Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Contenido
Resumen Ejecutivo
Presentacin
I.
Indicador 1
Indicador 2
El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones pblicas cumple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables
Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementacin
Pilar II
Indicador 3
Indicador 4
Indicador 5
Pilar III
Indicador 6
Las operaciones y prcticas del pas que se relacionan con las adquisiciones son eficientes.
Funcionalidad del mercado de adquisiciones pblicas
Existencia de disposiciones sobre administracin de contratos y solucin de controversias.
Indicador 7
Indicador 8
II.
Pilar IV
Indicador 9
Indicador 10
Indicador 11
Indicador 12
Glosario
ADP
ADS
AMC
CAD
CAS
CAN
CCP
CEPLAN
CGC
CGR
CP
CUBSO
DGETP
DGPP
DTN
ETE
FIDIC
FONAFE
IICI
LCE
LGSNP
LOPE
LP
MEBA
MEF
MYPE
NCI
OCI
OD
OEC
OEI
ONPE
OSCE
OTE
PAB-AC
PAC
PAI-AC:
PAS
PDC
PDLC
PEDN
PEI
PESEM
PIA
POI
PP
PpR
PROINVERSIN
PRONAA
RCE
RENIEC
RNP
RUC
SCI
SDC
SEACE
SERVIR
SIAF
SINAD
SNC
TUO
TUPA
UIT
PARTE I
PILAR I.
1.
2.
PILAR II.
3.
3.b.
3.c.
3.d.
4.
4.d.
5.
5.b.
5.c.
5.d.
PILAR III.
6.
Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemtica para certificar la ejecucin del presupuesto y conciliar dicha ejecucin con la
programacin presupuestaria.
Las operaciones y prcticas del pas que se relacionan con las adquisiciones son eficientes.
6.a. El nivel de competencia para las adquisiciones de los funcionarios de
Gobierno responsables por las adquisiciones dentro de la Entidad es
consistente con sus responsabilidades.
6.b. Los programas de capacitacin e informacin sobre adquisiciones para
funcionarios del Gobierno y participantes del sector privado satisfacen
la demanda existente.
6.c. Hay normas ya establecidas para proteger los registros y documentos
relacionados con las transacciones y con la administracin de contratos.
8.
PILAR IV.
9.
10.
10.b.
10.c.
10.d.
10.e.
11.
12.
Resultados de la Evaluacin
Pilar I Marco Legislativo y Regulatorio
Indicador 1. El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones pblicas cumple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables
La Constitucin Poltica del Per, en su artculo 76, consagra que las obras y la
adquisicin de bienes y suministros con utilizacin de fondos o recursos pblicos
se ejecutan obligatoriamente por licitacin pblica, y que la contratacin de servicios y proyectos se hace por concurso pblico. Adicionalmente, el citado artculo indica que por Ley se establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades.
La Ley de Contrataciones del Estado (LCE)1 desarrolla diversos aspectos relativos a la contratacin pblica, tales como su mbito de aplicacin, los impedimentos para contratar con el Estado, los mtodos de contratacin, el Registro Nacional de Proveedores (RNP), el Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado
(SEACE), entre otros aspectos.
(b)
Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fcilmente accesibles para el pblico en forma gratuita.
A partir del 09 de enero del 2016, se encuentra vigente la Ley N 30225, Ley de Contrataciones del
Estado, as como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 350-2015-EF. No obstante,
toda vez que la evaluacin del impacto de una norma supone la existencia de un periodo suficiente
desde su entrada en vigencia que permita recoger evidencia emprica, el presente diagnstico se
realizar con base a la LCE y el RCE vigente hasta el 08 de enero del 2016.
En tal sentido, toda mencin en el presente informe a la Ley o LCE hace referencia a aqulla
aprobada por Decreto Legislativo N 1017, mientras que cuando se haga referencia a la Ley de
Contrataciones que entr en vigencia el 09 de enero del 2016, se indicar expresamente Ley N
30225.
El 4 de junio de 2008, se public el Decreto Legislativo N 1017, que aprob una nueva Ley
de Contrataciones del Estado y cre el OSCE sobre la base del Consejo Superior Contrataciones
del Estado - CONSUCODE, siendo que dicha Ley y su Reglamento entraron en vigor el 01 de febrero del 2009.
El artculo 59 de la Ley detalla las funciones del OSCE, tales como supervisar, de manera selectiva
y aleatoria, los procesos de contratacin; administrar el Registro Nacional de Proveedores y el
Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado; emitir directivas, lineamientos y manuales, as
como absolver consultas sobre las materias de su competencia; organizar y desarrollar arbitrajes,
entre otras.
10
Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que
incluye servicios de consultora) para todas las contrataciones donde se
utilicen fondos del presupuesto nacional.
Si bien el RCE estableca, excepcionalmente, que las Entidades que no tengan acceso a Internet
podan solicitar autorizacin al OSCE para registrar informacin de sus contrataciones al cierre
de cada trimestre, no se han recibido solicitudes de este tipo en los ltimos tres (3) aos, lo que
evidencia la accesibilidad de Internet para todas las Entidades.
11
se rige por la LCE, que abarca las contrataciones que deben realizar las Entidades para proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago del precio o de la retribucin correspondiente con fondos pblicos. No se encuentran comprendidas dentro
del mbito de aplicacin de dicha LCE, las concesiones y las asociaciones pblico
privadas, las cuales se rigen por su propia normativa.
Si bien la cobertura de la LCE es, en principio universal, otras disposiciones con rango de ley excluyen excepcionalmente de su mbito a ciertas Entidades o temporalmente a determinados segmentos del gasto. As, la creacin de regmenes especiales
que buscan acortar los plazos establecidos en el rgimen general, genera la existencia
de regmenes paralelos que pueden dificultar el entendimiento de las reglas aplicables
a las contrataciones del Estado, afectando la existencia de un sistema unitario.5
A modo de ejemplo, se mencionan a continuacin algunas disposiciones que crean
regmenes especiales de contratacin de ciertas entidades:
Primera Disposicin Complementaria Transitoria de la LCE, que excepta a
PROINVERSIN de aplicar el rgimen general para determinadas contrataciones.
Decreto Supremo N 008-2012, que crea el programa nacional de alimentacin escolar QALI WARMA, en virtud del cual se ha aprobado un Manual de Compras
del Modelo de Cogestin para la Atencin del Servicio Alimentario del Programa
Nacional de Alimentacin Escolar QALI WARMA.
Ley N 28840, que autoriza a la empresa Petrleos del Per S.A. a contar con un
rgimen de adquisiciones particular, que representa un 2.2% del monto total adjudicado en el 2015, de acuerdo con el informe de indicadores y desempeo.
No obstante, con la vigencia de la Ley N 30225, se espera que se reduzca la aprobacin de regmenes excepcionales, toda vez que las Entidades tienen ahora la posibilidad de utilizar nuevos procedimientos que se adecan a objetos contractuales especficos que requieren de mayor flexibilidad.
Tambin debe considerarse que exista la prctica de evadir el rgimen general de
contrataciones mediante la suscripcin de convenios de cooperacin, gestin y otros
de naturaleza anloga, suscritos entre Entidades y organismos internacionales, los
cuales operaban en virtud de convenios internacionales, aun sin mediar donacin y/u
operacin oficial de crdito. No obstante, la Ley N 30225 ha eliminado esta posibili5
Ello genera riesgos pues al limitarse los plazos de actuacin de los participantes, postores y funcionarios encargados de las contrataciones, flexibilizarse requisitos, o admitirse la realizacin de
contrataciones directas, se podra favorecer la obtencin de ofertas poco serias o mal estructuradas, evaluaciones de baja calidad tcnica, o, inclusive, direccionamientos hacia determinados proveedores.
12
dad.
Del mismo modo, se han emitido algunos decretos de urgencia de aplicacin temporal
que, en la generalidad de los casos, establecen procedimientos especiales para acortar
plazos y flexibilizar requisitos, en el entendido que ello permitira contrataciones ms
eficientes en el menor tiempo posible. 6
Criterios de Calificacin
El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con las
siguientes condiciones:
(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma
jerrquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos)
y su precedencia est claramente establecida.
(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fcilmente accesibles para el pblico en forma gratuita.
(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye servicios de consultora) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos del presupuesto nacional.
El conjunto de normas legales y reglamentaciones cumple con las
condiciones establecidas en a (a) ms una de las otras condiciones
establecidas arriba.
El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con
las condiciones establecidas en (a) solamente.
El sistema no cumple substancialmente con ninguna de las condiciones enumeradas arriba.
Puntaje
2
1
0
13
La LCE y el RCE definen los procedimientos que las Entidades sujetas al rgimen
general deben utilizar para realizar sus contrataciones. La normativa no otorga facultades discrecionales para que las Entidades elijan la modalidad o tipo de proceso de
seleccin que debe ser convocado.
As, en principio, en el supuesto que una Entidad requiera adquirir bienes, contratar
servicios o ejecutar obras, deber convocar el tipo de proceso de seleccin que corresponda al objeto contractual y a la cuanta. Para tales efectos, la LCE reconoce diferentes tipos de procesos de seleccin: licitacin pblica, concurso pblico, adjudicacin
14
La denominacin adjudicacin directa alude a un proceso competitivo que en esencia tienen caractersticas similares a las licitaciones y concursos, pero con plazos ms cortos.
La Ley N 30225 establece los siguientes procedimientos de seleccin: Licitacin Pblica, Concurso Pblico, Adjudicacin Simplificada, Seleccin de Consultores Individuales, Comparacin de
Precios, Subasta Inversa Electrnica, Contratacin Directa, as como el mtodo especial de Catlogos Electrnicos de Acuerdo Marco.
15
(b)
Conforme a lo sealado en el literal precedente, los procesos de seleccin que reconoce la LCE (licitacin pblica, concurso pblico, adjudicacin directa pblica y selectiva, as como adjudicacin de menor cuanta) se pueden considerar abiertos porque
admiten la participacin de cualquier proveedor interesado.
Asimismo, las rdenes de compra derivadas de los convenios marco suponen una
competencia entre los proveedores en la medida en que stos, despus de haber suscrito el convenio, pueden reducir los precios de sus productos y as competir para tener
mayores probabilidades de contratar con el Estado.
Ahora bien, de acuerdo con la metodologa aplicada a la presente evaluacin, respecto
al sub-indicador bajo comentario se seala que el marco legal debe establecer la licitacin pblica como mtodo establecido para efectuar las adquisiciones. Las leyes y
reglamentaciones deben definir las situaciones en las que otras formas de competencia restringida y contratacin directa pueden utilizarse asegurando que queden claramente explicitados los niveles de aprobacin (el subrayado es nuestro).10
As, se advierte que el sub-indicador bajo comentario busca que se establezca la LP
como mtodo para las contrataciones, sin perjuicio de otras formas de competencia
restringida y contratacin directa. De este modo, el concepto utilizado en la metodologa de licitacin se asocia, en el caso del Per, a todos los procesos que permiten
la participacin de cualquier proveedor interesado (LP, CP, ADP y ADS, AMC y rdenes derivadas de convenios marco), en contraste con otras formas de competencia
restringida o contratacin directa.
Por lo tanto, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeo
que incluye el presente diagnstico, se han agrupado todas las contrataciones que se
han realizado de manera abierta durante el 2015, esto es, que admitan la participacin de cualquier interesado, sin restricciones, frente a aquellas contrataciones que se
realizaban directamente (exoneraciones 11).
Es as que, tal como se muestra en el cuadro a continuacin, 98.9% del nmero de
contrataciones realizadas durante el 2015 y 92.2% del monto de las mismas, se realizaron de manera abierta, no habiendo diferencias sustanciales en el ndice de participacin segn el tipo de proceso de seleccin. 12
10
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Metodologa para la evaluacin de los sistemas nacional de adquisiciones pblicas, versin 4, 2006, pp. 12.
11
12
En el diagnstico del Pilar III de este informe se puede revisar mayor informacin sobre el mercado de contratacin pblica en el Per.
16
Periodo
Ao 2015*
N de Procesos
% de
% de
Valor Adjudicado Total en
N de Procesos Valor Adjudicado
Adjudicados Totales en el
Participacin Participacin
Adjudicados (en mill de S/.)
el Rgimen General1/
1/
en Nmero
en Monto
Rgimen General
178,242
S/. 26,017.3
180,195
S/. 28,208.7
98.9%
92.2%
Ao 2014
169,449
S/. 28,820.2
170,544
S/. 31,078.3
99.4%
92.7%
Ao 2013
170,206
S/. 32,136.2
171,428
S/. 33,743.7
99.3%
95.2%
Ao 2012
130,908
S/. 29,809.0
132,231
S/. 30,983.7
99.0%
96.2%
(c)
Como regla general, la LCE prohbe fraccionar una contratacin con el objeto de
cambiar el tipo de proceso de seleccin que corresponda segn la necesidad anual, o
de evadir la aplicacin de la normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a
contrataciones menores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias,13 y/o de acuerdos
comerciales suscritos por el Estado peruano en materia de contratacin pblica. Asimismo, desde septiembre del 2013, las Entidades estn obligadas a registrar en el
SEACE dichas contrataciones, lo que permite su evaluacin por parte de los rganos
del SNC, as como por parte de los rganos competentes del OSCE.
Asimismo, la normativa establece expresamente que el OEC en cada Entidad es responsable en caso de incumplimiento de la prohibicin de fraccionamiento, siendo que,
de manera general, adems, el artculo 46 de la LCE precisa que los funcionarios y
servidores, as como los miembros del Comit Especial que participan en los procesos
de contratacin de bienes, servicios y obras, son responsables del cumplimiento de la
LEC y el RCE. Adicionalmente, la Ley N 30225 detalla las sanciones que deban
imponerse, en caso de su incumplimiento.14
13
Cabe precisar que la Ley N 30225 ha ampliado su mbito de inaplicacin a ocho (8) UITs, mantenindose la supervisin del cumplimiento de la prohibicin de fraccionamiento tambin en estos
casos por parte de los rganos competentes del OSCE.
14
17
(d)
Se especifican las normas adecuadas para la licitacin pblica internacional y se asegura su concordancia con las normas internacionales.
El rgimen general no distingue los procesos de seleccin segn el origen de los bienes y servicios o la procedencia de los proveedores; por tal razn, no est prevista la
figura de la Licitacin Pblica Internacional. Si la ejecucin de las prestaciones se
realizar en el Per, debe emplearse una licitacin o el proceso que corresponda segn
su cuanta y objeto, no existiendo trato diferenciado segn la procedencia de los proveedores. Adems, todas las licitaciones pblicas establecen requerimientos y plazos
acordes con estndares internacionales aceptados y en respeto de los Tratados y compromisos internacionales suscrito por el Estado peruano, por lo que se cumple con el
criterio bajo comentario.
Criterios de Calificacin
El marco legal cumple con todas las condiciones que se mencionan a
continuacin:
(a) Se establecen sin ambigedades los procedimientos permisibles
para las adquisiciones, en un nivel jerrquico adecuado, junto con
las condiciones bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo
que incluye un requisito de aprobacin por un funcionario que asumir las responsabilidades correspondientes.
(b) La licitacin pblica es el procedimiento establecido para efectuar
las contrataciones pblicas.
(c) Se prohbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la
competencia.
(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitacin pblica internacional y se asegura su concordancia con las normas internacionales.
El marco legal cumple con las condiciones estipuladas en (a) y (b) ms
una de las condiciones restantes.
El marco legal cumple con las condiciones a) y (b)
El marco legal no cumple sustancialmente con ninguna de las cuatro
condiciones establecidas ms arriba en a), b), c) y d)
Puntaje
2
1
0
De acuerdo con la evaluacin anterior efectuada para el sub-indicador 1(b), existe una
definicin clara de los procedimientos que resultan aceptables para efectuar las adquisiciones, as como de las circunstancias bajo las cuales resulta adecuado cada procedimiento, habindose cumplido con todas las condiciones detalladas en los criterios de
calificacin, por lo que se asigna puntaje 3.
Puntaje obtenido: 3
18
19
La publicacin de licitaciones pblicas es obligatoria en al menos un peridico de cobertura y circulacin nacional o en una pgina nica de Internet oficial del gobierno de fcil acceso en donde se publican todas las
oportunidades de licitaciones pblicas.
Si bien este plazo mnimo es internacionalmente aceptado como idneo para que las empresas de
un Estado parte participen en los procesos convocados por Entidades del otro Estado, cabe indicar
que si el objeto de la convocatoria lo amerita, una Entidad puede establecer plazos mayores. De
acuerdo con el levantamiento de informacin realizado para sustentar este diagnstico, en promedio, durante el ao 2015, desde la convocatoria hasta la presentacin de propuestas en licitaciones pblicas y concursos pblicos existi un plazo de 34.5 das hbiles, mientras que, en el caso de
Adjudicaciones Directas Pblicas y Selectivas, cuyo plazo mnimo legal desde la convocatoria hasta la presentacin de propuestas es de 10 das hbiles, en promedio, dicho plazo se extendi a 14
das hbiles.
16
Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos establece que una Entidad contratante puede establecer un plazo menor a 30 das calendario, siempre que se verifiquen determinadas condiciones establecidas en el Tratado, siendo que en ningn caso el plazo puede ser menor a
10 das calendario.
20
cualquier persona.
(d)
El contenido de la publicacin incluye suficiente informacin para permitirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e inters en presentar
ofertas.
Puntaje
2
1
0
21
La LCE consagra el principio de libre competencia, segn el cual los pliegos de condiciones deben fomentar la mayor participacin de potenciales postores.
De acuerdo con el rgimen general, cualquier contratista o proveedor, o grupo de proveedores o contratistas, puede adjudicarse un contrato, siempre que cumpla con los
requerimientos mnimos previstos en los pliegos de condiciones y obtenga el mayor
puntaje total. La metodologa para la asignacin de puntajes se aplica por igual, con
independencia de la procedencia de los proveedores. Esta metodologa comprende dos
etapas: una de evaluacin tcnica y otra posterior de evaluacin econmica. 17 La eva17
De acuerdo con la Ley N 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica
la metodologa de post calificacin, con la cual, la oferta se presenta en un nico sobre, aplicndose primero los criterios de evaluacin de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo
tal que slo se verifiquen los requisitos de calificacin de la oferta mejor evaluada.
22
luacin tcnica, a su vez, comprende una primera fase de admisin (cumple/no cumple las especificaciones tcnicas) y una segunda fase en la que se asignan los puntajes.
Todo proveedor que desee participar de un proceso de seleccin debe cumplir las siguientes condiciones: (i) No estar impedido de contratar con el Estado, segn los supuestos expresamente contemplados en la Ley; (ii) No estar inhabilitado para contratar con el Estado, por resolucin del Tribunal; (iii) Encontrarse inscrito en el Registro
Nacional de Proveedores - RNP, que cuenta con procedimientos especficos para la
inscripcin de proveedores extranjeros.
A diferencia de la evaluacin practicada en el ao 2008, hoy ya no existe la ley que
estableca la obligacin de asignar a las propuestas de bienes y servicios elaborados o
prestados en el Per una bonificacin del 20% sobre el puntaje total obtenido, por lo
que no se otorgan este tipo de preferencias.
Adicionalmente, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeo, de la revisin de una muestra de bases publicadas y de la realizacin de entrevistas a travs de las cuales se buscaba determinar si existan restricciones para la participacin de postores en funcin a sus condiciones (nacionalidad, origen, localidad,
genero, experiencia exclusiva en un sector determinado, pertenencia a un grupo determinado y similares), no se advierte un nmero significativo de bases que explcitamente contengan disposiciones que limiten la participacin a grupos licitantes por
motivos distintos de sus calificaciones.
(b)
18
23
los registrados en los aos 2014 (12,406), 2013 (13,543) y 2012 (11,289).
Asimismo, el nmero de proveedores no domiciliados registrados en el RNP en los
ltimos tres aos ha crecido sostenidamente (505 proveedores a diciembre del 2013;
549 en el 2014 y 612 en el 2015), lo que evidencia que la inscripcin en el RNP no
constituye una barrera para la inscripcin de las empresas no domiciliadas.
Adicionalmente, se advierte que el nmero de proveedores no domiciliados distintos
que contrataron en los ltimos tres aos con el Estado es superior en ms del doble al
nmero de proveedores no domiciliados registrados en el RNP (1,399 en el 2013;
1,332 en el 2014 y 1,457 en el 2015).
De este modo, se evidencia que el RNP no es una barrera para la participacin de proveedores extranjeros, los cuales incluso pueden contratar con el Estado sin requerir
dicho registro cuando las caractersticas de la contratacin y el mercado as lo ameriten.19
De otro lado, no existe obligacin de asociacin con otras empresas. As, para la inscripcin en el RNP o la participacin en los procesos de seleccin no se exige a los
proveedores nacionales y extranjeros la conformacin de asociaciones o consorcios
entre ellos.
(c)
Para que el incumplimiento de contratos se constituya en una causal de descalificacin de propuestas, debe haber dado lugar previamente a una sancin de inhabilitacin (temporal o definitiva) para contratar con el Estado. La imposicin de tales sanciones a proveedores se encuentra exclusivamente a cargo del Tribunal de Contrataciones del Estado, previo procedimiento administrativo sancionador, esto es, en estric-
19
24
Establece reglas para la participacin de empresas pblicas que promuevan una competencia justa.
Por mandato constitucional, las empresas pblicas tienen un rol subsidiario en aquellos mbitos donde no existe iniciativa privada. La normativa no reconoce tratos preferenciales o bonificaciones en favor de las empresas pblicas, las cuales participan
en igualdad de condiciones con cualquier proveedor registrado ante el RNP, si bien no
se encuentran obligadas a inscribirse en el RNP por su propia naturaleza.
Adicionalmente, se advierte que las pocas empresas que participan en procesos de seleccin no tienen una participacin mayoritaria en el mercado, habiendo adems obtenido la buena pro slo en algunos de los procesos que participaron segn las condiciones propias del mercado.
As, durante el 2015, SERPOST particip en 76 procesos y gan slo 15; ESVICSAC
en 13 y gan 6; SILSA en 30 y gan 10, mientras que PETROPER en 21 y gan 19,
con la salvedad en este ltimo caso que dicha participacin es minoritaria en el rubro
de hidrocarburos.21
Por tanto, se puede concluir que tanto a nivel normativo como en la prctica las empresas pblicas participan de manera justa en el mercado de contratacin pblica.
20
Se impone sancin a los proveedores, participantes, postores y contratistas que incurran en alguna
de las sanciones tipificadas en el artculo 51 de la LCE, supuestos que han sido modificados por la
Ley N 30225.
Asimismo, en el artculo 248 del nuevo reglamento se establece como impedimento la participacin
de personas condenadas mediante sentencia consentida o ejecutoriada por delitos de concusin,
peculado, corrupcin de funcionarios, entre otros.
21
Cabe agregar que si bien las Universidades no son empresas pblicas, algunas de ellas participaron en un total de 47 procesos de seleccin en el 2015, habiendo resultado ganadoras en 31 casos.
25
Criterios de Calificacin
El marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Establece la participacin de cualquier contratista o proveedor o
grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de
sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y
exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones. S se permite
dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere
justificacin para adquisiciones reservadas a grupos de participantes
determinados.
(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participacin en las licitaciones y no exige una asociacin obligatoria con
otras empresas.
(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o corruptas, la descalificacin administrativa bajo la ley est
sujeta al cumplimiento del debido proceso o a la prohibicin de establecer relaciones comerciales con otros pases.
(d) Establece reglas para la participacin de empresas pblicas que
promuevan una competencia justa.
Las leyes y reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a) y (b)
ms una de las condiciones restantes.
Las leyes y las reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a)
ms una de las condiciones restantes.
Las leyes y las reglamentaciones no cumplen con las condiciones establecidas en los prrafos a) hasta d) mencionadas arriba.
Puntaje
2
1
0
26
La LCE establece el contenido mnimo de las Bases (caractersticas tcnicas, garantas, plazos, cronograma, mtodo de evaluacin y calificacin, garantas, proforma de
contrato, valor referencial y frmulas de reajuste, entre otros) y consagra el principio
de transparencia, de acuerdo con el cual la evaluacin de ofertas debe basarse en criterios objetivos y accesibles a todos los postores. La LCE exige que las Bases sean claras y que contengan la informacin suficiente y necesaria para que un proveedor se
interese en la convocatoria y pueda realizar una oferta concordante con las necesidades de las Entidades contratantes.
(b)
Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas internacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas
equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales.
La LCE y su Reglamento facultan a las Entidades a definir sus especificaciones tcnicas sobre la base de criterios objetivos y neutrales, encontrndose prohibido el direccionamiento a marcas, fabricantes o diseos determinados, salvo casos de estandarizacin aprobados bajo responsabilidad del Titular de la Entidad. Las Entidades tienen
la facultad de definir sus especificaciones tcnicas en funcin de sus necesidades. No
obstante, stas deben cumplir obligatoriamente con los reglamentos tcnicos, normas
metrolgicas y/o sanitarias nacionales, si las hubiere.
Por otra parte, el Reglamento menciona que, adicionalmente, sern obligatorios los
27
Entidad posee determinado equipamiento o infraestructura, pudiendo ser maquinarias, equipos, vehculos, u otro tipo de bienes, as como ciertos servicios especializados;
ii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son accesorios o complementarios al equipamiento o infraestructura preexistente; y
iii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son imprescindibles para garantizar la funcionalidad, operatividad o valor econmico del equipamiento o infraestructura preexistente.
Asimismo, dicha Directiva detalla supuestos puntuales en que no procede la estandarizacin, as como las responsabilidades para su aprobacin y elaboracin de informe
tcnico de sustento.
22
Documento emitido por una Entidad competente que establece disposiciones aplicables al Sector al
que pertenece
23
Cabe sealar que, de acuerdo con la Ley N 30225, las Entidades del Poder Ejecutivo que formulen polticas nacionales y/o sectoriales del Estado estn facultadas a uniformizar los requerimientos de los bienes y servicios que deban contratar las Entidades en el mbito de sus competencias a
travs de un proceso de homologacin.
28
Puntaje
2
1
0
Es as, que de acuerdo con el anlisis desarrollado para el sub-indicador 1(e ), la normativa establece el contenido mnimo de los documentos del procedimiento y se encuentra prohibido hacer referencias a marcas o tipo particular que permitan sesgar la
contratacin hacia un proveedor. Asimismo, cuando sea necesario contratar determinada marca o tipo particular se exige agregar la palabra equivalente a continuacin
de dicha referencia. No obstante, la normativa no exige la cita a normas internacionales, por lo que corresponde asignar un puntaje de 2.
Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, a efectos de mejorar el puntaje en adelante, se recomienda informar a
los sectores sobre la importancia de evaluar las normas internacionales para su incorporacin como reglamentos sectoriales obligatorios.
29
Los criterios de evaluacin sean relevantes para la decisin y se encuentran especificados con precisin y de antemano en los documentos de la licitacin para que la decisin sobre la adjudicacin se tome solamente sobre la base de los criterios establecidos en los documentos de la licitacin.
Con la entrada en vigencia de la Ley N 30225, en el caso de bienes, servicios y obras, el precio
debe ser un factor de evaluacin y, adicionalmente, pueden establecerse los factores detallados en
el Reglamento, as como otros que prevean los documentos estndar que aprueba OSCE. De otro
lado, en el caso de consultoras o consultoras de obra, debe establecerse alguno de los factores de
evaluacin detallados en el Reglamento u otros que prevean los documentos estndar que aprueba
OSCE, mientras que en la seleccin de consultores individuales, se deben incluir slo los factores
detallados en el Reglamento y recogidos en la Solicitud de Expresin de Inters Estndar.
30
Los criterios no evaluados en trminos monetarios se evalan sobre la base del cum-
31
ple/no cumple en la medida de lo posible. As, por ejemplo, la presentacin de garantas comerciales, el plazo de entrega, la disponibilidad de repuestos, las mejoras a las
condiciones previstas, la capacitacin del personal, entre otros.
El Reglamento contempla que la evaluacin de propuestas se realiza en dos etapas. 25
La primera de ellas es la evaluacin tcnica, cuya finalidad es primero calificar al
proveedor y su propuesta, verificando que cumplan con los requisitos de participacin, sobre la base de cumple/no cumple, y luego evaluar la calidad de la propuesta
tcnica asignndole el puntaje que corresponda. La segunda es la evaluacin de la
propuesta econmica, cuyo objeto es asignar el mayor puntaje a la propuesta de menor monto y a las dems el puntaje inversamente proporcional. Para acceder a la evaluacin econmica, las propuestas deben alcanzar un puntaje tcnico mnimo de 60
puntos, en el caso de la adquisicin de bienes y ejecucin de obras, y de 80 puntos, en
el caso de la contratacin de servicios en general y de consultora.
(c)
De acuerdo con la Ley N 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica
la metodologa de post calificacin, con la cual, la oferta se presenta en un nico sobre, aplicndose primero los criterios de evaluacin de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo
tal que slo se verifiquen los requisitos de calificacin de la oferta mejor evaluada.
32
referencial.
(d)
Puntaje
33
Criterios de Calificacin
volucrados en el proceso de evaluacin.
El marco legal abarca las condiciones establecidas en (a) y (b) ms una
de las condiciones restantes.
El marco legal abarca lo establecido en (a) pero no abarca plenamente
las otras condiciones.
El marco legal no aborda adecuadamente ninguna de las condiciones
enumeradas en (a) hasta (d) mencionadas arriba.
Puntaje
2
1
0
Es as que, de acuerdo con la evaluacin desarrollada lneas arriba para el subindicador 1(f), los criterios de evaluacin se encuentran especificados con precisin, y
de antemano, en los documentos de los procesos de seleccin; los criterios de evaluacin se realizan sobre la base del cumple / no cumple en la medida de lo posible, habindose otorgado la importancia que corresponde a la calidad para la contratacin de
servicios de consultora. No obstante, la evidencia de los resultados de la encuesta a
proveedores realizada para elaborar el presente diagnstico, no permite afirmar que la
confidencialidad que se dispone por ley - se cumpla en la prctica, por lo que corresponde asignar un puntaje de 2.
Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, como accin u oportunidad de mejora se recomienda continuar impulsando las transacciones electrnicas, que incluyan medidas de seguridad para garantizar la confidencialidad de las ofertas, as como dar impulso a acciones de capacitacin
para un mejor entendimiento del deber de confidencialidad de la informacin relacionada con el anlisis, la aclaracin y la evaluacin de las ofertas y la responsabilidad
que conlleva su incumplimiento.
Sub-indicador 1 (g) Presentacin, recepcin y apertura de las ofertas.
Este sub-indicador evala si el marco legal contiene disposiciones en relacin con las
siguientes condiciones:
(a)
(b)
(c)
(d)
34
Apertura pblica de las ofertas inmediatamente despus de la fecha de cierre para recepcin de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado.
En los casos expresamente previstos en el RCE (licitaciones pblicas, concursos pblicos, adjudicaciones directas pblicas) 26 la presentacin y apertura de propuestas,
as como la adjudicacin del contrato se realizan en acto pblico, con la participacin,
cuando menos, de Notario Pblico (o Juez de Paz en los lugares donde no exista Notario), los miembros del Comit Especial u rgano encargado de conducir el proceso de
seleccin y los postores. Tambin puede participar el veedor designado por el OCI de
la Entidad. En la medida que el acto es de carcter pblico, puede acudir al mismo
cualquier persona interesada que as lo desee, as como representantes de organizaciones civiles y gremiales que conformen veeduras ciudadanas.
El acto pblico de presentacin de propuestas se inicia, en la fecha y hora sealadas
en la convocatoria, cuando la Entidad, a travs del Comit Especial, empieza a llamar
a los participantes registrados en el proceso para que entreguen sus ofertas. Seguidamente, el Comit Especial procede a abrir los sobres que contienen la propuesta tcnica de cada postor; en caso que la propuesta no rena todos los documentos requeridos
en las Bases, es devuelta, tenindose por no presentada.
Si existieran defectos de forma tales como omisiones o errores subsanables en los documentos presentados siempre que no modifiquen el alcance de la propuesta tcnica,
el Comit Especial debe otorgar un plazo mximo de dos (2) das, desde el da siguiente de la notificacin, para que el postor los subsane, en cuyo caso la propuesta
contina vigente para todo efecto.27 No cabe subsanacin alguna por omisiones o
errores en la propuesta econmica, salvo defectos de foliacin y de rbrica de cada
uno de los folios que componen la oferta.
26
Cabe precisar que los procesos con apertura pblica de ofertas representan el 70.8% del monto
total de los procedimientos convocados en el 2015.
27
De acuerdo con el artculo 68 del RCE, el plazo otorgado por el Comit Especial se computa de la
siguiente forma:
1. Cuando la presentacin de propuestas se realiza en acto pblico, desde el da siguiente de efectuado el requerimiento al postor en el mismo acto.
2. Cuando la presentacin de propuestas se realiza en acto privado, desde el da siguiente de notificado el requerimiento al postor en el SEACE.
Cabe precisar que, en el caso de procedimientos con presentacin de ofertas en acto pblico, el
Reglamento de la Ley N 30225 permite ahora que el rgano a cargo del procedimiento solicite la
subsanacin de la oferta no slo durante dicho acto pblico sino en cualquier momento durante la
admisin, precalificacin, evaluacin o calificacin de la oferta, lo que constituye un rgimen ms
favorable para el administrado. Asimismo, el plazo que se otorga al proveedor se ha ampliado de
dos (2) a tres (3) das hbiles como mximo.
35
Eventualmente, los pliegos de condiciones pueden establecer que la evaluacin y calificacin de las propuestas tcnicas se realice en fecha posterior al acto pblico en que
se presentaron, en cuyo caso el Notario Pblico o Juez de Paz debe proceder a colocar
los sobres cerrados que contienen las propuestas econmicas, dentro de uno o ms
sobres, los que son debidamente sellados y firmados por l, por los miembros del
Comit Especial y por los postores que as lo deseen, conservndose hasta la fecha en
que el Comit Especial, tambin en acto pblico, comunique el resultado de la evaluacin de las propuestas tcnicas.
En los procesos de menor monto los actos de presentacin de propuestas, evaluacin y
calificacin y adjudicacin del contrato se realizan en acto privado. Los participantes
deben presentar sus propuestas en la mesa de partes de las Entidades, con cargo y en
sobre cerrado, dentro del plazo establecido en la convocatoria.
El RCE contempla disposiciones respecto de la forma de presentacin de los documentos, el idioma, el nmero de sobres y copias de las ofertas, entre otros.
En suma, la recepcin de las ofertas sigue un procedimiento claramente definido y
regulado, habindose detallado a nivel normativo con claridad, la modalidad de presentacin de las ofertas, para evitar el rechazo innecesario de las mismas.
(b)
Todas las decisiones que adopte el Comit Especial deben constar en actas, incluyendo los actos de apertura, calificacin y evaluacin de propuestas, y adjudicacin del
contrato, para formar parte del expediente de la contratacin, siendo que cualquier
persona puede solicitar copia o revisar dicha informacin. Cabe precisar que el OSCE
ha aprobado formatos estndar de documentos del procedimiento de contratacin, incluyendo modelos de actas de evaluacin y calificacin de propuestas, las cuales son
de uso voluntario por parte de las Entidades.
Adems, bajo la modalidad de subasta inversa, en su versin electrnica, con independencia del monto de la contratacin, el proceso de seleccin se realiza por Internet
a travs del SEACE, el cual contempla medidas de seguridad elevadas para mantener
registros del proceso a largo plazo que permitan su auditora y control.
Por otro lado, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeo, slo en 3.7% de la muestra de actas de otorgamiento de buena pro publicadas en el
SEACE, se advirti un reporte electrnico generado por el sistema, no siendo posible
verificar en esos casos la firma del notario pblico o juez de paz en el acta de apertura
de ofertas. Sin embargo, cabe precisar que el hecho de que no se encuentre registrado
en el sistema no significa que dicho documento no est incluido en el expediente de
contratacin que obra en la Entidad, dado que en muchos casos las entidades optan
36
por colgar los archivos en formato Word, y no en formato PDF a fin de simplificar el
acceso al sistema.
(c)
Tal y como se explica en el literal a) del sub-indicador 1(g), la recepcin de las ofertas
sigue un procedimiento claramente definido y regulado, habindose detallado a nivel
normativo con claridad, la modalidad de presentacin de las ofertas, para evitar el rechazo innecesario de las mismas.
Adicionalmente, el Reglamento de la Ley N 30225 contempla reglas ms favorables
para la subsanacin de ofertas, con el objeto de evitar la no admisin de las ofertas, en
relacin a las previstas en la normativa anterior, mantenindose la tendencia de favorecer la mayor participacin de postores en el proceso.
37
Criterios de Calificacin
El marco legal contiene disposiciones en relacin con las siguientes
condiciones:
(a) Apertura pblica de las ofertas inmediatamente despus de la fecha de cierre para recepcin de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado.
(b) Se mantendrn los registros del proceso de apertura de ofertas que
estarn disponibles para su consulta.
(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes
de su apertura y se prohbe divulgar informacin sensible especfica durante el proceso informativo.
(d) La modalidad de presentacin de las ofertas y la recepcin por
parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofertas.
El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) ms una
de las condiciones restantes.
El marco legal contiene disposiciones en relacin con (a) ms una de
las condiciones restantes.
Dentro del marco legal no existe requisito alguno para la apertura pblica de ofertas.
Puntaje
2
1
0
38
Cuestionamientos a las Bases. Dentro de los 3 das hbiles siguientes de la notificacin del pliego absolutorio de consultas y observaciones formuladas por los
participantes, stos pueden solicitar que los actuados del proceso sean revisados
por el OSCE en licitaciones pblicas, concursos pblicos, adjudicaciones directas
pblicas, adjudicaciones directas selectivas y adjudicaciones de menor cuanta de
consultora de obras y ejecucin de obras. 28 El pronunciamiento del OSCE se
emite en un plazo mximo de diez das hbiles, siendo de cumplimiento obligatorio y no pudiendo ser impugnado en ninguna otra va. Dicho pronunciamiento supone la evaluacin de oficio de todo el contenido de las Bases observadas, con el
objeto de sanear el proceso de seleccin.
ii) Recurso de apelacin. Dentro de los ocho das hbiles siguientes de otorgada la
buena pro, los postores pueden recurrir al Tribunal para cuestionar los actos administrativos dictados durante los procesos de licitacin pblica y concurso pblico, desde la convocatoria hasta aquellos emitidos antes de la celebracin del
contrato. En el caso de adjudicaciones directas pblicas y de adjudicaciones de
28
Cabe indicar que la Ley N 30225 prev la posibilidad de elevar los actuados ante el OSCE en los
procesos de licitaciones pblicas y concursos pblicos.
39
Los actos dictados por el Comit Especial o el OEC, segn corresponda, durante
el desarrollo del proceso de seleccin.
Los actos expedidos luego de haberse otorgado la Buena Pro y hasta antes de la
celebracin del contrato.
Los actos emitidos por el Titular de la Entidad que afecten la continuacin del
proceso de seleccin, distintos de aquellos que resuelven recursos de apelacin,
tales como nulidad de oficio, cancelacin u otros.
De otro lado, se sealan los supuestos en los cuales se puede solicitar la elevacin de
observaciones ante el OSCE:
29
40
(d)
El Tribunal debe resolver en los plazos establecidos en el RCE. La decisin del Tribunal agota la va administrativa y slo puede ser impugnada en la va judicial a travs de una accin contencioso-administrativa, la cual no suspende los efectos de la
resolucin del Tribunal.
De acuerdo a los plazos establecidos por la norma, recibido el expediente en la Sala
correspondiente del Tribunal, con o sin absolucin del postor o postores que resulten
afectados, sta tiene un plazo de cinco (05) das hbiles para evaluar la documentacin obrante en el expediente y, de ser el caso, declarar mediante decreto que est listo para resolver.
Sin embargo, la norma habilita a la Sala correspondiente del Tribunal, de considerarlo
pertinente, por nica vez y en una sola oportunidad, a solicitar informacin adicional
quedando prorrogado el plazo total de la evaluacin al que se refiere el plazo precedente, el cual no podr exceder de quince (15) das hbiles.
El Tribunal resuelve y notifica su resolucin a travs del SEACE dentro del plazo de
cinco (05) das hbiles, contados desde la fecha de emisin del decreto que declare
que el expediente est listo para resolver.
Ahora bien, de acuerdo con el anlisis emprico realizado para el presente informe,
desde la fecha en que se remite el expediente a Sala hasta la emisin del pronunciamiento se obtiene un promedio de 19.7 das hbiles, lo que confirma que el plazo establecido en la norma se cumple.
De otro lado, conforme a lo sealado en el literal a), el pronunciamiento del OSCE
sobre observaciones a las Bases se emite en un plazo mximo de diez das hbiles,
41
Puntaje
2
1
0
Es as que, de acuerdo con el anlisis desarrollado para el sub-indicador 1(h), se desprende que, el marco legal garantiza el derecho de revisin por parte de quienes participan en un proceso de seleccin, estableciendo los supuestos que son pasibles de impugnacin ante un rgano independiente como es el Tribunal de Contrataciones el Estado, siendo que la norma establece plazos para que dicho Tribunal emita su decisin.
Asimismo, se establece la posibilidad de los participantes de cuestionar las Bases ante
el OSCE, detallndose los supuestos en los que se puede solicitar dicha intervencin y
los plazos para emitir el pronunciamiento respectivo. En tal sentido, corresponde
asignar un puntaje de 3.
Puntaje obtenido: 3
42
El Reglamento constituye el documento de desarrollo de lo establecido en la Ley. Dicho documento normativo es aprobado a travs de una norma de inferior jerarqua denominada decreto supremo, el cual es refrendada por el MEF y es publicada en el Diario Oficial El Peruano.
El Reglamento desarrolla y aborda en profundidad una serie de instituciones que solo
son mencionadas en la Ley, as, entre otros, tenemos:
Determina en extenso las caractersticas, requisitos, procedimientos, metodologas, modalidades, plazos, excepciones y sistemas aplicables a cada tipo de proceso de seleccin. Desarrolla las modalidades de seleccin de Subasta Inversa
(Presencial y Electrnica) y Convenio Marco.
Desarrolla las Compras Corporativas, las clasifica en obligatorias, facultativas y
43
Asimismo, las competencias del MEF as como del OSCE en la regulacin de la materia) se encuentran descritas en el RCE.
Es as que corresponde al OSCE en su calidad de organismo tcnico especializado en
materia de contratacin pblica emitir Directivas cuya observancia y cumplimiento es
obligatorio para los operadores del Sistema.
Las Directivas son aprobadas por el Consejo Directivo del OSCE y tienen como finalidad desarrollar y complementar la regulacin establecida en el Reglamento y la Ley,
debiendo ser publicadas en el Diario Oficial El Peruano. De este modo, se contribuye
a dar mayor claridad y se permite una mejor operatividad de la regulacin contenida
en la LCE y el RCE.
En ese sentido, el OSCE ha emitido una serie de Directivas que se encuentran clasificadas en funcin de las reas temticas que abordan. As, tenemos que se han aprobado Directivas relativas a:
Bases estndar: A fin de facilitar el monitoreo y procesamiento de las contrataciones, la normativa previ la emisin de las bases estndar, las cuales se elaboran de acuerdo al objeto de contratacin y al tipo de procedimiento de seleccin.
As, las Bases estndar cuentan con dos secciones: una seccin general que contiene las disposiciones comunes a todos los procesos y una seccin especfica que
contiene un conjunto de anexos especficos para cada proceso que sern preparadas por la Entidad.
