TEORA DE LA IMPREVISIN Y HECHO DEL PRNCIPE

IMPUESTO DE GUERRA
VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO
CONTRATOS ADICIONALES
TRIBUTO SOBREVINIENTE
COMPENSACIN AL COCONTRATANTE
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA,
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO, Bogot D. C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez
(2010), Radicacin nmero: 52001-23-31-000-1996-07739-01(15400)
El problema jurdico propuesto por el recurrente consiste en establecer si en los contratos adicionales,
celebrados bajo la vigencia de una ley que crea un impuesto, el pago que haga el contratista desequilibra
la ecuacin financiera del contrato y, en caso afirmativo, si hay lugar a adoptar medidas consecuenciales
de restablecimiento a favor suyo.

2. Los contratos del Estado y la vigencia de la ley tributaria en el tiempo.

Este aspecto es el argumento principal en el que el actor apuntala su inconformidad con la sentencia
impugnada, toda vez que parte de afirmar que los contratos adicionales fueron suscritos en distintos aos,
bajo la vigencia de estatutos contractuales diferentes. Se acudir, entonces, a la legislacin que regulala
vigencia de la ley en el tiempo, y la diferencia entre las leyes procesales y las sustanciales.
Desde el punto de vista general, en cuanto a la vigencia de la ley en el tiempo, es pertinente precisar que:
La ley 153 de 1887 determina quelas leyes procesales -de sustanciacin y ritualidad de los juicios- rigen
desde su vigencia y prevalecen sobre las anteriores y, que por lo tanto, son de aplicacin inmediata,
excepto cuando se trate de trminos que hubieren empezado a correr, actuaciones o diligencias que ya
estuvieren iniciadas, pues, todos stos aspectos se rigen por la ley vigente al tiempo de su iniciacin -art.
40-.
Por el contrario, a las situaciones reguladasen leyes sustanciales -no procedimentales-debe aplicarse la
ley vigente al momento del acaecimiento del hecho que sanciona, coligindose que la regla general
predominante sobre el punto es la de irretroactividad de la ley, y que la excepcin a esa regla se da por
indicacin expresa del legislador.
As lo consider la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencias de 3 de junio y 2 de
septiembre de 2003[1], donde se reiteraron los antecedentes jurisprudenciales en la materia, tanto de la
Corte Constitucional(C-922 de 2001, T-438 de 1992, C-769 de 1998 y C-214 de 1994) como del Consejo
de Estado, estos ltimos mencionados en el concepto emitido porla Sala de Consulta y Servicio Civil el 16
de octubre de 2002, para concluir, precisamente, en la aplicacin del principio de irretroactividad de la ley
sustancial.

La irretroactividad de las leyes no procedimentales, como regla general, garantiza la efectividad de

principios que son el pilar fundamental del Estado Social de Derecho, como son la seguridad jurdica y la
garanta de ser juzgado con la normatividad preexistente al hecho que se imputa, de acuerdo con lo
preceptuado en el entonces artculo 26 de la Constitucin Poltica de 1886, y ahora en el 29 de la
Constitucin Poltica de 1991.
De otra parte, en materia contractual la ley 153 de 1887, en los artculos 38 y 39, establece que en todo
contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebracin, salvo, en cuanto al
modo de reclamar los derechos contractuales y a las penas por infraccin de las estipulaciones, pues,
stas dos ltimas hiptesis se rigen por las normas vigentes para ese momento, esto es, de ocurrencia de
tales eventos. As mismo, se advierte, en relacin con los actos y contratos celebrados en vigencia de la
norma antigua, que podrn demostrarse con los medios probatorios que ese precepto dispona, pero
aplicando la nueva ley respecto de la forma de rendirse la prueba.
Tales disposiciones fueron tenidas en cuenta en los Estatutos Contractuales que se han dictado. As, por
ejemplo, se tiene en el Decreto ley 150 de 1976:
ARTICULO 203. DE LOS CONTRATOS QUE SE ESTN PERFECCIONANDO. Los contratos que a la
fecha de vigencia de este decreto se estuvieren perfeccionando, podrn continuar su tramitacin de
acuerdo con las normas antes vigentes o acogerse a las reglas del presente Estatuto. En este ltimo
caso, no ser necesario repetir las operaciones o trmites que se hubieren cumplido conforme a
disposiciones semejantes a las aqu consignadas.
En el decreto-ley 222 de 1983: ARTICULO 300. DE LOS CONTRATOS QUE SE ESTN
PERFECCIONANDO. Los contratos que a la fecha de vigencia de este estatuto se estuvieren
tramitando continuarn dicho procedimiento conforme a las normas antes vigentes.
En la ley 80 de 1993, Estatuto Contractual vigente: ARTICULO 78. DE LOS CONTRATOS,
PROCEDIMIENTOS Y PROCESOS EN CURSO. Los contratos, los procedimientos de seleccin y los
procesos judiciales en curso a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarn sujetos a las
normas vigentes en el momento de su celebracin o iniciacin. [2]
De las normas transcritas se deduce que el tratamiento de la ley en el tiempo, en materia de contratacin
estatal, ha tenido variaciones. En el decreto-ley 150 de 1976 se previ la facultad de optar: por continuar
el trmite de acuerdo con la ley anterior o por acogerse a la nueva normatividad; en el decreto-ley 222 de
1983 la opcin de escogencia de rgimen desapareci, dando paso a la aplicacin de la ley vigente al
momento de la celebracin y, en el actual estatuto contractual -la ley 80 de 1993- el legislador determin
que los contratos y los procedimientos en curso se regiran por la norma anterior.
Ahora bien, en materia de contratos adicionales celebrados bajo la vigencia de la ley 80 de 1993, pero
que adicionaban un contrato principal celebrado bajo el decreto ley 222 de 1983, el rgimen contractual
aplicable se determina con la ayuda de las disposiciones de los distintos estatutos contractuales
precitados, porque estos ordenamientos disponen claramente y coinciden en que los contratos que se
estuvieren tramitando continuaran sometidos a la norma anterior, en otros trminos, que los contratos en
curso continuarn sujetos a las normas vigentes en el momento de su celebracin o iniciacin.

En principio, en relacin con la existencia y su regulacin normativa, los contratos adicionales estn
sujetos a las mismas normas que gobiernan el principal. Pero, el tema de la aplicacin de la ley
contractual al contrato principal y a sus adicionales, es un tema diferente al fondo de la controversia
objeto de juzgamiento, como lo es la vigencia de los tributos, pues, normativamente no tiene incidencia en
la situacin concreta que se juzga, referente a los descuentos por contribucin de guerra efectuados
sobre los contratos adicionales, porque, es la propia Constitucin Poltica la que determina, que las
contribuciones slo pueden aplicarse a partir del perodo siguiente al de inicio de la vigencia de la
respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Textualmente el inciso final del artculo 338 constitucional, dispone:

"Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de
hechos ocurridos durante un perodo determinado,no pueden aplicarse sino a partir del perodo que
comience despus de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo . (Resalta la
Sala).
En resumen, aunque en materia contractual es cierta la aplicacin de la ley vigente al momento de la
celebracin del contrato, en materia tributaria y contributiva no resulta correcta la pretendida extensin de
las normas vigentes al momento de la celebracin del contrato principal, porque, se repite, la Constitucin
Poltica, clara y perentoriamente determina que, las normas tributarias se aplican hacia el futuro.

3. La Contribucin Especial -o impuesto de guerra-, a que se refieren los Decretos-ley 2.009 de 1992 y
1.515 de 1993, as como las leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, y las dems leyes que la han reproducido.
Sobre los antecedentes de esta contribucin ha dichola Sala, en reiteradas decisiones -las cuales se citan
a continuacin-[3], que fue creada por el decreto legislativo No. 2.009 del 14 de diciembre de 1992, en los
siguientes trminos, con el fin de dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiacin:
Art. 1. Todas las personas naturales o jurdicas que, a partir de la vigencia del presente Decreto,
suscriban contrato de obra pblica para la construccin y mantenimiento de vas con entidades de
derecho pblico, o celebren contratos de adicin al valor de los existentes, debern pagar a favor de los
entes territoriales respectivos, de acuerdo con el nivel al cual pertenezca la entidad pblica contratante,
una contribucin equivalente al 5% del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adicin.
Esta contribucin deban pagarla los contratistas cuando la respectiva licitacin haya sido abierta con
posterioridad al 1 de enero de 1993, o, en los casos en que no haya habido licitacin, cuando la oferta o
cotizacin se haya presentado a las entidades de derecho pblico a partir del 1 de enero de 1993, as
como los que celebraran contratos adicionales a los ya existentes y se liquidaba sobre el valor del
contrato, descontando previamente los impuestos que se causaran directamente en razn de ste
(decreto 265 del 5 de febrero de 1993).
Esta norma fue prorrogada por el decreto legislativo 1.515, de 4 de agosto de 1993; posteriormente la
mantuvo el art. 123 y siguientes de la ley 104 del 30 de diciembre de 1993, que slo modific la forma
como se pagara, pues ya no sera deducida del valor total del contrato sino del anticipo, si lo hubiere, y
de cada cuenta que cancele al contratista[4]. Desde entonces se sigue cobrando, ya que fue prorrogada
por las leyes 241 de 1995, 418 de 1997, 548 de 1999, 782 del 23 de diciembre de 2002 [5] y la actual ley
1.106 de 2007[6].

El sujeto pasivo o responsable del pago de la contribucin especial es el contratista, persona natural o
jurdica, que celebre con una entidad de derecho pblico un contrato para la construccin o
mantenimiento de vas pblicas o suscriba adiciones al mismo y el beneficiario de la contribucin es la
Nacin, Departamento o Municipio del nivel al cual pertenezca la entidad pblica contratante.
Se trata, pues, de una medida de carcter general que se aplica a un sector determinado de la economa:
los contratistas del Estado para la construccin o mantenimiento de las vas [7], gravamen que si bien es
cierto fue creado por el legislador excepcional en uso de las atribuciones del estado de conmocin interior
-art. 213 Constitucin Poltica-, luego el Congreso lo incorpor a la legislacin ordinaria y desde entonces
tiene fuerza material de ley.
Una vez las entidades pblicas contratantes empezaron a deducir dicha contribucin de los contratos
adicionales que se celebraron respecto a los contratos que venan en ejecucin, la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunci en el concepto No. 637 del 19 de septiembre de 1994,
solicitado por el seor Ministro de Transporte y en el cual se buscaba una solucin frente a los contratos
que se haban celebrado antes de la ley 104 de 1993 y sobre los cuales se hicieron adiciones, puesto que
los contratistas reclamaban el restablecimiento del equilibrio contractual en razn de la nueva contribucin
creada por la ley.
All se dijo, de acuerdo con la ley 80 de 1993, que la ecuacin contractual se puede afectar por: a) La
ocurrencia de situaciones imprevistas no imputables a los contratantes, b) El incumplimiento de la entidad
estatal contratante y c) La modificacin unilateral del contrato. Esto llev a esa Sala a concluir que: ... los
impuestos fijados por el Congreso o las entidades territoriales, son ajenos a la ecuacin contractual de los
convenios celebrados con las entidades pblicas, porque obviamente se excluyen del incumplimiento y de
la modificacin unilateral del contrato; respecto de la causal relativa a situaciones imprevistas no
imputables a los contratantes, se debe sealar que ella se refiere a aquellos hechos imprevisibles ajenos
a la voluntad de los contratantes como la presencia de un estado de guerra o una crisis econmica, que
produzcan efectos serios en la ejecucin del contrato de tal magnitud que impidan su cumplimiento pleno,
es decir que presenten situaciones directamente relacionadas con la ejecucin del contrato, no por
circunstancias coyunturales o con ocasin del contrato, como sucede, en el asunto estudiado, con el
impuesto que se fij para quienes celebren contratos de obra con el Estado.
Este impuesto grava, a partir de la vigencia de la ley, la actividad particular dedicada a celebrar contratos
principales o adicionales de obras pblicas para la construccin y mantenimiento de vas, colocando a los
sujetos pasivos en igualdad de condiciones frente a la ley y a las cargas pblicas.
De manera que si el valor del contrato se incrementa en la suma que corresponde al porcentaje del
impuesto, ello implicara imposibilidad de hacer efectivo el gravamen y su traslado a la entidad pblica
contratante, con desconocimiento de la Constitucin y de la ley.
En este orden de ideas es preciso concluir que los impuestos fijados por la ley, no constituyen factor que
altere la ecuacin econmica de los contratos estatales, por lo mismo, no deben efectuarse reajustes en
el valor inicial de los contratos de obra que incidan en el valor de los contratos adicionales que sea
necesario celebrar. [8]
4. La jurisprudencia aplicable al caso.

Como quiera que en el presente proceso las pretensiones del contratista son idnticas a las de otros
casos resueltos por la Sala como, por ejemplo, la sentencia del 29 de mayo de 2003, expediente
14.577[9]-, viene al caso lo que en esa oportunidad se sostuvo:
1. El equilibrio econmico del contrato
(...) Ha sido una constante en el rgimen jurdico de los contratos que celebra la administracin pblica,
reconocer el derecho del contratista al mantenimiento del equilibrio econmico-financiero del contrato,
como quiera que la equivalencia de las prestaciones recprocas, el respeto por las condiciones que las
partes tuvieron en cuenta al momento de su celebracin y la intangibilidad de la remuneracin del
contratista, constituyen principios esenciales de esa relacin con el Estado.
La ley 19 de 1982 seal los principios de la contratacin administrativa que deba tener en cuenta el
ejecutivo con miras a reformar el decreto ley 150 de 1976 y expedir un nuevo estatuto. All se consagr el
derecho del contratista al mantenimiento del equilibrio econmico del contrato, en tanto se previ el
reembolso de los nuevos costos que se derivaran de las modificaciones del contrato ordenadas por la
administracin (art. 6) as como el estimativo de los perjuicios que deban pagarse en el evento de que se
ordenara unilateralmente su terminacin (art. 8); principios posteriormente recogidos en los artculos 19,
20 y 21 del decreto ley 222 de 1983, que establecieron en favor de la administracin los poderes
exorbitantes de terminacin y modificacin unilateral de los contratos, en los que se condicion el ejercicio
de estas facultades a la debida proteccin de los intereses econmicos del contratista, otorgndole, en el
primer caso, el derecho a una indemnizacin y, en el segundo, el derecho a conservar las condiciones
econmicas inicialmente pactadas.
Sin embargo, no han sido stas las nicas situaciones que se han tenido en cuenta para restablecer el
equilibrio econmico del contrato, ya que otros riesgos administrativos y econmicos que pueden
desencadenarse durante su ejecucin y alterar las condiciones inicialmente convenidas por las partes,
haban sido desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia.
En efecto, se ha reconocido que el equilibrio econmico de los contratos que celebra la administracin
pblica puede verse alterado durante su ejecucin por las siguientes causas: por actos de la
administracin como Estado y por factores externos y extraos a las partes.
El primer tipo de actos se presenta cuando la administracin acta como Estado y no como contratante.
All se encuentra el acto de carcter general proferido por ste, en la modalidad de ley o acto
administrativo (hecho del prncipe); por ejemplo, la creacin de un nuevo tributo, o la imposicin de un
arancel, tasa o contribucin que afecten la ejecucin del contrato.
Y en los factores externos, se encuentran las circunstancias de hecho que de manera imprevista surgen
durante la ejecucin del contrato, ajenas y no imputables a las partes, que son manejadas con
fundamento en la teora de la imprevisin.
Es necesario precisar la significacin y alcance del principio del equilibrio financiero en el contrato estatal,
por cuanto, como lo pone de presente la doctrina, su simple enunciado es bastante vago y se corre el
riesgo de asignarle un alcance excesivo o inexacto.
El equilibrio financiero del contrato no es sinnimo de gestin equilibrada de la empresa. Este principio
no constituye una especie de seguro del contratista contra los dficits eventuales del contrato. Tampoco

se trata de una equivalencia matemtica rigurosa, como parece insinuarlo la expresin ecuacin
financiera.
Es solamente la relacin aproximada, el equivalente honrado, segn la expresin del comisario de
gobierno Len Blum[10], entre cargas y ventajas que el cocontratante ha tomado en consideracin; como
un clculo, al momento de concluir el contrato y que lo ha determinado a contratar.
Es slo cuando ese balance razonable se rompe que resulta equitativo restablecerlo porque haba sido
tomado en consideracin como un elemento determinante del contrato. [11]
Al abordar el anlisis del hecho del prncipe y la teora de la imprevisin, como factores que alteran el
equilibrio financiero del contrato, la Sala precis lo siguiente:
1.1 El hecho del prncipe
(...)El hecho del prncipe como fenmeno determinante del rompimiento de la ecuacin financiera del
contrato, se presenta cuando concurren los siguientes supuestos:
a. La expedicin de un acto general y abstracto.
b. La incidencia directa o indirecta del acto en el contrato estatal.
c. La alteracin extraordinaria o anormal de la ecuacin financiera del contrato como consecuencia de la
vigencia del acto.
d. La imprevisibilidad del acto general y abstracto al momento de la celebracin del contrato.
En relacin con la condicin de la autoridad que profiere la norma general, para la doctrina y la
jurisprudencia francesa el hecho del prncipe (le fait du prince) se configura cuando la resolucin o
disposicin lesiva del derecho del cocontratante emana de la misma autoridad pblica que celebr el
contrato, lo cual permite afirmar que constituye un caso de responsabilidad contractual de la
administracin sin culpa[12]. La justificacin de esta posicin radica en la ausencia de imputacin del hecho
generador del perjuicio cuando ste proviene de la ley, por cuanto el autor del acto -Nacin, Congreso de
la Repblica- puede ser distinto de la administracin contratante. No obstante no se priva al contratista de
la indemnizacin, ya que podr obtenerla a travs de la aplicacin de la teora de la imprevisin. Al
respecto sostiene River:
La teora no interviene jams cuando la medida que agrava las obligaciones del cocontratante emana no
de la persona pblica contratante, sino de otra persona pblica, por ejemplo, cuando un decreto acto del
Estado, agrava, en materia social, la situacin de los cocontratantes de las colectividades locales. En este
caso, hay una asimilacin del lea administrativo al lea econmico y la aplicacin eventual de la teora
de la imprevisin.
La teora puede intervenir cuando la persona pblica contratante dicta una medida general que agrava
las cargas del cocontratante; pero esto no sucede sino cuando la medida tiene una repercusin directa
sobre uno de los elementos esenciales del contrato (por ejemplo: creacin de una tarifa sobre las
materias primas necesarias a la ejecucin del contrato). [13]
En esta misma lnea, el profesor argentino HECTOR JORGE ESCOLA[14] afirma: En primer lugar, debe
precisarse qu se entiende, a los fines de esa teora, por poder o autoridad pblica, designacin, esta
ltima, que hemos de preferir.

