dirigido
por servidores pblicos, mas nos Estados Unidos, por exemplo, h casos de privatizao no
setor carcerrio baseada no full-scale management (gesto total do presdio)8. Outras
atividades so consideradas de interesse pblico, mas no exclusivamente providas pelo
poder pblico. Entre essas se encontra a maior parte dos servios sociais, como os de
educao e de sade, que so oferecidos tanto por instituies pblicas quanto privadas.
Nas sociedades capitalistas, considera-se que as atividades produtivas sejam,
eminentemente, incumbncia dos agentes privados. A deciso de produzir um
determinado produto para venda no mercado seria privada e independente do Estado,
assim como tambm seria privada a deciso dos indivduos de adquirir, ou no, um
determinado produto no mercado. No entanto, consideraes orientadas pelo interesse
coletivo podem levar o Estado a intervir nessa esfera tipicamente privada. Na primeira
metade do sculo XX, at mais ou menos a dcada de 1970, a expanso da ao do Estado
sobre reas at ento consideradas privativas da sociedade civil foi notvel. Essa
interveno do Estado se deu sob trs formas: a regulao pblica de relaes at ento
consideradas exclusivas da esfera privada; a prestao de servios sociais; e a produo
de bens considerados essenciais ou de interesse coletivo.
A regulao das relaes de trabalho entre empregadores e empregados pelo Estado
foi, possivelmente, a interveno do Estado que maior impacto causou nas sociedades
ocidentais do incio do sculo passado, at ento culturalmente orientadas pelo liberalismo
econmico9. Essa doutrina considerava que o mbito das relaes econmicas, entre as
quais as relaes de trabalho, era esfera exclusivamente privada. Com a organizao do

8
Registra-se no Brasil o sistema pblico-privado, com a terceirizao de parte dos servios carcerrios.
A terceirizao abrange geralmente servios operacionais e de reabilitao pelo trabalho. Entre as
primeiras experincias brasileiras, destacam-se a Penitenciria Industrial de Guarapuava no Paran,
inaugurada em 1999, e a Penitenciria Industrial Regional do Cariri no Cear, implantada em 2000. Nos
EUA o sistema full-scale envolve a construo e todo o processo de gesto das penitencirias por
empresas. Nesse caso, destaca-se a atuao da CCA (Correction Corporation of America), empresa norteamericana que abriga mais de 80.000 detentos em mais de 60 instalaes, entre as quais 44 so de
propriedade da CCA, com capacidade de alojamento total de mais de 90.000 presidirios. A empresa
mantm presdios no territrio norte-americano, em Porto Rico e nas Ilhas Virgens (conferir informaes
em www.cca.com).
9

Tambm conhecido como doutrina do laissez faire, contrao da expresso em lngua francesa laissez
faire, laissez aller, laissez passer, que significa literalmente deixai fazer, deixai ir, deixai passar. A
expresso foi criada no contexto da ideologia econmica predominante no sculo XVIII, que se baseava
na defesa do mercado livre nas trocas comerciais e condenao do protecionismo orientado por
elevadas tarifas alfandegrias. A criao da expresso atribuda ao pensador iluminista Vincent de
Gournay (1712-1759). Ela foi popularizada pelos defensores do liberalismo econmico, que a
preconizaram como sinnimo da no interveno do Estado nas relaes econmicas.

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movimento operrio e intensificao da ao sindical e das lutas sociais na Europa,

alimentadas pelas ideologias socialistas e comunistas do sculo XIX, gradualmente a rigidez
liberal foi cedendo espao interveno do Estado at o estabelecimento do que se
convencionou chamar de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State)10. Aps a grave crise
econmica de 1929 e o perodo de depresso que se seguiu, os Estados passaram, tambm,
a intervir na regulao de outras esferas das atividades econmicas como forma de evitar
outros perodos de crise to profundos. A prestao de servios sociais pelo Estado outro
componente importante do Estado de Bem-Estar Social. At ento, os servios sociais, hoje
considerados eminentemente pblicos, como sade, educao e assistncia social, eram
prestados por organizaes privadas, geralmente, por instituies filantrpicas
confessionais ou laicas11. Ao longo do sculo XX, outros servios sociais passaram a ser
oferecidos pelo poder pblico, como transporte, habitao e lazer.

ENAP

A interveno direta do Estado na produo de bens outro componente importante

do avano da esfera pblica sobre a privada, sobretudo em sociedades capitalistas em
desenvolvimento, que comeavam a industrializar-se tardiamente, como o Brasil. Partindo
do diagnstico de que os capitais nacionais privados no eram suficientemente fortes
para fazer os investimentos produtivos necessrios industrializao do Pas, ento
considerada um bem comum e a nica via de desenvolvimento nacional, o Estado
brasileiro passou a atuar como produtor de bens em reas consideradas estratgicas,
como a siderurgia, a minerao, a produo de motores, de energia e de combustveis,
alm do financiamento das atividades produtivas privadas. Podem ser citados como
exemplos: a criao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em 1941; da Companhia
Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942; da Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943; da
Companhia Hidroeltrica do So Francisco, em 1945; do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico (BNDE), em 1952, posteriormente transformado em Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); e da Petrobrs, em 1953.
Em tempos recentes, a participao do Estado na regulao, prestao de servios e
produo de bens refluiu no Brasil e no mundo, refluxo esse que ser objeto de anlise em
outra seo deste texto. Para efeito do que nos interessa neste momento, que a fronteira
entre o pblico e o privado, o que importa reter que ela flexvel, mutvel no tempo e no
espao, de acordo com o que uma determinada coletividade nacional julga ser de interesse
coletivo, ou no. A formulao do filsofo suo Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) a esse
respeito permanece plenamente vlida:
(...) perguntar at onde se estendem os direitos respectivos do soberano e dos cidados
perguntar at que ponto estes podem comprometer-se consigo mesmos, cada um perante todos
e todos perante cada um (ROUSSEAU, 1987, p.50).

10

O Estado do bem-estar ou Estado assistencial, pode ser definido, grosso modo, como Estado que
garante tipos mnimos de renda, alimentao, sade, habitao, educao assegurados a todo cidado,
no como caridade, mas como direito poltico (WILENSKY, 1975 e BOBBIO, 1997, p. 416).

11

A nica notvel exceo era a oferta de educao em escolas pblicas, desde o sculo XIX.

17

ENAP

2.3. As prerrogativas do Estado sobre os agentes privados

O Estado goza de diversas prerrogativas sobre os agentes privados, todas elas derivadas
da assimetria existente entre Estado e sociedade civil. Existe toda uma hierarquia de
prerrogativas que, exercidas pelos devidos agentes, vo do poder soberano, que tudo
pode, constitudo por representantes de todos os cidados reunidos em assembleia
constituinte, ao poder limitado em diferentes graus.
A Constituio brasileira de 1988 previu alguns mecanismos para a alterao dessa relao
e da prpria forma do Estado. No Ato das Disposies Transitrias, foi previsto um plebiscito
e uma reviso do texto constitucional em 1993. Neste ano, o eleitorado, em plebiscito,
decidiu-se pela manuteno da Repblica e do Presidencialismo, ocasio em que poderia
ter escolhido a Monarquia e o Parlamentarismo. Fora desses mecanismos, o Poder
Legislativo pode alterar a Constituio, respeitando as chamadas clusulas ptreas que no
so passveis de supresso, como a forma federativa e republicana do Estado brasileiro.
As Emendas Constituio so possveis mediante a sua aprovao por maioria
qualificada, isto , 3/5 dos deputados federais e 3/5 dos senadores, em votaes em dois
turnos em cada uma das duas casas do Congresso Nacional. A elaborao e alterao das
Leis Complementares, que so previstas pela Constituio, requerem a aprovao da maioria
absoluta dos representantes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, isto , 50%
mais um de todos os seus membros. As Leis Ordinrias, por sua vez, requerem aprovao
por maioria simples, isto , 50% mais um dos presentes, em cada Casa, nas sesses com
quorum (50% mais um de todos os representantes).
A prerrogativa de criar normas infralegais do Poder Executivo. O Presidente da Repblica
pode emitir Decretos, regulamentando as disposies legais. Os Conselhos, criados por Lei,
normatizam por Resoluo, e os ministros e secretrios de Estado, por sua vez, podem
exercer seu poder normativo com efeitos externos, isto , sobre a sociedade, por Portarias.
At o fim da linha hierrquica, o servidor pblico, na qualidade de agente do Estado, exerce
um conjunto de poderes com efeitos sociais que sero objeto de anlise detalhada em
outra sesso deste texto.
O Estado pode estabelecer contratos com os agentes privados, mas, mesmo em relaes
contratuais, conceitualmente uma relao entre iguais, o Estado conserva certas
prerrogativas. O Estado tem o poder de alterar os seus contratos unilateralmente, se assim
requerer o interesse pblico. Em contrapartida, deve compensar o agente privado pelo
prejuzo que a alterao contratual eventualmente lhe impuser. Em caso contrrio, o Estado
estaria sendo arbitrrio com os agentes privados, e a unilateralidade no significa, de forma
alguma, arbitrariedade. A unilateralidade prerrogativa do Estado porque s ele age no
interesse pblico, agindo os demais agentes, todos privados, lcita e legalmente, na defesa
dos seus interesses privados. Na sociedade civil, os contratos estabelecidos entre partes
juridicamente consideradas como iguais s podem ser alterados mediante a vontade
expressa de ambas as partes contratantes. Como cada parte defende, legitimamente, seus
interesses privados, os contratos no podem nunca ser alterados unilateralmente.
O Estado tem ainda a prerrogativa de interferir em um dos direitos mais caros s
sociedades capitalistas, que o direito propriedade. O Estado pode, sem cometer qualquer
arbitrariedade, operar a transferncia compulsria de um bem de um indivduo ou de uma

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empresa particular para o domnio pblico, em carter permanente, se for o caso, sempre
que houver um motivo de interesse pblico legalmente sustentado. Essa interveno na
propriedade privada imposta de forma discricionria com nus para o Estado, que deve
indenizar o particular objeto da expropriao. O Estado poder desapropriar um particular
quando houver: necessidade pblica, isto , quando a administrao pblica se defrontar
com situaes de emergncia que para serem satisfatoriamente resolvidas exigem a
transferncia urgente de bens de terceiros para o seu domnio e uso imediatos; utilidade
pblica, quando a transferncia de bens de terceiros para a administrao for conveniente,
embora no imprescindvel, como no caso de expropriao de terras, urbanas ou rurais,
para a construo de vias pblicas; e por interesse social, quando as circunstncias impuserem
a distribuio ou o condicionamento da propriedade para o seu melhor aproveitamento,
utilizao ou produtividade em benefcio da coletividade ou de categorias sociais que
forem objeto do amparo especfico do poder pblico, como nos casos de reforma agrria.