44
Procesos de seleccin y ejecucin contractual: Por medio de directivas, se desarrollan algunos aspectos vinculados al desarrollo del procedimiento de seleccin
y a la ejecucin del contrato. Por ejemplo, mediante este instrumentos se ha establecido el procedimiento de elevacin de observaciones y emisin de pronunciamientos, el procedimiento para la estandarizacin de marcas o tipo particular de
producto o servicio, entre otros.
Plan Anual de Contrataciones: Mediante Directiva se establecieron las disposiciones referidas a la elaboracin, aprobacin, modificacin, publicacin, difusin,
ejecucin, supervisin y evaluacin del Plan Anual de Contrataciones.
45
Certificacin: El procedimiento para la certificacin de los funcionarios y servidores que laboran en el rgano encargado de las contrataciones de la Entidad se
establece mediante directiva.
Cabe precisar que resulta posible acceder tanto al Reglamento como a las Directivas
de forma fcil y gratuita a travs del portal web del OSCE
http://portal.osce.gob.pe/osce/node/391.
(b)
Las modificaciones y actualizaciones del Reglamento y de las Directivas son realizadas eventualmente, de acuerdo a circunstancias tales como el contexto poltico social, las adecuaciones de las normas de mayor jerarqua, pedidos de la ciudadana, etc.
Adicionalmente, es preciso indicar que no existe un instrumento normativo que establezca trminos de tiempo predeterminados en los que deba hacerse una evaluacin
del Reglamento o de las Directivas y que de acuerdo a eso se realice la actualizacin
de sus disposiciones.
(c)
46
Criterios de Calificacin
Existen reglamentaciones que complementan y detallan las disposiciones de la ley sobre adquisiciones que cumplen los siguientes requisitos:
(a) Son claras con carcter abarcador y estn consolidadas como
un conjunto de reglas disponibles en un lugar nico y accesible;
(b) Se actualizan en forma peridica;
(c) Se define la responsabilidad del mantenimiento;
Las reglamentaciones cumple la condiciones de (a) ms una de las
condiciones restantes.
Las reglamentaciones existen pero no se actualizan en forma peridica, la responsabilidad de dicha actualizacin no se encuentra claramente definida o existen muchas omisiones importantes en las
reglamentaciones o contradicciones con la ley.
No existen reglamentaciones o las existentes no cumplen sustancialmente con ninguno de los requisitos enumerados.
Puntaje
Por lo tanto, del anlisis anterior realizado al sub-indicador 2(a), se observa que el
RCE y las Directivas aprobadas en el OSCE desarrollan, detallan y complementan las
instituciones contenidas en la LCE, las cuales son claras y facilitan la implementacin
del sistema de contrataciones pblicas por parte de los operadores. Estos instrumentos
son gratuitos y de fcil acceso puesto que se encuentran publicados en el portal institucional del OSCE. Finalmente, cabe precisar que el responsable de actualizar el RCE
es el MEF, mientras que la responsabilidad de actualizar las Directivas corresponde al
OSCE.
Sin embargo, si bien se han determinado las instituciones que son responsables por la
actualizacin del RCE y de las Directivas, no se ha establecido ningn periodo o plazo para realizar dicha actualizacin.
Puntaje obtenido: 2
Es as que, a efectos de poder elevar en adelante este puntaje a 3, sin perjuicio de lo
sealado, resultara necesario realizar una evaluacin peridica de las disposiciones
recogidas tanto en el RCE como en las Directivas aprobadas por el OSCE, a efectos
de determinar si estas requieren ser actualizadas o modificadas para que puedan cumplir con su finalidad de orientar a los operadores del rgimen de contratacin pblica.
47
48
tidades en los procesos de seleccin que realicen, no pudiendo modificar por ningn
motivo la seccin general mientras que la seccin especfica puede ser modificada en
atencin a la informacin que corresponda a la contratacin en particular.
En ese sentido, el Organismo Supervisor ha elaborado las Bases Estandarizadas en
atencin al tipo de proceso de seleccin y al objeto general de la contratacin, siendo
stas las siguientes:
(a) Bases estndar de concurso pblico para la contratacin de servicios o para
consultora en general.
(b) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de servicios o para consultora en general.
(c) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de servicios o para consultora en general.
(d) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de servicios o para consultora en general.
(e) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de bienes.
(f) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de bienes.
(g) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de bienes.
(h) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de bienes.
(i) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de suministro de bienes.
(j) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de suministro de bienes.
(k) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de suministro de bienes.
(l) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de suministro de bienes.
(m)Bases estndar de concurso pblico para la contratacin de servicios de consultora de obra.
(n) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de servicios de consultora de obra.
(o) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de servicios de consultora de obra.
(p) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de servicios de consultora de obra.
(q) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de la ejecucin de
obras.
(r) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de la ejecucin de obras.
(s) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de ejecucin de obras.
(t) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de la
49
ejecucin de obras.
Adicionalmente, el OSCE adems de cumplir con publicar Bases Estandarizadas para
los procesos que ordena el RCE, ha elaborado dos (2) Bases sobre objetos especficos
que son contratados con regularidad por las entidades (contratacin del servicio de
seguridad y vigilancia, as como para el servicio de limpieza), lo cual supone un instrumento de apoyo en la gestin de las contrataciones.
Sumado a los documentos anteriores, el OSCE ha aprobado tres (3) Bases Estandarizadas referidas a contrataciones mediante procesos electrnicos de AMC. Igualmente,
ha venido elaborando y aprobando Bases Estandarizadas para diversos regmenes especiales temporales que han sido aprobados, tales como el Decreto de Urgencia N
004-2015, el Decreto Legislativo N 1179, la Ley N 30191, entre otros, que si bien
cuentan con un procedimiento de seleccin distinto al del rgimen general, se aplica
en gran parte la LCE de manera supletoria.
Ahora bien, la entrada en vigencia de la Ley N 30225, nueva Ley de Contrataciones
del Estado, trajo consigo la necesidad de emitir nuevas bases estndar debido a la
creacin de nuevos mecanismos de contratacin tales como la Adjudicacin Simplificada y la Seleccin de Consultores Individuales, Bases que fueron publicadas el mismo da que entr en vigencia la nueva Ley.
En virtud de ello, actualmente contamos con las siguientes bases estndar:
(a) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de bienes.
(b) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de suministro de bienes.
(c) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de la ejecucin de
obras.
(d) Bases estndar de concurso pblico para la contratacin de servicios en general.
(e) Bases estndar de concurso pblico para la contratacin del servicio de consultora en general.
(f) Bases estndar de concurso pblico para la contratacin del servicio de consultora de obra.
(g) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin de bienes.
(h) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin de suministro
de bienes.
(i) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin de servicios
en general.
(j) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin del servicio
de consultora en general.
(k) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin del servicio
de consultora de obra.
50
Existe un conjunto de clusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para
licitaciones pblicas.
Adems de las Bases estandarizadas, se cuenta con otros documentos modelo, formatos y documentos de orientacin que el OSCE ha puesto a disposicin de los operadores:
Formatos: Se han elaborado y actualizado veintiocho (28) Formatos a ser utilizados durante el desarrollo de los procedimientos de contratacin de bienes y servicios. As, se cuenta con formatos que permiten: solicitar la certificacin presupuestal, solicitar y aprobar el expediente de contratacin; designar e instalar los
Comits Especiales; solicitar y aprobar las Bases; designar e instalar los Comits
Especiales; elaborar Actas de apertura de sobres, entre otros.
Estos Formatos buscan uniformizar procesos y optimizar el tiempo y los recursos
asignados, contribuyendo as a la eficiencia y oportunidad de la contratacin. En
ese sentido, los funcionarios y servidores pblicos pueden tomar como referencia
los esquemas y los textos incluidos en dichos Formatos, con la finalidad de adecuar y uniformizar la informacin de sus contrataciones, segn las caractersticas
51
y procedimientos establecidos por su Entidad, a fin de asegurar la calidad de dicha informacin y agilizar el ptimo flujo de informacin de la misma.
Listas de control (Checklists): Con el objeto de facilitar el registro y seguimiento de todos los actos desarrollados en el proceso de contratacin, se han elaborado (3) tres documentos, denominados checklist o listas de control del expediente
de contratacin, para los siguientes objetos: (i) bienes y servicios; (ii) ejecucin
de obras no sujeta a modalidad o bajo modalidad de llave en mano que no incluye
la elaboracin del expediente tcnico; y, (iii) ejecucin de obra bajo la modalidad
de concurso oferta o llave en mano que incluye la elaboracin del expediente tcnico.
Los checklists o listas de control del expediente de contratacin son herramientas
de apoyo para la gestin eficiente de la contratacin pblica y permiten a los funcionarios y servidores pblicos lo siguiente:
i)
ii) Verificar que el expediente de contratacin est completo, toda vez que al
usar el checklist se debe dejar constancia del folio en el que se ubica cada
uno de los documentos que conforman el expediente, facilitando la revisin
del expediente que muchas veces tiende a ser voluminoso.
iii) Alertar a los funcionarios sobre cualquier omisin en la que se pudiera
incurrir durante el procedimiento de contratacin.
ii) Calculadora de Garantas, que permite estimar de manera automtica el monto que corresponde otorgar para las garantas de fiel cumplimiento, por el
monto diferencial de la propuesta, por adicionales, as como por la interposicin del recurso de apelacin.
(c)
52
La normativa de contrataciones del Estado establece que el OSCE tiene, entre otras
funciones, la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos de orientacin en materia de su competencia.
Ello implica que, adems de emitirlas, el OSCE es responsable de mantener actualizados los formatos y la documentacin estndar a fin de que se encuentren acordes con
la legislacin vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los operadores
del sistema como una herramienta que contribuya a un eficiente ejercicio de sus funciones.
Criterios de Calificacin
(a) Existen una invitacin y documentos modelo de licitacin para
una amplia gama de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las dependencias del Gobierno.
(b) Existe un conjunto de clusulas o plantillas modelo y obligatorias
que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se
preparan para licitaciones pblicas.
(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida
la responsabilidad de su preparacin y actualizacin.
Se encuentran disponibles unos documentos modelo y un conjunto mnimo de clusulas o plantillas pero el uso de dichos documentos no es
obligatorio y no se encuentra regulado. Los documentos no se actualizan en forma peridica.
No existen documentos modelo pero se ha establecido un conjunto de
clusulas obligatorias para su inclusin en los documentos de la licitacin.
No existen documentos modelo y las dependencias adquirentes desarrollan sus propios documentos respecto de los cuales la orientacin
recibida es poca o inexistente.
Puntaje
Entonces, segn lo descrito para el sub-indicador 2(b), se cuenta con documentos estandarizados que incorporan las disposiciones establecidas en las leyes, reglamentos y
directivas en materia de contratacin pblica. As, las bases estndar (de uso obligatorio), formatos (facultativo), checklists (facultativo), entre otros, son elaborados y actualizados por el OSCE y su aprobacin se encuentra en manos de su Consejo Directivo, son documentos que sirven de apoyo para los funcionarios pblicos en el desarrollo de sus funciones.
Puntaje obtenido: 3
53
54
OSCE es que se ha establecido con mayor precisin la forma en que deben aplicarse,
las etapas que debe considerar la precalificacin y los plazos de cada etapa, as como
los criterios que se consideraran a efectos que sea una herramienta que permita la
eleccin de la mejor oferta y que no sea un mecanismo que restrinja la participacin
de potenciales postores.
A travs de diversos pronunciamientos que emiti el OSCE se definieron diversos criterios, que permitan darle contenido al procedimiento de calificacin previa, entre
ellos pueden destacar los siguientes:
Se establecieron las etapas de la calificacin previa, se defini una etapa de presentacin de sobres de calificacin previa y una etapa de comunicacin de resultados calificacin previa.
Se definieron los criterios de capacidad tcnica y solvencia econmica, establecindose los medios para su acreditacin.
Se defini la forma de acreditar la experiencia en la actividad y la experiencia en
obras similares.
Se definieron los documentos que tienen que presentarse para la calificacin previa y para la propuesta tcnica y econmica.
55
tes etapas:
Asimismo, la nueva norma establece que luego de la integracin de Bases, se inician
las siguientes etapas:
i)
ii)
iii)
56
Por su parte, con respecto a este tema, la Ley N 30225 y su reglamento establecen
que la Entidad puede optar por convocar una LP con precalificacin, siempre que:
i)
ii)
El valor referencial sea igual o superior a veinte millones de soles (S/ 20 000
000,00)
Asimismo, como ya se indic en el literal (a), la Ley N 30225 y su Reglamento establecen los requisitos de precalificacin que deben cumplir as como las etapas aplicables en la precalificacin, las cuales son: la presentacin de solicitudes de precalificacin, la evaluacin de los documentos de precalificacin y la publicacin de los proveedores precalificados, para luego seguir con la presentacin de ofertas, etapa en la
que solo los proveedores incluidos en la lista podrn presentar su oferta.
En ese sentido, la Ley N 30225 y su Reglamento establecen con precisin las etapas
y los plazos que deben considerarse en los procedimientos de precalificacin.
Criterios de Calificacin
Existen procedimientos que definen la precalificacin que incluyen :
(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificacin para que estos se basen sobre las necesidades especficas de
la adquisicin;
(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de calificacin.
(c) Orientacin sobre en qu casos es adecuado aplicar el procedimiento de precalificacin;
Los procedimientos existentes abarcan lo establecido en (a) ms una
de las condiciones restantes.
Los procedimientos existentes abarcan lo estipulado en (a).
No existen procedimientos para la aplicacin de los mtodos de precalificacin.
Puntaje
2
1
0
57
mayor desarrollo que se efectuar en las Bases estndar, a propsito de los casos de
uso que se presenten.
Adicionalmente, es preciso indicar que la precalificacin se aplica obligatoriamente
para contratos de gran envergadura, donde esta etapa se realiza mediante el criterio
cumple/ no cumple, de acuerdo a lo establecido en los documentos de licitacin de
los procesos de seleccin.
Sin embargo, al no cumplir con el criterio c) sobre la orientacin, le corresponde el
puntaje 2.
Puntaje obtenido: 2
Sub-indicador 2 (d) Procedimientos adecuados para la contratacin de servicios u
otros casos en los que la capacidad tcnica es un criterio
clave.
Este sub-indicador evala si los procedimientos para la contratacin de servicios,
cumple con las siguientes condiciones:
(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la seleccin basada exclusivamente sobre la capacidad tcnica y cundo es apropiado considerar el precio y la calidad.
(b) Metodologas y procedimientos claros de evaluacin de la capacidad tcnica as
como para combinar precio y capacidad tcnica bajo diferentes circunstancias.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)
Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la seleccin basada exclusivamente sobre la capacidad tcnica y cundo es apropiado considerar el
precio y la calidad.
58
bienes, servicios y obras, la evaluacin supone la presentacin de un solo sobre conteniendo la propuesta del postor, en la que se incluye al precio como un factor de evaluacin, mientras que en el caso de las consultoras en general y de obras, se mantiene
la metodologa aplicada en la LCE y RCE, es decir, inicialmente se plantea una evaluacin tcnica y luego una evaluacin econmica. Por su parte, en el caso de las consultoras individuales, la metodologa solo incluye una evaluacin de carcter tcnico,
siendo el precio el que ya haya establecido la entidad.
(b)
Metodologas y procedimientos claros de evaluacin de la capacidad tcnica as como para combinar precio y capacidad tcnica bajo diferentes circunstancias.
La normativa establece que en los diversos objetos de contratacin, en primera instancia corresponde efectuar la verificacin del cumplimiento de los requisitos de admisin (EETT/TDR) establecidos en los pliegos de condiciones (Bases). Luego de la
admisin, se inicia la etapa de evaluacin de ofertas, a travs de la que se otorgan
puntajes a las propuestas en atencin a los factores de evaluacin tcnicos establecidos por la Entidad que constan en los pliegos de condiciones, adems de sealar los
mrgenes de puntajes aplicables a cada uno de dichos factores, de acuerdo a lo previsto en el RCE.
As mismo seala la normativa que, tratndose de la contratacin de servicios de consultora, en primera instancia corresponde efectuar la calificacin de la propuesta, la
cual supone la verificacin del cumplimiento de los requisitos de admisin establecidos en los pliegos de condiciones (Bases). Luego de efectuar la calificacin de la propuesta, corresponde pasar a la evaluacin, a travs de la que se otorgan puntajes a las
propuestas en atencin a los factores de evaluacin tcnicos establecidos por la Entidad que constan en los pliegos de condiciones (experiencia del postor, experiencia del
personal propuesto, mejoras a las condiciones previstas, cumplimiento del servicio
opcional), adems de sealar los mrgenes de puntajes aplicables a cada uno de los
factores de evaluacin, de acuerdo a lo previsto en el RCE.
As tambin el RCE establece una ponderacin diferenciada en la que se da mayor
peso a la calificacin de la propuesta tcnica (no menor de 0.70 ni mayor de 0.80) en
relacin con la calificacin de la propuesta econmica. El RCE tambin prescribe que
deber alcanzarse un puntaje mnimo de ochenta (80) puntos a efectos de que proceda
la evaluacin econmica de la oferta.
Si es que la propuesta tcnica alcanza el puntaje mnimo, resulta posible acceder a la
evaluacin econmica, la cual consta de dos etapas:
i)
59
no debe superar el monto del valor referencial, mientras que en el caso de la ejecucin de obras, el monto no debe superar el 110% del valor referencial puesto
que de lo contrario, la propuesta ser descalificada y
ii) la evaluacin de la propuesta, a travs de la que se asigna el puntaje mximo establecido en las Bases a la propuesta econmica de menor monto, siendo que al
resto de propuestas se les asignar un puntaje inversamente proporcional, segn
la frmula prevista en el RCE.
Estas disposiciones no son de aplicacin para la contratacin de servicios de consultora menores a 3 UIT (S/ 11 550,00 o US$ 3 400,00 aproximadamente, al 2015), 30 cuyos contratos son adjudicados en mrito a la verificacin del cumplimiento de los
Trminos de Referencia.
Adicionalmente, el OSCE ha aprobado Bases Estandarizadas para la contratacin de
servicios de consultora, las cuales desarrollan a detalle los factores de evaluacin
obligatorios para estos servicios, adems consigna modelos de factores de evaluacin
opcionales para este tipo de servicios.
Dentro de la regulacin no existe una distincin entre la consultora efectuada por una
firma y aquellas prestadas por personas naturales adems de no estar regulado una
revisin basada exclusivamente en criterios tcnicos.31
De otra parte, la Ley N 30225 con el objetivo de contar con procedimientos de evaluacin y calificacin de propuestas ms eficientes y eficaces, estable diferencias en
contenido y finalidad en: i) los requisitos de admisin, ii) requisitos de calificacin y
iii) factores de evaluacin. Asimismo, esta nueva Ley plantea metodologas de evaluacin diferenciadas segn el objeto de contratacin.
As, para el caso de la seleccin de bienes, servicios y ejecucin de obras, se ha establecido la metodologa de la post - calificacin, la cual consiste en la presentacin de
un (1) solo sobre que contiene la oferta y consta de tres (3) actuaciones claramente
diferenciadas en la normativa:
30
Cabe precisar que la Ley N 30225 ha ampliado su mbito de inaplicacin a ocho (8) UITs, mantenindose la supervisin del cumplimiento de la prohibicin de fraccionamiento tambin en estos
casos.
31
60
Evaluacin: Solo a las ofertas admitidas, se les aplican los factores de evaluacin
establecidos en el RCE y las Bases estandarizadas. El nico factor obligatorio de
acuerdo a lo previsto en el RCE es el precio el mismo que puede tener un puntaje
de 50 - 100. De acuerdo a los puntajes obtenidos, el Comit de Seleccin establece el orden de prelacin de las ofertas para proceder a la calificacin.
61
Criterios de Calificacin
Ya sea el marco legal o su reglamentacin disponen lo siguiente:
(a)
Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la seleccin basada
exclusivamente sobre la capacidad tcnica y cundo es apropiado
considerar el precio y la calidad.
(b)
Metodologas y procedimientos claros de evaluacin de la capacidad tcnica as como para combinar precio y capacidad tcnica
bajo diferentes circunstancias.
Las reglamentaciones de implementacin cumplen con a) pero dejan b)
a discrecin de la entidad adquirente.
Las reglamentaciones de implementacin dan la posibilidad de utilizar
la capacidad tcnica en la seleccin pero ni la ley ni las reglamentaciones se explayan sobre el procedimiento.
Ni la ley ni su reglamentacin abarcan este procedimiento.
Puntaje
2
1
0
62
Existe un manual nico de adquisiciones que detalla todos los procedimientos para una correcta aplicacin de las leyes y reglamentaciones sobre
adquisiciones.
63
No obstante, si bien el OSCE genera documentos de ayuda, el usuario todava identifica la falta de manuales que integren las reglas del procedimiento de contratacin, sea
por fases (actuaciones preparatorias, procedimientos de seleccin y ejecucin contractual), por objeto (bienes, servicios, consultoras y obras) o por la especialidad (consultora de obras por ejemplo).
(b)
64
Criterios de Calificacin
Puntaje
Existe un manual nico de adquisiciones que detalla todos los procedimientos para una correcta aplicacin de las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones.
El manual se actualiza en forma peridica.
Se establece claramente quin asumir la responsabilidad por el
mantenimiento del manual.
No existe un manual nico pero s la obligacin de las agencias adquirentes de contar con uno que cumpla con las condiciones de (b) y (c).
No existe un manual ni tampoco la obligacin de contar con uno pero
muchas agencias adquirentes tienen un manual interno para el manejo
de las contrataciones.
No existe un manual ni el requerimiento de contar con uno.
2
1
0
65
Este sub-indicador evala si las Condiciones Generales del Contrato cumplen con las
siguientes condiciones:
(a) Existen CGC para los tipos ms habituales de contratos y su uso es obligatorio.
(b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prcticas aceptadas en el
mbito internacional.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)
La LCE y el RCE establecen las clusulas obligatorias que deben incluir los contratos
como son: garantas, solucin de controversias y resolucin de contrato por incumplimiento, adems de desarrollar disposiciones sobre su celebracin y ejecucin contractual.
Igualmente, el contrato est conformado por el documento que lo contiene, las Bases
Integradas y la oferta ganadora, as como los documentos derivados del proceso de
seleccin que establezcan obligaciones para la Entidad como para el proveedor siempre que hayan sido expresamente sealados en el contrato.
Las Bases Estandarizadas incluyen una proforma de contrato que contiene clusulas
generales relativas al pago, el plazo de ejecucin de la prestacin, las garantas, la
conformidad del servicio, la responsabilidad por vicios ocultos, la aplicacin de penalidades, la resolucin del contrato, la solucin de controversias, entre otro, pudiendo
las Entidades incluir clusulas adicionales a dicha proforma lo cual est sujeto al objeto del contrato y siempre que estn acordes a lo recogido en la LCE y RCE.
Cabe manifestar que, de una muestra de 381 bases de procesos de seleccin la OEI del
OSCE ha verificado que las Entidades en todos los casos utilizan las bases estandarizadas que incluyen la proforma de contrato con las condiciones ya mencionadas.
Adicionalmente, para aquello que no se encuentra regulado en la LCE y RCE, son de
aplicacin supletoria las normas de derecho pblico y, slo en ausencia de stas, las
normas de derecho privado.
(b)
Las Condiciones Generales del Contrato se encuentran acordes con las prcticas aceptadas en el mbito internacional. As, por ejemplo, el contrato FIDIC reconoce clusulas tales como la de solucin de las controversias que se generen en la prestacin, la
66
Puntaje
3
Por lo tanto, de lo indicado lneas arriba sobre el sub-indicador 2(f), se desprende que
la normativa establece las clusulas obligatorias que deben incluir los contratos como
son: garantas, solucin de controversias y resolucin de contrato por incumplimiento,
adems de desarrollar disposiciones sobre su celebracin y ejecucin contractual. En
atencin a ello, la proforma de contrato incluida en las Bases Estandarizadas contiene
clusulas generales relativas a los siguientes temas: pago, plazo de ejecucin de la
prestacin, garantas, responsabilidad por vicios ocultos, aplicacin de penalidades,
resolucin del contrato, solucin de controversias, entre otros, pudiendo las Entidades
incluir clusulas adicionales segn el objeto del contrato.
Asimismo, debe indicarse que las clausulas obligatorias previstas en la normativa, as
como las recogidas en la proforma del contrato se encuentran acordes con los estndares internacionales reconocidos en las normas FIDIC.
Puntaje obtenido: 3
67
68
Existe un ejercicio de planificacin peridico instituido por las leyes o sus reglamentaciones que:
se inicia con la preparacin de planes plurianuales para las dependencias de gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales;
Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificacin y formulacin presupuestaria.
32
De acuerdo a la vigsimo cuarta poltica de Estado del Acuerdo Nacional, Estado Eficiente,
Transparente y Descentralizado, se establece que es una poltica del gobierno el desarrollo del
Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) para la afirmacin de
un Estado eficiente y transparente.
33
34
69
privado concertados por el Foro del Acuerdo Nacional 35. Asimismo, se dispuso que
las entidades ajusten sus planes estratgicos a los objetivos estratgicos de desarrollo
nacional (seis en total).
En enero de 2013 se expidi la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021, en cuya seccin de diagnstico, el Estado se hace una autocrtica reconociendo la ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulacin con el sistema de presupuesto pblico, especialmente en lo referido al alineamiento de la planificacin sectorial y territorial con el corto plazo (planes operativos y
programas presupuestales).
Al respecto, mediante la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratgico
Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico 36, se sealan las finalidades siguientes:
lograr que los planes estratgicos de la administracin pblica se articulen al PEDN;
contribuir a que los recursos pblicos se asignen y gestionen con eficiencia y eficacia;
entre otras.
La citada directiva establece las fases del proceso estratgico y su interrelacin, la
tipologa de planes estratgicos (ver Anexo 1):
Fase I
Anlisis prospectivo
Fase II
Fase Estratgica
Fase III
Fase Institucional
Fase IV
Seguimiento
Adems, el CEPLAN ha trabajado por ms de un ao con la participacin de los propios actores de la planificacin (sectores y regiones) las Guas Metodolgicas para las
fases de Anlisis Prospectivo e Institucional, las cuales han sido aprobadas y difundidas a travs de su pgina web.
El artculo 22 de la Directiva establece que los objetivos estratgicos que tengan
correspondencia con los programas presupuestales (PP) deben utilizar los indicadores del PP. Asimismo, en estos casos, las acciones estratgicas que se derivan se vin-
35
Usando como marco orientador a las polticas de Estado, la estructura del plan nacional comprende objetivos nacionales, lineamientos de poltica, objetivos especficos, indicadores de medicin y
acciones estratgicas, las cuales se ejecutan a travs de los planes operativos y en funcin de los
correspondientes presupuestos institucionales.
36
70
37
En enero de 2016, las entidades han reportado al MEF los PP para el ao 2017.
38
En el caso de aquellos que manejen SIGA-PpR, adjuntan su reporte de insumos y/o base de datos
en formato electrnico
71
39
40
La evaluacin independiente en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) consiste en el anlisis sistemtico y objetivo de un proyecto, programa o poltica en diseo, curso o concluido, en razn a su diseo, ejecucin, eficiencia, eficacia e impacto y resultados en la poblacin.
41
72
El MEF programa reuniones con las entidades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales para la sustentacin del presupuesto formulado. En el caso de los
gobiernos locales se efecta una revisin de la propuesta de parte de la DGPP del
MEF nicamente y luego los Municipios Distritales presentan a su Municipio Provincial sus proyectos de presupuesto. En base a las reuniones y revisiones, se evala y
consolida la propuesta de Presupuesto General de la Repblica, la cual se somete a la
aprobacin del Consejo de Ministros, luego de lo cual el Poder Ejecutivo la remite
como proyecto de Ley al Congreso para el debate y aprobacin de la Ley Anual de
Presupuesto Pblico43.
Una vez aprobada la Ley en mencin, cada Entidad, a partir de los recursos asignados,
actualiza y aprueba la programacin mensual de las actividades y tareas del POI,
insumo para la determinacin del periodo en que se requieren los bienes y servicios
(PAC) y para la distribucin mensual del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).
Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificacin y formulacin presupuestaria.
Al respecto, el art. 6 del RCE seala Una vez aprobado el Presupuesto Institucional,
el OEC revisar, evaluar y actualizar el proyecto de Plan Anual de Contrataciones
sujetndolo a los montos de los crditos presupuestarios establecidos en el citado
Presupuesto Institucional. Y el art. 8 agrega: El Plan Anual de Contrataciones ser
aprobado por el titular de la Entidad dentro de los 15 das hbiles siguientes a la
aprobacin del Presupuesto Institucional. Segn la LCE44, no resulta posible la
convocatoria de procesos de seleccin va el SEACE si la Entidad no tiene un PAC
aprobado, a excepcin de la ejecucin de adjudicaciones de menor cuanta no programables.
42
Al respecto, en abril de 2015 las entidades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales
presentaron la programacin multianual del gasto 2016-2018 ante el MEF, mientras que en julio
de 2015 presentaron su formulacin presupuestaria anual 2016.
43
En atencin al art. 21 del TUO de la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
44
Cabe sealar que en la actualidad rige la Ley N 30225, Ley de Contrataciones del Estado publicada el 11 de julio de 2014, cuyo Reglamento ha sido aprobado por Decreto Supremo N 3502015-EF del 10 de diciembre de 2015 con vigencia a partir del 09 de enero de 2016; sin embargo,
el presente Estudio se realiza en el marco el Decreto Legislativo N 1017, Ley de Contrataciones
del Estado.
73
El RCE dispone los criterios para elaborar y modificar el PAC de cada institucin.
Asimismo, a travs de la Directiva del PAC emitida por el OSCE se precisan los procedimientos a seguir para las etapas de formulacin, aprobacin, modificacin y evaluacin de los PAC y, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (LGSNP)
y la LCE disponen medidas obligatorias para asegurar la existencia de financiamiento
previo a la convocatoria de los procesos de seleccin previstos y se reservan automticamente los recursos presupuestarios suficientes orientados a la atencin del gasto
en el ao fiscal respectivo, es decir, para la posterior accin de comprometer el gasto
que asumir la entidad una vez adjudicado y firmado el contrato.
Por otro lado, para facilitar este y otros fines, el Gobierno ha adoptado la decisin de
incorporar el Catlogo de bienes y servicios de las Naciones Unidas al sistema peruano de contratacin pblica, en base al cual se implement un quinto nivel en el Catlogo nico de Bienes, Servicios y Obras (CUBSO) que administra el OSCE.
Cabe mencionar que el Presupuesto General de la Repblica es para un determinado
ao fiscal, sin embargo los PAC presentan objetos de contratacin de carcter anual y
multianual, en concordancia con el art. 150 del RCE, que regulan los casos especiales
de vigencia contractual, por lo que, para efectos de ejecutar los procesos de contratacin que comprometan aos fiscales subsiguientes, la Oficina de Presupuesto debe
precisar que los recursos sern previstos en los correspondientes Presupuestos Anuales. Asimismo, requiere de un documento suscrito por la Oficina de Administracin
que garantice la programacin de los recursos suficientes para atender el pago de las
obligaciones en los aos fiscales subsiguientes.
Criterios de Calificacin
Puntaje
se inicia con la preparacin de planes plurianuales para las dependencias de gobierno, de donde se derivan los planes operativos
anuales;
74
Criterios de Calificacin
Puntaje
Entonces, tal como seala el anlisis realizado para el Sub indicador 3(a), se puede
constatar que est prevista y establecida una planificacin peridica, que se inicia con
los planes multianuales (PEI de proyeccin a tres aos) los que se operativizan, valga
la redundancia, con los POI anuales que son sustento de los Presupuestos Institucionales, los cuales se formulan, entre otros, a partir de los cuadros de necesidades que elabora el OEC para un ao fiscal, que sirve para su inclusin en el PAC (preliminar).
Y, se cuenta con un PAC -como soporte del proceso de planificacin y formulacin
presupuestaria, orientado a la gestin de las entidades pblicas- el cual se aprueba sobre la base del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), segn lo establecido en la
normativa que se menciona en el anlisis del presente sub indicador, estando sujeto a
revisiones por acciones de control posterior.
Segn lo descrito para el sub-indicador 2(a), las buenas prcticas internacionales se
cumpliran pero en la prctica existen desarticulaciones y desfases, entre formulacin
de planes y de los presupuestos, en la mayora de las entidades del Estado, por lo que
se deben corregir algunas desviaciones que se vienen dando, en ese sentido no se puede colocar el puntaje mximo.
Puntaje Obtenido: 2
Es as que es necesario tener en cuenta que:
75
cin. Se trata que CEPLAN - PCM emita la normativa y evale con el MEF qu
de esta normativa se puede incluir en la Ley de Presupuesto que se emite
anualmente, para que sea de estricto cumplimiento, como lo son las normas presupuestales.
Finalmente, se presenta para tener en cuenta, el Anexo 2: Debilidades en la planificacin de las adquisiciones, que pueden ser insumo para corregir algunas
desviaciones.
Sub-indicador 3 (b) La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan soporte a la adquisicin, ejecucin del contrato y su pago en tiempo y forma.
Este sub-indicador evala el grado en que la ley presupuestaria y los procedimientos
de gestin financiera satisfacen las necesidades de adquisiciones. Los procesos existentes no deben restringir el procesamiento oportuno de las adquisiciones ni la ejecucin de los contratos. Los sistemas de adquisiciones, presupuesto y gestin financiera
deben interactuar de tal manera que una vez tomadas las decisiones sobre adquisiciones se desencadenen las acciones correspondientes en los aspectos presupuestario
y financiero.
Los criterios que se analizan son los siguientes:
76
La etapa de Compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, luego del cumplimiento de los trmites legalmente establecidos, la realizacin de gastos previamente
aprobados, por un importe determinado o determinable, afectando total o parcialmente
los crditos presupuestarios, en el marco de los presupuestos aprobados y las modificaciones presupuestarias realizadas. Se efecta con posterioridad a la generacin de la
obligacin nacida de acuerdo a Ley, Contrato o Convenio. Las acciones que contravengan lo establecido generan las responsabilidades correspondientes alcanzables al
titular del pliego o de la unidad ejecutora, segn corresponda.
Al respecto, cabe mencionar que, luego del registro del consentimiento de la buena
pro en el SEACE, el postor ganador tiene hasta 8 das hbiles para presentar los documentos para perfeccionar el contrato. Dentro de los 3 das hbiles siguientes, la entidad debe suscribir el contrato. Estos son los plazos establecidos por la norma nacional.
Una vez formalizado el contrato y registrado en el SEACE, este enva al SIAF sus datos, lo que incluye un cdigo para su identificacin. Luego de registrar el contrato en
el SEACE, la entidad contratante de forma manual, registra en el SIAF el compromiso
de pago. Con esta operacin, se vincula el proceso de contratacin con el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) en la etapa del compromiso de gasto, o
en otras palabras se vinculan los recursos certificados del presupuesto con el contrato
77
especfico celebrado (para la porcin a ser ejecutada dentro del periodo presupuestario) y con los datos del proveedor adjudicado (a travs del Registro nico de Contribuyente-RUC), para el seguimiento de la ejecucin contractual.
Es necesario precisar que en la Directiva N 005-2010-EF/76.01; Directiva para la
Ejecucin Presupuestaria, y sus modificatorias, no se establecen plazos para que la
entidad contratante registre el compromiso en el SIAF luego de registrado el contrato
en el SEACE. Respecto del plazo para que la entidad registre el contrato en el SEACE luego de su celebracin, el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
vigente hasta el ao 2015, Decreto Supremo N 184-2010-EF, en su artculo 138, establece que las entidades contratantes tienen un plazo de 10 das de perfeccionado el
contrato, para su registro en el SEACE. Bajo las normas vigentes al mes de diciembre
del 2015, no existen mecanismos para verificar el cumplimiento de los plazos antes
sealados.
Por tal motivo, el tiempo para efectuar el compromiso en el SIAF, una vez suscrito el contrato es variable e incluso la entidad podra tomarse un tiempo entre la suscripcin del contrato y su efectivo registro en el SEACE.
Por otro lado, se conoce que en el SIAF existe una opcin llamada Adjudicacin sin
proceso (que se usa normalmente para procesos excluidos de la aplicacin de la Ley
de Contrataciones y que no valida el registro del contrato en el SIAF), que algunas
entidades usaran como artificio para no vincular un compromiso que se pretende registrar en el SIAF con un contrato celebrado no registrado en el SEACE, (se usa esta
opcin "cajn de sastre" del SIAF), situacin que debe ser superada por el MEF.
Por su parte, si bien en el SEACE se vincula el proceso de contratacin al compromiso SIAF, este sistema no lo retroalimenta, por lo que no se puede asegurar el cumplimiento del plazo para el registro del compromiso luego de la suscripcin del contrato.
Para evidenciarlo se tom una muestra del SIAF con apoyo del MEF; no obstante, la
informacin presentada por la data es muy variable. Adems, toda vez que el OSCE a
travs de Directiva dispone un plazo mximo de 10 das hbiles entre la suscripcin
del contrato y su registro en el SEACE, y que entre dicho registro y su vinculacin al
compromiso SIAF no hay plazo establecido por norma; en muchos casos este ltimo
se produce cuando se requiere efectuar el primer desembolso de pagos (etapa de devengado) en el SIAF. Asimismo, debido a que se cuenta con la certificacin presupuestal, que ya separa los recursos para el pago, la entidad no percibe la necesidad de
cumplir un plazo para la etapa del compromiso de gasto.
Finalmente, cabe precisar que el MEF, entre otros, mide a las entidades y a sus Titulares segn el porcentaje de avance en la ejecucin del gasto a nivel de compromisos y
de devengado -haciendo el seguimiento con el SIAF Amigable- lo que de alguna forma genera una suerte de competencia a nivel de entidades que buscan sobresalir o
destacar. En consecuencia, existe una disposicin implcita para proceder, en el menor
78
tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados en el SIAF lo que permite contar con una evaluacin mejor de parte del MEF ya que, en la medida que el
valor de este indicador sea mayor, se puede tener una mejor posicin ante el MEF en
la oportunidad que se requiere solicitar en forma sustentada mayores recursos.
(b)
A travs de una Directiva de Tesorera 45, se regulan los procedimientos a seguir tanto
para la etapa de Compromiso, Devengado y Pago a los proveedores.
La etapa del devengado es el acto mediante el cual se reconoce una obligacin de pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa acreditacin documental ante el rgano competente de la realizacin de la prestacin o el derecho del acreedor. La etapa del devengado implica el otorgamiento de la conformidad a las prestaciones del proveedor, por tanto la afectacin del presupuesto se dar
en forma definitiva, fecha a partir de la cual corren los plazos para realizar el pago
segn lo establecido en el contrato.
El gasto devengado se formaliza cuando se otorga la conformidad (con alguno de los
documentos establecidos por directiva) luego de haberse verificado por parte del rea
responsable una de las siguientes condiciones: i) La recepcin satisfactoria de los bienes, ii) La prestacin satisfactoria de los servicios, iii) el cumplimiento de los trminos contractuales en los caos que contemplen adelantos, pagos contra entrega o entregas peridicas de las prestaciones en la oportunidad u oportunidades establecidas en
las bases o en el contrato.
De acuerdo a la Directiva de Tesorera, el Director General de Administracin o quien
haga sus veces, debe: i) establecer los procedimientos necesarios para efectuar una
eficiente programacin de sus gastos, ii) asegurar la oportuna y adecuada elaboracin
de la documentacin necesaria para que se proceda al pago de las obligaciones, iii)
impartir las directivas necesarias a las oficinas relacionadas con la formalizacin del
gasto (rgano encargado de las contrataciones) para que cumplan con la presentacin
de dichos documentos a la Oficina de Tesorera con la suficiente anticipacin a las
fechas previstas para la oportuna y adecuada atencin del pago correspondiente.
Luego de otorgada la conformidad de las prestaciones del proveedor por parte del rea
usuaria y de su autorizacin por la Oficina de Administracin, o quien haga sus veces,
45
Directiva N 001-2007-EF/77.15, Directiva de Tesorera, y sus modificatorias, as como la Resolucin Directoral N001-2011-EF/77.15 que establece disposiciones complementarias a la citada Directiva, entre ellas el Calendario de Pagos como monto lmite mensual para realizar giros de las
obligaciones en fase de devengado, el uso de la factura electrnica, el devengado dentro de los 3
das hbiles de producida la conformidad, entre otros.
79
Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aprobacin de las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la base del progreso logrado.
80
81
suelen producirse retrasos en los devengados (por observaciones del rea usuaria) que
dilatan la mejor fecha de pago e inclusive pueden generar el traslado del pago al prximo ejercicio fiscal.
Por otro lado, puede darse que, al depender las Entidades del Calendario de Pagos que
apruebe la DGETP, no se pueda garantizar el pago al proveedor en la fecha pactada en
el contrato pues, el Tesoro Pblico podra no contar con todos los recursos que solicitan las distintas dependencias en un mes, por lo tanto el pago podra no registrarse en
su oportunidad.
La DGETP aprueba la autorizacin de giro sobre la base del gasto devengado, con
una anticipacin mxima de cinco das tiles a la mejor fecha 46 de pago registrada
en el SIAF, la cual en el caso de adquisicin de bienes y contratacin de servicios, se
encuentra establecida en los trminos contractuales. Luego de ello, la Entidad cuenta
con 5 das tiles para efectuar el giro.
Cabe mencionar que, al cierre del ao, las entidades realizan muchos procedimientos
menores para ejecutar al mximo el ltimo calendario de pagos. Al respecto, suele
pasar que habindose registrado la etapa de Compromiso, se corre el riesgo de que las
prestaciones de bienes o servicios no se realicen a tiempo, por lo tanto no se configura
la etapa de Devengado, teniendo que proceder a la anulacin del registro de compromiso y certificacin presupuestal para incluirlos en el presupuesto del siguiente ejercicio fiscal, lo cual no asegura la oportunidad del pago.
Segn el estudio Cunto tiempo tardan las entidades en efectuar el pago a proveedores?47, los datos obtenidos para la ejecucin del pago se calculan a partir de la fecha
de emisin de conformidad del bien o servicio, lo que da en promedio 31 das calendario, no habiendo variacin considerable entre bienes y servicios. As mismo se encontr gran dispersin de valores, los pagos ms rpidos se realizaron entre 1-15 das
(30.4%), mientras que los ms lentos llegaron a ms de 100 das.
Por otro lado, es importante mencionar que el atraso en el pago por parte del Estado
puede generar, a su vez, el incremento de los costos de transaccin en las contrataciones pblicas, lo que se manifiesta, entre otros, en las cotizaciones que presentan los
proveedores a efectos de que las Entidades determinen el valor referencial de cada
proceso de contratacin. En otros trminos, el principal problema del proveedor en las
contrataciones pblicas radica en la incertidumbre que tiene respecto a la oportunidad
46
La mejor fecha es aquella en la cual vence la obligacin contrada, y en la que, segn la naturaleza
de la obligacin, se debe realizar el pago del gasto devengado.
47
Medicin realizada en el ao 2014, con datos del 2013 y, su comparacin, con estudios de los aos
2011 y 2013, elaborada por la Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios del OSCE.
82
del pago por sus prestaciones al Estado, riesgo que es incorporado en su propuesta
econmica48.
En el caso de las entidades que no utilizan el SIAF, como las Entidades de Tratamiento Empresarial (ETE) o del FONAFE, no se podra conocer el promedio de das de
atraso del pago, salvo que se efecte una muestra representativa.
