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DIAGNSTICO DEL SISTEMA NACIONAL

DE CONTRATACIN PBLICA DEL PER


(Con base en la metodologa de la OECD)

Lima, Junio de 2016

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Contenido
Resumen Ejecutivo
Presentacin
I.

Resultados de la Evaluacin de Indicadores de Lnea de Base


Pilar I

: Marco Legislativo y Regulatorio

Indicador 1
Indicador 2

El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones pblicas cumple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables
Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementacin

Pilar II

: Marco Institucional y Capacidad de Gestin

Indicador 3
Indicador 4
Indicador 5

El sistema de contrataciones pblicas se encuentra bien integrado y es


parte del sistema de gobernabilidad del sector pblico
El pas cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional
Existencia de capacidades para el desarrollo funcional

Pilar III

: Adquisiciones y prcticas de mercado

Indicador 6

Las operaciones y prcticas del pas que se relacionan con las adquisiciones son eficientes.
Funcionalidad del mercado de adquisiciones pblicas
Existencia de disposiciones sobre administracin de contratos y solucin de controversias.

Indicador 7
Indicador 8

II.

Pilar IV

: Integridad del Sistema de Adquisiciones Pblicas

Indicador 9
Indicador 10
Indicador 11
Indicador 12

El pas tiene sistemas efectivos de control y auditora


Eficiencia del mecanismo de apelaciones
Nivel de Acceso a la Informacin
En el pas existen medidas ticas y de lucha contra la corrupcin

Resultados de la Evaluacin de Indicadores de cumplimiento y Desempeo


Anexos

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Glosario
ADP
ADS
AMC
CAD
CAS
CAN
CCP
CEPLAN
CGC
CGR
CP
CUBSO
DGETP
DGPP
DTN
ETE
FIDIC
FONAFE
IICI
LCE
LGSNP
LOPE
LP
MEBA
MEF
MYPE
NCI
OCI
OD
OEC
OEI
ONPE
OSCE
OTE
PAB-AC
PAC
PAI-AC:

Adjudicacin Directa Pblica


Adjudicacin Directa Selectiva
Adjudicacin de Menor Cuanta
Ciudadanos al Da
Contrato Administrativo de Servicios
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin
Certificacin de Crdito Presupuestario
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
Condiciones Generales de Contrato
Contralora General de la Repblica
Concurso Pblico
Catlogo nico de Bienes, Servicios y Obras
Direccin General de Endeudamiento y Tesoro Pblico
Direccin General de Presupuesto Publico
Direccin Tcnico Normativa
Entidades de Tratamiento Empresarial
Fdration Internationale Des Ingnieurs-Conseils
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial
del Estado
ndice de Implementacin del Sistema de Control Interno
Ley de Contrataciones del Estado
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
Licitacin Publica
Mdulo de Entrenamiento Bsico para Auditores
Ministerio de Economa y Finanzas
Micro y Pequea Empresa
Normas de Control Interno
rgano de Control Institucional
Oficinas Desconcentradas del OSCE
rgano encargado de las contrataciones
Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios
Oficina Nacional de Procesos Electorales
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
Organismo Tcnico Especializado
Programa de Acreditacin Bsica en Auditora de Cumplimiento
Plan Anual de Contrataciones
Programa de Acreditacin Intermedia en Auditora de Cumplimiento

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PAS
PDC
PDLC
PEDN
PEI
PESEM
PIA
POI
PP
PpR
PROINVERSIN
PRONAA
RCE
RENIEC
RNP
RUC
SCI
SDC
SEACE
SERVIR
SIAF
SINAD
SNC
TUO
TUPA
UIT

Programa de Acompaamiento y Seguimiento


Plan de Desarrollo Concertado
Plan de Desarrollo Local Concertado
Plan Estratgico de Desarrollo Nacional
Plan Estratgico Institucional
Plan Estratgico Sectorial Multianual
Presupuesto Institucional de Apertura
Plan Operativo Institucional
Programas Presupuestales
Presupuesto por Resultados
Agencia de Promocin de la Inversin Privada
Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
Registro Nacional de Proveedores
Registro nico de Contribuyente
Sistema de Control Interno
Sub Direccin de Desarrollo de Capacidades
Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado
Autoridad Nacional del Servicio Civil
Sistema Integrado de Administracin Financiera
Sistema Nacional de Atencin de Denuncias
Sistema Nacional de Control
Texto nico Ordenado
Texto nico de Procedimientos Administrativos
Unidades Impositivas Tributarias

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

PARTE I

Indicadores y Sub-Indicadores de Lnea de Base

PILAR I.

MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO

1.

El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones pblicas cumple


con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables.
1.a.
1.b.
1.c.
1.d.
1.e.
1.f.
1.g.
1.h.

2.

Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementacin


2.a.
2.b.
2.c.
2.d.
2.e.
2.f.

PILAR II.
3.

Esfera de aplicacin y cobertura del marco legislativo y regulatorio.


Procedimientos usados para las Adquisiciones.
Reglas de publicidad y plazos.
Reglas sobre la participacin.
Documentos de licitacin y especificaciones tcnicas.
Evaluacin de las ofertas y criterios para la adjudicacin.
Presentacin, recepcin y apertura de las ofertas.
Protestas.

Reglas de implementacin que definen procesos y procedimientos no


incluidos en la legislacin de jerarqua superior.
Documentos modelo de licitacin para bienes, obras y servicios.
Procedimientos para la precalificacin.
Procedimientos adecuados para la contratacin de servicios u otros
casos en los que la capacidad tcnica es un criterio clave.
Gua o manual del usuario para las entidades contratantes.
Condiciones Generales de Contrato (CGC) para contratos del sector
pblico lo que incluye bienes, obras y servicios en concordancia con
los requisitos nacionales y, cuando fuese aplicable, con los requerimientos internacionales.
MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIN

El sistema de contrataciones pblicas se encuentra bien integrado y es


parte del sistema de gobernabilidad del sector pblico
3.a.

3.b.

3.c.

La planificacin de las adquisiciones y los gastos asociados son parte


del proceso de formulacin del presupuesto y contribuyen a una planificacin plurianual.
La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan soporte a la adquisicin, ejecucin del contrato y su pago en tiempo y forma.
No se inician las acciones de contratacin sin las asignaciones presupuestarias pertinentes.

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

3.d.

4.

El pas cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional


4.a.
4.b.
4.c.

4.d.

5.

El marco legislativo y regulatorio incluye las condiciones y la base


para el ente normativo/regulatorio.
El ente tiene un conjunto definido de responsabilidades.
La organizacin, el financiamiento, el personal y el nivel de independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser adecuados y
concordantes con las responsabilidades.
Las responsabilidades tambin deben considerar la independencia y la
claridad para evitar el conflicto de intereses y la participacin directa
en la implementacin de las adquisiciones.

Existencia de capacidades para el desarrollo funcional


5.a.

5.b.
5.c.

5.d.
PILAR III.
6.

Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemtica para certificar la ejecucin del presupuesto y conciliar dicha ejecucin con la
programacin presupuestaria.

El pas cuenta con un sistema para recolectar y difundir informacin


sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a licitar, solicitudes
de propuestas e informacin sobre adjudicacin de contratos.
El pas tiene sistemas y procedimientos para recabar y monitorear las
estadsticas nacionales sobre adquisiciones.
Existe una estrategia sostenible as como capacidad de entrenamiento
para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el desarrollo de las capacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado
para que comprendan las reglas y reglamentaciones y cmo deben
implementarlas.
Control de calidad de desempeo del personal
ADQUISICIONES Y PRCTICAS DE MERCADO

Las operaciones y prcticas del pas que se relacionan con las adquisiciones son eficientes.
6.a. El nivel de competencia para las adquisiciones de los funcionarios de
Gobierno responsables por las adquisiciones dentro de la Entidad es
consistente con sus responsabilidades.
6.b. Los programas de capacitacin e informacin sobre adquisiciones para
funcionarios del Gobierno y participantes del sector privado satisfacen
la demanda existente.
6.c. Hay normas ya establecidas para proteger los registros y documentos
relacionados con las transacciones y con la administracin de contratos.

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

6.d. Disposiciones sobre Delegacin de autoridad


7.

Funcionalidad del mercado de adquisiciones pblicas


7.a. Existen mecanismos efectivos para la asociacin entre los sectores pblico y privado.
7.b. Las instituciones del sector privado estn bien organizadas y pueden
facilitar el acceso al mercado.
7.c. No existen limitaciones sistmicas importantes (por ejemplo, un acceso
inadecuado al crdito, prcticas de contratacin inapropiadas, etc.) que
inhibiran la capacidad del sector privado de acceder al mercado de las
adquisiciones.

8.

Existencia de disposiciones sobre administracin de contratos y solucin


de controversias.
8.a. Los procedimientos para la administracin de los contratos se encuentran claramente definidos, lo que incluye los procedimientos de inspeccin y aceptacin, los de control de calidad y los mtodos de revisin y
emisin de enmiendas a los contratos en tiempo y forma.

PILAR IV.

9.

INTEGRIDAD DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PBLICAS

El pas tiene sistemas efectivos de control y auditora


9.a.. Debe existir un marco legal, una organizacin, polticas y procedimientos para el control interno y externo y para la verificacin de las adquisiciones pblicas para brindar un marco de control operativo.
9.b. La aplicacin y el seguimiento de los hallazgos y recomendaciones del
marco de control proporcionan un entorno que favorece el cumplimiento
9.c. El sistema de control interno brinda informacin oportuna sobre cumplimiento a fin de permitir las acciones de gestin
9.d. Los sistemas de control internos se encuentran suficientemente definidos como para permitir la realizacin de auditoras de desempeo
9.e. Los auditores se encuentran lo suficientemente informados sobre los
requisitos de adquisiciones y los sistemas de control para realizar auditoras de calidad que contribuyan al cumplimiento

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

10.

Eficiencia del mecanismo de apelaciones


10.a. Las decisiones se discuten sobre la base de la informacin disponible y

10.b.
10.c.
10.d.
10.e.

11.

la decisin final puede ser revisada y tomada por un ente (o autoridad)


con capacidad de exigir su cumplimiento conforme a las leyes
El sistema de revisin de quejas tiene la capacidad de manejarlas en
forma eficiente y una manera de aplicar la reparacin impuesta.
El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y
justificadas sobre la base de la informacin disponible
Las decisiones se publican y se encuentran a disposicin de todas las
partes interesadas y del pblico
El sistema asegura que el ente encargado de revisar las protestas tenga
plena autoridad e independencia para resolverlas

Nivel de Acceso a la Informacin


11.a. La informacin se publica y distribuye a travs de los medios disponibles con el apoyo de la tecnologa de la informacin cuando fuese factible

12.

En el pas existen medidas ticas y de lucha contra la corrupcin


12.a. El marco legal y regulatorio para adquisiciones, lo que incluye los documentos de licitacin y los contratos, contiene disposiciones sobre la
corrupcin, el fraude, el conflicto de intereses y el comportamiento no
tico y establece (ya sea en forma directa o por referencia a otras leyes)
las acciones que podrn tomarse en relacin con dicha conducta.
12.b. El sistema legal define las responsabilidades, la rendicin de cuentas y
las penalidades para los individuos y las empresas que se detecta han
participado en prcticas fraudulentas y corruptas
12.c. Existen pruebas que demuestran la aplicacin de resoluciones y penas
12.d. Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupcin en las adquisiciones pblicas
12.e. Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios finales), apoyan la creacin
de un mercado de adquisiciones conocido por su integridad y conducta
tica
12.f. El pas debe contar con un mecanismo seguro para denunciar conductas fraudulentas, corruptas o poco ticas
12.g. Existencia de Cdigos de Conducta / Cdigos de tica para participantes involucrados en aspectos de los sistemas de gestin financiera pblica que tambin contienen disposiciones sobre divulgacin de informacin para aquellas en cargos que implican toma de decisiones

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Resultados de la Evaluacin
Pilar I Marco Legislativo y Regulatorio
Indicador 1. El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones pblicas cumple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables

El indicador abarca los instrumentos legales y regulatorios desde el ms alto nivel


(leyes, reglamentaciones, decretos, nacionales etc.) hasta la reglamentacin detallada, los procedimientos y los documentos de licitacin formalmente utilizados. Este
indicador se desglosa en ocho sub-indicadores (a-h) que reciben un puntaje individual.
Sub-indicador 1 (a) Esfera de aplicacin y cobertura del marco legislativo y regulatorio
El propsito de este sub-indicador es determinar si el conjunto de normas legales y
las reglamentaciones cumple con las siguientes condiciones:
(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerrquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia est claramente establecida.
(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fcilmente accesibles
para el pblico en forma gratuita.
(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye
servicios de consultora) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos
del presupuesto nacional.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerrquica


(leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia est
claramente establecida.

La normativa de contrataciones del Estado se encuentra adecuadamente organizada en


forma jerrquica y su precedencia est claramente establecida. El marco legal peruano
distingue entre disposiciones de rango constitucional, legal, reglamentario y directivas, existiendo un orden de jerarqua firmemente establecido, tal como se resea a
continuacin:

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

La Constitucin Poltica del Per, en su artculo 76, consagra que las obras y la
adquisicin de bienes y suministros con utilizacin de fondos o recursos pblicos
se ejecutan obligatoriamente por licitacin pblica, y que la contratacin de servicios y proyectos se hace por concurso pblico. Adicionalmente, el citado artculo indica que por Ley se establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades.

La Ley de Contrataciones del Estado (LCE)1 desarrolla diversos aspectos relativos a la contratacin pblica, tales como su mbito de aplicacin, los impedimentos para contratar con el Estado, los mtodos de contratacin, el Registro Nacional de Proveedores (RNP), el Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado
(SEACE), entre otros aspectos.

El Reglamento de la Ley de Contrataciones (RCE) desarrolla las disposiciones


establecidas en la LCE, precisando los aspectos que las Entidades deben tener en
cuenta para contratar bienes, servicios y obras.

Las Directivas aprobadas por el Consejo Directivo del Organismo Supervisor de


las Contrataciones del Estado2 complementan la regulacin relativa a las contrataciones pblicas, detallando reglas especficas para determinados aspectos que
requieren ser desarrollados.

(b)

Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fcilmente accesibles para el pblico en forma gratuita.

La normativa de contrataciones del Estado se publica en el Diario Oficial El Peruano,


tanto en su versin impresa como en su pgina web (www.elperuano.com.pe). Adicionalmente, el OSCE publica en su portal web (www.osce.gob.pe) las normas sobre
1

A partir del 09 de enero del 2016, se encuentra vigente la Ley N 30225, Ley de Contrataciones del
Estado, as como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 350-2015-EF. No obstante,
toda vez que la evaluacin del impacto de una norma supone la existencia de un periodo suficiente
desde su entrada en vigencia que permita recoger evidencia emprica, el presente diagnstico se
realizar con base a la LCE y el RCE vigente hasta el 08 de enero del 2016.
En tal sentido, toda mencin en el presente informe a la Ley o LCE hace referencia a aqulla
aprobada por Decreto Legislativo N 1017, mientras que cuando se haga referencia a la Ley de
Contrataciones que entr en vigencia el 09 de enero del 2016, se indicar expresamente Ley N
30225.

El 4 de junio de 2008, se public el Decreto Legislativo N 1017, que aprob una nueva Ley
de Contrataciones del Estado y cre el OSCE sobre la base del Consejo Superior Contrataciones
del Estado - CONSUCODE, siendo que dicha Ley y su Reglamento entraron en vigor el 01 de febrero del 2009.
El artculo 59 de la Ley detalla las funciones del OSCE, tales como supervisar, de manera selectiva
y aleatoria, los procesos de contratacin; administrar el Registro Nacional de Proveedores y el
Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado; emitir directivas, lineamientos y manuales, as
como absolver consultas sobre las materias de su competencia; organizar y desarrollar arbitrajes,
entre otras.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

contrataciones, resoluciones emitidas por el Tribunal 3, laudos arbitrales, opiniones y


pronunciamientos. Asimismo, se han publicado cuadros comparados de las modificaciones realizadas a la LCE y su RCE, que permiten una fcil identificacin de las modificaciones.
Adems, en mayo del 2015, el OSCE implement el Buscador de Interpretacin Normativa en Contrataciones del Estado (http://portal.osce.gob.pe/osce/content/buscadorde-interpretacion-normativa), que permite identificar de manera rpida y fcil la interpretacin vinculante que el OSCE ha formulado a la LCE, RCE y Directivas. Esta
herramienta ha sido certificada por la Asociacin Civil Ciudadanos al Da como una
buena prctica en gestin pblica 2015, en la categora de Transparencia y Acceso a
la Informacin.
Cabe precisar que, a diferencia de lo que ocurra en el ao 2008, hoy las Entidades
pblicas y la ciudadana en general conocen y utilizan masivamente los portales institucionales antes mencionados para acceder fcilmente a la normativa de contrataciones del Estado. Hoy en da, habindose masificado el uso del Internet, todas las Entidades utilizan el SEACE para el registro de sus contrataciones, esto es ms de tres mil
Entidades, incluidos los gobiernos locales, lo que evidencia que cualquier persona
puede acceder al marco normativo que publica el OSCE en su portal.4
Asimismo, OSCE ha desarrollado la herramienta innovadora INFOSCE que engloba
cinco (05) buscadores, que permitir al usuario acceder a los informes, resoluciones,
opiniones, laudos y pronunciamientos de las diferentes dependencias del OSCE, as
como del Tribunal de Contrataciones del Estado. De esta manera, adems de las resoluciones del Tribunal, el usuario podr encontrar documentos emitidos por la Direccin de Gestin de Riesgos, la Direccin Tcnico Normativa, la Direccin de Arbitraje y Archivo del OSCE.
(c)

Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que
incluye servicios de consultora) para todas las contrataciones donde se
utilicen fondos del presupuesto nacional.

De modo preliminar, corresponde precisar que el rgimen de contrataciones en el Per


3

De acuerdo con el artculo 63 de la Ley, el Tribunal de Contrataciones del Estado es un rgano


resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del OSCE. Tiene, entre otras, las funciones de resolver, de ser el caso, las controversias que surjan entre las Entidades, los participantes y
los postores durante el proceso de seleccin, as como aplicar las sanciones de inhabilitacin temporal y definitiva a los proveedores, participantes, postores, contratistas, rbitros y expertos independientes, segn corresponda en cada caso.

Si bien el RCE estableca, excepcionalmente, que las Entidades que no tengan acceso a Internet
podan solicitar autorizacin al OSCE para registrar informacin de sus contrataciones al cierre
de cada trimestre, no se han recibido solicitudes de este tipo en los ltimos tres (3) aos, lo que
evidencia la accesibilidad de Internet para todas las Entidades.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

se rige por la LCE, que abarca las contrataciones que deben realizar las Entidades para proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago del precio o de la retribucin correspondiente con fondos pblicos. No se encuentran comprendidas dentro
del mbito de aplicacin de dicha LCE, las concesiones y las asociaciones pblico
privadas, las cuales se rigen por su propia normativa.
Si bien la cobertura de la LCE es, en principio universal, otras disposiciones con rango de ley excluyen excepcionalmente de su mbito a ciertas Entidades o temporalmente a determinados segmentos del gasto. As, la creacin de regmenes especiales
que buscan acortar los plazos establecidos en el rgimen general, genera la existencia
de regmenes paralelos que pueden dificultar el entendimiento de las reglas aplicables
a las contrataciones del Estado, afectando la existencia de un sistema unitario.5
A modo de ejemplo, se mencionan a continuacin algunas disposiciones que crean
regmenes especiales de contratacin de ciertas entidades:
Primera Disposicin Complementaria Transitoria de la LCE, que excepta a
PROINVERSIN de aplicar el rgimen general para determinadas contrataciones.
Decreto Supremo N 008-2012, que crea el programa nacional de alimentacin escolar QALI WARMA, en virtud del cual se ha aprobado un Manual de Compras
del Modelo de Cogestin para la Atencin del Servicio Alimentario del Programa
Nacional de Alimentacin Escolar QALI WARMA.
Ley N 28840, que autoriza a la empresa Petrleos del Per S.A. a contar con un
rgimen de adquisiciones particular, que representa un 2.2% del monto total adjudicado en el 2015, de acuerdo con el informe de indicadores y desempeo.
No obstante, con la vigencia de la Ley N 30225, se espera que se reduzca la aprobacin de regmenes excepcionales, toda vez que las Entidades tienen ahora la posibilidad de utilizar nuevos procedimientos que se adecan a objetos contractuales especficos que requieren de mayor flexibilidad.
Tambin debe considerarse que exista la prctica de evadir el rgimen general de
contrataciones mediante la suscripcin de convenios de cooperacin, gestin y otros
de naturaleza anloga, suscritos entre Entidades y organismos internacionales, los
cuales operaban en virtud de convenios internacionales, aun sin mediar donacin y/u
operacin oficial de crdito. No obstante, la Ley N 30225 ha eliminado esta posibili5

Ello genera riesgos pues al limitarse los plazos de actuacin de los participantes, postores y funcionarios encargados de las contrataciones, flexibilizarse requisitos, o admitirse la realizacin de
contrataciones directas, se podra favorecer la obtencin de ofertas poco serias o mal estructuradas, evaluaciones de baja calidad tcnica, o, inclusive, direccionamientos hacia determinados proveedores.

12

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

dad.
Del mismo modo, se han emitido algunos decretos de urgencia de aplicacin temporal
que, en la generalidad de los casos, establecen procedimientos especiales para acortar
plazos y flexibilizar requisitos, en el entendido que ello permitira contrataciones ms
eficientes en el menor tiempo posible. 6
Criterios de Calificacin
El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con las
siguientes condiciones:
(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma
jerrquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos)
y su precedencia est claramente establecida.
(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fcilmente accesibles para el pblico en forma gratuita.
(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye servicios de consultora) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos del presupuesto nacional.
El conjunto de normas legales y reglamentaciones cumple con las
condiciones establecidas en a (a) ms una de las otras condiciones
establecidas arriba.
El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con
las condiciones establecidas en (a) solamente.
El sistema no cumple substancialmente con ninguna de las condiciones enumeradas arriba.

Puntaje

2
1
0

Es as que, de acuerdo con el diagnstico anterior realizado para el sub-indicador 1(a),


la normativa de contrataciones del Estado se encuentra adecuadamente organizada en
forma jerrquica y su precedencia est claramente establecida, siendo todas las leyes y
reglamentaciones fcilmente accesibles para el pblico en forma gratuita.
No obstante, si bien en estricto todas las formas en las cuales el Estado se vincula con
terceros para contratar bienes, servicios u obras con fondos pblicos se encuentran
reguladas mediante el rgimen general o alguna normativa especial, el objeto de la
presente evaluacin supone la bsqueda de que estas contrataciones se realicen mediante un nico rgimen general, ya que la multiplicidad de regmenes dificulta la
aplicacin de la normativa para los operadores as como para su supervisin y control.
6

Decretos de urgencia con procedimientos de excepcin, entre otros:


Decreto de Urgencia N. 004-2015, de fecha 07.09.15, mediante el cual se dictan medidas para
la ejecucin de intervenciones ante el periodo de lluvias 2015-2016 y la ocurrencia del fenmeno del Nio.
Decreto de Urgencia N 058-2011, de fecha 26.10.2011, mediante el cual se dictan medidas urgentes y extraordinarias en materia econmica y financiera para mantener y promover el dinamismo de la economa nacional.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Por tal motivo, se asigna un puntaje de 2.


Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, dado el puntaje obtenido, se recomienda evitar la aprobacin de normas que, al excluir a determinadas Entidades o segmentos del gasto de la aplicacin
de la LCE afectan la consolidacin del rgimen general de contrataciones como un
sistema unitario.
Sub-indicador 1 (b) Procedimientos usados para las Adquisiciones.
Este sub-indicador evala si el marco legal cumple con todas las condiciones que se
mencionan a continuacin:
(a) Se establecen sin ambigedades los procedimientos permisibles para las adquisiciones, en un nivel jerrquico adecuado, junto con las condiciones bajo las que
puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de aprobacin
por un funcionario que asumir las responsabilidades correspondientes.
(b) La licitacin pblica es el procedimiento establecido para efectuar las contrataciones pblicas.
(c) Se prohbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia.
(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitacin pblica internacional y se
asegura su concordancia con las normas internacionales.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Se establecen sin ambigedades los procedimientos permisibles para las


adquisiciones, en un nivel jerrquico adecuado, junto con las condiciones
bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de aprobacin por un funcionario que asumir las responsabilidades correspondientes.

La LCE y el RCE definen los procedimientos que las Entidades sujetas al rgimen
general deben utilizar para realizar sus contrataciones. La normativa no otorga facultades discrecionales para que las Entidades elijan la modalidad o tipo de proceso de
seleccin que debe ser convocado.
As, en principio, en el supuesto que una Entidad requiera adquirir bienes, contratar
servicios o ejecutar obras, deber convocar el tipo de proceso de seleccin que corresponda al objeto contractual y a la cuanta. Para tales efectos, la LCE reconoce diferentes tipos de procesos de seleccin: licitacin pblica, concurso pblico, adjudicacin

14

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

directa7 pblica y selectiva y adjudicacin de menor cuanta. Todos ellos se pueden


considerar abiertos porque admitan la participacin de cualquier proveedor interesado.
Cabe precisar que la normativa vigente a la fecha mantiene la distincin de procedimientos de seleccin en funcin al objeto contractual y la cuanta, manteniendo la posibilidad de la participacin de cualquier interesado.8
Adems, la Ley N 30225 ha contemplado nuevos procedimientos de seleccin en
atencin a las caractersticas particulares de determinados objetos de contratacin,
permitiendo incluso que en el RCE se puedan establecer modalidades especiales de
contratacin, lo que permitir la aprobacin de nuevas formas de contratacin adecuadas a las nuevas necesidades que surjan.
Cada uno de los procesos previstos por la LCE tiene sus propias formalidades, etapas,
plazos y requisitos, que estn desarrollados en el Reglamento.
De este modo, se establecen sin ambigedades los procedimientos permisibles para
las adquisiciones, en un nivel jerrquico adecuado, junto con las condiciones bajo las
que puede aplicarse cada procedimiento. Cabe precisar adems que la normativa ha
previsto las responsabilidades correspondientes para los actos del proceso de seleccin.
As, de acuerdo con el artculo 25 de la LCE, los miembros del Comit Especial9 son
solidariamente responsables de que el proceso de seleccin realizado se encuentre
conforme a LCE y responden administrativa y/o judicialmente, en su caso, respecto de
cualquier irregularidad cometida en el mismo que les sea imputable por dolo, negligencia y/o culpa inexcusable. De otro lado, segn el artculo 10 del RCE, el OEC tiene a su cargo la custodia y responsabilidad del Expediente de Contratacin, salvo en
el perodo en el que dicha custodia est a cargo del Comit Especial. Tambin es responsable de remitir el Expediente de Contratacin al funcionario competente para su
aprobacin, de acuerdo a sus normas de organizacin interna.

La denominacin adjudicacin directa alude a un proceso competitivo que en esencia tienen caractersticas similares a las licitaciones y concursos, pero con plazos ms cortos.

La Ley N 30225 establece los siguientes procedimientos de seleccin: Licitacin Pblica, Concurso Pblico, Adjudicacin Simplificada, Seleccin de Consultores Individuales, Comparacin de
Precios, Subasta Inversa Electrnica, Contratacin Directa, as como el mtodo especial de Catlogos Electrnicos de Acuerdo Marco.

El Comit Especial tiene a su cargo la elaboracin de las Bases y la organizacin, conduccin y


ejecucin del proceso de seleccin. Es designado por la Entidad y est integrado por tres (3)
miembros, uno de los cuales debe pertenecer al rea usuaria y otro al OEC. Necesariamente alguno de los miembros debe tener conocimiento tcnico en el objeto de la convocatoria.

15

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(b)

La licitacin pblica es el procedimiento establecido para efectuar las contrataciones pblicas.

Conforme a lo sealado en el literal precedente, los procesos de seleccin que reconoce la LCE (licitacin pblica, concurso pblico, adjudicacin directa pblica y selectiva, as como adjudicacin de menor cuanta) se pueden considerar abiertos porque
admiten la participacin de cualquier proveedor interesado.
Asimismo, las rdenes de compra derivadas de los convenios marco suponen una
competencia entre los proveedores en la medida en que stos, despus de haber suscrito el convenio, pueden reducir los precios de sus productos y as competir para tener
mayores probabilidades de contratar con el Estado.
Ahora bien, de acuerdo con la metodologa aplicada a la presente evaluacin, respecto
al sub-indicador bajo comentario se seala que el marco legal debe establecer la licitacin pblica como mtodo establecido para efectuar las adquisiciones. Las leyes y
reglamentaciones deben definir las situaciones en las que otras formas de competencia restringida y contratacin directa pueden utilizarse asegurando que queden claramente explicitados los niveles de aprobacin (el subrayado es nuestro).10
As, se advierte que el sub-indicador bajo comentario busca que se establezca la LP
como mtodo para las contrataciones, sin perjuicio de otras formas de competencia
restringida y contratacin directa. De este modo, el concepto utilizado en la metodologa de licitacin se asocia, en el caso del Per, a todos los procesos que permiten
la participacin de cualquier proveedor interesado (LP, CP, ADP y ADS, AMC y rdenes derivadas de convenios marco), en contraste con otras formas de competencia
restringida o contratacin directa.
Por lo tanto, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeo
que incluye el presente diagnstico, se han agrupado todas las contrataciones que se
han realizado de manera abierta durante el 2015, esto es, que admitan la participacin de cualquier interesado, sin restricciones, frente a aquellas contrataciones que se
realizaban directamente (exoneraciones 11).
Es as que, tal como se muestra en el cuadro a continuacin, 98.9% del nmero de
contrataciones realizadas durante el 2015 y 92.2% del monto de las mismas, se realizaron de manera abierta, no habiendo diferencias sustanciales en el ndice de participacin segn el tipo de proceso de seleccin. 12
10

Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Metodologa para la evaluacin de los sistemas nacional de adquisiciones pblicas, versin 4, 2006, pp. 12.