ENAP

Em suma, as prerrogativas do Estado so muitas, mas todas exercidas dentro da legalidade e

em benefcio pblico. Se assim no fosse, no caberia falar de prerrogativas, mas de arbtrio,
que o abuso do poder pblico.

2.4. Os Direitos do Cidado e os Deveres do Estado

Todo servio prestado pela Administrao Pblica obrigao do Estado e direito do
cidado e, portanto, no devem ser categorizados como servios voluntrios. A prestao
voluntria de servios restrita esfera privada e proibida na Administrao Pblica e aos
servidores pblicos, a no ser nos casos previstos por lei. Todo servio pblico, seja ele
gratuito ou pago, sempre prestado como dever do Estado e ser sempre direito do cidado,
tambm conforme a lei que determinar quem ter acesso a um determinado servio ou
no. norma do Direito Pblico, derivada da assimetria entre Estado e sociedade civil, que
ao Estado s cabe fazer aquilo que a lei mandar. Portanto, todo servio prestado pelo
Estado no ser nunca caridade ou benevolncia, mas obrigao. Frequentemente confundese gratuidade com caridade ou filantropia, assim como muito comum confundir-se servios
pblicos com servios gratuitos e servios pagos com servios privados. Essas so noes
equivocadas e conflitantes com o conceito de cidadania e, por isso, devem ser devidamente
esclarecidas. A gratuidade no constitutiva do servio pblico. O setor privado tambm
pode oferecer servios gratuitos, porm isso no os torna necessariamente pblicos.
Os servios privados e pagos no apresentam qualquer problema de compreenso: so
pagos para os que os prestam (que arcam com os seus custos) por aqueles que deles usufruem.
Assim funcionam os consultrios mdicos particulares, as escolas privadas no subsidiadas e
todas as empresas privadas que comercializam bens e servios. Os servios gratuitos j so
de mais difcil compreenso, pois nem sempre fica claro para o usurio quem arca com os seus
custos: se o Estado, por intermdio do recolhimento de impostos, como no fornecimento de
ttulo de eleitor e nos servios mdicos em postos de sade e hospitais pblicos; se o setor
privado, por filantropia, como nos servios prestados por instituies de caridade; se ambos,
como o caso de diversas organizaes no governamentais (ONG), que recebem dinheiro
do Estado e do setor privado; ou se por meio de contribuies sociais, que so oferecidas pela
Previdncia Social, como as aposentadorias e penses.
Existem ainda servios que so parcialmente pagos pelo usurio e oferecidos pelo setor
pblico, que arca com os demais custos no cobertos pelas taxas cobradas, como os exames
vestibulares e as matrculas nas universidades pblicas. E existem ainda servios pblicos
19

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inteiramente pagos, como os de inspeo feitos pelas diferentes agncias reguladoras nas
empresas e instituies reguladas pelo Estado. No existe, portanto, qualquer relao
entre gratuidade e servios pblicos, uma vez que servios privados podem ser gratuitos e
servios pblicos podem ser pagos. O que faz com que o poder pblico decida-se por
oferecer um determinado servio gratuitamente a convenincia pblica ou a necessidade
social. De qualquer forma, necessrio considerar que todo servio pblico prestado
pelo Estado porque obrigado por lei, e a mesma lei que obriga ao Estado prest-lo a que
garante ao cidado o direito de acesso a ele. Essa a ideia central da noo de cidadania.

2.5. Interesses Privados e Interesses Coletivos

A distino entre o pblico e o privado, a delimitao da fronteira entre essas esferas, a
determinao da extenso dos poderes e das prerrogativas do pblico sobre o privado
derivam do reconhecimento da diferena entre interesses privados e interesses coletivos.
Se esses interesses fossem totalmente coincidentes, dificilmente poderamos admitir a
existncia do Estado, da Administrao Pblica, do Direito Pblico ou do Direito Privado
como os conhecemos na atualidade. A rigor, no haveria nem mesmo a distino entre
pblico e privado. Se essas distines existem atualmente, elas devem ser compreendidas
no contexto das transformaes histricas que viabilizaram as sociedades modernas, onde
se verifica maior complexidade na diviso social do trabalho e no sistema de estratificao
social12, e a consequente diversidade de interesses e de vises de mundo. O Estado ,
portanto, um artifcio de unificao em um mundo orientado pela individualizao e
crescente diversificao de interesses. Deixado merc dessa tendncia, os conflitos seriam
de tal ordem que afetariam a prpria possibilidade da sociabilidade.
Thomas Hobbes (1588-1679) matemtico,
filsofo e terico poltico ingls que publicou a
obra Leviat em 1651, onde defendeu a tese de que
os homens em estado natural encontram-se em
uma situao de incertezas, onde prepondera a lei
Saiba Mais
do mais forte ou da guerra de todos contra todos
(bellum omnia omnes). Para fugir dessa situao e
garantir uma vida de paz e felicidade, os homens estabeleceram por
intermdio do pacto social a sociedade civil. Nesse ato, eles transferiram os seus direitos a um soberano ou governo absoluto para proteg-los da arbitrariedade
e violncia. O governo central (ou Estado) imaginado por Hobbes, de forma figurativa, como um
Leviat, uma criatura mitolgica temida pelas grandes propores e fora.

12

Os conceitos de diviso social do trabalho e estratificao social so amplamente utilizados nas

cincias sociais. A diviso social do trabalho, grosso modo, designa as diversas formas por intermdio
das quais, em diferentes formaes sociais e perodos histricos, os seres humanos produzem e
reproduzem os bens e servios necessrios sobrevivncia ou reproduo da vida. A estratificao
social, por sua vez, compreende a estrutura de ordenamento ou diferenciao hierrquica entre
indivduos e grupos em uma dada sociedade. Esse ordenamento pode ser orientado por fatores de
ordem religiosa, poltica ou econmica e ser mais ou menos restritivo mobilidade social. A sociedade
indiana, por exemplo, ordenada pelo sistema de castas, fundado em bases religiosas, onde os
papis sociais e a posio dos indivduos so determinados por sua ascendncia. Esse sistema de
estratificao fechado e impede a mudana de posio social (mobilidade). Nas sociedades
capitalistas modernas predomina o sistema baseado em classes sociais, que se fundamenta nas
relaes econmicas ou de produo. Nessas sociedades a mobilidade social mais acentuada.

20

John Locke (1632-1704) Filsofo ingls, idelogo do liberalismo, que publicou a obra Segundo Tratado sobre o Governo Civil
em 1690, onde defendeu a tese de que os homens em estado natural encontravam-se livres e usufruindo de liberdade absoluta.
No se submetiam a governo de espcie alguma. A nica lei vigente era a lei da natureza, qual cada indivduo recorreria por sua
prpria conta a fim de proteger os seus direitos naturais, os quais
compreendiam: a vida, a liberdade e a propriedade. No entanto,
os homens perceberam que os inconvenientes do estado natural
superavam as vantagens, porque havia o risco permanente de
que cada um tentasse impor seus prprios direitos sobre os outros, o que causaria confuso
e a insegurana. Por essa razo, os homens concordaram em estabelecer uma sociedade civil
e instituir um governo mediante a concesso do poder de executar a lei natural, ou seja,
garantir a vida, a liberdade e a propriedade privada. O governo concebido por Locke no
absoluto e a propriedade tida como um direito natural por estar diretamente relacionada
com a manuteno da vida ou sobrevivncia do indivduo. Locke considerado o precursor
das teorias liberais.

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Jean Jacques Rousseau (1712-1778) Filsofo suo, autor das

obras Discurso Sobre a Origem da Desigualdade entre os Homens (1755)
e Contrato Social (1762), em que defende a tese de que a propriedade
privada seria a origem da desigualdade entre os homens na formao da sociedade civil. Em seu estado natural os homens viviam uma
situao de piedade e justia naturais, que deixou de existir com a
relao desigual entre os indivduos. A desigualdade teria gerado o
caos, tornando os homens maus, levando a sociedade ao estado de
guerra. Tendo perdido a liberdade natural, os homens so obrigados
a busc-la noutra forma na forma da liberdade civil estabelecida
por intermdio do contrato social. No contexto do pensamento poltico de Rousseau, o povo , ao mesmo tempo, parte ativa e passiva deste contrato, isto , agente
do processo de elaborao das leis e do cumprimento destas. Obedecer lei, da qual se tem a
autoria, seria um ato de liberdade. O contrato , portanto, uma forma de restituir a igualdade
entre todos. Nesse caso, ao contrrio da vontade particular do indivduo, a vontade do cidado
seria a expresso de uma vontade coletiva orientada para o bem comum.
Charles de Montesquieu (1689-1755) Filsofo e poltico francs,
autor do livro O Esprito das Leis (1748). Montesquieu foi um estudioso
das leis e das instituies sociais. Estudou e definiu os trs tipos de
governos existentes em sua poca: republicanos, monrquicos e despticos. Em sua concepo, o despotismo era um perigo que podia ser
evitado com a instituio de diferentes organismos exercendo as funes de fazer leis, administrar e julgar. Para tanto, idealizou o Estado
regido por trs poderes separados, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Dessa forma nasceu a teoria da separao dos poderes, que
celebrizou o pensador, e teve grande repercusso nos fundamentos da poltica e da organizao das naes modernas.

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Nicolau Maquiavel (1469-1527) Historiador, escritor, diplomata e

msico italiano do perodo renascentista, ao qual so atribudas as
bases tericas da Cincia Poltica e a definio conceitual do Estado
moderno. Em contraposio tendncia predominante no medievo, no
que se refere busca do bom governo e do governante ideal, Maquiavel
se preocupa em verificar como os governantes de fato agem ou como
fazem uso do poder. Seu pensamento, nesse sentido, ficou celebrizado
com a publicao da obra O Prncipe em 1532 (embora tenha sido escrito
em 1513). A obra foi endereada aos Mdici, mais especificamente a
Loureno de Mdici, com quem Maquiavel percebia a possibilidade de tocar a empreitada de
unificao da Itlia. O livro analisa os tipos de principados existentes, os caracteriza, e rene
uma srie de conselhos ao Prncipe, entre eles a formao de exrcitos prprios, alm de
analisar as fragilidades dos Estados italianos. Em verdade, a obra se destaca por seu carter
pragmtico na abordagem das circunstncias concretas que envolvem o exerccio do poder, e
as formas de se atuar com eficcia no jogo poltico.