Criterios de Calificacin
Puntaje
Parmetros
(a)
Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de
la semana de la adjudicacin del contrato para cubrir el monto
total del contrato (o el monto para cubrir la porcin del contrato
a ser ejecutada dentro del perodo presupuestario);
(b)
Existen estndares de servicios ya publicadas para que las dependencias de gobierno procesen las facturas para cumplir con
sus obligaciones de pago en tiempo y forma segn lo establecido en el contrato;
(c)
Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la
aprobacin de las facturas o de los certificados mensuales para
pagos sobre la base del progreso logrado.
Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen
3
con los requisitos de (a) a (c) inclusive.
Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen
2
con los requisitos de (a) sin embargo no existen estndares de negocios
publicados. Autorizacin de pagos es generalmente dispendiosa.
Los procedimientos existentes llevan ms tiempo que lo exigido en (a)
1
y no se cumplen, en general, las condiciones de (b) y (c)
Los procedimientos existentes no cumplen sustancialmente con los re0
quisitos.
Entonces, de acuerdo a lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 3(b)
se puede constatar el nivel de cumplimiento de los parmetros establecidos, segn lo
siguiente:
48
No se ha podido evidenciar que se comprometen los fondos necesarios para cubrir la porcin del contrato a ser ejecutada dentro del perodo presupuestario, en
la semana luego de la emisin de la Orden de Servicio o de Compra o de la
suscripcin de un contrato. Sin embargo, las acciones que contravengan lo establecido, generan las responsabilidades correspondientes alcanzables al titular
del pliego o de la unidad ejecutora, segn corresponda.
Esta situacin afecta mayormente a las MYPE, ya que no les permite contar con el capital de trabajo que requieren para seguir operando en el mercado. Asimismo, esto genera que empresas de
gran envergadura se vean desalentadas para realizar negocios con el estado, perdiendo ste la
oportunidad de contar con mejores condiciones de contratacin.
83
Existen estndares de servicios, es decir se tiene la Directiva de Tesorera donde se establece que las dependencias de gobierno deben cumplir con sus obligaciones de pago en tiempo y forma segn lo establecido en el contrato.
Por lo tanto, si bien no se verifica que se cumple el criterio a), se cumplen cabalmente
los criterios b) y c) por lo que corresponde el puntaje 2, ms an, cuando -como se ha
indicado en el anlisis anterior- existe una disposicin implcita para que las entidades
procedan, en el menor tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados
en el SIAF -lo que puede ser monitoreado a travs del SIAF Amigable, de fcil acceso
para cualquier interesado- permitiendo a la entidad contar con una evaluacin y mejor
posicin ante el MEF en la oportunidad que considere solicitar en forma sustentada
mayores recursos.
Puntaje Obtenido: 2
A efectos de incrementar el puntaje obtenido a 3 en este sub indicador, corresponde
optimizar los mecanismos para lograr disminuir la brecha de tiempo entre el registro
del contrato en el SEACE y la fecha en que la entidad registre el compromiso en el
SIAF.
En tal sentido, el OSCE podra solicitar al MEF que establezca normativamente un
plazo menor a las entidades contratantes para que estas registren el compromiso en el
SIAF desde el registro del contrato en el SEACE. Asimismo, el OSCE debera considerar modificar la Directiva N 06-2016-OSCE/CD que establece un plazo de diez
das hbiles para el registro del contrato en el SEACE (manteniendo el plazo establecido por el artculo 18 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado vigente
el 2015), evaluando el establecimiento de no ms de tres das para el registro del contrato en el SEACE. Con estas dos normas se podra cumplir con el estndar internacional de tiempo sealado en el sub indicador.
Por otro lado, cabe sealar que el OSCE ya ha establecido un procedimiento de validacin de la certificacin del crdito presupuestal con la convocatoria al proceso de
seleccin. Con este mecanismo, se asegura tambin que la certificacin no pueda ser
usada para fines distintos a los que se derivan del proceso de seleccin asegurando el
presupuesto para la finalidad pblica que lo sustenta. Continuando con el proceso para
asegurar el presupuesto para los contratos derivados de procesos de seleccin, correspondera al OSCE evaluar -en el mdulo de contratos del SEACE- el establecimiento
84
La ley exige la certificacin sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el llamado a licitacin.
La LGSNP regula la Certificacin del Crdito Presupuestario (CCP) en gastos de bienes, servicios, capital y personal, la cual constituye un requisito indispensable para la
autorizacin del gasto. Dada la CCP implica que se reservan automticamente los recursos presupuestarios para el futuro compromiso de gasto que asumir la entidad una
vez adjudicada la buena pro y firmado el contrato dentro del ao fiscal.
La CCP constituye un acto de administracin cuya finalidad es garantizar que se
cuenta con el Crdito Presupuestario disponible y libre de afectacin para comprometer un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el ao fiscal respectivo, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto materia del compromiso. Implica la reserva del crdito presupuestario, hasta el
perfeccionamiento del compromiso y la realizacin del correspondiente registro presupuestario, bajo responsabilidad del titular del pliego.
La CCP resulta requisito indispensable cada vez que se prevea realizar un gasto, contratar o adquirir un compromiso, adjuntando al respectivo expediente. Se materializa a
travs de un documento emitido por la Oficina de Presupuesto, para cuyo efecto, dicha Oficina dicta los procedimientos y lineamientos que considere necesarios, referidos a la informacin, documentos y plazos que deber cumplirse para emitir la CCP.
Dicho documento debe contener como requisito indispensable para su emisin la informacin relativa al marco presupuestal disponible que financia el gasto en bienes,
servicios, capital y personal. Es registrada en el SIAF.
85
Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrnica entre los sistemas de gestin financiera y el de adquisiciones)
que asegure la aplicacin de la ley.
El SIAF y el SEACE se han integrado para compartir una interfase que permita validar que se cuente con presupuesto disponible, a travs de la CCP, antes de realizar
convocatorias.
Al existir interoperabilidad entre ambos sistemas (SIAF-SEACE) los ahorros nominales a favor de la entidad (diferencia entre el valor referencial y el valor adjudicado) se
reorientan con mayor facilidad a la atencin de nuevos requerimientos.
Al respecto, la Directiva de Ejecucin Presupuestal seala que la CCP es susceptible
de modificacin, en relacin a su monto u objeto, o anulacin, siempre que tales acciones estn debidamente justificadas y sustentadas por el rea correspondiente. La
CCP no podr ser anulada bajo responsabilidad del Titular del Pliego y del Jefe de la
Oficina de Presupuesto, mientras la entidad pblica se encuentre realizando las acciones necesarias, en el marco de la normatividad vigente, para realizar un gasto, contratar o adquirir un compromiso 49.
La CCP constituye una interfase entre el sistema de presupuesto y el de contrataciones. Si bien la LCE no exige la publicacin de este requisito en la convocatoria del
proceso de seleccin, la que se realiza a travs del SEACE, cuando sta se produce se
49
Sin embargo, a veces se dejan de ejecutar recursos cuando la convocatoria o el propio proceso de
seleccin por uno u otro motivo se retrasan y no se llega a ejecutar dentro del ejercicio anual, pues
los recursos presupuestarios quedaran congelados.
86
Criterios de Calificacin
Parmetros:
(a)
La ley exige la certificacin sobre disponibilidad de fondos antes
de realizarse el llamado a licitacin.
(b)
Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma
electrnica entre los sistemas de gestin financiera y el de adquisiciones) que asegure la aplicacin de la ley.
El sistema cumple con los requisitos (a) y (b) ut supra.
Puntaje
Entonces, segn lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 3(c) se puede constatar que se cumplen los parmetros a) y b) pues:
Existe una interfase entre el SIAF y SEACE que asegura la aplicacin de la ley,
y permite validar que se cuenta con presupuesto disponible, a travs del registro
del nmero de CCP, antes de realizar convocatorias.
Puntaje Obtenido: 3
87
Sub-indicador 3 (d)
Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemtica para certificar la ejecucin del presupuesto y conciliar
dicha ejecucin con la programacin presupuestaria.
88
Al respecto, el OSCE viene trabajando en la mejora progresiva de la interfase electrnica entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre una interaccin fluida para propiciar mecanismos de retroalimentacin que provean informacin sobre la marcha de los contratos, de tal manera de asegurar que al menos la informacin sobre los
contratos que involucran gastos presupuestarios importantes sea provista al sistema de
contrataciones. Es as que en mayo de 2012 la interface entre el SEACE y el SIAF se
ampla a transferir datos del contrato de las entidades pblicas del gobierno local,
mientras que en noviembre de ese mismo ao se incorpora la funcionalidad del registro de Controversias y Laudos.
Actualmente, el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una nueva versin
del mdulo de contratos, que incluya funcionalidades para consumir los servicios de
la interface entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre transferir todas las
acciones del contrato, as como la obtencin de datos de los pagos correspondientes.
Finalmente, la normativa de contrataciones no establece, para bienes y servicios, la
elaboracin de Informes de Terminacin de Contratos y, s se contemplan las liquidaciones del contrato slo en el caso de ejecucin o consultora de obras.
Criterios de Calificacin
Puntaje
89
Finalmente, sera conveniente, que el OSCE considere incluir, en la directiva relacionada al PAC, lineamientos en su evaluacin semestral, que permita conocer la situacin de los procesos de contratacin -desde los actos preparatorios previos a la convocatoria hasta el cierre del expediente de contratacin- de modo de promover que se
tomen decisiones correctivas o preventivas en la entidad a partir de los informes de
cumplimiento, lo que a la vez contribuira a retroalimentar las decisiones en el sistema
de gestin presupuestaria y financiera del ao fiscal y de los siguientes afectados.
90
91
competencia, refrenda la norma de carcter general (Decreto Supremo) que reglamenta la LCE.
Por su parte, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es el
responsable de velar y promover el cumplimiento del marco de la normativa de Contrataciones del Estado (compuesto por la LCE, el RCE y normas complementarias).
Las competencias para cada uno de estos entes estn claramente definidas en el artculo 4 del RCE que seala que las normas sobre contrataciones del Estado establecidas
en la Ley y el Reglamento son de mbito nacional, siendo competencia exclusiva del
MEF el diseo de polticas en dicha materia y su regulacin. Asimismo, seala que
corresponde al OSCE emitir directivas, lineamientos, manuales, instructivos, formatos
y comunicados respecto a la aplicacin de la Ley y su reglamento, y aquellas que la
normativa le asigne.
En el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del MEF se establece como
una de sus funciones generales: formular, proponer, ejecutar y evaluar las polticas,
normas y lineamientos tcnicos en materia de contrataciones del Estado.
Dentro del MEF, la poltica de contrataciones la dirige la Direccin de Asuntos de
Economa Internacional, Competencia y Productividad como rgano de lnea del
MEF encargado de proponer, dirigir y formular medidas de poltica en el mbito de
compras del Estado. Una de sus funciones especficas es formular y proponer la poltica, medidas y regulaciones sobre contrataciones del Estado, que promuevan la eficiencia en la asignacin de recursos de manera consistente con las leyes y acuerdos
internacionales relacionados a las contrataciones pblicas.
En el caso del OSCE, segn el artculo 58 de la LCE tiene como funciones velar y
promover el cumplimiento y difusin de la Ley, su Reglamento y normas complementarias y proponer las modificaciones que considere necesarias; asimismo emitir directivas, lineamientos, entre otros sobre materias de su competencia; supervisar y fiscalizar, de forma selectiva y/o aleatoria, los procesos de contratacin que realicen las Entidades para proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago con fondos pblicos, independientemente del rgimen legal; desconcentrar sus funciones en sus rganos de alcance regional o local de acuerdo a lo que establezca su ROF; entre otras
claramente consignadas por Ley.
Respecto a la funcin de desconcentracin funcional, actualmente el OSCE cuenta
con 20 oficinas desconcentradas cuyas funciones progresivamente han sido fortalecidas para convertirse en aliados de los actores de la contratacin, es as que, se evalan
las solicitudes de inscripcin de proveedores de obras (ejecutores y consultores), se
llevan a cabo audiencias virtuales para la resolucin de controversias (ante el Tribunal
de Contrataciones del Estado), se instalan arbitrajes, entre otros.
92
Criterios de Calificacin
Existe un ente normativo o regulatorio o las funciones estn claramente
asignadas a varias unidades dentro del gobierno, lo que se especifica en
el marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacos o superposiciones.
Existe un ente regulatorio o una designacin funcional de varias unidades dentro del gobierno pero esto no se encuentra establecido como
parte del marco legal y existen vacos o superposiciones de responsabilidades reguladoras.
Solamente parte de las responsabilidades funcionales de un ente regulatorio se encuentran asignadas dentro del gobierno y partes importantes del trabajo quedan sin asignar.
No se reconocen responsabilidades funcionales por separado para regir
el sistema de adquisiciones como parte del marco legal y regulatorio y
no se cumplen de un modo efectivo.
Puntaje
93
50
51
94
Puntaje
3
2
1
0
95
96
97
con otros organismos reguladores afines, los que logrando experiencia laboral obtienen mejores oportunidades de trabajo en otras instituciones.
Financieramente, el OSCE slo tiene como ingresos corrientes los denominados recursos directamente recaudados (recursos propios) que, en su mayor parte (69%), dependen de las tasas percibidas por la administracin del RNP y, los otros ingresos se
deben a la ejecucin de garantas por recursos de apelacin declarados infundados o
improcedentes por el Tribunal de Contrataciones del Estado, servicios de arbitraje,
entre otros ingresos. Si bien la nueva LCE le asigna recursos desde el presupuesto nacional (recursos ordinarios), en la prctica an no se han recibido con el presupuesto
de apertura - PIA 2016.
Se viene gestionando ante la DGPP- MEF la necesidad de contar con Recursos Ordinarios, en la medida que los ingresos proyectados cubren con rigidez los gastos corrientes actuales, en tanto que las nuevas responsabilidades otorgadas por la Reforma,
tendran que ser financiadas con recursos adicionales.
Por otro lado, al tener una fuente de ingresos nica y altamente concentrada existe un
riesgo financiero mayor que cuando existen otras fuentes de financiamiento y, progresivamente, en algunos casos, por el uso de tecnologas de la informacin, en RNP, se
han venido reduciendo las tasas aplicadas generando el progresivo desfinanciamiento
institucional53.
Esta dependencia financiera le resta eficiencia para cumplir con sus funciones y llevar a cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un financiamiento adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para mantener
los servicios en el nivel de calidad requerido, y para fortalecer a las oficinas desconcentradas para que haya mayor asistencia tcnica a las entidades pblicas.
En relacin al nivel de independencia y autoridad (poderes formales) adecuados y
concordantes con las responsabilidades, y en virtud del informe de indicadores de
cumplimiento y desempeo, de la OEI del OSCE, se desprende que se realizaron encuestas para conocer la percepcin de los proveedores y entidades pblicas, al respecto de las encuestas a proveedores como resultado se obtiene que entre el 42% y 50%
est totalmente de acuerdo en que las funciones, tanto supervisora como normativa se
realizan de manera independiente y competente. En tanto entre el 32% y 41% estn
53
En el ao 2014, el ingreso corriente del OSCE (S/. 47.8 millones) slo financi el 60% de sus gastos totales (S/. 79.5 millones), por lo cual recurri al uso de su saldo de balance de ejercicios anteriores.
En el ao 2015, el ingreso corriente del OSCE (S/. 59.8 millones) slo financi el 82% de sus gastos totales (S/. 73.1 millones), por lo cual tambin recurri al uso de su saldo de balance disponible.
Ante tal hecho, si bien las Leyes de Presupuesto 2014-2015 dispusieron excepcionalmente al OSCE
el uso de la fuente Recursos Ordinarios, el MEF restringi su uso exclusivamente a Gastos de Capital.
98
parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones. Es decir, si bien existe una positiva
apreciacin, an hay espacios de mejora.
En esa misma lnea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de
los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el desempeo de las funciones del OSCE estn relacionados con la especializacin de funcionarios, la emisin de pronunciamientos y resoluciones, as como la forma en que las
entidades determinan sus requerimientos.
Respecto de las encuestas a entidades pblicas, entre el 34% y el 46% est totalmente
de acuerdo en que las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de manera independiente y competente. En tanto entre el 45% y 52% estn parcialmente de
acuerdo con tales afirmaciones. Y, del mismo modo, los entrevistados de entidades
pblicas manifestaron acerca de los espacios de mejora en las funciones que ejerce el
OSCE, los cuales estn relacionados con la especializacin de los funcionarios, la
emisin de pronunciamientos y opiniones, as como ampliar los canales de atencin y
soporte tcnico.
Por lo tanto, segn los comentarios vertidos por estos actores directos de la contratacin pblica, el OSCE es visto mayormente como una entidad cuya funcin reguladora se realiza de manera independiente, competente y eficiente, apreciando que an hay
espacio de mejora, brechas por cerrar.
Criterios de Calificacin
El ente regulatorio (o la asignacin de responsabilidades para la funcin reguladora si no existiese un ente) se encuentra en un nivel jerrquico adecuado del Gobierno y su financiamiento est asegurado
por el marco legal/regulatorio.
El ente se encuentra en un nivel jerrquico adecuado pero su financiamiento queda sujeto a decisiones administrativas y puede cambiarse fcilmente.
La jerarqua del ente es demasiado baja o el financiamiento es inadecuado para que pueda cumplir adecuadamente con sus responsabilidades.
La jerarqua del ente es baja, su financiamiento inadecuado y el ente
tiene poca independencia o ninguna para cumplir con sus obligaciones.
Puntaje
3
99
Puntaje Obtenido: 1
Al respecto, se debe evaluar situacin jerrquica y financiera del OSCE para fortalecer su gestin.
La Ley N 30225 otorga mayores recursos al OSCE, a travs de la incorporacin de
asignaciones de gasto en la Ley Anual de Presupuesto, es decir contar con una asignacin permanente de Recursos Ordinarios, ante eso se continuarn las gestiones ante el
MEF para la obtencin efectiva de Transferencias de Partidas. En la Programacin
Multianual del Presupuesto 2017-2019 se ha registrado en el SIAF una solicitud de
Asignacin presupuestal por S/. 17.8 millones (19% del presupuesto requerido), la
cual ha sido sustentada en la reunin oficial establecida.
La citada Ley establece nuevas funciones para el OSCE lo que ha motivado un proceso de reestructuracin que se ha materializado mediante el Decreto Supremo N 0762016-EF, publicado el 07 de abril de 2016, que aprueba un nuevo Reglamento de Organizacin y Funciones para el OSCE.
Se estima que esta nueva estructura brinde el adecuado soporte organizacional a fin de
que el OSCE pueda desarrollar sus funciones. Sin embargo, todava el OSCE es una
entidad que an no est organizada por procesos, por cuanto an est vigente el Decreto Supremo N 043-2006-PCM que seala los Lineamientos para elaborar el ROF
de las entidades del Estado, lo que se condice con una organizacin por funciones. En
ese sentido, la Poltica Nacional de Modernizacin del Estado, aprobada por Decreto
Supremo N 004-2013-PCM, establece, con dos de sus pilares, el Servicio Civil Meritocrtico y la Gestin por Procesos, aunque la Secretara de Gestin Pblica de la
PCM no desarrolla este ltimo.
En dicho contexto, respecto de la Meritocracia del Estado se encuentra aprobada la
Ley de SERVIR, en la que el OSCE se encuentra en el proceso de contar con los instrumentos necesarios para aplicar al Trnsito al Servicio Civil a fin de obtener un nivel ms competitivo y equitativo de remuneraciones para el personal, as como beneficios para aquellos regmenes laborales que actualmente no lo tienen, como en el caso de los Contratos Administrativos de Servicio (CAS).
Es por ello que -en paralelo a la evaluacin de su situacin de jerarqua- a fin de aplicar un sistema meritocrtico y materializar el cambio de paradigma de la gestin funcional a la gestin por procesos, se requiere que el OSCE en el marco de la aprobacin de su nuevo ROF realizar las acciones siguientes:
100
Adecuar el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior y alinearlo al nuevo ROF aprobado.
Levantar la informacin de los procesos desde nivel 0 a nivel n.
Elaborar las Fichas de Procesos y de Procedimientos, este ltimo principalmente, y, los Diagramas de Flujo para estos procedimientos (Procesos a nivel tarea).
Actualizar el Mapeo de Puestos.
Formular el CAP provisional.
Elaborar el proyecto de Manual de Perfil de Puestos (MPP).
Realizar el Dimensionamiento de Personal (Dotacin de Puestos, teniendo como
insumos el MPP y los Diagramas de Flujo de los procedimientos del OSCE).
Gestionar ante SERVIR el inicio al Trnsito al Servicio Civil.
Elaborar el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) y gestionar su aprobacin.
Proceder a los concursos segn lo estipulado en la normativa de SERVIR.
Sub-indicador 4 (d)
Las responsabilidades tambin deben considerar la independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses
y la participacin directa en la implementacin de las adquisiciones.
El ente no tiene responsabilidad por las compras directas y est libre de otros posibles conflictos (por ejemplo, ser integrante de comisiones de evaluacin, etc.). Debido a la naturaleza de este sub-indicador, el puntaje ser de 3 0.
Al respecto, de acuerdo con la normativa vigente, cada Entidad realiza las contrataciones y adquisiciones para atender sus requerimientos, lo que debe permitirles cumplir las metas y objetivos que se trazan anualmente.
Si bien el OSCE no tiene responsabilidad directa en los procesos de contrataciones
que realiza cada una de las Entidades, exista la percepcin de conflictos de inters
dado el encargo de realizar la seleccin de proveedores para Convenios Marco.
La vigente LCE dispuso un plazo para la implementacin de la Central de Compras
Pblicas-Per Compras como entidad a cargo de los Acuerdos Marco, respecto a lo
cual el 18 de marzo de 2016 se ha efectuado la transferencia funcional desde el OSCE
a dicho organismo, siendo que a partir de dicha fecha todo trmite que se genera para
la materia se dirige directamente a dicha entidad.
El OSCE incluye en su estructura orgnica al Tribunal de Contrataciones del Estado,
el cual tiene independencia funcional para resolver protestas que surjan de las Bases y
la evaluacin de propuestas. Dado que a su vez el OSCE es un organismo de orientacin y asesora, podra surgir la percepcin de conflictos de inters cuando sea interpuesto ante el Tribunal un recurso contra una decisin que fue recomendada o avalada
por el OSCE (Pronunciamientos sobre observaciones a las bases u otras acciones de
101
Puntaje
3
102
103
La norma ha previsto que las entidades estn obligadas a utilizar el SEACE en las
contrataciones que realicen, independientemente que se sujeten al mbito de la LCE,
su cuanta o fuente de financiamiento. Asimismo, la supervisin de oficio, de forma
aleatoria y/o selectiva respecto a los mtodos de contratacin, y algunos supuestos
excluidos de la LCE.
Por lo indicado, el SEACE es un sistema integral para el registro de la contrataciones
pblicas, tiene la capacidad de administrar diversas funcionalidades orientadas a las
contrataciones pblicas que van desde la programacin de las contrataciones, el registro de los actos preparatorios, la publicacin de la convocatorias de los procedimientos de seleccin y el registro de todas sus acciones, el registro de los contratos as como de su ejecucin contractual, de igual forma proporciona informacin de todo tipo
de procedimiento de seleccin Adjudicacin Simplificada, Seleccin de Consultores
Individuales, Comparacin de Precios, Subasta Inversa Electrnica, Licitacin Pblica y Concurso Pblico, entre otros.
En efecto, todas las Entidades bajo el mbito de aplicacin de la LCE se encuentran
obligadas a brindar al SEACE toda la informacin relacionada con sus contrataciones,
debiendo registrar lo siguiente:
Cabe precisar en relacin a la informacin relativa a los contratos y su ejecucin contractual que el SEACE ha venido desde el ao 2007 implementando mejoras en su
funcionalidad optimizando su capacidad como sistema de informacin. En efecto, si
104
bien desde el ao 2004 exista el mdulo de contratos estas funcionalidades no contaban con mecanismos que obliguen el registro de la informacin del contrato y su ejecucin. Sin embargo, a partir de febrero del 2007 se estableci como estrategia el
inici de operacin de la interface entre el SEACE y el SIAF en el mdulo de Contratos, esta interface estuvo orientada a transferir datos del contrato de las entidades pblicas del gobierno nacional y regional, significando que el compromiso de los contratos de bienes, contratacin de servicios y obras slo procede si los contratos han sido
registrados y procesados previamente en el SEACE.
En junio de 2010 se implementa el mdulo de Contratos del SEACE v2.0 en el cual se
incorporan funcionalidades orientadas a los adelantos, ampliacin de plazo y penalidades, as como funcionalidades acorde a la Ley y su reglamento.
En mayo de 2011 se implementa el registro de los archivos de las garantas como requisito para la publicacin de los contratos. Tambin se incorpor la funcionalidad
cambio de destinatario de pago para dar atencin a solicitudes de las entidades con
respecto a cambios en cuanto al receptor del pago.
En mayo de 2012 se efectan nuevas implementaciones relacionadas con la interface
entre el SEACE y el SIAF en el mdulo de contratos. Se ampla la transferencia de
datos del contrato de las entidades pblicas del gobierno local, con lo cual el compromiso de los contratos de bienes, contratacin de servicios y obras que generen slo
procede si los contratos han sido registrados y procesados previamente en el SEACE.
En noviembre de 2012 se incorpora un sub mdulo de Controversias el cual cuenta
con la funcionalidad para que las entidades pblicas puedan efectuar el registro de
datos sobre la conciliacin y/o arbitraje. Para el caso del registro de los resultados de
la Conciliacin la entidad efecta el registro. Para el caso del registro de los resultados del Arbitraje se implement funcionalidades para que los rbitros puedan efectuar el registro del Laudo Arbitral.
A raz de la puesta en produccin del SEACE v3.0, en setiembre de 2013 se incorporaron funcionalidades para permitir que los procesos de seleccin convocados en esta
nueva plataforma tambin puedan visualizarse en el mdulo de contratos v2.0.
En agosto de 2015 se implementa la modificacin del gestor de contenidos, obtenindose como resultado la implementacin del mdulo de contrato v2.9, asimismo, en
setiembre de 2015 se implementa las funcionalidades del sub mdulo de Controversias en el mdulo de contrato v2.9
En tal sentido, el estado actual del mdulo de contratos del SEACE v2.9 es que cuenta
con diversas funcionalidades las cuales se encuentran a disposicin de todas las entidades pblicas que estn registradas en el Registro de Entidades Contratantes y cuenta
con usuario para el registro de sus contratos, garantas, as como, las diferentes accio-
105
nes durante la ejecucin contractual como adicionales, adelantos, ampliacin de plazo, prorrogas y/o complementarios, liquidacin y/o conformidad, nulidad y/o resolucin, ampliacin de plazo, intervencin econmica y controversia.
Se debe resaltar que las reglas y funcionalidades del SEACE se sustentan sobre la
LCE, su Reglamento y Directivas publicadas en la pgina web del OSCE, para lo cual
el SEACE cuenta con vnculo a dicha pgina.
Segn lo expuesto, se puede reconocer, que existen progresos importantes realizados
para el SEACE como sistema informtico, eso no implica que el sistema de informacin (no considerado slo como la interconexin de software y hardware, sino como
un sistema social donde participan actores cuyo comportamiento depende de un conjunto de elementos que interactan entre s normas, funciones, organizacin, procesos, datos cuyo fin es apoyar la toma de decisiones) tenga una falencia importante
que es necesario sealar y corregir; esto es que, si bien se recopila, almacena y difunde informacin amplia referida a los PAC y la integridad de los procesos de seleccin,
la informacin resulta parcial para la fase de seguimiento de la ejecucin de los contratos, como se examin en otro sub indicador.
Cabe resaltar que, lo que se evala en el presente sub-indicador no es slo el sistema
informtico (SEACE) sino el sistema de informacin con que se gestionan las contrataciones pblicas en el cual se verifica que los operadores de compra que utilizan el
sistema no cargan en tiempo y forma la informacin referida a la ejecucin contractual.
b)
106
Total de Incidencias
552
1,531
2,083
Cabe indicar que las cifras que se muestran se obtienen de los reportes semanales aludidos y que se resumen en el cuadro que se adjunta como ANEXO 3.
Como se puede observar, las incidencias (errores del sistema), representan el 0.11%
del total de transacciones realizadas en el SEACE mientras que los requerimientos el
0.09% (errores del usuario). De esta forma, con el porcentaje de incidencias podemos
concluir que el SEACE tiene un alto rendimiento que permite a los diversos operado54
107
res (entidades, proveedores, rbitros, OSCE, TCE) efectuar sus registros de informacin de contrataciones.
c)
El SEACE brinda cobertura para registrar operaciones a todas las entidades comprendidas en el Artculo 3.1 de la LCE, entre ellas se encuentran entidades del gobierno
central, regional y local, para lo cual las entidades deben estar inscritos en el Registro
de Entidades Contratantes (REC) a fin de acceder a una o varias cuentas de usuario
que permite el registro de informacin en tiempo real sobre los planes anuales de contratacin, informacin de los procedimiento de seleccin (oportunidades de negocio),
contratos y su ejecucin, registro de rdenes de compras y rdenes de servicio; y contrataciones a travs del catlogo de acuerdo marco.
Asimismo, los proveedores inscritos en el Registro Nacional de Proveedores (RNP)
cuentan con el usuario que les permite acceder a participar, presentar propuesta, realizar mejora de precios, atender contrataciones a travs del catlogo del Convenio
Marco. Cabe indicar, que mediante Comunicado N 003-2015-OSCE/PRE a partir del
20 de octubre del 2015 los proveedores se registran como participantes en los procesos de seleccin de forma electrnica a travs del SEACE, sin tener la necesidad de
apersonarse a la entidad.
Por lo expuesto, el SEACE tiene cobertura a nivel nacional e internacional. Asimismo, como se seal en el literal anterior, ninguna entidad ha solicitado la autorizacin del OSCE para el registro de sus procesos de seleccin, contratos y ejecucin de
manera extempornea.
d)
Toda la informacin registrada sobre procesos de contrataciones del Estado se encuentra, a modo de portal nico, en la pgina Web del SEACE. La informacin que
est a disposicin del pblico en general es la misma informacin que ha sido registrada por cada una de las Entidades Pblicas. Los proveedores pueden encontrar informacin respecto de la intencin de compra del Estado va los planes anuales de adquisicin, as tambin las convocatorias y bases de los procesos de seleccin y el calendario de las etapas, ganadores de la buena pro y estado de los contratos, entre otros,
pudiendo seleccionarlos segn objeto contractual, entidad pblica contratante, tipo de
proceso de seleccin, etc.
Cabe mencionar que se encuentra en proceso de diseo en el SEACE la ventana de
oportunidades de negocio, que a travs de datos abiertos, proporcionar a los potenciales proveedores y pblico en general, el listado de procesos de seleccin que se en-
108
cuentran, a la fecha de la bsqueda, en plazo para el registro de participantes. Sin perjuicio de ello, los proveedores con acceso privado al SEACE (certificado SEACE),
cuentan con el buscador para obtener esta informacin.
Criterios de Calificacin
Existe un sistema de informacin integrado que proporciona al menos la informacin actualizada segn se describe ms arriba y es
fcilmente accesible para todas las partes interesadas a un costo mnimo o en forma gratuita.
Puntaje
3
Entonces, de acuerdo al anlisis realizado para el Sub indicador 5(a), existe el SEACE
como sistema integral para el registro de la contrataciones pblicas, que ha evolucionado considerablemente desde el ao 2007 optimizando la capacidad de administrar
diversas funcionalidades orientadas a las contrataciones pblicas que van desde la
programacin de las contrataciones, el registro de los actos preparatorios, la publicacin de la convocatorias de los procedimientos de seleccin y el registro de todas sus
acciones, el registro de los contratos as como de su ejecucin contractual, en ese sentido, se cuenta con las caractersticas sealadas en este sub-indicador, es decir proporciona informacin sobre los procedimientos de contrataciones, es de fcil acceso y
gratuito para todo nivel de usuario sea entidad o proveedor y su administrador est
claramente definido por la LCE.
Sin embargo se obtiene un puntaje de 2, por cuanto el sistema de informacin respecto al registro de la ejecucin contractual a cargo de las entidades pblicas, a pesar de
ser obligatoria por Ley, centraliza y difunde informacin referida a los PAC y la integridad de los procesos de seleccin, pero provee informacin insuficiente para el seguimiento de la ejecucin de los contratos.
Puntaje Obtenido: 2
109
Sub-indicador 5 (b) El pas tiene sistemas y procedimientos para recabar y monitorear las estadsticas nacionales sobre adquisiciones.
La informacin estadstica sobre adquisiciones resulta esencial para evaluar las polticas y el funcionamiento del sistema. Las estadsticas tambin son un vehculo para
monitorear el desempeo y determinar si el dato estadstico demuestra cumplimiento
con otros aspectos del sistema que se definen en el marco legal y regulatorio. La informacin estadstica tambin puede ser una herramienta para la planificacin de las
adquisiciones y para el anlisis de mercado. Este sub-indicador se enfoca en la disponibilidad de estadsticas sobre adquisiciones que utilicen fondos del presupuesto
central.
Los criterios que se analizan son los siguientes:
110
Los usuarios de las entidades proveen de informacin al SEACE, a travs del registro
de los PAC, procesos de seleccin y contratos, lo cual permite que se cuente con datos sobre la realizacin de los procesos de todas las entidades pblicas del pas.
(b)
Todas las entidades estn en la obligacin de reportar informacin relacionada con sus
contrataciones en el SEACE, siendo responsables de la informacin que registran en
el sistema.
El SEACE cuenta con una zona de libre acceso para el pblico interesado, conformado por entidades, proveedores, gremios, sociedad civil, asociaciones, colegios profesionales e interesados en general, y otra zona slo para el acceso de las entidades pblicas, las cuales registran informacin sobre sus procesos de seleccin.
Desde la zona de libre acceso del SEACE, se cuenta con los Mdulo de: Planes Anuales, Proceso de Seleccin, Subasta Inversa, Convenio Marco, Compra Corporativa,
Consultas, Convocatorias en tu Correo Electrnico, Documentos y Publicaciones y
Bases pre publicadas, a las cuales puede acceder y obtener informacin de su inters.
Cabe indicar que en el Mdulo de Consultas del SEACE se puede obtener algn tipo
de informacin estadstica sistematizada que est a disposicin del pblico, lo que se
detalla a continuacin:
111
Cantidad), Estadstica de Convocatorias Informadas (En Nuevos Soles y Cantidad), Estadstica por ubicacin geogrfica, Indicadores de Ejecucin y cumplimiento, entre otros.
Se cuenta con informacin sobre el cumplimiento de los requisitos para los trmites que se realizan en el OSCE, la cual no es de libre acceso al pblico y puede ser visualizada slo por las personas naturales o jurdicas que estn realizando su trmite de Inscripcin en el RNP. Asimismo, los auditores cuentan con
clave de acceso a toda la informacin que obra en el SEACE, a efectos de realizar sus funciones.
En relacin al indicador de desempeo sobre la antigedad de la informacin del sistema, la data proporcionada por el SEACE es en lnea y permite acceder en tiempo
real a la informacin especializada sobre la realizacin y/o publicacin de las diferentes fases y etapas del procedimiento de contratacin pblica.
Segn informacin proporcionada por la Oficina de Tecnologas de Informacin del
OSCE, la visualizacin de la informacin registrada en el SEACE es en lnea, para el
caso de la vista privada (es decir, para el usuario que est registrando la informacin),
y la visualizacin a travs de la vista pblica (es decir, para los dems usuarios) es de
30 minutos como mximo (debido a que el sistema actualiza informacin cada media
hora).
Asimismo, a partir de la informacin que obra en el SEACE, el OSCE dispone la elaboracin peridica de estudios econmicos que sirven de sustento para proponer mejoras a la normativa de contrataciones 55.Ejemplos: anlisis del nivel de competencia,
estimacin de costos de convocatoria y participacin en procesos de seleccin, duracin de los actos preparatorios (2012); factores que determinan que un proceso dure
ms de 60 das hbiles, participacin MYPE a nivel regional, evaluacin cualitativa
de la modalidad de subasta inversa, cunto demoran las entidades en pagar?, causas
y manifestaciones del direccionamiento (2013); barreras de acceso al mercado estatal
y otros especializados (2014).
Es importante sealar que a fin de sistematizar la abundante informacin con la que
cuenta el SEACE, a la fecha se viene realizando la construccin de un sistema de inteligencia de negocios la que se encuentra en proceso de desarrollo.
(c)
Dichos estudios fueron incluidos como parte de la exposicin de motivos para la propuesta de
modificacin de la Ley de Contrataciones del Estado.
112
la activacin del usuario y contrasea y de aquel que hubiera registrado la informacin. En ese sentido, la propia entidad es la llamada a efectuar auditoras a la informacin que su entidad registran en el SEACE, o actividades que el rgano de Control
Institucional (OCI) de la entidad pueda efectuar. Adicionalmente, la LCE establece
que la entidad en todos sus niveles debe supervisar todo el proceso de contratacin.
Por otro lado, la Contralora General de la Repblica y los rganos de Control Institucional de las entidades pblicas cuentan con usuarios del sistema que les permite el
acceso y seguimiento de la informacin registrada a nivel nacional o de la entidad,
respectivamente.
Es importante sealar que desde el 29 de mayo de 2008 se suscribi un convenio especfico de cooperacin interinstitucional con la CGR para facilitarle el acceso a las
bases de datos que se producen para utilizarlas como insumo en la planificacin y el
ejercicio del control gubernamental en las contrataciones de las entidades pblicas.
Dicho convenio tiene vigencia indefinida.
De esta forma, el OSCE facilita a la CGR el acceso en tiempo real a la totalidad de la
informacin existente en las bases de datos que produzca en el SEACE para crear un
BACKUP de la base de datos (o copia de la base de datos del SEACE) para sus fines.
Asimismo, se han considerado funcionalidades (campos) que facilitan la captura a
travs del SEACE de los datos que requiera la CGR."
Por otro lado, se agreg un indicador en la encuesta del informe de los indicadores de
cumplimiento y desempeo, para levantar el grado de confiabilidad de la informacin
publicada en el SEACE. As, se tiene como resultado que ante la pregunta: Si Usted
ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, buena pro, entre
otros) y comprueba que esos datos registrados (bajo exclusiva responsabilidad de las
Entidades) son distintos a los que aparece en las bases o actas que tiene la Entidad
qu toma en cuenta?, el 41% de los encuestados manifiesta que tomaran los datos
del SEACE, en espera que la entidad corrija el error, otro 34% tomaran los datos del
SEACE pero bajo el riesgo de nulidad del proceso. Slo un 4% descartara los datos
registrados en el SEACE.
Entonces, aun cuando no se efectan auditoras al sistema de informacin, al igual
que en la gran mayora de los pases de la regin, como resultado de la encuesta realizada tenemos que los actores de la contratacin pblica respaldan la informacin registrada en el SEACE, por su alto grado de confiabilidad. Asimismo, la propia CGR
tiene acceso irrestricto a la base de datos del SEACE para sus acciones de auditora.
113
(d)
Para la elaboracin de Reportes de Contratacin Pblica mensuales as como el Reporte Anual de Contratacin Pblica, se realiza una revisin de los datos registrados
en el SEACE, siendo publicados en la pgina web del OSCE.
En los reportes de contratacin mensual se efecta un anlisis del valor adjudicado
por rgimen de contratacin, el valor de los procesos en marcha por objeto de gasto y
tipo de entidad, el valor adjudicado segn regin y rgimen, el nmero de proveedores, los proveedores que contratan con el Estado por tipo de proveedor y por regin.
Asimismo, se efecta un anlisis mensual regin por regin que incluye indicadores
sobre procesos desiertos, nulos, nmero de versiones de PAC para el caso de gobiernos regionales y locales, procedencia del proveedor y tipo de proceso.
Respecto a los reportes de contratacin anual se efecta un anlisis de la demanda estatal para el rgimen general de contratacin (procedimiento clsico, subasta inversa y
convenio marco), comparacin histrica del nmero y valor adjudicado de procesos,
otros regmenes de contratacin (Petroper y otros), los procesos desiertos, las exoneraciones, los proveedores del Estado y los consorcios, as como observaciones e impugnaciones y la duracin de los procesos de seleccin. En caso la informacin registrada por las Entidades no estuviera acorde a lo que debieron registrar, la misma no es
considerada para efectos del anlisis.
Criterios de Calificacin
Puntaje
Parmetros:
a) Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.
b) El sistema rene datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado, duracin de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones,
adjudicacin de contratos, precios unitarios para los bienes y servicios ms comunes y otro tipo de informacin que permita el anlisis de las tendencias, los niveles de participacin, la eficiencia y la
economa en las compras y el cumplimiento de los requisitos.
c) La informacin es muy confiable (verificado a travs de auditoras)
d) El anlisis de la informacin se realiza en forma rutinaria, se publica y se ingresa en el sistema.
El pas cuenta con un sistema que cumple con los cuatro requisitos
enumerados arriba de (a) a (d).
114
Criterios de Calificacin
No existe un sistema de recoleccin de datos estadsticos.
Puntaje
0
Entonces, de acuerdo al anlisis realizado para el Sub indicador 5(b), por las funcionalidades que posee, la normativa y los resultados de la encuesta aplicada, el SEACE
cumple con todas las condiciones sealadas.
Puntaje Obtenido: 3
El OSCE como responsable de la administracin y operacin del SEACE, reconoce
que an se puede mejorar el sistema para un registro directo de datos de relevancia
(ms all de los archivos adjuntos).
Sub-indicador 5 (c) Existe una estrategia sostenible as como capacidad de entrenamiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el
desarrollo de las capacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado para que comprendan las reglas
y reglamentaciones y cmo deben implementarlas.
El propsito de este sub-indicador es verificar la existencia de programas permanentes y relevantes de capacitacin para personal nuevo y existente encargado de las
compras pblicas en el gobierno. Estos programas son esenciales a fin de mantener
la oferta de personal calificado en adquisiciones dentro de los sectores pblico y privado. Otro objetivo es evaluar la existencia y la calidad de los servicios de asesoramiento sobre temas relacionados con las adquisiciones tanto para las dependencias
de gobierno como para el pblico en general.
El evaluador debe analizar los planes de estudio de los programas existentes y juzgar
su relevancia, naturaleza, alcance y sostenibilidad. Un sistema que funciona bien debe contener disposiciones sobre la evaluacin del programa y el monitoreo del avance en el desarrollo de capacidad. La evaluacin debe incluir la verificacin de los
servicios de asesora o mesas de ayuda tanto para el sector pblico como privado
donde pueden obtener asesoramiento sobre la aplicacin e interpretacin de las normas y polticas.
Diagnstico segn criterios de calificacin:
(a)
Mediante Resolucin N 357-2015/PRE se aprob el Plan de Desarrollo de Capacidades 2015-2016, el mismo que est orientado a la actualizacin, perfeccionamiento y
115
especializacin del personal que trabaja en el OEC, los servidores encargados de identificar y delimitar necesidades de las Entidades y dems actores de la contratacin pblica tales como las empresas del sector privado, como pblico objetivo. Entre otros
actores que reciben capacitacin residual tenemos a: miembros de asesora jurdica,
del rgano de control institucional, de las reas de infraestructura, rbitros, procuradores y fiscales. Ahora bien, durante el ao 2015, el OSCE y las instituciones educativas con la que tiene alianza estratgica han capacitado a 12 810 personas del sector
pblico y privado.