11

De acuerdo con la Ley N 30225, las exoneraciones se denominan Contrataciones Directas.

12

En el diagnstico del Pilar III de este informe se puede revisar mayor informacin sobre el mercado de contratacin pblica en el Per.

16

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Slo 1.1% del nmero de contrataciones se realizaron mediante exoneraciones, lo que


evidencia que la gran mayora de contrataciones se adjudicaron mediante procesos
abiertos, cumplindose el criterio bajo comentario.

Periodo
Ao 2015*

N de Procesos
% de
% de
Valor Adjudicado Total en
N de Procesos Valor Adjudicado
Adjudicados Totales en el
Participacin Participacin
Adjudicados (en mill de S/.)
el Rgimen General1/
1/
en Nmero
en Monto
Rgimen General
178,242
S/. 26,017.3
180,195
S/. 28,208.7
98.9%
92.2%

Ao 2014

169,449

S/. 28,820.2

170,544

S/. 31,078.3

99.4%

92.7%

Ao 2013

170,206

S/. 32,136.2

171,428

S/. 33,743.7

99.3%

95.2%

Ao 2012

130,908

S/. 29,809.0

132,231

S/. 30,983.7

99.0%

96.2%

1/ Rgimen General incluye procesos clsicos, subasta, exoneraciones, convenio marco


*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.

(c)

Se prohbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia.

Como regla general, la LCE prohbe fraccionar una contratacin con el objeto de
cambiar el tipo de proceso de seleccin que corresponda segn la necesidad anual, o
de evadir la aplicacin de la normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a
contrataciones menores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias,13 y/o de acuerdos
comerciales suscritos por el Estado peruano en materia de contratacin pblica. Asimismo, desde septiembre del 2013, las Entidades estn obligadas a registrar en el
SEACE dichas contrataciones, lo que permite su evaluacin por parte de los rganos
del SNC, as como por parte de los rganos competentes del OSCE.
Asimismo, la normativa establece expresamente que el OEC en cada Entidad es responsable en caso de incumplimiento de la prohibicin de fraccionamiento, siendo que,
de manera general, adems, el artculo 46 de la LCE precisa que los funcionarios y
servidores, as como los miembros del Comit Especial que participan en los procesos
de contratacin de bienes, servicios y obras, son responsables del cumplimiento de la
LEC y el RCE. Adicionalmente, la Ley N 30225 detalla las sanciones que deban
imponerse, en caso de su incumplimiento.14

13

Cabe precisar que la Ley N 30225 ha ampliado su mbito de inaplicacin a ocho (8) UITs, mantenindose la supervisin del cumplimiento de la prohibicin de fraccionamiento tambin en estos
casos por parte de los rganos competentes del OSCE.

14

Cabe precisar que con la Ley N 30225, y su Reglamento, se ha precisado la responsabilidad en


caso de fraccionamiento a cualquier funcionario de las diversas reas de la Entidad que intervienen en un procedimiento de contratacin y que tuvieran responsabilidad en la configuracin del
fraccionamiento.

17

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(d)

Se especifican las normas adecuadas para la licitacin pblica internacional y se asegura su concordancia con las normas internacionales.

El rgimen general no distingue los procesos de seleccin segn el origen de los bienes y servicios o la procedencia de los proveedores; por tal razn, no est prevista la
figura de la Licitacin Pblica Internacional. Si la ejecucin de las prestaciones se
realizar en el Per, debe emplearse una licitacin o el proceso que corresponda segn
su cuanta y objeto, no existiendo trato diferenciado segn la procedencia de los proveedores. Adems, todas las licitaciones pblicas establecen requerimientos y plazos
acordes con estndares internacionales aceptados y en respeto de los Tratados y compromisos internacionales suscrito por el Estado peruano, por lo que se cumple con el
criterio bajo comentario.
Criterios de Calificacin
El marco legal cumple con todas las condiciones que se mencionan a
continuacin:
(a) Se establecen sin ambigedades los procedimientos permisibles
para las adquisiciones, en un nivel jerrquico adecuado, junto con
las condiciones bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo
que incluye un requisito de aprobacin por un funcionario que asumir las responsabilidades correspondientes.
(b) La licitacin pblica es el procedimiento establecido para efectuar
las contrataciones pblicas.
(c) Se prohbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la
competencia.
(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitacin pblica internacional y se asegura su concordancia con las normas internacionales.
El marco legal cumple con las condiciones estipuladas en (a) y (b) ms
una de las condiciones restantes.
El marco legal cumple con las condiciones a) y (b)
El marco legal no cumple sustancialmente con ninguna de las cuatro
condiciones establecidas ms arriba en a), b), c) y d)

Puntaje

2
1
0

De acuerdo con la evaluacin anterior efectuada para el sub-indicador 1(b), existe una
definicin clara de los procedimientos que resultan aceptables para efectuar las adquisiciones, as como de las circunstancias bajo las cuales resulta adecuado cada procedimiento, habindose cumplido con todas las condiciones detalladas en los criterios de
calificacin, por lo que se asigna puntaje 3.
Puntaje obtenido: 3

18

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 1 (c) Reglas de publicidad y plazos.


Este sub-indicador evala si el marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor nico
o una cotizacin de precios se publiquen.
(b) La publicacin de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la metodologa, naturaleza y complejidad de licitaciones pblicas para que los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitacin. Los
plazos son mayores en el caso de competencia internacional.
(c) La publicacin de licitaciones pblicas es obligatoria en al menos un peridico
de cobertura y circulacin nacional o en una pgina nica de Internet oficial del
gobierno de fcil acceso en donde se publican todas las oportunidades de licitaciones pblicas.
(d) El contenido de la publicacin incluye suficiente informacin para permitirle a
los posibles oferentes decidir su capacidad e inters en presentar ofertas.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor


nico o una cotizacin de precios se publiquen.

La LCE obliga a todas las Entidades a publicar oportunamente en el SEACE, bajo


sancin de nulidad y responsabilidad, la informacin relativa a sus procesos de seleccin, contratos y su ejecucin, y los dems actos que requieran ser publicados: Plan
Anual de Contrataciones (PAC), convocatorias de todos los procedimientos conjuntamente con los pliegos de condiciones o Bases, resumen ejecutivo del estudio de posibilidades que ofrece el mercado, pliegos de absolucin de consultas y observaciones, las Bases integradas, actas de presentacin de propuestas, cuadros de calificacin
y adjudicacin de contratos, documentos que resuelven recursos impugnativos y los
contratos. Asimismo, establece la obligacin de registrar en el SEACE todas las rdenes de compra y de servicio emitidas durante el mes.
El SEACE (www.seace.gob.pe) es el nico portal electrnico oficial del Estado, que
permite el intercambio de informacin y difusin sobre las contrataciones del Estado,
as como la realizacin de transacciones electrnicas.
El registro de informacin en el SEACE, as como el acceso a dicha informacin, son
gratuitos. Dicho registro es de exclusiva responsabilidad de las Entidades. El RCE
prev que la informacin que se registra en el SEACE debe ser idntica a la informacin que se tiene como documento final para la realizacin de cualquier acto en el
proceso de contratacin, bajo responsabilidad del funcionario que hubiese solicitado
la activacin del certificado SEACE y de aqul que hubiera registrado la informacin.

19

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

La publicacin de esta informacin en el SEACE permite acceso a oportunidades de


negocio, as como a la supervisin y control de parte de los organismos competentes y
de la sociedad civil.
(b)

La publicacin de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con


la metodologa, naturaleza y complejidad de licitaciones pblicas para que
los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la
invitacin. Los plazos son mayores en el caso de competencia internacional.

El Reglamento establece que en las licitaciones y concursos pblicos, el plazo entre el


llamado a licitacin y la presentacin de ofertas no puede ser menor a veintids (22)
das hbiles (aproximadamente 30 das calendario), en concordancia con los estndares internacionales aceptados, as como con los Tratados y compromisos internacionales suscritos por el Per.15 Asimismo, para el caso de los procesos menores, se establecen plazos mnimos acordes con la naturaleza y objeto de la contratacin, que permitan a los participantes preparar su oferta.16 Cabe precisar que el SEACE no permite
el registro de procesos de seleccin con plazos menores al mnimo establecido por la
norma.
Por lo tanto, la publicacin de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con
la metodologa, naturaleza y complejidad de licitaciones pblicas para que los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitacin, lo que se
condice con estndares internacionales aceptados.
(c)

La publicacin de licitaciones pblicas es obligatoria en al menos un peridico de cobertura y circulacin nacional o en una pgina nica de Internet oficial del gobierno de fcil acceso en donde se publican todas las
oportunidades de licitaciones pblicas.

Tal y como se mencion en el literal a) del presente sub-indicador, el SEACE es el


nico portal electrnico oficial del Estado, donde deben publicarse obligatoriamente
todas las convocatorias a los procesos de seleccin y al cual puede acceder fcilmente
15

Si bien este plazo mnimo es internacionalmente aceptado como idneo para que las empresas de
un Estado parte participen en los procesos convocados por Entidades del otro Estado, cabe indicar
que si el objeto de la convocatoria lo amerita, una Entidad puede establecer plazos mayores. De
acuerdo con el levantamiento de informacin realizado para sustentar este diagnstico, en promedio, durante el ao 2015, desde la convocatoria hasta la presentacin de propuestas en licitaciones pblicas y concursos pblicos existi un plazo de 34.5 das hbiles, mientras que, en el caso de
Adjudicaciones Directas Pblicas y Selectivas, cuyo plazo mnimo legal desde la convocatoria hasta la presentacin de propuestas es de 10 das hbiles, en promedio, dicho plazo se extendi a 14
das hbiles.

16

Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos establece que una Entidad contratante puede establecer un plazo menor a 30 das calendario, siempre que se verifiquen determinadas condiciones establecidas en el Tratado, siendo que en ningn caso el plazo puede ser menor a
10 das calendario.

20

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

cualquier persona.
(d)

El contenido de la publicacin incluye suficiente informacin para permitirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e inters en presentar
ofertas.

El contenido de la convocatoria en el SEACE incluye suficiente informacin que


permite a los posibles oferentes decidir su capacidad e inters en presentar ofertas,
siendo que, de requerir mayor informacin, pueden revisar las Bases que se encuentran a disposicin de los participantes en la ficha de convocatoria, bajo sancin de nulidad.
Criterios de Calificacin
El marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor nico o una cotizacin de precios se publiquen.
(b) La publicacin de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la metodologa, naturaleza y complejidad de licitaciones pblicas para que los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitacin. Los plazos son mayores en el caso de competencia internacional.
(c) La publicacin de licitaciones pblicas es obligatoria en al menos un
peridico de cobertura y circulacin nacional o en una pgina nica
de Internet oficial del gobierno de fcil acceso en donde se publican
todas las oportunidades de licitaciones pblicas.
(d) El contenido de la publicacin incluye suficiente informacin para
permitirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e inters en
presentar ofertas.
El marco legal cumple con las condiciones establecidas en (a) y (b) ms
una de las condiciones restantes.
El marco legal solamente cumple con las condiciones plasmadas en (a)
ms una de las condiciones restantes.
El marco legal solamente cumple con las condiciones (a) mencionada
arriba.

Puntaje

2
1
0

Por lo tanto, de acuerdo con el diagnstico anterior efectuado para el sub-indicador


1(c), las convocatorias de los procesos de seleccin se publican en el SEACE con el
fin de promover la transparencia, otorgando tiempo suficiente para la presentacin de
las ofertas, de acuerdo con estndares internacionales aceptados, siendo que el contenido de la convocatoria incluye suficiente informacin para que el oferente se interese
en particular, por lo que corresponde asignar un puntaje de 3.
Puntaje obtenido: 3

21

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 1 (d) Reglas sobre la participacin


Este sub-indicador evala si el marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Establece la participacin de cualquier contratista o proveedor o grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo posible,
de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones.
S se permite dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere
justificacin para adquisiciones reservadas a grupos de participantes determinados.
(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participacin en las
licitaciones y no exige una asociacin obligatoria con otras empresas.
(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o corruptas, la descalificacin administrativa bajo la ley est sujeta al cumplimiento
del debido proceso o a la prohibicin de establecer relaciones comerciales con
otros pases.
(d) Establece reglas para la participacin de empresas pblicas que promuevan una
competencia justa.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Establece la participacin de cualquier contratista o proveedor o grupo de


proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones
o en conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones. S se permite dar preferencia a un precio razonable
(15% o menos); y requiere justificacin para adquisiciones reservadas a
grupos de participantes determinados.

La LCE consagra el principio de libre competencia, segn el cual los pliegos de condiciones deben fomentar la mayor participacin de potenciales postores.
De acuerdo con el rgimen general, cualquier contratista o proveedor, o grupo de proveedores o contratistas, puede adjudicarse un contrato, siempre que cumpla con los
requerimientos mnimos previstos en los pliegos de condiciones y obtenga el mayor
puntaje total. La metodologa para la asignacin de puntajes se aplica por igual, con
independencia de la procedencia de los proveedores. Esta metodologa comprende dos
etapas: una de evaluacin tcnica y otra posterior de evaluacin econmica. 17 La eva17

De acuerdo con la Ley N 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica
la metodologa de post calificacin, con la cual, la oferta se presenta en un nico sobre, aplicndose primero los criterios de evaluacin de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo
tal que slo se verifiquen los requisitos de calificacin de la oferta mejor evaluada.

22

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

luacin tcnica, a su vez, comprende una primera fase de admisin (cumple/no cumple las especificaciones tcnicas) y una segunda fase en la que se asignan los puntajes.
Todo proveedor que desee participar de un proceso de seleccin debe cumplir las siguientes condiciones: (i) No estar impedido de contratar con el Estado, segn los supuestos expresamente contemplados en la Ley; (ii) No estar inhabilitado para contratar con el Estado, por resolucin del Tribunal; (iii) Encontrarse inscrito en el Registro
Nacional de Proveedores - RNP, que cuenta con procedimientos especficos para la
inscripcin de proveedores extranjeros.
A diferencia de la evaluacin practicada en el ao 2008, hoy ya no existe la ley que
estableca la obligacin de asignar a las propuestas de bienes y servicios elaborados o
prestados en el Per una bonificacin del 20% sobre el puntaje total obtenido, por lo
que no se otorgan este tipo de preferencias.
Adicionalmente, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeo, de la revisin de una muestra de bases publicadas y de la realizacin de entrevistas a travs de las cuales se buscaba determinar si existan restricciones para la participacin de postores en funcin a sus condiciones (nacionalidad, origen, localidad,
genero, experiencia exclusiva en un sector determinado, pertenencia a un grupo determinado y similares), no se advierte un nmero significativo de bases que explcitamente contengan disposiciones que limiten la participacin a grupos licitantes por
motivos distintos de sus calificaciones.
(b)

Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participacin


en las licitaciones y no exige una asociacin obligatoria con otras empresas.

La inscripcin en el RNP es requisito indispensable para la presentacin de propuestas


y tiene como finalidad garantizar que las Entidades contraten con proveedores que
cuentan con la suficiente capacidad legal, tcnica y financiera necesaria para satisfacer sus requerimientos.
De acuerdo con la informacin publicada por la Oficina de Estudios Econmicos del
OSCE18, el nmero de proveedores registrados en el RNP aument considerablemente
en el ao 2015, pasando de 117,383 inscritos en el 2014 a 137,167, cifra igualmente
superior al ao 2013 (133,904). Cabe precisar que, en el caso de ejecutores de obras, a
diciembre del 2015, se contaba con 16,343 proveedores inscritos, nmero superior a

18

De acuerdo con el Reglamento de Organizacin y Funciones del Organismo Supervisor de las


Contrataciones del Estado ROF del OSCE - aprobado mediante Decreto Supremo N 0762016-EF, uno de los rganos de asesoramiento es la Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios (Art. 6 del ROF), la cual reemplaza a la antes Oficina de Estudios Econmicos. Por lo tanto
en adelante en el presente informe se sealar la OEI del OSCE

23

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

los registrados en los aos 2014 (12,406), 2013 (13,543) y 2012 (11,289).
Asimismo, el nmero de proveedores no domiciliados registrados en el RNP en los
ltimos tres aos ha crecido sostenidamente (505 proveedores a diciembre del 2013;
549 en el 2014 y 612 en el 2015), lo que evidencia que la inscripcin en el RNP no
constituye una barrera para la inscripcin de las empresas no domiciliadas.
Adicionalmente, se advierte que el nmero de proveedores no domiciliados distintos
que contrataron en los ltimos tres aos con el Estado es superior en ms del doble al
nmero de proveedores no domiciliados registrados en el RNP (1,399 en el 2013;
1,332 en el 2014 y 1,457 en el 2015).
De este modo, se evidencia que el RNP no es una barrera para la participacin de proveedores extranjeros, los cuales incluso pueden contratar con el Estado sin requerir
dicho registro cuando las caractersticas de la contratacin y el mercado as lo ameriten.19
De otro lado, no existe obligacin de asociacin con otras empresas. As, para la inscripcin en el RNP o la participacin en los procesos de seleccin no se exige a los
proveedores nacionales y extranjeros la conformacin de asociaciones o consorcios
entre ellos.
(c)

Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o


corruptas, la descalificacin administrativa bajo la ley est sujeta al cumplimiento del debido proceso o a la prohibicin de establecer relaciones
comerciales con otros pases.

Para que el incumplimiento de contratos se constituya en una causal de descalificacin de propuestas, debe haber dado lugar previamente a una sancin de inhabilitacin (temporal o definitiva) para contratar con el Estado. La imposicin de tales sanciones a proveedores se encuentra exclusivamente a cargo del Tribunal de Contrataciones del Estado, previo procedimiento administrativo sancionador, esto es, en estric-

19

Estas contrataciones obedecen, en su mayora, a la aplicacin de los literales i) y o) del artculo


3.3 de la LCE, conforme a los cuales, sta no es de aplicacin para las contrataciones cuyos montos sea iguales o inferiores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UITs), vigentes al momento
de la transaccin, as como a las contrataciones realizadas con proveedores no domiciliados en el
pas cuando el mayor valor estimado de las prestaciones se realice en el territorio extranjero.
Cabe precisar que, de acuerdo con la Ley N 30225 y su Reglamento, a las contrataciones excluidas del mbito de aplicacin de la Ley, por debajo de ocho (8) UITs e iguales o mayores a una (1)
UIT les aplica la obligacin de contar con inscripcin vigente en el Registro Nacional de Proveedores (RNP). De otro lado, el supuesto de inaplicacin regulado en el literal o) del artculo 3.3. de
la LCE se encuentra ahora previsto en el literal f) del artculo 5 de la Ley N 30225, conforme al
cual, son sujetos a supervisin del OSCE, entre otros supuestos excluidos de la aplicacin de la
LCE, las contrataciones realizadas con proveedores no domiciliados en el pas cuando se sustente
la imposibilidad de realizar la contratacin a travs de los mtodos de contratacin de la LCE.

24

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

to cumplimiento del debido proceso.20


Adems, en el Per no existe prohibicin de sostener relaciones comerciales con determinados pases; en tal sentido, proveedores, bienes y servicios provenientes de
cualquier pas pueden participar en todo proceso de seleccin convocado por una Entidad, cumplindose con el criterio bajo comentario.
(d)

Establece reglas para la participacin de empresas pblicas que promuevan una competencia justa.

Por mandato constitucional, las empresas pblicas tienen un rol subsidiario en aquellos mbitos donde no existe iniciativa privada. La normativa no reconoce tratos preferenciales o bonificaciones en favor de las empresas pblicas, las cuales participan
en igualdad de condiciones con cualquier proveedor registrado ante el RNP, si bien no
se encuentran obligadas a inscribirse en el RNP por su propia naturaleza.
Adicionalmente, se advierte que las pocas empresas que participan en procesos de seleccin no tienen una participacin mayoritaria en el mercado, habiendo adems obtenido la buena pro slo en algunos de los procesos que participaron segn las condiciones propias del mercado.
As, durante el 2015, SERPOST particip en 76 procesos y gan slo 15; ESVICSAC
en 13 y gan 6; SILSA en 30 y gan 10, mientras que PETROPER en 21 y gan 19,
con la salvedad en este ltimo caso que dicha participacin es minoritaria en el rubro
de hidrocarburos.21
Por tanto, se puede concluir que tanto a nivel normativo como en la prctica las empresas pblicas participan de manera justa en el mercado de contratacin pblica.

20

Se impone sancin a los proveedores, participantes, postores y contratistas que incurran en alguna
de las sanciones tipificadas en el artculo 51 de la LCE, supuestos que han sido modificados por la
Ley N 30225.
Asimismo, en el artculo 248 del nuevo reglamento se establece como impedimento la participacin
de personas condenadas mediante sentencia consentida o ejecutoriada por delitos de concusin,
peculado, corrupcin de funcionarios, entre otros.

21

Cabe agregar que si bien las Universidades no son empresas pblicas, algunas de ellas participaron en un total de 47 procesos de seleccin en el 2015, habiendo resultado ganadoras en 31 casos.

25

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin
El marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Establece la participacin de cualquier contratista o proveedor o
grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de
sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y
exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones. S se permite
dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere
justificacin para adquisiciones reservadas a grupos de participantes
determinados.
(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participacin en las licitaciones y no exige una asociacin obligatoria con
otras empresas.
(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o corruptas, la descalificacin administrativa bajo la ley est
sujeta al cumplimiento del debido proceso o a la prohibicin de establecer relaciones comerciales con otros pases.
(d) Establece reglas para la participacin de empresas pblicas que
promuevan una competencia justa.
Las leyes y reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a) y (b)
ms una de las condiciones restantes.
Las leyes y las reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a)
ms una de las condiciones restantes.
Las leyes y las reglamentaciones no cumplen con las condiciones establecidas en los prrafos a) hasta d) mencionadas arriba.

Puntaje

2
1
0

Entonces, de acuerdo con la evaluacin anterior desarrollada para el sub-indicador


1(d), el marco legal establece la participacin de cualquier proveedor sobre la base de
sus calificaciones y, en la medida de lo posible, con base a los conceptos cumple / no
cumple, no existiendo tratos preferentes para las empresas de origen nacional, ni existiendo prohibicin de sostener relaciones comerciales con determinados pases.
Adems, el RNP no constituye una barrera para la participacin de proveedores extranjeros y las empresas pblicas participan en los procesos de seleccin en igualdad
de condiciones con las empresas privadas, por lo que corresponde asignar un puntaje
de 3.
Puntaje obtenido: 3

26

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 1 (e) Documentos de licitacin y especificaciones tcnicas


Este sub-indicador evala si el marco legal cumple con las siguientes condiciones:
(a) Establece el contenido mnimo para los documentos de la licitacin y exige que
el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes puedan
cumplir con los requisitos.
(b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas internacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales.
(c) Requiere reconocimiento de estndares equivalentes cuando no existe una especificacin neutral.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Establece el contenido mnimo para los documentos de la licitacin y exige


que el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes
puedan cumplir con los requisitos.

La LCE establece el contenido mnimo de las Bases (caractersticas tcnicas, garantas, plazos, cronograma, mtodo de evaluacin y calificacin, garantas, proforma de
contrato, valor referencial y frmulas de reajuste, entre otros) y consagra el principio
de transparencia, de acuerdo con el cual la evaluacin de ofertas debe basarse en criterios objetivos y accesibles a todos los postores. La LCE exige que las Bases sean claras y que contengan la informacin suficiente y necesaria para que un proveedor se
interese en la convocatoria y pueda realizar una oferta concordante con las necesidades de las Entidades contratantes.
(b)

Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas internacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas
equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales.

La LCE y su Reglamento facultan a las Entidades a definir sus especificaciones tcnicas sobre la base de criterios objetivos y neutrales, encontrndose prohibido el direccionamiento a marcas, fabricantes o diseos determinados, salvo casos de estandarizacin aprobados bajo responsabilidad del Titular de la Entidad. Las Entidades tienen
la facultad de definir sus especificaciones tcnicas en funcin de sus necesidades. No
obstante, stas deben cumplir obligatoriamente con los reglamentos tcnicos, normas
metrolgicas y/o sanitarias nacionales, si las hubiere.
Por otra parte, el Reglamento menciona que, adicionalmente, sern obligatorios los

27

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

requisitos tcnicos establecidos en reglamentos sectoriales 22 dentro del mbito de su


aplicacin. As, en sectores tales como salud, hidrocarburos, electricidad, seguridad
de la informacin, entre otros, se reconocen normas tcnicas internacionales a las cuales se les otorga un carcter obligatorio a travs de la aprobacin de reglamentos tcnicos u otras disposiciones.23
Desde ese punto de vista, algunas Entidades al contratar en dichos sectores, tienen la
obligacin de exigir el cumplimiento de estndares internacionales recogidos en la
normativa nacional sectorial. No obstante, la normativa no exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita a normas internacionales cuando fuese posible.
(c)

Requiere reconocimiento de estndares equivalentes cuando no existe una


especificacin neutral.

Las especificaciones tcnicas no deben incluir marcas comerciales o especificaciones


que permitan sesgar la contratacin hacia un proveedor. La estandarizacin es el nico supuesto en el que se puede hacer referencia a determinada marca o tipo particular,
dado que slo dicho bien o servicio garantiza la funcionalidad, operatividad o valor
econmico del equipamiento o infraestructura preexistente en la Entidad.
Conforme a la Directiva N 10-2009-OSCE/CD, los presupuestos que deban verificarse para que proceda la estandarizacin, son los siguientes:
i)

Entidad posee determinado equipamiento o infraestructura, pudiendo ser maquinarias, equipos, vehculos, u otro tipo de bienes, as como ciertos servicios especializados;

ii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son accesorios o complementarios al equipamiento o infraestructura preexistente; y
iii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son imprescindibles para garantizar la funcionalidad, operatividad o valor econmico del equipamiento o infraestructura preexistente.
Asimismo, dicha Directiva detalla supuestos puntuales en que no procede la estandarizacin, as como las responsabilidades para su aprobacin y elaboracin de informe
tcnico de sustento.

22

Documento emitido por una Entidad competente que establece disposiciones aplicables al Sector al
que pertenece

23

Cabe sealar que, de acuerdo con la Ley N 30225, las Entidades del Poder Ejecutivo que formulen polticas nacionales y/o sectoriales del Estado estn facultadas a uniformizar los requerimientos de los bienes y servicios que deban contratar las Entidades en el mbito de sus competencias a
travs de un proceso de homologacin.

28

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Ahora bien, de acuerdo con la Directiva N 004-2016-OSCE/CD, vigente desde el


11.01.2016, en los documentos del procedimiento de seleccin debe agregarse la palabra "o equivalente" a continuacin de la referencia a determinada fabricacin o procedencia, procedimiento concreto, marca, patente o tipos, origen o produccin.
En esa medida, la normativa establece la responsabilidad de la Entidad para determinar la equivalencia de la marca o tipo particular requeridos, tomando en cuenta para
ello los principios de libertad de concurrencia, competencia, eficiencia y eficacia.
Criterio de Calificacin
El marco legal cumple con las siguientes condiciones:
a) Establece el contenido mnimo para los documentos de la licitacin
y exige que el contenido sea el apropiado y suficiente como para
que los oferentes puedan cumplir con los requisitos.
b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas internacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas equivalentes cuando no existan especificaciones
neutrales.
c) Requiere reconocimiento de estndares equivalentes cuando no
existe una especificacin neutral.
El marco legal cumple sustancialmente con las condiciones de (a) ms
una de las condiciones restantes.
El contenido de marco legal presenta las condiciones de (a).
El contenido de los documentos de la licitacin se deja en gran medida
o totalmente a discrecin de la entidad adquirente.

Puntaje

2
1
0

Es as, que de acuerdo con el anlisis desarrollado para el sub-indicador 1(e ), la normativa establece el contenido mnimo de los documentos del procedimiento y se encuentra prohibido hacer referencias a marcas o tipo particular que permitan sesgar la
contratacin hacia un proveedor. Asimismo, cuando sea necesario contratar determinada marca o tipo particular se exige agregar la palabra equivalente a continuacin
de dicha referencia. No obstante, la normativa no exige la cita a normas internacionales, por lo que corresponde asignar un puntaje de 2.
Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, a efectos de mejorar el puntaje en adelante, se recomienda informar a
los sectores sobre la importancia de evaluar las normas internacionales para su incorporacin como reglamentos sectoriales obligatorios.