En este sentido, y compartiendo la opinin sostenida por una parte importante de la doctrina,
entendemos que el hecho del prncipe debe ser siempre una decisin o una conducta que pueda
imputarse a la misma autoridad pblica que celebr el contrato.
De tal modo, no quedan comprendidas dentro del concepto de hecho del prncipe aquellas decisiones y
conductas que correspondan a autoridades pblicas distintas de aquella que es parte en el contrato de
que se trate ya sea que pertenezcan al mismo orden jurdico o a otro distinto.
En este sentido, el hecho del prncipe se diferencia del hecho de la administracin en que mientras que
este ltimo se relaciona directamente con el contrato, con el carcter que tiene la administracin en l
como parte contratante, es decir, con verdaderas conductas contractuales, el hecho del prncipe se
vincula a decisiones o conductas que la autoridad pblica adopta, no como parte en el contrato, sino en
su carcter de tal, no influyendo en el contrato de manera directa sino refleja. No hay una conducta
contractual, sino la conducta de una autoridad que est actuando en ejercicio de sus potestades y
atribuciones y en su carcter y condicin de autoridad pblica.
Por tanto, se entender que existe hecho del prncipe cuando se est frente a decisiones o conductas
que emanen de la misma autoridad pblica que celebr el contrato administrativo y que sta realiza en su
carcter de tal autoridad pblica (...)[15]
La Sala considera que slo resulta aplicable la teora del hecho del prncipe cuando la norma general que
tiene incidencia en el contrato es proferida por la entidad contratante. Si la misma proviene de otra
autoridad, se estara frente a un evento externo a las partes que encuadrara mejor en la teora de la
imprevisin.
Con respecto a los otros supuestos de la teora, la norma debe ser de carcter general y no particular,
pues de lo contrario se estara en presencia del ejercicio de los poderes exorbitantes con los que cuenta
la administracin en el desarrollo del contrato (particularmente el ius variandi) y no frente al hecho del
prncipe.
El contrato debe afectarse en forma grave y anormal como consecuencia de la aplicacin de la norma
general; esta teora no resulta procedente frente a alteraciones propias o normales del contrato, por
cuanto todo contratista debe asumir un cierto grado de riesgo.
La doctrina coincide en que para aplicar la teora, la medida de carcter general debe incidir en la
economa del contrato y alterar la ecuacin econmico financiera del mismo, considerada al momento de
su celebracin, por un lea anormal o extraordinaria, esto es, cuando ellas causen una
verdaderaalteracin o trastornoen el contenido del contrato, o cuando la ley o el reglamento afecten
alguna circunstancia que pueda considerarse que fue esencial, determinante, en la contratacin y que en
ese sentido fue decisiva para el cocontratante, ya que el lea normal, determinante de perjuicios
comunes u ordinarios, an tratndose de resoluciones o disposicionesgenerales, queda a cargo
exclusivo del cocontratante, quien debe absorber sus consecuencias: tal ocurrira con una resolucin de la
autoridad pblica que nicamente torne algo ms oneroso o difcil el cumplimiento de las obligaciones del
contrato[16]
De ah que la dificultad que enfrenta el juez, al momento de definir la aplicacin de la teora del hecho del
prncipe, consiste en la calificacin de la medida, toda vez que si la manifestacin por excelencia del

soberano es la ley, no existe, en principio, como consecuencia de sta, responsabilidad del Estado. Ese
principio, sin embargo, admite excepciones y se acepta la responsabilidad por acto legislativo cuando el
perjuicio sea especial con fundamento en la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas pblicas.
La expedicin de la norma debe ser razonablemente imprevista para las partes del contrato; debe tratarse
de un hecho nuevo para los cocontratantes, que por esta circunstancia no fue tenido en cuenta al
momento de su celebracin.
En cuanto a los efectos derivados de la configuracin del hecho del prncipe, demostrado el rompimiento
del equilibrio financiero del contrato estatal, como consecuencia de un acto imputable a la entidad
contratante, surge para sta la obligacin de indemnizar todos los perjuicios derivados del mismo.
Como puede observarse, hay diferencias entre la teora de la imprevisin y el hecho del prncipe, puesto
que mientras en el primer evento se presenta una circunstancia ajena a la voluntad de las partes
contratantes, en el segundo el acto general proviene de una de ellas, de la entidad pblica contratante.
Concluy la Sala en esa oportunidad, de acuerdo con los planteamientos anteriores, y con fundamento en
la jurisprudencia sobre las cargas impositivas en los contratos estatales [17], que las mismas no
significanper se el rompimiento del equilibrio econmico del contrato, sino que es necesario que se
demuestre su incidencia en la economa del mismo y en el cumplimiento de las obligaciones del
contratista. Exigencia que est en consonancia con lo que a propsito de la responsabilidad por el hecho
de la ley, con fundamento en el dao especial, ha sealado la doctrina: debe tratarse de un perjuicio que
por su especificidad y gravedad, sobrepase los normales sacrificios impuestos por la legislacin [18].
La Sala tambin se ocup, en la sentencia del 29 de mayo de 2003 ya citada, de los contratos adicionales
en los contratos de obra pblica por el sistema de precios unitarios, en los siguientes trminos, lo cual es
aplicable al caso objeto de este proceso: En vigencia del decreto ley 222 de 1983 las adiciones
relacionadas con el valor se perfeccionaban una vez suscrito el contrato y efectuado el registro
presupuestal y era requisito para poder iniciar la ejecucin del contrato la adicin de las garantas y el
pago de los impuestos correspondientes. Era pues un imperativo legal cumplir dichas formalidades, muy
semejantes a las exigidas para el perfeccionamiento y legalizacin de un contrato cualquiera.
Si bien es cierto no ha existido claridad respecto a la naturaleza jurdica de los contratos adicionales, en
tanto el legislador no se ocup de definirlos, si puede decirse que es una figura propia de la contratacin
pblica, de la cual se ha ocupado la jurisprudencia.[19]
En el examen de constitucionalidad del decreto legislativo 2009 de 1992, por medio del cual se cre la
contribucin especial del 5% sobre los contratos celebrados con entidades pblicas para la construccin y
mantenimiento de vas, a propsito de su aplicacin a los contratos adicionales, se cuestion ante la
Corte Constitucional la circunstancia de que si conforme al artculo 58 del Decreto ley 222 de 1983, el
contratista tena derecho a la adicin cuando fuera necesario modificar el valor convenido, resultaba
patente la retroactividad del impuesto, ya que recaa sobre una estipulacin anterior a su vigencia en los
contratos celebrados antes del 15 de diciembre de 1992. Al respecto la Cortesostuvo:
El artculo revisado, tampoco resulta contrario a lo preceptuado por el artculo 363 de la Constitucin
Poltica, al disponer que las personas naturales o jurdicas cuando celebren contratos de adicin al valor
de los existentes debern igualmente pagar la contribucin del 5% sobre el valor de dicha adicin. El
contrato adicional si bien es cierto que se refiere a un objeto predeterminado entrela Administracin y el

contratista, tiene autonoma en cuanto a la determinacin de "plazos" y al "valor" del pago. Estas nuevas
realidades contractuales se fijan de comn acuerdo entre las partes conforme a lo previsto en el artculo
58 del Decreto 222/83. Difiere este valor proveniente del contrato adicional de la "revisin de precios"
prevista en el artculo 86 del mismo estatuto contractual, la cual no es ms que la ejecucin o desarrollo
de una realidad contractual predeterminada. No ocurre los mismo, por tratarse de una realidad nueva, no
prevista en el contrato principal, en el caso del contrato adicional para lo cual no se presenta la violacin
planteada por uno de los intervinientes, a la no retroactividad propia de las leyes tributarias que ordena la
Carta Fundamental.[20] (se subraya)
De aqu se desprende la autonoma de los contratos adicionales, a los que la Corte Constitucional califica
de nuevas realidades contractuales, que se definen por el mutuo acuerdo, y ello es as si se tiene en
cuenta que es la voluntad de las partes la creadora de esos nuevos derechos y obligaciones recprocas.
Sostuvo la Sala, en la misma sentencia del 29 de mayo de 2003,que era procedente el cobro de la
contribucin especial en los contratos adicionales, por cuanto las adiciones al valor fueron formalizadas
por las partes de acuerdo con las exigencias del art. 58 del decreto ley 222 de 1983, esto es, suscribieron
los respectivos contratos adicionales y se cumplieron los requisitos presupuestales y, adems, por cuanto
en ellos expresamente se seal que a dichos contratos les era aplicable la contribucin especial de que
trata el artculo 123 de la ley 104 del 30 de diciembre de1993.
Por consiguiente, si no exista la obligacin legal para el contratista de suscribir contratos adicionales para
incrementar el valor inicialmente estimado en el contrato principal, como lo alega la parte demandante,
debi, entonces, demandar la declaratoria de ilegalidad de los mismos, en tanto dichos contratos se
suscribieron y fueron objeto del cobro de la contribucin especial, pues cabe recordar que la ley 104 de
1993 estableci que deban pagarla todas las personas que suscribieran contratos o celebren contratos
de adicin al valor de los existentes.
Tambin seal la Sala que si el equilibrio econmico del contrato puede lograrse a travs de la revisin
de precios o ajuste de los mismos, pudo tambin la sociedad contratista acudir a ese mecanismo, en la
medida que los precios inicialmente convenidos hubieran resultado insuficientes para cumplir cabalmente
con la ejecucin del contrato y haber demostrado el detrimento de la remuneracin pactada que alega.
Por la similitud del tema analizado con el problema que se involucra en el caso concreto, la Salaacoge,
ntegramente, los argumentos all expuestos, pues conservan plena validez, amn de la utilidad que tiene
observar los precedentes judiciales, en materias idnticas.
5. El caso concreto
() 5.2.2. Los cargos ii) y iv).
Finalmente, afirma el recurrente, que si acaso los contratos adicionales se celebraron conforme a la ley,
entonces, con fundamento en la teora del Hecho del prncipe, se rompi su equilibrio econmico.
La Sala encuentra que el a quo tuvo razn en decir que no se configur el desequilibrio financiero,
alegado por el actor, ni bajo la teora del hecho del prncipe ni la de la imprevisin, pues ambas exigen,
como presupuesto comn, que la medida que las origina sea imprevista, es decir, que al momento de la
celebracin del contrato no se pudiera precaver la ocurrencia del suceso que afecta la economa del
contrato.

En el caso concreto, tanto los decretos-ley 2.009 de 1 de diciembre de 1992 y 1.515 de 4 de agosto de
1993, como las leyes 104 de diciembre 30 de 1993 -publicada en el Diario Oficial de 31 de diciembre de
1993- y 241 de diciembre 26 de 1995 -publicada en el Diario Oficial de 12 de febrero de 1996-, haban
entrado a regir antes de celebrarse los contrato adicionales afectados con ellas; luego, no es posible
alegar su vigencia para configurar la teora del hecho del prncipe. Esos contratos adicionales en valor
fueron:
i) El contrato No. 230 de 14 de abril de 1993. Cuando se suscribi ya estaba en vigencia el decreto-ley
2.009 de 1992 desde haca 4 meses-, de all que el contratista debi tenerlo en cuenta, ya que sin lugar
a dudas impactara sobre su utilidad, luego no se trat de un hecho imprevisto.
ii) El contrato No. 081 de 17 de marzo de 1994. Cuando se suscribi ya estaba en vigencia la ley 104 de
1993 desde haca ms de dos meses-, por ello que el contratista debi tenerlo en cuenta, toda vez que
sin lugar a dudas afectara su utilidad, luego no se trat de un hecho imprevisto.
iii) El contrato No. 505 de 15 de mayo de 1995. Cuando se suscribi estaba en vigencia la ley 104 de
1993 desde haca 17 meses-, luego esta circunstancia debi tenerla en cuenta el contratista, como
quiera que sin lugar a dudas impactaba su utilidad, y por tanto no se trat de un hecho imprevisto.
Como si fuera poco, en este caso las partes acordaron, en el pargrafo segundo de la clusula segunda,
que: Al presente contrato le es aplicable la contribucin especial de que trata el artculo 123 de la ley 104
de 30 de diciembre de 1993, -fl. 75, vto. Cdno. 1- de manera que resulta inconcebible que reclame por el
dao que dijo producirle una ley que conoci y tuvo en cuenta cuando lo firm.
iv) Contrato sin nmero- de 12 de marzo de 1996. Para la fecha de suscripcin estaba en vigencia la ley
241 de 1995 desde haca casi un mes-, de all que debi tenerlo en cuenta el contratista, puesto que sin
duda le afect la utilidad, luego no fue un hecho imprevisto.
En efecto, en este caso las partes acordaron, en el pargrafo segundo de la clusula segunda, que: EL
CONSORCIO CONTRATISTA cancelar por su cuenta la contribucin especial de que trata el art. 123 de
la ley 104 de 1993, cuya vigencia fue prorrogada por la ley 241 de 1995 -fl. 79, vto. Cdno. 1-, de manera
que resulta inconcebible que reclame por el dao que dijo producirle una ley que conoci y tuvo en cuenta
cuando lo firm.
En este orden de ideas, el descuento dela ContribucinEspecial o impuesto de guerra, sobre las actas de
pago de estos contratos adicionales, no constituye un hecho imprevisto, el contratista debi prepararse
para esta consecuencia, cuando los suscribi. En este sentido, tampoco es aceptable, como se afirma en
el recurso, y lo apoya el Ministerio Pblico en su concepto, que por tratarse de un contrato adicional los
precios unitarios deban ser los mismos del contrato inicial, so pretexto de que este aspecto era
inmodificable.
Este criterio es equivocado, porque bien pudo el contratista asumir una de estas dos conductas, al
momento de celebrar los negocios: i) suscribirlos, pero con precios de mercado adecuados, es decir,
renegociando el valor unitario de los tems en otras palabras, debi pedir la revisin del precio-, o ii)
desistir del negocio, porque no satisfaca su pretensin econmica, teniendo en cuenta que estaba
vigente un impuesto que gravaba la actividad adicional que pretenda ejecutar.

Es as como, si acaso se le caus un dao al contratista, este es imputable a su propia conducta, como
quiera que suscribi varios negocios jurdicos, pudiendo desistir de ellos, cuando no satisfacan su
pretensin econmica[21].
Por tanto, es inadmisible que ahora, luego de celebrados y ejecutados los negocios jurdicos en vigencia
de una ley que claramente sealaba las condiciones tributarias vigentes, se solicite una indemnizacin por
hechos imputables a la propia conducta, pues de haber sido ms precavido no se habran generado las
consecuencias que se dice padecer.
En un caso similar, entre otros que tratan exactamente el mismo tema, y que acoge la Sala en esta
ocasin, se dijo que:
Dentro de los argumentos aducidos por la parte apelante, se halla el atinente a la naturaleza de
los convenios suscritos entre el INVIAS y su contratista, denominados contratos adicionales, los cuales a
juicio de aquel, realmente no correspondan a la verdadera naturaleza de lo que es un contrato adicional,
afirmando:
Las adiciones que se hicieron al contrato principal no tuvieron como fundamento una adicin
real al contrato, pues nada nuevo se agreg a su alcance fsico original, esto es, no hubo una
ampliacin del objeto contractual,sino una simple adecuacin del valor estimado inicialmente en el
contrato, en atencin a que el clculo de obra estimada en el momento de celebrar el convenio de obra
pblica no fue adecuada. O, dicho de otra manera, no se presentaron mayores cantidades de obra por
cambios introducidos al alcance fsico de las metas determinadas en el objeto del contrato sino
que esas mayores cantidades de obra surgieron de una deficiente estimacin de las cantidades de obra
requeridas para la ejecucin de todo el objeto descrito en el contrato (fl. 434) (negrillas fuera de texto).
Por lo anterior, la actora sostiene que no proceda la celebracin de contratos adicionales, sino
quela Administracin ha debido hacer, sin el concurso del contratista, los movimientos presupuestales
necesarios para cubrir ese mayor costo de ejecucin del contrato, afirmando adems, que los contratos
adicionales proceden slo en aquellos eventos en los cuales se modifica o adiciona el objeto mismo del
contrato principal.
La Sala no comparte las anteriores apreciaciones. En primer lugar, se observa que el Decreto
Ley 222 de 1983, aplicable al contrato de obra suscrito por las partes, en su artculo 58 estipulaba:
Art. 58. De los contratos adicionales.- Salvo lo dispuesto en el ttulo IV (modificacin,
interpretacin y terminacin unilaterales),cuando haya necesidad de modificar el plazo o el valor
convenido y no se tratare de la revisin de precios prevista en este estatuto, se suscribir un
contrato adicional que no podr exceder la cifra resultante de sumar la mitad de la cuanta originalmente
pactada ms el valor de los reajustes que se hubieren efectuado a la fecha de acordarse la suscripcin
del contrato adicional.