3. O Estado e o Servidor Pblico

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A relao que o Estado estabelece com os seus servidores de natureza inteiramente

distinta da relao estabelecida entre empregadores e empregados no setor privado. Nesse
ltimo caso, o empregador, que pode ser um indivduo, uma empresa capitalista ou uma
associao sem fins lucrativos, estabelece seus objetivos e, para alcan-los, contrata
livremente no mercado os indivduos que considerar adequados, atribuindo-lhes as funes
que lhe aprouver. Respeitados os limites impostos pela lei, os empregadores e empregados
exercem plenamente a sua liberdade negativa. Excetuando as atividades ilcitas, como a
produo, distribuio e comercializao de drogas proibidas por lei, o empregador pode
livremente determinar seus empreendimentos e contratar seus executores a partir de
critrios que ele estabelecer, por mais absurdos que esses possam parecer.
Imaginemos uma situao absurda para exemplificar a amplitude da liberdade negativa
exercida pelos agentes privados. Um empresrio pode decidir-se a lanar no mercado um
novo produto: gua de torneira empacotada. Observando as normas estabelecidas pelos
poderes pblicos competentes, como a vigilncia sanitria e a secretaria estadual de sade,
esse empresrio poder, legtima e legalmente, lanar-se no seu empreendimento. Para
tanto, poder contratar quem quiser. Respeitando a legislao trabalhista, esse empresrio
poder decidir-se a empregar apenas pessoas idosas e portadoras de deficincia fsica, no
precisando justificar esse critrio perante ningum, pois essa discriminao positiva no
contraria a lei. Poder ainda organizar a produo e comercializao do seu produto da
forma que julgar mais conveniente, criando um departamento voltado para a distribuio
do seu produto na regio do semi-rido nordestino e outro departamento de exportao
para os pases do Saara. Se nesses mercados o empresrio imaginrio encontrar compradores
para o seu produto, auferir lucros, tendo sucesso o seu empreendimento. Se, ao contrrio,
aps algum tempo (tempo que ele prprio estabelecer) estiver acumulando prejuzos e
resolver encerrar o empreendimento, poder livremente faz-lo, demitindo todos os seus
empregados mediante o pagamento do que a lei exigir.
A liberdade de empreendimento observada nesse exemplo, particularmente no que se
refere ao pode de contratar e dispensar trabalhadores, prerrogativa do setor privado e
inexiste no setor pblico. Tipicamente, no setor privado, empregadores e empregados
estabelecem entre si relaes contratuais no pleno exerccio de sua liberdade negativa. No
setor pblico, a relao que se estabelece entre Estado e servidor a de representao,
no sendo o servidor outra coisa seno o agente do poder pblico.

3.1. O Servidor como Agente do Estado

Agentes pblicos so as pessoas fsicas incumbidas de exercer as funes administrativas
que cabem ao Estado e que ocupam cargos ou funes na Administrao Pblica. Os cargos
ou funes pertencem ao Estado, e no aos agentes que os exercem, razo pela qual o
Estado pode, discricionariamente, suprimi-los ou alter-los. Os cargos so os lugares criados
por lei na estrutura da Administrao Pblica para serem providos por agentes, que
exercero suas funes na forma legal. O cargo integra o rgo, enquanto o agente, como
pessoa fsica, o ocupa na condio de titular. A funo o encargo legalmente atribudo aos
rgos, cargos e seus agentes. Os rgos, cargos e funes, existentes na Administrao
23

ENAP

Pblica, so criaes legais e, portanto, abstratas, que se encarnam nos agentes, que so
pessoas fsicas. Na estruturao do servio pblico, o Estado cria cargos e funes, institui
classes e carreiras, faz provimentos e lotaes, estabelece vencimentos e vantagens, e
delimita deveres e direitos para os servidores.
Portanto, cargo pblico o lugar institudo na organizao do funcionalismo, com
denominao especfica, atribuies tambm especficas e salrio correspondente, para ser
provido e exercido (ou seja, encarnado) por um titular. Quanto funo administrativa, a
atribuio ou o conjunto de atribuies que a administrao atribui a cada categoria
profissional, ou comete individualmente a determinados servidores para a execuo de servios
(MEIRELLES, 1989, p.66).

3.2. Diferentes Agentes Pblicos e suas Formas de Investidura

Assim como na Administrao Pblica, para diferentes cargos so atribudas diferentes
funes, o acesso a esses cargos tambm se d por diferentes formas de investidura. Elas
derivam da natureza distinta das funes pblicas a serem exercidas por cada agente.
possvel admitirmos a existncia de trs tipos de investidura no setor pblico brasileiro:
investidura poltica, investidura por concurso pblico e investidura por comisso.
A investidura poltica aquela que acontece por intermdio de eleio. No Brasil, essa
a forma de investidura para todos os cargos polticos do Poder Legislativo e para os mais
altos cargos do Poder Executivo, em suas diferentes esferas: federal, estadual e municipal.
Nas democracias, os cargos de maior poder tm essa forma de investidura, que pode ser
por eleio direta ou indireta. No caso brasileiro, a partir da vigncia da Constituio de
1988, todas as eleies passaram a ser diretas. Os cidados escolhem diretamente, com
base no voto, os ocupantes dos cargos de presidente, governador, prefeito, senador,
deputado federal, deputado estadual ou distrital e vereador. No entanto, existem
democracias em que o acesso a alguns cargos d-se por eleio indireta, isto , por
intermdio de um colgio eleitoral no qual os eleitores no so os cidados, mas seus
representantes, a exemplo das eleies para o Senado francs. Os agentes ocupantes de
cargos com investidura poltica no Brasil so sempre temporrios, com mandatos
rigidamente determinados13.
Aos agentes polticos do Poder Executivo cabe, legitimamente, a definio das diretrizes
e das polticas de governo a serem observadas por toda a Administrao Pblica. Os agentes
eleitos, assim como os agentes por eles nomeados nos primeiro e segundo escales da
Administrao Pblica, encontram-se democrtica e legitimamente investidos do poder
de reorientar a ao do poder pblico para a direo que lhes aprouver, respeitados os
limites das leis e da Constituio. Aos escales inferiores da Administrao caber no s a
observncia s leis, mas tambm s diretrizes e orientaes de governo. Na condio de
cidado, o funcionrio pblico, em qualquer nvel, pode votar em quem bem entender nas
eleies. Porm, como agente do poder pblico, o funcionrio deve cumprir com exao as
determinaes superiores, desde que elas no incorram na ilegalidade.

13

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Na Itlia, no Chile e no Peru e em diversos pases, alguns cargos de senador so vitalcios.

A maioria dos agentes investida pelas demais formas no tem seu exerccio nos cargos
delimitado temporalmente, sendo a forma mais comum de investidura originria o concurso
pblico. Os agentes assim investidos, aps o cumprimento e aprovao no estgio
probatrio, tornam-se agentes efetivos, adquirindo estabilidade no servio pblico.
Vulgarmente considerada como um privilgio do servio pblico, j que inexiste no setor
privado, a estabilidade , na verdade, uma forma de proteo do servidor de possveis
presses de governantes temporrios e de compensao de alguns deveres e restries
que recaem exclusivamente sobre os servidores pblicos, e no sobre os empregados do
setor privado. Alm da estabilidade, a investidura em alguns cargos vitalcia, como nos
casos de juzes, promotores e procuradores. Mais uma vez, no se trata aqui de privilgio,
mas de garantia de independncia dos ocupantes dessas funes de presses dos agentes
polticos, que poderiam comprometer a imparcialidade com que devem desempenhar suas
funes. Por fim, h a investidura por comisso, que de natureza transitria. Nesse caso,
o agente ocupa um cargo de confiana dos agentes hierarquicamente superiores, e pode
ser exonerado a qualquer momento.

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Diferentemente do setor privado, em que os cargos e funes so definidos

discricionariamente pelo empregador e cuja forma de acesso o contrato, no setor pblico,
os cargos e suas formas de investidura so criteriosamente determinados por lei e voltados
para o desempenho de funes de interesse pblico.

3.3. As prerrogativas do Estado e as garantias do servidor

O Estado confere aos seus servidores efetivos uma srie de garantias a exemplo da
estabilidade e da irredutibilidade dos vencimentos , mas se reserva algumas prerrogativas
para ajustar a Administrao Pblica s mudanas da sociedade e dos interesses coletivos
ao longo do tempo. Por um lado, o Estado no pode demitir um servidor estvel, a no ser
em certos casos previstos pela Constituio, porm, por outro lado, pode extinguir cargos,
colocando os seus ocupantes em disponibilidade. Os servidores nessa situao recebem o
salrio integral sem trabalhar at que a Administrao os reaproveite em outro cargo
semelhante. H tambm a possibilidade da extino de cargos sem a disponibilidade.
Nesse caso, os servidores permanecem no trabalho ocupando cargos em extino, sem
perspectivas de ascenso funcional e salarial. Nas reformas administrativas desencadeadas
na dcada de 1990 no Brasil vrios cargos foram extintos: motoristas, ascensoristas,
estatsticos, arquitetos e tantos outros. Medidas desse tipo no podem ser arbitrrias e
obrigatoriamente devem ser aprovadas pelo Poder Legislativo. Em outros casos menos
drsticos, os servidores podem ainda ser transferidos ex officio (compulsoriamente) de
uma localidade para outra, ou ser transferidos de um rgo pblico para outro, de acordo
com a necessidade e interesse da Administrao Pblica.