29

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 1 (f) Evaluacin de las ofertas y criterios para la adjudicacin


Este sub-indicador evala si el marco legal exige que:
(a) Los criterios de evaluacin sean relevantes para la decisin y se encuentran especificados con precisin y de antemano en los documentos de la licitacin para
que la decisin sobre la adjudicacin se tome solamente sobre la base de los criterios establecidos en los documentos de la licitacin.
(b) Los criterios no evaluados en trminos monetarios se evalen sobre la base del
cumple/no cumple en la medida de lo posible.
(c) La evaluacin de las propuestas para servicios de consultora otorgue la importancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qu modo se han de considerar el precio y la calidad.
(d) Durante el perodo de la evaluacin, la informacin relacionada con el anlisis,
la aclaracin y la evaluacin de las ofertas no se divulga a los participantes o a
otros que no estn oficialmente involucrados en el proceso de evaluacin.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Los criterios de evaluacin sean relevantes para la decisin y se encuentran especificados con precisin y de antemano en los documentos de la licitacin para que la decisin sobre la adjudicacin se tome solamente sobre la base de los criterios establecidos en los documentos de la licitacin.

La LCE exige que los pliegos de condiciones contengan la metodologa de evaluacin


de las ofertas. Los factores que deben ser empleados para la evaluacin de las ofertas
deben ser razonables, objetivos y congruentes en relacin con el objeto de convocatoria.
Dependiendo del objeto de convocatoria (bienes, servicios en general, consultoras y
ejecucin de obras), el RCE establece los factores y criterios de evaluacin que deben
adoptarse.24 Para la adquisicin de bienes y suministros, el RCE establece un listado
de factores de evaluacin que pueden ser incluidos en los pliegos de condiciones, pudiendo las Entidades emplear otros factores, siempre que sean razonables y congruentes con el objeto de la convocatoria y que se sujeten a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
Tratndose de la contratacin de servicios en general, el LCE seala que debe consi24

Con la entrada en vigencia de la Ley N 30225, en el caso de bienes, servicios y obras, el precio
debe ser un factor de evaluacin y, adicionalmente, pueden establecerse los factores detallados en
el Reglamento, as como otros que prevean los documentos estndar que aprueba OSCE. De otro
lado, en el caso de consultoras o consultoras de obra, debe establecerse alguno de los factores de
evaluacin detallados en el Reglamento u otros que prevean los documentos estndar que aprueba
OSCE, mientras que en la seleccin de consultores individuales, se deben incluir slo los factores
detallados en el Reglamento y recogidos en la Solicitud de Expresin de Inters Estndar.

30

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

derarse como factor referido al postor la experiencia, y adems establece un listado de


factores de evaluacin que pueden ser incluidos en los pliegos de condiciones (referidos al postor, referidos al personal propuesto y referidos al objeto de la convocatoria),
pudiendo la Entidad elegir entre ellos, segn corresponda al tipo de servicio, su naturaleza, finalidad y a la necesidad de la Entidad.
De otro lado, para la contratacin de servicios de consultora y ejecucin de obras, el
Reglamento establece los factores que obligatoriamente deben ser empleados, precisando que en el caso de servicios de consultora podr considerarse otros factores referidos al postor y al objeto de la convocatoria, siempre que sean razonables y congruentes con el objeto de la convocatoria y que se sujeten a criterios de razonabilidad
y proporcionalidad.
El Reglamento establece que las Entidades deben utilizar obligatoriamente las Bases
Estandarizadas aprobadas por el Consejo Directivo del OSCE, las cuales detallan los
aspectos que las Entidades deben completar en funcin de las caractersticas propias
de la contratacin. Asimismo, las Bases Estandarizadas indican que determinadas secciones no pueden ser modificadas, bajo sancin de nulidad, lo que reduce la posibilidad que las Entidades introduzcan cambios que afecten una evaluacin objetiva e imparcial de los participantes.
El RCE establece los mrgenes de puntaje para los factores de evaluacin en la contratacin de servicios de consultora, y contratacin de obras; mientras que en el caso
de bienes y servicios en general, los rangos y puntajes deben ser determinados por la
propia Entidad y plasmados en los pliegos de condiciones, en concordancia con el
principio de transparencia consagrado en la Ley, segn el cual la evaluacin debe basarse en calificaciones objetivas y accesibles a todos los postores.
De este modo, los criterios de evaluacin se encuentran de antemano especificados en
la normativa de contrataciones y recogidos en las Bases Estandarizadas aprobadas por
OSCE. Asimismo, el acta de la evaluacin y el cuadro comparativo respectivo se publican en el SEACE, cumpliendo con un estndar ptimo de transparencia.
Ahora bien, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeo,
de la revisin de una muestra de 381 Bases, se advierte que 3.4% de ellas incluyen
factores en los que explcitamente no queda claro cul es el criterio para asignar el
puntaje (bsicamente en el factor de evaluacin mejoras a las especificaciones tcnicas o trminos de referencia). En tal sentido, la muestra realizada corrobora de algn
modo el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa.
(b)

Los criterios no evaluados en trminos monetarios se evalen sobre la base


del cumple/no cumple en la medida de lo posible.

Los criterios no evaluados en trminos monetarios se evalan sobre la base del cum-

31

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ple/no cumple en la medida de lo posible. As, por ejemplo, la presentacin de garantas comerciales, el plazo de entrega, la disponibilidad de repuestos, las mejoras a las
condiciones previstas, la capacitacin del personal, entre otros.
El Reglamento contempla que la evaluacin de propuestas se realiza en dos etapas. 25
La primera de ellas es la evaluacin tcnica, cuya finalidad es primero calificar al
proveedor y su propuesta, verificando que cumplan con los requisitos de participacin, sobre la base de cumple/no cumple, y luego evaluar la calidad de la propuesta
tcnica asignndole el puntaje que corresponda. La segunda es la evaluacin de la
propuesta econmica, cuyo objeto es asignar el mayor puntaje a la propuesta de menor monto y a las dems el puntaje inversamente proporcional. Para acceder a la evaluacin econmica, las propuestas deben alcanzar un puntaje tcnico mnimo de 60
puntos, en el caso de la adquisicin de bienes y ejecucin de obras, y de 80 puntos, en
el caso de la contratacin de servicios en general y de consultora.
(c)

La evaluacin de las propuestas para servicios de consultora otorgue la


importancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qu modo se
han de considerar el precio y la calidad.

La evaluacin de las propuestas para servicios de consultora otorga la importancia


que corresponde a la calidad, habindose reglamentado de qu modo se han de considerar el precio y la calidad. As, para la aplicacin de la frmula para la determinacin
del puntaje total, se ha previsto que la evaluacin tcnica del servicio de consultora
tenga un mayor peso (mayor a 0.70 y menor a 0.80), en comparacin con los dems
objetos contractuales donde el rango de la evaluacin tcnica es mayor a 0.6 y menor
a 0.70.
Corresponde agregar que la Ley N 30225 ha creado un procedimiento especfico para
la seleccin de consultores individuales, basado exclusivamente en la evaluacin de la
experiencia y calificaciones de la persona natural que presta el servicio, lo que evidencia que se otorga la importancia correspondiente a la calidad en los servicios de
consultora.
Adems, mediante pronunciamientos emitidos por el OSCE, se han precisado las condiciones que permiten garantizar la calidad de las consultoras para la elaboracin del
estudio de pre inversin y estudios definitivos para la formulacin de determinado
proyecto convocada bajo el sistema a suma alzada. All se especifica que las Bases
pueden establecer que la oferta del postor incluya los subtotales que la componen (pre
inversin y expediente tcnico), y precisar que la estructura de costos de la oferta debe guardar la misma relacin porcentual de los componentes establecidos en el valor
25

De acuerdo con la Ley N 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica
la metodologa de post calificacin, con la cual, la oferta se presenta en un nico sobre, aplicndose primero los criterios de evaluacin de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo
tal que slo se verifiquen los requisitos de calificacin de la oferta mejor evaluada.

32

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

referencial.
(d)

Durante el perodo de la evaluacin, la informacin relacionada con el


anlisis, la aclaracin y la evaluacin de las ofertas no se divulga a los
participantes o a otros que no estn oficialmente involucrados en el proceso de evaluacin.

La LCE establece mecanismos que aseguren la confidencialidad de las propuestas,


tales como la presentacin de propuestas en sobres cerrados e independientes, y la
custodia de las propuestas econmicas por parte del notario pblico hasta la culminacin de la evaluacin tcnica. Durante el perodo de evaluacin, el contenido de las
ofertas ni la informacin relacionada con su evaluacin se divulga a los participantes
o a otros que no estn oficialmente involucrados en el proceso de evaluacin. Adems, en el caso de los procesos convocados bajo modalidad de subasta inversa electrnica, las ofertas presentadas a travs del SEACE pueden ser revisadas nicamente
por el rgano a cargo del proceso de seleccin, para lo cual el funcionario competente
cuenta con un Certificado SEACE (usuario y contrasea), garantizndose la confidencialidad de la propuesta. Cabe precisar adicionalmente que dicho funcionario puede
acceder al contenido de las propuestas nicamente una vez culminado el periodo de
lances electrnicos.
No obstante, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeo,
29% de los proveedores encuestados no cree que se haya respetado la confidencialidad de las ofertas. Cabe precisar que dicha percepcin existe bsicamente respecto de
los procesos convocados por gobiernos regionales y locales. En tal sentido, la evidencia no permite confirmar que, en la prctica, se respete la confidencialidad de las ofertas, que se dispone a nivel normativo.
Criterios de Calificacin
El marco legal exige que:
(a) Los criterios de evaluacin sean relevantes para la decisin y se
encuentran especificados con precisin y de antemano en los documentos de la licitacin para que la decisin sobre la adjudicacin se tome solamente sobre la base de los criterios establecidos
en los documentos de la licitacin.
(b) Los criterios no evaluados en trminos monetarios se evalen sobre la base del cumple/no cumple en la medida de lo posible.
(c) La evaluacin de las propuestas para servicios de consultora otorgue la importancia que corresponde a la calidad y se reglamente
de qu modo se han de considerar el precio y la calidad.
(d) Durante el perodo de la evaluacin, la informacin relacionada
con el anlisis, la aclaracin y la evaluacin de las ofertas no se
divulga a los participantes o a otros que no estn oficialmente in-

Puntaje

33

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin
volucrados en el proceso de evaluacin.
El marco legal abarca las condiciones establecidas en (a) y (b) ms una
de las condiciones restantes.
El marco legal abarca lo establecido en (a) pero no abarca plenamente
las otras condiciones.
El marco legal no aborda adecuadamente ninguna de las condiciones
enumeradas en (a) hasta (d) mencionadas arriba.

Puntaje

2
1
0

Es as que, de acuerdo con la evaluacin desarrollada lneas arriba para el subindicador 1(f), los criterios de evaluacin se encuentran especificados con precisin, y
de antemano, en los documentos de los procesos de seleccin; los criterios de evaluacin se realizan sobre la base del cumple / no cumple en la medida de lo posible, habindose otorgado la importancia que corresponde a la calidad para la contratacin de
servicios de consultora. No obstante, la evidencia de los resultados de la encuesta a
proveedores realizada para elaborar el presente diagnstico, no permite afirmar que la
confidencialidad que se dispone por ley - se cumpla en la prctica, por lo que corresponde asignar un puntaje de 2.
Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, como accin u oportunidad de mejora se recomienda continuar impulsando las transacciones electrnicas, que incluyan medidas de seguridad para garantizar la confidencialidad de las ofertas, as como dar impulso a acciones de capacitacin
para un mejor entendimiento del deber de confidencialidad de la informacin relacionada con el anlisis, la aclaracin y la evaluacin de las ofertas y la responsabilidad
que conlleva su incumplimiento.
Sub-indicador 1 (g) Presentacin, recepcin y apertura de las ofertas.
Este sub-indicador evala si el marco legal contiene disposiciones en relacin con las
siguientes condiciones:
(a)
(b)
(c)

(d)

Apertura pblica de las ofertas inmediatamente despus de la fecha de cierre


para recepcin de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado.
Se mantendrn los registros del proceso de apertura de ofertas que estarn disponibles para su consulta.
Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su apertura
y se prohbe divulgar informacin sensible especfica durante el proceso informativo.
La modalidad de presentacin de las ofertas y la recepcin por parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofertas.

34

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Diagnstico desagregado segn parmetros


(a)

Apertura pblica de las ofertas inmediatamente despus de la fecha de cierre para recepcin de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado.

En los casos expresamente previstos en el RCE (licitaciones pblicas, concursos pblicos, adjudicaciones directas pblicas) 26 la presentacin y apertura de propuestas,
as como la adjudicacin del contrato se realizan en acto pblico, con la participacin,
cuando menos, de Notario Pblico (o Juez de Paz en los lugares donde no exista Notario), los miembros del Comit Especial u rgano encargado de conducir el proceso de
seleccin y los postores. Tambin puede participar el veedor designado por el OCI de
la Entidad. En la medida que el acto es de carcter pblico, puede acudir al mismo
cualquier persona interesada que as lo desee, as como representantes de organizaciones civiles y gremiales que conformen veeduras ciudadanas.
El acto pblico de presentacin de propuestas se inicia, en la fecha y hora sealadas
en la convocatoria, cuando la Entidad, a travs del Comit Especial, empieza a llamar
a los participantes registrados en el proceso para que entreguen sus ofertas. Seguidamente, el Comit Especial procede a abrir los sobres que contienen la propuesta tcnica de cada postor; en caso que la propuesta no rena todos los documentos requeridos
en las Bases, es devuelta, tenindose por no presentada.
Si existieran defectos de forma tales como omisiones o errores subsanables en los documentos presentados siempre que no modifiquen el alcance de la propuesta tcnica,
el Comit Especial debe otorgar un plazo mximo de dos (2) das, desde el da siguiente de la notificacin, para que el postor los subsane, en cuyo caso la propuesta
contina vigente para todo efecto.27 No cabe subsanacin alguna por omisiones o
errores en la propuesta econmica, salvo defectos de foliacin y de rbrica de cada
uno de los folios que componen la oferta.

26

Cabe precisar que los procesos con apertura pblica de ofertas representan el 70.8% del monto
total de los procedimientos convocados en el 2015.

27

De acuerdo con el artculo 68 del RCE, el plazo otorgado por el Comit Especial se computa de la
siguiente forma:
1. Cuando la presentacin de propuestas se realiza en acto pblico, desde el da siguiente de efectuado el requerimiento al postor en el mismo acto.
2. Cuando la presentacin de propuestas se realiza en acto privado, desde el da siguiente de notificado el requerimiento al postor en el SEACE.
Cabe precisar que, en el caso de procedimientos con presentacin de ofertas en acto pblico, el
Reglamento de la Ley N 30225 permite ahora que el rgano a cargo del procedimiento solicite la
subsanacin de la oferta no slo durante dicho acto pblico sino en cualquier momento durante la
admisin, precalificacin, evaluacin o calificacin de la oferta, lo que constituye un rgimen ms
favorable para el administrado. Asimismo, el plazo que se otorga al proveedor se ha ampliado de
dos (2) a tres (3) das hbiles como mximo.

35

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Eventualmente, los pliegos de condiciones pueden establecer que la evaluacin y calificacin de las propuestas tcnicas se realice en fecha posterior al acto pblico en que
se presentaron, en cuyo caso el Notario Pblico o Juez de Paz debe proceder a colocar
los sobres cerrados que contienen las propuestas econmicas, dentro de uno o ms
sobres, los que son debidamente sellados y firmados por l, por los miembros del
Comit Especial y por los postores que as lo deseen, conservndose hasta la fecha en
que el Comit Especial, tambin en acto pblico, comunique el resultado de la evaluacin de las propuestas tcnicas.
En los procesos de menor monto los actos de presentacin de propuestas, evaluacin y
calificacin y adjudicacin del contrato se realizan en acto privado. Los participantes
deben presentar sus propuestas en la mesa de partes de las Entidades, con cargo y en
sobre cerrado, dentro del plazo establecido en la convocatoria.
El RCE contempla disposiciones respecto de la forma de presentacin de los documentos, el idioma, el nmero de sobres y copias de las ofertas, entre otros.
En suma, la recepcin de las ofertas sigue un procedimiento claramente definido y
regulado, habindose detallado a nivel normativo con claridad, la modalidad de presentacin de las ofertas, para evitar el rechazo innecesario de las mismas.
(b)

Se mantendrn los registros del proceso de apertura de ofertas que estarn


disponibles para su consulta.

Todas las decisiones que adopte el Comit Especial deben constar en actas, incluyendo los actos de apertura, calificacin y evaluacin de propuestas, y adjudicacin del
contrato, para formar parte del expediente de la contratacin, siendo que cualquier
persona puede solicitar copia o revisar dicha informacin. Cabe precisar que el OSCE
ha aprobado formatos estndar de documentos del procedimiento de contratacin, incluyendo modelos de actas de evaluacin y calificacin de propuestas, las cuales son
de uso voluntario por parte de las Entidades.
Adems, bajo la modalidad de subasta inversa, en su versin electrnica, con independencia del monto de la contratacin, el proceso de seleccin se realiza por Internet
a travs del SEACE, el cual contempla medidas de seguridad elevadas para mantener
registros del proceso a largo plazo que permitan su auditora y control.
Por otro lado, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeo, slo en 3.7% de la muestra de actas de otorgamiento de buena pro publicadas en el
SEACE, se advirti un reporte electrnico generado por el sistema, no siendo posible
verificar en esos casos la firma del notario pblico o juez de paz en el acta de apertura
de ofertas. Sin embargo, cabe precisar que el hecho de que no se encuentre registrado
en el sistema no significa que dicho documento no est incluido en el expediente de
contratacin que obra en la Entidad, dado que en muchos casos las entidades optan

36

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

por colgar los archivos en formato Word, y no en formato PDF a fin de simplificar el
acceso al sistema.
(c)

Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su


apertura y se prohbe divulgar informacin sensible especfica durante el
proceso informativo.

El RCE dispone la confidencialidad de las ofertas antes de su apertura. Asimismo,


establece que una vez otorgada la buena pro, la Entidad est en la obligacin de permitir el acceso al expediente de contratacin, a ms tardar, dentro del da siguiente de
haberse solicitado por escrito.
Adicionalmente, el RCE contempla que el acceso a la informacin contenida en un
expediente de contratacin se regula por lo establecido en la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica y su Reglamento, los cuales contemplan excepciones
a la difusin de la informacin, como es el caso de la informacin clasificada de ndole militar y del mbito de inteligencia, la informacin protegida por el secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnolgico y burstil segn la Constitucin y
dems legislacin pertinente, y la informacin referida a los datos personales cuya
publicidad constituya una invasin de la intimidad personal y familiar.
De este modo, la normativa dispone la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su apertura.
No obstante, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeo,
29% de los proveedores encuestados no cree que se haya respetado la confidencialidad de las ofertas. Cabe indicar que, de dicho porcentaje, el 77.1% percibe que esa
falta de confidencialidad se verifica en gobiernos regionales y locales.
En tal sentido, la evidencia no permite confirmar que, en la prctica, se respete la confidencialidad de las ofertas, establecida a nivel normativo.
(d)

La modalidad de presentacin de las ofertas y la recepcin por parte del


Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario
de ofertas.

Tal y como se explica en el literal a) del sub-indicador 1(g), la recepcin de las ofertas
sigue un procedimiento claramente definido y regulado, habindose detallado a nivel
normativo con claridad, la modalidad de presentacin de las ofertas, para evitar el rechazo innecesario de las mismas.
Adicionalmente, el Reglamento de la Ley N 30225 contempla reglas ms favorables
para la subsanacin de ofertas, con el objeto de evitar la no admisin de las ofertas, en
relacin a las previstas en la normativa anterior, mantenindose la tendencia de favorecer la mayor participacin de postores en el proceso.

37

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin
El marco legal contiene disposiciones en relacin con las siguientes
condiciones:
(a) Apertura pblica de las ofertas inmediatamente despus de la fecha de cierre para recepcin de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado.
(b) Se mantendrn los registros del proceso de apertura de ofertas que
estarn disponibles para su consulta.
(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes
de su apertura y se prohbe divulgar informacin sensible especfica durante el proceso informativo.
(d) La modalidad de presentacin de las ofertas y la recepcin por
parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofertas.
El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) ms una
de las condiciones restantes.
El marco legal contiene disposiciones en relacin con (a) ms una de
las condiciones restantes.
Dentro del marco legal no existe requisito alguno para la apertura pblica de ofertas.

Puntaje

2
1
0

Entonces, de acuerdo con la evaluacin descrita lneas arriba para el sub-indicador


1(g), la apertura pblica de las ofertas sigue un procedimiento definido y regulado,
mantenindose registros del acto de apertura de ofertas. La modalidad de presentacin
de ofertas est claramente definida en el marco normativo, evitando un rechazo innecesario de ofertas.
No obstante, la evidencia de los estudios realizados, no permite afirmar que la confidencialidad que se dispone por ley se cumpla en la prctica, por lo que corresponde
asignar un puntaje de 2.
Puntaje obtenido: 2
En tal sentido, como oportunidad de mejora para posteriormente alcanzar un puntaje
de 3, se recomienda continuar impulsando las transacciones electrnicas, que incluyan
medidas de seguridad para garantizar la confidencialidad de las ofertas, as como dar
el impulso de acciones de capacitacin para un mejor entendimiento del deber de confidencialidad de las ofertas antes de su apertura y de la informacin sensible especfica del proveedor, as como la responsabilidad que conlleva su incumplimiento.

38

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 1 (h) - Protestas


El propsito de este sub-indicador es evaluar si el marco legal establece lo siguiente:
(a) El derecho de revisin por parte de quienes participan en un proceso de adquisicin.
(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisin dentro del
mbito de la dependencia adquirente con una revisin administrativa por parte
de otro ente independiente de la dependencia adquirente que tenga la autoridad
de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revisin judicial.
(c) Establece los rubros que son pasibles de revisin.
(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado de la
revisin administrativa emitan sus decisiones.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

El derecho de revisin por parte de quienes participan en un proceso de


adquisicin.

La LCE y el RCE regulan mecanismos de revisin administrativa que permiten a los


participantes y postores de los procesos de seleccin cuestionar las decisiones efectuadas en el marco del proceso en dos momentos claramente definidos, y que son resueltos por organismos distintos a los que efectan las compras:
i)

Cuestionamientos a las Bases. Dentro de los 3 das hbiles siguientes de la notificacin del pliego absolutorio de consultas y observaciones formuladas por los
participantes, stos pueden solicitar que los actuados del proceso sean revisados
por el OSCE en licitaciones pblicas, concursos pblicos, adjudicaciones directas
pblicas, adjudicaciones directas selectivas y adjudicaciones de menor cuanta de
consultora de obras y ejecucin de obras. 28 El pronunciamiento del OSCE se
emite en un plazo mximo de diez das hbiles, siendo de cumplimiento obligatorio y no pudiendo ser impugnado en ninguna otra va. Dicho pronunciamiento supone la evaluacin de oficio de todo el contenido de las Bases observadas, con el
objeto de sanear el proceso de seleccin.

ii) Recurso de apelacin. Dentro de los ocho das hbiles siguientes de otorgada la
buena pro, los postores pueden recurrir al Tribunal para cuestionar los actos administrativos dictados durante los procesos de licitacin pblica y concurso pblico, desde la convocatoria hasta aquellos emitidos antes de la celebracin del
contrato. En el caso de adjudicaciones directas pblicas y de adjudicaciones de

28

Cabe indicar que la Ley N 30225 prev la posibilidad de elevar los actuados ante el OSCE en los
procesos de licitaciones pblicas y concursos pblicos.

39

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

menor cuanta derivadas de los procesos antes mencionados, dicho plazo es de


cinco das hbiles.29
(b)

Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisin dentro


del mbito de la dependencia adquirente con una revisin administrativa
por parte de otro ente independiente de la dependencia adquirente que tenga la autoridad de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revisin judicial.

Conforme a lo sealado en el literal precedente, los proveedores pueden cuestionar las


decisiones efectuadas en el marco del proceso de seleccin, lo que es resuelto por instancias independientes a los que efectan las compras.
(c)

Establece los rubros que son pasibles de revisin.

El RCE precisa que los siguientes actos son impugnables:

Los actos dictados por el Comit Especial o el OEC, segn corresponda, durante
el desarrollo del proceso de seleccin.
Los actos expedidos luego de haberse otorgado la Buena Pro y hasta antes de la
celebracin del contrato.
Los actos emitidos por el Titular de la Entidad que afecten la continuacin del
proceso de seleccin, distintos de aquellos que resuelven recursos de apelacin,
tales como nulidad de oficio, cancelacin u otros.

Igualmente, el RCE precisa que no son impugnables:

Las actuaciones materiales relativas a la programacin de los procesos de seleccin en el SEACE.


Las actuaciones y actos preparatorios de la Entidad convocante, destinadas a organizar la realizacin de procesos de seleccin.
Las Bases del proceso de seleccin y/o su integracin.
Las actuaciones materiales referidas al registro de participantes.
Los actos que aprueban la exoneracin del proceso de seleccin, as como los que
se generen para la suscripcin del respectivo contrato

De otro lado, se sealan los supuestos en los cuales se puede solicitar la elevacin de
observaciones ante el OSCE:

29

En el caso de adjudicaciones directas selectivas y de menor cuanta, el recurso se presenta ante el


Titular de la Entidad.
Corresponde anotar que la Ley N 30225 establece que los procedimientos de seleccin pueden ser
elevados ante el Tribunal de Contrataciones del OSCE cuando el monto del valor estimado y/o referencial sea superior a 65 UITs.

40

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(d)

Cuando las observaciones presentadas por el participante no fueron acogidas o


fueron acogidas parcialmente.
Cuando a pesar de ser acogidas sus observaciones, el participante considere que
tal acogimiento contina siendo contrario a lo dispuesto por el artculo 26 de la
LCE, cualquier otra disposicin de la normativa sobre contrataciones del Estado u
otras normas complementarias o conexas que tengan relacin con el proceso de
seleccin; y
Cuando el participante considere que el acogimiento de una observacin formulada por otro participante resulta contrario a lo dispuesto por el artculo 26 de la
LCE, cualquier otra disposicin de la normativa sobre contrataciones del Estado u
otras normas complementarias o conexas que tengan relacin con el proceso de
seleccin.
Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado
de la revisin administrativa emitan sus decisiones.

El Tribunal debe resolver en los plazos establecidos en el RCE. La decisin del Tribunal agota la va administrativa y slo puede ser impugnada en la va judicial a travs de una accin contencioso-administrativa, la cual no suspende los efectos de la
resolucin del Tribunal.
De acuerdo a los plazos establecidos por la norma, recibido el expediente en la Sala
correspondiente del Tribunal, con o sin absolucin del postor o postores que resulten
afectados, sta tiene un plazo de cinco (05) das hbiles para evaluar la documentacin obrante en el expediente y, de ser el caso, declarar mediante decreto que est listo para resolver.
Sin embargo, la norma habilita a la Sala correspondiente del Tribunal, de considerarlo
pertinente, por nica vez y en una sola oportunidad, a solicitar informacin adicional
quedando prorrogado el plazo total de la evaluacin al que se refiere el plazo precedente, el cual no podr exceder de quince (15) das hbiles.
El Tribunal resuelve y notifica su resolucin a travs del SEACE dentro del plazo de
cinco (05) das hbiles, contados desde la fecha de emisin del decreto que declare
que el expediente est listo para resolver.
Ahora bien, de acuerdo con el anlisis emprico realizado para el presente informe,
desde la fecha en que se remite el expediente a Sala hasta la emisin del pronunciamiento se obtiene un promedio de 19.7 das hbiles, lo que confirma que el plazo establecido en la norma se cumple.
De otro lado, conforme a lo sealado en el literal a), el pronunciamiento del OSCE
sobre observaciones a las Bases se emite en un plazo mximo de diez das hbiles,

41

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

plazo que se cumple en la prctica.


Criterios de Calificacin
El marco legal establece lo siguiente:
(a) El derecho de revisin por parte de quienes participan en un proceso de adquisicin.
(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisin dentro del mbito de la dependencia adquirente con una revisin administrativa por parte de otro ente independiente de la dependencia adquirente que tenga la autoridad de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revisin judicial.
(c) Establece los rubros que son pasibles de revisin.
(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente
encargado de la revisin administrativa emitan sus decisiones.
El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) ms una
de las condiciones restantes.
El marco legal contiene disposiciones con respecto a (a) ms una de
las condiciones restantes.
El derecho de revisar la adecuada implantacin del proceso de adquisiciones no est previsto en el marco legal.

Puntaje

2
1
0

Es as que, de acuerdo con el anlisis desarrollado para el sub-indicador 1(h), se desprende que, el marco legal garantiza el derecho de revisin por parte de quienes participan en un proceso de seleccin, estableciendo los supuestos que son pasibles de impugnacin ante un rgano independiente como es el Tribunal de Contrataciones el Estado, siendo que la norma establece plazos para que dicho Tribunal emita su decisin.
Asimismo, se establece la posibilidad de los participantes de cuestionar las Bases ante
el OSCE, detallndose los supuestos en los que se puede solicitar dicha intervencin y
los plazos para emitir el pronunciamiento respectivo. En tal sentido, corresponde
asignar un puntaje de 3.
Puntaje obtenido: 3

42

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Indicador 2. Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementacin


Mediante este indicador se verifica la existencia, disponibilidad y calidad de reglamentos de aplicacin, as como de procedimientos operativos, manuales, documentos
modelo para la licitacin y condiciones modelo para la contratacin. En una situacin ideal, las leyes superiores proporcionan un marco de principios y polticas que
reglamentan las compras pblicas. Las reglas de menor jerarqua y los instrumentos
ms detallados complementan la ley e indican de qu modo se aplica la ley a circunstancias especficas; estas son las reglamentaciones, los procedimientos y documentos
de la licitacin. Este indicador est compuesto por seis sub-indicadores (a-f).
Sub-indicador 2 (a) Reglas de implementacin que definen procesos y procedimientos no incluidos en la legislacin de jerarqua superior
Este sub-indicador tiene como propsito evaluar si las reglas de implementacin
cumplen con las siguientes condiciones:

Son claras con carcter abarcador y estn consolidadas como un conjunto de


reglas disponibles en un lugar nico y accesible.
Se actualizan en forma peridica.
Se define la responsabilidad del mantenimiento.