 Las adiciones relacionadas con el valor quedarn perfeccionadas una vez suscrito el contrato y
efectuado el registro presupuestal. Las relacionadas con el plazo slo requerirn firma del jefe de la
entidad contratante y prrroga de las garantas.
Sern requisitos para que pueda iniciarse la ejecucin del contrato, la adicin y prrroga de las
garantas y el pago de los impuestos correspondientes.
Los contratos de interventora, administracin delegada y consultora previstos en este estatuto,
podrn adicionarse sin el lmite fijado en el presente artculo.
Las adiciones debern publicarse en el Diario Oficial.
En ningn caso podr modificarse el objeto de los contratos, ni prorrogarse su plazo si
estuviere vencido,so pretexto de la celebracin de contratos adicionales, ni pactarse prrrogas
automticas.
Pargrafo.-Los contratos de emprstito distintos a los crditos de proveedores, no se sometern
a lo dispuesto en este artculo. (negrillas fuera de texto).
De acuerdo con los trminos de la anterior estipulacin, los contratos adicionales contemplados
en el Decreto Ley 222 de 1983, procedan siempre que hubiera necesidad de prorrogar el plazo o
modificar el valor convenido, sin que la norma se hubiera ocupado de determinar las razones de tal
modificacin y exceptuando tan solo los casos en los cuales se realizara una revisin de los precios
pactados, estableciendo la prohibicin tajante de modificar el objeto del contrato, lo cual desvirta lo
afirmado por el apelante en el sentido de que los contratos adicionales estn reservados ... a aquellos
eventos en que se introducen modificaciones o adiciones al contrato mismo, a su objeto ... (fl. 434).
El anterior Estatuto contractual de las entidades estatales, Decreto Ley 222 de 1983, no se ocup
de definir qu deba entenderse por contrato adicional, lo que dio lugar a mltiples interpretaciones sobre
su naturaleza y procedencia, a pesar de la claridad de la norma que en el anterior rgimen hablaba de su
celebracin, cuando fuera necesario el aumento del plazo o del valor del principal; as, se ha sostenido
por ejemplo, que cuando se trata de contratos de obra a precios unitarios, la mayor cantidad de obra que
resulte respecto de la calculada inicialmente para la correcta ejecucin del objeto contractual -y que en
consecuencia requiere de mayores recursos para pagar el valor real de la obra-, no hace necesaria la
celebracin de un contrato adicional por cuanto ello no implica modificar el valor, sino que la entidad
contratante debe hacer los movimientos presupuestales necesarios para el reconocimiento de esos
costos.
Sin embargo, se observa que una cosa es el valor del contrato y otra cosa su forma de pago, la
cual puede pactarse por precio global, por el sistema de administracin delegada, por el de reembolso de
gastos, por otorgamiento de concesin o por precios unitariosdeterminando el monto de la inversin,
tal como lo dispona el artculo 82 del Decreto Ley 222 de 1983.

Pero el contrato estatal, en la medida en que sea oneroso, siempre debe tener un valor,
independientemente de que con posterioridad se den circunstancias que conduzcan a su variacin, como
resulta ser precisamente, en los contratos de obra pblica por precios unitarios, la mayor cantidad de obra
que sea necesario ejecutar para el cumplimiento del objeto contractual; en este caso, es evidente que el
valor a pagar no puede ser el mismo pactado inicialmente, puesto que al hacer la operacin de multiplicar
la cantidad de obra realmente necesaria de los respectivos item por el precio unitario fijado para ellos en
el contrato, dar una suma superior a la calculada, es decir que el valor del contrato necesariamente
vara; y este cambio, a la luz de lo estipulado en el artculo 58 del Decreto Ley 222 de 1983, deba ser
recogido en un nuevo negocio jurdico que celebraran las partes, y que la ley denominaba expresamente
contrato adicional, todo esto sin perjuicio de los reajustes necesarios para la conservacin del valor
intrnseco del contrato, segn las frmulas matemticas pactadas en l. Al respecto, el artculo 86 del
mencionado Decreto, estipulabala Revisin de Precios, en los siguientes trminos:
()
Se tiene entonces que, en la medida en que surgiera mayor cantidad de obra necesaria para la
ejecucin del objeto contractual, ella representaba un costo superior al previsto y calculado, por lo cual
para su reconocimiento, haba necesidad de efectuar aumentos al valor inicialmente pactado, mediante la
celebracin de contratos adicionales, que lo son precisamente en el valor a pagar, no en el objeto a
ejecutar. [22]
La Sala acoge este anlisis y lo hace propio, porque el actor plante las mismas observaciones contra la
sentencia del Tribunal, de manera que aplica perfectamente al caso concreto.
En cuanto al tema de las costas, la ley 446 de 1998 indica que slo hay lugar a la imposicin de stas
cuando alguna de las partes acta temerariamente -art. 55- y, dado que ninguna actu de esa forma, no
habr lugar a imponerlas.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
ACLARACIN DE VOTO DE LA DOCTORA MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
Comparto el fundamento de la decisin consignada en el fallo, en cuanto no poda aducirse un supuesto
de imprevisin en relacin con el impuesto de guerra, respecto de los contratos adicionales suscritos con
posterioridad a la ley que estableci tal gravamen, sin embargo considero que la Sala debi analizar la
naturaleza de la contribucin especial de guerra, el sujeto pasivo del gravamen y la posibilidad de
trasladar la carga tributaria a la Entidad contratante, para determinar si efectivamente el gravamen tena la
virtualidad alterar el equilibrio financiero del contrato. De la lectura de los artculos 123 y siguientes de la
derogada Ley 104 del 30 de diciembre de 1993, se deduce que el hecho generador de la contribucin era
la suscripcin y ejecucin de contratos de obra pblica que tuvieran por objeto la construccin y
mantenimiento de vas o la adicin de los ya existentes, de manera que el sujeto de tal contribucin, es
decir, el contratista, no poda pretender trasladar la carga tributaria ala Entidad Pblicacontratante,
aumentando el valor del contrato a travs de la inclusin de sta como costos directos o indirectos del
mismo o aumentando el valor de las adiciones en proporcin igual al valor del gravamen, pues la
contribucin recaa sobre la actividad desarrollada por el contratista y, en consecuencia, deba ser

asumida por ste como un riesgo propio o inherente al negocio jurdico, sin que implicara variacin alguna
en relacin con el objeto mismo de las obligaciones contradas - correlacin -, ni con la representatividad
econmica de dicho objeto - equivalencia-, razn por la cual la carga impositiva no poda ser desplazada
haciala Entidad Pblicacontratante, la que nicamente serva de agente retenedor del gravamen, sin que
su patrimonio pudiera verse afectado como consecuencia de ella y, por la misma razn, la contribucin no
era un hecho constitutivo de ruptura del equilibrio financiero del contrato, como quiera que no tuvo la
virtualidad de alterar la conmutatividad de las prestaciones de las partes intervinientes.

ACLARACIN DE VOTO DE LA DOCTORA RUTH STELLA CORREA PALACIO

En el caso que se define respaldo la conclusin de que dentro del contexto probatorio, legal y
jurisprudencial, es claro que no se alter el equilibrio econmico del contrato en contra del demandante,
por cuanto al momento de celebrar los contratos adicionales con la Administracin, el actor conoca de
antemano, que estaba obligado a pagar el impuesto de guerra por virtud de la normativa que gobernaba
la materia y, por ende, la carga econmica que debi soportar no fue el resultado de un hecho
sobreviniente, tal como lo exige cualquier motivo que se aduzca como causa de ruptura de la ecuacin
econmica del contrato. Tambin estoy de acuerdo con que, no obstante cualquiera sea la teora que se
aplique, se observa que el hecho mismo de la imposicin de nuevos tributos, por s solo, no equivale a un
rompimiento automtico del equilibrio econmico del contrato estatal, sino que trtese de un hecho del
prncipe o de una circunstancia imprevista, deber analizarse cada caso particular, para determinar la
existencia de la afectacin grave de las condiciones econmicas del contrato a raz de la aplicacin de la
nueva norma impositiva, es decir, el actor debe probar, no solo el hecho sino tambin el quebrantamiento
grave de la ecuacin contractual establecida a la celebracin del contrato, como resultado de la
ocurrencia de esa lea administrativa imprevista.
() Sin embargo, con todo respeto por la Sala me aparto y discrepo de la tesis segn la cual la teora del
hecho del prncipe, como causal para solicitar el desequilibrio de la ecuacin econmica de un contrato
celebrado por la Administracin Pblica, tan slo resulta aplicable cuando el acto general que tiene
incidencia en el contrato es proferido por la misma entidad pblica contratante, pues, de lo contrario, se
estara en un evento externo a las partes que se enmarca dentro de la teora de la imprevisin. Es cierto
que de tiempo atrs la Sala ha manifestado que ante la ruptura del equilibrio econmico del contrato, el
contratista tiene derecho a exigir su restablecimiento, pues no obstante que debe asumir el riesgo normal
y propio de cualquier negocio, ello no incluye el deber de soportar un comportamiento del contratante que
lo prive de los ingresos y las ganancias razonables que podra haber obtenido, si la relacin contractual se
hubiese ejecutado en las condiciones convenidas. La ruptura de la ecuacin financiera del contrato puede
verse alterada por las siguientes causas: a) Por actos o hechos de la entidad administrativa contratante,
como cuando no cumple con las obligaciones derivadas del contrato; b) Por actos de la administracin
general como Estado teora del hecho del prncipe, como cuando en ejercicio de sus potestades
constitucionales y legales, cuya voluntad se manifiesta mediante leyes o actos administrativos de carcter
general, se afecta negativamente el contrato; y c) Por factores exgenos a las partes del negocio, o
teora de la imprevisin, que involucra circunstancias no imputables al Estado y externas al contrato pero
con incidencia en l, todas ellas con caractersticas y requisitos propios para su configuracin.
() Mi disentimiento con la tesis expuesta recientemente por la Sala y que ahora reitera, estriba en que
considero que el hecho del prncipe como fuente indemnizatoria ante el desequilibrio de un contrato, es el
resultado de un acto emanado o expedido por cualquier autoridad u rgano del Estado. En este mismo
sentido se pronunci en Sentencia de 15 de febrero de 1999 (Exp. 11194), en la cual expres que el

equilibrio econmico del contrato puede verse alterado durante su ejecucin por actos de la
administracin como Estado y puntualiz que es aqu donde recobra aplicacin la teora conocida como
el hecho del prncipe, segn la cual cuando la causa de la agravacin deviene de un acto de la propia
administracin contratante, o de un acto, hecho u operacin atribuibles al poder pblico en cualquiera de
sus ramas que perturben la ecuacin contractual en perjuicio del contratista, debe sta restablecerse.

() 2. ESTADO DE LA CUESTION

La conclusin obligada de que el hecho del prncipe (fait du prince), como fuente indemnizatoria a cargo
del Estado, es el resultado de un acto emanado o expedido por cualquier autoridad u rgano del Estado,
se desprende, en mi criterio, a partir de las siguientes razones:

i. Los artculos 3 y 113 de la Constitucin Poltica de 1991, configuran el Estado colombiano y el poder
pblico en uno solo, integrado por varios rganos o ramas: la legislativa, la ejecutiva y la judicial, y por
otros rganos autnomos e independientes, para el cumplimiento de sus funciones.
Si bien las diferentes ramas y rganos del Estado cumplen las funciones que constitucional y legalmente
les corresponde de manera separada, colaboran armnicamente para la realizacin de sus fines (artculo
2), con lo cual al clsico principio de la separacin de ramas del poder pblico se ana el principio de la
colaboracin entre las mismas[23], lo que se traduce en la participacin y coadyuvancia recproca y
coordinada entre ellos, en especial cuando fungen como autoridad administrativa [24](concordante con el
artculo 6 de la Ley 489 de 1998).
Por manera que, toda actuacin de las autoridades de la Repblica emana del poder pblico y se
entiende desarrollada por el Estado para el cumplimiento de sus funciones, as como todo contrato que
celebren las mismas se hace en nombre de l.
ii. El inciso primero del artculo 90 de la Constitucin Poltica, consagra la clusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado, en virtud de la cual ste responder patrimonialmente por los
daos antijurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las autoridades
pblicas[25].
Como lo ha manifestado la jurisprudencia de la Seccin, la citada disposicin superior no slo establece la
responsabilidad patrimonial en el mbito extracontractual, sino que consagra un rgimen general, segn
el cual la nocin de dao antijurdico, entendido como el perjuicio que es provocado a una persona que
no tiene el deber jurdico de soportarlo, es aplicable en materia pre-contractual y contractual del Estado y,
por tanto, fundamenta la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado. [26]
Bajo la gida de este artculo 90 de la Constitucin se incorporaron todos los regmenes tradicionales de
responsabilidad patrimonial del Estado, conforme a la evolucin jurisprudencial de esta Corporacin,
desde aquellos que exigen la prueba de la culpa o la presumen -falla del servicio probada o presunta-,
como otros en que la ruptura de la igualdad ante las cargas pblicas se atribuye sin falta, o sea por
responsabilidad objetiva.

Y es en el artculo 90 en cita y bajo este ltimo rgimen en donde tiene cabida la responsabilidad del
Estado por el hecho del prncipe, tal y como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia que
examin la constitucionalidad del artculo 50 de la Ley 80 de 1993, en los siguientes trminos:
(...) la propia ley 80 de 1993 seala en sus artculos 4 y 5 que es un deber de las autoridades el respeto
de los derechos de los contratistas, de suerte que estas normas incorporan legalmente los fundamentos
tradicionales de la responsabilidad contractual. Por ejemplo, all se encuentra explcitamente sealado el
derecho del contratista al equilibrio de la ecuacin econmica del contrato (art. 5 ord 1) y el deber de las
entidades pblicas no slo de mantener y restablecer tal equilibrio (art. 4 ord 8 y 9) sino tambin de
actuar de tal modo que por su causa "no sobrevenga una mayor onerosidad en el cumplimiento de las
obligaciones a cargo del contratista".
() en general se ha considerado que en el campo contractual el llamado hecho del prncipe constitua
una base de responsabilidad del Estado que no implicaba una conducta antijurdica de la administracin.
Segn esta concepcin, proveniente del derecho francs, una medida global que el Estado efecta por
razones de inters general, como una reforma tributaria, puede romper el equilibrio financiero de un
contrato administrativo. La medida estatal es legtima y el contrato tambin debe ser cumplido pues es
importante para la comunidad. Sin embargo, no es equitativo que a raz de la norma general dictada que
rompe la ecuacin financiera de su contrato, el contratista reciba un menoscabo patrimonial sin
indemnizacin, por lo cual la administracin debe reparar el dao o restablecer el equilibrio contractual.
Ahora bien, frente al estatuto contractual es claro que si la entidad no restablece el equilibrio financiero del
contrato su conducta es antijurdica pues el contratista tiene derecho a que tal equilibrio sea mantenido,
por lo cual debe ser indemnizado, de conformidad con la norma impugnada.
14- Con todo, la Corte considera que puede haber casos en materia contractual que implican un dao
antijurdico sin que se pueda establecer la existencia de una conducta antijurdica de la
administracin().
()
la Corte considera que la expresin acusada no vulnera en s misma la Constitucin, siempre y cuando
se entiendaque ella no excluye la aplicacin directa del artculo 90 de la Carta al mbito contractual.En
cambio, la disposicin impugnada puede generar situaciones inconstitucionales si se concluye que el
artculo 50 de la Ley 80 de 1993 es el nico fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado en
materia contractual[27](Resalta la Sala).
Igualmente, en el entendido de que el dao antijurdico es el perjuicio irrogado a una persona que no tiene
la obligacin jurdica de soportarlo, surge segn la Corte el deber de reparacin del Estado en armona
con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho previstos en el artculo 1 de la
Constitucin Poltica y basado en el principio de igualdad de todos ante las cargas pblicas de acuerdo
con el artculo 13ibdem[28].
A juicio de la mencionada corporacin la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento
jurdico tiene como fundamento un principio de garanta integral del patrimonio de los ciudadanos,
consagrado adems en los artculos 2, 58 y 90 superiores, que se configura por la concurrencia de tres
presupuestos fcticos a saber: un dao antijurdico o lesin, una actuacin imputable al Estado y una
relacin de causalidad. [29]
Por consiguiente, la posibilidad de indemnizacin de un dao antijurdico irrogado a un contratista por un
acto lcito del Estado por cualquiera de sus ramas u rganos, que rompe la ecuacin financiera de su

contrato, es de estirpe constitucional, responsabilidad que le es, en consecuencia, imputable por

disposicin de la Constitucin Poltica y de la ley, a la entidad pblica contratante bajo un rgimen de
responsabilidad contractual sin falta o responsabilidad objetiva, que se deriva del efecto de la accin
administrativa y no de la actuacin de la Administracin. [30]
iii. Desde el Decreto ley 222 de 1983 -norma vigente para la fecha de la suscripcin del contrato que se
estudia[31]- se consagraron disposiciones encaminadas al mantenimiento e intangibilidad de la ecuacin
financiera del contrato para las partes contratantes con ocasin de actuaciones legtimas de la
administracin y hechos exgenos a las mismas, cuando se regul los poderes exorbitantes de
terminacin y modificacin unilateral, revisin de precios para los contratos de obra pblica, consultora y
suministro (artculos 19, 20, 86), que permitieron a la jurisprudencia estructurar tanto la teora del hecho
de prncipe como la teora de la imprevisin.[32]
La Ley 80 de 1993[33], al regular la figura del rompimiento del equilibrio financiero del contrato, incorpor el
hecho del prncipe como motivo del mismo (artculo 5, numeral 1) y los dems eventos que pueden
desequilibrar las prestaciones conmutativas y sinalagmticas del contrato estatal; en el artculo 5 numeral
1, bajo el ttulo de los derechos y deberes de los contratistas e inspirado en la debida realizacin de los
fines de la contratacin pblica prevista en esa ley (artculo 3 dem), determin que los contratistas tienen
derecho a recibir oportunamente la remuneracin pactada y a que el valor intrnseco de la misma no se
altere o modifique durante la vigencia del contrato. Y, para garantizar la inalterabilidad e intangibilidad de
la equivalencia financiera de las prestaciones del contrato, les otorg, el derecho, previa solicitud, a que la
administracin les restablezca el equilibrio de la ecuacin econmica del contrato a un punto de no
prdida (valor intrnseco) por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los
contratistas; y si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendr el
derecho a que se le restablezca la ecuacin surgida al momento del nacimiento del contrato. [34]
Y, para garantizar la inalterabilidad e intangibilidad de la equivalencia financiera de las prestaciones del
contrato, la citada ley otorg a las partes el derecho, previa solicitud, a que la Administracin les
restablezca el equilibrio de la ecuacin econmica del contrato a un punto de no prdida (valor intrnseco)
por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas; y si dicho equilibrio
se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendr el derecho a que se le restablezca
la ecuacin surgida al momento del nacimiento del contrato. [35]
Si se recurre a la historia fidedigna del establecimiento actual de la figura de la intangibilidad de la
ecuacin econmica y financiera del contrato y el restablecimiento de la misma en caso de ruptura
(voluntas legis), el criterio que se adopt, segn consta en la exposicin de motivos del Proyecto de Ley
149 de 1992, que dio lugar a la expedicin de la Ley 80 de 1993 Por la cual se expide el estatuto general
de contratacin de la administracin pblica, acogi abiertamente la tesis general que propugna el
profesor Marienhoff, puesto que en ella se seal expresamente:

El precitado artculo 5 en su Numeral 1, contempla dos causales conducentes al restablecimiento de la

ecuacin financiera alterada. Las unas concernientes a causas imputables al Estado y a hechos
imprevistos ajenos a las partes, las otras.