Cabe precisar que la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en convenio con el OSCE, cens un total de 6 158 miembros logsticos entre responsables y operadores
(60% de los cuales son de gnero masculino), en base al cual efectu un diagnstico
de conocimientos en diciembre de 2014, cuyo objetivo fue identificar las brechas de
conocimientos, para mejorar la eficiencia del gasto pblico en capacitacin, entre
otros. El examen fue rendido solo por el 78% de los operadores censados (4 793), perteneciendo el 57% al nivel de gobierno nacional. Debe precisarse que la temtica de
evaluacin consider el perfil del puesto cubierto.
Los resultados indican lo siguiente: 22% sali desaprobado y requiere de capacitacin
general, 41% requiere reforzar los conocimientos de las funciones asignadas, el 27%
puede fortalecer an sus conocimientos para potenciar sus capacidades y el 10% cuenta con conocimientos ptimos. A nivel regional y provincial el 30% sali desaprobado
y requiere de capacitacin general, por lo general se trata de personal sin grado acadmico y con experiencia menor a dos aos en el cargo.
Por el lado de los actores del sector privado, existen 137 167 proveedores inscritos en
el RNP (2015) que potencialmente pueden contratan con el Estado, de los cuales
39 346 (29%) obtuvieron un contrato efectivo con el Estado. Su grado de conocimiento de las normas de contrataciones estatales tambin es diverso, mantienen demanda
en cuanto al avance tecnolgico y en especial a lo referido a las compras electrnicas,
como una va de venta al Estado.
Toda vez que el desconocimiento de la aplicacin de las normas facilita el camino de
la corrupcin generando riesgos, la capacitacin se convierte en una herramienta disuasiva por excelencia. Al respecto, el OSCE se preocupa por brindar calidad en el
desarrollo de capacidades a los funcionarios y servidores pblicos.
Para desarrollar capacidades en la funcin logstica, el funcionario debe ser capaz de
analizar el entorno y realizar una gestin eficiente de las compras estatales, con el siguiente perfil de competencias:
116
En tal sentido, el OSCE ha tomado en cuenta las brechas de conocimiento identificadas como resultado de la evaluacin de SERVIR, desarrollando contenidos temticos
y materiales educativos que busquen reducir esas brechas, con especial nfasis en las
actuaciones preparatorias a cargo de las Entidades. Asimismo, se ha desarrollado contenidos temticos apropiados para los proveedores del Estado, haciendo nfasis en la
bsqueda de oportunidades de negocio con el Estado y en la presentacin de propuestas.
El Plan de Desarrollo de Capacidades 2015-2016 prev la implementacin del desarrollo por competencias, para lo cual se ha desarrollado una malla curricular que organiza el plan de estudios para lograr el perfil profesional en contrataciones del Estado, lo cual se desarrolla con mayor amplitud en el Pilar III del presente Diagnstico.
Para la atencin de los servicios de desarrollo de capacidades y la profesionalizacin
de la funcin logstica, se han desarrollado lneas de accin que se concretan en objetivos, estrategias y actividades que se ejecutaron con la finalidad de difundir, desarrollar y fortalecer capacidades de los profesionales y tcnicos que operan con la normativa de contrataciones del Estado. Estas lneas de trabajo son:
117
118
56
119
120
y concluido el 03 de abril de 2015, que tuvo como objetivo reducir las barreras que
limitan a las MYPE su participacin en procesos de compras pblicas a travs del mejoramiento de la capacidad de gestin de los funcionarios de los organismos de compras estatales. Tuvo dos componentes: i) Elaboracin de base de datos sobre demanda
y oferta asociada de bienes, servicios y obras estatales, ii) Diseo y promocin del
sistema de certificacin del personal de los rganos Encargados de las Contrataciones
(OEC) para mejorar el acceso de la MYPE a las compras pblicas.
Con cargo a dicha donacin, se elabor como material una Gua, el cual se entreg a
419 MYPES en 10 eventos de difusin organizados a nivel nacional, especialmente
dirigido para este pblico, en el marco del proyecto financiado por el BID. Dicho material educativo contiene informacin sobre cmo inscribirse en el RNP, cmo hacer
bsquedas de oportunidades de negocio pblicas, recursos de apelacin y proceso
sancionatorio ante el Tribunal de Contrataciones del Estado y arbitraje administrativo.
Por otra parte, desde el ao 2013 se publicaron 8 videos tutoriales dirigidos a proveedores sobre SEACE 3.0 y orientaciones para presentar ofertas. Estos videos se encuentran en el Aula Virtual OSCE en YOUTUBE. Con esta modalidad se ha llegado a
ms de 17 mil visualizaciones por parte de usuarios del sector pblico y privado. El
detalle del material desarrollado es el siguiente:
a. Marco terico SEACE 3 0 - 4 624 visualizaciones.
b. Curso Cmo buscar oportunidades de negocio con el Estado SEACE 3 (OSCE) 17 559 visualizaciones.
c. Curso: Cmo buscar solicitudes de bienes o servicios en el SEACE 3 - 2.885 visualizaciones.
d. Curso: Bsqueda de procedimientos de seleccin convocados por el Estado en el
SEACE - 12.272 visualizaciones.
e. Curso: SEACE V3 Conociendo la consola de mis procedimientos de seleccin
(OSCE) - 16 148 visualizaciones.
f. Curso: Cmo participar como proveedor en una menor cuanta con etapas electrnicas (OSCE) - 47 484 visualizaciones.
g. Curso: Cmo participar en un proceso para la venta de bienes por subasta inversa
(OSCE) - 3 539 visualizaciones.
h. Curso: Cmo manejar un consorcio en un proceso de contratacin pblica (OSCE)
- 10109 visualizaciones.
Corresponde observar que los cursos detallados en los literales b), f), g) y h) estn
orientados principalmente a cubrir las brechas de conocimiento especializado en contrataciones del Estado por parte del sector privado.
(b)
121
Como parte de los resultados del Diagnstico de Conocimientos realizado entre OSCE y SERVIR, se observa un nivel ms alto de operadores evaluados que realizan
funciones en la etapa de gestin del contrato en donde se recomienda un reforzamiento de estos conocimientos especficos. Siendo la de mayor necesidad la de gestionar
cambios en el contrato, suscribir el contrato mismo, controlar incumplimientos y gestionar adelantos, reducciones y ampliaciones.
Se cuenta con informacin detallada por regin y por funciones a reforzar para la implementacin de programas de capacitacin, en donde de se puede destacar que en la
etapa precontractual la funcin 5: Solicitar disponibilidad presupuestal, en la mayora
de regiones tienen ms del 50% de sus operarios evaluados que realizan esa funcin y
necesitan capacitacin. Para el caso de la etapa de elaboracin contractual tenemos en
una situacin similar a la funcin de Gestionar contrataciones por exoneraciones.
(Fuente: Diagnstico de conocimientos de las personas al servicio de los rganos Encargados de las Contrataciones del sistema administrativo de abastecimiento. SERVIR
2014).
La evaluacin permanente comprende:
Etapa 1: Planificacin
1. El Sub Director de SDC propone las prioridades para la capacitacin a partir
del anlisis de los avances del ao anterior y los retos para el siguiente ao.
2. El equipo de capacitacin de la SDC elabora el plan de desarrollo de capacidades basado en la gestin de conocimiento realizado por los gestores en
cada regin.
3. El Plan de Desarrollo de Capacidades es presentado a la DTN y aprobado
por la presidencia de OSCE.
4. Con el plan aprobado el equipo de capacitacin de la SDC define el cronograma de acciones y prev los recursos necesarios para la realizacin de las
actividades.
5. Se evala y selecciona a los capacitadores OSCE y lo enva a la presidencia
de OSCE para su aprobacin.
6. Se revisan y aprueban los planes de trabajo de cada uno de los aliados.
7. Se elaboran los materiales de capacitacin para los eventos a realizar por
OSCE y se revisan los materiales de capacitacin utilizados por los aliados
estratgicos.
Etapa 2: Ejecucin
1. El equipo de capacitacin ejecuta las actividades previstas en el plan.
2. Los aliados estratgicos ejecutan sus actividades segn lo planificado.
3. Proceso de certificacin por niveles por parte de los profesionales y tcnicos
que las OEC de entidades pblicas.
122
Etapa 3: Monitoreo
1. El equipo de monitoreo elabora el plan de monitoreo incluyendo los indicadores de seguimiento y evaluacin a los programas de formacin de OSCE,
los aliados estratgicos y el procedimiento de certificacin.
2. El Plan de monitoreo es presentado a la DTN y aprobado por la Presidencia
Ejecutiva de OSCE.
3. El equipo de monitoreo ejecuta las actividades del plan.
4. El equipo de monitoreo presenta reportes semestrales y finales de ejecucin
de las actividades monitoreo realizados a los aliados y al OSCE, las mismas
que contribuyen a mejorar la calidad de la oferta educativa en contrataciones
pblicas, as como mejorar el desempeo de los capacitadores.
En relacin al indicador de desempeo: Tiempo de espera para ingresar a un evento
formal de capacitacin, los aliados estratgicos ofrecen programas de capacitacin en
la normativa de contrataciones en diferentes niveles y mdulos de especializacin.
Adicionalmente, el OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema especfico
de la Ley. En ese sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un operador de la norma se encuentre en lista de espera para ingresar a un programa de capacitacin.
(c)
Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestiones planteadas por entidades adquirentes, proveedores, contratistas y el pblico.
Diagnstico preliminar
Mesa de presentacin oficial del Programa,
123
57
rio y se informa sobre los trmites generales que deben presentarse ante la Entidad; asimismo, se
brinda soporte bsico a los usuarios de SEACE (15 OD). A travs del RNP atiende se informa sobre el estado de inscripcin de proveedores en el RNP.
124
reas de soporte al usuario, ejercicio que mejorara la calidad de los contenidos de capacitacin que se ofrecen a los usuarios58.
La capacitacin incluye aspectos de la gestin de las adquisiciones, tales como conocimiento del mercado, gestin de riesgos, trazabilidad de proveedores, entre otros.
Criterios de Calificacin
Existe una estrategia de capacitacin y de desarrollo de las capacidades
que incluye:
a)
Programas de capacitacin sustantivos y permanentes con una calidad y un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema.
b)
c)
Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestiones planteadas por entidades adquirentes, proveedores, contratistas
y el pblico.
Puntaje
3
Entonces, de acuerdo al anlisis realizado para el Sub indicador 5(c), si bien se cumplen las tres (03) estrategias para el desarrollo de capacidades, el enfoque es en los
actores del sector pblico. Entonces, existe debilidad en la atencin de servicios de
capacitacin a los actores del sector privado, motivo por el cual la calificacin obtenida es menor.
Puntaje Obtenido: 2
Segn lo descrito y como lneas de mejora para lograr un puntaje mayor, se podra
evaluar la articulacin -sobre la base de informacin proporcionada por el SEACE y
los usuarios del mismo- del sistema de certificacin por niveles de los que laboran en
los rganos Encargados de las Contrataciones, el sistema de monitoreo de la calidad
58
Se han elaborado y aplicado instrumentos de evaluacin del desempeo de los aliados estratgicos
como son encuestas de satisfaccin del capacitado, observacin inopinada de condiciones de educabilidad y desempeo de los capacitadores as como grupos focales. Con el anlisis de resultados
se han obtenido indicadores para mejorar la calidad de los eventos de desarrollo de capacidades
en relacin a condiciones, mallas curriculares, materiales, desempeo de los capacitadores (dominio temtico y habilidades pedaggicas).
125
de la oferta a travs de los aliados estratgicos y la certificacin basada en el desarrollo de competencias, as como los programas de formacin o mallas curriculares alineada a los perfiles determinados por SERVIR, el diagnstico de conocimientos y las
competencias asociadas a las funciones y niveles de responsabilidad de los actores
que intervienen en las compras pblicas.
As mismo evaluar la implementacin de un Sistema de Gestin que interrelacione
indicadores obtenidos de las siguientes fuentes:
Procesos registrados en el SEACE, desagregados por regiones, sectores y al nivel de usuarios, con niveles de acceso de acuerdo a los perfiles establecidos por
SERVIR
Sistema de Certificacin por Niveles que identifica competencias desarrolladas
por los usuarios a travs de eventos de formacin, experiencia laboral, entidades
donde se desempearon, entidades en las que se capacitaron, procesos de seleccin en los que participaron, entre otros.
Sistema de monitoreo del desempeo de los aliados estratgicos y los capacitadores del OSCE en base a mallas curriculares que se concreten en fichas tcnicas estandarizadas de cursos desde un enfoque modular; es decir que articule las
competencias esperadas y las horas de capacitacin necesarias, las mismas que
estn a disposicin de las entidades pblicas como parte de sus demandas de capacitacin a travs de las reas de recursos humanos.
Como complemento a la atencin a los servidores pblicos, se plantea reordenar
la oferta educativa por actores; es decir ofertas de capacitacin diferenciada segn el pblico objetivo como son los servidores pblicos de los rganos Encargados de las Compras, los que laboran en las reas usuarias, los proveedores, los
auditores, entre otros. A la fecha se cuenta con productos desarrollados dirigidos
a proveedores y al sector privado en general (potenciales proveedores) en los
que se capacita sobre la presentacin de ofertas tcnicas bien estructuradas, requisitos necesarios para contratar con el Estado, oportunidades de negocio, etc.,
los cuales han sido desarrollados conjuntamente con PRODUCE.
Implementacin de una Plataforma Virtual de informacin, difusin y capacitacin en materia de contrataciones de acuerdo al pblico objetivo, as como foros
de discusin en lnea que a su vez retroalimente la aplicacin de la normativa de
contrataciones.
126
monitoreo del desempeo. Algunos ejemplos de estas normas son los tiempos de respuesta a solicitudes, tiempo para preparar los documentos de la licitacin.
Aunque estas normas habrn de variar mucho entre pases y entre niveles de Gobierno, deben considerar al menos lo siguiente:
(a) Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de monitoreo para
los procesos de adquisiciones y productos.
(b) Proveer para la evaluacin del desempeo del personal sobre la base de los resultados y la conducta profesional.
(c) Asegurar auditorias operativas en forma peridica a fin de monitorear el cumplimiento con las normas de aseguramiento de la calidad.
Al respecto, se parte de que el concepto de aseguramiento de la calidad al que se refiere este sub-indicador, difiere del que se seala en el artculo 16 de la Ley de Contrataciones del Estado, las reas usuarias son las responsables de formular las especificaciones tcnicas, trminos de referencia o expediente tcnico, respectivamente, en tanto que el artculo 8 de su Reglamento seala que deben asegurar la
calidad tcnica y reducir la necesidad de su reformulacin por errores o deficiencias
tcnicas que repercutan en el proceso de contratacin.
Se aprecia la ausencia de normas de aseguramiento de la calidad, as como de un sistema de evaluacin del desempeo del personal encargado de las contrataciones en las
entidades, los que estn muy relacionados.
Por otro lado, no obstante contar con un mecanismo de monitoreo a travs del SEACE, este monitoreo personalizado es dbil, no permitiendo evaluar el desempeo de
los actores principales (funcionarios pblicos y proveedores) de las contrataciones
pblicas.
Al no existir an normas de aseguramiento de la calidad establecidas -en el marco de
la implementacin de un Sistema de Gestin de la Calidad en las entidades del Estado- tampoco existen auditorias operativas (certificadas) que permitan monitorear el
cumplimiento de las normas de aseguramiento de la calidad, por lo que ese aspecto
requiere implementarse.
Por otro lado, en la oportunidad que las entidades implementen los diferentes pilares
que conforman la Poltica de Modernizacin de las entidades del Estado, en especial
el pilar sobre la Gestin por Procesos se podr asegurar que la implementacin de un
Sistema de Calidad se pueda dar en el Estado, es el caso que, la implementacin de la
Gestin por Procesos es an incipiente, y -entre otros- se debe a que an estn vigentes normas para organizaciones en base a funciones, lo que no permite presentar una
organizacin real basada en procesos.
127
En tal razn, se dificulta implementar un Sistema de Calidad, el cual es medido mediante la aplicacin de las normas ISO, que permitira el establecimiento cabal de la
mejora continua de los procesos.
S se observan algunos esfuerzos de implementacin de ISO en aquellas entidades del
nivel de gobierno nacional catalogadas como islas de eficiencia, tales como: RENIEC, ONPE y otras, que habiendo aplicado ISO para sus procesos de lnea han incluido los procesos de contrataciones por ser trasversales y de soporte a los procesos
principales.
Por otro lado, si bien s existen normas relacionadas con el modo de implementar un
Sistema de Control Interno, que permite administrar o gestionar riesgos, este Sistema
an no est totalmente implementado, pues tambin requiere, adems de definir indicadores por objetivos, identificar los indicadores por procesos y, nuevamente nos encontramos con una falta de normatividad relacionada a la Gestin por Procesos.
Criterios de Calificacin
Puntaje
Parmetros:
a. Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de
monitoreo para los procesos de adquisiciones y productos.
b. Proveer para la evaluacin del desempeo del personal sobre la base de los resultados y la conducta profesional.
c. Asegurar auditorias operativas en forma peridica a fin de monitorear el cumplimiento con las normas de aseguramiento de la calidad.
El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a), (b) y (c)
ut supra.
El sistema de adquisiciones cuenta con normas de calidad pero no monitorea ni usa las normas para evaluar el desempeo del personal.
Por lo tanto, de acuerdo a la evaluacin realizada para el Sub indicador 5(a), se puede
advertir que no se cuenta con un Sistema de Calidad implementado, en tanto que no
existen normas de aseguramiento de la calidad y an no se encuentran totalmente establecidas las normas sobre evaluacin de desempeo, las que tendran que ir a la par
con los indicadores que se deben definir por cada proceso que se identifica en el Mapa
de Procesos de la entidad, cuando se gestiona y se encuentra la organizacin basada
128
en procesos, lo que, como se indica an no se implementa por insuficiente normatividad establecida al respecto.
Puntaje Obtenido: 0
Segn lo descrito y como lneas de mejora para lograr un puntaje mayor, se podra
iniciar una implementacin de un Sistema de Gestin de Calidad.
Al respecto, se tendra que comenzar con lo que se seal en el indicador 4 (c) y, a
partir de que se adecue el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior, alinearlo
al nuevo ROF aprobado y, una vez levantada la informacin de los procesos del nivel
0 y 1, se debe:
La importancia de contar con una certificacin ISO permite generar confianza en los
usuarios del OSCE pues se cumple con lo que est establecido para dicho proceso.
129
130
(c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en
forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos conocimientos.
Diagnstico desagregado segn criterios
(a)
En el marco del estudio financiado por el BID: "Diseo y Promocin del Sistema de
Certificacin del Personal de los rganos Encargados de las Contrataciones (OEC)
para mejorar el acceso de las MYPES a las compras pblicas, se cuenta con el diseo
de los perfiles y niveles de competencias de los funcionarios y servidores en el marco
de la certificacin por niveles, as como las mallas curriculares de acuerdo a estos niveles.
Adicionalmente, se debe indicar que en el ao 2013, la Autoridad Nacional del Servicio Civil aprob la Directiva N 001-2013-SERVIR/GDSRH para la Formulacin del
Manual de Perfiles de Puestos (MPP). Dicha Directiva ha sido recientemente modificada y precisada a travs de la Resolucin de Presidencia Ejecutiva N 052-2016SERVIR-PE, que aprob la Directiva Normas para la Gestin del Proceso de Diseo
de Puestos y Formulacin de Manual de Perfiles de Puestos MPP que brinda el
marco poltico normativo para que cada Entidad apruebe, a su vez, su respectivo Manual de Perfiles de Puestos (MPP), donde se describe de manera estructurada todos los
perfiles de puestos de la Entidad.
Asimismo, a travs de la Directiva N 001-2015-SERVIR/GPGSC, se ha aprobado el
Catlogo de Puestos Tipo, denominado Familia de Puestos y Roles y Manual de
Puestos, donde se han establecido cuatro (4) puestos tipo para el Rol denominado
Contrataciones, los cuales son: Asistente de Contrataciones, Analista de Contrataciones, Coordinador/Especialista de Contrataciones y Ejecutivo de Contrataciones.
Las personas que laboran en el rgano Encargado de las Contrataciones (OEC) de las
Entidades pblicas a nivel nacional, realizan las actividades relativas a la gestin logstica al interior de una Entidad; por lo cual es determinante que renan las competencias necesarias, tanto laborales como acadmicas que contribuirn a asegurar que
las Entidades del Estado cumplan con sus objetivos institucionales. Los miembros del
OEC debern acreditar experiencia, capacitacin y aprobar el examen de conocimientos que corresponde a dicha certificacin, el mismo que est cargo del OSCE.
131
(b)
La certificacin es una categora que otorga el OSCE a los profesionales y/o tcnicos
pblicos que, en razn de sus funciones, intervienen directamente en alguna de las
fases de contratacin y se someten al Procedimiento de Certificacin. Dicha certificacin est estructurada por etapas: la Certificacin de la primera etapa es igual para
todos los profesionales y tcnicos sin distincin de niveles. El objetivo principal es
disponer de la base de los datos de los profesionales y tcnicos logsticos de las Entidades del pas. Se determin inicialmente como fecha de trmino de esta etapa el mes
de diciembre de 2013, sin embargo; la certificacin de la primera etapa se extender
hasta junio de 2016, aproximadamente.
La implementacin de la primera etapa de Certificacin se inici en el ao 2010 con
la aprobacin de la Directiva N 010-2010-OSCE/PRE, otorgando por dos aos la vigencia de su certificacin. Posteriormente se efectuaron varias modificaciones a dicha
Directiva, una de ellas ampliando la vigencia de la certificacin. Por otro lado, de
acuerdo a lo establecido en el artculo 5 del del Decreto Supremo N 184-2008-EF,
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, en esta primera etapa de la Certificacin el OSCE hace constar que un funcionario y/o servidor del rgano Encargado
de las Contrataciones OEC de una Entidad cumple con los requisitos sealados en
dicho artculo, cuando cuentan con capacitacin tcnica en contrataciones pblicas o
gestin logstica en general no menor a ochenta horas lectivas, con experiencia laboral
en general no menor a tres aos y con experiencia laboral en materia de contrataciones pblicas o en logstica privada, no menor a un ao. Adicionalmente, deber aprobar el examen de verificacin de conocimientos con una calificacin superior a catorce (14) sobre veinte (20) puntos.
El objetivo de la Certificacin de la primera etapa es dotar a las Entidades del Estado
de recursos humanos que cuenten con experiencia laboral y acadmica mnima, lo que
contribuye en alguna medida a cumplir con sus objetivos institucionales y a la profesionalizacin de las compras pblicas. En la regin, Per se constituye como un referente al incorporar en su normativa la obligacin de que los profesionales y tcnicos
que laboran en el OEC e intervienen en alguna fase de la contratacin, deben estar
certificados por el OSCE.
Este Procedimiento de Certificacin cuenta con dos procedimientos virtuales que se
realizan a travs del Sistema de Certificacin, una de ellos es el Registro para el examen de verificacin de conocimientos, donde se consigna la informacin que permite
sustentar que el postulante cuenta con los tres requisitos sealados en el artculo 5 del
Decreto Supremo N 184-2008-EF. El registro se puede realizar todos los das del
ao. El otro es el referido al sometimiento del Examen de verificacin de conocimien-
132
El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos
conocimientos.
Las fechas para rendir del examen son programadas todos los das hbiles del ao a excepcin de
los sbados y domingos, as como de los feriados nacionales o feriados regionales. Los horarios
son dos: a las 7:00 y a las 10:00 hrs.
133
En ese sentido, el objetivo ser lograr una especializacin de los profesionales logsticos, potenciando sus capacidades para prevenir la corrupcin. La capacitacin considerar no slo aspectos normativos, sino aspectos de gestin.
Se identificaron y definieron las competencias en las que se basar el modelo de la
certificacin por niveles; lo que permitir hacer visibles las relaciones de prioridad,
secuenciacin y articulacin de los eventos de formacin entre s, organizados por los
Aliados o el OSCE; asimismo permitir establecer relaciones de grado y correlatividad entre los diversos mdulos formativos, en forma vertical y horizontal.
Las competencias son recogidas en el Directorio de Competencias, que es una gua
objetiva, clara y precisa que sirve para facilitar la alineacin de las aportaciones de las
personas a la actividad de cada OEC y resumen las competencias (y su grado de complejidad) necesarias y para desempear los perfiles definidos para las mismas, y que
vendrn a configurar las Mallas Curriculares.
En la definicin de las Mallas Curriculares, se asignaron cuatro (4) grados, para cada
uno de los 7 perfiles que contribuyen el desarrollo de mallas curriculares considerando cuatro (04) unidades de competencias, que se corresponde con los tipos de competencias definidos para el Directorio de Competencias: Unidad de Competencias
Transversales, Genricas, Jurdicas y Administrativas y Tcnicas.
A su vez, cada Unidad de Competencia se divide en distintos Mdulos de Certificacin. Cada mdulo de certificacin se corresponde con una competencia del Directorio de Competencias y el grado de competencia requerido para el perfil, por otra parte,
las Unidades de certificacin que componen cada Mdulo de certificacin surge en
base al contenido de la competencia y el grado requerido para cada Perfil.
Finalmente, debe indicarse que de conformidad con lo sealado en el artculo 16 de
la nueva Ley de Contrataciones del Estado, a partir de su vigencia, no slo los integrantes de los OEC deben ser el pblico objetivo de las capacitaciones, toda vez que,
ahora las reas usuarias son las responsables de formular las especificaciones tcnicas, trminos de referencia o expediente tcnico, respectivamente. Asimismo, en
el artculo 8 de su Reglamento seala que las reas usuarias deben asegurar la
calidad tcnica y reducir la necesidad de su reformulacin por errores o deficiencias
tcnicas que repercutan en el proceso de contratacin. Es decir, los integrantes de
las reas usuarias tambin debern tener un conocimiento mnimo que les permita
desarrollar con suficiencia la labor antes descrita.
Por ello, adems del proceso de certificacin reseado en este sub-indicador, la labor
de apoyo a los servidores pblicos involucrados en estos temas puede ser efectuada
por los integrantes de las Oficinas Desconcentradas del OSCE a nivel nacional, las
cuales han visto incrementadas sus funciones y capacidades en estos ltimos aos.
134
Criterios de Calificacin
El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en
(a) hasta (c) mencionados arriba.
Puntaje
3
Este sub-indicador evala la suficiencia de los programas de capacitacin e informacin en trminos de contenido y oferta.
135
(a) El diseo de los programas de capacitacin se basa sobre un inventario de vacos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades del sistema.
(b) Los programas de informacin y capacitacin en contrataciones pblicas para el
sector privado se ofrecen regularmente.
(c) El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los sectores
pblico o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capacitacin.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)
Uno de los resultados del anlisis efectuado sobre las experiencias en la difusin y
capacitacin sobre la normativa de contrataciones realizados por el OSCE hasta el ao
2010, es que el rol del ente rector fue ejecutor, ya que slo se limitaba a desarrollar
eventos de capacitacin y difusin a nivel nacional, enfatizando aspectos legales sobre
la normativa de contrataciones, as como algunos temas puntuales de aplicacin de la
normativa. Por otro lado, no se determin ni estableci un pblico objetivo de dichas
capacitaciones.
Pese a los esfuerzos, hasta ese ao no se monitore ni evalu el impacto de las capacitaciones. Respecto a la estrategia de participacin de las empresas educativas, el operador decida dnde actualizarse, perfeccionarse o especializarse. Es decir, el mercado
determinaba quin permaneca ofreciendo los servicios de capacitacin sobre la normativa de contrataciones. Por ello, inicialmente no existan requisitos para suscribir
un convenio con el OSCE, y posteriormente, bastaba cumplir requisitos mnimos para
establecer Alianzas Estratgicas.
A partir del ao 2011 se establecieron Programas de Difusin (destinados a orientar a
los usuarios sobre materias especficas en Contrataciones Pblicas, que son expositivos y de corta duracin) y Programas de Formacin (destinados a optimizar el conocimiento y desarrollar las capacidades de los actores vinculados con las contrataciones
pblicas). Los Programas de Formacin se dividen en tres niveles: el Nivel Bsico,
orientado al desarrollo de temas de carcter general para un pblico representado por
los operadores en contrataciones con escaso conocimiento en Contratacin Pblica; el
Nivel Intermedio, orientado al intercambio de experiencias, discusin y anlisis de
casos con el propsito de realizar un estudio detallado y especializado en un tema relativo a las Contrataciones Pblica; y el Nivel Avanzado, orientado al desarrollo de
destrezas en el conocimiento doctrinal y conceptual, as como en el anlisis metodolgico, resultado de la investigacin, dirigidos a la obtencin de aportes originales en
materia de Contrataciones Pblicas.
136
137
Los aliados estratgicos del OSCE que tienen el Plan de Trabajo aprobado y en ejecucin estn sometidos a la supervisin del OSCE, la misma que es aleatoria e inopinada mientras y al monitoreo, el cual es permanente y estar a cargo inicialmente por
los coordinadores as como por monitores. Lo que nos permite conocer los resultados
y el nivel de aceptacin de los eventos realizados por cada aliado estratgico, a fin de
contar con informacin sobre el comportamiento y la calidad de la oferta educativa
disponible para los operadores de las contrataciones. La oportunidad y calidad de esta
informacin permitir al OSCE tomar las decisiones adecuadas con la finalidad de
brindar una capacitacin de calidad orientada al desarrollo de competencias para una
profesionalizacin de los servidores responsables de las contrataciones pblicas.
Por su parte el OSCE realiza eventos de formacin y/o difusin orientados al desarrollo de capacidades, subsidiariamente, en aquellos lugares donde est ausente la participacin de los aliados estratgicos; asimismo, con grupos que por su desempeo presupuestal requieran apoyo focalizado.
Como se visualiza en la siguiente tabla, en el ao 2015 con la presencia de aliados
estratgicos se inform y capacit a 6,495 personas,60 de los cuales 3,440 pertenecen a
Entidades del interior del pas, coadyuvado con los operadores a travs de la realizacin de programas de difusin y formacin a cumplir con las ochenta (80) horas de
capacitacin tcnica requerida para el procedimiento de certificacin. Complementariamente, OSCE desarrolla capacitaciones focalizadas de manera subsidiaria donde el
aliado no ejecuta eventos.
Informados y capacitados por OSCE y por los Aliados Estratgicos ao 2015
Regin
Amazonas
ncash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Hunuco
Huancavelica
Ica
Junn
60
49
41
105
159
122
181
290
66
59
105
154
96
277
204
261
210
259
403
322
122
209
278
0
0
129
0
20
0
330
0
0
0
0
49
37
37
166
93
87
170
118
58
27
25
49
37
166
166
113
87
500
118
58
27
25
138
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martin
Tacna
Tumbes
Ucayali
Total
(b)
83
99
633
44
183
111
126
219
106
161
242
93
161
3571
56
71
638
49
33
62
66
61
65
0
10
57
76
2575
139
170
1271
93
216
173
192
280
171
161
252
150
237
6146
237
285
101
0
0
0
0
0
570
0
0
0
0
1672
94
94
2954
34
56
11
0
387
161
77
22
36
30
4823
331
379
3055
34
56
11
0
387
731
77
22
36
30
6495
Actualmente, el desarrollo de capacidades y competencias en los actores de la contratacin pblica se realiza a travs de eventos de difusin y/o formacin focalizados
vinculados a la gestin de las contrataciones pblicas. Dichos eventos se llevan a cabo
en Lima y provincias, dirigidos a funcionarios y servidores de los OEC, adems de
miembros de las reas usuarias del sector pblico. A nivel de proveedores, dichos
eventos son de carcter informativo y estn orientados especialmente a brindar pautas
para realizar contrataciones exitosas con el Estado.
La capacitacin focalizada contribuir al desarrollo de capacidades en los operadores
de la norma y a generar competencias idneas para acceder a la certificacin por niveles. Cabe indicar entonces, que los programas de formacin y/o difusin que desarrolla OSCE son focalizados en sus contenidos, al considerarse casos de aplicacin prctica de acuerdo al pblico objetivo.
La ejecucin de estos programas es compartida con las instituciones educativas que,
en mrito a las alianzas estratgicas, ejecutan eventos de formacin y difusin. En esta primera etapa es importante la labor de monitoreo y supervisin por parte del OSCE a fin de lograr la Acreditacin de las Entidades Prestadores del Servicio de Capacitacin, quienes sern las responsables de la difusin y formacin de los diferentes
actores de la contratacin pblica.
La funcin principal de OSCE es ahora normar y brindar los lineamientos para la ejecucin y el desarrollo de capacidades de los actores y complementar la labor de difusin y/o formacin de manera subsidiaria, especialmente a travs de la utilizacin de
las tecnologas de la informacin.
139
140
otro lado, los materiales elaborados por el OSCE se pondrn a disposicin de los aliados estratgicos, de tal forma que dispongan de contenidos bsicos, tiles para ser difundidos y que sirvan de plataforma de formacin para los operadores. Complementariamente, se establecern reuniones de trabajo para brindar las pautas necesarias as
como recoger sugerencias para el desarrollo eficiente de actividades en el marco de lo
previsto en los convenios de cooperacin interinstitucional que se establezcan.
Asimismo, el OSCE capacit a diciembre del ao 2015, a mil ciento treinta y siete
(1 137) proveedores a nivel nacional con el apoyo del Ministerio de la Produccin.
2010
2011
2012
2013
PERSONAS
CAPACITADAS
1,146
1,947
2,346
1,012
NUMERO DE
EVENTOS
20
36
32
24
2014
1,302
17
2015
1,137
15
AO
Tal y como se advierte en el cuadro detallado en el comentario del literal a) del presente sub indicador, si bien el resultado cuantitativo de la intervencin de OSCE en
eventos de formacin fue menor en comparacin con los aliados, la distribucin de
participantes fue ms equitativa a nivel nacional, debido a que la intervencin se
realiz de manera subsidiaria en veinticuatro regiones. A pesar de ello, la capacidad
de atencin del OSCE an es menor respecto al universo total de operadores a nivel
nacional y considerando perfiles por niveles.
Cabe precisar que OSCE ha suscrito convenio de cooperacin institucional para el
desarrollo de capacidades con instituciones educativas en 11 regiones del pas (39 en
total, de los cuales el 59% est en Lima). No obstante, la cobertura de las instituciones
educativas y del propio OSCE de manera subsidiaria tiene un alcance nacional.
Por otro lado, se han efectuado visitas a los Aliados que no han presentado su plan de
trabajo y a los Aliados que, contando con plan de trabajo aprobado, no realizan ninguna actividad acadmica. Estas acciones nos permitieron determinar los inconvenientes por los cuales no se llevan a cabo actividades acadmicas o no se realiza una
cantidad aceptable de eventos, a fin de asesorarlos, corregir o subsanar cualquier inconveniente que se pueda estar presentando.
141
Asimismo, estas visitas permitieron recoger informacin valiosa para mejorar los "Lineamientos para la realizacin de eventos de capacitacin y desarrollo de Capacidades". Tambin se desarroll en diversas regiones del pas un programa para promover
la suscripcin de convenios interinstitucionales con el propsito de incrementar la
oferta de capacitacin sobre la normativa de contrataciones.
Adicionalmente, como resultado del monitoreo efectuado y con la finalidad de complementar la formacin integral de los diferentes actores de la contratacin pblica, se
ha previsto promover que las mallas curriculares de los Aliados Estratgicos incorporen temas referidos a la cadena total de abastecimiento, ya que dichos contenidos
complementan los conocimientos sobre contrataciones por formar parte de esta cadena.
Criterios de Calificacin
Los programas de capacitacin e informacin disponibles cumplen
con todos los requisitos enumerados arriba en (a) - (c).
Puntaje
3
Los programas de capacitacin son adecuados en cuanto a su contenido y frecuencia (tiempo de espera) para participantes del gobierno
pero hay pocos programas informativos para el sector privado.
Existen programas de capacitacin pero resultan deficientes en cuanto a su contenido y oferta.
No hay programas de informacin o capacitacin sistemtica para los
participantes de los sectores pblico o privado.
1
0
Por lo tanto, de acuerdo a la evaluacin realizada para el Sub indicador 6(b), se seala
que, desde el ao 2011 se ha diseado un nuevo esquema de capacitacin para los integrantes de los OEC, el cual incluye la suscripcin de convenios de cooperacin con
Aliados Estratgicos, quienes, con la supervisin de las mallas curriculares a travs
del OSCE, brindan de manera regular cursos de capacitacin. Sin embargo, especialmente en provincias, la demanda no est totalmente atendida, donde el tiempo de espera se incrementa y hay an una brecha por cubrir.
Puntaje obtenido: 1
En tal sentido, es necesario promover que el OSCE y los aliados estratgicos distingan
la oferta educativa para los diferentes actores, con especial nfasis en el desarrollo de
capacitaciones en regiones con insuficiente oferta, de tal manera que se puedan atender las necesidades de formacin e informacin de los proveedores, integrantes de las
reas usuarias, gestores directos de la norma y de los profesionales que de alguna otra
manera intervienen en los procesos de contratacin como los auditores, fiscales anticorrupcin, jueces, entre otros, tal como OSCE lo est realizando; lo cual se podra
142
fomentar el incremento de oferta educativa sobre contrataciones diferenciada para cada uno de los actores. La aprobacin de los cursos con los aliados estratgicos implica
que en lo materiales de estudio se incluya casos y/o ejemplos de acuerdo al pblico
objetivo y/o a la realidad regional o local.
Sub-indicador 6 (c) Hay normas ya establecidas para proteger los registros y documentos relacionados con las transacciones y con la administracin de contratos.
La habilidad para analizar el desempeo en la implementacin depende de la disponibilidad de informacin y registros que rastreen cada accin de contratacin. Esta
informacin tambin es importante para el funcionamiento de los sistemas de control,
tanto internos como externos, ya que proporciona la base para la revisin. Un sistema para la proteccin de los registros y documentos debe incluir lo siguiente:
(a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que
deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposicin para su inspeccin por parte del pblico, incluyendo las condiciones de acceso.
(b) Los registros deben incluir lo siguiente:
Anuncios pblicos sobre oportunidades para licitar
Documentos de licitacin y anexos
Registros de apertura de las ofertas
Informes de evaluacin de las ofertas
Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados
Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.
Protestas y solucin de controversias
Pagos finales
Datos sobre desembolsos (segn lo requiera el sistema de gestin financiera
del pas)
(c) Existe una poltica de retencin de documentos compatible con el plazo de prescripcin en el pas para investigar y procesar causas de fraude y corrupcin, y
con los ciclos de auditora.
(d) Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o electrnicos.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)
El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposicin para su inspeccin por parte del pblico, incluyendo
las condiciones de acceso.
143
El marco legal peruano establece una serie de registros para las adquisiciones de las
Entidades pblicas, que deben mantenerse en el nivel operativo y a disposicin para
su inspeccin por parte del pblico, incluyendo las condiciones de acceso a todos los
actos y documentos de una contratacin, a travs de medios fsicos (expediente de
contratacin y registro de procesos de seleccin) y electrnicos, a travs del SEACE.
(b)
El artculo 21 del Decreto Supremo N 350-2015-EF, Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado vigente, establece para la Entidad pblica la obligatoriedad de
llevar un expediente de contratacin que debe contener todas las actuaciones desde la
formulacin del requerimiento del rea usuaria hasta el cumplimiento total de todas
las obligaciones derivadas del contrato, incluidas las incidencias del recurso de apelacin y los medios de solucin de controversias de la ejecucin contractual, entre otros.
Tambin es importante sealar que las Entidades pblicas estn obligadas a registrar
todos sus actos administrativos, desde la convocatoria, bases administrativas, absolucin de consultas, absolucin de observaciones, integracin a las bases, actas, cuadro
comparativo, otorgamiento de la buena pro y contrato, entre otros, en el SEACE.
Los registros, como hemos sealado en los prrafos precedentes, deben incluir anuncios pblicos sobre oportunidades para licitar, documentos de licitacin y anexos, registros de apertura de las ofertas, informes de evaluacin de las ofertas, apelaciones
formales por parte de oferentes y sus resultados, contratos finales firmados, junto con
los anexos y las adendas, recursos y clusulas de solucin de controversias, pagos finales, datos sobre desembolsos, entre otros.
(c)
144
Al respecto, cabe indicar que la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General de la Repblica, establece en su artculo 42 i) que
constituye una infraccin sujeta a la potestad sancionadora de la Contralora General
Incumplir con mantener al da sus libros, registros y documentos, ordenados de
acuerdo a lo establecido por la normativa, por un perodo no menor de 10 aos.
Asimismo, es necesario indicar que conforme a lo establecido en el artculo 18 de la
Ley N 27806.- Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, con el propsito de garantizar el ejercicio pleno del derecho a la informacin, se establece como
responsabilidad del Estado, el crear y mantener registros pblicos de manera profesional para conservar la informacin, precisndose que en ningn caso la Entidad
de la Administracin Pblica podr destruir la informacin que posea. La Entidad de
la Administracin Pblica deber remitir al Archivo Nacional la informacin que
obre en su poder, en los plazos estipulados por la Ley de la materia.
(d)
Con respecto a este parmetro, de la indagacin efectuada para desarrollarlo no se pudo determinar que la mayora de entidades cuenten con protocolos para proteger los
registros de papel o electrnicos, en todo caso, tal como se ha sealado en el literal
anterior, existe una obligacin legal de todas las Entidades de la Administracin Pblica de conservar la informacin que obra en su poder, sin embargo, dicho cumplimiento no ha podido ser verificado.
Respecto a lo sealado en el prrafo precedente, cabe mencionar que como parte de
una investigacin desarrollada por la OEI del OSCE62 en el ao 2014 con el propsito
de medir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago a los contratistas, se
revisaron 522 expedientes de contratacin adjudicados en el ao 2013 en 97 entidades
a nivel nacional. Para ello se efectu el registro en una base de datos de todas las fechas correspondientes al circuito de pagos previamente identificado, tales como la
presentacin y recepcin del entregable, la emisin de la conformidad y la fecha del
pago. Es decir, en este estudio slo se revisaron los documentos relacionados con el
pago.
De la revisin a la parte pertinente de dichos expedientes se pudo identificar que un
grupo de ellos no contaban con informacin completa de los hitos de pago antes mencionados. En efecto, se verific que 49 expedientes de la muestra tenan al menos un
entregable con un hito incompleto o faltante. Es decir, el 9.4% de expedientes de contratacin revisados no tena la informacin completa relacionadas con los pagos.
62
Estudio titulado Cunto tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a proveedores? Medicin
realizada en el ao 2014 con datos del 2013 y comparados con estudios de los aos 2011 y 2013,
elaborado por la Oficina de Estudios Econmicos del OSCE y publicado en febrero de 2015.
145
Puntaje
3
No existe un listado obligatorio de documentos o una poltica de retencin, lo que queda a discrecin de la Entidad adquirente.
Por lo tanto, de acuerdo a la evaluacin realizada para el Sub indicador 6 (c ) se considera que en este caso el sistema de adquisiciones peruano cumple con casi todos los
criterios establecidos en el presente sub-indicador, sin embargo, respecto al parmetro
d) no es posible determinar que existan protocolos de seguridad que garanticen la
conservacin de los registros en papel o electrnicos.
Esta situacin no facilita la facultad fiscalizadora de la Contralora General de la Repblica y el derecho de acceso a informacin de los ciudadanos, lo cual reviste particular importancia en la lucha contra entornos que promuevan o faciliten la corrupcin.