Diagnstico desagregado segn parmetros


(a)

Son claras con carcter abarcador y estn consolidadas como un conjunto


de reglas disponibles en un lugar nico y accesible.

El Reglamento constituye el documento de desarrollo de lo establecido en la Ley. Dicho documento normativo es aprobado a travs de una norma de inferior jerarqua denominada decreto supremo, el cual es refrendada por el MEF y es publicada en el Diario Oficial El Peruano.
El Reglamento desarrolla y aborda en profundidad una serie de instituciones que solo
son mencionadas en la Ley, as, entre otros, tenemos:

Determina en extenso las caractersticas, requisitos, procedimientos, metodologas, modalidades, plazos, excepciones y sistemas aplicables a cada tipo de proceso de seleccin. Desarrolla las modalidades de seleccin de Subasta Inversa
(Presencial y Electrnica) y Convenio Marco.
Desarrolla las Compras Corporativas, las clasifica en obligatorias, facultativas y

43

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

sectoriales, e indica las reglas aplicables en cada caso.


Establece las caractersticas, condiciones, requisitos as como los tipos de la seleccin por encargo (a entidad pblica, a entidad privada nacional o internacional
y a organismos internacionales).
Dispone la obligatoriedad de convocar procesos de seleccin electrnicos para la
AMC de servicios.
Establece el procedimiento, requisitos y plazos para la presentacin y resolucin
de los recursos de apelacin que son interpuestos por las discrepancias que surjan
entre la entidad y los proveedores dentro de un proceso de seleccin.
Contiene una regulacin de desarrollo relativa a la ejecucin del contrato de obra.

Asimismo, las competencias del MEF as como del OSCE en la regulacin de la materia) se encuentran descritas en el RCE.
Es as que corresponde al OSCE en su calidad de organismo tcnico especializado en
materia de contratacin pblica emitir Directivas cuya observancia y cumplimiento es
obligatorio para los operadores del Sistema.
Las Directivas son aprobadas por el Consejo Directivo del OSCE y tienen como finalidad desarrollar y complementar la regulacin establecida en el Reglamento y la Ley,
debiendo ser publicadas en el Diario Oficial El Peruano. De este modo, se contribuye
a dar mayor claridad y se permite una mejor operatividad de la regulacin contenida
en la LCE y el RCE.
En ese sentido, el OSCE ha emitido una serie de Directivas que se encuentran clasificadas en funcin de las reas temticas que abordan. As, tenemos que se han aprobado Directivas relativas a:

Bases estndar: A fin de facilitar el monitoreo y procesamiento de las contrataciones, la normativa previ la emisin de las bases estndar, las cuales se elaboran de acuerdo al objeto de contratacin y al tipo de procedimiento de seleccin.
As, las Bases estndar cuentan con dos secciones: una seccin general que contiene las disposiciones comunes a todos los procesos y una seccin especfica que
contiene un conjunto de anexos especficos para cada proceso que sern preparadas por la Entidad.

Tribunal de Contrataciones del Estado: Al respecto, se emitieron directivas


que establecan los lineamientos para el Procedimiento de Asignacin de Expedientes en el Tribunal de Contrataciones del Estado, las disposiciones que regulan
la emisin de Decretos y Resoluciones y/o Acuerdos del Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificacin, as como la programacin de audiencias y
lectura de expedientes y las disposiciones que regulan la emisin de Decretos del
Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificacin, as como la programa-

44

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

cin de audiencias y lecturas de expediente.

SEACE: Mediante Directivas, el OSCE estableci las disposiciones relativas al


Registro de Informacin en el Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado,
as como disposiciones referidas al trmite de asignacin, actualizacin y desactivacin del Certificado SEACE otorgado a los usuarios del Sistema Electrnico.

Registro Nacional de Proveedores: A travs de Directivas, el OSCE establece


los procedimientos y plazos para la inscripcin y renovacin de inscripcin de
proveedores de bienes, servicios, consultoras y ejecucin de obras en el Registro
Nacional de Proveedores (RNP), as como del aumento de la capacidad mxima
de contratacin (ejecutores) y de la ampliacin de especialidad (consultores).
Asimismo, por medio de estos instrumentos se establecen las disposiciones aplicables a los procedimientos de comunicacin de ocurrencias y modificacin de
datos, declaracin de record de consultoras y ejecucin de obras, entre otros.

Procesos de seleccin y ejecucin contractual: Por medio de directivas, se desarrollan algunos aspectos vinculados al desarrollo del procedimiento de seleccin
y a la ejecucin del contrato. Por ejemplo, mediante este instrumentos se ha establecido el procedimiento de elevacin de observaciones y emisin de pronunciamientos, el procedimiento para la estandarizacin de marcas o tipo particular de
producto o servicio, entre otros.

Plan Anual de Contrataciones: Mediante Directiva se establecieron las disposiciones referidas a la elaboracin, aprobacin, modificacin, publicacin, difusin,
ejecucin, supervisin y evaluacin del Plan Anual de Contrataciones.

Convenio marco: La Directiva de Convenio Marco establece las disposiciones


para la formulacin, diseo y conduccin de los procedimientos de seleccin bajo
esta modalidad, as como los lineamientos para la administracin del mdulo de
Convenio Marco del SEACE y la contratacin de bienes y/o servicios incluidos
en los Catlogos que forman parte de dicho mdulo.

Subasta Inversa: Al respecto la Directiva establece los lineamientos que deben


tomarse en cuenta para la inclusin, modificacin o exclusin de un bien o servicio del listado de bienes y servicios comunes, as como para la utilizacin de la
modalidad de Subasta Inversa por parte de las Entidades pblicas.

Conciliacin y arbitraje: Las directivas desarrollan disposiciones referidas al


procedimiento de designacin residual de rbitros, la inscripcin y renovacin de
inscripcin, los supuestos de suspensin y exclusin de profesionales del registro
de rbitros del OSCE, el procedimiento de instalacin de rbitro nico o tribunal
arbitral ad hoc, entre otros.

45

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Certificacin: El procedimiento para la certificacin de los funcionarios y servidores que laboran en el rgano encargado de las contrataciones de la Entidad se
establece mediante directiva.

Cabe precisar que resulta posible acceder tanto al Reglamento como a las Directivas
de forma fcil y gratuita a travs del portal web del OSCE
http://portal.osce.gob.pe/osce/node/391.
(b)

Se actualizan en forma peridica.

Las modificaciones y actualizaciones del Reglamento y de las Directivas son realizadas eventualmente, de acuerdo a circunstancias tales como el contexto poltico social, las adecuaciones de las normas de mayor jerarqua, pedidos de la ciudadana, etc.
Adicionalmente, es preciso indicar que no existe un instrumento normativo que establezca trminos de tiempo predeterminados en los que deba hacerse una evaluacin
del Reglamento o de las Directivas y que de acuerdo a eso se realice la actualizacin
de sus disposiciones.
(c)

Se define la responsabilidad del mantenimiento.

De acuerdo con en el Reglamento de Organizacin y Funciones del MEF, aprobado


mediante Decreto Supremo N 117-2014-EF, dicha institucin se encarga de formular, proponer, ejecutar y evaluar las polticas, normas y lineamientos tcnicos en materia de contrataciones del Estado.
Como se puede advertir, es el MEF el encargado de formular y proponer las regulaciones sobre contrataciones pblicas, lo cual implica tambin promover las acciones
para actualizar las disposiciones incluidas en el reglamento de la materia.
De otro lado, la normativa de contrataciones del Estado establece que una de las funciones del OSCE es la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos
de orientacin en materia de su competencia.
Ello implica que, adems de emitirlas, el OSCE es responsable de mantenerlas actualizadas para que se encuentren acordes con la legislacin vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los operadores del sistema a efectos de que se trate de una
herramienta que desarrolle con mayor detalle las disposiciones normativas y contribuya a un eficiente ejercicio de sus funciones.

46

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin
Existen reglamentaciones que complementan y detallan las disposiciones de la ley sobre adquisiciones que cumplen los siguientes requisitos:
(a) Son claras con carcter abarcador y estn consolidadas como
un conjunto de reglas disponibles en un lugar nico y accesible;
(b) Se actualizan en forma peridica;
(c) Se define la responsabilidad del mantenimiento;
Las reglamentaciones cumple la condiciones de (a) ms una de las
condiciones restantes.
Las reglamentaciones existen pero no se actualizan en forma peridica, la responsabilidad de dicha actualizacin no se encuentra claramente definida o existen muchas omisiones importantes en las
reglamentaciones o contradicciones con la ley.
No existen reglamentaciones o las existentes no cumplen sustancialmente con ninguno de los requisitos enumerados.

Puntaje

Por lo tanto, del anlisis anterior realizado al sub-indicador 2(a), se observa que el
RCE y las Directivas aprobadas en el OSCE desarrollan, detallan y complementan las
instituciones contenidas en la LCE, las cuales son claras y facilitan la implementacin
del sistema de contrataciones pblicas por parte de los operadores. Estos instrumentos
son gratuitos y de fcil acceso puesto que se encuentran publicados en el portal institucional del OSCE. Finalmente, cabe precisar que el responsable de actualizar el RCE
es el MEF, mientras que la responsabilidad de actualizar las Directivas corresponde al
OSCE.
Sin embargo, si bien se han determinado las instituciones que son responsables por la
actualizacin del RCE y de las Directivas, no se ha establecido ningn periodo o plazo para realizar dicha actualizacin.
Puntaje obtenido: 2
Es as que, a efectos de poder elevar en adelante este puntaje a 3, sin perjuicio de lo
sealado, resultara necesario realizar una evaluacin peridica de las disposiciones
recogidas tanto en el RCE como en las Directivas aprobadas por el OSCE, a efectos
de determinar si estas requieren ser actualizadas o modificadas para que puedan cumplir con su finalidad de orientar a los operadores del rgimen de contratacin pblica.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 2 (b) Documentos modelo de licitacin para bienes, obras y servicios.


Este sub-indicador evala si los documentos modelo de licitacin cumplen con todas
las condiciones que se mencionan a continuacin:
(a) Existen una invitacin y documentos modelo de licitacin para una amplia gama
de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las
dependencias del Gobierno.
(b) Existe un conjunto de clusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el
marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para licitaciones
pblicas.
(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la responsabilidad de su preparacin y actualizacin.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Existen una invitacin y documentos modelo de licitacin para una amplia


gama de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las dependencias del Gobierno.

Los documentos modelo de buena calidad promueven la competencia e incrementan


el nivel de confianza en el sistema. Los posibles contratistas o proveedores estn ms
dispuestos a participar cuando conocen los documentos y su interpretacin. Los documentos modelo deben contener las clusulas bsicas exigidas que se incorporarn
en los contratos a fin de permitirle a los participantes evaluar el costo y el riesgo o
aquellas clusulas obligatorias cuando se ejecuta un contrato para el gobierno. Si no
hubiese documentos modelo, debe existir como mnimo, un conjunto de clusulas
modelo y obligatorias y plantillas que ayudarn en la formulacin de los documentos
de la licitacin.
De acuerdo con lo dispuesto por la LCE y el RCE, corresponde al OSCE aprobar las
Bases Estandarizadas que constituye un documento modelo que facilita el monitoreo
y procesamiento de las contrataciones de las Entidades. Para tal fin, las Bases consta
de dos secciones: (i) la seccin general que contiene reglas de procedimientos y de
ejecucin contractual comunes a todo proceso de contratacin de acuerdo a las disposiciones previstas en la normativa, incluyendo una proforma de contrato que contiene
las clusulas obligatorias aplicables a las partes (garantas, solucin de controversias,
resolucin de contrato por incumplimiento), y (ii) la seccin especfica que recoge las
condiciones particulares del proceso de seleccin as como los formatos y anexos que
deben ser consignados por las entidades.
Asimismo, el OSCE emite las Bases Estandarizadas mediante Directivas que son
aprobadas por el Consejo Directivo y su utilizacin es obligatoria por parte de las En-

48

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

tidades en los procesos de seleccin que realicen, no pudiendo modificar por ningn
motivo la seccin general mientras que la seccin especfica puede ser modificada en
atencin a la informacin que corresponda a la contratacin en particular.
En ese sentido, el Organismo Supervisor ha elaborado las Bases Estandarizadas en
atencin al tipo de proceso de seleccin y al objeto general de la contratacin, siendo
stas las siguientes:
(a) Bases estndar de concurso pblico para la contratacin de servicios o para
consultora en general.
(b) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de servicios o para consultora en general.
(c) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de servicios o para consultora en general.
(d) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de servicios o para consultora en general.
(e) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de bienes.
(f) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de bienes.
(g) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de bienes.
(h) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de bienes.
(i) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de suministro de bienes.
(j) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de suministro de bienes.
(k) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de suministro de bienes.
(l) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de suministro de bienes.
(m)Bases estndar de concurso pblico para la contratacin de servicios de consultora de obra.
(n) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de servicios de consultora de obra.
(o) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de servicios de consultora de obra.
(p) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de servicios de consultora de obra.
(q) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de la ejecucin de
obras.
(r) Bases estndar de adjudicacin directa pblica para la contratacin de la ejecucin de obras.
(s) Bases estndar de adjudicacin directa selectiva para la contratacin de ejecucin de obras.
(t) Bases estndar de adjudicacin de menor cuanta para la contratacin de la

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ejecucin de obras.
Adicionalmente, el OSCE adems de cumplir con publicar Bases Estandarizadas para
los procesos que ordena el RCE, ha elaborado dos (2) Bases sobre objetos especficos
que son contratados con regularidad por las entidades (contratacin del servicio de
seguridad y vigilancia, as como para el servicio de limpieza), lo cual supone un instrumento de apoyo en la gestin de las contrataciones.
Sumado a los documentos anteriores, el OSCE ha aprobado tres (3) Bases Estandarizadas referidas a contrataciones mediante procesos electrnicos de AMC. Igualmente,
ha venido elaborando y aprobando Bases Estandarizadas para diversos regmenes especiales temporales que han sido aprobados, tales como el Decreto de Urgencia N
004-2015, el Decreto Legislativo N 1179, la Ley N 30191, entre otros, que si bien
cuentan con un procedimiento de seleccin distinto al del rgimen general, se aplica
en gran parte la LCE de manera supletoria.
Ahora bien, la entrada en vigencia de la Ley N 30225, nueva Ley de Contrataciones
del Estado, trajo consigo la necesidad de emitir nuevas bases estndar debido a la
creacin de nuevos mecanismos de contratacin tales como la Adjudicacin Simplificada y la Seleccin de Consultores Individuales, Bases que fueron publicadas el mismo da que entr en vigencia la nueva Ley.
En virtud de ello, actualmente contamos con las siguientes bases estndar:
(a) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de bienes.
(b) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de suministro de bienes.
(c) Bases estndar de licitacin pblica para la contratacin de la ejecucin de
obras.
(d) Bases estndar de concurso pblico para la contratacin de servicios en general.
(e) Bases estndar de concurso pblico para la contratacin del servicio de consultora en general.
(f) Bases estndar de concurso pblico para la contratacin del servicio de consultora de obra.
(g) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin de bienes.
(h) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin de suministro
de bienes.
(i) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin de servicios
en general.
(j) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin del servicio
de consultora en general.
(k) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin del servicio
de consultora de obra.

50

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(l) Bases estndar de adjudicacin simplificada para la contratacin de la ejecucin de obras.


(m)Bases estndar de subasta inversa electrnica para la contratacin de bienes o
suministro de bienes.
(n) Bases estndar de subasta inversa electrnica para la contratacin de servicios.
(o) Solicitud de expresin de inters estndar de seleccin de consultores individuales.
Sobre el particular, es preciso indicar que a diferencia de las bases estandarizadas
aprobadas durante la vigencia de la LCE y el RCE en las que se recogan con exactitud los lineamientos establecidos en dichos dispositivos legales, la Ley N 30225 y su
reglamento establecen algunos supuestos que sern regulados a travs de las Bases
estandarizadas, como por ejemplo la obligatoriedad de algunos requisitos de calificacin, los factores de evaluacin y la determinacin del puntaje mnimo aplicable, entre otros, que hace que la Base estndar tenga un rol ms activo y muestre su carcter
normativo.
Finalmente, de acuerdo con la indagacin realizada por la Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios OEI del OSCE, de una muestra de 381 bases de procesos de
seleccin en las que se verific si stas utilizaban el formato de las bases estndar
aprobados y publicados por el OSCE, se advirti que el porcentaje de licitaciones pblicas que utilizan documentos o clusulas modelo de licitacin es equivalente al
100%.
(b)

Existe un conjunto de clusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para
licitaciones pblicas.

Adems de las Bases estandarizadas, se cuenta con otros documentos modelo, formatos y documentos de orientacin que el OSCE ha puesto a disposicin de los operadores:

Formatos: Se han elaborado y actualizado veintiocho (28) Formatos a ser utilizados durante el desarrollo de los procedimientos de contratacin de bienes y servicios. As, se cuenta con formatos que permiten: solicitar la certificacin presupuestal, solicitar y aprobar el expediente de contratacin; designar e instalar los
Comits Especiales; solicitar y aprobar las Bases; designar e instalar los Comits
Especiales; elaborar Actas de apertura de sobres, entre otros.
Estos Formatos buscan uniformizar procesos y optimizar el tiempo y los recursos
asignados, contribuyendo as a la eficiencia y oportunidad de la contratacin. En
ese sentido, los funcionarios y servidores pblicos pueden tomar como referencia
los esquemas y los textos incluidos en dichos Formatos, con la finalidad de adecuar y uniformizar la informacin de sus contrataciones, segn las caractersticas

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

y procedimientos establecidos por su Entidad, a fin de asegurar la calidad de dicha informacin y agilizar el ptimo flujo de informacin de la misma.

Listas de control (Checklists): Con el objeto de facilitar el registro y seguimiento de todos los actos desarrollados en el proceso de contratacin, se han elaborado (3) tres documentos, denominados checklist o listas de control del expediente
de contratacin, para los siguientes objetos: (i) bienes y servicios; (ii) ejecucin
de obras no sujeta a modalidad o bajo modalidad de llave en mano que no incluye
la elaboracin del expediente tcnico; y, (iii) ejecucin de obra bajo la modalidad
de concurso oferta o llave en mano que incluye la elaboracin del expediente tcnico.
Los checklists o listas de control del expediente de contratacin son herramientas
de apoyo para la gestin eficiente de la contratacin pblica y permiten a los funcionarios y servidores pblicos lo siguiente:
i)

Entender la secuencia, paso a paso, de los actos que se desarrollan durante el


proceso de contratacin, logrando una visin de conjunto as como a nivel de
detalle de todo el proceso.

ii) Verificar que el expediente de contratacin est completo, toda vez que al
usar el checklist se debe dejar constancia del folio en el que se ubica cada
uno de los documentos que conforman el expediente, facilitando la revisin
del expediente que muchas veces tiende a ser voluminoso.
iii) Alertar a los funcionarios sobre cualquier omisin en la que se pudiera
incurrir durante el procedimiento de contratacin.

Calculadoras: Se dispone de dos (2) calculadoras que facilitan la labor de los


funcionarios del OEC y de los proveedores del Estado. En efecto, estas herramientas permiten hacer clculos automticos, evitar errores matemticos, entre
otras ventajas. Estas calculadoras son las siguientes:
i)

Calculadora de Experiencia de Consorcios, que permite sumar la experiencia


de los postores que participan en un proceso de seleccin en forma de consorcio, de manera automtica y sencilla.

ii) Calculadora de Garantas, que permite estimar de manera automtica el monto que corresponde otorgar para las garantas de fiel cumplimiento, por el
monto diferencial de la propuesta, por adicionales, as como por la interposicin del recurso de apelacin.
(c)

Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la responsabilidad de su preparacin y actualizacin.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

La normativa de contrataciones del Estado establece que el OSCE tiene, entre otras
funciones, la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos de orientacin en materia de su competencia.
Ello implica que, adems de emitirlas, el OSCE es responsable de mantener actualizados los formatos y la documentacin estndar a fin de que se encuentren acordes con
la legislacin vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los operadores
del sistema como una herramienta que contribuya a un eficiente ejercicio de sus funciones.
Criterios de Calificacin
(a) Existen una invitacin y documentos modelo de licitacin para
una amplia gama de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las dependencias del Gobierno.
(b) Existe un conjunto de clusulas o plantillas modelo y obligatorias
que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se
preparan para licitaciones pblicas.
(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida
la responsabilidad de su preparacin y actualizacin.
Se encuentran disponibles unos documentos modelo y un conjunto mnimo de clusulas o plantillas pero el uso de dichos documentos no es
obligatorio y no se encuentra regulado. Los documentos no se actualizan en forma peridica.
No existen documentos modelo pero se ha establecido un conjunto de
clusulas obligatorias para su inclusin en los documentos de la licitacin.
No existen documentos modelo y las dependencias adquirentes desarrollan sus propios documentos respecto de los cuales la orientacin
recibida es poca o inexistente.

Puntaje

Entonces, segn lo descrito para el sub-indicador 2(b), se cuenta con documentos estandarizados que incorporan las disposiciones establecidas en las leyes, reglamentos y
directivas en materia de contratacin pblica. As, las bases estndar (de uso obligatorio), formatos (facultativo), checklists (facultativo), entre otros, son elaborados y actualizados por el OSCE y su aprobacin se encuentra en manos de su Consejo Directivo, son documentos que sirven de apoyo para los funcionarios pblicos en el desarrollo de sus funciones.
Puntaje obtenido: 3

53

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 2 (c) Procedimientos para la precalificacin.


Este sub-indicador evala si los procedimientos para la precalificacin cumplen con
las siguientes condiciones:
(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificacin para que estos se basen sobre las necesidades especficas de la adquisicin;
(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de calificacin.
(c) Orientacin sobre en qu casos es adecuado aplicar el procedimiento de precalificacin;
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificacin para


que estos se basen sobre las necesidades especficas de la adquisicin;

Este sub-indicador abarca la existencia de procedimientos para la precalificacin de


los participantes en un proceso de compras en particular. En general, la
precalificacin se limita a contratos de alta complejidad en los que se puede
determinar utilizando principalmente los criterios de cumple/no cumple si las
empresas interesadas poseen la capacidad de cumplir con los requisitos.
As, la precalificacin debe definirse en los procedimientos a fin de asegurar que no
haya abusos y que no se utilice como mtodo para limitar la competencia al exagerar
los requisitos para la calificacin.
El RCE establece las condiciones especiales, criterios y factores a considerar en la
calificacin previa, en la que slo cabe evaluar a los proveedores con el fin de determinar su experiencia en la actividad y en la ejecucin de prestaciones similares, la
capacidad y/o solvencia tcnica y econmica y, de ser el caso, el equipamiento y/o
infraestructura fsica y de soporte en relacin con la obra por contratar.
La normativa de contrataciones no contempla un procedimiento de precalificacin
independiente, debido a que los criterios de precalificacin son establecidos en los
documentos de licitacin que forman parte del proceso de seleccin. Sin embargo,
cabe destacar que la precalificacin constituye una etapa adicional en el proceso de
seleccin, mediante la cual los proveedores presentan su sobre de precalificacin y
nicamente los que resultaron precalificados pueden presentar su oferta tcnica y econmica, motivo por el cual aquellos que no precalificaron no incurren en sobrecostos
al momento de elaborar sus ofertas.
Si bien la LCE y el RCE establecen nicamente cuales son las condiciones, criterios y
factores a considerar de manera general, mediante pronunciamientos emitidos por el

54

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

OSCE es que se ha establecido con mayor precisin la forma en que deben aplicarse,
las etapas que debe considerar la precalificacin y los plazos de cada etapa, as como
los criterios que se consideraran a efectos que sea una herramienta que permita la
eleccin de la mejor oferta y que no sea un mecanismo que restrinja la participacin
de potenciales postores.
A travs de diversos pronunciamientos que emiti el OSCE se definieron diversos criterios, que permitan darle contenido al procedimiento de calificacin previa, entre
ellos pueden destacar los siguientes:

Se establecieron las etapas de la calificacin previa, se defini una etapa de presentacin de sobres de calificacin previa y una etapa de comunicacin de resultados calificacin previa.
Se definieron los criterios de capacidad tcnica y solvencia econmica, establecindose los medios para su acreditacin.
Se defini la forma de acreditar la experiencia en la actividad y la experiencia en
obras similares.
Se definieron los documentos que tienen que presentarse para la calificacin previa y para la propuesta tcnica y econmica.

La finalidad de este mecanismo es preseleccionar a proveedores con calificaciones


suficientes para ejecutar el contrato e invitarlos a presentar su oferta, siendo imprescindible contar como mnimo con dos (2) participantes precalificados.
Por otro lado, la OEI del OSCE y una verificacin de bases que contienen criterios de
precalificacin advirtindose que todos utilizan la solvencia econmica (lnea de crdito entre 10% y 100% el valor referencial), experiencia en obras (sea por cantidad de
obras cada una por un equivalente al valor referencial, u obras acumuladas hasta determinado nmero de veces el valor referencial) y calificacin tcnica (referido a calificaciones del personal).
Tomando en cuenta lo sealado en prrafos anteriores, la Ley N 30225 y su reglamento regulan la precalificacin con la finalidad de preseleccionar a proveedores con
calificaciones suficientes para ejecutar el contrato e invitarlos a presentar su oferta.
As, la Ley N 30225 y su reglamento recoge los lineamientos establecidos en los
pronunciamientos respecto a los requisitos y las etapas de la calificacin previa.
Es as, que se indica que los proveedores que presentaron su solicitud de precalificacin deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) capacidad legal, (ii) solvencia
econmica que puede ser medida con lneas de crdito o record crediticio, entre otros,
(iii) relacin de las principales obras ejecutadas, y (iv) capacidad de gestin, referida a
la infraestructura, equipos, organizacin, entre otros. Asimismo, la Ley N 30225 y
su reglamento, establecen que luego de la integracin de Bases, se inician las siguien-

55

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

tes etapas:
Asimismo, la nueva norma establece que luego de la integracin de Bases, se inician
las siguientes etapas:
i)

Presentacin de solicitudes de precalificacin la cual se realiza en acto pblico


realizado dentro de los diez (10) das hbiles computados desde la integracin;

ii)

Evaluacin de documentos de precalificacin en el que el Comit de Seleccin


deber evaluar requisitos referidos a la capacidad legal, solvencia econmica
(lneas de crdito, record crediticio, entre otros), relacin de principales obras
ejecutadas y capacidad de gestin (infraestructura, equipos, organizacin), y;

iii)

Publicacin de precalificados dentro de un plazo de diez (10) das contados a


partir del da siguiente de culminado el periodo de presentacin de solicitudes
de precalificacin.

Una vez publicada la lista de precalificados, se ha previsto que en un plazo no menor


de siete (7) das hbiles se contina con la presentacin de ofertas, etapa en la que solo los proveedores incluidos en la lista podrn presentar su oferta.
Como se puede advertir, la nueva normativa de contrataciones del Estado desarrolla
las etapas y los plazos que deben considerarse en los procedimientos de precalificacin, ello sin perjuicio del mayor desarrollo que se efectuar en las Bases estndar, a
propsito de los casos de uso que se presenten.
(b)

Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de calificacin.

La precalificacin se aplica para contratos de gran envergadura, donde la calificacin


previa se realiza mediante el criterio cumple/ no cumple lo cual es establecido en
los documentos de licitacin de los procesos de seleccin, para lo cual debe considerarse lo dispuesto en las Bases estandarizadas aprobados por el OSCE, dado que estos
son de observancia obligatoria por parte de las entidades.
(c)

Orientacin sobre en qu casos es adecuado aplicar el procedimiento de


precalificacin.

El RCE ha considerado un mecanismo de calificacin previa de manera obligatoria


para aquellos procesos que tienen por objeto la ejecucin de obras, siempre que el
monto del proceso sea igual o superior a las veinticinco mil unidades impositivas tributarias (25 000 UIT). Este mecanismo solo aplica si se cumple las condiciones cuantitativas (umbral de 25 000 UIT) y cualitativas (obras), no pudiendo ser aplicada en
otros objetos contractuales ni por montos que no superen el umbral.

56

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Por su parte, con respecto a este tema, la Ley N 30225 y su reglamento establecen
que la Entidad puede optar por convocar una LP con precalificacin, siempre que:
i)

Se trate de la ejecucin de obras, y;

ii)

El valor referencial sea igual o superior a veinte millones de soles (S/ 20 000
000,00)

Asimismo, como ya se indic en el literal (a), la Ley N 30225 y su Reglamento establecen los requisitos de precalificacin que deben cumplir as como las etapas aplicables en la precalificacin, las cuales son: la presentacin de solicitudes de precalificacin, la evaluacin de los documentos de precalificacin y la publicacin de los proveedores precalificados, para luego seguir con la presentacin de ofertas, etapa en la
que solo los proveedores incluidos en la lista podrn presentar su oferta.
En ese sentido, la Ley N 30225 y su Reglamento establecen con precisin las etapas
y los plazos que deben considerarse en los procedimientos de precalificacin.
Criterios de Calificacin
Existen procedimientos que definen la precalificacin que incluyen :
(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificacin para que estos se basen sobre las necesidades especficas de
la adquisicin;
(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de calificacin.
(c) Orientacin sobre en qu casos es adecuado aplicar el procedimiento de precalificacin;
Los procedimientos existentes abarcan lo establecido en (a) ms una
de las condiciones restantes.
Los procedimientos existentes abarcan lo estipulado en (a).
No existen procedimientos para la aplicacin de los mtodos de precalificacin.