La responsabilidad contractual del Estado por el incumplimiento de alguna o algunas de las obligaciones
que nacen del contrato estatal; el ejercicio de cualquiera de las potestades o derecho de que se reviste a
la administracin en el contrato y cuya aplicacin resulte fundada por razones de conveniencia y por

ende, ajena a la conducta contractual del particular, y por ltimo la expedicin de una decisin
administrativa que ocasione una verdadera alteracin o trastorno en el contenido del contrato, o cuando
la ley o el reglamento afecten alguna circunstancia que pueda considerarse que fue esencial,
determinante, en la contratacin y que en este sentido fue decisiva para el contratante [36] se erigen en los
mviles que pueden agruparse dentro de la primera de las causales descritas, vale decir, las imputables al
Estado. Al efecto conviene precisar que la ltima de las circunstancias corresponde a lo que la doctrina y
jurisprudencia han dado en llamar el hecho del prncipe.
Los motivos propiciados por la restauracin del equilibrio financiero que ampara la segunda de la
hiptesis, es decir la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables al contratista se
enmarcan en la teora de la imprevisin. Se trata, pues, de situaciones extraordinarias ajenas a las
partes, imprevisibles, que siendo posteriores a la celebracin del contrato, alteran la ecuacin econmica
en forma notaria pero que no imposibilitan su ejecucin. De modo que tambin tendra que predicarse de
ellas su temporalidad o transitoriedad.

As pues, el acaecimiento de cualquiera de las circunstancias descritas confieren al contratista el derecho

a la remuneracin pactada y a que sta se mantenga intangible durante la vida contractual. La
intangibilidad de la ecuacin puede lograrse a travs de mecanismos tales como la revisin de los
precios, el ajuste de los mismos y la indemnizacin de perjuicios. Todos ellos de aplicacin directa por
parte de la propia administracin.[37](Subraya la Sala)

Ntese que en el proceso legislativo del nuevo estatuto de contratacin de la administracin pblica, se
tuvo en cuenta con meridiana claridad la nocin segn la cual la expedicin de una decisin administrativa
que ocasione una verdadera alteracin o trastorno en el contenido del contrato, o cuando la ley o el
reglamento afecten alguna circunstancia que pueda considerarse que fue esencial, determinante, en la
contratacin y que en este sentido fue decisiva para el contratante, constitua un hecho del prncipe
imputable al Estado que confiere al contratista la indemnizacin de perjuicios, y no un hecho imprevisto
ajeno a las partes bajo la teora de la imprevisin.
Esta voluntad revelada del legislador demuestra que de conformidad con nuestra legislacin el hecho o
acto general que estructura el hecho del prncipe puede emanar de cualquier autoridad pblica que haga
parte del Estado, y no solamente de la entidad contratante.
iv. La teora del hecho del prncipe tiene como pilar bsico el principio de igualdad de las cargas pblicas,
al amparo del artculo 13 Constitucin Poltica [38], por lo que en desarrollo de esta clusula, del principio de
la justicia distributiva y fundado en un criterio de equidad, es razonable que ante situaciones o supuestos
de hecho iguales se de idntico tratamiento en la solucin.
Dice la jurisprudencia que adopt el criterio restrictivo[39] que:
la importancia de la distincin del rgimen procedente frente al rompimiento del equilibrio econmico
de un contrato, si lo es el hecho del prncipe o la teora de la imprevisin, radica en el hecho de que
dependiendo de cul de los dos sea el llamado a operar, la parte afectada negativamente con el hecho
perturbatorio de la ecuacin contractual tendr derecho al reconocimiento integral de los perjuicios -en el

caso del hecho del prncipe-, o nicamente, habr lugar al reconocimiento de una compensacin, limitada
a las prdidas que haya podido sufrir el cocontratante -caso de la teora de la imprevisin-.
Lo anterior, por cuanto en criterio de la providencia en cita:
(....) en el caso del hecho del prncipe lo que se configura es una responsabilidad contractual sin falta,
que es imputable a un hecho de la propia autoridad contratante y que rompe el equilibrio econmico del
contrato, por lo cual ella est obligada a reconocer tanto el dao emergente como el lucro cesante
resultado de ese desequilibrio por ella ocasionado... En cambio, en lo que hace relacin a la teora de la
imprevisin, en cuanto ella consiste en situaciones extraordinarias, ajenas a las partes, imprevisibles y
posteriores a la celebracin del contrato que alteran la ecuacin financiera del contrato en forma anormal
y grave, sin imposibilitar su ejecucin, se contempla el deber de la Administracin de concurrir en ayuda
del contratista, ya que ste obra como su colaborador y requiere de ese apoyo para concluir con el objeto
contractual, en el cual est fincado el inters de la entidad contratante... Pero la indemnizacin en este
caso, no ser igual a la que correspondera en el caso del hecho del prncipe, ya que la circunstancia que
trastorn en forma grave la ecuacin contractual, no le es imputable a la entidad contratante ni siquiera a
ttulo de responsabilidad sin falta, sino que obedece a hechos ajenos a las partes y la Administracin slo
proceder a compensar la ecuacin desequilibrada por razones de equidad y como colaboracin al
contratista que de todas maneras tiene que ejecutar el contrato en condiciones adversas a sus clculos
iniciales....
Entonces, en materia contractual, la entrada en vigencia de una ley tributaria, como la que fue objeto de
estudio en dicha sentencia, puede llegar a afectar o a alterar el equilibrio del contrato y es por ello que
inicialmente la jurisprudencia entenda que ese hecho fiscal poda ser constitutivo de la figura del hecho
del prncipe, por ser una medida general proveniente del Estado en ejercicio del poder pblico fiscal;
posteriormente, con la sentencia aludida, es menester hacer una diferenciacin: si la imposicin tributaria
es generada por la contratante estatal en efecto se est frente al hecho del prncipe, pero si la contratante
no es quien impone o crea el gravamen se presenta la teora de la imprevisin. [40]
Lo anterior dara lugar a que los contratistas del Congreso de la Repblica, quien expide las leyes
tributarias en ejercicio de su funcin constitucional de Legislador, que se vieran afectados en la ecuacin
econmica de sus contratos con una medida impositiva, estaran facultados para esgrimir como motivo el
hecho del prncipe y de probar sus elementos se les reconocera tanto el dao emergente como el lucro
cesante resultado de ese desequilibrio; en cambio, los contratistas del Ejecutivo o de otro rgano del
Estado slo podran aducirla como un hecho imprevisto y obtendran nicamente una compensacin
limitada a las prdidas que hayan podido sufrir a ttulo de colaboracin.
Como puede apreciarse, esta visin sobre el asunto en mencin no genera una solucin equitativa ni
acorde con la clusula de igualdad que prev el artculo 13 de la Constitucin Poltica y, por ende, no es
armnica con el principio del equilibrio de las cargas pblicas que fundamenta la responsabilidad
patrimonial del Estado en esos eventos, en tanto no existe diferencia jurdica en relacin con el dao que
produce un acto general expedido por una autoridad pblica en ejercicio de una competencia
administrativa y distinta a la contractual, frente a sus propios contratistas y respecto a los otros del Estado
que tambin se vean seriamente afectados y comprometidos con la adopcin del mismo.
El dao antijurdico potencialmente es igual en uno y otro evento, as como la posicin de la relacin
contractual teniendo en cuenta que el acto no es proferido o emanado por la autoridad publica en ejercicio

de poderes contractuales, sino que es extrao a los mismos, razn por la cual es indiferente que
provenga de una u otra autoridad pblica, porque finalmente sea o no la misma entidad contratante la
actuacin no comporta una falta al contrato y dado que la responsabilidad del Estado es objetiva, como
consecuencia del efecto del acto y no de la conducta de la administracin.
Por lo tanto, la solucin razonable conforme a la clusula de igualdad consagrada en la Constitucin
Poltica, en materia de estructuracin de la responsabilidad del Estado por motivos que fracturen la
ecuacin financiera del contrato debe ser igual para todos los contratistas.
Dicho de otro modo, estimo que la lesin patrimonial ocasionada por un acto general y abstracto que
constituye un alea administrativa debe ser estudiada, analizada y resuelta para quienes se encuentren
en idntica circunstancias de hecho frente al acto del Estado y no frente a la autoridad que lo expide, con
un criterio nico y una misma solucin y no dos que en materia de resarcimiento de un perjuicio igual
resultan divergentes.
Adems, considero que el criterio restrictivo atiende de manera diversa la voluntad del constituyente al
consagrar la clusula general de responsabilidad patrimonial del Estado en el artculo 90 de la
Constitucin Poltica, habida cuenta que se centra en la entidad oficial que expide el acto en nombre del
Estado y no en el efecto o lea de la accin administrativa imputable a ste, como tampoco es
concordante con la voluntad legislativa cuando instituy en el estatuto general de la contratacin pblica
los mviles para el restablecimiento del equilibrio financiero del contrato, por lo que la teora del hecho
del prncipe y no de la imprevisin, es, sin duda, de acuerdo con las normas y principios expuestos, la
fuente para reclamar cuando surgen nuevos impuestos en un contrato estatal que se encuentra vigente al
momento en que el gravamen se hace exigible y el cual no exista cuando se celebr, obviamente sujeto a
condicin de que se demuestren los elementos que la configuren y permitan en cada caso concreto la
respectiva indemnizacin integral (dao emergente y lucro cesante) que restablezca el equilibrio
financiero del contrato.
En suma, como en otra oportunidad concluy la Sala no es acertado aseverar, por lo menos no bajo
un juicio absoluto e inmodificable, que los impuestos fijados por la ley no pueden constituir factor que
altere la ecuacin econmica de los contratos, pues ello puede resultar contrario al principio de igualdad
ante las cargas pblicas.[41]
v. Por ltimo, si en gracia de discusin se acepta que el hecho es ajeno a la entidad oficial que no expide
el acto como parte contractual, circunstancia que soporta el tratamiento en estas hiptesis en la teora de
la imprevisin, se observa que no es dable predicar que le resulta extrao a esa entidad como Estado al
que tambin como se explic representa.
El lea administrativa le es imputable a la entidad contratante no obstante no haya expedido el acto
general que ocasiona el desequilibrio del contrato, a ttulo de responsabilidad sin falta por disposicin del
artculo 90 de la Carta Poltica y dems normas citadas, pues de todas formas hace parte del Estado,
razn por la cual hechos como los analizados (impuestos fijados por la ley) no pueden ser equiparados a
un lea econmica en la que definitivamente no interviene el Estado y que es propio de la teora de la
imprevisin.
En materia de impuestos que ha sido uno de los asuntos estudiados con mayor ahnco y en los cuales se
ha basado la tesis restrictiva para sealar que no es la misma actuacin ni voluntad la del legislador que
la de la entidad pblica contratante, no puede ser de recibo el argumento que en nada interviene la

voluntad de otro rgano, dado que si bien la ley es la manifestacin de la voluntad soberana del
legislador, no es menos cierto que la iniciativa legislativa a este respecto es restringida en tanto los
artculos 154 y 150 numeral 11 de la Constitucin Poltica determinan que las leyes que decretan tributos
son de iniciativa restrictiva gubernamental. Pero, adicionalmente, obsrvese que el Ejecutivo participa en
el proceso de discusin de cualquier iniciativa legislativa y an ms sanciona las leyes, todo ello en virtud
del principio constitucional de colaboracin armnica, lo cual permite evidenciar que no puede predicarse
que aquel sea ajeno al acto potencialmente generador del hecho del prncipe en esas materias.
Como corolario de todo lo expuesto, encuentro que la teora del hecho del prncipe es fuente de la
responsabilidad patrimonial del Estado ante el desequilibrio causado u originado en una medida o acto
general de cualquier autoridad pblica que en nombre de ella lo expida, que rompa el equilibrio
econmico del contrato e incida de manera grave en la ejecucin del mismo tornndolo excesivamente
oneroso para el contratista, en condiciones sobrevivientes e imprevisibles a las calculadas para la poca
de su celebracin, y que representa un dao antijurdico, no porque la conducta del autor sea contraria al
derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurdico de padecer el perjuicio, por lo cual
ste resulta indemnizable.
De suerte que, cuando en ejercicio de una potestad legtima una autoridad pblica expida un acto, que en
forma consecuencial genere un desequilibrio de la ecuacin financiera de un contrato estatal y ocasione
un dao al contratista del Estado, debe ser resarcido por el Estado a travs de la entidad contratante [42] y
siempre y cuando se pruebe el grave menoscabo producto de un hecho sobreviniente e imprevisible, que
irroga un perjuicio real y cierto para aqul.
En otros trminos, el hecho del prncipe es un acto o hecho de carcter general de cualquier autoridad del
Estado, que en desarrollo de una atribucin administrativa o prerrogativa diferente a la contractual
perturba el contrato, a tal punto que impacta negativamente en la ecuacin econmica del mismo y, por
ende, produce un desequilibrio de las prestaciones que no debe jurdicamente soportar el colaborador
contratista del Estado. En este evento, el contratista tiene derecho a que por disposicin legal se le
restablezca el equilibrio financiero, mediante la respectiva indemnizacin integral de perjuicios, por la
ocurrencia del lea administrativaanormal que hace excesivamente onerosa y gravosa la ejecucin del
contrato.
Los requisitos, entonces, que deben reunirse para la procedencia de la indemnizacin basada en la teora
del hecho del prncipe, son:

a) Que exista un hecho, acto u operacin lcita proveniente de cualquier rgano o autoridad pblica del
Estado en ejercicio de una competencia diferente a la contractual que afecte nocivamente la ecuacin
financiera de un contrato;

b) Que el acto, hecho u operacin de la autoridad pblica sea general, es decir que no se dirija en forma
particular, concreta o directa al contrato, an cuando incida en l tornndolo excesivamente oneroso;

c) Que el hecho, acto u operacin que genera el dao sea sobreviviente, sbito, anormal, extraordinario e
imprevisible al momento de celebrar el contrato y no imputable al contratista que resulte afectado;

d) Que, como consecuencia de lo anterior, exista una relacin causal entre el hecho, acto u operacin y un
dao o perjuicio resarcible; y

e) Que quien alegue como motivo o causa el hecho del prncipe, pruebe objetivamente el desequilibrio
econmico del contrato y la existencia de un perjuicio cierto y directo.

