Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
I. LOS ANTECEDENTES
El derecho de los municipios con poblacin indgena a elegir sus autoridades por usos y costumbres se incorpor a la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano del Estado de Oaxaca desde la primera propuesta de
reforma constitucional referente a derechos de pueblos indgenas, presentada por el gobernador del estado ante la Cmara de Diputados el da 9 de
agosto de 1990. En ella se inclua la adicin de una fraccin V al artculo 39
de la carta magna, en la cual se estableca que la ley respetar las prcticas democrticas de las comunidades indgenas y proteger sus tradiciones.1 En esta disposicin no se especificaba claramente cules eran las
prcticas democrticas electorales que se pretenda respetar, adems de
que estaban referidas nicamente a las comunidades que podan ser agencias municipales o de polica y no a los municipios. As lo entendi la
legislatura estatal pero no enmend el error y se limit a pasar esta adicin
1
356
2
Decreto nm. 86, Peridico Oficial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, t. LXXII,
29 de octubre de 1990.
3
Decreto nm. 278, Peridico Oficial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, Oaxaca
de Jurez, Oaxaca, nm. 19, t. LXXVII, mayo de 1995, pp. 1 y 2.
357
rior Ley Orgnica Municipal, con lo que el derecho quedaba a salvo, aun si
sta se abrogaba para sustituirla por otra legislacin electoral.
Como consecuencia de esta reforma se modific el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, introduciendo el
libro IV, que abarcaba los artculos del 109 al 113 y se titulaba De la
renovacin de los ayuntamientos de municipios por usos y costumbres.
En dichas normas se aclaraba, que slo eran aplicables a los municipios
que renovaban sus ayuntamientos por usos y costumbres, defina lo que se
entenda por tales, autorizaba a los ayuntamientos a registrar candidatos
sin la intervencin de partidos y estableca los requisitos necesarios para
ser candidato. Lo lacnico de ellas oblig al Instituto Estatal Electoral a
emitir varias directrices para llenar las lagunas que presentaba. Esta legislacin regul slo un periodo de elecciones municipales, porque tanto la
Constitucin estatal como la legislacin sobre esta materia fueron modificadas nuevamente. En el primer caso, se mantuvo el contenido del artculo 25 referido a la proteccin legal de las tradiciones y prcticas democrticas, al cual nos hemos referido con anterioridad, agregndose un prrafo
al artculo 98, para quedar en los siguientes trminos: Los consejales electos
por el sistema de usos y costumbres tambin tomarn posesin en la fecha
que refiere el prrafo anterior y desempearn el cargo durante el tiempo que sus tradiciones y prcticas democrticas determinen, pero no podr
exceder de tres aos.4
Siete meses despus, se reform el libro IV del Cdigo de Instituciones
Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca (CIPPEO),
relativo a la eleccin de autoridades municipales por usos y costumbres.
Siendo esta ltima la legislacin vigente en materia de participacin poltica referida a pueblos indgenas, es la que a continuacin se analiza. Para
ello hemos clasificado las normas jurdicas que la integran de la siguiente
manera. En primer lugar localizamos una parte de disposiciones generales,
referida bsicamente a definiciones de trminos usados, entre los cuales se
ubica la de derecho consuetudinario, procedimiento electoral consuetudinario, validez de las normas de derecho consuetudinario, procedimiento y
actos que comprende el proceso electoral y rganos que los ejecutan. La
segunda parte est referida a los municipios cuya renovacin de ayunta-
4
Decreto nm. 153, Peridico Oficial del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, Oaxaca
de Jurez, Oaxaca, nm. 10, t. LXXIX, 8 de marzo de 1997.
358
359
360
361
las personas que aspiren a ocupar algn cargo por el sistema de usos y
costumbres, o bien que sin aspirar, sean propuestos por los habitantes del
municipio en que habitan para ocupar algn cargo concejil dentro del ayuntamiento. Los primeros requisitos estn referidos a los que la Constitucin
del estado determina y los segundos a los que establece la comunidad del
ayuntamiento que pretenden representar.
En relacin con los requisitos exigidos por la Constitucin Poltica, el
artculo 112, fraccin I, del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales establece: Para ser miembro de un ayuntamiento de
acuerdo con las normas de derecho consuetudinario se requiere () acreditar lo sealado por los artculos 101 y 102 de la Constitucin particular.