3.4. Vnculo Estatutrio e Vnculo Empregatcio: Cargo Pblico e Emprego

Pblico
A distino entre cargo pblico e emprego pblico nem sempre muito clara e, no
raras vezes, objeto de dvidas. Em parte, as confuses se devem ao fato de que os
direitos e benefcios usufrudos pelos servidores pblicos e pelos empregados no setor
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ENAP

privado passaram a ser cada vez mais convergentes. H algumas dcadas, apenas os
empregados do setor privado recebiam 13 salrio, hoje benefcio comum aos servidores
pblicos, e at bem pouco tempo atrs, os servidores pblicos estveis podiam incorporar
aos seus vencimentos permanentemente, e em cascata, a remunerao auferida por terem
ocupado cargo em comisso por um determinado tempo, privilgio desconhecido no setor
privado. No entanto, para evitar equvocos, estabeleceremos a diferena entre os dois
regimes em funo da espcie de vnculo que o servidor mantm com o Estado14. O cargo
pblico , portanto, aquele regido por vnculo estatutrio, ao passo que no emprego pblico
o vnculo regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Vejamos algumas
particularidades que auxiliam a distino entre os dois casos.
No que se refere ao regime estatutrio, a Constituio brasileira garante a
estabilidade ao servidor pblico, nomeado para cargo de provimento efetivo em virtude
de concurso pblico, aps trs anos de efetivo exerccio. O servidor nessa condio s
perder o cargo em trs hipteses: a) em virtude de sentena judicial transitada em
julgado; b) mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa
e c) mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho. O servidor
obrigado a dedicar-se integralmente funo pblica, ou seja, no pode exercer
atividades no setor privado, salvo em raros casos previstos em Lei. A CLT, por outro
lado, no garante estabilidade para o trabalhador, mas lhe assegura um Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), alimentado por contribuio patronal e a ser
sacado pelo trabalhador no momento da sua aposentadoria ou em casos especiais
admitidos pela Lei. A CLT tampouco impe aos empregados do setor privado qualquer
restrio para o exerccio de outras atividades remuneradas, nem limites de
remunerao.
Com relao adequao e justia das diferenas entre a legislao do setor pblico
e a CLT, no existe consenso. No incomum o debate em torno dessas diferenas
promovido pela imprensa, associaes profissionais e por sucessivos governos. O que
importa compreender que diferenas jurdicas, conceituais e funcionalmente
sustentveis no devem ser confundidas com privilgios. Os privilgios devem ser
combatidos e eliminados, sempre que devidamente delimitados e identificados, uma
vez que conflitam com o princpio bsico e fundamental da igualdade entre os cidados.
As diferenas de direitos justificam-se plenamente, sem contradizer os princpios
republicanos, sempre e quando forem embasadas em diferenas funcionais, legal e
legitimamente estabelecidas pelo poder pblico, desde que consideradas necessrias
defesa e consecuo do interesse pblico. No fosse isso, no haveria qualquer
sentido em delimitar, conceitualmente, os espaos e os limites entre o pblico e o
privado.

14

Esses no so os nicos regimes existentes, pois os estados e municpios tm seus regimes prprios
e a Constituio Federal prev casos de contratao temporria e a criao de empregos pblicos na
esfera federal. No entanto, esses dois regimes so as duas grandes referncias das relaes de
trabalho no Brasil.

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3.5. A tica Profissional e o Servidor Pblico

ENAP

O servidor pblico exerce, na condio de agente do Estado e em nome deste, poder

pblico que afeta ou impacta a vida de todos os cidados. A sua prtica, portanto, no pode
estar dissociada de valores e regras de procedimentos fundadas ou orientadas por princpios
ticos. O exerccio da funo pblica pressupe o compromisso com a legalidade, com a
cidadania e o cultivo permanente do esprito pblico. Nesse sentido, ele envolve um
conceito de moralidade que no se limita distino entre o bem e o mal, devendo ser
acrescida da ideia de que o fim sempre o bem comum15. O bem comum no sempre
evidente, razo pela qual o servidor no deve restringir-se a distinguir o ato legal do ilegal,
o justo do injusto, o conveniente do inconveniente e o oportuno do inoportuno, pois se
esses so critrios necessrios, no so, entretanto, suficientes para garantir que a ao
estatal, executada por seu intermdio, atenda ao bem e interesse pblicos. fundamental
a conscincia crtica e a capacidade para identificar e resistir s presses sejam elas de
superiores hierrquicos, de contratantes ou de outros interessados , que possam conduzilo a prticas inadequadas e antiticas.
No trato com o pblico, assim como em qualquer outra situao, o servidor deve
desempenhar suas funes como exerccio profissional. O que isso significa? Tudo o que
fizer ou deixar de fazer no exerccio de sua funo no deve derivar da sua prpria vontade,
simpatia ou antipatia com terceiros, mas da sua obrigao funcional, que tem como
contrapartida o direito do usurio ou cidado. Como exerccio profissional, a funo pblica
no pode ser reduzida ou encarada exclusivamente como fonte de rendimentos. Da mesma
forma, os cargos ocupados pelos servidores no devem ser vistos como prebendas, isto ,
como empregos rendosos, mas pouco trabalhosos, nem muito menos como sinecuras, que
so empregos rendosos que no obrigam ao trabalho.
O servidor deve tambm estar atento para evitar causar danos morais a outrem. Desse
cuidado advm a obrigao de ser corts, de ter urbanidade, respeitando as diferenas dos
usurios dos servios pblicos, sem fazer qualquer distino ou externar preconceito tnico,
de classe, origem social, sexo, idade ou nacionalidade. tambm necessrio que todo
servidor esteja consciente e, se necessrio, seja advertido pelos seus superiores
hierrquicos, que deixar qualquer pessoa espera de soluo de questo que esteja no
mbito de suas atribuies, permitindo a formao de longas filas, ou qualquer outro atraso
na prestao dos servios, ato desumano que atenta contra a tica e causa dano moral ao
usurio. Por isso vedado ao servidor procrastinar, ou seja, protelar e deixar para amanh
o servido que pode e deve ser realizado hoje. De igual forma vedada e passvel de punio
a prevaricao, que a falta do cumprimento do seu dever ou o abuso no exerccio das suas
funes. O servidor deve estar atento para exercer com estrita moderao as prerrogativas
funcionais que lhe forem atribudas, abstendo-se de exercer sua funo, poder ou autoridade
contra os legtimos interesses dos usurios e com finalidades estranhas ao interesse pblico,
ainda que todas as formalidades sejam cumpridas e no haja violao expressa da lei.

15

Decreto 1.171/94, Cap. I, Inciso III.

27

ENAP

Por fim, o servidor no pode requerer ou aceitar qualquer tipo de ajuda financeira ou
vantagem para si, seus familiares ou qualquer outra pessoa para cumprir as funes
inerentes ao seu cargo ou atribudas por seus superiores, nem tampouco utilizar informaes
privilegiadas obtidas no exerccio de suas funes ou no mbito do seu servio com a
finalidade de beneficiar ou prejudicar quem quer que seja. Tambm no pode, por esprito
de solidariedade, ser conivente com o erro ou com a infrao do Cdigo de tica do Servio
Pblico e da sua profisso. Em caso de dvida quanto adequao tica de aes que lhe
so requeridas ou sobre as quais dever se pronunciar, o servidor poder fazer uma consulta
comisso de tica de seu rgo ou consultar a Corregedoria Geral da Unio. Assim
procedendo, estar se certificando se as aes sobre as quais tem dvida so, de fato,
condizentes com a consecuo do interesse coletivo, e tambm se protegendo de eventuais
transtornos no futuro.
Tais recomendaes e observaes no so restritas aos segmentos inferiores da
hierarquia administrativa. Elas abrangem todos os agentes a servio do Estado e, por essa
razo, foi estabelecido um Cdigo de Conduta da Alta Administrao para os nveis
superiores da Administrao Pblica, destinado a tornar claros os princpios de conduta
dessas autoridades e oferecer sociedade um parmetro para aferir a integridade e lisura
de suas aes. No contexto da Administrao Pblica Federal brasileira, integram esses
nveis os ministros de Estado, os secretrios executivos e demais ocupantes de cargos de
natureza especial, os presidentes de fundaes, autarquias e empresas estatais ou de
economia mista e todos os demais ocupantes dos cargos do grupo de Direo e
Assessoramento Superiores (DAS) localizados no nvel seis.
O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal acrescenta aos preceitos gerais do
Cdigo de tica da Administrao Pblica, cabveis a todos os agentes pblicos, outras
exigncias, como o fornecimento Comisso de tica Pblica16 de informaes referentes
situao patrimonial do dirigente que possa suscitar conflito com o interesse pblico,
indicando a forma de evit-lo. O Cdigo de Conduta detalha as condies em que as
autoridades podero participar de seminrio, congressos e conferncias, recebendo
eventualmente remunerao para isso; veda explicitamente ao dirigente pblico receber
qualquer presente que ultrapasse o valor de cem reais (R$100,00), excetuando os casos
protocolares de autoridade estrangeira; e probe s autoridades prestar consultoria a
qualquer pessoa fsica ou jurdica antes de seis meses aps o trmino do seu exerccio em
funo pblica.
O que aqui foi tratado no esgota as atribuies, deveres, cuidados e obrigaes que
envolvem o servidor pblico na sua qualidade de agente do Estado. O objetivo desta
abordagem foi to somente apontar o essencial, pondo em relevo o nexo existente entre

16

A Comisso de tica Pblica foi criada pelo Decreto de 26 de maio de 1999 e se vincula ao Presidente
da Repblica. Cabe Comisso rever as normas que dispem sobre conduta tica na Administrao
Pblica Federal e zelar pelo cumprimento do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal,
orientando as autoridades para que se conduzam de acordo com suas normas em funo do respeito
no servio pblico.

28

as diversas obrigaes e deveres dos ocupantes de cargos pblicos, que no so meras

formalidades a serem decoradas e respeitadas porque as normas assim exigem, mas porque
so, sobretudo, constitutivas da funo pblica em qualquer grau ou nvel hierrquico.

ENAP

A tica, bem como suas implicaes no exerccio da funo pblica, to

importante para a melhoria do padro de desempenho e qualidade no setor
pblico quanto os aspectos mais instrumentais que envolvem as atividades
tcnicas e gerenciais. A eficincia profissional no setor pblico requer certaAteno
mente o domnio de conhecimentos e habilidades, mas, sobretudo, o cultivo de
valores e princpios que assegurem o compromisso e o respeito requeridos no
trato da coisa pblica (res publica). Caso voc tenha o interesse em se aprofundar nesse
assunto, a Escola Nacional de Administrao Pblica coloca sua disposio o curso tica e
Servio Pblico, oferecido na modalidade a distncia. O curso abrange os seguintes tpicos:
desenvolvimento histrico da tica; dimenses cognitivas e atitudinais da tica: mrito da
ao (inteno e juzo desinteressado); escolha e deliberao; virtudes e carter; autonomia e
responsabilidade; aspectos conceituais da vida pblica: repblica e democracia; estado,
cidadania e imprio da lei; cargo pblico; prestao pblica de contas (accountability); premissas da conduta tica da funo pblica e iniciativas governamentais: a gesto da tica.