Puntaje

2
1
0

Es as que, de acuerdo a la evaluacin realizada al sub-indicador 2(c), la normativa de


contrataciones no contempla un procedimiento de precalificacin independiente, debido a que dichos criterios son establecidos en los documentos de licitacin y a que la
precalificacin forma parte del proceso de seleccin. Si bien la LCE y el RCE establecen nicamente cuales son las condiciones, criterios y factores a considerar de
manera general, mediante pronunciamientos emitidos por el OSCE se han establecido
mayores precisiones respecto a su aplicacin y procedimiento. A diferencia de la
LCE y la RCE, la Ley N 30225 y su reglamento desarrollan las etapas y los plazos
que deben considerarse en los procedimientos de precalificacin, ello sin perjuicio del

57

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

mayor desarrollo que se efectuar en las Bases estndar, a propsito de los casos de
uso que se presenten.
Adicionalmente, es preciso indicar que la precalificacin se aplica obligatoriamente
para contratos de gran envergadura, donde esta etapa se realiza mediante el criterio
cumple/ no cumple, de acuerdo a lo establecido en los documentos de licitacin de
los procesos de seleccin.
Sin embargo, al no cumplir con el criterio c) sobre la orientacin, le corresponde el
puntaje 2.
Puntaje obtenido: 2
Sub-indicador 2 (d) Procedimientos adecuados para la contratacin de servicios u
otros casos en los que la capacidad tcnica es un criterio
clave.
Este sub-indicador evala si los procedimientos para la contratacin de servicios,
cumple con las siguientes condiciones:
(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la seleccin basada exclusivamente sobre la capacidad tcnica y cundo es apropiado considerar el precio y la calidad.
(b) Metodologas y procedimientos claros de evaluacin de la capacidad tcnica as
como para combinar precio y capacidad tcnica bajo diferentes circunstancias.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la seleccin basada exclusivamente sobre la capacidad tcnica y cundo es apropiado considerar el
precio y la calidad.

La normativa ha previsto que la calificacin y evaluacin de las propuestas es integral


y se efecta en dos etapas. La primera es de orden tcnico y se centra en calificar y
evaluar la oferta tcnica y la segunda es de orden econmico y evala el monto de la
oferta.
Asimismo, en todos los objetos contractuales, sea que se trate de bienes, servicios,
consultoras u obras, la seleccin del proveedor se realiza aplicando criterios de calidad y precio.
No obstante ello, la Ley N 30225 y su reglamento establecen metodologas de evaluacin diferenciadas segn el objeto de contratacin. As tenemos que en el caso de

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

bienes, servicios y obras, la evaluacin supone la presentacin de un solo sobre conteniendo la propuesta del postor, en la que se incluye al precio como un factor de evaluacin, mientras que en el caso de las consultoras en general y de obras, se mantiene
la metodologa aplicada en la LCE y RCE, es decir, inicialmente se plantea una evaluacin tcnica y luego una evaluacin econmica. Por su parte, en el caso de las consultoras individuales, la metodologa solo incluye una evaluacin de carcter tcnico,
siendo el precio el que ya haya establecido la entidad.
(b)

Metodologas y procedimientos claros de evaluacin de la capacidad tcnica as como para combinar precio y capacidad tcnica bajo diferentes circunstancias.

La normativa establece que en los diversos objetos de contratacin, en primera instancia corresponde efectuar la verificacin del cumplimiento de los requisitos de admisin (EETT/TDR) establecidos en los pliegos de condiciones (Bases). Luego de la
admisin, se inicia la etapa de evaluacin de ofertas, a travs de la que se otorgan
puntajes a las propuestas en atencin a los factores de evaluacin tcnicos establecidos por la Entidad que constan en los pliegos de condiciones, adems de sealar los
mrgenes de puntajes aplicables a cada uno de dichos factores, de acuerdo a lo previsto en el RCE.
As mismo seala la normativa que, tratndose de la contratacin de servicios de consultora, en primera instancia corresponde efectuar la calificacin de la propuesta, la
cual supone la verificacin del cumplimiento de los requisitos de admisin establecidos en los pliegos de condiciones (Bases). Luego de efectuar la calificacin de la propuesta, corresponde pasar a la evaluacin, a travs de la que se otorgan puntajes a las
propuestas en atencin a los factores de evaluacin tcnicos establecidos por la Entidad que constan en los pliegos de condiciones (experiencia del postor, experiencia del
personal propuesto, mejoras a las condiciones previstas, cumplimiento del servicio
opcional), adems de sealar los mrgenes de puntajes aplicables a cada uno de los
factores de evaluacin, de acuerdo a lo previsto en el RCE.
As tambin el RCE establece una ponderacin diferenciada en la que se da mayor
peso a la calificacin de la propuesta tcnica (no menor de 0.70 ni mayor de 0.80) en
relacin con la calificacin de la propuesta econmica. El RCE tambin prescribe que
deber alcanzarse un puntaje mnimo de ochenta (80) puntos a efectos de que proceda
la evaluacin econmica de la oferta.
Si es que la propuesta tcnica alcanza el puntaje mnimo, resulta posible acceder a la
evaluacin econmica, la cual consta de dos etapas:
i)

la admisin de la propuesta econmica, mediante la que se verifica que el valor se


encuentre dentro de los topes fijados en la normativa. En el caso de los bienes y
servicios, incluyendo los de consultora en general y de obras, el monto ofertado

59

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

no debe superar el monto del valor referencial, mientras que en el caso de la ejecucin de obras, el monto no debe superar el 110% del valor referencial puesto
que de lo contrario, la propuesta ser descalificada y
ii) la evaluacin de la propuesta, a travs de la que se asigna el puntaje mximo establecido en las Bases a la propuesta econmica de menor monto, siendo que al
resto de propuestas se les asignar un puntaje inversamente proporcional, segn
la frmula prevista en el RCE.
Estas disposiciones no son de aplicacin para la contratacin de servicios de consultora menores a 3 UIT (S/ 11 550,00 o US$ 3 400,00 aproximadamente, al 2015), 30 cuyos contratos son adjudicados en mrito a la verificacin del cumplimiento de los
Trminos de Referencia.
Adicionalmente, el OSCE ha aprobado Bases Estandarizadas para la contratacin de
servicios de consultora, las cuales desarrollan a detalle los factores de evaluacin
obligatorios para estos servicios, adems consigna modelos de factores de evaluacin
opcionales para este tipo de servicios.
Dentro de la regulacin no existe una distincin entre la consultora efectuada por una
firma y aquellas prestadas por personas naturales adems de no estar regulado una
revisin basada exclusivamente en criterios tcnicos.31
De otra parte, la Ley N 30225 con el objetivo de contar con procedimientos de evaluacin y calificacin de propuestas ms eficientes y eficaces, estable diferencias en
contenido y finalidad en: i) los requisitos de admisin, ii) requisitos de calificacin y
iii) factores de evaluacin. Asimismo, esta nueva Ley plantea metodologas de evaluacin diferenciadas segn el objeto de contratacin.
As, para el caso de la seleccin de bienes, servicios y ejecucin de obras, se ha establecido la metodologa de la post - calificacin, la cual consiste en la presentacin de
un (1) solo sobre que contiene la oferta y consta de tres (3) actuaciones claramente
diferenciadas en la normativa:

Admisin de la oferta: Consiste en determinar si las ofertas responden a las ca-

30

Cabe precisar que la Ley N 30225 ha ampliado su mbito de inaplicacin a ocho (8) UITs, mantenindose la supervisin del cumplimiento de la prohibicin de fraccionamiento tambin en estos
casos.

31

Con la Ley N 30225 se incorporan dos principales cambios:


A) Se cambia la metodologa de evaluacin en aquellos procedimientos de seleccin cuyo objeto
sea la contratacin de bienes, servicios y obras, mientras que la metodologa de evaluacin de
los servicios de consultora se mantiene.
B) Se incorpora el procedimiento de Seleccin de Consultores Individuales, por el cual se puede
seleccionar solo a personas naturales para desarrollar consultoras hasta por montos menores
a S/ 100 000,00.

60

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ractersticas y/o requisitos funcionales y condiciones de las Especificaciones


Tcnicas y Trminos de Referencia especificados en las Bases.

Evaluacin: Solo a las ofertas admitidas, se les aplican los factores de evaluacin
establecidos en el RCE y las Bases estandarizadas. El nico factor obligatorio de
acuerdo a lo previsto en el RCE es el precio el mismo que puede tener un puntaje
de 50 - 100. De acuerdo a los puntajes obtenidos, el Comit de Seleccin establece el orden de prelacin de las ofertas para proceder a la calificacin.

Calificacin: Culminada la evaluacin, el Comit debe determinar si el postor


que obtuvo el primer lugar segn el orden de prelacin, cumple con los requisitos
de calificacin previstos en las Bases. Estos requisitos buscan determinar si los
proveedores cuentan con las capacidades legales, tcnicas y profesionales que son
necesarias para ejecutar el contrato.

En el caso de las contrataciones de consultoras en general y de obras, la metodologa


de evaluacin resulta similar a la establecida en la LCE y el RCE, sin embargo, a diferencia de dicho texto normativo, tal como se ha sealado anteriormente, la nueva
normativa (Ley N 30225) define con claridad la diferencia entre los requisitos de
admisin, factores de evaluacin y los requisitos de calificacin.
Finalmente, en el caso de la seleccin de consultores individuales, la metodologa de
evaluacin solo se centra en la revisin de las capacidades tcnicas de los profesionales, mas no en el precio, el cual es definido por la entidad. Esta metodologa de evaluacin consiste en una calificacin de las capacidades tcnicas y profesionales del
proveedor, para luego pasar a la evaluacin en la que se cuenta con los siguientes factores y puntajes: experiencia en la especialidad (60 puntos), entrevista (10 puntos) y
calificaciones (30 puntos).
Cabe precisar que, de acuerdo con la Ley N 30225, estos mecanismos de evaluacin
no son aplicables a las contrataciones menores a las ocho (8) UITs.

61

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin
Ya sea el marco legal o su reglamentacin disponen lo siguiente:
(a)
Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la seleccin basada
exclusivamente sobre la capacidad tcnica y cundo es apropiado
considerar el precio y la calidad.
(b)
Metodologas y procedimientos claros de evaluacin de la capacidad tcnica as como para combinar precio y capacidad tcnica
bajo diferentes circunstancias.
Las reglamentaciones de implementacin cumplen con a) pero dejan b)
a discrecin de la entidad adquirente.
Las reglamentaciones de implementacin dan la posibilidad de utilizar
la capacidad tcnica en la seleccin pero ni la ley ni las reglamentaciones se explayan sobre el procedimiento.
Ni la ley ni su reglamentacin abarcan este procedimiento.

Puntaje

2
1
0

Entonces, de acuerdo a la evaluacin realizada para el sub-indicador 2(d), se tiene que


la normativa ha previsto que la calificacin y evaluacin de las propuestas se efecte
en dos etapas: (i) una primera de orden tcnico que se centra en calificar y evaluar la
oferta tcnica y (ii) la otra de carcter econmico en la que se evala el monto de la
oferta.
As, a efectos de evaluar las propuestas, el RCE ha establecido los criterios de evaluacin que se deben considerar en las Bases, estableciendo adems una ponderacin diferenciada segn el objeto en la que se da mayor peso a la calificacin de la propuesta
tcnica en relacin con la calificacin de la propuesta econmica.
Por su parte, la Ley N 30225 y su reglamento han establecidos tres (3) metodologas
diferentes de evaluacin segn los objetos de contratacin: una para la contratacin de
bienes, servicios u obras (calidad y precio), otra para la seleccin de consultores individuales (slo calidad), y una diferente para la contratacin de consultoras en general
y de obras (prevalece la calidad).
Puntaje obtenido: 3
Sub-indicador 2 (e) Gua o manual del usuario para las entidades contratantes.
Este sub-indicador evala si la gua o manual del usuario para las entidades contratantes cumple con las siguientes condiciones:
(a) Existe un manual nico de adquisiciones que detalla todos los procedimientos
para una correcta aplicacin de las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones.
(b) El manual se actualiza en forma peridica.

62

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(c) Se establece claramente quin asumir la responsabilidad por el mantenimiento


del manual.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Existe un manual nico de adquisiciones que detalla todos los procedimientos para una correcta aplicacin de las leyes y reglamentaciones sobre
adquisiciones.

El RCE desarrolla las herramientas, lineamientos, plazos y procedimientos aplicables


en la contratacin pblica, siendo que, en caso de requerirse un desarrollo complementario, procedimientos adicionales a nivel operativo o lineamientos y parmetros
para la actuacin del funcionario, estos se regulan a travs de directivas, manuales,
guas de usuario, entre otros.
En virtud a lo sealado, uno de los roles principales del OSCE es el de emitir directivas, lineamientos, manuales y comunicados sobre materias de su competencia.
En ese contexto, el OSCE ha elaborado manuales, guas de usuarios, trpticos y videos
tutoriales a ser utilizados por las Entidades y los proveedores, que orientan el acceso y
uso de la plataforma electrnica del SEACE (acceso al SEACE, buscador pblico del
SEACE, registro de contratos e informacin sobre su ejecucin, registro de fondos
que financian la contratacin, la aplicacin de las modalidades de subasta inversa,
convenio marco, entre otros).
Los documentos de orientacin en cuestin guan al proveedor y a las Entidades sobre
distintos aspectos del proceso de contratacin, tales como la forma de participar en
procesos convocados bajo la modalidad de subasta inversa; cmo interactuar con el
SEACE para registrar o verificar informacin de las contrataciones; cmo participar
en procedimientos de Convenio Marco; cmo elaborar especificaciones tcnicas de
bienes y trminos de referencia de servicios y consultora; cmo inscribirse o renovar
la inscripcin ante el RNP; cules son los cambios que plantea la nueva normativa de
contrataciones, entre otros aspectos que deben conocer quienes participan en las contrataciones del Estado.
Dichos documentos de orientacin han sido generados por diversas reas del OSCE,
estando la responsabilidad de su elaboracin y actualizacin definida en el Reglamento de Organizacin y Funciones del OSCE.
Adicionalmente, el OSCE cuenta con un instructivo para la formulacin de especificaciones tcnicas y trminos de referencia de bienes, servicios y consultoras en general. Este documento contiene explicaciones, instrucciones y ejemplos concretos para
que las reas usuarias de las Entidades definan de forma clara y precisa las especificaciones tcnicas para la adquisicin de bienes, as como los trminos de referencia para

63

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

la contratacin de servicios y consultoras.


De este modo, las Entidades cuentan con un documento de gestin que les apoya a
obtener una oferta idnea, con la calidad requerida o mejorada y a un costo total adecuado. El instructivo est compuesto de disposiciones generales y los siguientes tres
Anexos:
Anexo 1 :
Anexo 2 :
Anexo 3 :

Determinacin de las especificaciones tcnicas para la contratacin de


bienes.
Determinacin de los trminos de referencia para la contratacin de
servicios en general.
Determinacin de los trminos de referencia para la contratacin de
servicios de consultora en general.

No obstante, si bien el OSCE genera documentos de ayuda, el usuario todava identifica la falta de manuales que integren las reglas del procedimiento de contratacin, sea
por fases (actuaciones preparatorias, procedimientos de seleccin y ejecucin contractual), por objeto (bienes, servicios, consultoras y obras) o por la especialidad (consultora de obras por ejemplo).
(b)

El manual se actualiza en forma peridica.

Las modificaciones y actualizaciones de los manuales, guas de usuarios, trpticos y


videos tutoriales son realizadas eventualmente, de acuerdo a circunstancias tales como
el contexto poltico social, las adecuaciones de las normas de mayor jerarqua, pedidos de la ciudadana, etc.
Adicionalmente, es preciso indicar que no existe un instrumento normativo que establezca trminos de tiempo predeterminados en los que deba hacerse una evaluacin de
dichos instrumentos para, de acuerdo a ello, realizar una actualizacin de sus disposiciones.
(c)

Se establece claramente quin asumir la responsabilidad por el mantenimiento del manual.

La normativa de contrataciones del Estado establece que el Organismo Supervisor de


las Contrataciones del Estado (OSCE) tiene, entre otras funciones, la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos de orientacin en materia de su competencia.
Ello implica que, adems de emitirlas, el OSCE es responsable de mantener actualizados los documentos de orientacin a fin de que se encuentren acordes con la legislacin vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los operadores del sistema
como una herramienta que contribuya a un eficiente ejercicio de sus funciones.

64

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin

Puntaje

Existe un manual nico de adquisiciones que detalla todos los procedimientos para una correcta aplicacin de las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones.
El manual se actualiza en forma peridica.
Se establece claramente quin asumir la responsabilidad por el
mantenimiento del manual.
No existe un manual nico pero s la obligacin de las agencias adquirentes de contar con uno que cumpla con las condiciones de (b) y (c).
No existe un manual ni tampoco la obligacin de contar con uno pero
muchas agencias adquirentes tienen un manual interno para el manejo
de las contrataciones.
No existe un manual ni el requerimiento de contar con uno.

2
1
0

Es as que, segn lo evaluado para este sub-indicador 2(e), le corresponde un puntaje


de 1.
Puntaje obtenido: 1
En ese sentido, se puede indicar que, si bien en el RCE se desarrollan las herramientas, lineamientos, plazos y procedimientos aplicables en la contratacin pblica, as
como que el OSCE ha desarrollado algunos documentos de orientacin, se advierte
que en algunos procedimientos y objetos contractuales resulta necesaria la emisin de
un manual, lineamientos, entre otros, en la que exista un desarrollo complementario
de las disposiciones incluidas en el Reglamento, se detalle casustica ms recurrente a
nivel operativo o los lineamientos y parmetros para la actuacin del funcionario.
Siendo as, se reconoce la oportunidad de mejora de seguir trabajando documentos
normativos que no solo contribuyan a una mejor aplicacin de la normativa sino sobre
todo, contemple disposiciones que aporten a una decisin de gestin eficiente, eficaz
y dotada de transparencia.
De otro lado, como una buena prctica, algunas instituciones pblicas cuentan con
directivas o manuales internos que establecen lineamientos que complementan la gestin interna de la Entidad, as como parmetros de actuacin de los funcionarios dentro de los procedimientos establecidos en la normativa de contratacin pblica.
Sub-indicador 2 (f) Condiciones Generales de Contrato (CGC) para contratos del
sector pblico lo que incluye bienes, obras y servicios en
concordancia con los requisitos nacionales y, cuando fuese
aplicable, con los requerimientos internacionales.

65

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Este sub-indicador evala si las Condiciones Generales del Contrato cumplen con las
siguientes condiciones:
(a) Existen CGC para los tipos ms habituales de contratos y su uso es obligatorio.
(b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prcticas aceptadas en el
mbito internacional.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Existen CGC para los tipos ms habituales de contratos y su uso es obligatorio.

La LCE y el RCE establecen las clusulas obligatorias que deben incluir los contratos
como son: garantas, solucin de controversias y resolucin de contrato por incumplimiento, adems de desarrollar disposiciones sobre su celebracin y ejecucin contractual.
Igualmente, el contrato est conformado por el documento que lo contiene, las Bases
Integradas y la oferta ganadora, as como los documentos derivados del proceso de
seleccin que establezcan obligaciones para la Entidad como para el proveedor siempre que hayan sido expresamente sealados en el contrato.
Las Bases Estandarizadas incluyen una proforma de contrato que contiene clusulas
generales relativas al pago, el plazo de ejecucin de la prestacin, las garantas, la
conformidad del servicio, la responsabilidad por vicios ocultos, la aplicacin de penalidades, la resolucin del contrato, la solucin de controversias, entre otro, pudiendo
las Entidades incluir clusulas adicionales a dicha proforma lo cual est sujeto al objeto del contrato y siempre que estn acordes a lo recogido en la LCE y RCE.
Cabe manifestar que, de una muestra de 381 bases de procesos de seleccin la OEI del
OSCE ha verificado que las Entidades en todos los casos utilizan las bases estandarizadas que incluyen la proforma de contrato con las condiciones ya mencionadas.
Adicionalmente, para aquello que no se encuentra regulado en la LCE y RCE, son de
aplicacin supletoria las normas de derecho pblico y, slo en ausencia de stas, las
normas de derecho privado.
(b)

En general, el contenido de las CGC concuerda con las prcticas aceptadas


en el mbito internacional.

Las Condiciones Generales del Contrato se encuentran acordes con las prcticas aceptadas en el mbito internacional. As, por ejemplo, el contrato FIDIC reconoce clusulas tales como la de solucin de las controversias que se generen en la prestacin, la

66

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

resolucin de los contratos por incumplimiento, adelantos o anticipos, modificaciones


contractuales como adicionales y ampliaciones de plazo, entre otros.
Criterios de Calificacin
Los dos puntos que siguen son aplicables:
a) Existen CGC para los tipos ms habituales de contratos y su uso es
obligatorio.
b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prcticas
aceptadas en el mbito internacional.
Existen CGC para los tipos ms comunes de contrato consistentes
con las prcticas aceptadas en el mbito internacional pero su uso no
es obligatorio.
Existen CGC para los tipos ms comunes de contratos pero no concuerdan con las prcticas aceptadas en el mbito internacional y su
uso no es obligatorio.
No existen CGC y cada dependencia usa el formato de contrato que
elija.

Puntaje
3

Por lo tanto, de lo indicado lneas arriba sobre el sub-indicador 2(f), se desprende que
la normativa establece las clusulas obligatorias que deben incluir los contratos como
son: garantas, solucin de controversias y resolucin de contrato por incumplimiento,
adems de desarrollar disposiciones sobre su celebracin y ejecucin contractual. En
atencin a ello, la proforma de contrato incluida en las Bases Estandarizadas contiene
clusulas generales relativas a los siguientes temas: pago, plazo de ejecucin de la
prestacin, garantas, responsabilidad por vicios ocultos, aplicacin de penalidades,
resolucin del contrato, solucin de controversias, entre otros, pudiendo las Entidades
incluir clusulas adicionales segn el objeto del contrato.
Asimismo, debe indicarse que las clausulas obligatorias previstas en la normativa, as
como las recogidas en la proforma del contrato se encuentran acordes con los estndares internacionales reconocidos en las normas FIDIC.
Puntaje obtenido: 3

67

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Pilar II Marco Institucional y Capacidad de Gestin


Indicador 3. El sistema de contrataciones pblicas se encuentra bien
integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector pblico.
Grado de Integracin con el Sistema de Gestin Financiera
Este indicador analiza el sistema de adquisiciones a fin de determinar: a) su idoneidad para cumplir con las obligaciones estipuladas por ley sin vacos ni superposiciones; b) si existen los vnculos necesarios con otros sectores gubernamentales que
afectan el rubro de las adquisiciones; c) si las operaciones de compras estn limitadas por otros factores institucionales externos; y d) si la capacidad tcnica y de gestin del sistema resulta adecuada para realizar compras sin costos o demoras innecesarias.
Este indicador se refiere al grado de integracin del sistema de adquisiciones con
otras partes del gobierno y especialmente con el sistema de gestin financiera en vistas de la interaccin entre ambos, desde la preparacin del presupuesto y la planificacin hasta las operaciones de tesorera para efectuar pagos. Bajo el indicador 3
debe asignarse un puntaje a cuatro sub-indicadores (a-d).
Sub-indicador 3 (a) La planificacin de las adquisiciones y los gastos asociados
son parte del proceso de formulacin del presupuesto y contribuyen a una planificacin plurianual
La formulacin de presupuestos anuales o plurianuales se basa en los resultados o
productos que el gobierno en su totalidad o sus dependencias esperan lograr en un
perodo determinado. La base para este ejercicio la constituyen las estrategias de
gobierno o sectoriales que determinan los planes corporativos plurianuales, los
planes operativos afines para cada perodo fiscal y la adquisicin de los bienes,
obras y servicios necesarios para implementar los planes. La adecuada preparacin
de los presupuestos requiere datos confiables sobre costos as como cronogramas de
compras de los bienes, obras y servicios requeridos por los planes operativos.
Los planes de adquisiciones deben actualizarse en forma peridica y el presupuesto
debe actualizarse y revisarse a fin de reflejar los cambios que ocurren en los plazos
de los contratos. La experiencia basada en los costos reales de los bienes, obras y
servicios proporciona informacin para predecir el costo de bienes, obras o servicios
similares en futuros presupuestos. El hecho de entender los plazos de los contratos
importantes tambin puede ayudar a predecir la necesidad de flujo en efectivo dentro
del Gobierno para efectuar pagos en tiempo y reducir los costos adicionales relacionados con un cumplimiento demorado del contrato y la falta de fondos adecuados
para financiar su pleno cumplimiento.

68

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Existe un ejercicio de planificacin peridico instituido por las leyes o sus reglamentaciones que:

se inicia con la preparacin de planes plurianuales para las dependencias de gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales;

a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimacin de los gastos


relacionados;

Y culmina en la formulacin del presupuesto anual.

Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificacin y formulacin presupuestaria.

Diagnstico desagregado segn parmetros


En el Estado Peruano se puede observar que existe un ejercicio de planificacin peridico, establecido por las leyes o sus reglamentaciones que:

Se inicia con la preparacin de planes plurianuales para las dependencias


de gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales:

En julio de 2002 se estableci el Acuerdo Nacional, suscrito por la Presidencia de la


Repblica, diversas fuerzas polticas y organizaciones de la sociedad civil, el cual
cuenta con treinta y un (31) polticas de Estado que orientan la gestin pblica32.
Mediante Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico 33, se cre el CEPLAN como rgano rector encargado
de desarrollar metodologas e instrumentos tcnicos para asegurar la consistencia y
coherencia del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN), orientadas al desarrollo armnico y sostenido del pas y al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en el marco del estado constitucional de derecho.
El PEDN, denominado Plan Bicentenario: El Per hacia el 202134, es el instrumento
rector del planeamiento a largo, mediano y corto plazo, el cual se elabor en un proceso de planeamiento concertado con representacin de la sociedad civil y del sector

32

De acuerdo a la vigsimo cuarta poltica de Estado del Acuerdo Nacional, Estado Eficiente,
Transparente y Descentralizado, se establece que es una poltica del gobierno el desarrollo del
Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) para la afirmacin de
un Estado eficiente y transparente.

33

Aprobado con Decreto Legislativo N 1088.

34

Aprobado con Decreto Supremo N 054-2011-PCM.

69

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

privado concertados por el Foro del Acuerdo Nacional 35. Asimismo, se dispuso que
las entidades ajusten sus planes estratgicos a los objetivos estratgicos de desarrollo
nacional (seis en total).
En enero de 2013 se expidi la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021, en cuya seccin de diagnstico, el Estado se hace una autocrtica reconociendo la ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulacin con el sistema de presupuesto pblico, especialmente en lo referido al alineamiento de la planificacin sectorial y territorial con el corto plazo (planes operativos y
programas presupuestales).
Al respecto, mediante la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratgico
Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico 36, se sealan las finalidades siguientes:
lograr que los planes estratgicos de la administracin pblica se articulen al PEDN;
contribuir a que los recursos pblicos se asignen y gestionen con eficiencia y eficacia;
entre otras.
La citada directiva establece las fases del proceso estratgico y su interrelacin, la
tipologa de planes estratgicos (ver Anexo 1):
Fase I
Anlisis prospectivo

Fase II
Fase Estratgica

Fase III
Fase Institucional

- Plan Bicentenario 2021


-Plan Estratgico de Desarrollo
Nacional (PEDN) 2030

-Plan Estratgico Sectorial Multianual


(PESEM)
- Plan de Desarrollo Regional o Local
Concertado (PDRC, PDLC)

-Plan Estratgico Institucional (PEI)


-Plan Operativo Institucional (POI)

Fase IV
Seguimiento

Adems, el CEPLAN ha trabajado por ms de un ao con la participacin de los propios actores de la planificacin (sectores y regiones) las Guas Metodolgicas para las
fases de Anlisis Prospectivo e Institucional, las cuales han sido aprobadas y difundidas a travs de su pgina web.
El artculo 22 de la Directiva establece que los objetivos estratgicos que tengan
correspondencia con los programas presupuestales (PP) deben utilizar los indicadores del PP. Asimismo, en estos casos, las acciones estratgicas que se derivan se vin-

35

Usando como marco orientador a las polticas de Estado, la estructura del plan nacional comprende objetivos nacionales, lineamientos de poltica, objetivos especficos, indicadores de medicin y
acciones estratgicas, las cuales se ejecutan a travs de los planes operativos y en funcin de los
correspondientes presupuestos institucionales.

36

Aprobada con Resolucin de Presidencia del Consejo Directivo N 26-2014-CEPLAN/PCD.

70

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

cularn a los productos o actividades del PP identificado, en lo que corresponda de


acuerdo con las competencias de la entidad.

Siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimacin de los gastos


relacionados:

Por su parte, en el marco de la programacin y formulacin del presupuesto del sector


pblico anual, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) emite la Directiva para
los Programas Presupuestales dirigida a las entidades pblicas del Gobierno Nacional, Regional y Local, para la identificacin, diseo, revisin, modificacin y registro
de los Programas Presupuestales (PP), lo cuales conforman la unidad bsica de programacin del presupuesto del sector pblico. Un PP puede ser de carcter multisectorial cuando convoca la participacin de entidades de ms de un sector en la provisin
de los productos identificados; asimismo, puede requerir de articulacin territorial si
convoca la participacin de dos o ms entidades de distinto nivel de gobierno.
La reforma del Presupuesto por Resultados (PpR) liderada por la Direccin de Presupuesto Pbico (DGPP) del MEF ha permitido progresivamente darle una mirada de
planificacin al proceso presupuestario, debido a que vincula la asignacin de recursos a productos y resultados medibles a favor de la poblacin y, se identifican responsables, entre otros. El PpR se implementa a travs de los PP37.
El diseo del PP comprende una secuencia de etapas que contribuyen a sistematizar el
conjunto articulado de Productos que posibilitan el logro de resultados, asociado a un
objetivo de la poltica pblica formulada por CEPLAN, para lo cual se lleva a cabo un
diagnstico donde se identifica un problema que afecta a una poblacin objetivo, sus
causas, as como alternativas para abordar el problema. Luego se analizan stas, considerando la mejor evidencia disponible, lo cual se presenta a travs de una matriz lgica.
Para la transicin de las alternativas al Producto, el Anexo 2 Contenidos mnimos de
un PP, de la citada directiva del MEF, establece Modelos Operacionales. El mismo
esquema se repite para el Modelo Operacional de las Actividades, agregando adems
el diagrama de Gantt y el listado de insumos segn el catlogo de bienes y servicios
del MEF38. La reciente Ley de Contrataciones del Estado (LCE) se suma a este enfoque de gestin por resultados, orientando el gasto al cumplimiento de los fines pblicos y la repercusin positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos.

37

En enero de 2016, las entidades han reportado al MEF los PP para el ao 2017.

38

En el caso de aquellos que manejen SIGA-PpR, adjuntan su reporte de insumos y/o base de datos
en formato electrnico

71

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Mediante Directiva para la Programacin y Formulacin Anual del Presupuesto del


Sector Pblico, con una perspectiva de Programacin Multianual 39, de aplicacin
permanente, establece las disposiciones para que las entidades programen y formulen
sus presupuestos institucionales anuales con una perspectiva de programacin multianual, orientados al cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. Segn el
literal a) del art. 2 de la citada directiva, el ejercicio de programacin multianual se
enmarca en la alineacin de los objetivos del PEDN (Plan Estratgico de Desarrollo
Nacional), de los PESEM (Plan Estratgico Sectorial Multianual), PDC (Plan de
Desarrollo Concertado), PEI (Plan Estratgico Institucional), POI (Plan Operativo
Institucional) y PP (Programas Presupuestales).
A partir de dicha articulacin, cada entidad conforma una Comisin (presidida por el
jefe de la Oficina de Planificacin y Presupuesto e integrada por los jefes de la Oficina de Administracin, entre otros), la cual revisa los resultados logrados, prioriza los
objetivos, determina las metas fsicas y de indicadores de desempeo a nivel de PP,
productos y otros, determina los gastos para su cumplimiento, define la estructura
programtica y su vinculacin con la estructura funcional, revisa el avance de compromisos firmados a raz de las Evaluaciones Independientes 40, y presenta un Resumen Ejecutivo al Titular de la entidad.
De las metas fsicas a conseguir en el ao se desprenden las actividades y tareas principales de su POI (preliminar), las cuales se establecen considerando la Escala de
Prioridades que se otorga al gasto a fin de lograr los resultados esperados en el marco
de una gestin orientada a resultados.
En forma complementaria, el art. 6 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del
Estado (RCE)41 seala En la fase de programacin y formulacin del presupuesto
institucional, cada una de las dependencias de la entidad, determinar, dentro del
plazo sealado por la normativa correspondiente, sus requerimientos de bienes, servicios y obras, en funcin de sus metas presupuestarias establecidas, sealando la
programacin de acuerdo a sus prioridades.
Los requerimientos sern incluidos en el cuadro de necesidades que ser remitido al
rgano encargado de las contrataciones (OEC) para su consolidacin, valorizacin y
posterior inclusin en el Plan Anual de Contrataciones (preliminar).

39

Aprobada con Resolucin Directoral N 003-2015-EF/50.01

40

La evaluacin independiente en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) consiste en el anlisis sistemtico y objetivo de un proyecto, programa o poltica en diseo, curso o concluido, en razn a su diseo, ejecucin, eficiencia, eficacia e impacto y resultados en la poblacin.

41

Aprobado con Decreto Supremo N 184-2008-EF.

72

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Recibida la informacin del OEC, entre otras acciones, la Oficina de Planificacin y


Presupuesto o la que haga sus veces, consolida el proyecto de presupuesto anual, el
cual es remitido al MEF42.

Finalmente, culmina en la formulacin del presupuesto anual:

El MEF programa reuniones con las entidades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales para la sustentacin del presupuesto formulado. En el caso de los
gobiernos locales se efecta una revisin de la propuesta de parte de la DGPP del
MEF nicamente y luego los Municipios Distritales presentan a su Municipio Provincial sus proyectos de presupuesto. En base a las reuniones y revisiones, se evala y
consolida la propuesta de Presupuesto General de la Repblica, la cual se somete a la
aprobacin del Consejo de Ministros, luego de lo cual el Poder Ejecutivo la remite
como proyecto de Ley al Congreso para el debate y aprobacin de la Ley Anual de
Presupuesto Pblico43.
Una vez aprobada la Ley en mencin, cada Entidad, a partir de los recursos asignados,
actualiza y aprueba la programacin mensual de las actividades y tareas del POI,
insumo para la determinacin del periodo en que se requieren los bienes y servicios
(PAC) y para la distribucin mensual del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).

Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificacin y formulacin presupuestaria.

Al respecto, el art. 6 del RCE seala Una vez aprobado el Presupuesto Institucional,
el OEC revisar, evaluar y actualizar el proyecto de Plan Anual de Contrataciones
sujetndolo a los montos de los crditos presupuestarios establecidos en el citado
Presupuesto Institucional. Y el art. 8 agrega: El Plan Anual de Contrataciones ser
aprobado por el titular de la Entidad dentro de los 15 das hbiles siguientes a la
aprobacin del Presupuesto Institucional. Segn la LCE44, no resulta posible la
convocatoria de procesos de seleccin va el SEACE si la Entidad no tiene un PAC
aprobado, a excepcin de la ejecucin de adjudicaciones de menor cuanta no programables.
42

Al respecto, en abril de 2015 las entidades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales
presentaron la programacin multianual del gasto 2016-2018 ante el MEF, mientras que en julio
de 2015 presentaron su formulacin presupuestaria anual 2016.

43

En atencin al art. 21 del TUO de la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.

44

Cabe sealar que en la actualidad rige la Ley N 30225, Ley de Contrataciones del Estado publicada el 11 de julio de 2014, cuyo Reglamento ha sido aprobado por Decreto Supremo N 3502015-EF del 10 de diciembre de 2015 con vigencia a partir del 09 de enero de 2016; sin embargo,
el presente Estudio se realiza en el marco el Decreto Legislativo N 1017, Ley de Contrataciones
del Estado.

73

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

El RCE dispone los criterios para elaborar y modificar el PAC de cada institucin.
Asimismo, a travs de la Directiva del PAC emitida por el OSCE se precisan los procedimientos a seguir para las etapas de formulacin, aprobacin, modificacin y evaluacin de los PAC y, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (LGSNP)
y la LCE disponen medidas obligatorias para asegurar la existencia de financiamiento
previo a la convocatoria de los procesos de seleccin previstos y se reservan automticamente los recursos presupuestarios suficientes orientados a la atencin del gasto
en el ao fiscal respectivo, es decir, para la posterior accin de comprometer el gasto
que asumir la entidad una vez adjudicado y firmado el contrato.
Por otro lado, para facilitar este y otros fines, el Gobierno ha adoptado la decisin de
incorporar el Catlogo de bienes y servicios de las Naciones Unidas al sistema peruano de contratacin pblica, en base al cual se implement un quinto nivel en el Catlogo nico de Bienes, Servicios y Obras (CUBSO) que administra el OSCE.
Cabe mencionar que el Presupuesto General de la Repblica es para un determinado
ao fiscal, sin embargo los PAC presentan objetos de contratacin de carcter anual y
multianual, en concordancia con el art. 150 del RCE, que regulan los casos especiales
de vigencia contractual, por lo que, para efectos de ejecutar los procesos de contratacin que comprometan aos fiscales subsiguientes, la Oficina de Presupuesto debe
precisar que los recursos sern previstos en los correspondientes Presupuestos Anuales. Asimismo, requiere de un documento suscrito por la Oficina de Administracin
que garantice la programacin de los recursos suficientes para atender el pago de las
obligaciones en los aos fiscales subsiguientes.
Criterios de Calificacin

Puntaje

Existe un ejercicio de planificacin peridico instituido por las leyes o


sus reglamentaciones que:

se inicia con la preparacin de planes plurianuales para las dependencias de gobierno, de donde se derivan los planes operativos
anuales;

a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimacin


de los gastos relacionados;

Y culmina en la formulacin del presupuesto anual.

Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de


planificacin y formulacin presupuestaria.
La mayora de los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de
planes operativos anuales y plurianuales que son independientes de la
asignacin presupuestaria y se revisan para cumplir con las estimaciones del presupuesto en cuanto a asignaciones por sector o dependencia

74

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin

Puntaje

antes de que se comprometan los gastos.

En general, los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de los


planes operativos anuales y plurianuales. Son dbiles los vnculos con
la planificacin del presupuesto y no se exige que los planes se correspondan con la asignacin presupuestaria disponible antes de comprometerse los gastos.

No se describe integracin alguna entre la planificacin presupuestaria


y de adquisiciones. Los planes de adquisiciones se arman sin una conexin obvia y directa con el ejercicio de planificacin presupuestaria
y no existe exigencia alguna de correspondencia entre los planes de
adquisiciones y la disponibilidad de fondos antes de comprometerse los
gastos.

Entonces, tal como seala el anlisis realizado para el Sub indicador 3(a), se puede
constatar que est prevista y establecida una planificacin peridica, que se inicia con
los planes multianuales (PEI de proyeccin a tres aos) los que se operativizan, valga
la redundancia, con los POI anuales que son sustento de los Presupuestos Institucionales, los cuales se formulan, entre otros, a partir de los cuadros de necesidades que elabora el OEC para un ao fiscal, que sirve para su inclusin en el PAC (preliminar).
Y, se cuenta con un PAC -como soporte del proceso de planificacin y formulacin
presupuestaria, orientado a la gestin de las entidades pblicas- el cual se aprueba sobre la base del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), segn lo establecido en la
normativa que se menciona en el anlisis del presente sub indicador, estando sujeto a
revisiones por acciones de control posterior.
Segn lo descrito para el sub-indicador 2(a), las buenas prcticas internacionales se
cumpliran pero en la prctica existen desarticulaciones y desfases, entre formulacin
de planes y de los presupuestos, en la mayora de las entidades del Estado, por lo que
se deben corregir algunas desviaciones que se vienen dando, en ese sentido no se puede colocar el puntaje mximo.
Puntaje Obtenido: 2
Es as que es necesario tener en cuenta que:

Si bien se observan profundos avances en la normativa, sobre planificacin, la


implementacin an no est consolidada. En la oportunidad que CEPLAN a travs de la PCM tome el liderazgo en el Planeamiento sobre el MEF para el Presupuesto, se podr contar con la consolidacin de la implementacin en men-

75

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

cin. Se trata que CEPLAN - PCM emita la normativa y evale con el MEF qu
de esta normativa se puede incluir en la Ley de Presupuesto que se emite
anualmente, para que sea de estricto cumplimiento, como lo son las normas presupuestales.

La planificacin de las adquisiciones, especialmente en los niveles de gobiernos


sub-nacionales, presenta debilidades, generando que los procesos de seleccin
del PAC se ejecuten con retraso o sea sujeto de modificaciones frecuentes, lo
que debe tenerse en cuenta para establecer normativa que aporte a una mayor
eficiencia en la gestin de los recursos asignados.
Al respecto, sera conveniente que se establezcan medidas de modo que los procesos de contratacin prioritarios del PAC no se alteren, que el cambio del POI
sea permitido slo en ciertos casos (que se mantengan los principales contratos)
y, disponer de un mecanismo para verificar el grado de cumplimiento de los
PAC de modo de utilizar esa informacin para promover correctivos, asignar
recursos en los siguientes ciclos y eventualmente establecer sanciones.

En la oportunidad que el MEF y la PCM coordinen cronogramas anuales para la


formulacin de los diversos planes a su cargo, se podr contar con presupuestos
que sufrirn cambios de menor envergadura dada la articulacin de estos planes
institucionales, as como con los planes sectoriales y nacionales.

Finalmente, se presenta para tener en cuenta, el Anexo 2: Debilidades en la planificacin de las adquisiciones, que pueden ser insumo para corregir algunas
desviaciones.

Sub-indicador 3 (b) La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan soporte a la adquisicin, ejecucin del contrato y su pago en tiempo y forma.
Este sub-indicador evala el grado en que la ley presupuestaria y los procedimientos
de gestin financiera satisfacen las necesidades de adquisiciones. Los procesos existentes no deben restringir el procesamiento oportuno de las adquisiciones ni la ejecucin de los contratos. Los sistemas de adquisiciones, presupuesto y gestin financiera
deben interactuar de tal manera que una vez tomadas las decisiones sobre adquisiciones se desencadenen las acciones correspondientes en los aspectos presupuestario
y financiero.
Los criterios que se analizan son los siguientes:

76

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana de la


adjudicacin del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el monto para cubrir la porcin del contrato a ser ejecutada dentro del perodo presupuestario);
(b) Existen estndares de servicios ya publicadas para que las dependencias de gobierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago en tiempo y forma segn lo establecido en el contrato;
(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aprobacin de
las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la base del progreso logrado.
El diagnstico desarrollado para este sub-indicador se basa en el TUO de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, la Directiva de Ejecucin Presupuestal y
la Directiva de Tesorera, estas ltimas elaboradas por los rganos rectores de los Sistemas Nacionales de Presupuesto y de Tesorera, respectivamente.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana


de la adjudicacin del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el
monto para cubrir la porcin del contrato a ser ejecutada dentro del perodo presupuestario):

La etapa de Compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, luego del cumplimiento de los trmites legalmente establecidos, la realizacin de gastos previamente
aprobados, por un importe determinado o determinable, afectando total o parcialmente
los crditos presupuestarios, en el marco de los presupuestos aprobados y las modificaciones presupuestarias realizadas. Se efecta con posterioridad a la generacin de la
obligacin nacida de acuerdo a Ley, Contrato o Convenio. Las acciones que contravengan lo establecido generan las responsabilidades correspondientes alcanzables al
titular del pliego o de la unidad ejecutora, segn corresponda.
Al respecto, cabe mencionar que, luego del registro del consentimiento de la buena
pro en el SEACE, el postor ganador tiene hasta 8 das hbiles para presentar los documentos para perfeccionar el contrato. Dentro de los 3 das hbiles siguientes, la entidad debe suscribir el contrato. Estos son los plazos establecidos por la norma nacional.
Una vez formalizado el contrato y registrado en el SEACE, este enva al SIAF sus datos, lo que incluye un cdigo para su identificacin. Luego de registrar el contrato en
el SEACE, la entidad contratante de forma manual, registra en el SIAF el compromiso
de pago. Con esta operacin, se vincula el proceso de contratacin con el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) en la etapa del compromiso de gasto, o
en otras palabras se vinculan los recursos certificados del presupuesto con el contrato

77

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

especfico celebrado (para la porcin a ser ejecutada dentro del periodo presupuestario) y con los datos del proveedor adjudicado (a travs del Registro nico de Contribuyente-RUC), para el seguimiento de la ejecucin contractual.
Es necesario precisar que en la Directiva N 005-2010-EF/76.01; Directiva para la
Ejecucin Presupuestaria, y sus modificatorias, no se establecen plazos para que la
entidad contratante registre el compromiso en el SIAF luego de registrado el contrato
en el SEACE. Respecto del plazo para que la entidad registre el contrato en el SEACE luego de su celebracin, el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
vigente hasta el ao 2015, Decreto Supremo N 184-2010-EF, en su artculo 138, establece que las entidades contratantes tienen un plazo de 10 das de perfeccionado el
contrato, para su registro en el SEACE. Bajo las normas vigentes al mes de diciembre
del 2015, no existen mecanismos para verificar el cumplimiento de los plazos antes
sealados.
Por tal motivo, el tiempo para efectuar el compromiso en el SIAF, una vez suscrito el contrato es variable e incluso la entidad podra tomarse un tiempo entre la suscripcin del contrato y su efectivo registro en el SEACE.
Por otro lado, se conoce que en el SIAF existe una opcin llamada Adjudicacin sin
proceso (que se usa normalmente para procesos excluidos de la aplicacin de la Ley
de Contrataciones y que no valida el registro del contrato en el SIAF), que algunas
entidades usaran como artificio para no vincular un compromiso que se pretende registrar en el SIAF con un contrato celebrado no registrado en el SEACE, (se usa esta
opcin "cajn de sastre" del SIAF), situacin que debe ser superada por el MEF.
Por su parte, si bien en el SEACE se vincula el proceso de contratacin al compromiso SIAF, este sistema no lo retroalimenta, por lo que no se puede asegurar el cumplimiento del plazo para el registro del compromiso luego de la suscripcin del contrato.
Para evidenciarlo se tom una muestra del SIAF con apoyo del MEF; no obstante, la
informacin presentada por la data es muy variable. Adems, toda vez que el OSCE a
travs de Directiva dispone un plazo mximo de 10 das hbiles entre la suscripcin
del contrato y su registro en el SEACE, y que entre dicho registro y su vinculacin al
compromiso SIAF no hay plazo establecido por norma; en muchos casos este ltimo
se produce cuando se requiere efectuar el primer desembolso de pagos (etapa de devengado) en el SIAF. Asimismo, debido a que se cuenta con la certificacin presupuestal, que ya separa los recursos para el pago, la entidad no percibe la necesidad de
cumplir un plazo para la etapa del compromiso de gasto.
Finalmente, cabe precisar que el MEF, entre otros, mide a las entidades y a sus Titulares segn el porcentaje de avance en la ejecucin del gasto a nivel de compromisos y
de devengado -haciendo el seguimiento con el SIAF Amigable- lo que de alguna forma genera una suerte de competencia a nivel de entidades que buscan sobresalir o
destacar. En consecuencia, existe una disposicin implcita para proceder, en el menor

78

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados en el SIAF lo que permite contar con una evaluacin mejor de parte del MEF ya que, en la medida que el
valor de este indicador sea mayor, se puede tener una mejor posicin ante el MEF en
la oportunidad que se requiere solicitar en forma sustentada mayores recursos.
(b)

Existen estndares de servicios ya publicados para que las dependencias de


gobierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago
en tiempo y forma segn lo establecido en el contrato:

A travs de una Directiva de Tesorera 45, se regulan los procedimientos a seguir tanto
para la etapa de Compromiso, Devengado y Pago a los proveedores.
La etapa del devengado es el acto mediante el cual se reconoce una obligacin de pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa acreditacin documental ante el rgano competente de la realizacin de la prestacin o el derecho del acreedor. La etapa del devengado implica el otorgamiento de la conformidad a las prestaciones del proveedor, por tanto la afectacin del presupuesto se dar
en forma definitiva, fecha a partir de la cual corren los plazos para realizar el pago
segn lo establecido en el contrato.
El gasto devengado se formaliza cuando se otorga la conformidad (con alguno de los
documentos establecidos por directiva) luego de haberse verificado por parte del rea
responsable una de las siguientes condiciones: i) La recepcin satisfactoria de los bienes, ii) La prestacin satisfactoria de los servicios, iii) el cumplimiento de los trminos contractuales en los caos que contemplen adelantos, pagos contra entrega o entregas peridicas de las prestaciones en la oportunidad u oportunidades establecidas en
las bases o en el contrato.
De acuerdo a la Directiva de Tesorera, el Director General de Administracin o quien
haga sus veces, debe: i) establecer los procedimientos necesarios para efectuar una
eficiente programacin de sus gastos, ii) asegurar la oportuna y adecuada elaboracin
de la documentacin necesaria para que se proceda al pago de las obligaciones, iii)
impartir las directivas necesarias a las oficinas relacionadas con la formalizacin del
gasto (rgano encargado de las contrataciones) para que cumplan con la presentacin
de dichos documentos a la Oficina de Tesorera con la suficiente anticipacin a las
fechas previstas para la oportuna y adecuada atencin del pago correspondiente.
Luego de otorgada la conformidad de las prestaciones del proveedor por parte del rea
usuaria y de su autorizacin por la Oficina de Administracin, o quien haga sus veces,

45

Directiva N 001-2007-EF/77.15, Directiva de Tesorera, y sus modificatorias, as como la Resolucin Directoral N001-2011-EF/77.15 que establece disposiciones complementarias a la citada Directiva, entre ellas el Calendario de Pagos como monto lmite mensual para realizar giros de las
obligaciones en fase de devengado, el uso de la factura electrnica, el devengado dentro de los 3
das hbiles de producida la conformidad, entre otros.

79

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

se registra la etapa del devengado en el SIAF, lo cual implica el registro de la mejor


fecha de pago al proveedor, la que debera coincidir con la fecha estipulada en el contrato.
Las disposiciones complementarias a la Directiva de Tesorera precisan que el devengado se registra en el SIAF dentro de los tres das hbiles de producida la conformidad, mientras que el pago del gasto devengado debe realizarse dentro de los 30 das
calendario de su procesamiento en el SIAF-SP. Asimismo precisa que el pago a los
proveedores del Estado debe realizarse en los plazos estipulados en las respectivas
condiciones contractuales. El procesamiento de pagos fuera de plazo es atendido previa solicitud expresa a la Direccin General de Endeudamiento y Tesoro Pblico
(DGETP), adjuntando copia del informe remitido al rgano de Control Institucional
(OCI), motivando las razones del retraso.
Por tanto, la normativa de tesorera establece el plazo en que deben procesarse las facturas, para convertirse en devengados y para convertir los devengados en pago (efectivo consignado en cuenta) segn se establezca en los contratos; por tanto se puede
sealar que existen estndares de servicio publicados.
(c)

Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aprobacin de las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la base del progreso logrado.

Si bien la buena prctica internacional establece un plazo de cuatro semanas entre la


facturacin y el pago, el artculo 181 del RCE establece plazos ms ajustados: La
Entidad deber pagar las contraprestaciones pactadas a favor del contratista en la
oportunidad establecida en las Bases o en el contrato. Para tal efecto, el responsable
de otorgar la conformidad de recepcin de los bienes o servicios, deber hacerlo en
un plazo que no exceder de los diez (10) das calendario de ser estos recibidos, a fin
de que la entidad cumpla con la obligacin de efectuar el pago dentro de los 15 das
calendario siguientes, siempre que se verifiquen las dems condiciones establecidas
en el contrato.
Adems, establece que las entidades en la oportunidad de convocar al proceso de seleccin deben publicar las Bases, las cuales informan a los potenciales postores, la
forma, plazos y condiciones de pago, as como establecen el plazo para la firma de los
contratos.
Al respecto, las clusulas obligatorias de las bases estndar en el captulo III Del Contrato, de la Seccin General sealan lo siguiente: La Entidad debe pagar las contraprestaciones pactadas a favor del contratista dentro de los quince (15) das calendarios siguientes a la conformidad de los bienes, siempre que se verifiquen las condiciones establecidas en el contrato para ello. La conformidad se emite en un plazo
mximo de diez (10) das de producida la recepcin.

80

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En la etapa del pago se extingue, en forma parcial o total, el monto de la obligacin


reconocida, debiendo formalizarse a travs del documento oficial correspondiente. Es
indispensable que: i) se haya recibido a travs del SIAF, las autorizaciones de giro de
pago correspondientes, ii) se haya verificado la disponibilidad de los montos depositados en la respectiva cuenta bancaria.
Para efectuar el pago, se requiere contar con la programacin mensual de los recursos
a travs de los Calendarios de Pagos, es decir que OEC debe informar la fecha en la
cual estima se concluir el contrato y tratndose de suministros, las fechas peridicas
en las cuales se efectuarn las prestaciones.
Cuando se trata de contratos con una nica prestacin: Los compromisos de
pago en el SIAF se programan en forma oportuna cuando se trata de procedimientos de montos menores (adjudicaciones directas selectivas y de menor cuanta).
Sin embargo, cuando estamos frente a procedimientos de montos mayores (licitacin pblica, concurso pblico y adjudicacin directa pblica), suelen producirse
retrasos en la ejecucin contractual, lo que conllevara a que no se utilicen los recursos del calendario de pagos en el cual fueron programados. Esto implicara que
vuelvan a solicitarse los recursos en un prximo calendario de pagos o esperar la
aprobacin de una ampliacin de calendario en el propio mes, dependiendo de la
fecha en que se produzca.
Cuando se trata de contratos de suministros: Al respecto, en el calendario de
pagos slo se prev la prestacin mensual que corresponda (pagos parciales). Generalmente se trata de servicios bsicos (mensajera, internet, telefona).
Si se producen retrasos en la fase de ejecucin contractual de los procedimientos
de mayores montos (LP, CP y ADP), podra conllevar a que su culminacin involucre tomar recursos de un siguiente ejercicio fiscal, lo que implica que se d prioridad a su atencin antes que aquellos gastos programados para el presupuesto del
propio ejercicio, afectando as la asignacin de recursos para el ao siguiente por
ende a nuevas actividades programadas.
En ese sentido, cuando se trata de contratos con una sola prestacin y pago, generalmente procesos menores, los compromisos de pago en el SIAF se efectan dentro del
plazo previsto en el contrato. Es decir que, una vez aprobadas las facturas, estas se
convierten en pagos efectivos en el tiempo que indica el pliego y que a su vez est en
el rango que describen las normas para hacer pagos.
Cuando se trata de contratos con prestaciones de ejecucin peridica, en el calendario
de pagos slo se prev la prestacin mensual que corresponda, en consecuencia, los
compromisos de gasto son parciales. En el caso de contratos mayores por entregables

81

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

suelen producirse retrasos en los devengados (por observaciones del rea usuaria) que
dilatan la mejor fecha de pago e inclusive pueden generar el traslado del pago al prximo ejercicio fiscal.
Por otro lado, puede darse que, al depender las Entidades del Calendario de Pagos que
apruebe la DGETP, no se pueda garantizar el pago al proveedor en la fecha pactada en
el contrato pues, el Tesoro Pblico podra no contar con todos los recursos que solicitan las distintas dependencias en un mes, por lo tanto el pago podra no registrarse en
su oportunidad.
La DGETP aprueba la autorizacin de giro sobre la base del gasto devengado, con
una anticipacin mxima de cinco das tiles a la mejor fecha 46 de pago registrada
en el SIAF, la cual en el caso de adquisicin de bienes y contratacin de servicios, se
encuentra establecida en los trminos contractuales. Luego de ello, la Entidad cuenta
con 5 das tiles para efectuar el giro.
Cabe mencionar que, al cierre del ao, las entidades realizan muchos procedimientos
menores para ejecutar al mximo el ltimo calendario de pagos. Al respecto, suele
pasar que habindose registrado la etapa de Compromiso, se corre el riesgo de que las
prestaciones de bienes o servicios no se realicen a tiempo, por lo tanto no se configura
la etapa de Devengado, teniendo que proceder a la anulacin del registro de compromiso y certificacin presupuestal para incluirlos en el presupuesto del siguiente ejercicio fiscal, lo cual no asegura la oportunidad del pago.
Segn el estudio Cunto tiempo tardan las entidades en efectuar el pago a proveedores?47, los datos obtenidos para la ejecucin del pago se calculan a partir de la fecha
de emisin de conformidad del bien o servicio, lo que da en promedio 31 das calendario, no habiendo variacin considerable entre bienes y servicios. As mismo se encontr gran dispersin de valores, los pagos ms rpidos se realizaron entre 1-15 das
(30.4%), mientras que los ms lentos llegaron a ms de 100 das.
Por otro lado, es importante mencionar que el atraso en el pago por parte del Estado
puede generar, a su vez, el incremento de los costos de transaccin en las contrataciones pblicas, lo que se manifiesta, entre otros, en las cotizaciones que presentan los
proveedores a efectos de que las Entidades determinen el valor referencial de cada
proceso de contratacin. En otros trminos, el principal problema del proveedor en las
contrataciones pblicas radica en la incertidumbre que tiene respecto a la oportunidad

46

La mejor fecha es aquella en la cual vence la obligacin contrada, y en la que, segn la naturaleza
de la obligacin, se debe realizar el pago del gasto devengado.

47

Medicin realizada en el ao 2014, con datos del 2013 y, su comparacin, con estudios de los aos
2011 y 2013, elaborada por la Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios del OSCE.