Como se ve, esta norma jurdica no establece ningn requisito especfico
sino remite a otra que los establece en general para todos los ciudadanos
del Estado que estn en edad de votar. De ah que para saber cules son los
requisitos que se exigen para que un ciudadano pueda aspirar a un cargo
concejil por usos y costumbres hay que consultar los mencionados artculos de la Constitucin del estado de Oaxaca, mismos que textualmente
expresan:
Artculo 101. Para ser concejal del Ayuntamiento se requiere:
I. Ser ciudadano del estado, en ejercicio de sus derechos y haber cumplido
18 aos de edad.
II. Ser vecino del municipio donde se hace la eleccin o tener una residencia mnima de un ao anterior del da de la eleccin.
III. Tener un modo honesto de vivir.
IV. Por cada miembro del ayuntamiento que se elija como propietario, se
elegir un suplente.
Artculo 102. No pueden ser electos miembros de los ayuntamientos: los
militares en servicio activo, ni el personal de la fuerza de seguridad pblica
del Estado.
Podrn serlo los servidores pblicos del estado o de la federacin, si se
separan del servicio activo los primeros o de sus cargos los segundos, con
ciento veinte das de anticipacin a la fecha de las elecciones.5
Como puede verse, es el artculo 101 el que establece los requisitos para
ser candidato a concejal, pues el segundo lo que hace es determinar en qu
362
casos no se puede aspirar a dicho cargo. Estos requisitos son exigibles para
todos los candidatos, sin importar el procedimiento por el cual pretendan
llegar al cargo.
En relacin con los requisitos referidos a la comunidad el Cdigo de
Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca establece
que para ser electos por el sistema de usos y costumbres, el mismo artculo 112, en su fraccin II, establece que es necesario estar en el ejercicio de
sus derechos y obligaciones como miembro activo de la comunidad. Esta
disposicin legal opera en el supuesto de que en determinados pueblos
indgenas, adems de los requisitos legales establecidos en la Constitucin, requieran que se cumplan otros ms, propios de sus sistemas normativos, como puede ser que la persona que vaya a ocupar el cargo resida en
la comunidad, haya prestado servicio normalmente, o aun estando fuera de
ella hubiera cooperado con su comunidad, que no ocupe ningn otro cargo
se civil o religioso, entre otros. No es que esta disposicin legal en s misma establezca otros requisitos que no se exijan a los candidatos a ocupar
algn cargo de eleccin popular a travs de los mecanismos establecidos
por el propio Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, sino que siendo un proceso sui generis, especfico para
pueblos indgenas, debe preverse que no se violen los principios que los
sustentan. Es a travs de esta prescripcin jurdica como los pueblos indgenas pueden proteger sus sistemas propios de eleccin, ya que si alguna
persona que no cumpliera con estos requisitos quisiera ocupar algn cargo, podra ser impugnada por cualquier ciudadano del municipio ante el
rgano estatal correspondiente, quien tiene la obligacin de resolver en
favor de los inconformes de acuerdo con esta disposicin jurdica.
Como en otras partes de este captulo de la ley electoral, aqu tambin
encontramos que indebidamente se habla de derechos y obligaciones como
miembro activo de la comunidad y no del municipio como es lo correcto,
pues independientemente de que sea una o varias comunidades las que
integren el municipio, se trata de elegir autoridades municipales. Con esto
se sigue sustentando la tesis de que el sistema de eleccin por el sistema
consuetudinario est diseado pensando en aquellos municipios que se
componen de una sola comunidad y de un solo pueblo indgena, dejando
fuera a aquellos que se presentan de dos o ms comunidades indgenas,
aun cuando sean del mismo pueblo indgena.
Los anteriores son los requisitos para que una persona sea electa a un
cargo dentro de un cabildo municipal por el sistema de usos y costumbres.