29

ENAP

4. O servidor e o servio pblico

Como verificamos anteriormente, o servidor pblico um agente a servio do Estado e,
portanto, submete-se s prescries legais e constitucionais que afetam a Administrao
Pblica. Em outras palavras, tudo aquilo que for requerido da Administrao Pblica ser,
consequentemente, esperado e exigido dos seus servidores. Esse o caso dos princpios
orientadores ou norteadores estabelecidos pela Constituio brasileira em seu art. 37.

4.1 Princpios orientadores da Administrao Pblica

Os princpios que regem a Administrao Pblica brasileira, em todas as suas esferas, so
princpios consagrados pelo Direito Pblico em quase todo o mundo. Inicialmente foram
estabelecidos no texto constitucional quatro princpios: a legalidade, a impessoalidade, a
moralidade e a publicidade. Em 1998, atravs de Emenda Constitucional, acrescentou-se a
eficincia entre esses princpios. Vejamos o que eles significam e compreendem.
O princpio da legalidade estabelece a supremacia da lei escrita, condio para a existncia
do Estado Democrtico de Direito. O objetivo principal de tal princpio evitar o arbtrio dos
governantes. O Estado concentra sempre enorme poder nas mos dos governantes e de seus
funcionrios e, no fosse o claro estabelecimento constitucional desse princpio, certamente
o poder exercido pela Administrao Pblica sobre os cidados seria exorbitante. De acordo
com esse princpio, toda ao estatal dever, necessariamente, encontrar-se respaldada em
lei, e esta deve estar em conformidade com a Constituio. Alm disso, a garantia de legalidade
na ao do poder pblico depende da qualidade das leis, que devem ser elaboradas de
acordo com as normas e tcnicas legislativas consagradas pelo Direito. No Direito Positivo,
que o direito de origem romana, vigente no Brasil, toda lei escrita, mas nem tudo que
escrito e imposto pelo Estado configura uma lei. Para que um ordenamento escrito seja uma
lei, ele dever apresentar as seguintes caractersticas: auto-aplicabilidade, a generalidade, a
abstrao e o carter coercitivo.
A autoaplicabilidade significa que a lei no necessita de nenhum outro ato para
ser aplicada, excetuando os casos expressamente previstos no seu texto, como o caso
de leis que preveem a edio de decretos para a sua regulamentao. Segundo Rousseau,
a lei sempre um ato geral, no podendo jamais incidir sobre um objeto particular. Uma
lei pode incidir sobre uma categoria de indivduos, de mercadorias ou de entidades
pblicas, como os municpios, mas deve ser sempre genrica, no podendo nunca apontar
o indivduo X, o fabricante Y de uma determinada mercadoria ou o municpio Z.
Paralelamente generalidade, a lei deve ser sempre abstrata, no tratando jamais de
casos concretos. O carter abstrato da lei aquele que designa uma qualidade separada
do objeto que a possui. Por exemplo, a lei, na sua funo reguladora, pode estabelecer
modelos e padres de condutas, para os administradores pblicos ou para os condutores
de veculos no trnsito, mas no descrever nenhum caso concreto de conduta. Por
fim, o carter coercitivo o que torna a aplicao da lei compulsria sobre o objeto da
legislao. Por isso, uma lei difere de uma recomendao, que pode ou no ser aceita.
A lei deve sempre ser acatada, ficando os infratores submetidos s sanes
correspondentes.

30

Como as leis destinam-se a regular um universo amplo de situaes, isto , todas aquelas
em que o Poder pblico julgar relevante a sua interveno, a produo legal dever levar
em conta as necessrias coerncia e harmonia legislativas, internas e externas.
Internamente, as leis no devem apresentar contradies lgicas, nem incongruncias
quanto aos seus princpios e objetivos. Externamente, elas devem guardar conformidade
com a Constituio e com as demais leis vigentes. Para que o Estado e seus funcionrios
administrativos no abusem do poder com que esto investidos, o princpio da legalidade
precisa estar tambm acompanhado das necessrias preciso e clareza da norma escrita,
evitando formulaes confusas e obscuras, de forma a permitir que as pessoas identifiquem
o contedo, o sentido e as implicaes da lei a que se encontram submetidas. Alm disso,
subjacente e complementarmente ao princpio da legalidade existe o princpio da
necessidade e o requisito de um fundamento objetivo para a criao de leis. Isto quer dizer
que ao se fazer uma lei deve-se demonstrar a sua necessidade, evitando o estabelecimento
de restries suprfluas, o que feriria a presuno de liberdade subjacente ao Estado
Democrtico de Direito, que pressupe um regime legal mnimo, de forma a reservar ao
cidado uma esfera, o maior possvel, de liberdade negativa.

ENAP

O princpio da legalidade, embora fundamental para a defesa do Estado de Direto, no

garante a legitimidade e justia das normas. Leis tecnicamente perfeitas podem ser
ilegtimas se no emanaram do poder legitimamente constitudo para legislar. comum
aps golpes de Estado a edio de leis diferentes das vigentes no regime derrubado. Essas
leis podem at ser elaboradas em conformidade com a boa tcnica do Direito, mas no
sero leis legtimas, porque editadas por um indivduo, ou grupo de indivduos, que
usurparam o poder legislativo legtimo. Por outro lado, as leis podem ser legais e legtimas,
mas causarem injustias sociais, como o aumento da diferena entre ricos e pobres ou a
reduo dos servios sociais para os mais necessitados. Portanto, legalidade, legitimidade
e justia so conceitos que no se confundem.
Da observncia do princpio da legalidade, e de suas derivaes, decorre que todos os
atos da Administrao Pblica ou todos os atos infralegais, normativos ou no, devem estar
em conformidade com o que requerido pelas normas que lhes so superiores. por isso
que na Administrao Pblica existem os memorandos e ofcios, que devem ser redigidos
com objetividade, conciso e clareza para que os seus contedos sejam bem compreendidos
e executados pelos seus destinatrios. claro que o abuso ao recurso da emisso de ofcios
e memorandos constituiu uma disfuno, gerando papelada que sobrecarrega o fluxo de
documentos nas organizaes pblicas, o que acaba provocando lentido nos servios com
prejuzos para os seus usurios. Essa disfuno nociva ao interesse pblico e deve ser
combatida pelos gerentes pblicos sempre que for identificada, cabendo aos gerentes
reorganizar os fluxos e reorientar seus subordinados de forma a conferir racionalidade ao
servio, sem prejuzo para a legalidade dos atos administrativos, que objetivam to somente
a defesa e o cumprimento do interesse pblico.
O princpio da impessoalidade decorre diretamente da legalidade com que os atos
administrativos so revestidos. O servidor pblico, em qualquer nvel hierrquico, no age
em nome prprio, mas em nome do poder pblico. O autor de todos os atos pblicos
sempre o Estado, por intermdio dos cargos que compem a Administrao Pblica. Por
31

ENAP

isso, os atos administrativos so sempre impessoais, tanto no sentido de quem age, que
o Estado, quanto no sentido da ao, que voltada para o interesse pblico. A
impessoalidade dos atos administrativos encontra-se expressa na forma pela qual os
diferentes atos so editados. As leis iniciam-se sempre com os seguintes dizeres: O
PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a
seguinte Lei:, ao que segue o texto da lei, encerrando-se o ato com a assinatura do
presidente seguida dos ministros das reas envolvidas. Nessa formalidade encontra-se
contido o princpio da impessoalidade, pois sempre o Congresso Nacional que decreta (e
no os deputados e senadores tais e quais) e o presidente da Repblica que sanciona as
leis, figurando apenas no fim do ato o nome dos agentes que o assinam. O mesmo ocorre
com os decretos, resolues e portarias. Portanto, a impessoalidade deve estar presente
no s nos atos externos da Administrao, mas tambm nos internos. por isso que, nos
memorandos, os cargos de quem os emitem e de quem os recebem antecedem os nomes
dos seus agentes.
O princpio da moralidade atributo direto do agente pblico. Nesse sentido, ele difere
do princpio da impessoalidade, que decorre da legalidade. Para que a Administrao
Pblica aja de acordo com o princpio da moralidade essencial que os agentes pblicos
demonstrem, no seu comportamento ou conduta, as virtudes morais consideradas
necessrias pela sociedade. A moral refere-se a um conjunto de valores e comportamentos
que a sociedade convencionou serem desejveis ou necessrios para o adequado
funcionamento e convvio sociais17. Enquanto conveno, a moral mutvel ao longo do
tempo e varivel de acordo com as diferentes culturas. De acordo com o princpio da
moralidade, exige-se dos agentes da Administrao Pblica probidade e honestidade de
conduta, no s na condio de servidores, mas tambm como cidados. Exige-se tambm
lealdade instituio a que servem, o cumprimento das normas e regulamentos e das
ordens superiores, sempre que estas estiverem dentro da legalidade. As condutas imorais
so aquelas que contradizem o decoro e a lisura requerida no exerccio da funo pblica.
Por exemplo: o abuso do poder e o uso dos recursos pblicos em benefcio prprio ou de
outrem; a aceitao de propinas, a prtica da usura, a malversao e uso inadequado do
patrimnio pblico18.
O princpio da publicidade aponta essencialmente para a clareza e visibilidade social
que devem envolver os atos da Administrao. Os atos do Estado so pblicos em mltiplos
sentidos: 1) porque emanados do poder pblico; 2) no interesse pblico; 3) para o pblico;
4) submetidos ao conhecimento pblico. Em verdade, o conhecimento pblico dos atos

17

Os conceitos de moral e tica constituem objeto de muitas interpretaes e controvrsias. O sensocomum geralmente estabelece relao sinonmica entre os dois conceitos. H quem busque uma
distino reservando tica a noo restrita dos cdigos de conduta. No entanto, no campo acadmico,
a moral compreende os valores, normas ou regras de conduta, estabelecidos em dada ordem social e
em determinado tempo histrico, ao passo que a tica deve ser compreendida como a cincia da
moral, ou seja, como teoria ou cincia do comportamento moral dos homens em sociedade. No
entanto, podemos admitir a tica como uma abordagem das constantes morais, isto , como o conjunto
de valores e costumes mais ou menos permanente no tempo e uniforme no espao (Conferir V ASQUEZ,
1982 e LOPES, 1993).