Puntaje obtenido: 2
Sera importante promover mecanismos para que en futuras investigaciones se reduzca el ndice de documentacin incompleta en los expedientes de contratacin. Para
ello consideramos que puede contribuir lo sealado en el segundo prrafo del artculo
21 del Decreto Supremo N 350-2015-EF, donde se establece que las dems dependencia de la Entidad deben facilitar copia de las actuaciones relevantes para mantener
el expediente completo, tales como comprobantes de pago, resultados de la solucin
de controversias, entre otros.
146
Sub-indicador 6 (d)
La delegacin del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizado hasta el nivel de competencia ms bajo, en concordancia con los riesgos
asociados y los montos involucrados.
Asimismo, debemos de precisar que la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, regula la figura de la delegacin de competencia. En el caso especfico del sistema de adquisiciones, debemos sealar que tanto en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado anterior, como en la ley vigente (Ley N 30225), la
delegacin est regulada.
(c)
147
Puntaje
3
2
En cada una de las Entidades del pas el Titular de la misma puede delegar, conforme
se establece en la Ley de Contrataciones del Estado y la Ley del Procedimiento Administrativo General, diversas funciones, reservando para s, algunas que son indelegables. En lneas generales se considera la complejidad de las funciones delegadas.
Puntaje obtenido: 2
En razn de que el anlisis se ha efectuado teniendo en consideracin la vigencia de la
Ley de Contrataciones anterior, cabe sealar, tal como se ha desarrollado en parte del
presente anlisis, que a partir de la vigencia de la Ley 30225 y su reglamento, se han
precisado de mejor manera las responsabilidades delegadas para la adopcin de decisiones, estableciendo no slo cules son la materias que pueden ser delegadas, sino
tambin las obligaciones de supervisin y seguimiento correspondientes.
148
Las contrataciones pblicas dependen de la cooperacin que debe existir entre el gobierno y el sector privado. Esta cooperacin crea el mercado para las compras pblicas donde el gobierno es el comprador y el sector privado es el proveedor de los bienes, obras y servicios necesarios. Del mismo modo, es necesario que exista el dilogo entre el Gobierno y el sector privado y la voz del sector privado debe ser escuchada en relacin con las prcticas del Gobierno que pueden llegar a socavar la efectividad competitiva del sector privado. Este sub-indicador debe analizar si existen foros para el dilogo entre el gobierno y el sector privado. Los evaluadores tambin
deben considerar la confianza que existe en la capacidad privada a travs de asociaciones pblico/privadas tales como los contratos de concesin o los emprendimientos
colectivos pblico/privados para la provisin de bienes o servicios.
(a)
(b)
(c)
El Gobierno alienta un dilogo abierto con el sector privado y tiene varios mecanismos formales ya establecidos para el dilogo abierto a travs de asociaciones u otros medios.
El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacidades entre empresas privadas, lo que incluye las pequeas empresas, as como
capacitacin para ayudar a los que recin entran en el mercado de las adquisiciones pblicas.
El Gobierno alienta las asociaciones pblico/privadas y los mecanismos se encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos arreglos.
149
Se advierte ausencia de un mecanismo formal de dilogo entre el sector pblico y privado en el mbito especfico de la contratacin pblica, pues conforme sealan algunos representantes de gremios empresariales, si bien existen algunos espacios para el
dilogo, stos no tiene mayor relevancia o no implican voluntad para generar un cambio. Por su parte, otros representantes empresariales y de la sociedad civil son ms
concluyentes al sealar que se carece de espacios para el dilogo, y demandan adems
la instalacin de mesas pblicas donde puedan ser escuchados y se analicen los problemas que se presentan.
La organizacin Ciudadanos al Da seala que no slo las Entidades y los proveedores
deben estar involucrados, sino tambin involucrar al ciudadano, brindndole mecanismos que le permitan conocer con mayor precisin las labores que ejerce el OSCE.
Al respecto, es importante sealar que a partir de la vigencia de la Ley 30225, se ha
creado el Consejo Multisectorial de Monitoreo de las Contrataciones Pblicas, conformado por representantes del Ministerio de Economa y Finanzas, del OSCE, del
INDECOPI y de la Direccin contra la Corrupcin de la Polica Nacional de Per.
Dicho Consejo tendr como funciones el estudiar y analizar la problemtica relacionada a las contrataciones del Estado, para lo cual podrn acceder a informacin que
posean las Entidades, proveedores, servidores pblicos o terceros, as como denunciar
a los organismos competentes actos de fraude o corrupcin. Asimismo, en atencin a
la informacin que posean y los estudios que realicen, podrn formular propuestas de
mejora normativa.
Asimismo, como esfuerzos de coordinacin entre el Estado y la sociedad civil, se
puede mencionar a la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN), que es un espacio integrado por instituciones pblicas, privadas y de la sociedad civil, que tiene como propsito articular esfuerzos y proponer polticas pblicas dirigidas a prevenir y
combatir la corrupcin en el pas. Cabe destacar que el OSCE es un miembro observador en dicha Comisin.
Adicionalmente, el OSCE ha venido suscribiendo Convenios de Cooperacin Interinstitucional y Pactos ticos con diversas Cmara de Comercio a nivel nacional. A la fecha se han suscrito doce (12) convenios y pactos ticos con diferentes Cmaras de
Comercio a nivel nacional, as como con PERCMARAS, a fin de promover un
intercambio de informacin y capacitacin para sus agremiados.
150
(b)
El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacidades entre empresas privadas, lo que incluye las pequeas empresas, as
como capacitacin para ayudar a los que recin entran en el mercado de
las adquisiciones pblicas.
Respecto a este parmetro, es necesario precisar que las Asociaciones Pblico Privadas estn reguladas por normas especiales y no se encuentra dentro del mbito de
aplicacin de la LCE y su reglamento.
En la actualidad, la norma que la regula es el Decreto Legislativo N 1224 y su Reglamento, el Decreto Supremo N 410-2015-EF, a travs de los cuales se crea el Sistema
Nacional de Promocin de la Inversin Privada, que es un nuevo marco regulatorio
para las Asociaciones Pblico Privadas (APP) y Proyectos en Activos, que hasta el 28
de diciembre de 2015 estuvieron reguladas por el Decreto Legislativo N 1012 y la
Ley N 29230.
La finalidad es dinamizar los capitales mediante los procesos y modalidades de promocin de la inversin privada para el desarrollo de infraestructura pblica, servicios
pblicos, servicios vinculados a stos, proyectos de investigacin aplicada y/o innovacin tecnolgica, mediante la modalidad de APP y la ejecucin de Proyectos en Activos.
Para ello, al interior de los ministerios, de los gobiernos regionales, as como de los
gobiernos locales, deber conformarse el Comit de Inversiones que actuar como
151
Puntaje
3
En relacin al anlisis del sub-indicador 7 (a), conforme se ha detallado en el desarrollo de sus parmetros, es evidente que el Gobierno alienta diversos mecanismos formales para el dilogo abierto con el sector privado a travs de asociaciones u otros
medios. Dichos mecanismos establecen especial nfasis en el combate a la corrupcin
que podra afectar distintas actividades gubernamentales, entre ellas, las contrataciones con el Estado.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos antes referidos y el desarrollo e implementacin
de algunos programas de promocin para brindar a los empresarios algunos talleres
con contenidos de inters para su desarrollo empresarial, todava nos encontramos en
proceso para lograr polticas pblicas y mecanismos evidentes de alcance general.
Puntaje obtenido: 1
Es fundamental que desde el Estado se implementen polticas pblicas que promuevan real y significativamente la participacin de las empresas de diferente envergadura y rubro. Estas polticas pblicas deben tener adecuados mecanismos de evaluacin,
que garanticen que los mecanismos de promocin son realmente aprovechados por el
pblico objetivo de dichas polticas.
Sub-indicador 7 (b) Las instituciones del sector privado estn bien organizadas y
pueden facilitar el acceso al mercado.
Este sub-indicador analiza la capacidad que tiene el sector privado para responder a
las adquisiciones pblicas en el pas. Un aspecto importante es evaluar la capacidad
organizativa de las Pequeas y Medianas Empresas (PyME) y el acceso que tienen a
la informacin y a otros servicios para promover su participacin. Un sector privado
152
bien organizado y competitivo debe resultar en una competencia fortalecida, en mejores precios y en una distribucin equitativa de los negocios.
Diagnstico
El sector privado cuenta con asociaciones gremiales debidamente organizadas, como
es el caso de la Cmara Peruana de la Construccin CAPECO que agrupa al sector
de constructores, la Cmara de Comercio de Lima - CCL, que agrupa al sector comercial, Asociacin Peruana de Consultora - APC, que agrupa al sector de la consultora,
la SNI, que agrupa a las empresas industriales, entre otros. Sin embargo, existe marcada diferencia en cuanto a su capacidad organizativa y competitiva, entre los gremios
empresariales radicados en Lima con los gremios del interior del pas, lo cual limita la
competencia y participacin de proveedores en los procesos de seleccin que convoca
el Estado.
Siendo el Estado el mayor comprador del pas, las empresas participan sin restricciones en la competencia para obtener contratos de adquisiciones pblicas. En ese sentido, se puede verificar un incremento en el nmero de propuestas para el caso del Procedimiento Clsico segn objeto (tal como se verifica en el cuadro elaborado por la
OEI del OSCE que recoge los estudios efectuados en el perodo comprendido entre
los aos 2011 y 2014 63 que se coloca a continuacin).
Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clsico, segn objeto
Objeto Contractual
2011
2012
2013
2014
2015*
Bienes
1.6
1.4
1.5
1.5
1.9
Servicios1/
1.5
1.4
1.5
1.6
1.8
Obras
1.9
1.5
1.4
1.6
2.2
Fuente: SEACE
Elaboracin: OEI del OSCE
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. Incluye Consultoras de Obras
Asimismo, es importante sealar que de los 137 167 proveedores con inscripcin vigente en RNP al 31 de diciembre 2015, 39 346 proveedores diferentes han obtenido
una buena pro (al 31 de diciembre 2015), ya sea de manera individual o en consorcio.
Adicionalmente, 54 071 proveedores se registraron como participantes en algn proceso durante el ao 2015.
Lo sealado en el prrafo precedente se desarrolla en los cuadros que se presentan a
continuacin:
63
Ver informes sobre Determinacin del Nivel de Competencia en el Mercado Estatal elaborados
por la Oficina de Estudios Econmicos del OSCE, correspondientes a los aos 2011, 2012, 2013 y
2014.
153
137,167
Por otro lado, en el informe de una consultora para identificar la demanda y oferta en
bienes, servicios y obras donde las MyPE tienen mayor participacin y
oportunidades64 se concluy que existan rubros MyPE por efectos de la reducida
escala de produccin en la que operan y por las dificultades financieras y tcnicas
para responder a compras de mayor tamao, lo cual evidenciaba que existira una
lista negativa de rubros donde no participan las MyPE. Es decir, se corroboraba que
el monto contratado poda representar una barrera de acceso para las MyPE.
Como alternativas para enfrentar esta dificultad, se plante promover la asociatividad
de las micro y pequeas empresas para participar en los procesos; eliminar las altas
exigencias de experiencia en ventas; considerar la puesta en marcha de un programa
de innovacin tcnica, de gestin y logstica para que las instituciones pblicas formulen bases con especificaciones tcnicas adecuadas; facilitar el acceso de las MyPE
a las compras pblicas sin discriminacin sectorial (no priorizar a las MyPE productoras respecto a las MyPE de comercio y servicios); finalmente, capacitar a logsticos
del Estado para que, en procesos de seleccin de mayor monto, eviten colocar en las
bases disposiciones que representen barreras de acceso, tales como excesiva solicitud
de experiencia en ventas, plazos de ejecucin muy cortos, solicitudes de certificacin
y de personal que pocas empresas puedan cumplir, entre otros.
Finalmente, cabe sealar que a partir de la vigencia de la Ley 30225, las contrataciones cuyos montos sean iguales o inferiores a ocho UIT, vigentes al momento de la
64
154
Puntaje
3
Existe un sector privado que opera razonablemente bien organizado pero la competencia por los contratos mayores se concentra en una cantidad relativamente pequea de empresas.
El sector privado es relativamente dbil y/o la competencia est limitada debido a las caractersticas de monopolio u oligopolio en importantes segmentos del mercado.
155
La participacin en la competencia para obtener contratos pblicos depende de muchas condiciones, lo que incluye algunas controladas o dentro del rea de control del
Gobierno. El acceso al crdito, las disposiciones razonables para la contratacin
que se considera distribuyen en forma justa los riesgos asociados con la ejecucin de
los contratos, disposiciones de pago justas que ayudan a compensar los costos de hacer negocios con el Gobierno, son ejemplos que pueden mejorar el acceso del sector
privado al mercado pblico. Por otro lado, cuando las condiciones son difciles para
el sector privado, habr de sufrir el nivel de competencia.
Diagnstico
De acuerdo a la normativa de contrataciones, no hay limitaciones importantes que inhiban el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones pblicas. Sin embargo, existen diversas limitaciones sistmicas que inhiben al sector privado acceder
al mercado estatal, tales como la exigencia de estar formalizado, que es una limitacin
importante en un pas que posee significativos ndices de empresas informales, debido
al excesivo costo que significa formalizarse y a la inexistencia de polticas pblicas
que establezcan incentivos reales para la formalizacin.
Otra limitacin proviene del hecho que la normativa puede resultar compleja y de difcil comprensin, lo que hace necesario contar con la asesora de abogados o estudios
legales, con los consiguientes sobrecostos para las empresas, en especial para las de
menor tamao. Respecto a este punto, cabe sealar que como parte del desarrollo de
capacitaciones focalizadas, en el perodo comprendido entre los aos 2012 y 2014 el
OSCE capacit a mil ciento cuarenta (1140) proveedores a nivel nacional con apoyo
del Ministerio de la Produccin. En el caso de los proveedores, los eventos son de carcter informativo y estn orientados especialmente a brindar pautas para realizar contrataciones exitosas con el Estado.
La duracin de los procesos de seleccin podra ser una limitante para la participacin. En relacin a este punto podemos sealar un estudio elaborado por la OEI del
OSCE, donde establece que para el ao 2015, en el caso de un procedimiento clsico:
Licitacin Pblica Concurso Pblico, Adjudicaciones Directas (ADP ADS), Adjudicaciones de Menor Cuanta (bienes y servicios) y Adjudicacin de Menor Cuanta,
el tiempo promedio del ciclo de adquisicin desde el aviso de licitacin hasta la adjudicacin del contrato es de: 40.7, 19.6, 9.2 y 14.8 das hbiles, respectivamente. Esta
situacin, a pesar de los esfuerzos por acortar los plazos, se mantiene igual si tomamos en consideracin las cifras del ao 2011, tal como se evidencia en el siguiente
cuadro.
156
2011
2012
2013
2014
2015*
43.9
41.3
41.6
42.1
40.7
19.5
19.2
19.2
19.2
19.6
8.6
9.0
9.1
8.7
9.2
13.3
14.0
14.6
14.5
14.8
Artculo del Diario de economa y negocios Gestin, donde se resea estudio Per; Close to a
bottom but far from a rebound, elaborado por el banco de inversin Morgan Stanley.
http://gestion.pe/mercados/morgan-stanley-peru-deberia-impulsar-acceso-al-credito-mypes-travesfactoring-2110209
66
Artculo del Diario El Comercio donde la Subgerenta de Promocin Empresarial de COFIDE seala que slo el 13% de las MyPE participa en el sistema financiero.
http://elcomercio.pe/economia/peru/solo-13-mypes-participa-sistema-financiero-noticia-1823221
157
ceso al mercado, salvo la existencia de algunos requisitos que garanticen el cumplimiento de obligaciones por parte de los proveedores, en la realidad se presentan muchas limitaciones que inhiben el acceso de un nmero significativo de empresas del
sector privado al mercado de adquisiciones pblicas, siendo una de las ms importantes la informalidad de un significativo nmero de empresas en el pas.
Puntaje Obtenido: 1
Es fundamental que se diseen polticas pblicas que, tomando en consideracin la
realidad del pas, promuevan, a travs de mecanismos tributarios y otro tipo de
incentivos, la formalizacion de un significativo nmero de MyPE que se formalicen y
puedan accader al crdito. Ello, permitir que exista una mayor participacin del
sector privado en el mercado de las adquisiones de las contrataciones pblicas, de lo
contrario seguiremos presentando una competencia insuficiente y un nmero de
postores por proceso de seleccin que no supere a dos.
158
159
Con las particularidades propias del pas, la legislacin que regula las contrataciones
del Estado concuerda con las prcticas aceptadas en el mbito internacional, tanto para las actuaciones preparatorias, las disposiciones aplicables a los diferentes procedimientos de seleccin, las garantas requeridas, y la solucin de controversias durante
la ejecucin contractual. Respecto a este ltimo punto, se debe destacar el hecho que
la Ley N 30225 ha establecido a la Junta de Resolucin de Disputas como un nuevo
mecanismo para que las partes puedan canalizar y resolver los conflictos sin necesariamente recurrir al arbitraje (ultima ratio) durante la ejecucin en los contratos de
obra pblica. De esta manera se evitar que el surgimiento de cualquier conflicto en la
ejecucin contractual detenga el desarrollo de la obra hasta su finalizacin.
Adicionalmente, tal como ha determinado la OEI del OSCE, del total de contratos publicados en el SEACE, el 83% tienen todas las clusulas que se establecen para el tipo
de contratacin que corresponde. Entre estas clusulas, estn las disposiciones referi-
160
(c)
Cantidad
24
4
OTRAS CLUSULAS
Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se encuentran bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las reglamentaciones. El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas
que se encargan de realizar inspecciones o laboratorios de ensayos especializados.
La supervisin de las obras civiles la realizan estudios de ingeniera independientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno.
67
Nos referimos a la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo N 1017 y
modificado por Ley N 29873, y a su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 184-2008-EF
y modificado por Decreto Supremo N 138-2012-EF.
68
Es decir, la nueva Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Ley N 30225, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 350-2015-EF.
161
Cabe anotar que en el nuevo Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado se ha precisado
en forma expresa que la correcta ejecucin de la obra se refiere a los aspectos tcnico, econmico
y administrativo de la misma.
70
De acuerdo a lo establecido en el numeral 1 del artculo 210 del recin derogado Reglamento de la
Ley de Contrataciones del Estado.
71
Conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del artculo 178 del nuevo Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, vigente desde el 9 de enero de 2016.
72
73
Es conveniente indicar que el actual procedimiento de liquidacin del contrato de obra es sustancialmente similar al establecido en la normativa recin derogada.
162
(e)
Puntaje
3
Tal como se ha sealado en el anlisis del presente subindicador, la legislacin peruana establece procedimientos claramente definidos para la administracin de los contratos, los mismos que concuerdan, con sus particularidades, con las prcticas aceptadas en el mbito internacional. Sin embargo, an se presentan algunos inconvenientes
en aspectos referidos a la oportunidad de los pagos finales.
Puntaje obtenido: 2
Es fundamental que se procure, posiblemente a travs de un proceso de benchmarking, implementar en todas las entidades los mecanismos que, tal como se seala en el
estudio referido en el presente indicador, han adoptado algunas entidades que han logrado que el procesamiento de sus pagos se produzca dentro del plazo legal.
74
Estudio elaborado por la Oficina de Estudios Econmicos del OSCE en razn a una medicin realizada en el ao 2014 con datos del 2013, los cuales fueron comparados con estudios correspondientes a los aos 2011 y 2013.
163
Sub-indicador 8 (b) Los contratos incluyen procedimientos de solucin de controversias que contemplan un proceso eficiente y justo para resolver disputas que surgen durante la ejecucin del contrato.
Es normal que surjan controversias durante la ejecucin de un contrato. A fin de evitar grandes demoras en resolverlas, debe definirse en el contrato un buen proceso de
resolucin de controversias que contemple una solucin justa y oportuna. A continuacin se describe lo que se consideran las buenas prcticas dentro del sistema de
resolucin de controversias.
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
El Decreto Legislativo N 1071 es la norma con rango de ley vigente desde el mes
de setiembre del ao 2008- que regula de manera general el arbitraje en nuestro pas.
En ese sentido, se debe anotar que dicho Decreto Legislativo (en adelante, Ley de Arbitraje) resulta aplicable, en principio, a todos los arbitrajes nacionales o internacionales cuyo lugar se halle dentro del territorio peruano, ya sea que se lleven a cabo entre
personas de naturaleza privada nacionales o extranjeros-, entre stas y Entidades del
Estado, o entre Entidades que forman parte del Estado Peruano75.
Sin embargo, la aplicacin de la Ley de Arbitraje no desconoce lo establecido en tratados o acuerdos internacionales de los que el Per sea parte, o lo sealado en leyes
que contengan disposiciones especiales sobre arbitraje, en cuyo caso la Ley de Arbitraje resulta de aplicacin supletoria.
75
164
Tanto la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, as como la Ley de Arbitraje, que tal como hemos sealado es de aplicacin supletoria en el caso de los arbitrajes en contrataciones del Estado, contienen disposiciones similares con relacin a la
neutralidad y el debido proceso en los arbitrajes.
As, tenemos que sobre la neutralidad de los rbitros se establece que todo rbitro debe ser y permanecer independiente e imparcial durante el arbitraje. A su vez se precisa
que la persona propuesta para desempearse como rbitro debe revelar o informar todas las circunstancias que puedan dar lugar a dudas justificadas sobre su imparcialidad e independencia.
76
77
Debe anotarse que las normas especiales aplicables al arbitraje en contrataciones pblicas se encuentran reguladas en los artculos 215 al 234 del recin derogado Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado; mientras que en el vigente Reglamento dicha regulacin especial la encontramos en los artculos 182 al 204 y del 215 al 218.
165
166
vienen resolviendo las controversias que se presentan en el mbito de las compras pblicas.
c)
El pas acepta como mtodo habitual el arbitraje internacional para licitaciones pblicas internacionales
Al respecto, en el numeral 4) del artculo 4 de la Ley de Arbitraje Peruana se establece como norma habilitadora general, que el Estado Peruano puede someter a arbitraje
internacional, dentro o fuera del pas, las controversias derivadas de los contratos que
celebre con nacionales o extranjeros no domiciliados en el pas.
En virtud a la norma antes mencionada y teniendo en consideracin que la Ley de
Contrataciones de Estado slo precisa que el arbitraje debe ser de derecho, creemos
que resultara vlido colegir que existe la posibilidad de recurrir a un arbitraje internacional en caso surjan controversias en un contrato internacional.
d)
Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolucin Alternativa de Conflictos (RAC)
Tal como se mencion en el desarrollo de un parmetro anterior del presente subindicador, la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento establecen que las
controversias que surjan durante la ejecucin de los contratos celebrados bajo su mbito se resuelven obligatoriamente mediante conciliacin y/o arbitraje, segn lo
acuerden las partes.
Las normas aludidas han establecido que la clusula de solucin de controversias debe
ser necesariamente incorporada en el 100% de los contratos. De no ser as, se considerar incorporado de pleno derecho el convenio arbitral sealado en el Reglamento de
la Ley de Contrataciones. 78
En ese orden de ideas, en la proforma del contrato de las Bases Estandarizadas publicadas por OSCE -las cuales son de uso obligatorio para las Entidades- se incluye una
clusula de solucin de controversias, la que nos presenta a la conciliacin y al arbitraje como los medios de resolver las controversias que se deriven del contrato.
Sin perjuicio de lo antes mencionado, resulta pertinente anotar que la nueva Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada por Ley N 30225 79, ha incorporado como un
78
79
Al respecto, es importante sealar que el Reglamento del Decreto Legislativo N 1017 estableca que
si en el contrato no se incorporaba un convenio arbitral, se consideraba incorporado de pleno derecho uno que remita a un arbitraje institucional bajo el Sistema Nacional de Arbitraje del OSCE.
Mientras que, a partir de la vigencia de la Ley 30225, si nos encontramos ante el mismo supuesto, se
debe entender que la controversia debe ser resuelta necesariamente a travs de un arbitraje ad hoc.
Vigente a partir del 9 de enero de 2016.
167
medio de solucin de controversias, adicional a la conciliacin y al arbitraje, a la Junta de Resolucin de Disputas. Este RAC podr ser aplicado en los contratos de obra
de gran envergadura, siempre que las partes lo acuerden.
e)
81
82
Tales como el documento estndar de Licitacin Pblica Internacional (LPI) para Colombia de
marzo de 2013; documentos estndar de Licitacin Pblica (LPN) para Mxico para la contratacin
de obras menores, de octubre de 2012; y de los documentos estndar de Licitacin para la contratacin de obras del BID, del ao 2011.
Como son el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
Por ejemplo, para los casos de Contratacin de Obras menores en Mxico, se establece que las controversias sean resueltas a travs de la negociacin directa informal. Luego se acude a la conciliacin, y, si el acuerdo no es satisfactorio, a los mecanismos formales de solucin de controversias.
Para los casos de Adquisicin de Bienes en Colombia, se busca tambin que las controversias sean
resueltas por negociaciones directas informales; luego se acude a la mediacin y finalmente, al arbitraje.
168
En atencin a lo sealado en los prrafos precedentes y del anlisis realizado, podemos afirmar que los medios de solucin de controversias incorporados en los contratos sujetos al mbito de la Ley de Contrataciones del Estado s guardan coherencia
con los estndares internacionales.
Puntaje obtenido: 3
Sub-indicador 8 (c) - Existen procedimientos para hacer cumplir las decisiones que
surjan del proceso de solucin de controversias
A fin de ser efectivos, los contratos no solamente deben contener disposiciones relativas a procedimientos de solucin de controversias justos y eficientes sino que tambin
deben contener clusulas para poder aplicar la decisin que surja de un proceso de
solucin de controversias. A continuacin se mencionan algunas de las condiciones
bsicas.
(a) El pas es miembro de la Convencin de Nueva York sobre aplicacin de los laudos de arbitraje internacional
(b) El pas cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una disputa
buscar el cumplimiento de la decisin recurriendo a los tribunales.
(c) El pas cuenta con un proceso para monitorear esta rea de la administracin de
contratos y para resolver problemas de desempeo de los contratos.
Diagnstico desagregado segn parmetros
a)
169
El Per se adhiri a la Convencin sobre el Reconocimiento y Ejecucin de las Sentencias Arbitrales Extranjeras (Convencin de Nueva York de 1958) el 7 de julio de
1988 mediante Resolucin Legislativa N 24810, la cual entr en vigencia el 5 de octubre del mismo ao.
Al respecto, cabe anotar que conforme a lo dispuesto en el artculo 74 del Decreto
Legislativo N 1071 -Decreto Legislativo que norma el Arbitraje-, los laudos extranjeros podrn ser reconocidos y ejecutados en el Per teniendo en cuenta entre otros
instrumentos- la indicada Convencin, para lo cual la parte interesada deber formular
su respectiva solicitud ante la Corte Superior de Justicia (Poder Judicial) competente.
b)
El Per s cuenta con procedimientos adecuados que permiten hacer efectivo el cumplimiento del laudo, ya sea ante los propios rbitros o ante el Poder Judicial (tribunales judiciales).
En ese sentido, en el artculo 67 del Decreto Legislativo N 1071 se establece que el
tribunal arbitral -a solicitud de parte interesada- se encuentra facultado para ejecutar
sus laudos y decisiones, siempre que medie acuerdo de las partes o se encuentre previsto en el reglamento arbitral aplicable al caso. Pero, si el tribunal arbitral considera
que resulta necesario requerir la asistencia de la fuerza pblica, la ejecucin del laudo
deber ser solicitada al Poder Judicial.
Sin perjuicio de lo antes sealado, la parte interesada puede recurrir directamente al
Poder Judicial para hacer efectivo el cumplimiento del laudo, cumpliendo con los requisitos y el procedimiento establecido en el artculo 68 del Decreto Legislativo N
1071.
Lo manifestado lneas arriba resulta plenamente aplicable para exigir el cumplimiento
de los laudos emitidos en el mbito de las contrataciones del Estado. En ese sentido,
el artculo 231 del Decreto Supremo N 184-2008-EF, Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado recientemente derogada, dispone que el laudo se ejecuta como
una sentencia, siempre y cuando siendo el rbitro nico o el presidente del tribunal
arbitral publique el laudo emitido en el SEACE.
c)
El pas cuenta con un proceso para monitorear esta rea de la administracin de contratos y para resolver problemas de desempeo de los contratos
Al respecto, es necesario sealar que antes del ao 2012, la normatividad de contrataciones del Estado estableca que era obligacin del rbitro nico y del presidente del
tribunal arbitral remitir al OSCE el laudo que emitieran para su registro y publicacin.
170
Sin embargo, debido a la inexistencia de elemento coercitivo que asegure su cumplimiento, dicha disposicin no siempre era observada.
Por esa razn, en el ao 2012 la Ley de Contrataciones del Estado fue modificada por
la Ley N 29873, con el propsito de, entre otros aspectos, disponer que el laudo deba ser notificado a las partes en forma personal y a travs del SEACE para efectos de
su validez, siendo el rbitro nico y el presidente del tribunal arbitral los responsables
de llevar a cabo el registro del laudo en dicho sistema electrnico.
Como puede advertirse, la modificacin aludida respondi a la necesidad de superar
la situacin antes descrita, as como para fortalecer los principios de publicidad y
transparencia que rigen las contrataciones pblicas.
En la nueva Ley de Contrataciones del Estado se ha mantenido el sentido de la modificatoria llevada a cabo en el ao 2012 respecto a la notificacin del laudo va el
SEACE, pero esta vez se ha precisado que la publicacin en dicha plataforma electrnica es condicin para su eficacia.
A su vez, debe anotarse que el OSCE publica en su portal web institucional los laudos
que le son remitidos83, los cuales son de acceso general y gratuito.
Sin perjuicio de lo sealado, es menester indicar que OSCE ha iniciado el anlisis de
los laudos publicados con la finalidad de identificar los criterios interpretativos y las
tendencias en la forma de resolver las controversias que surgen en el mbito de las
contrataciones del Estado, lo que permitir la identificacin de los posibles errores y
deficiencias en que se podra estar incurriendo durante la gestin del contrato. Con
este insumo ser posible implementar medidas correctivas que promovern la mejora
de la gestin de los procesos de contratacin.
Criterios de Calificacin
El sistema de adquisiciones en el pas cumple con los requisitos de a)
- c) mencionados arriba.
Puntaje
3
83
Corresponde sealar que en la actualidad existen ms de tres mil quinientos laudos arbitrales
(emitidos desde el ao 2003 al 2015) publicados en el portal institucional del OSCE, link:
http://www.osce.gob.pe/descarga/arbitraje/laudos/arbitraje1.asp
171
172
b)
c)
d)
a)
En lo que concierne al marco legal, existen disposiciones especficas que definen las
competencias de las instituciones a cargo del control de las adquisiciones pblicas. El
SNC est estructurado sobre la base de las competencias constitucionales, establecidas en la Constitucin Poltica del Per del 1993, entre las cuales se encuentra la de
supervisar la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones
de la deuda pblica y de los actos de la instituciones sujetas a control (Art. 82).
173
174
175
su personal a cargo, con el objetivo de prevenir posibles riesgos que afectan a una entidad pblica.
En cuanto a los mecanismos de Control Interno, la Ley N 28716, Ley de Control Interno de la Entidades del Estado, establece la implantacin, funcionamiento, perfeccionamiento y evaluacin del control interno en las entidades estatales, con el propsito de cautelar y fortalecer los sistemas administrativos y operativos, contra los actos
y prcticas indebidas o de corrupcin, propendiendo al debido y transparente logro de
los fines, objetivos y metas institucionales.
Las normas establecidas en el referido cuerpo normativo son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades, siendo que la Ley N 28716 faculta a la CGR para dictar la normativa tcnica de control que oriente la efectiva implantacin y funcionamiento del control interno as como su respectiva evaluacin.
En virtud de dichas facultades, en noviembre de 2006 la CGR emite la Resolucin de
Contralora N 320-2006-CG, que contiene las NCI, las cuales fueron elaboradas en
armona con los conceptos y enfoques modernos esbozados por las principales organizaciones mundiales especializadas sobre la materia, con aportes de instituciones y
de personas vinculadas al tema como resultado de su pre publicacin en la pgina web
institucional, y con la siguiente estructura basada en los componentes de control reconocidos internacionalmente:
1.
2.
3.
4.
5.
Ambiente de control
Evaluacin de riesgos
Actividades de control gerencial
Informacin y comunicacin
Supervisin
Puede afirmarse entonces que se cuenta con procedimientos claramente definidos, los
cuales, a nivel operativo, se encuentran establecidos en la Gua para la Implementacin del SCI de las entidades del Estado, aprobada en octubre de 2008 mediante Resolucin de Contralora N 458-2008-CG.
Conviene resaltar que el SCI est a cargo de la propia entidad pblica. Su implementacin y funcionamiento es responsabilidad de sus autoridades, funcionarios y servidores, siendo que el rol de la CGR en este aspecto es evaluar el SIC de las entidades
del Estado. Sus resultados contribuyen a fortalecer la institucin, a travs de las recomendaciones que hace de conocimiento de la administracin para las acciones conducentes a superar las debilidades e ineficiencias encontradas.
Asimismo, la CGR como ente rector del SCI, ha emprendido un operativo especial de
acompaamiento a 15 entidades para coadyuvar a la implementacin del Control Interno focalizado en el proceso de contratacin, en razn de que es uno de los temas
176
ms sensibles en la gestin pblica. Este acompaamiento apunta a fortalecer y optimizar los controles en el interior de las entidades del Estado, evitando posibles riesgos
en la administracin de los recursos pblicos relacionados con la contratacin de bienes servicio u obras. En este acompaamiento se afianza la importancia de procedimientos que identifiquen claramente las competencias en las contrataciones (quin),
los procedimientos y acciones que atienda riesgos en las diferentes fases de la contratacin (cmo) y la diligencia y concatenacin oportuna de acciones (cundo) hasta la
obtencin de las prestaciones requeridas lo cual propende a la reduccin de riesgos de
manejos inadecuados que luego derivan en prdidas para el Estado y su correlato en la
calidad de bienes, servicios y obras para el usuario final que es el ciudadano.
En ese orden de ideas, la CGR viene implementando mecanismos de control interno a
nivel de entidades y, finalmente, con el objetivo de incrementar y mantener buenas
prcticas de control interno, ha logrado que se incorpore en la Ley de Presupuesto del
Sector Pblico 2016 una disposicin expresa respecto al control interno que alcanza a
los tres niveles de gobierno as como una medida complementaria a todos los esfuerzos materializada en un Programa de Incentivos de la Gestin Municipal 2016 que
propone metas referida al Control Interno e incentivos econmicos a quienes cumplan
con su implementacin.
Como informacin complementaria al Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y
Modernizacin Municipal 2016, se verifica que en el mes de diciembre de 2015, se
aprob el Decreto Supremo N 400-2015-EF, mediante el cual se Aprueban los procedimientos para el cumplimiento de metas y la asignacin de los recursos del Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal del ao 2016, en cuyos
acpites 17 y 28 se establecen metas relacionadas con la implementacin del control
interno en las municipalidades. Adems, en el mismo dispositivo legal se aprueban los
instructivos de evaluacin correspondientes, desarrollando las actividades, especificaciones, medios de verificacin y puntajes de evaluacin para la implementacin del
control interno en el proceso de contratacin pblica.
El documento Medicin de la Implementacin del Sistema de Control Interno en el
Estado Ao 2014 de la CGR, seala que el ndice de Implementacin del Sistema
de Control Interno (IISCI) promedio es de 25, ubicado en el nivel de maduracin intermedio, tercera escala de seis. Asimismo, se indica que las empresas estatales y los
organismos autnomos presentan un mayor nivel de implementacin del sistema de
control interno; mientras que las municipalidades provinciales presentan el menor
puntaje (15 control interno inicial).
c)
177
Los controles especficos y peridicos del riesgo tienen directa vinculacin con el nivel de implementacin del control interno. Con relacin a ello, el artculo 6 de la Ley
28716, Ley de Control de la Entidades del Estado establece como obligacin del Titular y funcionarios de cada entidad (...) Efectuar la autoevaluacin del control interno,
a fin de propender al mantenimiento y mejora continua del control interno.
Tal como se mencionara anteriormente, la CGR concluy una medicin en los tres
niveles de gobierno respecto de la implementacin del control interno durante el ao
2014, lo que permiti que se obtenga el IISCI, indicador que mide el grado de implementacin o madurez del SCI en las entidades del Estado. Dicho indicador fue construido en base a un cuestionario de 51 preguntas aplicadas a Jefes de OCI de 655 entidades a nivel nacional de los tres niveles de gobierno. A continuacin se citan algunos
resultados de la medicin efectuada:
178
Con ello se verifica que, independientemente de la progresiva evolucin en la implementacin del control interno en sus diferentes componentes, incluido el manejo del
riesgo, la CGR da muestras de diligencia y preocupacin efectiva en la evaluacin y
controles especficos y peridicos al respecto.
Criterios de Calificacin:
Aunque no exista un modelo nico, es importante que los principios bsicos de supervisin y control existan dentro del marco legal y regulatorio del pas y que su aplicacin sea universal.
Criterios de Calificacin
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
a)
Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de
control y auditora para supervisar la funcin de adquisiciones.
b)
Implementacin de mecanismos de control interno en las
diferentes dependencias con procedimientos claramente
definidos.
c)
Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y
eficiente y una mitigacin efectiva del riesgo.
d)
Evaluacin y controles especficos y peridicos del riesgo y
ajustados al manejo del riesgo.
El sistema en el pas cumple con los requisitos de a) ms dos de los
requisitos anteriormente nombrados.
El sistema alcanza a) pero los controles resultan muy trabajosos y llevan mucho tiempo, obstaculizando as una toma de decisiones eficiente.
Los controles son imprecisos o flojos e inadecuados hasta tal punto
que existe una aplicacin deficiente de las leyes y reglamentaciones y
un gran riesgo de fraude y corrupcin.
Puntaje
3
2
1
179
180
Entidades Auditadas
# Acciones Control
Ao 2014
Ao 2015
Acciones 2014
Acciones 2015
848
840
2443
2571
Examen Especial
789
392
1962
588
699
1583
Auditora Financiera
374
320
474
394
Auditora de Gestin
Auditora de Desempeo
Auditora de Cumplimiento
181
182
TIPO INFORME
INFORME ESPECIAL
Concl ui do
En proce s o
3,140
466
Pe ndi e nte
1,309
sub total 1
4,915
INFORME ADMINISTRATIVO
Impl e me nta da
39,903
En proce s o
19,593
Re toma da
1,191
Pe ndi e nte
16,839
No a pl i ca bl e
3,186
sub total 2
80,712
TOTAL GENERAL
85,627
As se aprecia que de 85,627 recomendaciones formuladas en 7 aos, 18,138 se encuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de control
relacionados con adquisiciones pblicas recaen en servicios de control posterior, los
cuales ascienden a 2,507 como promedio anual siendo que el promedio de recomendaciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio de 17,549
recomendaciones por ao.
A partir de dicha informacin resulta razonable inferir que de las recomendaciones
registradas como pendientes de atencin al 31 de marzo 2016 18,138 un 96.7%
(17,549) seran recomendaciones generadas en el ao anterior y por ende se encontraran dentro del plazo de atencin de un ao; mientras que el 3.3 % (589) sera el nivel
de recomendaciones que se atienden por ms de un ao.
Criterios de Calificacin
El propsito de este indicador es revisar en qu medida se implementan dentro de un
plazo razonable las recomendaciones de auditora interna y externa. Esto puede ex-
183
Puntaje
Las auditoras se realizan todos los aos pero la respuesta a las recomendaciones de los auditores o su implementacin llevan hasta un
ao.
184
a)
Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir problemas a la gerencia segn la urgencia que tengan.
En el ordenamiento nacional, no existe una unidad de control interno como lo denominaran algunos pases pues segn la Gua para la Implementacin del Sistema
de Control Interno de las entidades del Estado se prev la conformacin de un Comit en cada Entidad, el cual es el encargado de efectuar la sensibilizacin, orientaciones, diagnsticos internos, y apoyo en el establecimiento y seguimiento de planes de
control interno en consideracin a riesgos de la gestin, de modo que las medidas a
implementarse, progresivamente, formen parte de las decisiones internas en los diferentes niveles de la Entidad.
Ahora bien, cabe sealar que en enero de 2015 la CGR, a travs del Departamento de
Control Interno de la Gerencia de Estudios y Gestin Pblica elabor herramientas
escritas como parte de una estrategia para fortalecer el control interno en las entidades
del Estado, de conformidad con las responsabilidades que le otorga la Ley N 28716,
Ley de Control Interno de las entidades del Estado. Dichas herramientas escritas incluyen materiales que sensibilizan a las entidades sobre el valor agregado del control
interno, materiales de capacitacin, lista de chequeos de autodiagnstico y formatos
de seguimiento y evaluacin, todo lo cual se ha generado en funcin de los siguientes
ejes y componentes:
El componente Acompaamiento a entidades piloto tiene como objetivo que, a travs del acompaamiento de la CGR, un grupo de entidades de los tres niveles de gobierno implementen sus controles internos en el proceso de contratacin pblica,
promoviendo de esta manera la institucionalizacin el control interno en estas entidades; adems de identificar y, sobretodo, documentar buenas prcticas y experiencias
que sirvan de insumo para retroalimentar los productos y herramientas de control in-
185
Ahora bien, en mayo del ao 2016 la CGR ha aprobado la Directiva N 013-2016CG/GPROD Implementacin del Sistema de Control Interno en las Entidades del
Estado, a fin de: i) regular el modelo y los plazos para la implementacin del SCI
que deben realizar las entidades del Estado en los tres niveles de gobierno, ii) medir el
nivel de madurez del SCI con base a la informacin que deben registrar las entidades
de todos los niveles de gobierno a travs del aplicativo informtico Seguimiento y
Evaluacin del SCI. Asimismo, establece los plazos mximos en los que cada entidad
debe implementar su SCI, en funcin al nivel de gobierno, fase y etapa de implementacin.
b)
En cuanto a los reportes peridicos a la gerencia a travs de todo el ao, como lo hemos sealado precedentemente, el SCI se debe realizar dentro de cada Entidad en los
tres niveles de gobierno, siendo que, en el ao 2016 mediante la Directiva N 0132016-CG/GPROD se prev una fase de evaluacin la cual debe ser permanente y se
acompaa la evolucin de las fases de planicacin y ejecucin, con la nalidad de
retroalimentar el proceso de implementacin para la mejora continua del SCI de la
entidad.
As, en la fase de evaluacin se deben efectuar Reportes de evaluacin y mejora continua, lo cual comprende las actividades enfocadas a viabilizar la evaluacin peridi-
186
c)
187
Criterios de Calificacin:
Deben establecerse las siguientes disposiciones clave:
(a)
(b)
(c)
Criterios de Calificacin
Puntaje
De lo expuesto se desprende que existen normas escritas que regulan el control interno, as como documentacin generada por la CGR, a travs de su programa de
acompaamiento, lo cual incluye disposiciones sobre reportes peridicos en la planificacin (al trmino de cada etapa) y ejecucin (trimestralmente), as como un informe final, por lo que se verifican disposiciones que dan cuenta de las mejores prcticas
sealadas en los literales a) y b), sin embargo, dado que la Directiva N 013-2016-
188
CG/GPROD ha sido aprobada en el mes de mayo del 2016, no se cuenta con informacin que permita verificar el cumplimiento aludido en el literal c).