363
Pero la ley tambin establece requisitos para que las personas que pertenezcan a municipios indgenas puedan ejercer sus derechos a travs del
sistema de usos y costumbres. Dichos requisitos se encuentran en el artculo 113 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales
del Estado de Oaxaca donde se establece que son electores en los municipios de usos y costumbres todos los habitantes de los mismos que estn en
el ejercicio de sus derechos y obligaciones constitucionales en lo referente
a los derechos de los pueblos indgenas y las establecidas por la asamblea
comunitaria.
Esta disposicin es confusa. Es entendible y adems correcto que la ley
exija que los posibles electores estn en el ejercicio de sus derechos y
obligaciones constitucionales en materia poltica o, dicho de otra manera,
que sus derechos ciudadanos no se les hayan suspendido por alguna causa
establecida en la ley, como pudiera ser el caso de que se encontraran
compurgando alguna pena privativa de libertad impuesta por tribunal competente. Pero cuando se exige que los electores estn en el ejercicio de sus
derechos constitucionales en lo referente a los derechos de los pueblos
indgenas, la disposicin se vuelve ambigua. En efecto, una de las primeras ambigedades consiste en determinar si con el trmino Constitucin se
refiere a la federal, la estatal o a ambas; a lo cual hay que agregar el problema de cules seran los derechos y obligaciones que debern estar ejerciendo para poder elegir autoridades municipales por el sistema electoral
consuetudinario, o de usos y costumbres.
Desde nuestro punto de vista y tomando en cuenta que el derecho es un
sistema de normas en donde unas se relacionan con otras, consideramos
que esta disposicin se refiere a los derechos y obligaciones contenidas en
las Constituciones federal y estatal pero slo en materia poltica, o aquellas que tengan relacin directa con ella, pues aunque la norma en lo particular no especifica que se refiera a esta materia el Cdigo electoral en su
conjunto est destinado a regular esta materia y por tanto no es correcto
que a travs de l se pretenda establecer normas de conducta en otra materia, que le es ajena a la que est destinado. No obstante la falta de claridad
sobre los propsitos de esta norma, hay que decir que la confusin puede
operar en favor de los derechos y en contra de los rganos electorales del
Estado, pues siempre se podr alegar por los primeros que ellos si estn en
ejercicio de sus derechos y obligaciones constitucionales y quedar a stos
la carga de la prueba en contrario.
364
Caso distinto es el ejercicio de los derechos establecidos por la asamblea comunitaria. En ste conviene aclarar que la norma no se refiere a
cualquier tipo de obligaciones, como pudieran ser la que pretendiera imponer una organizacin poltica, sino slo aquellas que guarden relacin
con los sistemas normativos propios de la cultura del pueblo indgena de
que se trate, como pudiera ser la participacin en los trabajos comunitarios
o bien el desempeo de determinados cargos previos para poder ocupar un
puesto concejil.
IV. PROCEDIMIENTO DE ELECCIN
El procedimiento electoral por el sistema electoral consuetudinario se
integra de cuatro partes. En ellas no se regula la forma en que habrn de
realizarse las elecciones de los integrantes de los consejos municipales
sino slo se enuncian de manera general, para que sean los propios habitantes de los municipios los que determinen la forma de llevar a cabo las
elecciones. Esta es la esencia de este procedimiento electoral. Las cuatro
partes son: la declaratoria, el proceso, la convalidacin y la solucin de
controversias.
Para que la eleccin de autoridades de un municipio determinado pueda
regirse por el sistema electoral consuetudinario, previamente debe ser declarado como tal. Esta declaracin es una facultad del Consejo General del
Instituto Estatal Electoral, por disposicin del artculo 114 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca,
el cual expresa: el Consejo General del Instituto en su primera sesin del
ao electoral precisar qu municipios renovarn concejales bajo el rgimen de normas de derecho consuetudinario y en el peridico oficial publicar el catlogo general de los mismos.
Una inconsistencia de esta disposicin es que en ella no se da ninguna
intervencin a los municipios interesados para que ellos mismos determinen si se rigen por el sistema tradicional de partidos o por el de usos y
costumbres. No hay razn para que se niegue este derecho a los municipios cuando se trata de una eleccin de autoridades internas, pues en el
artculo 110 del propio Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales se establecen las caractersticas que deben reunir para regirse por ese
procedimiento. El Consejo General del Instituto Estatal Electoral debera
limitarse a constatar que quienes deseen elegir autoridades de esta manera
cumplan con los requisitos y no andar diciendo quines pueden hacerlo y
365
quines no, pues con ello se despoja a los pueblos indgenas del derecho de
autogobierno.