82

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

del pago por sus prestaciones al Estado, riesgo que es incorporado en su propuesta
econmica48.
En el caso de las entidades que no utilizan el SIAF, como las Entidades de Tratamiento Empresarial (ETE) o del FONAFE, no se podra conocer el promedio de das de
atraso del pago, salvo que se efecte una muestra representativa.
Criterios de Calificacin
Puntaje
Parmetros
(a)
Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de
la semana de la adjudicacin del contrato para cubrir el monto
total del contrato (o el monto para cubrir la porcin del contrato
a ser ejecutada dentro del perodo presupuestario);
(b)
Existen estndares de servicios ya publicadas para que las dependencias de gobierno procesen las facturas para cumplir con
sus obligaciones de pago en tiempo y forma segn lo establecido en el contrato;
(c)
Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la
aprobacin de las facturas o de los certificados mensuales para
pagos sobre la base del progreso logrado.
Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen
3
con los requisitos de (a) a (c) inclusive.
Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen
2
con los requisitos de (a) sin embargo no existen estndares de negocios
publicados. Autorizacin de pagos es generalmente dispendiosa.
Los procedimientos existentes llevan ms tiempo que lo exigido en (a)
1
y no se cumplen, en general, las condiciones de (b) y (c)
Los procedimientos existentes no cumplen sustancialmente con los re0
quisitos.
Entonces, de acuerdo a lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 3(b)
se puede constatar el nivel de cumplimiento de los parmetros establecidos, segn lo
siguiente:

48

No se ha podido evidenciar que se comprometen los fondos necesarios para cubrir la porcin del contrato a ser ejecutada dentro del perodo presupuestario, en
la semana luego de la emisin de la Orden de Servicio o de Compra o de la
suscripcin de un contrato. Sin embargo, las acciones que contravengan lo establecido, generan las responsabilidades correspondientes alcanzables al titular
del pliego o de la unidad ejecutora, segn corresponda.
Esta situacin afecta mayormente a las MYPE, ya que no les permite contar con el capital de trabajo que requieren para seguir operando en el mercado. Asimismo, esto genera que empresas de
gran envergadura se vean desalentadas para realizar negocios con el estado, perdiendo ste la
oportunidad de contar con mejores condiciones de contratacin.

83

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Existen estndares de servicios, es decir se tiene la Directiva de Tesorera donde se establece que las dependencias de gobierno deben cumplir con sus obligaciones de pago en tiempo y forma segn lo establecido en el contrato.

Finalmente, los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la


aprobacin de las facturas (31 das), plazo calculado una vez otorgada la conformidad al bien o servicio recibido o prestado, segn informe tcnico de sustento.

Por lo tanto, si bien no se verifica que se cumple el criterio a), se cumplen cabalmente
los criterios b) y c) por lo que corresponde el puntaje 2, ms an, cuando -como se ha
indicado en el anlisis anterior- existe una disposicin implcita para que las entidades
procedan, en el menor tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados
en el SIAF -lo que puede ser monitoreado a travs del SIAF Amigable, de fcil acceso
para cualquier interesado- permitiendo a la entidad contar con una evaluacin y mejor
posicin ante el MEF en la oportunidad que considere solicitar en forma sustentada
mayores recursos.
Puntaje Obtenido: 2
A efectos de incrementar el puntaje obtenido a 3 en este sub indicador, corresponde
optimizar los mecanismos para lograr disminuir la brecha de tiempo entre el registro
del contrato en el SEACE y la fecha en que la entidad registre el compromiso en el
SIAF.
En tal sentido, el OSCE podra solicitar al MEF que establezca normativamente un
plazo menor a las entidades contratantes para que estas registren el compromiso en el
SIAF desde el registro del contrato en el SEACE. Asimismo, el OSCE debera considerar modificar la Directiva N 06-2016-OSCE/CD que establece un plazo de diez
das hbiles para el registro del contrato en el SEACE (manteniendo el plazo establecido por el artculo 18 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado vigente
el 2015), evaluando el establecimiento de no ms de tres das para el registro del contrato en el SEACE. Con estas dos normas se podra cumplir con el estndar internacional de tiempo sealado en el sub indicador.
Por otro lado, cabe sealar que el OSCE ya ha establecido un procedimiento de validacin de la certificacin del crdito presupuestal con la convocatoria al proceso de
seleccin. Con este mecanismo, se asegura tambin que la certificacin no pueda ser
usada para fines distintos a los que se derivan del proceso de seleccin asegurando el
presupuesto para la finalidad pblica que lo sustenta. Continuando con el proceso para
asegurar el presupuesto para los contratos derivados de procesos de seleccin, correspondera al OSCE evaluar -en el mdulo de contratos del SEACE- el establecimiento

84

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

de un procedimiento de validacin al momento del registro del contrato, respecto de la


certificacin con la que cuenta.
Sub-indicador 3 (c) No se inician las acciones de contratacin sin las asignaciones presupuestarias pertinentes
Este indicador evala si existen salvaguardas en el sistema que impidan la iniciacin
de acciones de compra salvo que se hayan asignado los fondos para la contratacin
en cuestin. Para ello deben cumplirse los siguientes requisitos:
(a) La ley exige la certificacin sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el
llamado a licitacin.
(b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrnica
entre los sistemas de gestin financiera y el de adquisiciones) que asegure la
aplicacin de la ley.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

La ley exige la certificacin sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el llamado a licitacin.

La LGSNP regula la Certificacin del Crdito Presupuestario (CCP) en gastos de bienes, servicios, capital y personal, la cual constituye un requisito indispensable para la
autorizacin del gasto. Dada la CCP implica que se reservan automticamente los recursos presupuestarios para el futuro compromiso de gasto que asumir la entidad una
vez adjudicada la buena pro y firmado el contrato dentro del ao fiscal.
La CCP constituye un acto de administracin cuya finalidad es garantizar que se
cuenta con el Crdito Presupuestario disponible y libre de afectacin para comprometer un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el ao fiscal respectivo, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto materia del compromiso. Implica la reserva del crdito presupuestario, hasta el
perfeccionamiento del compromiso y la realizacin del correspondiente registro presupuestario, bajo responsabilidad del titular del pliego.
La CCP resulta requisito indispensable cada vez que se prevea realizar un gasto, contratar o adquirir un compromiso, adjuntando al respectivo expediente. Se materializa a
travs de un documento emitido por la Oficina de Presupuesto, para cuyo efecto, dicha Oficina dicta los procedimientos y lineamientos que considere necesarios, referidos a la informacin, documentos y plazos que deber cumplirse para emitir la CCP.
Dicho documento debe contener como requisito indispensable para su emisin la informacin relativa al marco presupuestal disponible que financia el gasto en bienes,
servicios, capital y personal. Es registrada en el SIAF.

85

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Al respecto, el art. 12 de la LCE seala que es requisito para convocar al proceso de


seleccin, bajo sancin de nulidad, que se cuente con el expediente de contratacin
debidamente aprobado para la adquisicin respectiva, el mismo que incluir la disponibilidad de recursos y su fuente de financiamiento (CCP).
Por su parte, el art. 27 de la LCE establece que el OEC determina el valor referencial
de contratacin con el fin de gestionar la asignacin de los recursos presupuestales
necesarios. El art. 18 del RCE seala que se debe solicitar a la Oficina de Presupuesto la disponibilidad presupuestal a fin de garantizar que se cuenta con el crdito
presupuestario suficiente para comprometer un gasto en el ao fiscal correspondiente. Para su solicitud debe sealarse el periodo de contratacin programado. Asimismo, vincula el otorgamiento de la disponibilidad presupuestal con lo dispuesto por
la LGSNP.
Por lo expuesto, la LCE exige la certificacin sobre disponibilidad de recursos antes
de la convocatoria de un proceso de seleccin.
(b)

Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrnica entre los sistemas de gestin financiera y el de adquisiciones)
que asegure la aplicacin de la ley.

El SIAF y el SEACE se han integrado para compartir una interfase que permita validar que se cuente con presupuesto disponible, a travs de la CCP, antes de realizar
convocatorias.
Al existir interoperabilidad entre ambos sistemas (SIAF-SEACE) los ahorros nominales a favor de la entidad (diferencia entre el valor referencial y el valor adjudicado) se
reorientan con mayor facilidad a la atencin de nuevos requerimientos.
Al respecto, la Directiva de Ejecucin Presupuestal seala que la CCP es susceptible
de modificacin, en relacin a su monto u objeto, o anulacin, siempre que tales acciones estn debidamente justificadas y sustentadas por el rea correspondiente. La
CCP no podr ser anulada bajo responsabilidad del Titular del Pliego y del Jefe de la
Oficina de Presupuesto, mientras la entidad pblica se encuentre realizando las acciones necesarias, en el marco de la normatividad vigente, para realizar un gasto, contratar o adquirir un compromiso 49.
La CCP constituye una interfase entre el sistema de presupuesto y el de contrataciones. Si bien la LCE no exige la publicacin de este requisito en la convocatoria del
proceso de seleccin, la que se realiza a travs del SEACE, cuando sta se produce se
49

Sin embargo, a veces se dejan de ejecutar recursos cuando la convocatoria o el propio proceso de
seleccin por uno u otro motivo se retrasan y no se llega a ejecutar dentro del ejercicio anual, pues
los recursos presupuestarios quedaran congelados.

86

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

especifica el nmero de la CCP, el cual se obtiene del SIAF, para la coordinacin y


retroalimentacin entre los sistemas mencionados, en mejora de la gestin de recursos.
La nueva LCE establece como requisito para convocar un procedimiento de seleccin
bajo sancin de nulidad, contar con CCP o la previsin presupuestal. La previsin
presupuestal es un acto administrativo adicional al CCP cuya finalidad es garantizar
que se cuenta con los recursos suficientes para atender el pago de las obligaciones en
los aos fiscales siguientes cuando se tratan de una ejecucin contractual que superan
el ao fiscal. Asimismo, en comunicado MEF-OSCE del 12 de febrero del 2016, se
precisa que las entidades son responsables del registro en el SEACE de la informacin
del CCP.

Criterios de Calificacin
Parmetros:
(a)
La ley exige la certificacin sobre disponibilidad de fondos antes
de realizarse el llamado a licitacin.
(b)
Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma
electrnica entre los sistemas de gestin financiera y el de adquisiciones) que asegure la aplicacin de la ley.
El sistema cumple con los requisitos (a) y (b) ut supra.

Puntaje

El sistema cumple con el requisito establecido en (a) pero el requisito


de (b) no se aplica plenamente debido a las debilidades del sistema.

El sistema solamente cumple con el requisito de (a).

El sistema no cumple con los requisitos de (a) y (b).

Entonces, segn lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 3(c) se puede constatar que se cumplen los parmetros a) y b) pues:

La LCE exige la certificacin sobre disponibilidad de fondos (CCP) previo a


realizar la convocatoria de un proceso para una contratacin, lo que est vinculado a la LGSNP.

Existe una interfase entre el SIAF y SEACE que asegura la aplicacin de la ley,
y permite validar que se cuenta con presupuesto disponible, a travs del registro
del nmero de CCP, antes de realizar convocatorias.

Puntaje Obtenido: 3

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 3 (d)

Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemtica para certificar la ejecucin del presupuesto y conciliar
dicha ejecucin con la programacin presupuestaria.

Este sub-indicador es una medicin del mecanismo de retroalimentacin necesario


para asegurar que la informacin sobre los contratos que involucran gastos presupuestarios importantes sea provista al sistema presupuestario y de gestin financiera
en tiempo y forma para respaldar el sistema de gestin financiera pblica.
Al respecto, la Directiva de Evaluacin Presupuestaria del MEF dispone que semestralmente se informe respecto del avance de la ejecucin presupuestal en relacin al
presupuesto aprobado. Sin embargo, dichos informes de la ejecucin del gasto (en
bienes y servicios o activos no financieros) son generales segn la finalidad establecida por el MEF, por lo que no estn previstos para evaluar la ejecucin de los contratos
en forma individual.
El artculo 9 del RCE establece que el Titular de la Entidad evaluar semestralmente
la ejecucin del PAC debiendo adoptar las medidas correctivas pertinentes para alcanzar las metas y objetivos previstos en el POI y, de corresponder, disponer el deslinde de las responsabilidades respectivas, pero esta accin no est prevista para retroalimentar la gestin presupuestaria.
Por otro lado, si bien las entidades cumplen con registrar en el SEACE sus contratos,
dado que es requisito para proceder al compromiso de gastos en el SIAF, no se cumple con registrar ntegramente el seguimiento de la ejecucin contractual para mostrar
el desempeo de las obligaciones tanto de la Entidad como del proveedor (conformidad de entrega de prestaciones, aplicacin de penalidades, pagos, ejecucin de garantas, arbitrajes, rescisin de contratos, liquidacin, etc.), solamente se registra la informacin cuando se trata de ampliaciones, adicionales y contratos complementarios,
toda vez que es requisito para el compromiso adicional de gastos en el SIAF, siendo
conveniente que se obligue al registro de esto campos para proceder a la fase de devengado, girado y pagado en el SIAF.
En general, la informacin sobre la ejecucin de los contratos la provee el sistema de
pagos y no el sistema de monitoreo de contratos, que sera el llamado a crear capacidad de brindar conocimiento sobre las caractersticas de su ejecucin.
Por otro lado, una mejor evaluacin se obtendra a partir del seguimiento de la CCP
otorgada, la cual no slo debera concluir en la adjudicacin del contrato sino en su
liquidacin final, la cual puede sobrepasar el ejercicio fiscal.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Al respecto, el OSCE viene trabajando en la mejora progresiva de la interfase electrnica entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre una interaccin fluida para propiciar mecanismos de retroalimentacin que provean informacin sobre la marcha de los contratos, de tal manera de asegurar que al menos la informacin sobre los
contratos que involucran gastos presupuestarios importantes sea provista al sistema de
contrataciones. Es as que en mayo de 2012 la interface entre el SEACE y el SIAF se
ampla a transferir datos del contrato de las entidades pblicas del gobierno local,
mientras que en noviembre de ese mismo ao se incorpora la funcionalidad del registro de Controversias y Laudos.
Actualmente, el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una nueva versin
del mdulo de contratos, que incluya funcionalidades para consumir los servicios de
la interface entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre transferir todas las
acciones del contrato, as como la obtencin de datos de los pagos correspondientes.
Finalmente, la normativa de contrataciones no establece, para bienes y servicios, la
elaboracin de Informes de Terminacin de Contratos y, s se contemplan las liquidaciones del contrato slo en el caso de ejecucin o consultora de obras.
Criterios de Calificacin

Puntaje

El sistema de adquisiciones se encuentra suficientemente integrado


con los sistemas de gestin financiera y el presupuestario para proporcionar informacin sobre el cumplimiento de los principales contratos.

La informacin sobre el cumplimiento de la mayora de los grandes


contratos se presenta tal como se describe ms arriba.

La informacin sobre el cumplimiento de los contratos es espordica


o se presenta normalmente con una demora considerable luego de
finalizado el ejercicio fiscal.

El sistema de adquisiciones en general no proporciona esta informacin.

Entonces, de acuerdo a lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 3(d)


se puede constatar que an no se encuentra lo suficientemente integrado el sistema
presupuestario con el sistema de adquisiciones que permitan conciliar la ejecucin del
presupuesto con la programacin presupuestaria, sobre el estado de los contratos.
Puntaje Obtenido: 1
En ese sentido, sera conveniente que se establezcan medidas de obligatorio cumplimiento para que las Oficinas de Administracin emitan peridicamente informes de

89

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

cumplimiento de contratos, de modo de conciliar oportunamente dicha ejecucin con


la programacin presupuestaria.
La evaluacin peridica de los contratos, permite conocer si efectivamente el contrato
se liquid (culmin) o si se estn dando prestaciones adicionales o si el contrato ha
sido desfasado por causas ajenas al proveedor, lo que permitira conciliar con la ejecucin presupuestaria y tomar decisiones presupuestarias, de existir diferencias.
As mismo, sera conveniente evaluar el costo beneficio de que:

La informacin sealada en el SEACE sobre el registro para el seguimiento de


la ejecucin contractual sea requisito obligatorio para proceder a la fase de devengado, girado y pagado en el SIAF.

El OSCE efecte la supervisin respecto al cumplimiento del artculo 9 del RCE


sobre la evaluacin semestral de la ejecucin del PAC para superar este aspecto.

Finalmente, sera conveniente, que el OSCE considere incluir, en la directiva relacionada al PAC, lineamientos en su evaluacin semestral, que permita conocer la situacin de los procesos de contratacin -desde los actos preparatorios previos a la convocatoria hasta el cierre del expediente de contratacin- de modo de promover que se
tomen decisiones correctivas o preventivas en la entidad a partir de los informes de
cumplimiento, lo que a la vez contribuira a retroalimentar las decisiones en el sistema
de gestin presupuestaria y financiera del ao fiscal y de los siguientes afectados.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Indicador 4. El pas cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional.


Caractersticas del ente normativo/regulatorio funcional
Aunque este indicador se refiere al ente normativo/regulador lo que ms importa no es la
existencia de un ente sino la existencia de las funciones dentro del sector pblico as como su cumplimiento y coordinacin (es decir, una dependencia puede ser la responsable
de las polticas mientras otra puede encargarse de la capacitacin del personal y otra
puede ocuparse de las estadsticas). Cuando los criterios enumerados ms abajo se refieren al ente regulador debe interpretarse como la funcin reguladora, si resultase
aplicable a la evaluacin en cuestin. La evaluacin de este indicador se concentrar en
la existencia de las funciones, la independencia de la funcin reguladora, la efectividad
del cumplimiento y el grado de coordinacin entre las organizaciones responsables. Hay
cuatro sub-indicadores (a-d) a ser calificados.

Sub-indicador 4 (a) El marco legislativo y regulatorio incluye las condiciones y la


base para el ente normativo/regulatorio
El marco legal establece el ente a un nivel jerrquico suficientemente alto y con el
poder necesario y define sus responsabilidades funcionales de modo que permita su
funcionamiento eficaz. De modo alternativo, el marco legal y regulatorio puede asignar las funciones clave descritas en el sub-indicador b) a diferentes agencias sobre
bases claramente definidas.
Al respecto, los entes a cargo de las contrataciones en el pas son el MEF y el OSCE.
De acuerdo al Organigrama del Estado, publicado en el Portal del Estado Peruano, en
nivel superior corresponde a la Presidencia de la Repblica, quien dirige la poltica
general del gobierno. Mientras que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es
el responsable de la coordinacin de las polticas nacionales y sectoriales del Poder
Ejecutivo, quien coordina las relaciones con los dems poderes del Estado, los organismos constitucionales, los gobiernos regionales y locales y la sociedad civil.
El MEF fija las polticas en materia de contrataciones del Estado y, por su mbito de
competencia, refrenda la norma de carcter general (Decreto Supremo) que reglamenta la LCE. Mientras que el OSCE, como organismo pblico del Poder Ejecutivo, se
encuentra adscrito a este Ministerio.
El OSCE, como todo organismo tcnico especializado del Poder Ejecutivo, se encuentra adscrito a un Ministerio, en este caso al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
quien fija las polticas en materia de contrataciones del Estado y, por su mbito de

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

competencia, refrenda la norma de carcter general (Decreto Supremo) que reglamenta la LCE.
Por su parte, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es el
responsable de velar y promover el cumplimiento del marco de la normativa de Contrataciones del Estado (compuesto por la LCE, el RCE y normas complementarias).
Las competencias para cada uno de estos entes estn claramente definidas en el artculo 4 del RCE que seala que las normas sobre contrataciones del Estado establecidas
en la Ley y el Reglamento son de mbito nacional, siendo competencia exclusiva del
MEF el diseo de polticas en dicha materia y su regulacin. Asimismo, seala que
corresponde al OSCE emitir directivas, lineamientos, manuales, instructivos, formatos
y comunicados respecto a la aplicacin de la Ley y su reglamento, y aquellas que la
normativa le asigne.
En el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del MEF se establece como
una de sus funciones generales: formular, proponer, ejecutar y evaluar las polticas,
normas y lineamientos tcnicos en materia de contrataciones del Estado.
Dentro del MEF, la poltica de contrataciones la dirige la Direccin de Asuntos de
Economa Internacional, Competencia y Productividad como rgano de lnea del
MEF encargado de proponer, dirigir y formular medidas de poltica en el mbito de
compras del Estado. Una de sus funciones especficas es formular y proponer la poltica, medidas y regulaciones sobre contrataciones del Estado, que promuevan la eficiencia en la asignacin de recursos de manera consistente con las leyes y acuerdos
internacionales relacionados a las contrataciones pblicas.
En el caso del OSCE, segn el artculo 58 de la LCE tiene como funciones velar y
promover el cumplimiento y difusin de la Ley, su Reglamento y normas complementarias y proponer las modificaciones que considere necesarias; asimismo emitir directivas, lineamientos, entre otros sobre materias de su competencia; supervisar y fiscalizar, de forma selectiva y/o aleatoria, los procesos de contratacin que realicen las Entidades para proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago con fondos pblicos, independientemente del rgimen legal; desconcentrar sus funciones en sus rganos de alcance regional o local de acuerdo a lo que establezca su ROF; entre otras
claramente consignadas por Ley.
Respecto a la funcin de desconcentracin funcional, actualmente el OSCE cuenta
con 20 oficinas desconcentradas cuyas funciones progresivamente han sido fortalecidas para convertirse en aliados de los actores de la contratacin, es as que, se evalan
las solicitudes de inscripcin de proveedores de obras (ejecutores y consultores), se
llevan a cabo audiencias virtuales para la resolucin de controversias (ante el Tribunal
de Contrataciones del Estado), se instalan arbitrajes, entre otros.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin
Existe un ente normativo o regulatorio o las funciones estn claramente
asignadas a varias unidades dentro del gobierno, lo que se especifica en
el marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacos o superposiciones.
Existe un ente regulatorio o una designacin funcional de varias unidades dentro del gobierno pero esto no se encuentra establecido como
parte del marco legal y existen vacos o superposiciones de responsabilidades reguladoras.
Solamente parte de las responsabilidades funcionales de un ente regulatorio se encuentran asignadas dentro del gobierno y partes importantes del trabajo quedan sin asignar.
No se reconocen responsabilidades funcionales por separado para regir
el sistema de adquisiciones como parte del marco legal y regulatorio y
no se cumplen de un modo efectivo.

Puntaje

Entonces, segn lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 4 (a) se


puede desprender que OSCE es el ente normativo con funciones claramente asignadas, que se especifican en su marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacos o
superposiciones.
Puntaje Obtenido: 3

Sub-indicador 4 (b) El ente tiene un conjunto definido de responsabilidades que


incluyen pero no se limitan a lo siguiente:
brindar asesoramiento a las entidades contratantes;
redactar enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las
reglamentaciones;
monitorear el sistema y las contrataciones pblicas;
brindar informacin sobre adquisiciones;
manejar bases de datos estadsticos;
informar sobre adquisiciones a otras partes del gobierno;
desarrollar y apoyar la implementacin de iniciativas para introducir mejoras en
el sistema de compras pblicas; y
proporcionar herramientas de implementacin y documentos para apoyar la capacitacin y el desarrollo de las capacidades del personal encargado de la implementacin.
Al respecto, la normativa asigna al OSCE las funciones sealadas en el presente sub
indicador, debiendo resaltar que en cuanto a la funcin sealada de redactar enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las reglamentaciones, el
OSCE tiene como competencia proponer las modificaciones que considere necesarias

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

a la normativa de Contrataciones del Estado (LCE y su Reglamento) y coordina con el


MEF su respaldo (en tanto es el ente encargado de formular y proponer la poltica,
medidas y regulaciones sobre contrataciones del Estado y como Ministerio le corresponde refrendar las normas de carcter general que reglamenta la LCE).
Cabe mencionar, respecto a la funcin monitorear el sistema y las contrataciones
pblicas, que, a pesar de la normativa establecida, existira la percepcin de una superposicin de funciones entre la CGR y el OSCE. En ese sentido, a la fecha se han
realizado diversas acciones de coordinacin entre ambas instituciones para que se conozca con claridad el alcance del rol supervisor y de control gubernamental de la
CGR.
Por otro lado, se resalta que adems de las responsabilidades sealadas, el OSCE resuelve controversias surgidas entre entidades, participantes y postores durante el proceso de seleccin en ltima instancia administrativa e impone sanciones por infracciones a la LCE y su reglamento, a travs del rgano resolutivo que forma parte de la
estructura administrativa del OSCE (Tribunal de Contrataciones del Estado); desarrolla, administra y opera el Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado (SEACE),
el Registro Nacional de Proveedores (RNP), as como cualquier otro instrumentos necesario para la implementacin y operacin de los diversos procesos de contrataciones
del Estado; administra arbitrajes; pone en conocimiento de la CGR las transgresiones
observadas en el ejercicio de sus funciones cuando exista indicio de perjuicio econmico al Estado o de comisin de delito, infracciones graves o muy graves por responsabilidad administrativa funcional, de acuerdo al marco legal vigente.
As mismo el OSCE organiza la ejecucin de sus responsabilidades en base al planeamiento estratgico50 que comprende cinco objetivos estratgicos generales:
1. Fortalecer y posicionar su rol supervisor.
2. Contribuir al desarrollo de capacidades y a una mejor participacin de los
actores del proceso de contratacin pblica.
3. Optimizar el proceso de contratacin pblica mediante la mejora e innovacin de los mecanismos de contrataciones pblica y el uso intensivo de las
TIC.
4. Incrementar el impacto de sus oficinas desconcentradas a nivel nacional.
5. Optimizar la gestin de recursos y mejora de forma continua los procesos internos.
Los primeros cuatro objetivos se trabajan a travs de productos para su pblico objetivo en el marco de la gestin por resultados51: i) desarrollo de capacidades, ii) gene-

50
51

Ver PEI 2012-2016 del OSCE, aprobado mediante Resolucin N 236-2012-OSCE/PRE


Programa Presupuestal N 034 Contrataciones Pblicas Eficientes

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

racin de instrumentos para la contratacin pblica, iii) supervisin de expedientes y


iv) habilitacin de proveedores, adems de su rol administrativo interno.
Criterios de Calificacin
Las ocho funciones enumeradas en el sub-indicador se encuentran claramente asignadas a una o varias dependencias sin crear vacos o superposiciones de las responsabilidades.
Al menos cinco funciones se encuentran asignadas a la/s dependencia/s
apropiada/s y no existe una superposicin o un conflicto de responsabilidades.
Cuatro o menos funciones se encuentran asignadas a los entes apropiados y existen superposiciones y conflicto de responsabilidades.
Las funciones no se encuentran claramente asignadas y/o las asignaciones a menudo entran en conflicto con otras responsabilidades de la
dependencia.

Puntaje
3

2
1
0

Entonces, segn lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 4 (b) se


puede sealar que el OSCE es responsable por las ocho funciones sealadas en el presente sub-indicador y, en el caso de la referida a redactar enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las reglamentaciones coordina con el MEF, en
el marco de su competencia.
En ese sentido, se puede apreciar que el enfoque institucional desde el 2008 a la fecha
de esta evaluacin ha cambiado pasando de uno meramente legalista a uno de gestin
por resultados, reconociendo la importancia de desarrollar diferentes productos para la
mejora del sistema y la obtencin de Contrataciones Pblicas Eficientes.
Puntaje Obtenido: 3
Finalmente, aun cuando se reconoce que el OSCE tiene un conjunto bien definido de
responsabilidades, como acciones inmediatas frente a la percepcin de la superposicin de responsabilidades con CGR, se han realizado y se vienen ejecutando diversas
acciones de coordinacin entre ambas instituciones para que se conozca con claridad
el alcance del rol supervisor del OSCE y de control gubernamental de la CGR definiendo acciones conjuntas en temas de: exoneraciones, actos preparatorios, procesos
de seleccin, pilotos de control interno de la CGR, etc. para lo cual se cuenta con un
Plan de Accin de Sinergias y se ha suscrito en mayo de 2016 una Carta de Intencin
que formaliza el trabajo en conjunto.

95

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 4 (c) La organizacin, el financiamiento, el personal y el nivel de


independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben
ser adecuados y concordantes con las responsabilidades.
El ente regulatorio debe tener una jerarqua elevada y tener peso dentro del Gobierno a fin de que sea efectivo, lo que incluye un grado de independencia para permitirle llevar a cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un
financiamiento adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para
mantener los servicios en el nivel de calidad requerido.
El director del ente regulatorio debe tener el nivel suficiente dentro de la estructura
de gobernabilidad para permitirle al ente ejercer su autoridad y responsabilidades.
Al respecto, en lo relacionado al componente jerrquico, el OSCE deviene del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, CONSUCODE, el cual
fue creado en el ao 1998 mediante la Ley N 26850. La citada Ley estableca en su
artculo 58 que CONSUCODE se encontraba adscrito a la PCM contando con personera jurdica de derecho pblico y gozando de autonoma tcnica, funcional, administrativa, econmica y financiera.
En el ao 2005, mediante Decreto Supremo N 082-2005-PCM se adscribi el CONSUCODE al Ministerio de Economa y Finanzas.
Es importante sealar que el efecto de las funciones del OSCE es transversal al Estado
en la medida que todas las entidades pblicas, salvo las excepciones establecidas, deben regir sus procedimientos de compras a la LCE. El alcance funcional del OSCE
llega a todos los niveles de gobierno, ya sea nacional, regional o local, inclusive a las
contrataciones que realizan los Poderes Judicial y Legislativo, as como los organismos constitucionalmente autnomos.
En ese sentido, el OSCE tiene como funciones crticas velar y promover el cumplimiento y difusin de la LCE y su Reglamento, ejerciendo por ello su funcin supervisora teniendo la facultad de suspender los procesos de seleccin en caso se detecten
transgresiones a la normativa, as como emitir directivas, lineamientos, y pronunciamientos sobre su interpretacin a fin de que las entidades pblicas puedan aplicar la
LCE en forma adecuada. Adicionalmente, debe administrar el Registro Nacional de
Proveedores (RNP) en el cual deben registrarse todos los proveedores que contratan
con el Estado, as como desarrollar, administrar y operar el Sistema Electrnico de las
Contrataciones del Estado (SEACE).
As mismo, debe resaltarse que el SEACE es la plataforma tecnolgica de misin crtica que posibilita las transacciones de gobierno electrnico en el pas siendo el registro de la informacin correspondiente a los procesos de seleccin, obligatorio para las

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

entidades pblicas por lo que tambin es un componente transversal al Estado Peruano.