Como ya lo advert, acojo sin reservas el planteamiento de la Sala segn el cual para que proceda el
restablecimiento de tal equilibrio econmico del contrato, el actor debe probar, no solo el hecho sino
tambin el quebrantamiento grave de la ecuacin contractual establecida a la celebracin del contrato,
como resultado de la ocurrencia de esalea administrativaimprevista, que le represent una mayor
onerosidad de la inicialmente calculada en detrimento a la remuneracin inicial pactada y a el valor
intrnseco de la misma con menoscabo de su patrimonio, por tener que asumir cargas anormales,
extraordinarias, excesivas, exageradas, que no est obligado a soportar.[43]

Ese restablecimiento, por tanto, se producir cuando la medida de carcter general incida en la economa
del contrato y altere la ecuacin econmico financiera del mismo, considerada al momento de su
celebracin, por un lea anormal o extraordinaria, esto es, cuando causen una verdaderaalteracin o
trastorno en el contenido del contrato, o cuando la ley o el reglamento afecten alguna circunstancia que
pueda considerarse que fue esencial, determinante, en la contratacin y que en ese sentido fue decisiva
para el cocontratante, habida cuenta que el lea normal, determinante de perjuicios comunes u
ordinarios, an tratndose de resoluciones o disposicionesgenerales, queda a cargo exclusivo del
cocontratante, quien debe absorber sus consecuencias...[44]

No obstante, y por los motivos expuestos, reitero que disiento de la tesis que asume la doctrina restrictiva
sobre la teora del hecho del prncipe, sin reparar en los principios y normas propias de nuestro
ordenamiento jurdico, toda vez que, como se explic, en la aplicacin de la teora del hecho del prncipe
no es determinante si la entidad oficial o autoridad pblica que expide o produce el acto o hecho que
afecta la ecuacin econmica del contrato es la misma entidad contratante o no, en el entendido de que
basta tan slo que haga parte integrante del Estado y acte en ejercicio de funcin pblica que les es
propia y no contractual.
La solucin jurisprudencial que de antiguo propugnaba esta Seccin es adems, a mi juicio, ms
garantista, al permitir un mismo tratamiento frente a supuestos de hecho iguales en tratndose de asuntos
como los que fue objeto de atencin en esta oportunidad por la Sala.
No est dems subrayar que la postura indicada, en nada alterara la decisin final que adopt la Sala en
la medida en que, como qued acreditado en el proceso, el actor conoci de antemano al momento de
contratar que estaba obligado a pagar el impuesto de guerra y por tanto la carga econmica que debi
soportar no fue el resultado de un hecho sobreviviente.
Fecha ut supra RUTH STELLA CORREA PALACIO

SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR MAURICIO FAJARDO

Con el respeto que siempre he profesado por las decisiones de la Sala, procedo a explicar las razones
por las cuales deb apartarme del fallo que se profiri dentro del litigio citado en la referencia, las cuales,
como pasa a sealarse, configuran diferencias estructurales en torno al entendimiento y alcance de
algunos de los aspectos jurdicos bsicos que se deban resolver en el presente caso concreto.
1.- La creacin de un nuevo impuesto con posterioridad a la celebracin del contrato principal,
aplicable en relacin con los contratos adicionales celebrados bajo la vigencia de la nueva
normatividad, s constituye un factor imprevisible respecto de la que es nica relacin contractual
existente entre las partes.
Sea lo primero sealar que en mi criterio no resulta posible acoger la frmula que al parecer se ha querido
generalizar para efectos de sostener que los impuestos fijados por la ley, no constituyen factor que
altere la ecuacin econmica de los contratos estatales .
A mi juicio no es posible formular ese planteamiento de manera tan genrica, puesto que en cada caso
concreto deben examinarse las circunstancias particulares con el propsito de determinar si la conclusin
respectiva se acompasa con dicha sub-regla o si, por el contrario, la creacin de un nuevo impuesto
efectivamente podra generar la ruptura de la ecuacin contractual en casos en los cuales, por ejemplo,
se acrediten fehacientemente tanto las circunstancias sobrevivientes y de imprevisibilidad en relacin con
la adopcin de la medida, como el impacto que la misma llegase a tener respecto de la ecuacin
contractual original, cuestin sta que cobra mayor significado e importancia en los eventos en los cuales
el nuevo impuesto recae sobre contratos adicionales que, como en el caso presente, han sido celebrados
sobre la base de mantener los mismos precios unitarios, las mismas frmulas de reajuste, la misma forma
de pago contempladas y, en general, las mismas condiciones bsicas convenidas en el contrato principal
del cual pasan a formar parte.
En este punto considero de la mayor importancia sealar que, a mi juicio, el denominado contrato
adicional no es ms que la prolongacin o extensin de uncontrato principal,por manera que ste y aqul
pasan a constituir una unidad inescindible que gobierna, por voluntad de las partes interesadas y con
sujecin a la ley, el que a la postre es el nico vnculo concluido entre ellas respecto del cual es propio
reconocer la dinmica a que suele encontrarse sometido, por lo cual no resulta extrao a la prctica
contractual que por lo dems se ajusta a la normatividad vigente sobre la materia, que ante
circunstancias cambiantes las partes se ocupen de agregar, suprimir, corregir, complementar o, en
general, modificar, de comn acuerdo y de manera parcial, las estipulaciones que determinaron o
integraron la existencia del contrato en un momento determinado.
As las cosas, lo que se tiene entonces es que los denominadoscontratos adicionales, que bueno es
resaltarlo-, carecen de autonoma o existencia propia e independiente, como quiera que su existencia no
puede concebirse siquiera sin la existencia previa y vigente del respectivo contrato principal, en realidad
se incorporan a ste segn su propia denominacin lo indica, como laadicin que son del mismo, en
cuanto se limitan a regular o a convenir supresiones, correcciones, complementaciones o modificaciones

respecto de lo que en realidad es una sla y nica relacin contractual, por lo cual principal y adicional,
se funden para dar paso al que continuar siendo un solo y nico contrato.
De otra manera no cabra hablar siquiera de contratos adicionales en punto de los vnculos de naturaleza
estatal, consultando tanto la normatividad positiva vigente sobre la materia (artculo 40, pargrafo, Ley
80), la prctica generalizada en la AdministracinPblica, como el lenguaje utilizado en este mbito en
Colombia, puesto que si de ellos fuere posible predicar su autonoma e independencia, para efectos de
considerar entonces que su existencia no requerira de la pre-existencia del contrato que aparece
como principal y al cual pasa a incorporarse, lo cierto es que se estara hablando entonces de una figura
totalmente diferente, que muy probablemente permitira identificar dos (2) tipos o clases de contratos
distintos y diferenciables entre s, al margen de que entre ellos subsista identidad de partes o que uno de
ellos pudiere aparecer como subordinado o accesorio en relacin con el otro, tal como sucede, por va de
ejemplo, con los contratos que se celebran para asegurar o garantizar el cumplimiento de otro contrato
(artculo1499 C.C.).
En consecuencia, si de un lado se tiene que el denominadocontrato principal por regla general, segn el
mandato contenido en el inciso 1 del artculo 38 de la Ley 153 de 1887, se ha de regir por las normas
legales vigentes al momento de su celebracin, en cuanto las mismas se entienden incorporadas en l y,
de otro lado resulta como ya se ha indicado-, que los denominadoscontratos adicionalesse incorporan a
la nica relacin contractual existente, de la cual pasan a formar parte, dando lugar entonces a un slo e
inescindible vnculo contractual, obligado resulta concluir entonces que en principio los aludidoscontratos
adicionalesdebern regirse tambin por las mismas normas legales aplicables al contrato principal, las
cuales se repite, por regla general no sern otras que aquellas que se encontraban vigentes al
momento de la celebracin de ste.
En ese marco cabe considerar, a ttulo ilustrativo, que en cuanto la regulacin positiva actualmente
vigente incluye y comprende la facultad para que las entidades estatales contratantes ejerzan, entre otras
y con arreglo al rgimen respectivo, las prerrogativas excepcionales de interpretacin unilateral (artculo
15, Ley 80), modificacin unilateral (artculo 16, Ley 80), terminacin unilateral (artculo 17, Ley 80), o
caducidad administrativa (artculo 18, Ley 80), as como comprende tambin la autorizacin para que
dichas entidades puedan convenir laadicin de loscontratos estatales(pargrafo artculo 40, Ley 80),
resulta fcil entender con claridad que loscontratos estatales principales que se celebren bajo el imperio
de la normatividad hoy vigente, en cuanto en ellos se encuentran incorporadas las aludidas facultades y
autorizaciones legales, perfectamente podran ser objeto del ejercicio de tales potestades o
autorizaciones, independientemente de que ello tuviere ocurrencia bajo el imperio de nuevas normas que
hubieren suprimido o modificado las anteriores, como quiera que las nuevas disposiciones nicamente
estaran llamadas a regir hacia el futuro, por razn del principio de la irretroactividad de las leyes, es decir
en relacin con los contratos que fueren celebrados a partir de la vigencia de tales disposiciones nuevas.
Lo anterior permite afirmar, as mismo, que los contratos estatales que aparezcan comoprincipales y que
hubieren sido celebrados bajo el imperio de la Ley 80, continuarn siendo pasibles de ser adicionados
vlidamente con arreglo a las previsiones del pargrafo de su artculo 40, independientemente de que
para el momento en que as se proceda dicha disposicin legal hubiere sido derogada, por ejemplo;
tambin resulta claro que en todos los dems aspectos propios del correspondientecontrato

adicional,debern aplicarse, por igual, los principios, las reglas y las disposiciones contenidas en el
estatuto de contratacin estatal vigente al momento de la celebracin delcontrato principal,sin que pueda
alegarse entonces que la respectiva entidad estatal ya no podra ejercer, respecto del contrato
estatal resultante de la celebracin delprincipal y su correspondienteadicin, las potestades excepcionales
y las autorizaciones previstas en las normas vigentes al momento de la celebracin del contrato estatal
principal, todo porque al momento de la celebracin del respectivo adicional ya hubiere dejado de regir la
Ley 80.
Pues bien, la perspectiva que se deja expuesta y que explica con claridad cmo y por qu a loscontratos
adicionalescuya extensin y alcance en algunas ocasiones resultan absolutamente marginales o
insustanciales respecto del contrato principalcorrespondiente, le son aplicables tambin las mismas
disposiciones legales que han de regir elcontrato principalque estnadicionando y al cual se incorporan,
me obliga a sealar en este punto que de ninguna manera puedo compartir, como conclusin general,
aquella encaminada a sostener que en loscontratos adicionalescomo los del caso concreto que aqu se
estudi no sera posible la configuracin de desequilibrio econmico, en primer lugar por tratarse de
impuestos; en segundo lugar por provenir de una disposicin legal y, en tercer lugar, por cuanto la
Ley 104, expedida en el ao de 1993, ya se encontraba vigente al momento de celebracin de tales
contratos adicionales, sin que, por tanto, al respecto pudiere sostenerse que las disposiciones de la
misma pudieren resultar sobrevivientes, imprevistas e imprevisibles para el contratista particular.
En este punto se impone reiterar que el contrato adicionaly el contrato principal no son realmente dos (2)
contratos distintos e independientes entre s, sino que, muy por el contrario, responden a actuaciones e
incluso estipulaciones diferentes respecto de lo que en verdad es un solo y nico vnculo contractual,
cuestin que obliga a concluir entonces que las condiciones que estuvieron vigentes al momento de
estructurar la propuesta que llev finalmente a la celebracin del respectivo contrato estatal (principal),
variaron radicalmente con ocasin de la expedicin de la Ley104, cuyo contenido y alcance no pudo ser
tenido en cuenta por el entonces oferente, por lo cual esa nueva normativa corresponde de forma
evidente a un elemento sobreviviente, imprevisto e imprevisible, todo por la sencilla pero potsima razn
de que dicha disposicin legal no exista al momento de la estructuracin y formulacin de la oferta
correspondiente, como no exista tampoco, siquiera, al momento de la celebracin delcontrato principal.
Tngase presente que los precios unitarios, aplicables a la totalidad de la relacin contractual, esto es
aquellos convenidos para las obras contempladas tanto en el contrato principal como en su
respectivo contrato adicional, fueron propuestos y estipulados con sujecin a las condiciones existentes al
momento de formular la oferta; as mismo, la forma de pago fue propuesta y acordada con arreglo a las
condiciones que existan al momento de la celebracin delcontrato principal; lo propio cabe predicar en
relacin con el contenido de la frmula de revisin de precios, estipulada entre las partes, comoquiera que
la misma fue estructurada y aceptada conjuntamente en atencin a las condiciones existentes al momento
de proponer y de concluir el contrato principal; en sntesis, todas las proyecciones que el contratista pudo
realizar para efectos de estructurar y presentar la que fue su oferta, con base en la cual se procedi a la
celebracin del correspondientecontrato principal,naturalmente fueron estimadas en consideracin a las
condiciones que existan para ese momento.

Pues bien, ocurre que los contratos adicionales que como los del caso concreto en examen, se
celebraron bajo la vigencia de la Ley104, en nada modificaron los aspectos pactados en el contrato
principal en cuanto estuvieron relacionados con los precios unitarios de las obras, con su forma de pago,
con la frmula de revisin de precios y, en general, con los dems aspectos que el contratista pudo
conocer y considerar al momento de formular la propuesta que dio lugar a la celebracin del
respectivocontrato, como quiera que tales acuerdos nuevos se limitaron a adicionarel valor del
respectivo contrato principal.
As las cosas, estimo que el contratista particular s result sorprendido con el nuevo, imprevisible y
sobreviviente gravamen tributario adoptado mediantela Ley 104, como quiera que el mismo no se
encontraba vigente al momento de estructurar y formular la propuesta que dio lugar a la celebracin
del contrato principal, sobre la base de entender que todos aquellos aspectos antes aludidos y que por
igual forman parte importante del todo que constituye la relacin contractual, fueron convenidos sin que el
contratista pudiere tener noticia alguna acerca de lo que posteriormente vendra a ser la creacin del
referido impuesto.
2.- La imposibilidad de aplicar los dictados de la Ley104 con posterioridad al 31 de diciembre del
ao 2005.
Adems estimo pertinente destacar que la Ley 104, expedida en el ao de 1993, no fue prorrogada por
dos (2) aos, en forma alguna, mediante la Ley 241; a mi juicio la aludida Ley 241 no alcanz, como
aparentemente era su propsito, a prorrogar la vigencia de la Ley104.
El anterior aserto se apoya en la argumentacin que se desarrolla a continuacin, la cual pone de
manifiesto, de manera tan simple como contundente, que cuando empez a regir la Ley 241 por
mandato expreso e imperativo de la misma, ya la Ley 104 haba dejado de existir y, por tanto, ya no
haba nada que prorrogar, por manera que la consecucin de la finalidad perseguida por aquella se frustr
por elemental imposibilidad ontolgica.
En efecto, para arribar a la conclusin que se acaba de exponer basta con realizar un rpido examen a las
normas que determinaron la vigencia de cada una de las leyes en mencin, as:
La Ley 104, en su artculo 134, determin:
Artculo 134. Esta Ley tendr una vigencia de dos (2) aos, a partir de su promulgacin.
Como quiera que la promulgacin de esa ley se cumpli mediante la insercin de su texto en la edicin
No. 41.158 del Diario Oficial, la cual correspondi a la fecha del 31 de diciembre del ao de 1993, no
existe discusin alguna acerca del vencimiento del plazo total por el cual se dispuso su vigencia, esto es
el 31 de diciembre del ao 1995.
Por su parte, la Ley241 determin con igual claridad, en su artculo 63:
Artculo 63. La presente Ley rige a partir de la fecha de su promulgacin.

Y ocurre que la promulgacin de esta nueva ley tuvo lugar con la publicacin que de su texto se realiz en
la edicin del Diario Oficial[45]correspondiente al da14 de febrero de 1996, No. 42.719.
As las cosas, resulta igualmente difano que en cumplimiento del mandato expreso e imperativo que sta
nueva ley incluy en su artculo 63, la vigencia de sus disposiciones nicamente tuvo inicio a partir del
sealado14 de febrero de 1996.
De esta forma se tiene entonces, sin lugar a la menor hesitacin, que las normas de la referida Ley 241,
mediante las cuales se pretendi disponer la prrroga de la vigencia de la Ley 104, nicamente podan
empezar como en efecto empezaron a producir efectos, esto es a tener vigencia, a partir del
sealado 14 de febrero de 1996, fecha para la cual ya haba expirado la vigencia de la Ley 104:diciembre
31 de 1995.
Como la lgica elemental ensea que nicamente son susceptibles de prrroga los plazos que se
encuentren vigentes, dado que resulta ontolgicamente imposible prorrogar o extender un trmino que ha
fenecido o vencido previamente, fuerza concluir entonces que la Ley104 no pudo ser prorrogada
mediantela Ley 241, porque se repite, para la fecha en la cual las disposiciones de sta ltima
empezaron a regir, ya haba finalizado el plazo de vigencia de la Leycuyo trmino quera extenderse.
As pues, aunque suene reiterativo, hay lugar a precisar entonces que las siguientes normas dela
Ley 241: artculo 1, mediante el cual se pretendi determinar la prrroga de diversas disposiciones de la
Ley104; artculo 61, por el cual se quiso establecer el plazo de la prrroga de la Ley104 y artculo 62,
atravs del cual se pretenda adoptar un nuevo texto para el contenido del artculo 123 de la Ley 104, son
normas que no lograron nunca su cometido, en razn a que entraron a regir nicamente el da 14 de
febrero de 1996, para cuando ya haba terminado el vigor dela Ley 104.
El siguiente es el texto de los aludidos artculos 1, 61 y 62 dela Ley 241:
Artculo 1o.Prorrgase la vigencia de los artculos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 10, 11, 12, 13, 19,
20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47,
48, 51, 55, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 72, 73, 74, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 92,
93, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 109, 110, 111, 112, 113, 115, 116, 117, 120, 121, 123, 124, 125, 126,
127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134 y 135 dela Ley 104 de 1993.
Artculo 61. La prrroga de la Ley 104 de 1993 tendr una vigencia de dos (2) aos.
Artculo 62. El artculo 123 de la Ley 104 de 1993 quedar as:
Todas las personas naturales o jurdicas que suscriban contratos de obra pblica para la construccin y
mantenimiento de vas con entidades de derecho pblico o celebren contratos de adicin al valor de los
existentes, debern pagar a favor de la Nacin, departamentos o municipios, segn el nivel al cual
pertenezca la entidad pblica contratante, una contribucin equivalente al cinco por ciento (5%) del valor
total del correspondiente contrato o de la respectiva adicin, a excepcin de los contratos de construccin
de vas terciarias y los de adicin a stos.
PARAGRAFO. La celebracin o adicin de contratos de concesin de obra pblica no causar la
contribucin establecida en este captulo.

No sobra sealar, de una parte, que si a travs de diversos esfuerzos intelectuales se quisiere reconocer
o admitir la vigencia y, por tanto, la generacin de efectos jurdicos de las disposiciones que integran la
Ley 241 para una fecha anterior al 14 de febrero de 1996, incluso acudiendo a razonamientos que
busquen satisfacer la finalidad que persigui el legislador con la aprobacin de dicha ley, con ello se
estara contrariando de manera palmaria y abierta el mandato legal contenido en el ya transcrito artculo
63 de la propia Ley 241, por virtud del cual se orden que sus disposiciones nicamente cobraran vigor a
partir de la fecha de su promulgacin, al tiempo que se estara desconociendo el principio general de
irretroactividad de las leyes, tal como lo puso de presente la CorteConstitucional en la Sentencia de
Unificacin 881 de agosto 25 de 2005, en la cual, entre otras cuestiones de importancia, puntualiz:
(i) Criterios de aplicacin de la ley en el tiempo:
La ley rige los actos que se produzcan despus de su vigencia. Es decir, como regla general, no hay
efecto retroactivo. De sostenerse lo contrario se decaera en un estado altamente peligroso de
inseguridad jurdica.
Las leyes, al no tener efecto retroactivo, no pueden influir sobre actos anteriores a su vigencia, ni sobre
derechos precedentemente adquiridos. En esa medida, los jueces tienen la prohibicin de, motu proprio,
aplicar retroactivamente una norma a un caso que se fundamenta en hechos previos a la entrada en
vigencia de sta. En este sentido se debe recalcar que no hay retroactividad implcita, por cuanto la regla
general es la irretroactividad y slo se le otorga efecto retroactivo si el legislador lo ha manifestado en
forma expresa en caso de orden pblico, o de leyes interpretativas o penales benignas al reo, es decir, en
los casos constitucionalmente permitidos[46].
La regla del efecto general inmediato puede variar cuando el legislador expresamente disponga la entrada
en vigencia de la nueva ley posterior a la expedicin de sta. Se presenta en este caso el efecto ultractivo
en la aplicacin de la norma anterior. En este orden de cosas, por el lapso dispuesto por el legislador, la
ley que se deroga o modifica seguir siendo aplicable.