Existen otros problemas con esta norma jurdica. Entre ellos figura el
hecho que la precisin que haga el Consejo General de Instituto sobre
los municipios que habrn de regirse por el sistema electoral consuetudinario se hace de manera discrecional, pues no existen en la ley lineamientos en los cuales basar su actuacin, como no sea el propio artculo 110 de
Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales, pero aun en este
caso queda al Consejo General la facultad de interpretar dicha norma antes
de proceder a su implementacin. Asimismo, existe un vaco en cuanto a
las posibilidades para que puedan inconformarse los municipios que no
estn de acuerdo con la decisin que tome el Consejo General del Instituto,
sea que haya decidido que un municipio que quiera regir la eleccin de sus
autoridades por el sistema electoral consuetudinario haya sido excluido o
bien, que no queriendo regirse de esta manera, se le haya incluido.
Una disposicin muy importante es la contenida en el artculo 115 del
Cdigo de Instituciones y Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca,
cuyo contenido es el siguiente: Las autoridades competentes del municipio, encargados de la renovacin de los ayuntamientos en la comunidad,
informarn oportunamente y por escrito al instituto de la fecha, hora y lugar
de la celebracin del acto de renovacin de concejales del ayuntamiento.
Ntese que no se dice quin es la autoridad electoral competente ni
quines la constituyen, sino se deja en libertad a los interesados para que
ellos la determinen y decidan quines habrn de integrarla. Ser esta autoridad la que con el debido tiempo determine la fecha, hora y lugar de la
celebracin de las elecciones para la renovacin de las autoridades del
ayuntamiento por el sistema electoral de usos y costumbres. En todas estas
actividades no debe intervenir ninguna otra autoridad electoral estatal,
mucho menos otras que no revistan este carcter, y si intentaran hacerlo las
autoridades del municipio interesado podrn oponerse a ello. La autoridad
electoral municipal tiene obligacin de dar cuenta oportunamente al Instituto Estatal Electoral de la fecha, hora y lugar en que se realizarn tales
actividades; asimismo debe ceir sus actos a lo que establece el artculo 117 del mismo Cdigo, de lo cual nos ocuparemos ms adelante.
Distinta a la anterior disposicin, existe otra contenida en el artculo 116
del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales, el cual
prescribe: La asamblea general comunitaria del municipio decidir libremente la integracin del rgano encargado de nombrar a la nueva autori-
366
dad, con base en su tradicin o previo acuerdo o consenso de sus integrantes. En este rgano podr quedar integrada la autoridad municipal.
Por esta norma se faculta a los municipios a integrar su propio rgano
electoral, lo cual es correcto; no obstante, tambin encontramos algunas
inconsistencias en ella. Esta disposicin sigue haciendo referencia a la asamblea comunitaria y no municipal. Ah mismo se le obliga a integrar un
rgano encargado de nombrar a la nueva autoridad, la cual puede llevarse
a cabo con base en su tradicin o, si no fuere el caso, previo acuerdo o
consenso de los miembros de la asamblea comunitaria. As como est la
norma jurdica, los municipios con poblacin indgena se ven obligados a
crear un rgano electoral, aunque no sea parte de sus instituciones electorales propias, y se le faculta para elegir a los nuevos concejales municipales.
Mejor sera que se reconociera a las instituciones electorales propias de
cada pueblo indgena, as como las facultades que la comunidad correspondiente le ha otorgado para participar en el proceso electoral, pero la
norma no se refiere a esto, sino a lo que ya hemos expuesto. No obstante, si
el rgano electoral que se cree acta de acuerdo con la voluntad de la
mayora de sus representados y con respeto a las normas electorales propias de ellos, nada le impide actuar como coordinador del proceso, tomando en cuenta la opinin de la asamblea. Adems, podr fundar su actuacin en el artculo 117, fraccin 3, que habla de rgano que presidi el
procedimiento de eleccin y no que nombr a la nueva autoridad.