Puntaje obtenido: 2
Sub indicador 9 (d) Los sistemas de control internos se encuentran suficientemente definidos como para permitir la realizacin de auditoras de desempeo
El presente indicador est orientado a evaluar la existencia de polticas, procedimientos o lineamientos de control interno en las Entidades, que sirvan de pauta para
la realizacin de auditoras de desempeo.
En este Sub-indicador se evala la existencia de Procedimientos de control interno lo
que incluye un manual que establece los requisitos para esta actividad y est a disposicin de todo el personal
Diagnstico de los criterios:
En primer lugar cabe mencionar que de conformidad con el artculo 7 de la Ley N
27785, Ley del SNC y de la CGR, el Control Interno:
i)
ii)
iii)
189
En el artculo 14 de la Ley N 27785, se dispone que El ejercicio del control gubernamental por
el Sistema en las entidades, se efecta bajo la autoridad normativa y funcional de la Contralora
General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos tcnicos correspondientes a su proceso, en funcin a la naturaleza y/o especializacin de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecucin.
85
Mediante la promulgacin de la Ley N 29743 se modific el cuarto prrafo del mencionado artculo 10 de la Ley N 28716, indicndose que la competencia normativa de la CGR, tomara en
cuenta la naturaleza de las funciones de las entidades, proyectos de inversin actividades y programas sociales que estas administran. Asimismo, se derogaron los artculos 2 y 3 del Decreto de
urgencia 067- 2009.
190
presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel de automatizacin que le corresponde a cada entidad pblica en lo particular.
De acuerdo a lo dispuesto en la mencionada Gua, la implantacin del SCI, comprende tres (03) fases, las cuales a su vez comprenden un conjunto de actividades que
enunciamos a continuacin:
Ase
Planificacin
Actividades
Compromiso de la Alta Direccin
Diagnstico
Plan de Trabajo
Ejecucin
Evaluacin
Documentos de acreditacin
Acta de compromiso Constitucin del Comit
Programa de trabajo
Recopilacin de informacin
Anlisis de informacin
Anlisis Normativo
Identificacin de debilidades y fortalezas
Informe de Diagnstico
Descripcin de actividades y cronograma
Desarrollo del Plan de Trabajo
Criterios de calificacin
Puntaje
Existen procedimientos de control internos pero hay omisiones o prcticas que necesitan de ciertas mejoras.
De lo expuesto se desprende que existen normas procedimientos y guas para la implementacin de sistemas de control interno en las Entidades siendo que la gua aprobada por la CGR resalta, como fundamento del ambiente de control en las entidades,
la difusin y participacin del personal de manera transversal en la implementacin y
consolidacin del control interno. Por otro lado, considerando que la implementacin
y su medicin es progresiva teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones de las
Entidades, no se puede afirmar que su cumplimiento es disparejo ni deficiente.
Adems de ello, conviene destacar que a mediados del ao 2016 la CGR a travs de la
Directiva N 013-2016-CG/GPROD ha establecido plazos para que las Entidades implementen su SCI, a partir de lo cual, posteriormente podran recabarse informacin
sobre las entidades que cuente con procedimientos de control interno.
Puntaje obtenido: 2
191
192
(MEBA
Objetivos:
Malla Curricular:
PAB-AC
(PAI-AC
Proporcionar a sus participantes un plan de capacitacin del ms alto nivel acadmico y profesional, que les permita lograr una formacin integral.
Para ello, busca desde una perspectiva prctica,
fortalecer el desarrollo de competencias a travs
de la aplicacin de la teora en su quehacer laboral, transfiriendo sus logros de aprendizaje para el
cumplimiento de las metas institucionales:
1. Fortalecer la labor del auditor para que las
acciones de control logren los resultados esperados por La CGR.
2. Desarrollar las competencias de los auditores a
fin de contribuir a la mejora de su desempeo
laboral a travs de la puesta en prctica de las
tcnicas de la auditora de cumplimiento.
4. Actos preparatorios
5. Procesos de Seleccin
6. Modalidades Especiales de Seleccin
7. Ejecucin Contractual de Bienes y Servicios
8. Solucin de Controversias
9. SEACE y Contrataciones Electrnicas
Asimismo, comprende dos talleres de 8 horas
lectivas cada uno, respecto de:
Auditora a los Procesos de Contrataciones
Auditora de Obras Pblicas
Comprende, entre otros, un curso de 26 horas
acadmicas de Contrataciones del Estado
193
b)
Sobre el particular, de conformidad con el artculo 19 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del SNC, modificada por Ley N 28557, respecto de la designacin de los integrantes de los rganos de Auditora Interna, en primer lugar cabe mencionar que:
i)
ii)
iii)
Ahora bien, en cuanto al hecho que quienes realizan las auditoras de adquisiciones
tengan conocimientos adecuados sobre el tema como condicin para realizarlas, es
pertinente mencionar que las Normas Generales de Control Gubernamental, aprobadas con Resolucin de Contralora N 273-2014-CG del 12 de mayo de 2014, en
cuanto al entrenamiento y competencia del personal que realiza servicios de control,
establece como premisa que el personal del Sistema debe poseer entrenamiento profesional especializado y actualizado, as como contar con la competencia necesaria
para el apropiado desarrollo del control gubernamental, propendindose a la mejora
continua de su calidad profesional. En ese sentido, cuando se selecciona a los auditores que integraran los comits de auditora en materia de adquisiciones, se requiere
que haya aprobado previamente los cursos de la Escuela Nacional de Control (MEBA,
PAB-AC, PAI-AC), sin perjuicio de que ante casos atpicos y/o complejos se recurra
al apoyo de especialistas en adquisiciones pblicas o al mismo OSCE.
194
Criterios de Calificacin
Puntaje
195
196
taciones, pues las quejas en la norma nacional tienen otra connotacin, alcance y procedimiento.
Sub indicador 10 (a).- Las decisiones se discuten sobre la base de la informacin
disponible y la decisin final puede ser revisada y tomada
por un ente (o autoridad) con capacidad de exigir su cumplimiento conforme a las leyes.
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
a)
Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes
han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una
decisin final que resulta vinculante salvo que se presente una apelacin.
b)
c)
Respecto de las bases elevadas, las Entidades remiten al OSCE los actuados del proceso de seleccin de acuerdo a los requisitos del TUPA del OSCE, siendo la Unidad
de Tramite Documentario la encargada de recibir y verificar el cumplimiento de los
requisitos exigidos.
Para la emisin del Pronunciamiento la Direccin de Supervisin del OSCE revisa la
toda la informacin remitida por Entidad. En atencin al contenido de las solicitud(es)
de elevacin de observaciones se determinan los aspectos que sern tratados en el
Pronunciamiento, para ello se analiza los aspectos cuestionados por los participantes y
los argumentos esbozados por la Entidad, a fin que el OSCE se pronuncie y disponga,
de ser el caso, los aspectos que la Entidad deber considerar en el desarrollo de la
contratacin (integracin de Bases).
A efectos que el OSCE se pronuncie sobre los aspectos cuestionados por los participantes se cumple con evaluar la informacin disponible, con lo cual se valoran los
argumentos e intereses de ambas partes, siendo que las decisiones que se adoptan se
encuentran orientadas a velar que en los documentos de licitacin no se establezcan
condiciones o exigencias que restrinjan innecesariamente la competencia de postores.
197
Respecto del recurso de apelacin, al momento de la presentacin del recurso, se verifica en mesa de partes del Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante Tribunal, que ste cumpla con todos los requisitos de admisibilidad, fundamentalmente requisitos documentales. Verificado el cumplimiento de estos requisitos se admite el
recurso, registrndose su ingreso en el SEACE, luego la Secretara del Tribunal corre
traslado a la Entidad convocante respecto al recurso presentado, para que remita el
expediente de contratacin del procedimiento de seleccin que ha sido impugnado, de
tal manera que el Tribunal tenga los elementos necesarios para resolver el recurso interpuesto. Al respecto, la normativa establece la obligacin de la Entidad de remitir el
expediente completo, segn lo previsto en los incisos 2) y 3) del artculo 116 del Reglamento.
Remitida la informacin por parte de la Entidad, se verifica que sta haya notificado
de la apelacin a aquellos que seran los afectados con la interposicin del recurso, lo
que incluye al tercero administrado (ganador de la Buena Pro) para que puedan manifestar (absolucin del recurso), de ser el caso, lo que corresponda a su derecho. Con o
sin la absolucin antes indicada, el expediente es remitido a la Sala correspondiente
del Tribunal, la misma que es asignada de forma aleatoria por el Sistema del Tribunal.
La Sala, a efectos de tomar una decisin acorde a derecho, se asegura que se cuente
con toda la informacin necesaria para resolver el recurso interpuesto, en caso considere que sta es insuficiente, se pide mayor informacin a la Entidad o a terceros
(usualmente otras entidades rectoras en la actividad vinculada con el objeto del procedimiento de seleccin; al rea usuaria de la propia Entidad, cuando el motivo de la
apelacin est vinculado con el requerimiento formulado por dicha rea; a otras personas naturales o jurdicas cuando es necesario verificar la veracidad de la documentacin expedida por ellas, se solicita opinin o informacin que tenga otro organismo
o autoridad especializada, entre otras). En este perodo tambin se realiza la audiencia
pblica, en la cual se escuchar los informes orales de las partes involucradas en el
recurso interpuesto (por lo general, impugnante, tercero administrado y Entidad),
cuando alguna de las partes lo hubiera solicitado o cuando el Tribunal considere conveniente su convocatoria.
Con toda la informacin necesaria y pertinente que le permita tomar una correcta decisin, lo que incluye la valoracin de las pruebas aportadas o gestionadas por el propio Tribunal, se declara que el expediente se encuentra listo para resolver, debiendo la
Sala emitir su pronunciamiento (Resolucin) y publicarlo en el SEACE.
Finalmente, debe indicarse que lo resuelto por el Tribunal puede ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial mediante la accin contencioso administrativa, cuya interposicin por s sola no suspende lo resuelto por el Tribunal, salvo que el demandante obtenga una medida cautelar de no innovar.
198
b)
Respecto de las Bases elevadas, la Direccin de Supervisin es el ente tcnico responsable que forma parte de la estructura orgnica del OSCE, quien tiene a su cargo, entre otros, emitir Pronunciamientos sobre las Bases elevadas por los participantes,
siendo que las disposiciones dadas en el pronunciamiento se encuentran debidamente
motivadas y expresadas de manera objetiva.
Una vez emitido el pronunciamiento, la Entidad deber implementarlo en el desarrollo
del proceso, lo cual puede suponer efectuar correcciones, adecuaciones o acreditaciones en los documentos de licitacin. Asimismo, cabe indicar que el pronunciamiento
tiene carcter vinculante en el proceso de seleccin, siendo que la Entidad no puede
continuar con el desarrollo del proceso sin implementar lo requerido por el OSCE,
bajo sancin de nulidad del proceso.
Contra el pronunciamiento del OSCE, conforme al artculo 58 del Reglamento, no
cabe la interposicin de recurso administrativo alguno.
En lo que concierne al recurso de apelacin, el Tribunal de Contrataciones del Estado
es el rgano resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del OSCE, contando con plena autonoma e independencia para ejercer sus funciones. Como todo
tribunal administrativo imparte justicia administrativa con carcter nacional en el mbito de la Ley de Contrataciones del Estado, su Reglamento y dems normas complementarias. En consecuencia, la naturaleza del Tribunal es que se trata de un rgano
administrativo y no judicial.
En el artculo 123 del Reglamento, se prev expresamente que la resolucin que dicta
el Tribunal debe cumplirse por las partes sin calificarlas y en sus propios trminos.
Adems, se establece como medidas coercitiva, en caso de incumplimiento de la Entidad que debe ejecutar lo resuelto por el Tribunal, la comunicacin a la CGR para determinar responsabilidades y la denuncia penal correspondiente.
De otro lado, cabe precisar que el recurso de apelacin que resuelve el Tribunal agota
la va administrativa, contra ella slo cabe la accin contenciosa administrativa ante el
Poder Judicial.
c)
Respecto de las Bases elevadas, una vez que la Entidad notifica a travs del SEACE el
pliego absolutorio de observaciones, dentro de los tres das hbiles siguiente los participantes, conforme a los supuestos previstos en el artculo 58 del Reglamento, pueden
solicitar ante la Entidad la elevacin de los actuados al OSCE para la emisin del
Pronunciamiento. Luego de ello, la Entidad cuenta con dos das hbiles para remitir la
informacin requerida en el TUPA del OSCE, siendo que de acuerdo al TUPA vigente la tasa para elevar las Bases al OSCE, asciende a S/: 305.00.
199
86
Con la reforma normativa se prev que la garanta para interponer el recurso de apelacin es
equivalente al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningn caso podr ser
mayor a 200 UIT, la misma que se devolver al impugnante en el caso que se ampare su recurso.
200
En todos los casos, los plazos legales que tiene el Tribunal para resolver el recurso de
apelacin es en promedio un total de 18 das hbiles luego de admitido el recurso que,
cuando se requiere mayor informacin o la realizacin de informe oral en audiencia
pblica, se extiende a 28 das hbiles.
No obstante, se presentan situaciones que extienden dichos plazos, dada la naturaleza
del procedimiento, cuando se realizan las notificaciones presenciales para que la Entidad convocante conozca del contenido del recurso interpuesto, caso en el cual se debe
utilizar los servicios de mensajera local. En esta situacin, se aprecia que los servicios de mensajera con que cuenta el OSCE, demora en promedio entre 3 a 6 das para
notificar efectivamente a las Entidades tal recurso, as como para que remitan la informacin necesaria para resolver (expediente de contratacin), siendo que el plazo de
3 das que stas tienen se cuenta desde la fecha en que efectivamente son notificadas,
a lo que debe agregarse el incumplimiento de las entidades de remitir la informacin
dentro de ese plazo. Son estas circunstancias que ocurren al inicio del procedimiento
recursal las que podran generar la extensin de los plazos legales antes sealados.
Es por ello que, en promedio, en los plazos reales, hay recursos de apelacin que se
resuelven en un plazo aproximado de 41 das hbiles de admitido el recurso, lo que se
ha venido mejorando en los ltimos cuatro aos, conforme se aprecia en el siguiente
cuadro:
Tiempo de atencin en das hbiles 2012 -2015
TIPO DE EXPEDIENTE
2012 2013 2014 2015
Expediente de Recurso de Apelacin/Revisin
107
57
37
41
Criterios de Calificacin:
Este sub indicador analiza el proceso establecido para abordar las protestas o apelaciones y las condiciones que deben existir para asegurar la justicia y el debido proceso.
(a)
Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes
han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una
decisin final que resulta vinculante salvo que se presente una apelacin.
(b)
(c)
201
Criterios de Calificacin
Puntaje
El sistema solamente cubre lo dispuesto en (a) donde cualquier apelacin debe realizarse a travs del sistema judicial lo que implica procesos largos.
A partir de lo sealado en el anlisis precedente, se aprecia que las decisiones se sustentan en la valoracin tcnica de la informacin disponible, que existe una autoridad
cuyas decisiones pueden exigirse y que existen plazos especficos para cada proceso
de revisin.
Puntaje obtenido: 3
Sub indicador 10 (b).- El sistema de revisin de quejas tiene la capacidad de manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparacin impuesta.
En este sub indicador se evala lo siguiente:
- El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables de tiempo para
la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para asegurar
cumplimiento.
Anlisis de criterios:
a)
Respecto de las Bases elevadas, los cuestionamientos a las Bases que son remitidos a
la Direccin de Supervisin del OSCE para la emisin del pronunciamiento correspondiente son atendidos y procesados en un plazo mximo de diez das hbiles, el
mismo que resulta razonable dada la cantidad y complejidad de la evaluacin que se
realiza para el procesamiento del trmite, as como los mecanismos de control interno
que se dan para garantizar la calidad y predictibilidad de las disposiciones del OSCE.
202
b)
Respecto del cuestionamiento a las Bases, los pronunciamientos emitidos por la Direccin de Supervisin del OSCE por disposicin normativa son de obligatorio cumplimiento para la Entidad y los participantes del proceso de seleccin, siendo que contra el pronunciamiento emitido por el OSCE no cabe la interposicin de recurso administrativo alguno.
Ahora bien, luego de emitido el pronunciamiento corresponde a la Entidad implementar en sus Bases Integradas las disposiciones dadas por el OSCE, as como las modificaciones que devengan de los pliegos de absolutorios. Luego de integradas las Bases
los participantes del proceso de seleccin, en caso consideren que las Bases Integradas no se encuentran acorde con lo dispuesto en Pronunciamiento, podrn comunicar
dicha situacin a la Direccin de Supervisin, siendo que, en el supuesto que se advierta que efectivamente hay un incumplimiento por parte de la Entidad respecto de
alguna de disposicin del Pronunciamiento, se exhortar a la Entidad ha volver a integrar las Bases a fin que cumplan con el Pronunciamiento del OSCE y as dotarlo de
efectividad. La Entidad no puede continuar con el desarrollo de su proceso de seleccin sin implementar lo dispuesto por el OSCE, bajo sancin de nulidad.
En lo que corresponde al recurso de apelacin, adicionalmente al aspecto normativo al
que aludimos en el Sub-indicador 10 (a), teniendo en cuenta que es la Entidad convocante la directa responsable de ejecutar lo resuelto por el Tribunal, son las partes las
que deben efectuar el control de que ello se haga realidad, teniendo la potestad de hacer de conocimiento del Tribunal en caso la Entidad no cumpla lo resuelto. A ello debemos agregar que el artculo 54 de la LCE establece que en tanto no se resuelva el
recurso de apelacin, el procedimiento debe estar suspendido, teniendo el SEACE
dispositivos que impiden la continuacin del procedimiento.
Por su parte, el artculo 123 del RCE establece que cuando la Entidad no cumpla con
lo dispuesto en una resolucin del Tribunal, ste dictar medidas pertinentes para su
debida ejecucin, comunicando dicho aspecto al SNC, sin perjuicio del requerimiento
al Titular de la Entidad para que se interponga al o a los responsables las sanciones
previstas en el artculo 46 de la LCE y, de ser el caso, se denunciar a los infractores
segn lo tipificado en el Cdigo Penal.
Considerando que el efecto inmediato de la interposicin del recurso de apelacin es
la suspensin del procedimiento de compra, no solo desde el punto de vista legal sino
tambin operativo (en el SEACE se hace el bloqueo que impide su continuidad a las
203
Distribucin del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Mesa de Partes hasta la fecha en que el mismo pasa a la Sala del Tribunal - Ao 2015
70
63
60
54 54
53
50
42
40
30
24
20
10
5
1
28
14
8
7
3
29 26
23
17
16
13
11
6
44
76
7
23
8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50
11
0
0
Con la reforma normativa se prev que la garanta para interponer el recurso de apelacin es
equivalente al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningn caso podr ser
mayor a 200 UIT, la misma que se devolver al impugnante en el caso que se ampare su recurso.
204
Para este primer tramo, si bien el tiempo promedio entre estos dos puntos es de 18.7
das hbiles., los casos ms recurrentes duran entre 15 y 19 das hbiles. Veamos a
continuacin la distribucin del tiempo en el segundo tramo.
Distribucin del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal hasta la
fecha de la emisin de la Resolucin - Ao 2015
Del clculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de das
en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 das hbiles, desde que el expediente pas a una de las salas, siendo los plazos ms recurrentes entre 19 y 25 das. Si
sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el impugnante
conozca el veredicto del Tribunal, contado desde el da en que este present su recurso impugnativo, es de 38.4 das hbiles.
Respecto al sub indicador b) se analiz una muestra de 153 resoluciones emitidas por
el Tribunal de Contrataciones. Se identific lo que se dictamin en cada una de ellas y
se revisaron las actuaciones del procedimiento de contratacin luego de dicha emisin, encontrndose lo siguiente:
Resultado
Cantidad
139
90.8%
3.9%
2.0%
No acataron
3.3%
153
100%
Si acataron
Total
205
Criterios de Calificacin
Puntaje
Puntaje obtenido: 3
206
Sub indicador 10 (c) El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la informacin disponible.
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisin del ente revisor establecen
decisiones que:
a) se basan sobre la informacin relevante al caso;
b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la informacin relevante;
c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisin de una instancia superior;
d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la implementacin del
proceso o de los procedimientos.
207
por el Poder Judicial que resultaron favorables para el Tribunal se consider lo siguiente: i) 108 sentencias declararon infundadas las demandas que pretendan anular
la resoluciones emitidas por el Tribunal, ii) 1 sentencia se declar fundada en parte la
demanda y, reformndola, la sancin que originalmente impuso el Tribunal por 14
meses fue rebajada a 03 meses; por ello se consider el dato como 0.5 y iii) 1 sentencia fue declarada fundada la demanda.
c)
Respecto de las bases elevadas, a travs de la emisin del Pronunciamiento la Direccin de Supervisin del OSCE se pronuncia sobre los cuestionamientos formulados en
las Bases, siendo que, cuando se adviertan contravenciones a la normativa de contratacin se dispondr que la Entidad implemente o modifique determinados extremos de
las Bases, adems, podr disponer el registro de informacin adicional, en atencin al
principio de transparencia, de modo que la Entidad sustente determinadas decisiones
de gestin o exigencias previstas en las Bases.
Respecto del recurso de apelacin se reconoce el derecho del impugnante o se ratifica
el derecho declarado a favor del ganador de la buena pro o se corrigen las desviaciones que se producen en el procedimiento, por ejemplo, declarando la nulidad del procedimiento de seleccin, de corresponder.
Cada una de esas decisiones est orientada a no afectar los objetivos que se persiguen
en el rgimen de contratacin, esto es, que las entidades contraten en forma oportuna,
con la calidad requerida y a precios competitivos.
Finalmente, en cuanto a las bases elevadas, la Direccin de Supervisin efecta una
primera revisin a fin de verificar si corresponde emitir el Pronunciamiento correspondiente, es decir, si se han cumplido los supuestos previstos en la normativa de contrataciones (artculo 58 del Reglamento) para que el participante requiera que el
OSCE se pronuncie, siendo que, en caso no se cumpla ello, se emite un Oficio a travs del cual se advierte la improcedencia del trmite, sin perjuicio de la supervisin
de oficio que se pueda realizarse, segn corresponda.
Por su parte, el Tribunal de Contrataciones del Estado, en la tramitacin de los recursos de apelacin verifica las causales de improcedencia previstas en la normativa de
contrataciones (artculo 111 del Reglamento), en cuyo caso, se declarar la improcedencia el recurso de apelacin.
d)
Las disposiciones del Pronunciamiento del OSCE constituyen disposiciones relevantes en la medida que sanean las reglas de seleccin, lo cual incluye la adecuacin de
requisitos conforme a ley, aplicacin de bases estandarizadas, ajustes cualitativos y de
puntaje en factores de evaluacin cuando estos resultan determinantes para la buena
pro, sustento de disposiciones tcnicas que pueden constituir restricciones a la compe-
208
tencia, entre otros. Dichas reparaciones son de obligatorio cumplimiento para la Entidad y participantes del proceso, debiendo la Entidad implementarlo en sus Bases Integradas, bajo sancin de nulidad.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a los
recursos de apelacin, deben ser cumplidas por las partes sin calificarlas y bajo sus
trminos. En caso la Entidad no cumpla con lo dispuesto por el Tribunal se comunicar el SNC y al Titular de la Entidad para las acciones correspondientes.
Criterios de Calificacin
Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisin del ente revisor establece decisiones que:
a) se basan sobre la informacin relevante al caso;
b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la informacin
relevante;
c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisin de una
instancia superior;
d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la implementacin del proceso o de los procedimientos.
Los procedimientos de quejas cumplen con (a) ms dos de las condiciones nombradas arriba.
Los procedimientos de quejas cumplen con (a)
El sistema no cumple con ninguno de los puntos enumerados ms arriba.
Puntaje
3
2
1
0
209
Criterios de Calificacin
Puntaje
Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fcilmente accesible.
210
Sub indicador 10 (e).- El sistema asegura que el ente encargado de revisar las protestas tenga plena autoridad e independencia para resolverlas
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autnomo para resolverlas.
Anlisis de criterios:
La Direccin de Supervisin tiene a su cargo la emisin de pronunciamientos sobre
Bases elevadas, la cual si bien constituye un rgano de lnea que depende jerrquicamente de la Presidencia Ejecutiva del OSCE, conforme lo establecido en el artculo 52
del Reglamento de Organizacin y Funciones de OSCE, aprobado mediante Resolucin Ministerial No.789-2011-EF/10, es independiente en la toma de decisiones de
carcter tcnico y no requiere ratificacin de instancia alguna del OSCE, lo que incluye la Emisin de Pronunciamientos sobre Bases.
En lo que se refiere al Tribunal de Contrataciones de Estado, que es el ente encargado
de pronunciarse en ltima instancia, en torno a los recursos de apelacin, es un rgano
independiente y autnomo para resolver dichas controversias suscitadas durante un
procedimiento de seleccin.
Sobre el particular, debe mencionarse que, conforme se indica en el artculo 18 del
Reglamento de Organizacin y Funciones de OSCE, aprobado mediante Resolucin
Ministerial No.789-2011-EF/10, normativamente el Tribunal es autnomo e independiente en la emisin de sus resoluciones y pronunciamientos, sin perjuicio de depender administrativamente de la Presidencia del OSCE.
Criterios de Calificacin:
Este sub indicador evala el grado de autonoma que tiene el ente que decide sobre las
protestas en relacin con el resto del sistema para asegurar que sus decisiones no sufran interferencia o conflicto de intereses. Debido a la naturaleza de este subindicador
se lo califica con 3 o 0.
Criterios de Calificacin
El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autnomo
para resolverlas.
Puntaje
3
NA
NA
El ente encargado de revisar las protestas no es independiente y autnomo para resolverlas.
211
212
El SEACE v3.0 tambin permite el registro de contrataciones bajo la Ley de Contrataciones del Estado y bajo regmenes especiales, ha ido incrementando sus funciones
segn la demanda y evolucin de la normativa de contrataciones a la fecha permite el
registro de PAC, actos preparatorios, procedimientos de seleccin, contratos y ejecucin contractual, registro de rdenes de compra y servicios; y contrataciones a travs
del catlogo de acuerdo marco. Entre sus bondades funcionales esta la compatibilidad
con varios navegadores, internet explorer, google Chrome, mozila y safari, registro
segn las fases de la contratacin; registrar y guardar informacin por secciones; permite visualizar los participantes inscritos en el proceso de seleccin, Permite visualizar a los integrantes del comit especial o del OEC.
La tecnologa que se usa en el Sistema SEACE v3.0 es la siguiente:
Servidor WEB: IBM HTTP Server 2.2, Apache HTTP Server 2.2
Servidor de aplicaciones: Weblogic 11g y JBoss EAP 6.3
Servidor de Base de Datos: Oracle Database 11g RAC
Repositorios de identidad: Oracle Internet Directory 11g
Repositorio de archivos: Alfresco Enterprise 4.1
a)
ii.
iii.
iv.
Cabe indicar, que el OSCE ha efectuado capacitacin sobre las funcionalidades del
SEACE a nivel nacional de manera gratuita a los diversos funcionarios pblicos.
Asimismo, a travs de sus Aliados estratgicos brinda capacitacin sobre el SEACE
213
en los diversos diplomados y talleres relacionados con las contrataciones pblicas que
se realizan a nivel nacional.
As tambin, cabe sealar que la accesibilidad del SEACE, tal como se seal en el
Pilar II, se evidencia con el nmero de transacciones que se vienen generando y la
mnima proporcin de incidentes que interrumpen su operatividad.
Ahora bien, en cuanto al nmero de "acciones de acceso al sistema" (nmero de veces
que un actor accedi al sistema ya sea como usuario registrado o sin cuenta de usuario), se brinda la siguiente informacin:
1.- Pblico (Mdulos: buscador pblico)
No se almacena o registra informacin de actividad en la base de datos, ya que
tcnicamente no es factible debido a que los recursos de almacenamiento y base
de datos podran crecer exponencialmente.
2.- Entidades contratantes (Mdulos: PAC, CUBSO, Actos Preparatorios, Seleccin, Contratos)
No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACEV2. Se tiene registro
de acciones de acceso al sistema SEACEv3 a partir de 17/11/2015, se muestra el
siguiente reporte al 11/04/2016
PERIODO
PERFIL
CANTIDAD
2015-11
ENTIDAD CONTRATANTE
168,852
2015-12
ENTIDAD CONTRATANTE
315,814
2016-01
ENTIDAD CONTRATANTE
140,101
2016-02
ENTIDAD CONTRATANTE
126,490
2016-03
ENTIDAD CONTRATANTE
163,634
Cabe precisar que las cifras sealadas corresponden a los ingresos al SEACEv3
para registrar informacin correspondiente a los actos preparatorios y procesos de
seleccin. El nmero de transacciones llevadas a cabo en este periodo es de
1,899,862 conforme se precis en el anlisis llevado a cabo en el Pilar II.
3.- Proveedores inscritos en el RNP (Mdulos: Seleccin)
El proveedor puede ingresar al SEACE para registrarse como participante de manera electrnica as como realizar el registro y presentacin de ofertas.
No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACEV2. Se tiene registro
214
b)
PERIODO
PERFIL
CANTIDAD
2015-11
95,794
2015-12
168,629
2016-01
94,713
2016-02
75,613
2016-03
104,577
En el SEACE tiene como rol el fomentar la transparencia de las contrataciones pblicas, se registra informacin de los procedimientos de seleccin desde su planificacin
con el PAC, los actos preparatorios, procedimientos de seleccin, contratos y su ejecucin contractual, registro de rdenes de compra y servicios; y contrataciones a travs del catlogo de acuerdo marco. Los procedimientos de seleccin son realizados en
su mayora de forma presencial, en cuanto a procedimientos de seleccin electrnicos
se tiene a la Subasta Inversa Electrnica as como las contrataciones a travs del catlogo de acuerdo marco.
215
El portal del SEACE brinda informacin sobre los procedimientos de seleccin, expedientes del tribunal y proveedores adjudicados a travs del buscador pblico, el mismo que permite que las entidades, proveedores o pblico en general pueda exportar la
informacin en archivos Excel para que pueda ser trabajada para anlisis propios que
realicen las entidades pblicas, asimismo el buscador pblico permite realizar consultas avanzadas que les permita brindar informacin particular de su inters.
Criterios de Calificacin
Puntaje
216
Criterios de Calificacin
No existe un sistema pblico de informacin como tal y, en general,
queda en manos de la entidad adquirente publicar la informacin.
Puntaje
0
Segn las caractersticas del SEACE descritas en los prrafos precedentes en cuanto a
la accesibilidad, la informacin y su utilidad para la comprensin de procesos y monitoreo por parte de las entidades, se aprecia el establecimiento de reglas informticas
que propenden a ello.
Finalmente, a partir de las encuestas realizadas tanto a entidades pblicas como a proveedores se han obtenido altos porcentajes que respaldan un buen nivel de satisfaccin sobre las facilidades de acceso e informacin relevante que brinda el SEACE, sin
embargo, en razn de las limitaciones de memoria, as como las deficiencias que se
presentan por parte de las entidades en el registro de la informacin no nos encontraramos en el escenario ptimo.
En el desarrollo de las encuestas se solicit la opinin de los encuestados acerca de
las facilidades de acceso y la relevancia de la informacin que se publica en el SEACE, tanto a entidades como a proveedores. Para el caso especfico de Entidades, se
aadi adems que sealen que tan relevante es la informacin que brinda el SEACE.
Los resultados se muestran a continuacin:
Encuesta a Entidades
217
Encuesta a Proveedores
9. Considera adecuadas las facilidades de acceso y la informacin
relevante que brinda el SEACE, cuyo registro est a cargo de las entidades?
Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados est total o parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones.
Puntaje obtenido: 2
En cuanto a la informacin compleja que deba registrarse en el SEACE, como las
Bases de Obras se recomienda evaluar alternativas tecnolgicas que permitan superar
las brechas de almacenamiento de informacin y su correlato en la transparencia de
dicha informacin.
218
A modo de introduccin, resulta necesario poner en contexto el presente sub indicador, para lo cual debe tenerse en cuenta, que ste se encuentra referido al rgimen legal de contrataciones pblicas, lo que implica que en este acpite se har mencin a la
LCE, aprobada por Decreto Legislativo N 1017 y modificada mediante la Ley N
29873, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 184-2008-EF y modificado por el Decreto Supremo N 138-2012-EF, as como a los documentos de aplicacin emitidos por el OSCE, llmese Directivas, Instructivos, Manuales, entre otros
documentos que contienen lineamientos para las Entidades Pblicas.
Asimismo, cabe mencionar que las conductas a las que se alude en este sub indicador
tienen varios alcances o acepciones, por lo que es necesario establecer precisiones
respecto de las definiciones de dichas conductas. Por ejemplo, respecto de las organizaciones, especialmente en las pblicas, la corrupcin es definida como la prctica
219
consistente en la utilizacin de las funciones y medios de aquellas en provecho, econmico o de otra ndole, de sus gestores. Por su parte, el fraude por definicin tiene
tres alcances; primero, una accin contraria a la verdad y a la rectitud que perjudica a
la persona contra quien se comete; segundo, un acto tendente a eludir una disposicin
legal en perjuicio del Estado o de terceros; y, tercero, un delito que comete el encargado de vigilar la ejecucin de contratos pblicos o de algunos privados confabulndose con la representacin de los intereses opuestos. En cuanto al conflicto de intereses, entindase a todas aquellas situaciones en las que coexisten preferencias o tendencias contradictorias entre un individuo o grupo de individuos y otro u otros.
Diagnstico de los criterios:
Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalan en este sub
indicador:
a)
Disponer que los principios que rigen las contrataciones constituyen parmetros de actuacin de los funcionarios y rganos responsables de las contrataciones, entre otros, el principio de moralidad segn el cual, todos los actos referidos a los procesos de contratacin estarn sujetos a las reglas de honradez,
veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.
Regular de manera preventiva, conductas que podran enmarcarse en un posible conflicto de intereses, tales como el hecho que determinados individuos estn impedidos (artculo 10 la LCE) de ser participantes, postores y/o contratistas por haber ocupado cargos pblicos, inclusive hasta un determinado perodo despus de haber dejado el cargo. Asimismo, la normativa contempla la
aplicacin de sanciones administrativas a los proveedores por el incumplimiento de dicha norma de incompatibilidades (conforme puede apreciarse en
220
prrafos posteriores) y hace referencia a las responsabilidades de los funcionarios y servidores de la Entidad contratante.
Prohibir prcticas tales como la concertacin de precios, condiciones o ventajas entre proveedores o entre proveedores y terceros; prcticas que tambin
son materia de sancin a los proveedores y, respecto de las cuales, expresamente seala tambin que el servidor o funcionario que intervenga o favorezca
estas prcticas ser sancionado administrativa o penalmente de acuerdo a la
normativa correspondiente; entendindose esto ltimo en referencia al Cdigo
Penal y dems normativa complementaria. (Ver artculos 11 y 51 literal i de
la Ley).
Regular expresamente las infracciones en las que pueden incurrir los proveedores y las sanciones que el TCE aplica, segn el anlisis de cada caso:
CUADRO DE INFRACCIONES Y SANCIONES 8889
(ARTCULO 51 DE LA LCE - DECRETO LEGISLALTIVO N 1017)
LIT.
TIPO LEGAL
a)
b)
c)
d)
e)
INFRACCIN
Afectar el desarrollo del procedimiento
de seleccin y la oportunidad de la
contratacin. En el supuesto de no
mantener si oferta alcanza a todo postor
que incumple su obligacin de mantener vigente su oferta. En el caso de
incumplir su obligacin de contratar,
alcanza tanto al ganador original y al
segundo a que se haya otorgado.
Incumplir con las obligaciones contractuales pactadas con el Estado, afectando
e impidiendo que sta alcance las metas
y objetivos respectivos, lo que implica
que se haya dado lugar a que la Entidad
deje sin efecto el contrato.
Incumplir con subsanar los defectos en
las prestaciones identificadas y requeridas por la Entidad, siempre que exista
un laudo arbitral o sentencia judicial
firme que as lo establezca.
Transgredir normas imperativas que
promueven la transparencia y efectiva
competencia en los procedimientos de
seleccin, pues se favorecera, por
ejemplo, a proveedores que tendran
vinculaciones o parentescos con funcionarios o servidores pblicos.
Participar en procedimientos de seleccin o suscribir contratos sin cumplir
con los requisitos mnimos establecidos
SANCIN
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses no mayor de
treinta y seis (36) meses
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-
88
En el caso de entidades que actan como proveedores se estableci sancin econmica no menor
de 5 ni mayor de 10 Unidades Impositivas Tributarias.
89
La inhabilitacin definitiva corresponde imponer cuando en un perodo de cuatro (4) aos a una
persona natural o jurdica se le impongan dos (2) o ms sanciones que en conjunto sumen treinta y
seis (36) o ms meses de inhabilitacin temporal, el Tribunal de Contrataciones del Estado resolver la inhabilitacin definitiva del proveedor, participante, postor o contratista.
221
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses. 90
Inhabilitacin temporal
no menor de treinta y
seis (36) meses ni mayor
de sesenta (60) meses. 91
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Disponer la inhabilitacin para participar en procesos de seleccin y para contratar con el Estado por un perodo no menor de seis (06) ni mayor a doce (12)
meses a los expertos independientes (sean personas naturales o jurdicas) que
90
91
La sancin de inhabilitacin definitiva se aplica al proveedor cuando haya reiterancia en la infraccin prevista en el literal j).
222
integran los comits especiales de seleccin cuando incurren en responsabilidad en el desempeo de su funcin.
Atribuir al TCE la facultad de aplicar sanciones de suspensin temporal o definitiva, a los rbitros que dirimen controversias durante la ejecucin contractual, cuando incumplan la obligacin de informar: i) Circunstancias que le impidan ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonoma; y ii)
Circunstancias que le impidan actuar con transparencia; as como cuando incumplan la obligacin de sustentar el apartarse cuando corresponda del orden
de prelacin respectivo (numerales 52.2 y 52.3 del artculo 52 de la LCE).
223
ciudadana para utilizar dicha herramienta que permite las buenas prcticas en
la Gestin Pblica.
Todo ello ha generado que el Rcord Arbitral sea una herramienta
fundamental, logrando su incorporacin a la nueva Ley de Contrataciones del
Estado, Ley N 30225.
b)
La presentacin obligatoria, por parte de los proveedores en sus ofertas tcnicas, de una declaracin jurada por medio de la cual aquellos expresamente sealen que no est incurso en los impedimentos a los que se ha referencia en
prrafos anteriores, as como que es responsable de la veracidad de los documentos e informacin que presenta al proceso de seleccin (artculo 42 del
Reglamento).
224
En cuanto a los documentos del proceso, las Bases estndar aprobadas por el
OSCE y que son de uso obligatorio para elaborar las Bases de cada proceso de
seleccin en particular, contemplan entre los formatos de presentacin obligatoria, el formato de Declaracin Jurada a la que se hace referencia en el artculo 42 del Reglamento (Anexo 03 de las Bases estndar).
Criterios de Calificacin
Puntaje
Las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este requisito obligatorio y dan instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de licitacin, que incluyen las disposiciones adecuadas sobre fraude y corrupcin.
Las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este requisito obligatorio pero no dan instrucciones precisas sobre la manera
de incorporar el tema en los documentos de licitacin dejndolo en
manos de las agencias adquirentes. Los documentos de licitacin generalmente cubren este tema pero no lo hacen en forma coherente.
El marco legal/regulatorio no establece claramente el requisito de incluir un texto al respecto en los documentos pero hace que el fraude y
la corrupcin sean punibles por ley. Pocos documentos de licitacin
incluyen un texto adecuado para abordar el tema del fraude y la corrupcin.
El marco legal no aborda directamente el tema del fraude, la corrupcin o la conducta no tica y sus consecuencias. En general, los documentos de licitacin no cubren el tema.
A partir de lo sealado en los prrafos anteriores se aprecia que la normativa de contrataciones contempla de manera expresa la obligacin que los documentos del proceso, comnmente denominadas Bases del proceso, establezcan como contenido mnimo de las propuestas tcnicas, entre otras, la presentacin de declaraciones juradas de
no tener impedimento para participar en el proceso de seleccin y de ser responsable
de la veracidad de los documentos e informacin que se presenta para efectos de la
admisin de las ofertas; disposicin reglamentaria recogida en las Bases estndar
aprobadas por el OSCE y que son de obligatorio cumplimiento por parte de las Entidades al momento de elaborar sus documentos de licitacin.
Puntaje obtenido: 2
225
226
Asociacin ilcita para delinquir, Trfico ilcito de drogas, Lavado de dinero, Trfico
de armas, Trata de blancas ()92.
En concordancia con ello, la Procuradura Pblica Anticorrupcin en su portal institucional, delimitando su campo de actuacin, seala que Si bien la discusin sobre la
definicin del trmino corrupcin implica diversas posiciones y un intenso debate
() La lista de tipos de actos de corrupcin que involucran a funcionarios pblicos
est dispuesta en las secciones II, III y IV es decir, los delitos de Concusin, Cobro
indebido, Colusin, Patrocinio ilegal, Peculado, Malversacin, Retardo injustificado
de pago, Rehusamiento de entrega de bienes a la autoridad, y los considerados dentro
de la definicin especfica de Corrupcin de Funcionarios: Cohecho, Soborno internacional, Corrupcin de auxiliares jurisdiccionales, Negociacin incompatible o aprovechamiento indebido del cargo, Trfico de influencias y Enriquecimiento ilcito- del
Captulo II del Ttulo XVIII del Libro Segundo del Cdigo Penal. Esta lista finita
marca el conjunto de delitos sobre los que la Defensa Jurdica del Estado investiga
en materia anticorrupcin y son el eje de trabajo sobre el que se delinean los objetivos y las metas de la Procuradura Especializada en Delitos de Corrupcin (Procuradura Anticorrupcin)93.
En funcin de lo descrito, podemos afirmar que:
92
93
227
INFRACCIONES POR INCUMPLIR EL MARCO LEGAL APLICABLE A LAS ENTIDADES Y LAS DISPOSICIONES
RELACIONADAS A LA ACTUACION FUNCIONAL DEL FUNCIONARIO O SERVIDOR PBLICO
Disponer, autorizar, aprobar, elaborar o ejecutar en
perjuicio del Estado e incumpliendo las disposiciones que los regulan, la aprobacin, el cambio o la
modificacin de los planes, estipulaciones, bases,
trminos de referencia y condiciones relacionadas a
procesos de seleccin, concesin, licencia, subasta o
cualquier otra operacin o procedimiento a cargo del
Estado, incluyendo los referidos a la ejecucin de
contratos de cualquier ndole.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Disponer, autorizar, aprobar o ejecutar, en perjuicio
del Estado e incumpliendo las disposiciones que los
regulan, la aprobacin, el cambio o la modificacin o
suscripcin de adenda a contratos de cualquier ndole.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Incumplir las disposiciones que regulan la determinacin del valor referencial, dando lugar a precios
notoriamente superiores o inferiores a los de mercado, sea en beneficio propio o de terceros, generando
perjuicio econmico para el Estado o grave afectacin al servicio pblico
Contratar bienes, servicios u obras sin proceso de
seleccin, simulando su realizacin o de forma fraudulenta, cuando la normativa prevea su obligatoria
realizacin, dando lugar a la generacin de perjuicio
al Estado, excepto en los casos en que los montos de
la contratacin correspondan a una adjudicacin de
menor cuanta.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Incumplir las disposiciones que regulan las causales
y procedimientos para la exoneracin de los procesos
de seleccin para la contratacin de bienes, servicios
y obras, en aquellos casos en que dicho incumplimiento genere perjuicio al Estado.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Hacer declaracin falsa acerca de medicin o valoracin en obras, adquisicin de bienes o de cualquier
otro servicio o prestacin a cargo del Estado, o acerca de cantidad, peso, medida, calidad o caractersticas de mercancas o bienes suministrados a cualquiera de las Entidades, generado perjuicio al Estado.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Aprobar o ejecutar operaciones o gastos no autorizados por ley o reglamento, o aceptar garantas insuficientes, no solicitarlas o no ejecutarlas cuando estuviera obligado, ocasionando perjuicio al Estado.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
GRAVE
MUY GRAVE
GRAVE
MUY GRAVE
MUY GRAVE
GRAVE
MUY GRAVE
GRAVE
MUY GRAVE
GRAVE
MUY GRAVE
GRAVE
MUY GRAVE
228
MUY GRAVE
Asimismo, la CGR en su presentacin denominada Fortalecimiento Institucional y Lucha Contra la Corrupcin ha sealado que, con la atribucin de la facultad administrativa sancionadora a la CGR, a partir del 2012 se han sancionado a 107 funcionarios con inhabilitacin y suspensin temporal sin goce de
haber, por actos graves o muy graves y que se encuentra en proceso la determinacin de sanciones a 789 funcionarios; sanciones que por lo general tienen
vinculacin con infracciones relativas a los procedimientos de compras pblicas.