La prohibicin general de la aplicacin retroactiva de una norma puede verse relacionada con el
desconocimiento de la ultractividad expresamente sealada en la ley. En efecto, en caso de que, con
posterioridad a la entrada en vigencia de la norma, segn el plazo sealado por el legislador, se juzguen
hechos sucedidos antes de tal entrada en vigencia, se estar dando aplicacin retroactiva a la norma que
estando vigente al momento del juicio no lo estuvo en el tiempo de la realizacin de los hechos juzgados.
En este caso, dos faltas se conjugan en el juez que aplique de tal manera la norma: la aplicacin
retroactiva de una norma no siendo sta la regla general- y el desconocimiento de la ultractividad
expresamente sealada.
De otra parte, en cuanto corresponde a la constitucionalidad y, por ende, a la fuerza u obligatoriedad que
pueden predicarse en relacin con mandato legales que determinan, de manera diferente y para diversas
oportunidades, la entrada en vigencia de la respectiva ley, tal como ocurre con el contenido del
mencionado artculo 63 de la Ley 241, basta con revisar algunos de los variados y reiterativos
pronunciamientos que sobre la materia ha realizado la CorteConstitucional, as:
En la citada Sentencia SU-881 de agosto 25 de 2005, en la cual, adems, se citan diversos
pronunciamientos efectuados por esa misma Corporacin sobre la materia, se lee:

Sobre la vigencia de la ley en el tiempo y la posibilidad en cabeza del legislador de establecer una fecha
diferente a la de la promulgacin para la vigencia de la norma ha dicho la Corte:
De otra parte, en lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su
promulgacin, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante
precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador
extraordinario. Sobre el particular, se anot en la sentencia C-215 de 1999, MP. Dra. Martha Victoria
Schica Mndez, lo siguiente:
"la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley est
limitada nicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de
sealar la vigencia de la ley despus de su publicacin es un mandato imperativo para el Congreso y el
Presidente de la Repblica, cuando ste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea. Bien
puede ocurrir que una ley se promulgue y slo produzca efectos algunos meses despus, o que el
legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sancin y su necesaria promulgacin, en cuyo
caso, una vez cumplida sta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carcter de
obligatorias.[47](Las negrillas no pertenecen al texto original).
En la Sentencia C-932de noviembre 15 de 2006, se precis:
4. La vigencia de la ley y el principio de publicidad.
Un concepto distinto al de sancin y publicacin de la ley es el de vigencia. La vigencia de la ley conlleva
su eficacia jurdica, entendida esta como obligatoriedad y oponibilidad, en tanto hace referencia desde
una perspectiva temporal o cronolgica, a la generacin de efectos jurdicos obligatorios por parte de la
norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor. Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de
la vigencia de una ley se seala el momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos,
de la misma manera se alude al perodo de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso de
tiempo durante el cual sta habr de surtir efectos jurdicos.
Sobre la vigencia dela Ley se pronunci extensamente esta Corporacin en la sentencia C-084 de 1996
en el siguiente sentido:
Como segundo problema jurdico se haba planteado el de establecer la autoridad competente para
decidir el momento en el que la ley debe entrar a regir, puesto que la Constitucin no seala
expresamente a quin corresponde esta funcin.
La solucin del problema lleva necesariamente a la conclusin de que esa tarea le corresponde ejercerla
al legislador, por ser ste quien cuenta con la potestad exclusiva de "hacer las leyes", segn lo ordena el
artculo 150 del ordenamiento superior. La funcin legislativa de "hacer las leyes" incluye de manera
concreta dos prerrogativas: por un lado, implica determinar el contenido de la ley, y, por el otro, legislar
sobre cualquier tema que parezca relevante dentro de lo jurdico. Esta segunda funcin constituira lo que
se ha llamado la clusula general de competencia legislativa.
Ahora bien: si el legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio que dentro de la
valoracin poltica que debe hacer sobre la conveniencia del especfico control que ella propone, se
incluya la relativa al sealamiento del momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir

efectos, pues slo a l compete valorar la realidad social, poltica, econmica, etc., para poder determinar
la fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que expide.
Aclarado que es al mismo legislador a quien le corresponde decidir el momento en el que la ley ha de
surtir efectos, conviene agregar que dicha atribucin puede ejercerla a travs de uno de los siguientes
mecanismos: 1) Incluyendo en el mismo cuerpo de la ley un artculo en el que seale expresamente la
fecha a partir de la cual sta comienza a regir; o 2) Expidiendo una ley especial en la que regule en forma
genrica este asunto, la que tendra operancia nicamente en los casos en que el mismo legislador no
hubiera sealado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia.
Dentro del segundo caso se puede citar, por ejemplo, la ley 4 de 1913 -Cdigo de Rgimen Poltico y
Municipal-, en cuyos artculos 52 y 53 se consagra la reglamentacin supletiva sobre la fecha de entrada
en vigencia de las leyes, aplicable a falta de disposicin expresa del legislador dentro de la nueva ley que
expide. Veamos:
En el artculo 52 se establece, como regla general, que la ley obliga en virtud de su promulgacin y su
observancia comienza dos (2) meses despus de promulgada. Estos dos meses, en criterio dela Corte,
constituyen un perodo de vacancia que se presume suficiente para que los asociados conozcan la ley, lo
que se ha denominado sistema sincrnico.
Y en el artculo 53 se consagran algunas excepciones a esta regla general, esto es, que dicho principio
no se aplica en los siguientes casos:
1. Cuando la ley misma establece el momento de su entrada en vigencia;
2. Cuando el Congreso autorice al Gobierno para establecer dicha fecha; y
3. Cuando por causa de guerra u otra similar se encuentre interrumpido el servicio de correo entre la
capital y los municipios, caso en el cual los dos meses deben contarse desde el momento en el que se
restablezcan las comunicaciones.
La potestad con que cuenta el legislador para determinar la fecha de entrada en vigencia de la ley, se
encuentra limitada nicamente por los requerimientos del principio de publicidad, al que se hizo alusin en
prrafos anteriores, cuya finalidad es evitar las denominadas leyes privadas o secretas, muy comunes
en Colombia en alguna poca. El deber de sealar la vigencia de la ley despus de su publicacin, es un
mandato que obliga tanto al Congreso como al Presidente dela Repblica, cuando ha sido facultado por el
legislador para cumplir esta tarea.
Finalmente, debe la Corte aclarar al demandante y al coadyuvante que no es posible sostener
vlidamente que la ley "necesariamente" empieza a regir "inmediatamente" despus de su promulgacin,
punto en el cual el actor incurre en confusin, debido tal vez a que los dos fenmenos, en muchas
ocasiones, pueden coincidir. La promulgacin, como ya se expres, consiste en la publicacin oficial de la
ley; la entrada en vigencia es la indicacin del momento a partir del cual sta se vuelve obligatoria para
los asociados, esto es, sus disposiciones surten efectos. Por tanto, bien puede suceder que una ley se
promulgue y slo produzca efectos meses despus; o tambin es de frecuente ocurrencia que el
legislador disponga la vigencia de la ley "a partir de su promulgacin", en cuyo caso una vez cumplida
sta, las disposiciones respectivas comienzan a regir, es decir, a ser obligatorias.
De lo hasta aqu expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la competencia para fijar la entrada
en vigencia de la ley no ha sido asignada al Gobierno y no puede colegirse de las funciones que se le

atribuyen para objetar, sancionar y promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de las normas
se produce nicamente como resultado de una decisin tomada discrecionalmente por quien tiene la
competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador.
En el mismo sentido, en la sentencia C-957 de 1999 se afirm:
En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgacin,
salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso
determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los
efectos jurdicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgacin en el
Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la
existencia de los mismos.
No sobra recordar adems que el procedimiento legislativo tiene un iter lgico sealado por el propio
texto constitucional y en esa medida las distintas fases que lo componen han de producirse de manera
sucesiva sin que sea posible pretermitir una de ellas. En esa medida la sancin de una ley es un requisito
previo para su promulgacin, y as mismo para que una ley entre en vigor previamente ha debido ser
promulgada. Cobra s sentido la previsin del artculo 52 del Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal
cuando seala que por regla general la observancia de la ley comienza dos meses despus de haber sido
publicada.
Se tiene, entonces, que segn ha sostenido la jurisprudencia constitucional, el Legislador y dentro de
esta denominacin hay que incluir tambin el legislador extraordinario- es el llamado a determinar el
momento de iniciacin de vigencia de una ley, y a pesar de contar prima facie con libertad de
configuracin al respecto, tal libertad encuentra un lmite infranqueable en la fecha de publicacin de la
ley, de manera tal que si bien se puede diferir la entrada en vigencia de la ley a un momento posterior a
su publicacin, no se puede fijar como fecha de iniciacin de la vigencia de una ley un momento anterior a
la promulgacin de la misma.
Esta postura interpretativa se justifica para preservar el principio de publicidad en la actuacin de los
poderes pblicos y especficamente la publicidad de la ley, y evitar por lo tanto que los asociados sean
sorprendidos con leyes secretas que vulneren la seguridad jurdica y la confianza legtima.
A todo lo anterior se debe agregar que a la promulgacin de las leyes se encuentran supeditados los
efectos de las correspondientes normas legales, tal como lo puntualiz la Corte Constitucional enla
Sentencia C-932-2006:
La promulgacin de la ley es requisito constitutivo de su vigencia, indispensable para que la
norma produzca efectos jurdicos, esto es para que entre en vigencia y sea vinculante, al respecto
se ha sealado que:
La promulgacin de la ley es requisito indispensable para su obligatoriedad, pues es principio general de
derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad) [48].
Dicha funcin le corresponde ejecutarla al Gobierno, despus de efectuada la sancin [49]. Tal regla es
complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no excusa su incumplimiento [50], puesto que
slo con la publicacin oficial de las normas se justifica la ficcin de que stas han sido conocidas por los
asociados[51], para luego exigir su cumplimiento. Si la promulgacin se relaciona exclusivamente con la
publicacin o divulgacin del contenido de la ley, tal como fue aprobada por el Congreso de la Repblica,

no es posible deducir de all facultad alguna que le permita al Presidente determinar el momento a partir
del cual sta debe empezar a regir[52].
Sobre la promulgacin tambin se pronuncila Corte Constitucionalen la sentencia C-161 de 1999 y
sostuvo al respecto:
La publicacin de la ley, aunque presupone su existencia, es trascendental desde el punto de vista de su
eficacia. De todas formas, se trata de un requisito que no se integra en el ter formativo de la ley. La
publicacin, en estricto rigor, constituye una operacin administrativa material, reglada, que corresponde
ejecutar al Gobierno y que se desarrolla de conformidad con lo que establezca la ley, la cual ha dispuesto
que se realice por escrito y en el diario oficial.
Se concluye entonces que en el ordenamiento jurdico colombiano la promulgacin de la ley
equivale a su publicacin, y que si bien no es un requisito para la validez de la misma, si lo es para
su vigencia y obligatoriedad, es decir, para que sta vincule a los asociados. En esa medida la
jurisprudencia constitucional ha relacionado los conceptos de promulgacin de la leyque se materializa
mediante su publicacin en el Diario Oficial- y de eficacia jurdica o vigencia de la misma, entendidas
estas ltimas como fuerza o capacidad para producir efectos jurdicos de una norma, pues como antes se
seal los mandatos legales slo sern oponibles a los asociados -y por ende stos slo resultarn
afectados por sus consecuencias jurdicas- a partir de su publicacin, por lo tanto una ley mientras no
haya sido publicada es inoponible y no produce efectos jurdicos. (Las subrayas y las negrillas no
pertenecen al texto original).
Todo lo expuesto resulta suficiente para reiterar, una vez ms, que la vigencia de la Ley 241 y, por ende,
la generacin de los efectos pretendidos a travs de sus normas, nicamente poda predicarse a partir del
da 14 de febrero de 1996, no slo porque su propio artculo 63 supedit el vigor de la misma a la fecha
de su promulgacin, sino porque dicha promulgacin, en cuanto requisito indispensable para la vigencia
de cualquier norma legal, se produjo en la fecha sealada, por manera que no resulta posible ni viable, en
los terrenos lgico y jurdico, tratar de descubrir que los efectos de dicha Ley 241 pudieren haberse
generado antes dediciembre 31 de 1995, nica forma factible para tratar de obtener la deseada prrroga
dela Ley 104.
As las cosas, sobre estas premisas (i.- posibilidad de que el equilibrio econmico de los contratos
estatales se vea alterado por disposiciones legales de naturaleza tributaria; ii.- inescindibilidad de los
contratos principales y sus correspondiente adicionales; carcter sobreviviente, imprevisto e imprevisible
de las normas legales de carcter tributario que fueron expedidas con posterioridad a la celebracin del
respectivo contrato principal, aunque no hubieren sido anteriores a la celebracin de los correspondientes
contratos adicionales y iii.- la imposibilidad de predicar la vigencia y aplicabilidad de la Ley 104 con
posterioridad al 31 de diciembre de 1995), razones bien diferentes de aquellas que sirvieron de
fundamento para la estructuracin del fallo al cual se refiere el presente voto individual, estimo que debi
examinarse el caso concreto que se puso en conocimiento dela Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo, con todas sus particularidades y probanzas, para efectos de que se hubiere adoptado
entonces la determinacin que deba corresponder a cada una de las pretensiones de la demanda
respectiva.

En los anteriores trminos dejo expuestas las razones que determinaron y constituyeron mi salvamento
de voto.
RESPETUOSAMENTE,
MAURICIO FAJARDO GMEZ
Consejero de Estado

[1]

Sentencias S-131 de 3 de junio de 2003, actor: Jos Moiss Sarmiento Jimnez y S-417 de 2 de
septiembre de 2003, actor: Uriel Antonio Loaza Hurtado, ambas con ponencia del Consejero Alier
Eduardo Hernndez Enrquez.
[2]
[3]

Promulgada el da 28 de octubre de 1993. Diario Oficial 41.094.

En este caso se citar la sentencia de esta Sala de diciembre 11 de 2003, Rad. 16.433. Actor:

Sociedad Construcciones Civiles SA. Conciviles SA.

[4]

Disponen

estas

normas

que

Art.

123.

Todas

las

personas

naturales

jurdicas

que

suscriban contratos de obra pblica para la construccin y mantenimiento de vas con entidades de
derecho pblico o celebren contratos de adicin al valor de los existentes, debern pagar a favor de la
Nacin, departamentos o municipios, segn el nivel al cual pertenezca la entidad pblica contratante, una
contribucin equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de
larespectiva adicin.
PARGRAFO. La celebracin o adicin de contratos de concesin de obra pblica no causar la
contribucin establecida en este captulo.
Art. 124. Para efectos previstos en el artculo anterior, la entidad pblica contratante descontar el cinco
por ciento (5%) del valor del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele el contratista.
El valor retenido por la entidad pblica contratante deber ser consignado inmediatamente en la
institucin financiera que seale, segn sea el caso, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico o la
entidad territorial correspondiente.
Copia del correspondiente recibo de consignacin deber ser remitido por la entidad pblica al Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico, Unidad Administrativa de Impuestos y Aduanas Nacionales o a la
respectiva Secretara de Hacienda de la entidad territorial, dependiendo de cada caso. Igualmente, las
entidades contratantes debern enviar a las entidades anteriormente sealadas, una relacin donde
conste el nombre del contratista y el objeto y valor de los contratos suscritos en el mes inmediatamente
anterior.
Art. 125. Los recursos que recaudela Nacin por concepto de la contribucin consagrada en el presente
captulo debern invertirse en la realizacin de gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana, el
bienestar social, la convivencia pacfica, el desarrollo comunitario y, en general, a todas aquellas
inversiones sociales que permitan hacer presencia real del Estado.
Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo concepto debern invertirse por el
Fondo o Consejo de Seguridad de la respectiva entidad en dotacin, material de guerra, reconstruccin
de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipos de comunicaciones, montaje y operacin de redes
de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas,

servicios personales, dotacin y raciones para nuevos agentes y soldados o en la realizacin de gastos
destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, el bienestar social, la convivencia
pacfica, el desarrollo comunitario y, en general a todas aquellas inversiones sociales que permitan hacer
presencia real del Estado.
[5]

Art. 37. El artculo 120 de la Ley418 de 1997, prorrogada por la Ley548 de 1999, quedar as:

Todas las personas naturales o jurdicas que suscriban contratos de obra pblica, con entidades de
derecho pblico o celebren contratos de adicin al valor de los existentes debern pagar a favor de la
Nacin, Departamento o Municipio, segn el nivel al cual pertenezca la entidad pblica contratante una
contribucin equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la
respectiva adicin.
Las concesiones de construccin, mantenimiento y operaciones de vas de comunicacin, terrestre o
fluvial, puertos areos, martimos o fluviales pagarn con destino a los fondos de seguridad y convivencia
de la entidad contratante una contribucin del 2.5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la
respectiva concesin.
Esta contribucin slo se aplicar a las concesiones que se otorguen o suscriban a partir de la fecha de
vigencia de la presente ley.
Se causar el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen las entidades territoriales
con el propsito de ceder el recaudo de sus impuestos o contribuciones.
Autorzase a los Gobernadores Departamentales y a los Alcaldes Municipales y Distritales para celebrar
convenios interadministrativos con el Gobierno Nacional para dar en comodato inmuebles donde deban
construirse las sedes de las estaciones de polica.
PARAGRAFO 1o. En los casos en que las entidades pblicas suscriban convenios de cooperacin con
organismos multilaterales, que tengan por objeto la construccin de obras o su mantenimiento, los
subcontratistas que los ejecuten sern sujetos pasivos de esta contribucin.
PARAGRAFO 2o. Los socios, copartcipes y asociados de los consorcios y uniones temporales, que
celebren los contratos a que se refiere el inciso anterior, respondern solidariamente por el pago de la
contribucin del cinco por ciento (5%), a prorrata de sus aportes o de su participacin
[6]