18

32

Ver, a propsito, a Lei no 8.112, de 1990.

constituiu a essncia do princpio da publicidade. Excetuando-se algumas decises, que

para terem eficcia necessitam de sigilo, e alguns processos, que para serem levados a
bom termo requerem reservas, os atos pblicos, em geral, pressupem a publicidade, isto
, devem ser tornados pblicos. A publicidade, assim como o sigilo em certas circunstncias,
deriva sempre da mesma motivao: garantir que as decises ocorram em condies
realmente favorveis ao interesse pblico. A necessidade de que todos os atos
administrativos sejam escritos deriva, tambm, do princpio da publicidade (alm da
legalidade). A exigncia de publicao dos editais de licitao em veculos da imprensa
local de grande circulao, por exemplo, tem por finalidade garantir a visibilidade dos atos
(vir a pblico), condio necessria para que possam entrar em vigor.

ENAP

O princpio da eficincia aponta para a racionalidade econmica do funcionamento da

Administrao Pblica. do interesse pblico que os tributos pagos pelos cidados, e
utilizados para custear as funes administrativas, no apenas sejam utilizados de forma
legal, impessoal, moral e pblica, como tambm de forma eficiente, apresentando a melhor
relao custo-benefcio possvel. Entretanto, a eficincia no s um princpio, ela tambm
finalidade da Administrao e, nesse sentido, todos os fatores que envolvem os processos
de trabalho e o desempenho dos agentes devem confluir para a sua ocorrncia. Dessa
forma, os agentes contribuem para que ela ocorra no s quando evitam desperdcios e
garantem a otimizao dos recursos pblicos, mas tambm quando mobilizam suas
competncias tcnicas e gerenciais em prol da eficincia profissional, o que significa, dentre
outros aspectos, agir de forma compromissada, imparcial, transparente e eticamente
orientada no exerccio da funo pblica.

4.2 Poderes e deveres do Administrador Pblico

A todo poder exercido pelos agentes pblicos corresponde um conjunto de deveres.
Essa correspondncia no aleatria, mas logicamente derivada da amplitude de poderes
exercidos e dos princpios orientadores da Administrao Pblica que acabamos de examinar.
O Estado exerce poderes que tm efeitos sobre a sociedade civil e outros que tm efeito
sobre a Administrao Pblica. Dentre os primeiros, localiza-se o poder de polcia e o poder
discricionrio, e dentre os segundos, o poder hierrquico e o poder disciplinar.
O poder hierrquico o que dispe o Executivo para distribuir e escalonar as funes de
seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes. o poder de reorganizar a
Administrao Pblica de acordo com o que cada governo julgar ser a estrutura mais
conveniente: Para a sua forma de administrar (centralizada, descentralizada, participativa
etc); para acomodar os diferentes integrantes do governo (partidos e outros grupos de
apoio considerados relevantes); e para atingir os objetivos propostos. O poder disciplinar
tambm exercido para dentro do Estado e tem como objetivo punir as infraes funcionais
cometidas pelos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos da
Administrao. O poder disciplinar visa garantir, atravs da coero, que vai da advertncia
demisso, que os servidores da Administrao Pblica mantenham conduta compatvel
com os interesses do Estado (interesse pblico).
O poder de polcia exercido pela Administrao Pblica com a finalidade de conter os
abusos de indivduos e de grupos da sociedade civil no exerccio da liberdade negativa. O poder
33

ENAP

fundamenta-se na supremacia geral que o Estado exerce sobre o conjunto da sociedade e

justifica-se pelo interesse social. Sua finalidade a proteo ao interesse pblico no seu sentido
mais amplo. O poder de polcia exercido sobre todas as atividades particulares que afetam ou
possam afetar os interesses coletivos, colocando em risco a segurana dos cidados ou a
segurana nacional. Por intermdio do exerccio do poder de polcia, a Administrao Pblica
regulamenta, controla ou contm as atividades dos particulares. A esfera de exerccio do poder
de polcia delimitada, por um lado, pelo interesse social na interveno do Estado em
determinada rea e, por outro, pelos direitos fundamentais do indivduo assegurados pela
Constituio.
O poder de polcia possui alguns atributos que lhe conferem efetividade: a discricionariedade, isto , s cabe ao Estado determinar a oportunidade e a convenincia de exerclo; a autoexecutoriedade, que significa que a deciso, para ser executada, no requer a
interveno do Judicirio; e a coercibilidade, que o respaldo da fora para as medidas
adotadas pela Administrao. O poder de polcia pode ser exercido de forma preventiva,
mediante ordens, proibies, ratificaes e restries e por meio de punies, como a
aplicao de multas, a interdio de atividades, o fechamento de estabelecimentos, a
demolio de construes irregulares, o embargo administrativo de obra, a destruio de
objetos, dentre outros. Derivado do poder de polcia, o poder discricionrio confere
Administrao Pblica a liberdade de escolher a convenincia, oportunidade e contedo
de sua interveno. A discricionariedade a liberdade de ao administrativa dentro dos
limites estabelecidos pela lei e, portanto, no se confunde com a arbitrariedade. O ato
discricionrio desenvolve-se dentro das margens de liberdade conferidas pela lei, sendo,
portanto, ato legal. O ato arbitrrio, contrariamente, extrapola os limites da lei, sendo,
consequentemente, ilegal.
Tendo em vista que a Administrao Pblica age por intermdio de seus servidores,
conclui-se, logicamente, que so esses agentes que, de fato, exercem os poderes de polcia
e discricionrio do Estado. Investidos desses poderes, os funcionrios pblicos encontramse igualmente submetidos a alguns deveres, sem os quais seus poderes seriam abusivos: o
dever de agir, o dever de prestar contas, o dever de eficincia e o dever de probidade.
O dever de agir do servidor pblico derivado da dicotomia Direito Pblico/Direito Privado
e consoante com o princpio da legalidade. Como vimos anteriormente, o Estado e seus
agentes s podem e devem fazer aquilo que a lei obrigar. Ora, no agir quando a lei assim
determina constitui omisso, que no Direto Penal recebe o nome de prevaricao, que
definido como crime praticado por funcionrio pblico contra a Administrao em geral.
Portanto, agir quando a lei determina no uma prerrogativa do servidor, mas sua obrigao.
O dever de prestar contas derivado da aplicao do princpio constitucional da
publicidade e do princpio moral da responsabilidade do servidor pblico por seus atos
administrativos. No basta ao servidor agir, conforme ordena a lei, os regulamentos ou os
seus superiores hierrquicos, mas tambm necessrio que ele se responsabilize por seus
atos e que estes sejam publicamente sustentveis. O servidor tem o dever de prestar
contas em diversos nveis e a diferentes autoridades: ao seu chefe imediato, que, por sua
vez, o responsvel pelos atos dos seus subordinados perante os seus superiores; aos
rgos de controle institudos, como a Controladoria Interna, a Controladoria Geral da

34

Unio, o Tribunal de Contas respectivo e o Judicirio; e ao pblico em geral, constitudo

pelo conjunto de cidados que, direta ou indiretamente, sofrem os efeitos dos atos da
Administrao Pblica. A responsabilidade ou responsabilizao, que traduz com suficiente
preciso o sentido do termo ingls accountability, nada mais do que o dever do Estado e,
consequentemente, do servidor como seu agente, de prestar contas de seus atos
sociedade. Afinal, o poder com que todo ato administrativo se encontra revestido derivado
da sociedade sobre a qual ele se exerce.

ENAP

O dever de eficincia deriva do princpio com o mesmo nome, que se tornou imperativo
na sociedade contempornea. A modificao e a modernizao das estruturas produtiva e
econmica das sociedades ocidentais ao longo dos anos passaram a exigir correspondente
transformao e modernizao dos procedimentos da Administrao Pblica. A eficincia,
termo nascido no campo da economia de mercado, chegou ento ao Estado, fazendo o
percurso contrrio do termo administrao, que nascido no Estado, designando os
procedimentos de ao do poder pblico, posteriormente ganhou o mercado com a
denominao de administrao de empresas. Hoje, no mais se contesta que a eficincia
seja um princpio de interesse pblico to importante quanto so a legalidade, a
impessoalidade, a moralidade e a publicidade.
Por fim, o dever de probidade deriva do princpio da moralidade. O dever de probidade
definido na legislao pelo seu oposto, que a improbidade administrativa, extensamente
tratada pela Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Constituem improbidade administrativa uma
srie de atos que importam em enriquecimento ilcito, causam prejuzo ao errio e atentam
contra os princpios da Administrao Pblica. No cabe aqui listar as situaes que configuram
improbidade administrativa, uma vez que, como exigem os princpios da legalidade e
publicidade, a legislao suficientemente clara a respeito e disponvel a todos. No entanto,
cabe destacar que o extenso e detalhado rol de situaes de improbidade administrativa
indicador, por um lado, da importncia atribuda pelo legislador conduta do administrador
pblico e, por outro, da diversidade de situaes que podem propiciar ao servidor incorrer em
atos que atentem contra o interesse pblico. Porque o Estado exerce um enorme poder que lhe
foi conferido pela sociedade, ele e seus servidores so, ao mesmo tempo, e na mesma medida,
repositrios tanto da esperana quanto da desconfiana populares. Por isso, do Estado esperase tudo, ou quase, e dele e de seus servidores, desconfia-se de tudo, ou de quase tudo.

35

ENAP

5. A Administrao Pblica no Mundo Contemporneo

Na dcada de 1990, palavras como globalizao e neoliberalismo passaram a ser
insistentemente repetidas nos jornais e nos discursos polticos, sem que se lhes conferisse
um contedo preciso. De maneira geral, a globalizao era invocada para dizer que o mundo
havia mudado e que no se podia mais interpretar a realidade social e econmica, e intervir
nessas esferas, da mesma forma como se fazia at a dcada de 1970. O termo neoliberalismo
e o adjetivo neoliberal, por sua vez, eram empregados sempre que a inteno era qualificar
os defensores da livre iniciativa e da reduo do Estado. Em nome da adaptao do Brasil ao
mundo globalizado, de um lado havia defensores de reformas nos mais diversos campos,
entre eles, o da Administrao Pblica, entre os quais muitos de orientao realmente
neoliberal. E do outro, crticos desse tipo de orientao e defensores da integridade e do
papel do Estado. Decorridas algumas dcadas, convm limpar o terreno dos embates
ideolgicos e verificar sine ira et studio19 as transformaes operadas nas sociedades
contemporneas e os seus impactos sobre a Administrao Pblica.