229
230
Criterios de Calificacin
Puntaje
El marco legal/regulatorio aborda explcitamente este tema. Define el fraude y la corrupcin en las adquisiciones y explica en
detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias
para los empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos
del sector privado que sean culpables de haber cometido fraude o
corrupcin en el rubro de las adquisiciones, sin perjuicio de otras
disposiciones en el derecho penal.
A partir de lo expuesto anteriormente, se aprecia que es el Cdigo Penal el que aborda el tema de la corrupcin al tipificar determinados delitos y sus correspondientes
penas y, en cuanto a la sancin administrativa a funcionarios y proveedores, son la
CGR y el Tribunal de Contrataciones del Estado, los entes competentes, debiendo resaltarse que en ambos casos se trata de sanciones administrativas que son independientes de las sanciones penales que podran aplicarse en cada caso en particular.
Puntaje obtenido: 2
231
Sub indicador 12 (c).- Existen pruebas que demuestran la aplicacin de resoluciones y penas
Con relacin a la evidencia de la aplicacin de las leyes sobre prcticas corruptas y
las correspondientes penas cabe mencionar que la principal caracterstica que se
evala en este sub indicador es:
a)
232
AO
FAVORABLE
DESFAVORABLE
TOTAL
ANUAL
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
eneabr.2016
21
26
59
62
72
78
67
39
67
38
56
37
34
23
60
93
97
118
109
112
90
18
22
Total
403
298
701
AO
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
eneabr.2016
Resultados
favorables
Resultados
desfavorables
35 %
28 %
61 %
53 %
66 %
7%
74 %
65 %
72 %
39 %
47 %
34 %
3%
26 %
82 %
18 %
Criterios de Calificacin
Puntaje
Existen pruebas sobre unos pocos casos en que se han hecho cumplir
las leyes sobre prcticas corruptas.
Si bien no son muchos los casos reportados con sentencias favorables al Estado, se
aprecia una evolucin en la aplicacin de resoluciones y penas.
233
Puntaje obtenido: 2
234
ruana, Iglesia Evanglica, Consejo de Prensa Peruana, Sociedad Nacional de Industrias y la Cmara de Comercio de Lima)nque tiene por objeto articular esfuerzos,
coordinar acciones y proponer polticas de mediano y largo plazo dirigidas a prevenir
y combatir la corrupcin en el pas, y como funciones, entre otras:
Asimismo, cabe resaltar que los representantes de las instituciones que conforman la
CAN promueven la realizacin de las acciones necesarias en sus respectivas instituciones para el cumplimiento de los acuerdos adoptados.
Por ltimo, cabe mencionar que mediante Decreto Supremo N 119-2012-PCM se
aprob el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012 2016, disponindose
que las acciones que se realicen en el marco de dicho plan se financien con cargo a los
presupuestos institucionales de los pliegos involucrados, conforme a las Leyes Anuales de Presupuesto. Asimismo, dicho Plan Anticorrupcin, consider una serie de estrategias, a partir de los siguientes objetivos:
Objetivo General: Estado transparente que promueve la probidad en el actuar pblico
y privado; y garantiza la prevencin, investigacin, control y sancin efectiva de la
corrupcin en todos los niveles.
Objetivo 4: Promocin y articulacin de la participacin activa de la ciudadana, sociedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupcin.
235
b)
Fecha de actualizacin
06.10.2015
07.04.2016
Asimismo, con la Ley N 30225, nueva LCE, vigente a partir del 09 de enero de 2016
se ha dispuesto la creacin el Consejo Multisectorial de Monitoreo de las Contrataciones Pblicas, adscrito al OSCE, con la misin de analizar y poner en conocimiento
de las autoridades competentes, los presuntos casos de fraude, colusin y corrupcin
en las contrataciones del Estado por parte de funcionarios y servidores pblicos y/o
particulares, cuyos frutos sern materia de evaluacin de posteriores evaluaciones.
236
Criterios de Calificacin
Puntaje
El Gobierno cuenta con un programa anticorrupcin amplio para prevenir, detectar y penalizar la corrupcin en el Gobierno, con la participacin de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un
nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir
con sus funciones. Existen medidas especiales para la deteccin y
prevencin de corrupcin asociada a las adquisiciones.
Sub indicador 12 (e).- Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y
los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios finales), apoyan la creacin de un mercado de adquisiciones conocido por su integridad y conducta tica
El presente indicador se constituye en el termmetro de cmo se ha organizado la
sociedad para hacer frente a conductas antiticas y fraudulentas.
A partir de lo reseado, cabe listar las caractersticas que se evalan en este sub indicador:
237
238
samente la utilidad de los mapas de riesgos es que ofrecen una lnea de base
para evaluar el impacto de polticas o medidas anticorrupcin despus de un determinado periodo de implementacin.
En el ao 2002 se crea CAD, entidad privada sin fines de lucro orientada a
aportar herramientas en la mejora de la gestin del sector pblico y constituirse
en fuente de informacin sobre temas de inters ciudadano, siendo una de sus
principales tareas el promover una ciudadana informada sobre sus deberes y derechos. Asimismo, evala la calidad del servicio pblico a la poblacin, para lo
cual elabora el RankinCAD, estudio de satisfaccin bianual que evala y mide la calidad de la atencin al ciudadano en las entidades pblicas, basado en la
experiencia del ciudadano que ha realizado una gestin en una entidad pblica,
y que permite una comparacin entre diversas instituciones, sea de manera horizontal (por distintos tipos de funciones) como vertical (por distintos niveles de
gobierno), lo que contribuye a la generacin de una demanda ciudadana por mejoras en la gestin pblica.
Ahora bien, conviene recordar, conforme se ha precisado en el Sub indicador 12b),
que a nivel nacional la CGR promueve la rendicin de cuentas, como herramienta
orientada a contribuir a la gobernabilidad y sostenibilidad del pas.
b)
Sobre el particular, como se ha sealado en el literal precedente las instituciones identificadas tienen la condicin de organizaciones no gubernamentales o civiles sin fines
de lucro y no reportan haber recibido cooperacin o algn otro tipo de intervencin o
apoyo del Gobierno.
c)
239
indicador 12(f), puede advertirse como la ciudadana formula denuncias ante el SINAD de la CGR, en muchos casos por temas relacionados con posibles actuaciones
corruptas.
Criterios de Calificacin
a)
b)
c)
Puntaje
3
240
Sub indicador 12 (f).- El pas debe contar con un mecanismo seguro para denunciar conductas fraudulentas, corruptas o poco ticas
A travs del presente sub indicador, se evala el permanente esfuerzo por empoderar
a la ciudadana a fin que comunique las posibles prcticas fraudulentas, corruptas o
poco ticas.
Los elementos que se evalan mediante este sub indicador son:
a) Existencia de un sistema seguro para la denuncia pblica de casos de fraude,
corrupcin o conducta poco tica.
b) Existencia de un sistema accesible para la denuncia pblica de casos de
fraude, corrupcin o conducta poco tica.
c) Existencia de un sistema confidencial para la denuncia pblica de casos de
fraude, corrupcin o conducta poco tica.
De manera preliminar cabe mencionar que en los ltimos aos el pas ha desplegado
esfuerzos para fortalecer lo que podramos denominar una cultura de la denuncia.
As, instituciones tales como la CGR, el OSCE, el Ministerio Pblico, la Defensora
del Pueblo, han desarrollado mecanismos que faciliten la formulacin de denuncias,
lase administrativas o penales, toda vez que somos conscientes que la denuncia se
constituye en una herramienta eficaz para, de ser el caso, poner de manifiesto conductas que podran tener connotacin delictiva o antitica. No obstante, es en la evaluacin particular de cada denuncia que algunas veces se ha advertido que es empleada
como un medio para pretender obtener beneficios indirectos para los denunciantes,
desnaturalizando su finalidad.
Diagnstico de los criterios:
A partir de lo referido, a continuacin se desarrolla cada uno de los elementos mencionados:
a)
En primer lugar debemos mencionar que la denuncia penal por casos de fraude o corrupcin puede formularse ante el Ministerio Pblico; asimismo, puede presentarse
denuncia penal ante la Polica Nacional del Per. Por su parte, la Procuradura Pblica
Anticorrupcin, tambin recibe denuncias. No obstante, todas estas denuncias finalmente confluyen, de ser el caso, en el Ministerio Pblico el cual a travs de sus Fiscalas Penales y Fiscalas Anticorrupcin realiza las actuaciones investigatorias.
Asimismo, resulta pertinente mencionar al SINAD de la CGR, a travs del cual la
ciudadana puede formular denuncias para cuestionar irregularidades en obras pblicas y adquisiciones entre otros.
Por su parte, y de manera acotada a las disposiciones de la normativa de contratacin
pblica, el OSCE, cuenta entre sus procedimientos TUPA con el de Denuncia contra
241
Proveedores, a cargo del Tribunal de Contrataciones del Estado, para los casos en
que se cuestione a proveedores por haber incurrido en infracciones a las que se hace
referencia en el subindicador 12 (a). Asimismo, con el de Denuncia por Transgresiones a la Normativa de Contrataciones Pblicas cometidas por Entidades, siendo
que en este ltimo caso, de recibirse una denuncia relativa a posibles indicios de actos
de corrupcin u otros ilcitos, se canalizan a la CGR; ello en razn que las mismas
suponen un anlisis de una naturaleza distinto al de las denuncias administrativas, en
la medidas que generalmente deslizan favorecimientos indebidos a terceros o peor
an, actuaciones materiales colusivas, siendo que el anlisis pretendido por los denunciantes implicaran en buena cuenta una investigacin especial que arribe a un informe con calidad de prueba pre constituida con la identificacin de responsabilidades
funcionales; investigacin que slo podra hacerse a travs de una auditora de cumplimiento, mecanismo que es de exclusiva responsabilidad del SNC.
En ese contexto, si bien es cierto las denuncias formuladas ante el OSCE contra las
Entidades Pblicas son de ndole administrativo, por lo que las acciones que se realizan en atencin a las mismas estn orientadas a advertir, de ser el caso, a identificar
transgresiones a la normativa de contratacin pblica en el mbito administrativo, y,
en ningn caso a tipificar posibles conductas con connotacin delictiva, lo cual compete al Ministerio Pblico, estimamos pertinente hacer mencin, a modo de ejemplo, a
algunas cifras obtenidas de la base de datos de la Subdireccin de Atencin de Denuncias94, correspondientes al perodo enero - diciembre 2014:
De 1107 denuncias procesadas y concluidas, en 616 casos (55.65%) se detectaron transgresiones a la normativa de contratacin pblica, y un total de 491
casos (44.35%) carecieron de sustento probatorio, contaban con una va a la
cual deba acudir el denunciante para cuestionar lo que consideraba una denuncia o la Entidad adopt medidas correctivas oportunas.
Lo expuesto, revela que si bien se ha fortalecido la cultura de la denuncia en el
OSCE, cierto es tambin que, como se ha sealado, en algunos casos se pretende a travs de una denuncia obtener beneficios individuales.
b)
Respecto de las denuncias penales, cabe mencionar que el Ministerio Pblico recibe
denuncias que pueden formularse de manera presencial (verbal o escrita) y tambin
por internet. En cuanto a la Polica Nacional y la Procuradura Anticorrupcin, estas
instituciones reciben denuncias verbales o escritas. Ahora bien, en lo que respecta al
SINAD de la CGR, a travs de dicho mecanismo, la ciudadana puede formular denuncias por va electrnica.
94
242
c)
243
Puntaje
No existe un mecanismo seguro para denunciar casos de fraude, corrupcin y conducta poco tica.
Toda vez que, como se ha indicado en los anteriores sub indicadores, los aspectos relativos al fraude y la corrupcin, estn circunscritos al mbito penal y, dadas las competencias tambin de la CGR, se desprende que existe la posibilidad de formular denuncias de manera presencial, ya sea en forma verbal o por escrito, as como por va
electrnica; existiendo adems disposiciones expresas de obligatorio cumplimiento
respecto a la reserva de la informacin de los denunciantes en el mbito administrativo y de colaboracin eficaz en el mbito penal.
Puntaje obtenido: 3
244
En el pas se cuenta con la Ley N 27815, mediante la cual se aprob la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Dicha ley entr en vigencia el 13 de agosto de
2002 y contiene los principios, deberes y prohibiciones ticas a las cuales estn sujetos todos los servidores pblicos de la Administracin Pblica, siendo que la violacin a los principios y deberes contenidos en la citada norma, segn lo expresamente
sealado en dicho cdigo da lugar a la aplicacin de una sancin.
Con fecha 19 de abril de 2005, entra en vigencia el Reglamento de la Ley del Cdigo
de tica de la Funcin Pblica, aprobado mediante Decreto Supremo N 033-2005PCM. Dicha norma contiene detalladamente las sanciones y el procedimiento a seguir
en caso de transgresin, por parte de los servidores pblicos, de las disposiciones contenidas en el Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
Con fecha 30 de enero de 2009 la PCM emiti la Resolucin Ministerial N 0502009-PCM, conteniendo lineamientos para la promocin del Cdigo de tica de la
Funcin Pblica en las entidades pblicas del Poder Ejecutivo, entre otros: i) Entregar
a cada servidor pblico, cualquiera sea su modalidad de contratacin, un ejemplar del
cdigo acompaado de una declaracin que confirme que ha ledo dichas normas y
que se compromete a observarlas; ii) Colocar en los paneles informativos y en las zonas de visibilidad de cada oficina un impreso legible sobre los principales contenidos
del Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su Reglamento; iii) Desarrollar Jornadas
informativas y de socializacin sobre la importancia del Cdigo de tica de la Funcin Pblica y sobre las sanciones que acarrea su incumplimiento, con una periodicidad trimestral.
245
b)
Como se ha sealado en el literal precedente, el Cdigo de tica de la Funcin Pblica contiene disposiciones aplicables para todos los servidores pblicos sin distincin.
As, el Cdigo de tica de la Funcin Pblica, prohbe a los funcionarios pblicos
mantener intereses en conflicto, es decir, aceptar relaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales, econmicos o financieros pudieran estar en conflicto con
el cumplimiento de los deberes y funciones a su cargo; obtener ventajas indebidas o
beneficios para s o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o
apariencia de influencia; hacer mal uso de la informacin privilegiada, entre otras.
Por su parte, su Reglamento detalla las sanciones a las que se encuentran sujetos los
servidores pblicos en caso contravengan la normatividad sealada en el Cdigo de
tica, as como los criterios para la aplicacin de las sanciones.
Artculo 9.- De la clasificacin de las Sanciones
Las sanciones pueden ser:
a) Amonestacin
b) Suspensin
c) Multa de hasta 12 Unidades Impositivas Tributarias - UIT.
d) Resolucin contractual
e) Destitucin o despido.
Las sanciones antes mencionadas se aplicarn atendiendo a la gravedad de las infracciones como sigue:
Infracciones leves: Amonestacin, suspensin y/o multa.
Infracciones Graves: Resolucin contractual, destitucin, despido y/o multa.
Artculo 10.- De los criterios para la aplicacin de sanciones
La aplicacin de las sanciones se realizar teniendo en consideracin los siguientes
criterios:
10.1. El perjuicio ocasionado a los administrados o a la administracin pblica.
10.2. Afectacin a los procedimientos.
10.3. Naturaleza de las funciones desempeadas as como el cargo y jerarqua del
infractor.
10.4. El beneficio obtenido por el infractor.
10.5. La reincidencia o reiterancia.
De lo expuesto se desprende que, el Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su Reglamento no contienen disposiciones especiales para aquellos funcionarios involucrados en la gestin financiera y de las adquisiciones.
Sin embargo, cabe mencionar que, en el caso de los rbitros que dirimen controversias
suscitadas durante la ejecucin de un contrato celebrado entre una Entidad y un privado bajo los alcances de la normativa de contratacin pblica, si bien no tienen la con-
246
dicin de funcionarios pblicos, cierto es tambin que si tienen injerencia directa sobre el destino de los recursos pblicos; por ello, a raz de la reciente reforma de la
normativa de contratacin pblica, aprobada mediante la Ley N 30225, el OSCE
mediante Resolucin N 028-2016-OSCE/PRE del 14 de enero de 2016 el OSCE
aprob el nuevo Cdigo de tica para el Arbitraje en Contrataciones del Estado, que
deja sin efecto el anterior Cdigo de tica aprobado por Resolucin N 258-2008CONSUCODE/PRE, establecindose principios rectores y deberes ticos que deben
observar los rbitros en arbitrajes en materia de contrataciones del Estado.
El alcance del nuevo Cdigo no se limita a los arbitrajes administrados por el OSCE,
sino que tambin resulta extensivo a los arbitrajes ad hoc y, supletoriamente, a los arbitrajes administrados por las instituciones arbitrales que no tengan cdigo de tica o
que, tenindolo, no prevean el rgimen de infracciones que puedan ser cometidas por
los rbitros, o no establezcan las sanciones aplicables para dichas conductas infractoras.
A diferencia del Cdigo de tica derogado, el nuevo dispositivo recoge un rgimen de
infracciones y sanciones establecidas a nivel legislativo por la Ley N 30225, Ley de
Contrataciones del Estado y su Reglamento, previndose que la instruccin e imposicin de dichas sanciones se encontrar a cargo de un Consejo de tica, rgano multisectorial, colegiado y autnomo conformado por profesionales de reconocida solvencia moral y experiencia.
En tal sentido, el nuevo Cdigo de tica coadyuvar a la prevencin y sancin de
conductas contrarias a la tica en el arbitraje, con el respeto de las garantas y la objetividad en la resolucin de sus procedimientos, lo cual fortalecer el ejercicio independiente e imparcial de la funcin arbitral.
c)
Como se ha sealado, el Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su Reglamento, contienen disposiciones de alcance general para todos los funcionarios pblicos, por lo
que no contempla responsabilidades en la toma de decisiones y divulgacin de la informacin financiera.
No obstante, cabe mencionar que la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica, obliga a las Entidades a publicar su informacin financiera
con el objeto de otorgar mayor transparencia al manejo de las Finanzas Pblicas, a
travs de la creacin de mecanismos para acceder a la informacin de carcter fiscal,
a fin que los ciudadanos puedan ejercer supervisin sobre las Finanzas Pblicas y
permitir una adecuada rendicin de cuentas; en la misma norma se establecen las responsabilidades y sanciones para los funcionarios que incumplen tales disposiciones.
247
As, entre la informacin que deben publicar trimestralmente todas las Entidades de la
Administracin Pblica se encuentra: i) Su Presupuesto, especificando: los ingresos,
gastos, financiamiento, y resultados operativos de conformidad con los clasificadores
presupuestales vigentes; ii) Los proyectos de inversin pblica en ejecucin, especificando: el presupuesto total de proyecto, el presupuesto del perodo correspondiente y
su nivel de ejecucin y el presupuesto acumulado; iii) Informacin de su personal activo y, de ser el caso, pasivo, nmero de funcionarios, directivos, profesionales, tcnicos, auxiliares, rango salarial por categora y el total del gasto de remuneraciones, bonificaciones, y cualquier otro concepto de ndole remunerativo; iv) Informacin contenida en el Registro de procesos de seleccin de contrataciones y adquisiciones, especificando: los valores referenciales, nombres de contratistas, montos de los contratos, penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso.
Por su parte, la Ley N 27482 establece que todos los funcionarios pblicos deben
presentar una declaracin de activos antes de asumir su cargo, as como cada ao de
ejercicio de sus funciones y al finalizar stas; declaracin que se presenta virtualmente
a la CGR y que es publicada, para conocimiento de toda la ciudadana, a travs del
Diario Oficial El Peruano.
d)
248
Puntaje
3
El sistema cumple con los requisitos de (a) y (b) pero solamente constituye un cdigo de las buenas prcticas que se recomiendan sin consecuencias por las violaciones de las normas salvo que se encuentren
contempladas en el cdigo penal.
249
Respecto del presente sub indicador, en el pas se cuenta con una serie de dispositivos
con rango de Ley (el Cdigo de tica de la Funcin Pblica y leyes especiales) que
establecen parmetros de actuacin para los Titulares de las Entidades y sus funcionarios, orientados a transparentar informacin relativa a su presupuesto y sus procesos
de contrataciones, a fin de conocer los montos de los contratos, los proveedores contratados, la aplicacin de penalidades durante la ejecucin contractual, entre otras; as
como las responsabilidades en caso se omita transparentar dicha informacin. Adems, contamos con una norma especial que regula la obligatoriedad de los funcionarios pblicos de declarar sus activos antes, durante y despus de finalizar el ejercicio
de sus funciones.
Puntaje obtenido: 2
Como recomendacin, se sugiere dar impulso a la evaluacin de los actuales
instrumentos relacionados con la tica en las adquisiciones pblicas, de modo que se
incluyan disposiciones relativas a las consecuencias administrativas y/o penales ante
situaciones comprobadas de desacato de los mismos. Esta y otras mejoras que podran
incorporarse al cdigo de tica, deben vincularse con un sistema de certificacin de
competencias de los operadores pblicos de compras, y un diseo de estrategias que
articulen a los diversos actores implicados en la aplicacin de sanciones (CGR,
SERVIR).
250
Temporal: se realizar el anlisis de la informacin de las contrataciones ejecutadas durante el periodo comprendido entre el 01 de enero al 31 de diciembre del
2015. Slo cuando no hubiera informacin disponible para dicho perodo se analizar informacin de perodos anteriores, y se harn las aclaraciones del caso.
Legal: durante el perodo mencionado se encontraba vigente la Ley de contrataciones de Estado (D.L.1017) y su Reglamento, aplicables hasta antes del 09 de
enero del 2016. A partir de dicha fecha ha entrado en vigencia la Ley N 30225,
nueva Ley de Contrataciones del Estado, con su respectivo Reglamento. Cabe
mencionar que toda mencin a la Ley hace referencia a aqulla aprobada por
Decreto Legislativo N 1017, mientras que cuando se haga referencia a la Ley de
Contrataciones que entr en vigencia el 09 de enero del 2016, se indicar expresamente Ley N 30225.
251
Sector Privado
Tipo
Proveedores con inscripcin vigente en RNP
Proveedores que respondieron encuestas
Gremios y organizaciones de Sociedad Civil
4.
Cantidad
131 000
410
8
Fuentes de informacin
252
Realiza estudios de monitoreo y/o evaluacin de aspectos puntuales relacionados con las contrataciones pblicas, las cuales son utilizados en la
toma de decisiones estratgicas del OSCE, y para fundamentar modificaciones en la normativa. Segn la naturaleza de los estudios, se puede utilizar la base de datos del SEACE, la informacin contenida en las actas y
documentos publicados en el SEACE, bases de datos de otras instituciones
(como la Superintendencia de Administracin Tributaria SUNAT), documentacin en poder de las entidades pblicas, informacin proporcionada por los propios actores de la contratacin pblica. Estos estudios programados en el Plan Operativo Institucional, pueden ser realizados por la
propia Oficina, o encargados total o parcialmente a terceros (en la mayora
de casos, slo se encarga a terceros el levantamiento de informacin, tales
como aplicacin de encuestas, toma de informacin de expedientes en las
propias entidades, focus group, entrevistas a profundidad). Estos estudios
se encuentran publicados en la web institucional, las cuales se pueden visualizar a travs del siguiente enlace:
http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estudios-sobre-contratacion-publica
Si bien las principales bases de datos para el anlisis de la informacin son las que
proporciona el SEACE y el Registro Nacional de Proveedores (RNP), los dems
253
rganos del OSCE mantienen bases de datos relacionados con el ejercicio de sus
funciones (como por ejemplo, la atencin de denuncias, procedimientos del Tribunal de Contrataciones, arbitrajes, capacitacin, etc.). Para determinados casos
relacionados con indicadores de cumplimiento y desempeo, se ha recurrido a tales bases de datos.
5.2. Seleccin y Procedimiento de Obtencin de la muestra casos de adquisiciones:
Determinados indicadores de desempeo implicaban el anlisis de una muestra de
casos de contrataciones. En efecto, dada la naturaleza de la informacin, la cual
se encuentra en documentos publicados y no en formato de base de datos, es posible aproximarnos a la respuesta mediante el anlisis de una muestra. Estos documentos publicados corresponden a las bases de los procesos de seleccin, las
actas de evaluaciones, resoluciones, y los contratos. Consideramos que la informacin publicada en el SEACE es confiable y suficiente:
Confiable, porque los documentos e informacin que se registra tiene carcter de declaracin jurada y, ante inconsistencias entre esta y el expediente de contratacin, genera nulidad del procedimiento sin considerar
las responsabilidades administrativas que ello puede derivar.
254
BIENES
OBRAS
SERVICIOS
Total
GOBIERNO LOCAL
7,455
4,044
7,082
18,581
GOBIERNO CENTRAL
5,567
373
7,670
13,610
GOBIERNO REGIONAL
4,641
447
3,322
8,410
FONAFE
1,786
83
2,130
3,999
118
11
966
1,095
408
71
404
883
13
18
21,587
46,596
5
19,980
5,029
Para tal fin se utiliz la siguiente frmula para calcular el tamao de muestra:
255
Donde:
n es el tamao de la muestra
N es el tamao de la poblacin
Z es el valor estadstico para niveles de confianza en una distribucin
normal. Para el caso de 95% es de 1.96 (las tablas de valores Z se encuentran publicadas en diversas web)
p es la proporcin de individuos que posee la caracterstica a estudiar,
en tanto q es la proporcin de individuos que no poseen esta caracterstica (por lo tanto la suma p + q debe ser 1)
i es el margen de error. Lo usual es admitir como mximo 5%
Para el caso de esta muestra, dado que estamos estudiando diversas variables sobre los mismos individuos (en este caso, procesos de seleccin), lo recomendable
es tomar como valor de p = q= 0.5. Ello permite, adems, tener un tamao de
muestra mayor. En ese sentido, el tamao de muestra estimado para el presente
anlisis se calcul de la siguiente manera:
= 381
(0.05)2 x
(46596 1)
+ (1.96)2 x
0.8 x 0.2
BIENES
Lima
- CaInterior
llao
24
37
18
28
15
23
6
9
1
2
-
Total
63
100
OBRAS
SERVICIOS
Lima - Callao
Interior
Lima - Callao
Interior
13
1
1
1
-
20
2
2
1
-
22
24
10
7
4
2
-
36
38
17
11
4
2
-
16
25
68
108
256
Finalmente, para asegurar la aleatoriedad, los elementos de cada segmento identificado (convocatorias de un objeto, tipo de entidad y localidad) fueron ordenados
descendentemente segn su valor referencial, tomndose la muestra de procesos
alternativamente desde el mayor valor referencial hasta el menor (muestreo sistemtico).
De otro lado, para el caso del indicador 10-B, Porcentaje de decisiones del Tribunal que han sido ejecutadas, se tom una muestra de Resoluciones de Tribunal
emitidas en el ao 2015 para leer lo que dictaminaron, y revisar en el SEACE que
sucedi con el proceso. La cantidad de Resoluciones relacionadas con recursos
impugnativos fue de 585, los cuales se distribuyen segn lo que se dictamin, de
la siguiente manera.
Cantidad de Resoluciones relacionados con Recursos impugnativos emitidos por el Tribunal de Contrataciones del Estado, durante el ao 2015, segn tipo de dictamen
Recurso de Apelacin
Recurso de Revisin
Total general
Declaracin de nulidad
145
146
Desistimiento
13
Fundado
255
Improcedente
49
Infundado
83
86
Modificacin/Aclaracin
24
26
Otro no comprendido
Sin datos
Tipo de Dictamen
Total general
572
13
6
261
49
1
13
585
Dado que lo que interesa conocer es el porcentaje de decisiones del Tribunal que
han sido ejecutadas, es lgico analizar slo los casos referidos a recursos de apelacin, en los que el dictamen fue la declaracin de nulidad o declarar fundada la
peticin del impugnante. Ambos tipos de resoluciones sumaron 400. Ante ello, se
procedi a aplicar la frmula correspondiente para estos casos:
257
= 153
(0.05)2 x
(400 1)
+ (1.96)2 x
0.8 x 0.2
258
Datos de estudios elaborados en los aos 2013 a 2015. Este ltimo corresponde a datos de la declaracin de renta anual 2014.
96
Los parmetros de seguridad del SEACE 3 no permiten publicar encuestas on-line dentro de los
mdulos de interaccin entre el proveedor y el SEACE.
259
El formato de la encuesta se presenta en el Anexo. Consta de 07 preguntas cerradas y 9 sub preguntas (una de las cuales tiene, entre sus alternativas, una respuesta abierta). Estas preguntas se distribuyen de acuerdo a cada indicador, de la siguiente manera:
Pregunta
1y2
3
4
5
6
7
Indicador
1F
4C
No corresponde a un indicador de cumplimiento y
desempeo. Se aplic para redactar la respuesta de
un indicador de lnea de base del Pilar 2. Resultado
se muestra en Anexo.
10C
12D
No corresponde a un indicador de cumplimiento y
desempeo. Se aplic para redactar la respuesta de
un indicador de lnea de base del Pilar 4. Resultado
se muestra en Anexo.
Procedencia1/
Lima - Online
Piura
Cusco
Puno
Arequipa
Puerto Maldonado
Ayacucho
97
Si bien la cantidad de encuestas vlidas es superior a la muestra mnima requerida, se opt por considerar a todas ellas para obtener ms informacin
260
Trujillo
Huancayo
Ica
Abancay
Huancavelica
Huaraz
Tumbes
Tacna
Chiclayo
Tarapoto
Iquitos
Hunuco
Cajamarca
Pucallpa
Total general
17
9
14
11
18
15
10
9
5
8
7
1
4
2
333
2
7
7
4
3
2
5
2
3
3
2
2
1
77
98
99
Del mismo modo que el caso de proveedores, finalmente se contabiliz un tamao mayor, a fin de
contar con ms informacin
261
Tipo de Entidad
Petroper
721.2
721.2
TOTAL ENCUESTADAS
Monto
N de
Adjudicado
Entidades
2015 (b)
%
(b/a)
721.2
100%
FONAFE
3,051.4
31
98.4
1,775.9
58%
GOBIERNO CENTRAL
14,849.6
343
43.3
116
8,490.3
57%
EMPRESAS MUNICIPALES
445.1
49
9.1
11
54.4
12%
GOBIERNO REGIONAL
3,777.0
472
8.0
126
1,712.8
45%
GOBIERNO LOCAL
8,334.5
1786
4.7
341
2,503.2
30%
5.6
1.9
0.0
0%
194.7
105
1.9
16
77.9
40%
Sociedades de Beneficencia
12.7
23
0.6
1.5
12%
Total general
31,391.8
2,813.0
11.2
620
15,337
Diez (10) entidades a las que se les contabiliz ms de una encuesta, debido a que
cuentan con diferentes unidades ejecutoras en diversos puntos del pas, entre ellas
Essalud, el Ejrcito Peruano, la Fuerza Area del Per, la Marina de Guerra del
Per, Provas Nacional, entre otros. Ellas sumaron en total 36 encuestas adicionales.
Para este caso slo se utiliz una encuesta en formato web que constaba de 09
preguntas cerradas y 07 sub preguntas, las cuales se distribuyen segn indicadores de la siguiente manera:
Preguntas
1
2, 3, 4, 5 y 6
7
8y9
Indicadores
4C
5C
10C
No corresponde a un indicador de
cumplimiento y desempeo. Se aplic para redactar la respuesta de un
indicador de lnea de base del Pilar 4
262
Sector / Tipo
Empresa Pblica
Gobierno Local
Gobierno Local
Gobierno Central (Sector Salud)
Gobierno Central (Sector Interior)
Gobierno Central (Sector Transportes y Comunicaciones)
Gobierno Central (Sector Salud)
Gobierno Central (Sector Economa)
Gobierno Central (Sector Energa
y Minas)
Gobierno Central (Sector Agricultura)
Sector / Tipo
Gremio
Gremio
Gremio
Gremio
Gremio
Gremio
Organismo No Gubernamental
Organismo No Gubernamental
263
Se desarroll una gua de entrevista general, que se aplicara a gremios y representantes de la sociedad civil y, determinadas preguntas de dicha gua, se aplicaran a entidades pblicas.
En el Anexo se presenta a las guas de entrevistas sealadas. Dada la formalidad
de este mecanismo de recojo de informacin, se remiti un oficio a cada uno de
los entrevistados, a fin de que puedan facilitar la fecha y horario de las citas. El
OSCE contrat a una especialista para el desarrollo de tales entrevistas, las cuales
se ejecutaron entre el 18 de abril y 04 de mayo de 2016.
Adicionalmente, a fin de complementar la informacin obtenida a travs de datos
cuantitativos, se opt por incluir en la entrevista, preguntas relacionadas con estos
indicadores adicionales.
6.
7.
7.1 Porcentaje de adquisiciones (en volumen y en cantidad de contratos) efectuadas mediante licitacin pblica. (Sub indicador 1B)
En el Per, existen diferentes regmenes de contratacin. En primer lugar estn las
contrataciones reguladas por la Ley de Contrataciones del Estado, al cual denominamos Rgimen General (e involucra a los procedimientos clsicos, las subastas inversas, las exoneraciones y las contrataciones a travs del catlogo electrnico de Convenio Marco). En segundo lugar tenemos a una serie de regmenes, entre las que destacan las contrataciones bajo el rgimen de Petroper, las contrataciones realizadas
por convenios con organismos internacionales, las compras en el exterior, as como
aquellos regmenes temporales. Las contrataciones realizadas a travs del Rgimen
General representan alrededor del 75% cada ao. El siguiente grfico muestra la participacin de este rgimen en el total del mercado estatal.
264
Para el clculo de este indicador se ha sido considerado el universo de procesos adjudicados a travs del procedimiento clsico, las subastas inversas y el convenio marco.
Segn nuestra legislacin, la convocatoria a un proceso implica el aviso pblico a travs del SEACE que realizan las entidades, y brindando la informacin necesaria para
la libre participacin de los interesados. Si bien las rdenes de compra de convenio
marco implica la participacin de slo los proveedores incorporado a este catlogo,
tambin se consideran procesos competitivos pues para cada productos existe ms de
un proveedor. Sin embargo, a efectos de comparar su influencia, en el primer cuadro
se incorpora estas rdenes de compra tanto en el numerador como en el denominador.
Cuadro N 1: Porcentaje del nmero y valor adjudicado (en mill de S/.) en Procedimiento Clsico, Subasta Inversa y Convenio Marco
Periodo
N de Procesos Adjudicados
(a)
Valor Adjudicado
(b)
% de Participacin en
Nmero
(a/c)
% de Participacin en
Monto
(b/d)
Ao 2015*
178,242
S/. 26,017.3
180,195
S/. 28,208.7
98.9%
92.2%
Ao 2014
169,449
S/. 28,820.2
170,544
S/. 31,078.3
99.4%
92.7%
Ao 2013
170,206
S/. 32,136.2
171,428
S/. 33,743.7
99.3%
95.2%
Ao 2012
130,908
S/. 29,809.0
132,231
S/. 30,983.7
99.0%
96.2%
1/ Rgimen General incluye procesos clsicos, subasta inversa, exoneraciones, rdenes de convenio marco
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.
265
En el cuadro N 2 se retiran las rdenes de compra de Convenio Marco tanto del numerador como del denominador.
Cuadro N 2: Porcentaje del nmero y valor adjudicado (en mil. de S/.) en Procedimiento Clsico u Subasta inversa, sin considerar Convenio Marco
Periodo
N de Procesos Adjudicados
(a)
Valor Adjudicado
(b)
% de Participacin en
Nmero
(a/c)
% de Participacin en
Monto
(b/d)
Ao 2015*
88,241
S/. 24,659.0
90,194
S/. 26,850.4
97.8%
91.8%
Ao 2014
98,922
S/. 27,799.5
100,017
S/. 30,057.6
98.9%
92.5%
Ao 2013
114,474
S/. 31,386.7
115,696
S/. 32,994.2
98.9%
95.1%
Ao 2012
112,939
S/. 29,689.8
114,262
S/. 30,864.5
98.8%
96.2%
De otro lado, en el SEACE se registra o queda registrado cada una de las actuaciones
del proceso de contratacin. Segn ello, se puede calcular el tiempo transcurrido entre
dos hitos del proceso de seleccin. De acuerdo con lo anterior, en el cuadro N 3 se
muestra la cantidad de das promedio que transcurren entre la fecha de inicio de la
convocatoria hasta el ltimo da, segn calendario del proceso, para la presentacin de
propuestas. Este indicador ha sido calculado para las compras adjudicadas en el Procedimiento Clsico, segn los tipos de procesos de seleccin.
266
267
Aspecto de la
Limitacin
REGISTRO
Loca l i za ci n
Loca l i za ci n
Loca l i za ci n
Loca l i za ci n
Entida d
Di s poni bi l i da d de
Servi ci os y
Repues tos
Procedenci a
a)
Pers ona na tura l o jurdi ca en pl eno ejerci ci o de
s us derechos ci vi l es , cons titui da en el mbito de la
repblica conforme a ley.
En cuanto a las entrevistas realizadas, ninguno de los entrevistados seal tener conocimiento de que en las bases se hayan presentado limitaciones a la participacin de
proveedores por motivos distintos a sus calificaciones (especficamente, por nacionalidad, regin, u otras similares). Por el contrario, todos ellos se refirieran a barreras o
sobrecostos del tipo tcnico o administrativo que encarecen o limitan la participacin
en los procesos de seleccin.
268
Durante los ltimos aos la OEI del OSCE ha venido realizando la estimacin del
Nivel de Competencia100, considerndose para ello al nmero de propuestas presentadas y admitidas en los procesos de seleccin del Procedimiento Clsico 101.
Dado que los procesos de seleccin pueden convocarse segn relacin de tems y cada
tem se considera un proceso menor dentro del proceso principal, los proveedores
pueden participar presentando sus propuestas para uno o varios tems de un mismo
proceso de seleccin. En ese sentido, la unidad de anlisis para este tipo de estudios es
el tem.
La informacin del nmero de propuestas presentadas es registrada por los propios
operadores del SEACE de cada una de las entidades pblicas, sin embargo la informacin de las propuestas admitidas est contenida en las actas publicadas en dicho
sistema. Es por ello que para esta clase de estudios se procede a tomar una muestra de
tems adjudicados, luego se realiza la descarga de sus actas y cuadros comparativos
publicados en el SEACE. Dicha descarga nos permite identificar el nmero de propuestas presentadas y propuestas admitidas, as como el porcentaje de propuestas que
no son admitidas; es decir, la tasa de propuestas rechazadas.
En el siguiente cuadro se presenta la tasa de rechazo de la muestra analizada, segn
objeto contractual.
Cuadro N 04: Tasa de Propuestas Rechazadas en procesos clsicos1/ - Ao 2015
Promedio de
Promedio de ProTasa de Rechazo
Objeto
N de tems Propuestas pre- puestas admitidas
(a-b/a)
sentadas (a)
(b)
BIENES
377
1.8
1.5
18.2%
SERVICIOS
376
1.8
1.4
20.2%
OBRAS
346
2.6
1.8
31.6%
Total gen1 099
2.1
1.6
24.1%
eral
1/ La muestra corresponde a procesos convocados hasta setiembre del 2015.
* Para el ao 2010 el porcentaje de propuestas rechazadas para bienes, servicios y
obras fue 15.1%, 17.8% y 23.7%,
respectivamente.
Para el ao 2011 este porcentaje para bienes, servicios y obras fue 5.2%, 8.7% y
20.9%, respectivamente.
Para el ao 2013, este porcentaje para bienes y servicios fue alrededor del 15% y en
el caso de obras fue 26%.
100
Los estudios pueden ser visualizados a travs del portal institucional del OSCE
101
No han sido considerados los procesos de Subasta Inversa, ya que la norma establece que el nmero mnimo de postores para llevar a cabo una subasta es de 02 postores, de lo contrario el proceso
ser declarado desierto.
269
270
FACTOR
PLAN DE TRABAJO
MEJORAS
MEJORAS
MEJORAS
MEJORAS
MEJORAS
MEJORAS
271
Para el caso del indicador b) se aplic encuestas a proveedores, los resultados fueron
los siguientes:
PREGUNTA 3. La normativa de contrataciones del Estado establece la
confidencialidad de las propuestas desde su apertura hasta el otorgamiento de la buena pro. Por ello, las propuestas se presentan en sobres cerrados, slo se abren por el Comit Especial y las propuestas econmicas se
custodian por un notario en determinados procesos. nicamente despus
de la buena pro, los participantes pueden revisar informacin de las propuestas de otros postores, de acuerdo con la Ley de Acceso a la Informacin Pblica. Pese a ello, conoce Usted de situaciones en que los miembros del Comit Especial de una Entidad no hayan respetado la confidencialidad de las propuestas?
Respuesta
No
Si
Total
N de Encuestados
292
118
410
%
71%
29%
100%
272
Segn estas respuestas, el 29% de los encuestados no cree que se haya respetado la
confidencialidad. Del anlisis de estos casos, todos ellos se circunscriben a gobiernos
regionales y locales del interior del pas. De la desagregacin de las encuestas por regin de procedencia, se concluye que no existen diferencias entre los encuestados de
Lima versus el interior.
7.6 Porcentaje de licitaciones pblicas que se abrieron en pblico y fueron debidamente registradas en actas (Sub indicador 1G).
La normativa de contrataciones, establece que en todos los procesos de Licitacin y
Concurso Pblico (LP y CP), sus actos de presentacin y apertura de propuesta, as
como de otorgamiento de la buena pro, se realizan en acto pblico (con presencia de
Notario pblico o Juez de Paz). A efecto de verificar esta caracterstica de los procesos de seleccin peruano, de la muestra descargada se analiz el caso de las LP y CP,
descargando las actas de la apertura de propuestas y de otorgamiento de la buena pro
y se busc la firma del notario o juez de paz en dicha acta. El resultado se muestra a
continuacin.
273
274
Distribucin del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal hasta la fecha de la emisin de la Resolucin - Ao 2015
275
PROCESO
VALOR REFERENCIAL
(MILLONES DE S/.)