Art. 6. De la contribucin de los contratos de obra pblica o concesin de obra pblica y otras

concesiones. El artculo 37 de la Ley782 de 2002, quedar as:

Todas las personas naturales o jurdicas que suscriban contratos de obra pblica, con entidades de
derecho pblico o celebren contratos de adicin al valor de los existentes debern pagar a favor de la
Nacin, Departamento o Municipio, segn el nivel al cual pertenezca la entidad pblica contratante una
contribucin equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la
respectiva adicin.
Las concesiones de construccin, mantenimiento y operaciones de vas de comunicacin, terrestre o
fluvial, puertos areos, martimos o fluviales pagarn con destino a los fondos de seguridad y convivencia

de la entidad contratante una contribucin del 2.5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la
respectiva concesin.
Esta contribucin slo se aplicar a las concesiones que se otorguen o suscriban a partir de la fecha de
vigencia de la presente ley.
Se causar el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen las entidades territoriales
con el propsito de ceder el recaudo de sus impuestos o contribuciones.
Autorzase a los Gobernadores Departamentales y a los Alcaldes Municipales y Distritales para celebrar
convenios interadministrativos con el Gobierno Nacional para dar en comodato inmuebles donde deban
construirse las sedes de las estaciones de polica.
Pargrafo 1. En los casos en que las entidades pblicas suscriban convenios de cooperacin con
organismos multilaterales, que tengan por objeto la construccin de obras o su mantenimiento, los
subcontratistas que los ejecuten sern sujetos pasivos de esta contribucin.
Pargrafo 2. Los socios, copartcipes y asociados de los consorcios y uniones temporales, que
celebren los contratos a que se refiere el inciso anterior, respondern solidariamente por el pago de la
contribucin del cinco por ciento (5%), a prorrata de sus aportes o de su participacin.
[7]

En la sentencia C-083 del 26 de febrero de 1993, que examin el decreto legislativo 2009 del

14 de diciembre de 1992, el cual cre la contribucin especial de que trata este proceso, ante la
afirmacin de los intervinientes de que dicha norma resultaba inequitativa porque haca recaer toda la
carga de la financiacin de recursos en unas pocas firmas contratistas de construccin de vas", cuando
"la equidad en los impuestos supone que las personas deben ser gravadas consultando su
capacidad econmica, pero en ningn caso teniendo en consideracin la actividad que desarrollan, la
Corte Constitucional sostuvo que dicho cargo no tena fundamento porque es facultad de la ley, y, debe
hacerlo por disposicin superior, la determinacin del sujeto pasivo del impuesto, y no se quebranta el
principio de la igualdad propio de la equidad en los tributos, porque no se establece un trato
discriminatorio entre quienes se encuentren en la condicin de contratistas de construccin y
mantenimiento de vas.
[8]
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Concepto No. 637 del 19 de
septiembre de 1994.
[9]

Actor: Sociedad Pavimentos Colombia contra el Instituto Nacional de Vas. CP. Ricardo Hoyos

Duque.
[10]

Consejo de Estado francs, sentencia de 11 de marzo de 1910. Cie francaise des tramways.

[11]

Andr DE LAUBADERE, Franck MODERNE et Pierre DELVOLVE. Trait des Contrats

Administratifs. Pars, L.G.D.J, 1983. 2 edic. Tomo 1, num 718, p. 717.
[12]

Puede decirse que el principio del equilibrio del contrato administrativo juega con respecto a
la responsabilidad contractual sin falta un papel anlogo al que juega el principio de igualdad frente a las
cargas pblicas con respecto a la responsabilidad extracontractual sin falta. Andr de Labaudare, Ob. Cit.
Tomo 2, nmero 1325.554
[13]

pg. 141.

JEAN RIVERO.Derecho Administrativo, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1984,

[14]

Tratado Integral de los Contratos administrativos. Buenos Aires, ediciones Depalma,

1977.Volumen I p. 456 s.s.
[15]

La Seccin sostuvo con posterioridad la misma posicin, aunque con algunas variantes, pero

manteniendo, en esencia, el criterio que se describe, el cual aplica perfectamente al caso objeto del
presente proceso:
Sobre esta teora, la Salamanifest en la mencionada providencia, recogiendo abundante
doctrina al respecto, que se presenta un hecho del prncipe cuando el Estado expide una medida de
carcter general y abstracto que era imprevisible al momento de la celebracin del contrato y que incide
en forma directa o indirecta en el mismo, alterando en forma extraordinaria o anormal la ecuacin
financiera surgida al momento de proponer el contratista su oferta o celebrar el contrato, precisando sin
embargo, que ... slo resulta aplicable la teora del hecho del prncipe cuando la norma general que tiene
incidencia en el contrato es proferida por la entidad contratante. Cuando la misma proviene de otra
autoridad se estara frente a un evento externo a las partes que encuadrara mejor en la teora de la
imprevisin.
Y en este punto se observa que, si bien para que se pueda predicar la existencia del hecho del prncipe
se exige que la medida que incide de manera gravosa en el contrato provenga de una autoridad distinta
de la contratante, debe tenerse en cuenta que en algunas ocasiones, esa persona jurdica contratante
acta a travs de distintos representantes, sin que por ello pierda su unidad e identidad, por lo cual, para
efectos de determinar la existencia del hecho del prncipe, ella sigue siendo una misma autoridad
administrativa, actuando a travs de dos de sus rganos y en tal caso, ser procedente alegar dicha
teora cuando la actuacin de uno de stos, incide en el contrato suscrito por el otro, a nombre de la
persona jurdica pblica a la que ambos pertenecen; al respecto, la doctrina francesa ha dicho: ()
De tal manera que, si la medida proviene de otra autoridad pero que pertenece a la misma persona
jurdica contratante, ser posible hablar de la existencia del hecho del prncipe, siendo el caso tpico el
de la Nacin, persona jurdica que acta a travs de diversos representantes, pero sin dejar de ser ella
misma quien toma las decisiones o asume las obligaciones contractuales correspondientes, as como la
responsabilidad que de las mismas se pueda derivar. (Sentencia de septiembre 18 de 2003. CP. Ramiro
Saavedra Becerra. Exp. 15.119)

[16]

MIGUEL S. MARIENHOFF. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Ed. AbeledoPerrot. 1992. III-A 3 edicin. P. 482. Cabe sealar que este fue el criterio acogido en la exposicin de
motivos presentada por el gobierno en el proyecto de ley que luego se convirti en ley 80 de 1993. All se
dijo que uno de los supuestos que podan dar lugar a la responsabilidad contractual del Estado, era la
expedicin de una decisin administrativa que ocasione una verdadera alteracin o trastorno en el
contenido del contrato, o cuando la ley o el reglamento afecten alguna circunstancia que pueda
considerarse que fue esencial, determinante, en la contratacin y que en este sentido fue decisiva para el
contratante (Gaceta del Congreso del 23 de septiembre de 1992. pg. 15).
[17]

Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 7 de octubre de 1938 (Sala Plena en lo Civil) y
sentencias del Consejo de Estado del 11 de febrero de 1983, exp. 4929 (seccin cuarta); 27 de marzo de
1992, Exp. 6353 (seccin tercera); auto del 7 de marzo de 2002, Exp. 21.588 (seccin tercera) y
conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 561 del 11 de marzo de 1972 y 637 del 19 de
septiembre de 1994.

[18]

GEORGES VEDEL.Derecho Administrativo. Madrid, Edit. Aguilar, 1980. p.343.

[19]

Particularmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado diferenci los
contratos adicionales a que se refera el art. 58 del decreto ley 222 de 1983 y la adicin de los contratos a
que hace referencia la ley 80 de 1993 (Concepto del 26 de agosto de 1998, Rad. 1121). Posteriormente,
en el concepto del 18 de junio de 2002, Rad. 1439, sostuvo que dichos contratos no resultaban
necesarios cuando por una deficiente estimacin de las cantidades requeridas para ejecutar el objeto
contractual (alcance fsico de la obra) descrito en el mismo contrato, el presupuesto calculado para su
ejecucin resulta insuficiente y, por lo mismo, se hace necesario disponer de una mayor presupuesto para
pagar el valor total y real de su ejecucin. All se dijo que lo procedente es, simplemente, efectuar por la
administracin misma, sin intervencin del contratista, un movimiento presupuestal para cubrir ese mayor
costo de ejecucin del contrato.
[20]

[21]

Sentencia C-083 del 26 de febrero de 1993. MP. Fabio Morn Daz.

Tambin ha dicho la Sala, en este mismo sentido, que Finalmente, la demandante pretendi

excusar su aceptacin a la clusula de sometimiento a la contribucin especial argumentando que no le

era permitido, por razones del servicio, detener la obra, lo cual encuentra apoyo en efecto en la ley pero
lo que no es viable aceptar es la reiterada suscripcin de contratos adicionales al valor del
contrato sin salvedad alguna a esta clusula en el entendido de encontrarse cobijado por el artculo 5
de la ley 80 de 1993, cuyo texto reza: ()
Pero es que, en este caso, no se prob condicionamiento o coaccin por parte de la entidad contratante
sino que por el contrario se estableci la aceptacin manifiesta y sin salvedades de la situacin, por parte
del contratista, sin haber desplegado ni previa ni concomitantemente actividad que permitiera a la
Salaentender que en efecto la Sociedaddemandante no aceptaba los trminos del contrato adicional; su
conducta evidencia todo lo contrario.
Pero adems si es que la coaccin administrativa hubiese sido cierta, la Sociedad demandante pudo, con
su conducta, frustrar la celebracin del contrato adicional y colocar a la Administracin en la adopcin de
una modificacin unilateral del contrato, la cual como acto administrativo habra podido ser objeto de
demanda, si es que se consideraba que el acto era ilegal, para que el juez definiera si en verdad lo era.
Seccin Tercera, sentencia de octubre 30 de 2003. CP. Mara Elena Giraldo. Actor: Construca SA. Exp.
17.213-.
[22]

Seccin Tercera, sentencia de octubre 30 de 2003. CP: Mara Elena Giraldo. Actor: Construca
SA. Exp. 17.213
[23] Constitucin Poltica.: Art. 3La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el
poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos
quela Constitucin establece.; Art. 113.- Son ramas del poder pblico, la legislativa, la ejecutiva y la
judicial. Adems de los rganos que las integran existen otros, autnomos e independientes, para el
cumplimiento de las dems funciones del Estado. Los diferentes rganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armnicamente para la realizacin de sus fines.
[24] Constitucin Poltica: Art 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica,
poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la
Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares.

[25] ART. 90.- El Estado responder patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables,
causados por la accin o la omisin de las autoridades pblicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparacin patrimonial de uno de tales daos, que haya
sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aqul deber repetir
contra este.
[26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 8 de mayo de 1995, Exp.
8118, y 8163 de 13 de julio de1993, C.P. Juan de Dios Montes Hernndez.
[27] Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1 de agosto de 1996, M.P. Alejandro Martnez Caballero.
[28] Idem.
[29] Corte Constitucional Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[30] La Corte Constitucional en Sentencia C-333 de 1 de agosto de 1996 (M.P. Alejandro Martnez
Caballero) ya citada, seal que esta concepcin fue la base conceptual de la propuesta que llev a la
consagracin del actual artculo 90, la cual se ratifica en la ponencia para segundo debate en la Plenaria
de la Asamblea Constituyente en la que se manifest: "En materia de responsabilidad patrimonial del
Estado, se elevan a la categora constitucional dos conceptos ya incorporados en nuestro orden jurdico:
el uno, por la doctrina y la jurisprudencia, cual es el de la responsabilidad del Estado por los daos que le
sean imputables: y el otro, por la ley, la responsabilidad de los funcionarios. La nocin de dao en este
caso, parte de la base de que el Estado es el guardin de los derechos y garantas sociales y que debe,
por lo tanto, reparar la lesin que sufre la vctima de un dao causado por su gestin, porque ella no se
encuentra en el deber jurdico de soportarlo. La responsabilidad se deriva del efecto de la accin
administrativa y no de la actuacin del agente de la Administracin causante material del dao, es
decir, se basa en la posicin jurdica de la vctima y no sobre la conducta del actor del dao, que es el
presupuesto de la responsabilidad entre particulares. (subrayas no originales, Augusto Ramrez Ocampo.
"Ponencia para segundo debate de la nueva Constitucin Poltica de Colombia" en Gaceta Constitucional
No 112, 3 de julio de 1991, pp 7 y 8.
[31] El contrato fue suscrito el 30 de diciembre de 1988.
[32] ...legislativamente el manejo de la figura comentada ha transcurrido hasta hoy por tres etapas
diferentes: la primera, regulada por las leyes 4 de 1964 y 36 de 1966, y por los decretos 1670 de 1967 y
150 de 1976, en la cual se haba previsto el sistema de reajuste de precios tendiente a conservar el valor
de los diversos tems propuestos, aplicando un sistema de reajuste a los mismos, de acuerdo con la
variacin real o mediante la aplicacin de frmulas matemticas. La segunda, reguladora del sub lite,
entr en vigencia con el Decreto 222 de 1983 y especialmente con los artculos 19 y 20 de tal
ordenamiento, que consagraron en favor de la administracin los poderes exorbitantes de terminacin y
modificacin unilateral de los contratos, pero condicionando el ejercicio de tales facultades a la debida
proteccin de los intereses del contratista, otorgndole, segn el caso, el derecho a ser indemnizado o a
conservar las condiciones econmicas inicialmente pactadas. Para el caso de la modificacin unilateral
del contrato, en el artculo 20 del estatuto contractual comentado se fijaron las siguientes reglas: ... c)
Deben respetarse las ventajas econmicas que se hayan otorgado al contratista. d) Debe guardarse el
equilibrio financiero del contrato para ambas partes. e) Deben reconocerse al contratista los nuevos
costos provenientes de la modificacin.... (...)
El anterior criterio legislativo y jurisprudencial se mantuvo y reforz con la expedicin de la Ley 80 de
1993, constitutivo de la tercera etapa de esta evolucin normativa, al disponer con carcter imperativo,
como una prestacin a cargo de la administracin, la obligacin de mantener el equilibrio financiero del
contrato. Para ello se le otorgaron a las entidades todas las facultades necesarias para que a travs de
acuerdos, pactos, o en forma unilateral, adopten las medidas indispensables para mantener ese equilibrio,

es decir, para que el contratista obtenga el beneficio econmico inicialmente pactado y,

consecuencialmente, pueda conseguir las ganancias razonables derivadas del cumplimiento del contrato
en las condiciones originalmente convenidas. (Artculos 27, 28 y 50 de la Ley 80 de 1993). Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 9 de mayo de 1996, Exp. 10151 C.P. Daniel
Surez Hernndez.
[33] Vigente para la poca en que se pactaron los contratos adicionales Nos 230, 081, 426, 288, 505, 752.
[34] La Ley 80 de 1993, adems en cuanto la ecuacin financiera del contrato y el restablecimiento del
equilibrio por su ruptura, estableci: ART. 27.De la ecuacin contractual. En los contratos estatales se
mantendr la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o
de contratar, segn el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien
resulte afectado, las partes adoptarn en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su
restablecimiento. Para tales efectos, las partes suscribirn los acuerdos y pactos necesarios sobre
cuanta, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimientos de costos financieros e
intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelacin a las disponibilidades de la apropiacin de que
trata el numeral 14 del artculo 25. En todo caso, las entidades debern adoptar las medidas necesarias
que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente
vigencia de que se trate. ART. 28.- De la interpretacin de las reglas contractuales. En la interpretacin
de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de seleccin y escogencia de
contratistas y en la de las clusulas y estipulaciones de los contratos, se tendr en consideracin los fines
y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre
prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos.
[35] La Ley 80 de 1993, adems en cuanto la ecuacin financiera del contrato y el restablecimiento del
equilibrio por su ruptura, estableci: Art. 27.- De la ecuacin contractual. En los contratos estatales se
mantendr la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o
de contratar, segn el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien
resulte afectado, las partes adoptarn en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su
restablecimiento. Para tales efectos, las partes suscribirn los acuerdos y pactos necesarios sobre
cuanta, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimientos de costos financieros e
intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelacin a las disponibilidades de la apropiacin de que
trata el numeral 14 del artculo 25. En todo caso, las entidades debern adoptar las medidas necesarias
que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente
vigencia de que se trate. Art. 28.- De la interpretacin de las reglas contractuales. En la interpretacin de
las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de seleccin y escogencia de
contratistas y en la de las clusulas y estipulaciones de los contratos, se tendr en consideracin los fines
y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre
prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos.
[36] Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III-A Contratos Administrativos,
Teora general. Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1983, p. 482.
[37] Gaceta del Congreso No. 75 de 23 de septiembre de 1992. pgs. 14 y 15.
[38] El Artculo 13 C.P. prescribe: Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirn la misma
proteccin y trato de las autoridades y gozarn de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin
poltica o filosfica.
El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado proteger especialmente a aquellas personas que por su condicin econmica, fsica o mental,
se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra
ellas se cometan.
[39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia de 18 de
septiembre de 2003, Exp. 15119, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
[40] As lo manifest la Sala en Sentencia de 30 de octubre de 2003, Exp. 17213, C.P. Maria Helena
Giraldo Gmez.
[41] Consejo de Estado, Seccin Tercera, providencia de 7 de marzo de 2002, Exp. 21.588 (Actor:
Consorcio Conascol S.A. Vs. Instituto Nacional de Vas -Invas), C.P. Alier Hernndez Enrquez.
Adems, la Sala explic que el tributo es fijado por el Estado mediante ley, lo que significa que tal
imposicin tiene un carcter general, al recaer en el contratista como sujeto individual destinatario de
dichas normas, es perfectamente posible que, en ciertos casos, dicha medida le afecte de manera
particular en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, no obstante lo cual debe probar la
existencia objetiva del hecho del prncipe.
[42] Recurdese que en virtud del principio de economa de que trata el artculo 25 numeral 14 de la
Ley 80 de 1993 Las entidades incluirn en sus presupuestos anuales una apropiacin global destinada a
cubrir los costos imprevistos ocasionados por los retardos en los pagos, as como los que se originen
en la revisin de los precios pactados por razn de los cambios o alteraciones en las condiciones iniciales
de los contratos por ellas celebrados. (Subraya la Sala).
[43] JEZE, Gaston, Principios Generales de Derecho Administrativo. V. Teora General de los Contratos
dela Administracin, Editorial de Palma, 1950, pg 44: Hay que distinguir entre los leas ordinarios y los
leas extraordinarios. El lea ordinario es la circunstancia desfavorable, de la que se puede decir
razonablemente que las partes han debido prever sus previsiones. Esta lea la soporta el contratante.
El lea extraordinario es el evento que frustra todos los clculos que las partes han podido hacer en el
momento del contrato, y excede los lmites extremos que aqullas han podido tener en cuenta al celebrar
el contrato, la circunstancia que transtorna la economa. Dicha lea puede invocarse para obtener, de la
Administracin, temporariamente, cierta participacin en las prdidas.
Todo hecho econmico que altere, de manera absolutamente imprevista, la economa del contrato, en
forma ajena a la voluntad de las partes, justifica una reclamacin del contratante.
[44] MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Ed. Abeledo-Perrot.
1992. III-A 3 edicin. pg. 482.
[45]