5.1 Globalizao e Neoliberalismo: Desregulamentao, Privatizao e Abertura

de Mercados
Depois de trinta anos de crescimento econmico mundial quase ininterrupto,
transcorridos entre o perodo imediato ao ps-guerra e o primeiro choque do petrleo, no
incio da dcada de 1970, o mundo capitalista entrou num perodo de estagnao econmica
combinada com elevadas taxas de inflao. O modelo de desenvolvimento econmico e
social at ento vigente, caracterizado pela forte interveno do Estado em praticamente
todas as esferas da vida social, parecia ter-se esgotado. Foi nesse contexto que ressurgiram,
com fora, as ideias liberais, at ento adormecidas, para reativar as economias e colocar
novamente o mundo na rota do crescimento. O renascimento desse iderio, protagonizado
inicialmente pelo governo de Margaret Thatcher, no Reino Unido, seguido do governo de
Ronald Reagan, nos Estados Unidos, passou a ser definido como neoliberalismo.
A agenda neoliberal abrangia um conjunto de medidas colocadas em prtica inicialmente
na Inglaterra e nos EUA, mas que nos anos subsequentes se espraiou pelo mundo, inclusive
em governos de orientao socialista, a exemplo do Governo de Gonzlez, na Espanha.
Entre as medidas, destacavam-se: a desregulamentao, as privatizaes e a abertura dos
mercados. Argumentava-se que era necessrio desregular os mercados porque a excessiva
regulamentao da economia inibia os investimentos privados e, consequentemente, o
crescimento econmico. A desregulamentao praticada incidiu fundamentalmente sobre
as relaes de trabalho, embora tambm tenha se estendido a outras esferas das relaes
econmicas. De acordo com os defensores dessa medida, havia um excesso de leis e de
restries trabalhistas que coibiam as contrataes pelas empresas e a criao de empregos
produtivos.

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Locuo latina que significa sem dio e sem preconceito (ou parcialidade).

A favor das privatizaes, alegava-se que as empresas de propriedade do Estado eram

ineficientes e deficitrias porque no se submetiam s leis do mercado, resultando em
crescentes prejuzos para os contribuintes. Para torn-las eficientes e lucrativas, elas
deveriam ser privatizadas, tirando, dessa forma, o nus pela sua manuteno do setor
pblico. O pressuposto era sujeit-las competitividade do mercado como fator motivador
da eficincia e da lucratividade.

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Retomando os princpios do laissez faire, propugnava-se a abertura dos mercados

nacionais para a concorrncia internacional, nica forma de produzir, segundo a concepo
neoliberal, uma modernizao de todos os setores da atividade econmica, conferindolhes eficincia e competitividade. Acreditava-se que em uma economia aberta e competitiva,
os investimentos retornariam e a economia voltaria a crescer de maneira sustentada,
ensejando a expanso do emprego e da renda.
A execuo dessa poltica em nvel mundial, combinada com mudanas tecnolgicas que
se encontravam em curso, deu origem a um novo cenrio internacional que se chamou de
globalizao. Mais do que a integrao dos mercados de bens e de capitais, a globalizao
ensejou, sobretudo, a desregulamentao e integrao dos mercados bancrios e financeiros
das diferentes economias nacionais do mundo capitalista. Com isso, criou-se um mercado
financeiro internacional extremamente voltil, no qual capitais aplicados em bolsas de valores
deslocam-se com velocidade jamais vista de um canto para outro do planeta. Em meados da
dcada de 1990, estimava-se que a circulao desses capitais volteis e especulativos entre
os diferentes mercados financeiros do mundo era de cerca de um trilho de dlares por dia,
valor superior soma de todas as reservas de todos os Bancos Centrais do mundo. Esse
montante equivalente a duas vezes o PIB brasileiro atual. Essa nova realidade internacional
induziu reorientao do papel do Estado em todo o mundo capitalista.

5.2 Reorientao do Papel do Estado no Brasil: Criao de Mercados e

Regulao dos Novos Agentes Econmicos
Aps as privatizaes das empresas dos setores siderrgico, petroqumico, eltrico e de
telecomunicaes em meados dos anos 1990, o papel do Estado brasileiro nesses setores
mudou drasticamente. De produtor de insumos industriais e de fornecedor de infraestrutura
para o setor privado da economia, o Estado passou a exercer o papel de regulador desses
mercados recm- criados com as privatizaes. A forma escolhida para exercer a funo
reguladora foi a da criao de agncias reguladoras especficas para cada mercado a ser
regulado.
A criao de mercados onde antes havia monoplios, ainda que compostos por mais de
uma empresa estatal, foi e uma experincia nova no Brasil. Tambm nova a forma
escolhida de exercer a funo reguladora: por meio de agncias, e no da Administrao
Pblica direta. Portanto, a novidade que as privatizaes trouxeram para a Administrao
Pblica brasileira dupla: Na forma (as agncias) e no contedo (os novos mercados recmcriados). Sendo essa experincia ainda muito recente, no possvel identificar com preciso
as tendncias e os componentes do novo padro de relaes entre Estado e esses setores
econmicos. No entanto, certo que um novo padro de relacionamento encontra-se em
construo e que modificaes e ajustes nessas relaes ainda esto por acontecer.
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Apesar das indefinies quantos s novas formas de relacionamento entre Estado e sociedade,
resultantes das privatizaes e da abertura dos mercados financeiro, bancrio, de previdncia e
de sade complementares, no resta dvida de que a funo precpua do Estado segue inalterada
e inaltervel: defender e fazer prevalecer o interesse pblico sobre os interesses privados em
meio competio do mercado. O sucesso da ao do Estado depende no s do padro de
regulao a ser adotado, mas tambm da capacidade dos reguladores lidarem com agentes
econmicos at ento desconhecidos. Hoje, o mercado brasileiro, em geral, e os novos mercados,
em particular, encontram-se abertos participao de poderosos agentes econmicos
internacionais, com larga experincia nas suas reas de atuao em diversas partes do mundo.
Portanto, fazer com que os interesses pblicos prevaleam sobre os interesses privados um
enorme desafio colocado, no s s agncias reguladoras, mas tambm Administrao Pblica
direta, qual as agncias encontram-se vinculadas.

5.3 Mudanas tecnolgicas e Administrao Pblica

Como afirmado anteriormente, a globalizao envolveu uma combinao entre polticas
neoliberais e mudanas tecnolgicas ocorridas, concomitantemente, em todo o mundo
capitalista. Entre as reas de mudanas mais significativas encontram-se as comunicaes,
com destaque para a telefonia. H 20 anos, os servios de telefonia, em quase todo o
mundo, eram monoplios estatais. Os custos da infraestrutura requerida eram elevados, e
s havia uma tecnologia disponvel para a prestao dos servios: telefones fixos ligados
por fios e interligados por satlites para comunicaes longa distncia. Por serem os
custos de investimento inicial muitos elevados, o setor era pouco atraente para os capitais
privados. Por isso, o setor constitua-se em monoplio natural do Estado e, pela mesma
razo, o acesso aos servios de telefonia era to restrito no Brasil.
At o incio da dcada de 1990, o acesso a uma linha telefnica era difcil e caro. Os
sucessivos planos de expanso de linhas das companhias telefnicas eram insuficientes
para a demanda. Filas quilomtricas de pessoas vidas por ter um telefone em casa se
formavam em frente aos postos de inscrio das telefnicas, sempre que um novo plano
de expanso era aberto. Em face da insuficiente oferta do servio, criou-se, no Brasil, um
mercado paralelo que transformou um servio pblico em um bem privado. Em todas as
grandes cidades do pas, existiam bolsas de telefones em que linhas eram cotadas e
negociadas como se fossem de propriedade privada. Os telefones passaram a ser objetos
de investimento e especulao. No incio dos anos 1990, uma linha telefnica na cidade de
So Paulo era comercializada no mercado paralelo por cerca de trs mil dlares, preo
mdio que variava conforme o bairro.
As mudanas tecnolgicas, representadas pelo desenvolvimento de fibras ticas e da
telefonia celular em diversas bandas de comunicao, entre outras, permitiram, em pouco
tempo, que esse cenrio fosse radicalmente modificado. Atualmente, graas s diferentes
tecnologias, possvel a oferta de servios telefnicos com custos mais reduzidos de
investimentos iniciais. Isso permitiu que surgisse um novo mercado altamente rentvel
para os capitais privados, ensejando a privatizao do setor no Brasil e em diversos pases.
Paralelamente a essas mudanas tecnolgicas, ocorreram outras mudanas que
provocaram transformaes ainda mais substantivas e fundamentais nas sociedades
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contemporneas: o desenvolvimento da informtica e, sobretudo, a sua disseminao por

todos os nveis e esferas da vida social, que resultaria no surgimento da tecnologia da
informao. Se as transformaes na tecnologia das comunicaes implicaram mudanas
significativas no padro de servios, na criao de mercados e na reorganizao dos capitais
em todo o mundo, as transformaes introduzidas pela tecnologia da informao produziram
mudanas conceituais com efeitos fundamentais sobre a organizao dos Estados e das
sociedades contemporneas. A tecnologia da informao permitiu e permite reformulaes
sem precedentes em todos os planos: nos processos produtivos, como o desenvolvimento
da robtica e da mecatrnica; na produo e controle de informaes sobre todos os setores
de atividades econmicas, polticas e sociais; e nos processos de trabalho, que afetam no
s o setor produtivo, mas tambm a Administrao Pblica.