Una nota especial de esta disposicin es que se permite la participacin
de las autoridades municipales, siempre que la asamblea comunitaria as lo
decida. Decimos que esta es una disposicin especial ya que para los procesos electorales regidos por lo que la ley establece est prohibida la participacin de las autoridades en este tipo de actos, incluso est penada su
participacin. No obstante, en este tipo de procesos electorales se justifica
ya que no existe partido poltico que se beneficie con ello, que es la razn
por la cual se prohbe su participacin.
V. DISPOSICIONES APLICABLES EN LA REALIZACIN DE LA JORNADA
ELECTORAL
Decamos lneas atrs que los actos de la autoridad electoral de los municipios que se rijan por el sistema electoral consuetudinario para la
renovacin de sus autoridades internas, deben regirse por el contenido del
artculo 117 del Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Elec-
367
368
realizan en otros distintos, siempre que sea la mayora de los habitantes del
municipio de que se trate quien lo decida de manera libre.
Otra disposicin especfica est referida a la manera de dejar constancia de la eleccin y dar certeza y seguridad del acto electoral. Est contenida en la fraccin 3 del propio artculo 117 que prescribe: Al final de la
eleccin se elaborar un acta en la que debern firmar, invariablemente,
la autoridad municipal en funciones, los integrantes del rgano electoral
que presidi el procedimiento de eleccin; tambin ser firmada por aquellas personas de la municipalidad que por costumbre deban hacerlo, as
como por los ciudadanos que en ella intervinieron y quienes se considere
pertinente.
Esta norma tambin contiene una consideracin especfica relativa a las
autoridades municipales. Como recordarn, anteriormente expresamos que
en un proceso electoral que se sujeta a los procedimientos establecidos por
la ley, las autoridades tienen prohibido realizar algn acto que impacte
directamente el proceso, incluso existen penas aplicables a quien llegara a
realizar alguna conducta de este tipo. Sin embargo, en esta disposicin no
slo se permite que la autoridad municipal en funciones intervenga, sino
adems se le obliga a que firme el acta en donde conste la forma en que se
realiz el proceso electoral y sus resultados. Esto no constituye ningn
privilegio o derecho especial para los municipios en donde habiten pueblos indgenas y decidan elegir sus autoridades por el sistema electoral
consuetudinario. Sucede simplemente que se permite la intervencin de la
autoridad porque no existe posibilidad alguna de que acte en favor de
algn partido, que es la razn por la cual se prohbe que intervenga en los
procesos electorales que se rigen por el procedimiento legal.
El proceso electoral termina cuando el rgano electoral de la comunidad levanta el acta en la cual consta la forma en que se desarrollaron las
elecciones y los nombres de las personas que resultaron electas para ocupar los cargos concejiles en el ayuntamiento. Este proceso electoral es igual
de vlido que si se hubiera realizado por el procedimiento establecido por
la propia ley. Slo faltar la convalidacin de los rganos electorales del
Estado para que las autoridades elegidas entren en funciones.
369
370
371
372
373
Otra innovacin de la legislacin electoral en el estado de Oaxaca, tratndose de derechos de pueblos indgenas, es la fecha de toma de posesin
de las autoridades municipales y su duracin en el cargo. La Constitucin
Poltica del estado, en el artculo 98, dispone: Los Concejales electos por
el sistema de usos y costumbres tambin tomarn posesin en la fecha en
que se refiere el prrafo anterior y desempearn el cargo durante el tiempo que sus tradiciones y prcticas democrticas determinen, pero que no
podr exceder de tres aos.6
Esta disposicin se reitera en el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca. Por lo que se refiere a la fecha de toma
de posesin, el artculo 123 del citado Cdigo establece: Los concejales
electos de acuerdo con las normas de derecho consuetudinario de los municipios tomarn posesin de sus cargos el primer da de enero del ao
siguiente al de la eleccin. Si nos atenemos a una interpretacin literal de
esta norma jurdica, jams podr presentarse este supuesto, pues los municipios no tienen derecho consuetudinario; los que lo poseen son los pueblos indgenas que en ellos habitan. Por eso hay que entender esta norma
en el sentido de que los concejales municipales electos de acuerdo con las
normas de derecho consuetudinario tomen posesin el primer da de enero
Ibidem.
374