Tal como lo ha definido la Corte Constitucional, segn puede verificarse en la Sentencia C-179/94,

reiterada en las sentencias C-084/96 y C-306/96, entre otras:

La promulgacin no es otra cosa que la publicacin de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en
conocimiento de los destinatarios de la norma los mandatos que ella contiene ....
[46]

Cita contenida en la sentencia dela Corte Constitucional NOGUERA Laborde, Rodrigo, Introduccin
General al Derecho Vol. II, Serie Major 6, Institucin Universitaria Sergio Arboleda, Bogot 1996, pp. 161
y162
[47]

Nota incluida en el texto de la Sentencia parcialmente trascrita: Ver Sentencia C-957/99, M.P. Alvaro
Tafur Galvis.
[48]
Cita en el texto original: FULLER, Lon. The Morality of Law.Yale University Press, New Haven,
1969. Pgs. 49-51.
[49]
Cita en el texto original: Dicha obligacin del gobierno est consagrada expresamente en el artculo
2o. de la Ley 57 de 1985.
[50]
Cita en el texto original: Este principio est consagrado expresamente en el artculo 9o. del Cdigo
Civil Colombiano y en el artculo 56 del Cdigo de Rgimen Poltico Municipal (Ley 4a. de 1913).

[51]
[52]

Cita en el texto original: Sentencia de la Corte ConstitucionalC-544 de 1994.

Cita en el texto original: Sentencia C-084 de 1996.

{-0002} JURISPRUDENCIA
TEORA DE LA IMPREVISIN Y HECHO DEL PRNCIPE
RIESGOS DEL CONTRATO
TRIBUTO SOBREVINIENTE
COMPENSACIN AL COCONTRATANTE
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIN TERCERA, CONSEJERO PONENTE:
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, BOGOT, D.C., DIECIOCHO (18) DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL
TRES (2003), RADICACIN NMERO: 15119.-Estim la Sala en la mencionada Sentencia, que la
misma (La Imprevisin) se presenta cuando ... situaciones extraordinarias, ajenas a las partes,
imprevisibles y posteriores a la celebracin del contrato alteran la ecuacin financiera del mismo en forma
anormal y grave, sin imposibilitar su ejecucin, situaciones que bsicamente consisten en eventos
econmicos tales como ... crisis econmica grave; devaluacin extraordinaria; aumento fundamental y
sorpresivo de los costos de la materia prima esencial para la ejecucin del contrato; conmocin social,
etc, siendo entonces indispensable para que se configure, la concurrencia de tres elementos: 1) que el
hecho perturbatorio sea exgeno; 2) que no haya podido ser razonablemente previsto por las partes al
momento de contratar y 3) que produzca una afectacin de la ecuacin econmica del contrato
extraordinaria y excepcional, lo que significa que esta teora
... supone que las consecuencias de la circunstancia imprevista excedan, en importancia, todo lo que las
partes contratantes han podido razonablemente prever. Es preciso que existan cargas excepcionales,
imprevisibles, que alteren la economa del contrato. El lmite extremo de los aumentos que las partes
haban podido prever (...). Lo primero que debe hacer el contratante es, pues, probar que se halla en
dficit, que sufre una prdida verdadera. Al emplear la terminologa corriente, la ganancia que falta, la
falta de ganancia, el lucrum cessans, nunca se toma en consideracin. Si el sacrificio de que se queja el
contratante se reduce a lo que deja de ganar, la teora de la imprevisin queda absolutamente excluida.
Por tanto, lo que se deja de ganar no es nunca un lea extraordinario; es siempre un lea normal que
debe permanecer a cargo del contratante (subraya la Sala)
De otro lado, teniendo en cuenta que, como ya lo dijo la Sala, el hecho del prncipe se produce por una
disposicin general adoptada por la misma entidad contratante, aunque no en su calidad de tal, sino como
Autoridad Administrativa en ejercicio de sus funciones, la expedicin de impuestos por parte del
Legislador o por una autoridad distinta de la contratante INSTITUTO NACIONAL DE VIAS (antes FONDO
VIAL NACIONAL), no encuadrara en dicha teora, sino que obedecera ms bien a la teora de la
imprevisin, en la medida en que en sta, el evento o hecho que la constituye y que produce el trastorno
grave de las condiciones econmicas del contrato, debe ser externo y ajeno a las partes del negocio
jurdico.

La importancia de la distincin del rgimen procedente frente al rompimiento del equilibrio econmico de
un contrato, si lo es el hecho del prncipe o la teora de la imprevisin, radica en el hecho de que
dependiendo de cul de los dos sea el llamado a operar, la parte afectada negativamente con el hecho
perturbatorio de la ecuacin contractual tendr derecho al reconocimiento integral de los perjuicios -en el
caso del hecho del prncipe-, o nicamente, habr lugar al reconocimiento de una compensacin, limitada
a las prdidas que haya podido sufrir el cocontratante -caso de la teora de la imprevisin-.
Y lo anterior es as, por cuanto en el caso del hecho del prncipe lo que se configura es una
responsabilidad contractual sin falta, que es imputable a un hecho de la propia autoridad contratante y
que rompe el equilibrio econmico del contrato, por lo cual ella est obligada a reconocer tanto el dao
emergente como el lucro cesante resultado de ese desequilibrio por ella ocasionado.
El hecho del prncipe constituye sin duda un caso de responsabilidad contractual de la administracin.
La vinculacin a la teora de la responsabilidad contractual explica en particular que el hecho del prncipe
no d lugar a reparacin sino cuando l emana de la administracin contratante misma, porque toda
responsabilidad supone imputabilidad; tal es la diferencia que separa el hecho del prncipe de las
sujeciones imprevistas o de la imprevisin, las cuales no reposan sobre la idea de responsabilidad. l
explica igualmente que la reparacin se efecte segn las mismas reglas que en el caso de falta de la
administracin a sus obligaciones contractuales
En cambio, en lo que hace relacin a la teora de la imprevisin, en cuanto ella consiste en situaciones
extraordinarias, ajenas a las partes, imprevisibles y posteriores a la celebracin del contrato que alteran la
ecuacin financiera del contrato en forma anormal y grave, sin imposibilitar su ejecucin, se contempla el
deber de la Administracin de concurrir en ayuda del contratista, ya que ste obra como su colaborador y
requiere de ese apoyo para concluir con el objeto contractual, en el cual est fincado el inters de la
entidad contratante.
... es justamente ese inters pblico -que campea con iguales efectos en todo el derecho administrativoel que da basamento jurdico a la teora de la imprevisin.
El contrato administrativo persigue un fin de inters pblico y el cocontratante particular llega a l
buscando un inters propio, privado, pero convirtindose a pesar de ello en un colaborador de la
administracin pblica en el logro de aquel fin.
Ese colaborador ha aceptado la relacin contractual creada teniendo en cuenta una ecuacin econmicofinanciera que exista al tiempo de la celebracin del contrato, y que inclua el lea normal de toda
negociacin.
Cuando esa ecuacin es trastrocada, crendose un lea anormal o extraordinaria, no es justo que el
cocontratante deba cargar con sus efectos, cuando l est colaborando en el logro de un fin de inters
pblico. De ah que la administracin deba concurrir en su ayuda, para restaurar el lea normal del
contrato, su ecuacin econmico-financiera, mxime cuando el cocontratante ha sido ajeno a aquella
situacin que lo perjudica.
Pero la indemnizacin en este caso, no ser igual a la que correspondera en el caso del hecho del
prncipe, ya que la circunstancia que trastorn en forma grave la ecuacin contractual, no le es imputable
a la entidad contratante ni siquiera a ttulo de responsabilidad sin falta, sino que obedece a hechos ajenos
a las partes y la Administracin slo proceder a compensar la ecuacin desequilibrada por razones de

equidad y como colaboracin al contratista que de todas maneras tiene que ejecutar el contrato en
condiciones adversas a sus clculos iniciales. Al respecto, ha dicho la doctrina:
3) El evento invocado debe producir una perturbacin suficientemente profunda en el equilibrio
econmico - financiero del contrato, de modo tal que se evidencie que se est ante un lea contractual
anormal, que excede los clculos que las partes pudieron hacer al contratar y que incluyen, normalmente,
el alea comn a toda negociacin, que el cocontratante particular est obligado a tomar a su cargo. (...)
6) El trastorno o perturbacin del contrato no debe ser definitivo, sino, al contrario, temporal o transitorio,
ya que si as no fuera no habra motivo para que el cocontratante reclamara la ayuda de su contraparte,
que es admisible slo para continuar la ejecucin del contrato. Correlativamente, debe estarse en
presencia de un contrato administrativo ya en curso de ejecucin, puesto que debe ser posterior a su
celebracin, y cuyas prestaciones no estn enteramente concludas, que en este ltimo caso no habra
inters en ayudar a la ejecucin de un contrato ya cumplido. (...)
8) Finalmente, es indispensable que el cocontratante particular, a pesar del trastorno producido, no haya
suspendido por s la ejecucin del contrato. Si la imprevisin busca una ayuda al cocontratante para que
ste no interrumpa el cumplimiento de sus obligaciones, y si aqul debe actuar como un colaborador de la
administracin pblica, este requisito es de importancia trascendental, pues da razn a ese apoyo
econmico. La imprevisin, en consecuencia, impone la obligacin de continuar con la ejecucin del
contrato, para abrir en favor del cocontratante particular el derecho a una indemnizacin. (...)
Debe tenerse presente que la aplicacin de la teora de la imprevisin, a diferencia de lo que ocurre en los
casos en que procede la teora del hecho del prncipe, no importa el derecho del cocontratante a una
compensacin completa, integral, sino a la que sea necesario otorgarle a fin de asegurar la ejecucin del
contrato y en la medida en que lo sea. Esta es la regla general que habr de hacerse prevalecer en todos
los casos.
Por lo dems, se tendrn en cuenta las prdidas o perjuicios sufridos, y no las ganancias posibles que el
cocontratante hubiera podido obtener de no ocurrir el trastorno del contrato. La imprevisin no cubre ni
asegura ganancias; slo es una ayuda en las prdidas. Por ello, y sta es otra condicin importante, por
va de la teora de la imprevisin no deben cubrirse todas las prdidas sufridas por el cocontratante, sino
las que sea menester cubrir para que el lea del contrato pase de un lmite extraordinario o anormal a un
lmite normal o comn. La administracin pblica, al otorgar esa ayuda al cocontratante, toma sobre s
ese perjuicio extraordinario, haciendo que la ecuacin econmico-financiera del contrato vuelva a
condiciones razonables, contractuales. (negrillas fuera de texto).
Para Bercaitz, el contratista afectado tiene derecho a reclamar slo un aumento de su contraprestacin
y para Jeze La teora de la imprevisin tiene por finalidad hacer participar a la Administracin, en cierta
medida y temporariamente, en las prdidas experimentadas por el contratante. No tiende a reparar un
dao. Nunca conduce a mantener el beneficio del contratante, ni an a preservarlo de cualquier prdida.
El hecho del prncipe, en cambio, tiene por resultado, cuando influye sobre la situacin econmica del
contratante, otorgar a ste el derecho de exigir la reparacin definitiva del perjuicio causado por la
Administracin, en forma de un suplemento de precio; la equidad exige que el contratante no sufra una
prdida, ni an una disminucin de sus beneficios, a raz del hecho de la Administracin.
No obstante, cualquiera sea la teora que se aplique, se observa que el hecho mismo de la imposicin de
nuevos tributos, por s solo, no equivale a un rompimiento automtico del equilibrio econmico del

contrato estatal, sino que trtese de un hecho del prncipe o de una circunstancia imprevista, deber
analizarse cada caso particular, para determinar la existencia de la afectacin grave de las condiciones
econmicas del contrato a raz de la aplicacin de la nueva norma impositiva; al respecto, ha dicho la
Sala:
Se deduce de estos antecedentes jurisprudenciales, que slo en una ocasin, en forma tangencial, se ha
aceptado la ocurrencia del hecho del prncipe en razn de los gravmenes o cargas impositivas que
afectan la economa o ecuacin financiera de los contratos estatales. En los dems casos se ha
considerado que las cargas tributarias que surgen en el desarrollo de los contratos estatales, no significan
per se el rompimiento del equilibrio econmico del contrato, sino que es necesario que se demuestre su
incidencia en la economa del mismo y en el cumplimiento de sus obligaciones, exigencia que coincide
con lo expresado por la doctrina como se anot antes.
Es decir que no basta con probar que el Estado -entidad contratante u otra autoridad- profiri una medida
de carcter general mediante la cual impuso un nuevo tributo, y que el mismo cobij al contratista, que
tuvo que pagarlo o se vio sometido a su descuento por parte de la entidad contratante, sino que adems,
para que resulte admisible el restablecimiento de tal equilibrio econmico del contrato, debe probar que
esos descuentos, representaron un quebrantamiento grave de la ecuacin contractual establecida ab initio, que se sale de toda previsin y que le represent una mayor onerosidad de la calculada y el tener
que asumir cargas excesivas, exageradas, que no est obligado a soportar, porque se trata de una
alteracin extraordinaria del lea del contrato; y esto es as, por cuanto no cualquier trastorno o variacin
de las expectativas que tena el contratista respecto de los resultados econmicos del contrato,
constituyen rompimiento del equilibrio econmico del mismo, existiendo siempre unos riesgos inherentes
a la misma actividad contractual, que deben ser asumidos por l.
Al respecto, el tratadista Dromi considera que Slo el acto de poder anormal o extraordinario que afecte
la ecuacin financiera del contrato da lugar a la aplicacin de la teora del hecho del prncipe, para
responsabilizar al Estado, pues el acto de poder normal u ordinario, an en el caso de disposiciones
generales, que slo tornen un poco ms gravoso el contrato, queda a cargo del contratista., River
precisa que La teora puede intervenir cuando la persona pblica contratante dicta una medida general
que agrava las cargas del cocontratante; pero esto no sucede sino cuando la medida tiene una
repercusin directa sobre uno de los elementos esenciales del contrato. y Escola sostiene que
... el hecho del prncipe, para poder ser invocado, debe haber ocasionado una alteracin extraordinaria o
anormal de la ecuacin econmico - financiera del contrato administrativo, puesto que los perjuicios
comunes u ordinarios que constituyen el lea normal de toda contratacin no pueden dar lugar a
resarcimiento.
Podemos, pues, completar la nocin del hecho del prncipe, diciendo que es tal toda decisin o conducta
que emane de la misma autoridad pblica que celebr el contrato y que sta realiza en su carcter y
condicin del tal, que ocasione un perjuicio real, cierto, directo y especial al cocontratante particular, que
ste no haya podido prever al tiempo de celebrar el contrato y que produzca una alteracin anormal de su
ecuacin econmico - financiera. (negrillas fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, surge claramente que cuando se efectu el primer descuento del 5% por
concepto de la contribucin especial, que lo fue el 14 de junio de 1995 (fl. 82), se hallaba vigente la Ley
104 de 1993, de tal manera que fue con fundamento en sta que actu el INVIAS; y obviamente, tal

conjunto normativo no fue proferido por la propia entidad contratante, lo que de entrada impide dar
aplicacin a la teora del hecho del prncipe al presente caso, toda vez que uno de los supuestos
fundamentales que determinan su procedencia es, precisamente, que la norma general hubiera sido
proferida por la entidad pblica contratante.
No obstante estar probado que efectivamente, la entidad contratante efectu descuentos a las actas del
Contrato 588 de 1985 con fundamento en una ley posterior a su celebracin, la Sala considera que este
hecho, no es suficiente para acreditar el rompimiento del equilibrio econmico del contrato, respecto del
cual, bien vale la pena recordar que fue celebrado para ser ejecutado en un plazo de 24 meses (fl. 117), y
sin embargo a la fecha de presentacin de la demanda, 24 de mayo de 1996 (fl.33), haban transcurrido
aproximadamente 11 aos sin que se hubieran culminado las obras contratadas; y, habiendo pactado un
valor total del contrato que ascenda a $498900.804,oo, a la fecha de la adicin No. 12, esto es el 25 de
abril de 1995, llevaba un valor acumulado de $1.653478.567,68, sin que se haya encontrado en los
documentos contentivos de las adiciones en valor la justificacin de las mismas y las razones tcnicas por
las cuales fueron necesarias, resultando imposible en consecuencia, determinar la existencia de una
alteracin extraordinaria del lea del contrato.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125