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Mudanas dessa profundidade e extenso exigem mudanas de conceitos para serem

bem compreendidas. No se pode entender o novo utilizando conceitos velhos e viceversa. Tomemos um exemplo trivial para esclarecer esse ponto. Definir o computador
como uma mquina de escrever, com memria, ligada a um monitor de vdeo uma definio
insuficiente, embora descritivamente perfeita, porque utiliza um conceito velho a
mquina de escrever para definir o novo o computador. Em sentido contrrio, definir
uma mquina de escrever como um computador que imprime enquanto se digita um
erro, pois utiliza um conceito novo que no se aplica a uma realidade antiga.
A tendncia mais comum de qualquer pessoa utilizar os conceitos conhecidos para
entender uma nova realidade, mas esse caminho mais fcil, geralmente, leva ao erro. por
isso que, de tempos em tempos, na filosofia produzem-se novas teorias e paradigmas. E
tambm pela mesma razo que, de tempos em tempos, mudam, s vezes radicalmente, a
cultura e os valores de uma sociedade, a tal ponto que, em determinados casos, no se
pode mais falar propriamente de uma mesma sociedade, mas de sociedades distintas. Este
o caso da maioria das sociedades contemporneas, que tiveram suas razes na antiguidade.
No se pode dizer que a sociedade italiana, ainda que originada do mundo romano, seja
idntica ao que foi Roma no passado. Por essas razes, a informatizao da Administrao
Pblica no poder ser vista apenas como automatizao e modernizao dos servios e dos
processos administrativos. Ela , ou pode vir a ser, uma mudana muito mais profunda e
radical que isso. Mas para que essa mudana ocorra, necessrio que os servidores pblicos
assimilem esse novo conceito, sem, entretanto, perder de vista o essencial: que o servio
pblico s existe para defender o interesse pblico, e no os interesses privados; e que
esse o papel central de todo servidor pblico.

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6. Desafios da Administrao Pblica Brasileira

As sociedades mundiais tm passado por transformaes significativas, cada vez mais
complexas e desafiadoras, e isso tem obrigado o Estado a ser verstil na busca de respostas
para problemas sociais e econmicos, que exigem novos arranjos institucionais e capacidade
inovadora de gesto. Alm do impacto das mudanas tecnolgicas e da interdependncia
global, os Estados contemporneos se deparam com novos cenrios, que renem a exigncia
de maior participao do cidado nas decises pblicas, o enfrentamento de desigualdades
sociais, a depredao ambiental e a escassez de recursos. Nesse novo cenrio, pases em
desenvolvimento, como o Brasil, devem enfrentar a superao das desigualdades sociais
e, ao mesmo tempo, garantir a estabilidade e o crescimento econmico. Para tanto, o
iderio neoliberal do Estado mnimo, descompromissado em relao aos problemas sociais,
parece no ser a alternativa mais adequada. A questo j no se resume ao dilema ideolgico
da presena ou ausncia do Estado, mas de sua necessria eficincia. No caso do Brasil, o
Estado passa a ser demandando de forma mais significativa, e com a forte expectativa de
que seja capaz de formular e executar, com eficincia e de forma efetiva, polticas para
responder s demandas sociais e garantir o desenvolvimento sustentvel do Pas.
A ampliao dos canais de participao e a solidificao dos preceitos democrticos, por
sua vez, tm tornado a relao da Administrao Pblica com o cidado um aspecto sensvel
e de urgente considerao por parte dos agentes pblicos. Na medida em que o cidado
tem acesso informao e aos canais de expresso de seus direitos, torna-se mais exigente
e vigilante no que se refere aos custos e qualidade dos servios pblicos ofertados. Isso
requer da Administrao e de seus agentes nveis mais elevados de eficincia tcnica e
gerencial. Para tanto, o Estado e a Administrao devem estar abertos s mudanas e
inovaes necessrias, que viabilizem modelos de gesto voltados para a ao
empreendedora e para a efetividade dos resultados. Nesse sentido, todos os sistemas
estruturantes e dispositivos administrativos no setor pblico a exemplo do processo
oramentrio, da logstica e da gesto de pessoas devem confluir para tornar a mquina
administrativa mais clere e responsiva aos interesses e necessidades da sociedade. Com
o mesmo intuito, deve ser alimentada a conscincia profissional e o compromisso dos
agentes com as finalidades sociais do Estado, estabelecendo-se como princpio mais elevado
a disposio para servir o pblico de forma imparcial e eticamente orientada.
Portanto, para responder a esse duplo desafio garantir o desenvolvimento do Pas em
bases sustentveis e o bem-estar dos cidados brasileiros , o Estado deve buscar, inclusive
por intermdio de reformas, sempre que necessrias, a excelncia na atuao tcnica e
gerencial. Esses processos no devem restringir-se mera reestruturao de processos ou
adoo isolada de tecnologias. importante preservar o compromisso com um projeto
ou, como diria Bernardo Kliksberg, com uma poltica nacional de administrao pblica que
envolva, entre outros aspectos, a concepo totalizadora da mquina pblica, a orientao
para a inovao, o desenvolvimento das capacidades de pesquisa organizacional, a
integrao regional e o compromisso social da Administrao Pblica (KLIKSBERG, 1992,
p.65-83). Em suma, uma viso global e estratgica do Estado e da Administrao, que permita
ao Pas enfrentar os desafios do presente e do futuro, considerando as especificidades
nacionais e regionais, sem perder de vista a sua insero continental e mundial.

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A Administrao Pblica no Brasil, em que pese os avanos alcanados, ainda apresenta

significativas fragilidades, o que reflete na sua capacidade de responder com qualidade e
tempestividade aos desafios do sculo XXI, em especial s crescentes demandas da sociedade
brasileira. Por sua vez, as deficincias da boa governana e da tica na Administrao Pblica
esto contribuindo para dificultar a elevao do grau de democracia e da cidadania no Brasil.

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A modernizao da Administrao Pblica, num sentido amplo, deve buscar a forma permanente de estruturao de um modelo de gesto que possa alcanar os seus diversos objetivos,
tendo como preocupao de fundo a questo da sustentabilidade, como por exemplo: melhorar
a qualidade da oferta de servios populao, aperfeioar o sistema de controle social da
Administrao Pblica, elevar a transparncia e combater a corrupo, promover a valorizao
do servidor pblico, entre outros (MATIAS-PEREIRA, 2010, p.247).

6.1 O Papel das gerncias operacionais

Voc pode estar se perguntando, depois de tantas informaes, o que as gerncias
operacionais tm a ver com todos esses conceitos e preceitos. Em parte, a resposta poderia
ser bvia, tendo em vista que os gerentes operacionais so agentes pblicos, mas essa
obviedade no suficiente para traduzir a real importncia do papel que esses agentes
desempenham nas organizaes pblicas, e o quanto a sua atuao qualificada contribui
para que o Estado e a Administrao Pblica possam enfrentar os seus desafios. Ora, a
noo de gerncia operacional a que nos referimos aqui equivale definio de gerncia
de primeiro nvel estabelecida por Alecian & Foucher (2001). Esse um tipo de gerncia
que se particulariza pela singularidade da conduo, ou seja, os gerentes nesse caso lidam
com apenas uma equipe. De acordo com esses autores, todo processo de gerenciamento
consiste na combinao de atividades estratgicas e operacionais, que podem ser
distribudas em quatro categorias interdependentes mobilizao das energias, escolha
das opes estratgicas, gerenciamento relacional e gerenciamento instrumental ; porm,
o aspecto operacional predomina, em se tratando das gerncias do primeiro nvel20.
O gerenciamento a atividade que consiste em conduzir, a partir de um contexto dado,
um grupo de homens e mulheres que buscam atingir, em conjunto, um ou diversos objetivos,
de acordo com as finalidades da organizao. (ALECIAN & FOUCHER)

O gerenciamento operacional se caracteriza, tambm, por seu horizonte de curto prazo

e por seu engajamento cotidiano na transformao de perspectivas estratgicas em aes
e decises operacionais. Os referidos autores indicam cinco eixos de trabalho prioritrios
para os gerentes operacionais: animar a equipe, organizar o trabalho, decidir, negociar e
repensar a eficincia pessoal. Em outras palavras, esses agentes lidam cotidianamente
com o gerenciamento de pessoas (relacional) e dos meios (instrumental) em funo das

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Esses autores incluem no primeiro nvel os chefes de unidades, chefes de equipes e chefe de
servios. Os chefes de diviso so includos no segundo nvel, pressupondo-se um nvel mais elevado
de complexidade das atividades (gerentes que dirigem gerentes); porm, dadas as caractersticas das
organizaes pblicas brasileiras, manteremos os chefes de diviso no primeiro nvel, assim como os
coordenadores de atividades operacionais.

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estratgias estabelecidas nas organizaes pblicas. Esse, certamente, o aspecto crucial

a ser considerado quando nos referimos importncia do papel que tais agentes
desempenham dentro do Estado e, mais especificamente, na Administrao Pblica.
Considerados por essa perspectiva, os gerentes operacionais constituem-se agentes
com atuao decisiva na mobilizao das competncias individuais e de equipes necessrias
eficincia da Administrao. A capacidade gerencial desses agentes pode fazer a diferena
na conquista de uma mquina administrativa clere e de servidores comprometidos com a
realizao do bem comum. Alm da liderana que podem exercer, inclusive como
formadores e orientadores de pessoas no trabalho, os gerentes operacionais so
responsveis, junto aos demais dirigentes pblicos, pela traduo e consecuo dos
objetivos organizacionais, ou seja, por gerar resultados que, em ltima instncia,
beneficiam, direta ou indiretamente, os cidados. O incentivo participao, compromisso
e criatividade nas organizaes pblicas depende da capacidade empreendedora do corpo
gerencial, ou seja, da capacidade para identificar e buscar oportunidades, com base na
inovao, proatividade e assuno de riscos21.
Ainda que a definio do empreendedor guarde afinidades com aquela que se utiliza no
meio empresarial, devemos ter em mente que, em se tratando do setor pblico, o conceito
se vincula criao de valor pblico, ou seja, tem como base a proposio e alcance de
objetivos voltados s necessidades e demandas sociais. O conceito envolve todas as
especificidades que caracterizam o Estado e a Administrao Pblica, mas, sobretudo, a
legitimidade de polticas reconhecidas pela sociedade e a responsabilidade social e
administrativa dos gestores, que devem fazer o melhor uso possvel dos meios, com
eficincia e orientao tica.

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A capacidade de inovao refere-se busca de solues criativas, incluindo novos servios, novos
procedimentos, melhoria de processos e at mesmo a redefinio da estrutura e dos propsitos
organizacionais. No setor pblico, o foco na inovao geralmente mais acentuado em processos e
caracteriza-se por ser de natureza incremental. A proatividade diz respeito orientao para a ao, ao
compromisso com a busca de novas ideias, postura de antecipao e preveno de problemas, alm
da habilidade para articular recursos e redes, superar os prprios fracassos e a resistncia inovao.
A assuno de riscos envolve a capacidade de identificar oportunidades e analisar a probabilidade de
fracassos e sucessos (Conferir DIEFENBACH, 2011, p.37).

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