LP-CLASICO-2-2015-MINAGRI-PSI-1
LP-CLASICO-2-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-10-2015-GORELORETO-1
LP-CLASICO-11-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-12-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-13-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-14-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-15-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-16-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-17-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-18-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-19-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-20-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-21-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-9-2015-MTC/20-1
AMC-CLASICO-18-2015-GRL/CE-1
AMC-CLASICO-23-2015-ACFFAA-DPC-1
S/. 267.9
S/. 356.4
S/. 192.0
S/. 238.5
S/. 128.4
S/. 171.0
S/. 163.4
S/. 220.7
S/. 194.1
S/. 230.2
S/. 139.7
S/. 190.8
S/. 184.6
S/. 624.8
S/. 130.1
S/. 111.6
S/. 107.7
LP-CLASICO-25-2015-SEDAPAL/LC-1
S/. 165.8
LP-CLASICO-1-2015-GOB.REG.TACNA-1
LP-CLASICO-13-2015-GRU-GR-CE-1
S/. 258.6
S/. 343.8
Desde el ao 2012 y hasta el ao 2014, la Oficina de Estudios Econmicos ha realizado estudios para medir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago al contratista.
Para la realizacin de dichas mediciones, se revis una muestra de expedientes de pago correspondientes a procesos de seleccin de bienes y servicios adjudicados en el
ao analizado (hasta el momento se han llevado a cabo 03 estudios en los que se ha
276
analizado expedientes de pago de los procesos adjudicados en los aos 2011, 2012 y
2013).
Para los procesos adjudicados en el ao 2013 la estimacin de esta duracin fue llevada a cabo a mediados del ao 2014, con la finalidad de tener mayor probabilidad de
que la ejecucin contractual de dichos procesos est culminados al momento de realizar el trabajo de campo. El trabajo consisti en revisar una muestra total de 522 expedientes de pago en las instalaciones de 80 entidades de 7 ciudades del pas y registrar
en una base de datos todas las fechas correspondientes al circuito de pagos previamente identificado, principalmente las fechas de los hitos requeridos para realizar el
anlisis: presentacin y recepcin del entregable, emisin de conformidad y el pago.
En el cuadro N 05 se muestra el clculo de la duracin del procedimiento de pago, de
los procesos adjudicados en los aos 2011, 2012 y 2013, as como la estimacin de
los hitos "Entrega de Bs/Ss-Conformidad del bien o prestacin" y "Conformidad del
bien o prestacin - Pago".
Cuadro N 5: Duracin del Procedimiento de pago (2011-2013)*
Ao
Ao
Ao
2013
2012
2011
Plazo desde la presentacin del entregable hasta
11
14
13
la conformidad
Plazo desde la emisin de la conformidad hasta
31
28
31
el pago
Plazo total desde el entregable hasta el pago
42
42
44
*Corresponde a una muestra de procesos convocados en cada periodo.
Nota: El plazo que establece la normativa es de 25 das en total, tenindose un retraso
de 19 das calendario para el ao 2011 y de 17 para los aos 2012 y 2013.
Considerando los plazos obtenidos en el cuadro anterior, a continuacin se muestra el
porcentaje de aquellos entregables pagados fuera del plazo establecido en el Reglamento de Contrataciones102.
102
277
Cuadro N 6: Porcentaje de pagos efectuados con atraso, respecto al plazo establecido por la normativa de Contrataciones
Porcentaje de Retraso
Plazos segn
Ley
10 das calendario
15 das calendario
Ao 2013
Ao 2012
Ao 2011
26.3
34.5
25.9
69.6
60.8
59.7
Nota: El nmero de entregables analizados para el clculo desde la presentacin del entregable hasta la conformidad fue de 710, 643 y 529 para los aos 2013, 2012 y 2011, respectivamente. El nmero de entregables analizados
para el clculo desde la emisin de la conformidad hasta el pago fue de 760, 771 y 618 para los aos 2013, 2012 y
2011, respectivamente.
7.12 Porcentaje de encuestados que perciben que la funcin (del ente normativo / regulatorio funcional) se ejecuta en forma competente e independiente
(Sub indicador 4C).
Para este indicador, se aplic encuestas a los proveedores y a entidades, la cual fue
complementada con entrevistas a profundidad. Para el caso de la pregunta 5 se dividi
en dos partes a fin de separar la evaluacin en cuanto a la funcin supervisora de la
funcin normativa. Cada una, respecto a si la funcin se realiza de manera independiente y competente. Los resultados se muestran a continuacin:
PREGUNTA 5A- La funcin supervisora del OSCE, la atencin de Denuncias y la Resolucin de Apelaciones se realiza
de ma nera competente (es deci r, i dnea , ca l i fi ca da , con peri ci a )
y efi ci ente (es deci r, obtiene s us objetivos con l os menores
recurs os pos i bl es )
Opiniones
N de
Encuestados
205
133
46
17
9
50.0%
32.4%
11.2%
4.1%
2.2%
410
100%
Opiniones
N de
Encuestados
172
157
48
28
5
42.0%
38.3%
11.7%
6.8%
1.2%
410
100%
PREGUNTA 5B - La funcin normativa del OSCE, la interpretacin a travs de las Opiniones, se realiza
de ma nera competente (es deci r, i dnea , ca l i fi ca da , con peri ci a )
y efi ci ente (es deci r, obtiene s us objetivos con l os menores
recurs os pos i bl es )
Opiniones
N de
Encuestados
199
154
38
11
8
48.5%
37.6%
9.3%
2.7%
2.0%
410
100%
Opiniones
N de
Encuestados
181
169
39
17
4
44.1%
41.2%
9.5%
4.1%
1.0%
410
100%
278
Como resultado se obtiene que entre el 42% y 50% est totalmente de acuerdo en que
las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de manera independiente
y competente. En tanto entre el 32% y 41% estn parcialmente de acuerdo con tales
afirmaciones. Es decir, si bien existe una positiva apreciacin, an hay espacios de
mejora.
En esa misma lnea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de
los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el desempeo de las funciones del OSCE estn relacionados con la especializacin de funcionarios, la emisin de pronunciamientos y resoluciones, as como la forma en que las
entidades determinan sus requerimientos.
Esta misma pregunta se formul en la encuesta a entidades, siendo los resultados lo
que se muestran a continuacin:
PREGUNTA 1A.- La funcin supervisora del OSCE, la atencin de Denuncias y la Resolucin de Apelaciones se realiza
de manera independiente
Opiniones
N de
Encuestados
277
300
63
16
42.2%
45.7%
9.6%
2.4%
656
100.0%
223
339
68
26
34.0%
51.7%
10.4%
4.0%
656
100.0%
PREGUNTA 1B.-La funcin normativa del OSCE, la interpretacin a travs de las Opiniones se realiza
de manera independiente
Opiniones
N de
Encuestados
300
293
55
8
45.7%
44.7%
8.4%
1.2%
656
100.0%
239
336
63
18
36.4%
51.2%
9.6%
2.7%
656
100.0%
Como se puede apreciar, los resultados son similares a las opiniones de los proveedores.
Del mismo modo, los entrevistados de entidades pblicas se manifestaron acerca de
los espacios de mejora en las funciones que ejerce el OSCE, los cuales estn relacionados con la especializacin de los funcionarios, la emisin de pronunciamientos y
opiniones, as como ampliar los canales de atencin y soporte tcnico.
279
7.13 Porcentaje de actores que perciben que la funcin reguladora est libre de
conflictos de inters (Sub indicador 4D).
Dado que esta es una pregunta especializada, se opt por utilizar las entrevistas a profundidad, no slo para conocer las apreciaciones, sino tambin las fundamentaciones
de las mismas. Para el caso de los representantes de los gremios y sociedad civil, 6 de
los 8 entrevistados consider que el OSCE es independiente y est libre de conflictos
de inters. Del mismo modo, un total de 7 de 9 entidades tuvo la misma posicin.
De los que no estuvieron de acuerdo, un entrevistado de los gremios bas su discrepancia sealando que los pronunciamientos tienen a favorecer la posicin de las entidades. De manera antagnica, un representante de las entidades bas tambin su discrepancia, sealando que algunos pronunciamientos tienden a favorecer la posicin de
las empresas.
Finalmente, los otros dos entrevistados restantes (uno de gremios y otro de entidades)
manifestaron su postura basado en la dependencia del OSCE respecto al Ministerio de
Economa.
7.14
Informacin proporcionada por el Ing. Helmer Suca, Jefe de la Oficina de Tecnologas de la Informacin (y ex Director del SEACE)
280
universidades, centros de formacin continua, institutos, etc.). Segn datos proporcionados por la Subdireccin de Desarrollo de Capacidades, de la Direccin Tcnica
Normativa, 8,211 profesionales de entidades pblicas han recibido algn tipo de capacitacin en los ltimos 6 meses (1,364 en eventos de formacin y 6,847 en eventos
de difusin). Ello representa el 36.1%. Cabe precisar que, a diciembre 2015, se certificaron a 13555 profesionales y tcnicos a nivel nacional.
De manera complementaria, se pregunt a los encargados de las OEC acerca de las
capacitaciones recibidas en estos ltimos 3 meses y su financiamiento. El resultado se
muestra a continuacin:
Como se puede apreciar, el 80.6% de los encuestados seala haber participado en alguna capacitacin en los ltimos 06 meses. De este grupo, el 70% correspondi a cursos pagados.
A ellos se les pregunt Cuntas personas en su rea realizan funciones y/o actividades relacionadas directamente con contrataciones pblicas? (indagaciones de mercado, conduccin de procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de informacin en el SEACE, etc.), a fin de indagar acerca del universo de operadores logsticos que estaran recibiendo alguna capacitacin.
281
De las respuestas se puede determinar que hay una gran proporcin de entidades en
las que el nmero de profesionales en las OEC son hasta 3 personas. Conociendo esta
situacin, se pregunt a los encuestados que seale cuntas de esas personas recibieron capacitacin en los ltimos 06 meses y quin financi tales capacitaciones. El resultado se muestra a continuacin:
282
Nmero
Entidades
153
23.3%
268
40.9%
28
4.3%
80
12.2%
93
14.2%
65
9.9%
0.3%
0.8%
0.6%
0.2%
230
35.1%
21
3.2%
84
12.8%
69
10.5%
54
8.2%
0.3%
656
100.0%
Regin
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Amazonas
ncash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
N Aliados N de capacitados
Estratgicos
1
0
0
37
0
37
2
166
1
93
0
87
3
170
1
118
1
0
0
25
3
94
1
94
23
2954
0
34
283
Regin
15
Madre de
Dios
Moquegua
Piura
Puno
San Martin
Tacna
Tumbes
Virtual
Total
16
17
18
19
20
21
22
N Aliados N de capacitados
Estratgicos
0
56
0
2
0
0
1
0
varios
39
11
387
161
77
22
36
1415
6074
Todas estas instituciones ofrecen programas de capacitacin en la normativa de contrataciones en diferentes niveles y mdulos de especializacin. Adicionalmente, el
OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema especfico de la Ley. En ese
sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un operador de la norma se
encuentre en lista de espera para ingresar a un programa de capacitacin.
284
De la revisin de dichos expedientes se pudo identificar que un grupo de ellos no contaban con informacin completa de los hitos de pago antes mencionados. En efecto, se
obtuvo que 49 expedientes de la muestra tena al menos un entregable con un hito incompleto o faltante. Es decir, el 9.4% de expedientes de contratacin revisados no tena la informacin completa relacionadas con los pagos. Con ellos se puede deducir
que al menos el 9.4% de la muestra no cuenta con los expedientes de contratacin totalmente completos.
Como se seal, este resultado es una aproximacin al total de expedientes de contratacin que se podran encontrarse con algn registro incompleto, ya que no es posible
contar con la informacin de la totalidad de expedientes de contratacin de cada uno
de los procesos convocados por las 2 736 entidades que adjudicaron procesos en el
ao 2013.
7.17 Opiniones favorables de organizaciones o agencias relevantes respecto de
la eficacia de los mecanismos para la asociacin entre los sectores pblico y
privado (Sub indicador 7A).
Se aplic entrevistas a profundidad a representantes de gremios empresariales y organizaciones de la sociedad civil, a fin de indagar si los entrevistados consideran que
existen espacios para el dilogo con el Estado para mejorar el sistema de contratacin
pblica y, de existir, si es que los consideran efectivos o de utilidad.
Se encontraron dos posiciones. La primera, que considera que si bien existen algunos
espacios para el dilogo, estos no tienen mayor relevancia o no implica voluntad para
generar un cambio. El segundo, en la que sealan que no existen espacios para el dilogo, y demandan adems la instalacin de mesas pblicas donde puedan ser escuchados y se analicen los problemas que se presentan. Cabe precisar que tres gremios han
referido que no participaron en la elaboracin de la norma, mucho menos han tenido
la posibilidad de ofrecer alternativas a la problemtica que se presenta. Se contrast
esta afirmacin con el Director Tcnico Normativo del OSCE, y seal que tales gremios si asistieron a las reuniones para la elaboracin de la reforma normativa de contrataciones.
Los entrevistados manifiestan la importancia que haya una permanente vigilancia a
efectos de conocer todo tipo de desviaciones que se presenta en la compra pblica a
fin de determinar los temas sensibles y cules son las acciones para la contingencia.
Sobre dicha participacin, CAD precisa que no slo las Entidades y los proveedores
deben estar involucrados sino tambin se debe involucrar al ciudadano y crear mecanismos que permitan a este ciudadano conocer las labores que ejerce el OSCE.
7.18 Cantidad promedio de ofertas presentadas en cada proceso (Sub indicador 7B).
285
Durante los ltimos aos esta Oficina ha venido realizando la estimacin del Nivel de
Competencia104, considerndose para ello al nmero de propuestas presentadas y/o
admitidas en los procesos de seleccin del Procedimiento Clsico, considerando como
unidad de anlisis al tem.
Los datos presentados en el siguiente cuadro, corresponden al promedio de propuestas
presentadas de los procesos de seleccin convocados a travs del Procedimiento Clsico.
Esta informacin es registrada por los propios operadores del SEACE de cada una de
las entidades pblicas.
Cuadro N 7: Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clsico,
segn objeto
Objeto Contractual
Bienes
Servicios1/
Obras
2011
1.6
1.5
1.9
2012
1.4
1.4
1.5
2013
1.5
1.5
1.4
2014
1.5
1.6
1.6
2015*
1.9
1.8
2.2
Fuente: SEACE
Elaboracin: Oficina de Estudios Econmicos
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.
1/ Incluye Consultoras de Obras
7.19 Cantidad de das promedio del ciclo de adquisicin, desde el aviso de licitacin hasta la adjudicacin del contrato (Sub indicador 7C).
Anualmente este indicador es presentado en el Informe Anual de las Contrataciones
Pblicas, documento elaborado por esta Oficina. En dicho documento se aborda el
tema de ciclo de adquisicin, considerndose para la medicin las fechas del inicio de
la convocatoria hasta la fecha en que se da el consentimiento de la buena pro. La razn por la que se trabaja con la fecha del consentimiento, es debido a que de haberse
presentado dos o ms propuestas, los postores que no hayan ganado el proceso pueden
ejercer su derecho de interponer un recurso de apelacin.
Pasado el plazo para presentacin de dicho recurso, la buena pro queda consentida por
no existir impugnacin alguna contra esta; es considerada administrativamente firme.
104
286
250
200
150
100
50
12.0% en nmero y
41.1% en monto
16
24
26
28
30
32
34
36
38
40
42
44
46
48
50
52
54
56
58
60
62
64
66
68
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
100
103
105
107
109
111
113
115
118
120
122
124
127
129
137
140
146
149
156
211
Cuadro N 8: Tiempo promedio de la duracin de los procesos (desde la convocatoria hasta el consentimiento de buena pro)
Solo Procedimiento Clsico (en das hbiles)
Tipo de Proceso
Licitacin Pblica (LP) - Concurso Pblico (CP)
Adjudicaciones Directas (ADP-ADS)
Adjudicacin de Menor Cuanta (bienes y servicios)
Adjudicacin de Menor Cuanta (consultora y
ejecucin de obras)
2011
43.9
19.5
2012
41.3
19.2
2013
41.6
19.2
2014
42.1
19.2
2015*
40.7
19.6
8.6
9.0
9.1
8.7
9.2
13.3
14.0
14.6
14.5
14.8
287
Excepciones
ADELANTOS
CONFORMIDAD
RESPONSABILIDAD POR VICIOS OCULTOS
PENALIDADES
RESOLUCION DEL CONTRATO
RESPONSABILIDAD DE LAS PARTES
SOLUCION DE CONTROVERSIAS
FACULTAD DE ELEVAR A ESCRITURA PUBLICA
DOMICILIO PARA EFECTOS DE EJECUCION
CONTRACTUAL
LIQUIDACIN DEL CONTRATO DE CONSULTORA
A fin de verificar si los contratos suscritos entre las partes (Entidad y proveedor) tienen todas estas clusulas, es necesario descargar estos documentos publicados en el
SEACE. Sin embargo, de la revisin de la base de datos, se comprob que slo el
65.1% del total de contrataciones del ao 2015 tiene contrato publicado. En esa proporcin, el 61.7% de los procesos de la muestra tiene contrato publicado, es decir 235
de 38. De la revisin de estos documentos descargados, se obtuvieron los siguientes
resultados:
288
NO
public
contrato
146
38%
Faltan
algunas
clsulas
40
17%
SI public
contrato
235
62%
Tiene todas
las clsulas
195
83%
El 83% de los contratos publicados tienen todas las clusulas que se establecen para el
tipo de contratacin que corresponde. Entre estas clusulas, estn las disposiciones
referidas a la administracin de contratos. El 17% restante muestra la ausencia de una
de estas clusulas necesarias para la administracin. El siguiente cuadro resume lo
hallado:
Tipo de clusula faltante
FALTA CLAUSULA DE
EJECUCION DE GARANTIAS
FALTA CLAUSULA DE
RESPONSABILIDAD DE
LAS PARTES
Cantidad
24
OTRAS CLUSULAS
7.21 Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolucin alternativa de controversias (Sub indicador 8B).
Segn la informacin proporcionada por la Direccin de Arbitraje, no existe otro mecanismo de solucin de controversias que no sea la Conciliacin o el Arbitraje, en
primera instancia. Aun cuando esta disposicin no se encuentre explcitamente en el
contrato, el procedimiento est establecido en la normativa de contrataciones. Por lo
tanto, el resultado es 100%.
289
TIPO INFORME
INFORME ESPECIAL
Concl ui do
3,140
En proces o
466
Pendi ente
1,309
sub total 1
4,915
INFORME ADMINISTRATIVO
Impl ementa da
39,903
En proces o
19,593
Retoma da
1,191
Pendi ente
16,839
No a pl i ca bl e
3,186
sub total 2
80,712
TOTAL GENERAL
85,627
Fuente: CGR
Elaboracin: Direccin de Gestin de Riesgos - OSCE
Para calcular el nivel de recomendaciones pendientes que se implementan en ms de
un ao se tienen en consideracin tres aspectos:
As se aprecia que de 85,627 recomendaciones formuladas en 7 aos, 18,138 se encuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de control
relacionados con adquisiciones pblicas recaen en servicios de control posterior, los
cuales ascienden a 2,507 como promedio anual siendo que el promedio de recomendaciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio de 17,549
recomendaciones por ao.
A partir de dicha informacin resulta razonable inferir que de las recomendaciones
registradas como pendientes de atencin al 31 de marzo 2016 18,138 un 96.7%
290
(17,549) seran recomendaciones generadas en el ao anterior y por ende se encontraran dentro del plazo de atencin de un ao; mientras que el 3.3 % (589) sera el nivel
de recomendaciones que se atienden por ms de un ao.
7.23 Cantidad de opiniones calificadas de auditores externos motivadas por
debilidades crticas del control interno o cantidad de recomendaciones crticas referidas a los controles internos que siguen pendientes al momento de
evaluarse las capacidades (Subindicador 9C)
Existen normas escritas que regulan el control interno, as como documentacin generada por la CGR, a travs de su programa de acompaamiento siendo que el sistema
de reportes, con ptica sistmica, se encuentra an en la fase de construccin y por
ello la CGR no cuenta con informacin cuantitativa con ese nivel de detalle. Sin perjuicio de ello, existiran aspectos crticos relacionados con el control interno en materia de adquisiciones, de orden cualitativo, los cuales son: deficiente planificacin de
contrataciones de bienes, servicios y obras, falta de coherencia entre planes operativos, presupuestos y planes de adquisiciones anuales, practicas dirigidas a fraccionar
contratos, debilidades en la determinacin de caractersticas tcnicas que satisfagan
las necesidades, demoras en las conformidades durante la ejecucin de contratos, entre otros.
7.24 Porcentaje de agencias con procedimientos internos escritos (Subindicador 9D)
En este punto es conveniente sealar que existe una Gua para la Implementacin del
Sistema de Control Interno de las entidades del Estado aprobada con Resolucin de
Contralora General N 458-2008-CG, la cual est disposicin del 100% de entidades
contratantes. Esta gua contiene una estructura y metodologa enunciativa mas no limitativa, que sirve de marco de referencia para que las entidades desarrollen la implementacin de su Sistema de Control Interno de manera homognea en lo general y
de acuerdo con su naturaleza, cultura organizacional, complejidad operativa, atribuciones, circunstancias, presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel de automatizacin que le corresponde a cada entidad en lo particular.
7.25 Porcentaje de protestas resueltas dentro de las fechas lmite en el marco
legal (Sub indicador 10B-a) y porcentaje de decisiones que han sido ejecutadas (Sub indicador 10B-b).
Para la parte a) de este sub indicador, se presentar a continuacin el clculo del tiempo para resolver las protestas en dos tramos: el primero, desde que el recurso impugnativo es presentado a la mesa de partes del Tribunal hasta que el expediente pasa a la
sala de un vocal. El segundo, desde este hito hasta la emisin del Pronunciamiento a
travs de la Resolucin.
291
Distribucin del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Mesa de
Partes hasta la fecha en que el mismo pasa a la Sala del Tribunal - Ao 2015
292
Del clculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de das
en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 das hbiles, desde que el expediente pas a una de las salas, siendo los plazos ms recurrentes entre 19 y 25 das. Si
sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el impugnante
conozca el veredicto del Tribunal, contado desde el da en que este present su recurso impugnativo, es de 38.4 das hbiles.
Respecto al indicador b) se analiz una muestra de 153 resoluciones emitidas por el
Tribunal de Contrataciones. Se identific lo que se dictamin en cada una de ellas y se
revisaron las actuaciones del procedimiento de contratacin luego de dicha emisin,
encontrndose lo siguiente:
Resultado
Si acataron
Sin acciones posteriores post Resolucin
Procesos cuya necesidad fue cancelada
No acataron
Total
Cantidad
139
6
3
5
%
90.8%
3.9%
2.0%
3.3%
153
100%
293
Opiniones
N de
Encuestados
211
146
28
12
11
2
51.5%
35.6%
6.8%
2.9%
2.7%
0.5%
410
100%
Opiniones
N de
Encuestados
199
148
28
11
21
3
48.5%
36.1%
6.8%
2.7%
5.1%
0.7%
410
100%
Como se puede apreciar, alrededor del 50% de los encuestados estn de acuerdo con
la afirmacin que los pronunciamientos del OSCE y las resoluciones del Tribunal
promueven el equilibrio en las contrataciones, toman en cuenta la informacin pertinente y se realizan de acorde con la normativa. Del mismo modo, alrededor del 35%
estaban parcialmente de acuerdo con dicha afirmacin lo cual, si bien implican resultados favorables, muestran tambin la existencia de espacios de mejora en ese aspecto.
Finalmente, si bien la emisin de pronunciamientos y resoluciones se efectan a pedido de proveedores participantes en determinados procedimientos de seleccin, se
formul similar pregunta a entidades. Como se puede apreciar en los cuadros de resultados, las opiniones tienen la misma tendencia que la de los proveedores.
294
N de
Encuestados
286
43.6%
324
49.4%
Parcialmente en desacuerdo
36
5.5%
10
1.5%
656
100.0%
Opiniones
Si, totalmente de acuerdo
Total general
N de
Encuestados
309
47.1%
300
45.7%
Parcialmente en desacuerdo
40
6.1%
1.1%
656
100.0%
Opiniones
Si, totalmente de acuerdo
Total general
7.27 Porcentaje de opiniones favorables del pblico sobre la eficacia de las medidas anticorrupcin (Sub indicador 12D).
Para este indicador, se formul la siguiente pregunta en la encuesta a proveedores:
mnimo
295
En esta pregunta, los encuestados deban asignar un puntaje a la valoracin que perciben ellos respecto a la eficacia en el combate contra la corrupcin de estas 4 entidades, desde su rol. Los resultados se muestran a continuacin:
160
109
94
87
141
140
120
72
80
100
60
88
80
40
40
17
20
61
62
60
31
34
24
20
N.R.
N.R
120
120
103
94
100
100
90
84
80
61
60
60
40
85
80
70
52
40
25
24
19
20
20
N.R.
N.R.
Como se puede apreciar, el 49.5% de los encuestados dio al OSCE una valoracin de
4 5 (siendo el promedio ponderado general de 3.7). Es importante notar que tambin
tiene el mayor nivel de encuestados que se abstuvieron de responder el cual, que representa el 22%. De las entrevistas tanto a representantes de gremios empresariales,
sociedad civil como entidades estatales, no se le asocia o vincula al OSCE en la lucha
contra la corrupcin. Ello explicara el alto porcentaje de abstenciones.
Para el caso de la Contralora, el 27.9% de los encuestados les dio una valoracin de 4
5, y el 34% les dio una valoracin intermedia de 3 (siendo el puntaje promedio ponderado general de 2.9). Esta valoracin intermedia implica que las personas no la perciben eficaz pero tampoco le asignan eficacia. De las entrevistas realizadas, se concluye que esta valoracin se debe a que su intervencin es tarda.
Situacin distinta es el caso de la Fiscala. El 22.9% de los encuestados otorg a esta
entidad una valoracin de 4 5 (siendo el promedio ponderado de 2.6 entre los que s
respondieron), lo cual significa que los proveedores le reconocen poco xito en su
combate contra la corrupcin. Segn las entrevistas, esto se debera al poco nivel de
especializacin que tienen sobre la materia.
296
297
ANEXO
Preguntas adicionales formuladas en las encuestas
Como se seal en la seccin 5.3, se incluyeron dos preguntas en la encuesta que, si
bien no forman parte de los indicadores de cumplimiento y desempeo, son de inters
para determinado indicador del Pilar II y del Pilar IV. Las preguntas su los resultados
son los siguientes:
Pregunta solicitada para el Pilar II
Para este caso, se busc medir el grado de confiabilidad que los proveedores le asignan al SEACE. Para ello se les plante una situacin y se les solicit que indiquen qu
informacin tomaran en cuenta. Los resultados se muestran a continuacin:
6. Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, buena pro, entre otros) y comprueba que esos datos registrados
(bajo exclusiva responsabilidad de las Entidades) son distintos a los que
aparece en las bases o actas que tiene la Entidad que toma en cuenta?
Como se aprecia, el 70.9% toma definitivamente los datos que aparecen en el SEACE,
y un 11.2% adicional los tomar pero con reservas. Slo el 4% descartara la informacin del SEACE y un 9.9% no sabra qu hacer ante esta disyuntiva.
298
Encuesta a Entidades
Encuesta a Proveedores
9. Considera adecuadas las facilidades de acceso y la informacin relevante que brinda el SEACE, cuyo registro est a cargo de las entidades?
Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados est total o parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones.
299
2.
De ser afirmativa la respuesta anterior, en dnde ocurri esa situacin? Por favor, seleccione las opciones donde conozca han ocurrido esos hechos, no siendo
necesario optar por una sola alternativa en cada punto.
b) Entidad de mi regin
d) Empresas
e)
3.- Indique qu tan de acuerdo est Usted con las siguientes afirmaciones:
3.1 "La funcin supervisora del OSCE, la atencin de Denuncias y la Resolucin de
Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
300
a)
b)
c)
d)
3.3 "La funcin normativa del OSCE (la interpretacin a travs de las Opiniones), se
realiza de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y eficiente (es
decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
a)
b)
c)
d)
3.4 "La funcin normativa del OSCE (la interpretacin a travs de las Opiniones) se
realiza de manera independiente
a)
b)
c)
d)
4.- Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, buena pro, entre otros) y comprueba que esos datos registrados (bajo exclusiva responsabilidad de las Entidades) son distintos a los que aparece en las bases o actas que tiene
la Entidad que toma en cuenta?
a.- Los datos del SEACE, pero yo s que esa inconsistencia puede generar Nulidad
b.- Los datos del SEACE, y espero que la Entidad corrija
c.- Los datos del SEACE, pero con reservas, porque puede que no sean del todo vlidas
d.- Los datos que tiene la Entidad y descarto lo que dice el SEACE
e.- No lo s.
5.- Indique que tan de acuerdo est Usted con las siguientes afirmaciones:
5.1.- El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el equilibrio
en las contrataciones y toma en cuenta la informacin pertinente
a)
b)
c)
d)
301
e) Desconozco
5.2.- Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con la
normativa
a)
b)
c)
d)
e)
6.- Califique a las siguientes entidades respecto a su eficacia en combatir la corrupcin en las contrataciones en los ltimos 3 aos, donde 5 es muy eficaz y 1 es ineficaz. Marque con una X la calificacin que corresponda
mximo
*OSCE, en su rol de supervisor
*Contralora, en su rol de
investigacin
*Fiscala, en su rol de tipificacin de delitos
* CAN, en su rol de promover programas anticorrupcin
mnimo
7 Considera adecuadas las facilidades de acceso y la informacin relevante que brinda el SEACE, cuyo registro est a cargo de las entidades?
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Parcialmente de acuerdo
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
MUCHAS GRACIAS. Slo para efectos de control, por favor, escriba de manera legible su nmero de celular o su correo
Celular: __________________________
Correo electrnico: ____________________________________
Nombre o Razn Social: ______________________________________
302
ENCUESTA A ENTIDADES
Estimado operador del SEACE, La presente es una breve encuesta que se ejecuta en el
marco de la evaluacin del Sistema de Contrataciones Pblicas, bajo la metodologa
MAPS, coordinada por el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial.
Esta debe ser contestada preferentemente por el jefe del rgano encargado de las
Contrataciones, o un operador que este designe Muchas gracias por su colaboracin.
1.- Indique qu tan de acuerdo est Usted con las siguientes afirmaciones:
1.1 "La funcin supervisora del OSCE: la atencin de Denuncias y la Resolucin de
Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
e)
f)
g)
h)
1.3 "La funcin normativa del OSCE (la interpretacin a travs de las Opiniones), se
realiza de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y eficiente (es
decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
e)
f)
g)
h)
1.4 "La funcin normativa del OSCE (la interpretacin a travs de las Opiniones) se
realiza de manera independiente
e)
f)
g)
h)
2.- Cuntas personas en su rea realizan funciones y/o actividades relacionadas directamente con contrataciones pblicas? (indagaciones de mercado, conduccin de
procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de informacin en el SEACE,
etc.? (Indique el nmero)
--------------------
303
7.2.- Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con la
normativa
f)
g) Si, totalmente de acuerdo
h) Si, parcialmente de acuerdo
i) Parcialmente en desacuerdo
j) No, totalmente en desacuerdo
k) Desconozco
8 Considera adecuadas las facilidades de acceso y la informacin relevante que brinda el SEACE?
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Parcialmente de acuerdo
304
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
9 Cun relevante considera la informacin que se registra en el SEACE?
a) Muy relevante
b) Relevante
c) Poco relevante
d) Nada relevante
305
I.- SALUDO E INTRODUCCIN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. INDICAR LA DURACIN APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFORMAR QUE LA ENTREVISTA DEBER SER GRABADA.
II.- PRIMERA PARTE: Barreras y la funcin supervisora
1.- Es de esperar que en todo proceso licitatorio haya pluralidad de postores para que
el Estado pueda escoger la mejor oferta. Considera usted que las bases de procesos
de seleccin contiene barreras que limitan la participacin de postores? Cmo cules?
2.-Tiene conocimiento o ha visto bases de procesos licitatorios en las que se establecen restricciones a la participacin de determinados proveedores pero que no tienen
nada que ver con sus calificaciones? (por ejemplo, limitaciones a proveedores extranjeros, o se pone en ventaja a proveedores de ciertas localidades frente a otros, o se restringe la participacin a slo personas jurdicas, o se exigen requerimientos inusuales
en la contratacin pblica, etc.) en qu casos? Explique.
3.- En funcin a todo ello cul crees es la participacin o intervencin del OSCE para combatir tales prcticas?
4.- Segn lo anterior cree que el OSCE ejerce estas funciones de manera eficiente o
competente?
(El entrevistador debe precisar que se refiere a las funciones de supervisin o relacionadas con velar por el cumplimiento de la normativa)
En caso la respuesta sea negativa: en qu debera mejorar para mantener altos niveles
en la calidad del servicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de personal, etc.)
En caso la respuesta sea positiva: en qu aspectos destaca ms?
5.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, cree que la funcin que
realiza el OSCE es independiente, es decir, est libre de conflictos de inters? (Buscar
que ample su respuesta.)
III.- SEGUNDA PARTE: Atencin de Reclamos
6.- En general, en un proceso de seleccin pueden surgir controversias o situaciones
que ameriten la intervencin del OSCE a pedido de una de las partes, sea como Denuncia, a travs de un pronunciamiento sobre unas bases observadas o con la resolu-
306
cin de un recurso impugnativo. Cree que todo este sistema de quejas o reclamos
funciona de un modo equilibrado? Justifique su respuesta
7.- En caso el entrevistado haya sealado que no, preguntar en qu aspecto especficamente cree que hay problemas? (Aqu el entrevistador debe abordar cada una de las
partes: las denuncias, los pronunciamientos y las impugnaciones; debe quedar muy en
claro para el entrevistado cul es la diferencia entre denuncia, pronunciamiento e impugnacin).
Por qu? Qu faltara por hacer para mejorar?
IV.- TERCERA PARTE: Medidas Anticorrupcin
8.- Se suele hablar de corrupcin en las contrataciones pblicas cree que este problema es generalizado o focalizado en determinadas instituciones o regiones o tipos
de contrataciones? En caso fuera focalizado, en qu instituciones o regiones sera?
5.- La nueva norma de contrataciones que incluye medidas como la suspensin de
procesos, la supervisin de supuestos excluidos, la eliminacin de la participacin de
organismos internacionales a travs de encargos, entre otros, permitir combatir ms
eficazmente la corrupcin? En qu mejora respecto de la norma anterior?
10.- Mencione entidades que, en su opinin, son responsables de combatir la corrupcin en las contrataciones pblicas.
11.- En general cree que esas entidades tienen xito en su combate contra la corrupcin, es decir, las medidas que toman son exitosas? (luego, el entrevistador debe
abordar, de manera separada, el caso de cada una de las siguientes entidades: Contralora, OSCE, Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN), Fiscalas y las propias
entidades.)
V.- CUARTA PARTE: Cooperacin Pblico Privada.
12.- Considera que existen espacios o mecanismos adecuados para el dilogo o cooperacin entre el gobierno y el sector privado en temas de contrataciones pblicas?
En caso sea afirmativa cmo cules? Qu tal es su funcionamiento y su efectividad?
En qu aspectos podra mejorarse?
En caso sea negativa cree que son necesarias? Que se debera abordar en estos espacios? Se vera bien?
307
I.- SALUDO E INTRODUCCIN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. INDICAR LA DURACIN APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFORMAR QUE
LA ENTREVISTA DEBER SER GRABADA.
II.- PRIMERA PARTE: La funcin supervisora
1.- En lneas generales, indique cules cree que son las funciones del OSCE en contrataciones pblicas.
2.- Cree que el OSCE ejerce esas funciones de manera eficiente o competente?
En caso la respuesta sea negativa: Identificar qu funciones no estara ejecutando adecuadamente en qu debera mejorar para mantener altos niveles en la calidad del servicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de personal, etc.)
En caso la respuesta sea positiva: en qu aspectos destaca ms?
3.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, cree que la funcin que
realiza el OSCE es independiente, es decir, est libre de conflictos de inters? (Buscar
que ample su respuesta.)
308
ANEXO 1
Fases del Procesos Estratgico
Se inicia con la fase de anlisis prospectivo, en la cual se disea el modelo
conceptual que permite comprender el sector o territorio, las tendencias, variables, escenarios de futuro, riesgos y oportunidades.
En la fase estratgica para cada sector bajo su rectora los ministerios elaboran el Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) para un periodo de
cinco (05) aos. En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales,
elaboran el Plan de Desarrollo Concertado (PDC), teniendo en consideracin
las competencias compartidas entre niveles de gobierno, el cual presenta la
estrategia de desarrollo territorial para un periodo de ocho (08) aos. Comprende la visin, objetivos estratgicos, indicadores y metas, acciones estratgicas y su ruta.
Dichos documentos son utilizados en la fase institucional por cada nivel de
gobierno como base para la elaboracin de los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) de cada entidad, los mismos que contienen la misin, objetivos
estratgicos, indicadores y metas, acciones estratgicas y su ruta a seguir para un periodo de tres (03) aos y se actualiza anualmente. Dicho plan es el
insumo para la elaboracin del Plan Operativo Institucional (POI), el cual
desagrega las acciones estratgicas en actividades que aseguren su ejecucin105 para el periodo de un (01) ao, las cuales deben vincularse con el sistema de presupuesto pblico.
La fase de seguimiento, es transversal al proceso de planeamiento estratgico y comprende el seguimiento continuo de los planes para retroalimentar el
proceso, anticipar riesgos y oportunidades y contribuir a la toma de decisiones. Se elabora un Informe de Anlisis Estratgico trimestralmente para el
seguimiento del POI y anualmente para el seguimiento de los dems planes,
el cual se reporta a la Alta Direccin de la entidad.
El CEPLAN viene implementando la base para un sistema de planificacin estratgica, a travs de guas metodolgicas para PDLC, PEI y POI (fase institucional) as
como viene acompaando a las entidades en la elaboracin de sus Planes Sectoriales (PESEM), los que deban estar aprobados durante 2015; sin embargo, en 2016
son pocos los sectores que han aprobado a la fecha este instrumento de donde se
deben desprender los PEI y los PDC para que se encuentren articulados. Ya desde
105
Estas actividades a nivel del POI, no necesariamente tienen que coincidir con actividades de la
estructura programtica del presupuesto pblico. En caso coincida, debe considerar la misma unidad de medida y meta fsica.
309
marzo se inici la Programacin y Formulacin del Presupuesto 2017-2019 con directivas de la DGPP-MEF pero sin mayor orientacin estratgica por el citado retraso. En la oportunidad que se aprueben los PESEM debern ajustarse, de ser el caso,
los planes estratgicos y operativos.
310
ANEXO 2
Debilidades en la planificacin de las adquisiciones
106
Reporte de Contrataciones Pblicas 2012 (resultados definitivos), elaborado por la Oficina de Estudios Econmicos del OSCE. En su pg. 13 muestra el nmero de versiones de PAC promedio por
institucin.
311
El retraso o las modificaciones constantes del PAC tiene relacin directa con
otros planes de corto plazo como se describe a continuacin:
El POI tiene caractersticas, entre otras, de flexibilidad, no existiendo limitaciones para realizar cambios, que son aprobados o solicitados por la Alta Direccin, lo que puede generar cambios en el presupuesto institucional por ende en el PAC e implicar que no se ejecuten los procesos de seleccin segn
lo programado.
En ese mismo sentido, pueden existir cambios frecuentes en las actividades
del POI, por atender otras prioridades ajenas a la entidad (por pedidos externos no previstos por parte de los entes rectores) retrasando las actividades
previstas, por ende los procesos de seleccin programados.
Existen ciertas actividades previstas en el POI aprobado que los rganos y
unidades orgnicas cuyos insumos son presentados en forma inadecuada (especificaciones tcnicas o trminos de referencia), lo que genera reprocesos e
impide al OEC iniciar oportunamente los procesos de seleccin programados.108
En ese mismo sentido, los valores estimados desde la formulacin del presupuesto hasta antes de convocar un proceso de seleccin pueden variar sustantivamente, lo que puede implicar re-priorizacin de actividades y de gastos,
por ende, cambios en el PAC.
Los montos no ejecutados en un ao anterior afectan el presupuesto vigente,
debiendo reprogramar, re-priorizando actividades y gastos, por ende haciendo modificaciones al POI, de ser el caso, al presupuesto institucional y al
PAC, lo que implica que no se ejecuten los procesos de seleccin segn lo
programado.
Cabe precisar que el numeral 2 del artculo 25 de la Ley N 29158, Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo, seala que corresponde a los Ministros de Estado aprobar la propuesta de presupuesto de las entidades de su sector y supervisar su ejecucin.
107
108
Si bien esta es una razn que dificulta la ejecucin del PAC de acuerdo a lo programado, es un
aspecto que tambin se menciona en el desarrollo del indicador 5.c
312
313
ANEXO 3
Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE
periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016
Informe
INFORME N072-2015/DSEACE
INFORME N073-2015/DSEACE
INFORME N074-2015/DSEACE
INFORME N076-2015/DSEACE
INFORME N077-2015/DSEACE
INFORME N078-2015/DSEACE
INFORME N078-2015/DSEACE
INFORME N080-2015/DSEACE
INFORME N081-2015/DSEACE
INFORME N001-2016/DSEACE
INFORME N002-2016/DSEACE
INFORME N003-2016/DSEACE
INFORME N004-2016/DSEACE
INFORME N006-2016/DSEACE
INFORME N007-2016/DSEACE
INFORME N008-2016/DSEACE
INFORME N 009-2016/DSEACE
INFORME N 010-2016/DSEACE
INFORME N 011-2016/DSEACE
INFORME N012-2016/DSEACE
INFORME N013-2016/DSEACE
INFORME N014-2016/DSEACE
INFORME N017-2016/DSEACE
INFORME N018-2016/DSEACE
INFORME N019 -2016/DSEACE
INFORME N020-2016/DSEACE
INFORME N021-2016/DSEACE
INFORME N022-2016/DSEACE
INFORME N023-2016/DSEACE
INFORME N024-2016/DSEACE
INFORMEN025-2016/DSEACE
Semana
1 - Nov-2015
2 - Nov-2015
3 - Nov-2015
4 - Nov-2015
5 - Nov-2015
1 - Dic-2015
2 - Dic-2015
3 - Dic-2015
4 - Dic-2015
1 - Ene-2016
2 - Ene-2016
3 - Ene-2016
4 - Ene-2016
1 - Feb-2016
2 - Feb-2016
3 - Feb-2016
4 - Feb-2016
5 - Feb-2016
1 - Mar-2016
2 - Mar-2016
3 - Mar-2016
4 - Mar-2016
1 - Abr-2016
2 - Abr-2016
3 - Abr-2016
4 - Abr-2016
1 - May-2016
2 - May-2016
3 - May-2016
4 - May-2016
5 - May-2016
Total
Total Transacciones
103 612
104 460
99 998
113 297
115 429
108 990
108 990
118 022
79 248
83 819
46 988
43 578
33 150
28 723
26 688
27 387
33 046
35 507
35 084
39 444
47 020
28 302
50 305
46 337
50 543
48 148
47 930
45 281
48 175
51 240
51 121
1,899,862
Incidencias
del SEACE
Errores de
la Entidad
66
66
46
72
98
101
101
168
156
114
53
52
55
50
46
52
56
50
66
39
39
23
35
56
55
63
84
52
68
58
43
2,083
62
71
72
61
50
72
72
83
54
29
47
41
44
70
31
36
65
52
51
34
60
41
41
58
32
61
60
54
45
39
74
1,662
314
GRAFICO
Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE
periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016
315