Por ello se considera que el OSCE requiere de la debida fortaleza jerrquica que asegure el xito de sus funciones.
En relacin a la organizacin, de acuerdo con la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
(LOPE), el OSCE ostenta la calificacin de organismo tcnico especializado (OTE),
es decir en teora ejecuta y controla polticas de Estado de largo plazo, de carcter
multisectorial o intergubernamental que requieren alto grado de independencia funcional. Es as que dado el carcter especializado que debe tener el rgano rector y supervisor de las contrataciones pblicas, su nivel de independencia y autoridad deben ser altos.
No obstante, los OTE se sujetan a los lineamientos tcnicos que establece el Sector
correspondiente con quien coordinan sus objetivos y estrategias. Asimismo, su poltica de gasto es aprobada por el sector al que est adscrito, en el marco de la poltica
general del Gobierno.
Por otro lado, si bien la funcin rectora tiene un alto rango en el Estado, cuando el
OSCE requiere modificaciones en su organizacin interna para responder a las responsabilidades asignadas por Ley, est establecido que tiene que pasar por la autorizacin del sector (es decir el MEF) y luego de la PCM, lo que puede representar un
largo trmite.
En relacin al personal, en el ao 2011 el OSCE pas por un proceso de fortalecimiento institucional a partir del cual se mejoraron los perfiles profesionales requeridos as como se logr otorgarle un mayor nivel de estabilidad laboral al personal.
Hasta dicho ao, slo un mximo de 81 trabajadores gozaban de beneficios laborales
bajo el rgimen laboral de la actividad privada (contrato permanente)52, mientras que
el resto de su plana profesional estaba contratado por la modalidad de Contrato Administrativo de Servicios CAS (contrato prorrogable). Por otra parte las remuneraciones haban tenido un retraso de 10 aos desde que fue establecida su escala remunerativa (1999), habiendo perdido poder adquisitivo.
No obstante, debido a restricciones financieras el incremento de la escala remunerativa estuvo supeditado a los recursos que capta la entidad, siendo inadecuada y generando una alta rotacin de sus mejores cuadros profesionales atrados por otros organismos tcnicos especializados, Ministerios o inclusive el sector privado. En tal sentido, se puede evidenciar que los profesionales experimentados asignados en el OSCE
resultan insuficientes en cantidad siendo su nivel remunerativo bajo en comparacin
52

Mediante Resolucin 691-2010-OSCE/PRE del 30 de diciembre del 2010, se aprob el Presupuesto


Analtico de Personal para el periodo fiscal 2011, teniendo 75 plazas ocupadas y 6 previstas, sumando un total de 81 plazas.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

con otros organismos reguladores afines, los que logrando experiencia laboral obtienen mejores oportunidades de trabajo en otras instituciones.
Financieramente, el OSCE slo tiene como ingresos corrientes los denominados recursos directamente recaudados (recursos propios) que, en su mayor parte (69%), dependen de las tasas percibidas por la administracin del RNP y, los otros ingresos se
deben a la ejecucin de garantas por recursos de apelacin declarados infundados o
improcedentes por el Tribunal de Contrataciones del Estado, servicios de arbitraje,
entre otros ingresos. Si bien la nueva LCE le asigna recursos desde el presupuesto nacional (recursos ordinarios), en la prctica an no se han recibido con el presupuesto
de apertura - PIA 2016.
Se viene gestionando ante la DGPP- MEF la necesidad de contar con Recursos Ordinarios, en la medida que los ingresos proyectados cubren con rigidez los gastos corrientes actuales, en tanto que las nuevas responsabilidades otorgadas por la Reforma,
tendran que ser financiadas con recursos adicionales.
Por otro lado, al tener una fuente de ingresos nica y altamente concentrada existe un
riesgo financiero mayor que cuando existen otras fuentes de financiamiento y, progresivamente, en algunos casos, por el uso de tecnologas de la informacin, en RNP, se
han venido reduciendo las tasas aplicadas generando el progresivo desfinanciamiento
institucional53.
Esta dependencia financiera le resta eficiencia para cumplir con sus funciones y llevar a cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un financiamiento adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para mantener
los servicios en el nivel de calidad requerido, y para fortalecer a las oficinas desconcentradas para que haya mayor asistencia tcnica a las entidades pblicas.
En relacin al nivel de independencia y autoridad (poderes formales) adecuados y
concordantes con las responsabilidades, y en virtud del informe de indicadores de
cumplimiento y desempeo, de la OEI del OSCE, se desprende que se realizaron encuestas para conocer la percepcin de los proveedores y entidades pblicas, al respecto de las encuestas a proveedores como resultado se obtiene que entre el 42% y 50%
est totalmente de acuerdo en que las funciones, tanto supervisora como normativa se
realizan de manera independiente y competente. En tanto entre el 32% y 41% estn
53

En el ao 2014, el ingreso corriente del OSCE (S/. 47.8 millones) slo financi el 60% de sus gastos totales (S/. 79.5 millones), por lo cual recurri al uso de su saldo de balance de ejercicios anteriores.
En el ao 2015, el ingreso corriente del OSCE (S/. 59.8 millones) slo financi el 82% de sus gastos totales (S/. 73.1 millones), por lo cual tambin recurri al uso de su saldo de balance disponible.
Ante tal hecho, si bien las Leyes de Presupuesto 2014-2015 dispusieron excepcionalmente al OSCE
el uso de la fuente Recursos Ordinarios, el MEF restringi su uso exclusivamente a Gastos de Capital.

98

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones. Es decir, si bien existe una positiva
apreciacin, an hay espacios de mejora.
En esa misma lnea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de
los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el desempeo de las funciones del OSCE estn relacionados con la especializacin de funcionarios, la emisin de pronunciamientos y resoluciones, as como la forma en que las
entidades determinan sus requerimientos.
Respecto de las encuestas a entidades pblicas, entre el 34% y el 46% est totalmente
de acuerdo en que las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de manera independiente y competente. En tanto entre el 45% y 52% estn parcialmente de
acuerdo con tales afirmaciones. Y, del mismo modo, los entrevistados de entidades
pblicas manifestaron acerca de los espacios de mejora en las funciones que ejerce el
OSCE, los cuales estn relacionados con la especializacin de los funcionarios, la
emisin de pronunciamientos y opiniones, as como ampliar los canales de atencin y
soporte tcnico.
Por lo tanto, segn los comentarios vertidos por estos actores directos de la contratacin pblica, el OSCE es visto mayormente como una entidad cuya funcin reguladora se realiza de manera independiente, competente y eficiente, apreciando que an hay
espacio de mejora, brechas por cerrar.
Criterios de Calificacin
El ente regulatorio (o la asignacin de responsabilidades para la funcin reguladora si no existiese un ente) se encuentra en un nivel jerrquico adecuado del Gobierno y su financiamiento est asegurado
por el marco legal/regulatorio.
El ente se encuentra en un nivel jerrquico adecuado pero su financiamiento queda sujeto a decisiones administrativas y puede cambiarse fcilmente.
La jerarqua del ente es demasiado baja o el financiamiento es inadecuado para que pueda cumplir adecuadamente con sus responsabilidades.
La jerarqua del ente es baja, su financiamiento inadecuado y el ente
tiene poca independencia o ninguna para cumplir con sus obligaciones.

Puntaje
3

Entonces, de acuerdo a lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 4 (c)


y segn los resultados del indicador de desempeo mencionado, un buen porcentaje
de encuestados considera que la funcin normativa del OSCE es eficiente y competente. Sin embargo se puede resaltar que el OSCE no tiene la jerarqua ni el financiamiento adecuado, no puede retener a sus profesionales que ganan experiencia importante en la entidad, existiendo un alto ndice de rotacin Y, todo esto conlleva a que
tenga limitaciones para cumplir adecuadamente con sus responsabilidades.

99

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Puntaje Obtenido: 1
Al respecto, se debe evaluar situacin jerrquica y financiera del OSCE para fortalecer su gestin.
La Ley N 30225 otorga mayores recursos al OSCE, a travs de la incorporacin de
asignaciones de gasto en la Ley Anual de Presupuesto, es decir contar con una asignacin permanente de Recursos Ordinarios, ante eso se continuarn las gestiones ante el
MEF para la obtencin efectiva de Transferencias de Partidas. En la Programacin
Multianual del Presupuesto 2017-2019 se ha registrado en el SIAF una solicitud de
Asignacin presupuestal por S/. 17.8 millones (19% del presupuesto requerido), la
cual ha sido sustentada en la reunin oficial establecida.
La citada Ley establece nuevas funciones para el OSCE lo que ha motivado un proceso de reestructuracin que se ha materializado mediante el Decreto Supremo N 0762016-EF, publicado el 07 de abril de 2016, que aprueba un nuevo Reglamento de Organizacin y Funciones para el OSCE.
Se estima que esta nueva estructura brinde el adecuado soporte organizacional a fin de
que el OSCE pueda desarrollar sus funciones. Sin embargo, todava el OSCE es una
entidad que an no est organizada por procesos, por cuanto an est vigente el Decreto Supremo N 043-2006-PCM que seala los Lineamientos para elaborar el ROF
de las entidades del Estado, lo que se condice con una organizacin por funciones. En
ese sentido, la Poltica Nacional de Modernizacin del Estado, aprobada por Decreto
Supremo N 004-2013-PCM, establece, con dos de sus pilares, el Servicio Civil Meritocrtico y la Gestin por Procesos, aunque la Secretara de Gestin Pblica de la
PCM no desarrolla este ltimo.
En dicho contexto, respecto de la Meritocracia del Estado se encuentra aprobada la
Ley de SERVIR, en la que el OSCE se encuentra en el proceso de contar con los instrumentos necesarios para aplicar al Trnsito al Servicio Civil a fin de obtener un nivel ms competitivo y equitativo de remuneraciones para el personal, as como beneficios para aquellos regmenes laborales que actualmente no lo tienen, como en el caso de los Contratos Administrativos de Servicio (CAS).
Es por ello que -en paralelo a la evaluacin de su situacin de jerarqua- a fin de aplicar un sistema meritocrtico y materializar el cambio de paradigma de la gestin funcional a la gestin por procesos, se requiere que el OSCE en el marco de la aprobacin de su nuevo ROF realizar las acciones siguientes:

Revisar y adecuar la Cadena de Valor.

100

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Adecuar el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior y alinearlo al nuevo ROF aprobado.
Levantar la informacin de los procesos desde nivel 0 a nivel n.
Elaborar las Fichas de Procesos y de Procedimientos, este ltimo principalmente, y, los Diagramas de Flujo para estos procedimientos (Procesos a nivel tarea).
Actualizar el Mapeo de Puestos.
Formular el CAP provisional.
Elaborar el proyecto de Manual de Perfil de Puestos (MPP).
Realizar el Dimensionamiento de Personal (Dotacin de Puestos, teniendo como
insumos el MPP y los Diagramas de Flujo de los procedimientos del OSCE).
Gestionar ante SERVIR el inicio al Trnsito al Servicio Civil.
Elaborar el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) y gestionar su aprobacin.
Proceder a los concursos segn lo estipulado en la normativa de SERVIR.

Sub-indicador 4 (d)

Las responsabilidades tambin deben considerar la independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses
y la participacin directa en la implementacin de las adquisiciones.

El ente no tiene responsabilidad por las compras directas y est libre de otros posibles conflictos (por ejemplo, ser integrante de comisiones de evaluacin, etc.). Debido a la naturaleza de este sub-indicador, el puntaje ser de 3 0.
Al respecto, de acuerdo con la normativa vigente, cada Entidad realiza las contrataciones y adquisiciones para atender sus requerimientos, lo que debe permitirles cumplir las metas y objetivos que se trazan anualmente.
Si bien el OSCE no tiene responsabilidad directa en los procesos de contrataciones
que realiza cada una de las Entidades, exista la percepcin de conflictos de inters
dado el encargo de realizar la seleccin de proveedores para Convenios Marco.
La vigente LCE dispuso un plazo para la implementacin de la Central de Compras
Pblicas-Per Compras como entidad a cargo de los Acuerdos Marco, respecto a lo
cual el 18 de marzo de 2016 se ha efectuado la transferencia funcional desde el OSCE
a dicho organismo, siendo que a partir de dicha fecha todo trmite que se genera para
la materia se dirige directamente a dicha entidad.
El OSCE incluye en su estructura orgnica al Tribunal de Contrataciones del Estado,
el cual tiene independencia funcional para resolver protestas que surjan de las Bases y
la evaluacin de propuestas. Dado que a su vez el OSCE es un organismo de orientacin y asesora, podra surgir la percepcin de conflictos de inters cuando sea interpuesto ante el Tribunal un recurso contra una decisin que fue recomendada o avalada
por el OSCE (Pronunciamientos sobre observaciones a las bases u otras acciones de

101

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

supervisin). Al respecto, se ha conformado un Comit de Calidad integrado por los


rganos de lnea que efectan acciones de supervisin y en donde tambin participa el
propio Tribunal, a fin de establecer criterios estndares de interpretacin normativa,
entre otros fines.
Para reforzar la autonoma e independencia del Tribunal, a partir del ao 2012 los vocales que lo conforman fueron seleccionados por concurso pblico de mritos, lo que
fue promovido por el sector Economa y Finanzas.
En virtud del informe de indicadores de cumplimiento y desempeo, segn la entrevista a profundidad sobre el porcentaje de actores que percibe que la funcin reguladora se encuentra libre de conflictos de inters, se opt por utilizar las entrevistas a
profundidad, no slo para conocer las apreciaciones, sino tambin las fundamentaciones de las mismas. Es as que, para el caso de los representantes de los gremios y sociedad civil, 6 de los 8 entrevistados consider que el OSCE es independiente y est
libre de conflictos de inters. Del mismo modo, un total de 7 de 9 entidades tuvo la
misma posicin.
De los que no estuvieron de acuerdo, un entrevistado de los gremios bas su discrepancia sealando que los pronunciamientos tienden a favorecer la posicin de las
entidades. De manera antagnica, un representante de las entidades bas tambin su
discrepancia, sealando que algunos pronunciamientos tienden a favorecer la posicin de las empresas.
Finalmente, los otros dos entrevistados restantes (uno de gremios y otro de entidades)
manifestaron su postura basados en la dependencia del OSCE respecto al Ministerio
de Economa y Finanzas, en cuanto al liderazgo de la modificacin de la normativa
de contrataciones del Estado.
Criterios de Calificacin
El ente cumple con este requisito
NA
NA
El ente no cumple con este requisito.

Puntaje
3

Entonces, de acuerdo a lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 4(d)


toda vez que actualmente las funciones relacionadas con los procesos de seleccin
para la suscripcin de Acuerdos Marco se encuentran bajo la responsabilidad de Per
Compras, as como que el OSCE cuenta con un Comit de Calidad para establecer
criterios de interpretacin normativa, no existen conflictos de inters asociados. Lo
manifestado es corroborado con las entrevistas a profundidad, salvo casos aislados.
Puntaje Obtenido: 3

102

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Indicador 5. Existencia de capacidades para el desarrollo institucional


Capacidades para el desarrollo institucional
El objetivo de este indicador es evaluar la medida en la que el pas o la dependencia
cuentan con sistemas para apoyar y monitorear el desempeo del sistema en su totalidad, y para formular e implementar los planes de mejora. Entre otras cosas, esto
requiere la disponibilidad de sistemas de informacin, la capacidad de anlisis, mecanismos de retroalimentacin y la capacidad de planificacin para implementar mejoras. Es muy importante que las responsabilidades estn claramente asignadas y se
cumplan. Este indicador est compuesto por cuatro sub-indicadores (a-d) a ser calificados.
Sub-indicador 5 (a) El pas cuenta con un sistema para recolectar y difundir informacin sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a
licitar, solicitudes de propuestas e informacin sobre adjudicacin de contratos.
El objetivo de este indicador es determinar: a) la existencia y capacidad del sistema
de informacin sobre adquisiciones del pas; b) la accesibilidad del sistema de informacin; c) la cobertura del sistema de informacin; y d) si el sistema posee una ventanilla nica (en la medida de lo posible) donde aquellos interesados pueden encontrar informacin sobre las oportunidades de adquisiciones y sus resultados. El sistema debe incluir planes de adquisiciones anuales o plurianuales, anuncios o notificaciones especficos sobre las oportunidades de adquisiciones, adjudicacin de contratos, los vnculos con las reglas y reglamentaciones y otra informacin relevante para
promover la competencia y la transparencia. Para el propsito de aplicaciones prcticas, la recoleccin y diseminacin de informacin debe enfocarse en adquisiciones
bajo procedimientos competitivo. Dependiendo del pas, los sistemas de informacin
podrn estar enfocados en adquisiciones financiados por el presupuesto nacional.
Diagnstico desagregado segn objetivos del sub-indicador
a)

La existencia y capacidad del sistema de informacin sobre adquisiciones


del pas.

El SEACE es un sistema integral, compuesto por polticas, procedimientos, normas y


software basado en el uso del Internet, con el fin de dar transparencia, optimizar, modernizar y generar ahorros en las contrataciones pblicas del Per. Actualmente se
encuentra diseado en su tercera versin, que entr en operaciones en setiembre de
2013 siendo el OSCE responsable de su administracin y operatividad.

103

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

La norma ha previsto que las entidades estn obligadas a utilizar el SEACE en las
contrataciones que realicen, independientemente que se sujeten al mbito de la LCE,
su cuanta o fuente de financiamiento. Asimismo, la supervisin de oficio, de forma
aleatoria y/o selectiva respecto a los mtodos de contratacin, y algunos supuestos
excluidos de la LCE.
Por lo indicado, el SEACE es un sistema integral para el registro de la contrataciones
pblicas, tiene la capacidad de administrar diversas funcionalidades orientadas a las
contrataciones pblicas que van desde la programacin de las contrataciones, el registro de los actos preparatorios, la publicacin de la convocatorias de los procedimientos de seleccin y el registro de todas sus acciones, el registro de los contratos as como de su ejecucin contractual, de igual forma proporciona informacin de todo tipo
de procedimiento de seleccin Adjudicacin Simplificada, Seleccin de Consultores
Individuales, Comparacin de Precios, Subasta Inversa Electrnica, Licitacin Pblica y Concurso Pblico, entre otros.
En efecto, todas las Entidades bajo el mbito de aplicacin de la LCE se encuentran
obligadas a brindar al SEACE toda la informacin relacionada con sus contrataciones,
debiendo registrar lo siguiente:

Plan Anual de Contrataciones.


Actos Preparatorios: En este mdulo se registra informacin relacionada con el
Expediente de contratacin que incluye los datos generales, enlace al PAC, relacin de tems, resumen ejecutivo, presupuesto, cronograma, bases y datos de
aprobacin.
Procedimientos de Seleccin: Se publica el aviso de convocatoria, el registro de
participantes electrnico, formulacin de consultas y observaciones, absolucin
de consultas y observaciones, pronunciamiento del OSCE, bases integradas,
presentacin de ofertas, calificacin y evaluacin de ofertas, otorgamiento de
buena pro y declaratoria de desierto, recurso de apelacin ante la entidad o el
Tribunal y la resolucin que lo resuelve, la rectificacin, postergacin o prorrogas de las etapas, entre otros.
Contratos y su ejecucin contractual: Se registra el contrato, garantas, adicional, reduccin, contrato complementario, ampliacin de plazo, prorrogas, nulidad, resolucin, penalidades, liquidacin y/o conformidad, controversias, laudos, intervencin econmica.
Registro de rdenes de compra y servicios.
Contrataciones a travs del catlogo de acuerdo marco.

Cabe precisar en relacin a la informacin relativa a los contratos y su ejecucin contractual que el SEACE ha venido desde el ao 2007 implementando mejoras en su
funcionalidad optimizando su capacidad como sistema de informacin. En efecto, si

104

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

bien desde el ao 2004 exista el mdulo de contratos estas funcionalidades no contaban con mecanismos que obliguen el registro de la informacin del contrato y su ejecucin. Sin embargo, a partir de febrero del 2007 se estableci como estrategia el
inici de operacin de la interface entre el SEACE y el SIAF en el mdulo de Contratos, esta interface estuvo orientada a transferir datos del contrato de las entidades pblicas del gobierno nacional y regional, significando que el compromiso de los contratos de bienes, contratacin de servicios y obras slo procede si los contratos han sido
registrados y procesados previamente en el SEACE.
En junio de 2010 se implementa el mdulo de Contratos del SEACE v2.0 en el cual se
incorporan funcionalidades orientadas a los adelantos, ampliacin de plazo y penalidades, as como funcionalidades acorde a la Ley y su reglamento.
En mayo de 2011 se implementa el registro de los archivos de las garantas como requisito para la publicacin de los contratos. Tambin se incorpor la funcionalidad
cambio de destinatario de pago para dar atencin a solicitudes de las entidades con
respecto a cambios en cuanto al receptor del pago.
En mayo de 2012 se efectan nuevas implementaciones relacionadas con la interface
entre el SEACE y el SIAF en el mdulo de contratos. Se ampla la transferencia de
datos del contrato de las entidades pblicas del gobierno local, con lo cual el compromiso de los contratos de bienes, contratacin de servicios y obras que generen slo
procede si los contratos han sido registrados y procesados previamente en el SEACE.
En noviembre de 2012 se incorpora un sub mdulo de Controversias el cual cuenta
con la funcionalidad para que las entidades pblicas puedan efectuar el registro de
datos sobre la conciliacin y/o arbitraje. Para el caso del registro de los resultados de
la Conciliacin la entidad efecta el registro. Para el caso del registro de los resultados del Arbitraje se implement funcionalidades para que los rbitros puedan efectuar el registro del Laudo Arbitral.
A raz de la puesta en produccin del SEACE v3.0, en setiembre de 2013 se incorporaron funcionalidades para permitir que los procesos de seleccin convocados en esta
nueva plataforma tambin puedan visualizarse en el mdulo de contratos v2.0.
En agosto de 2015 se implementa la modificacin del gestor de contenidos, obtenindose como resultado la implementacin del mdulo de contrato v2.9, asimismo, en
setiembre de 2015 se implementa las funcionalidades del sub mdulo de Controversias en el mdulo de contrato v2.9
En tal sentido, el estado actual del mdulo de contratos del SEACE v2.9 es que cuenta
con diversas funcionalidades las cuales se encuentran a disposicin de todas las entidades pblicas que estn registradas en el Registro de Entidades Contratantes y cuenta
con usuario para el registro de sus contratos, garantas, as como, las diferentes accio-

105

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

nes durante la ejecucin contractual como adicionales, adelantos, ampliacin de plazo, prorrogas y/o complementarios, liquidacin y/o conformidad, nulidad y/o resolucin, ampliacin de plazo, intervencin econmica y controversia.
Se debe resaltar que las reglas y funcionalidades del SEACE se sustentan sobre la
LCE, su Reglamento y Directivas publicadas en la pgina web del OSCE, para lo cual
el SEACE cuenta con vnculo a dicha pgina.
Segn lo expuesto, se puede reconocer, que existen progresos importantes realizados
para el SEACE como sistema informtico, eso no implica que el sistema de informacin (no considerado slo como la interconexin de software y hardware, sino como
un sistema social donde participan actores cuyo comportamiento depende de un conjunto de elementos que interactan entre s normas, funciones, organizacin, procesos, datos cuyo fin es apoyar la toma de decisiones) tenga una falencia importante
que es necesario sealar y corregir; esto es que, si bien se recopila, almacena y difunde informacin amplia referida a los PAC y la integridad de los procesos de seleccin,
la informacin resulta parcial para la fase de seguimiento de la ejecucin de los contratos, como se examin en otro sub indicador.
Cabe resaltar que, lo que se evala en el presente sub-indicador no es slo el sistema
informtico (SEACE) sino el sistema de informacin con que se gestionan las contrataciones pblicas en el cual se verifica que los operadores de compra que utilizan el
sistema no cargan en tiempo y forma la informacin referida a la ejecucin contractual.
b)

La accesibilidad del sistema de informacin

Contar con accesibilidad a un sistema de informacin comprende:

Facilitar el acceso al usuario independientemente de su condicin fsica o el entorno.


Permitir el acceso con diferentes navegadores.
Tener una estructura de contenidos clara y bien definida.
Optimizar la navegacin y la experiencia del usuario. Por ej. Ayuda en lnea,
mecanismos para reconocer, diagnosticar y solucionar errores, manuales de
usuario peridicamente actualizados, interface amigable, etc.

En cuanto a acceso, el SEACE es un sistema informtico que opera en plataforma


Web y trabaja 100% a nivel de Internet, entre sus bondades funcionales est la compatibilidad con varios navegadores, internet Explorer, google Chrome, Mozilla y safari. Para acceder a l slo se requiere de un navegador de Internet, no se requiere la
instalacin de software especializado en una determinada computadora y su acceso es
a nivel mundial, sin importar el lugar donde se encuentra el operador. Asimismo, el

106

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

acceso al sistema es completamente gratuito para cualquier tipo de usuario: entidades,


proveedores, sociedad civil, entidades de control, etc.
En la pgina web del OSCE se encuentran publicadas la LCE, su Reglamento, sus Directivas, pronunciamiento, opiniones, entre otros. Por su parte, en la pgina web del
SEACE se encuentra publicada instrumentos como manuales, guas y videos tutoriales para el manejo del SEACE.
Respecto a la navegacin y experiencia del usuario, no se reportan dificultades de acceso para el registro de informacin por parte de las Entidades Pblicas, ya sean del
mbito de gobierno central, regional y local. Incluso, la sexta disposicin complementaria transitoria del RLCE, brinda la posibilidad que aquellas entidades que no tengan
acceso a internet puedan registrar sus procesos de seleccin, contratos y ejecucin
dentro de los quince das siguientes del cierre de cada trimestre, sin embargo, no se
han recibido solicitudes para la autorizacin del OSCE.
As tambin, cabe sealar que la accesibilidad del SEACE se evidencia con el nmero
de transacciones que se vienen generando y la mnima proporcin de incidentes que
interrumpen su operatividad.
En efecto, a modo de referencia, puede sealarse que en el periodo que va del 27 de
octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016 se registraron 1 899,862 transacciones en el
SEACE a travs de sus diversas funcionalidades. 54 En el referido periodo se observa
que las Incidencias Reportadas del SEACE (errores del sistema) y Requerimientos de
Modificacin de Datos por Errores de los Operadores Logsticos (errores del usuario)
es mnimo, conforme se seala en el siguiente cuadro resumen.
Sistema
SEACE Versin 2.0
SEACE Versin 3.0
Total:

Total de Incidencias
552
1,531
2,083

Atencin por errores de


los operadores Logsticos
254
1,408
1,662

Cabe indicar que las cifras que se muestran se obtienen de los reportes semanales aludidos y que se resumen en el cuadro que se adjunta como ANEXO 3.
Como se puede observar, las incidencias (errores del sistema), representan el 0.11%
del total de transacciones realizadas en el SEACE mientras que los requerimientos el
0.09% (errores del usuario). De esta forma, con el porcentaje de incidencias podemos
concluir que el SEACE tiene un alto rendimiento que permite a los diversos operado54

La Direccin del SEACE de forma semanal informa la Presidencia Ejecutiva: i) Transacciones


registradas en el SEACE, ii) Listado de Incidencias Reportadas a la Subdireccin de Catalogacin
y Gestin de Usuarios del SEACE, y iii) Listado de Requerimientos de Modificacin de Datos por
Errores de los Operadores Logsticos Reportadas a la Subdireccin de Catalogacin y Gestin de
Usuarios del SEACE..

107

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

res (entidades, proveedores, rbitros, OSCE, TCE) efectuar sus registros de informacin de contrataciones.
c)

La cobertura del sistema de informacin

El SEACE brinda cobertura para registrar operaciones a todas las entidades comprendidas en el Artculo 3.1 de la LCE, entre ellas se encuentran entidades del gobierno
central, regional y local, para lo cual las entidades deben estar inscritos en el Registro
de Entidades Contratantes (REC) a fin de acceder a una o varias cuentas de usuario
que permite el registro de informacin en tiempo real sobre los planes anuales de contratacin, informacin de los procedimiento de seleccin (oportunidades de negocio),
contratos y su ejecucin, registro de rdenes de compras y rdenes de servicio; y contrataciones a travs del catlogo de acuerdo marco.
Asimismo, los proveedores inscritos en el Registro Nacional de Proveedores (RNP)
cuentan con el usuario que les permite acceder a participar, presentar propuesta, realizar mejora de precios, atender contrataciones a travs del catlogo del Convenio
Marco. Cabe indicar, que mediante Comunicado N 003-2015-OSCE/PRE a partir del
20 de octubre del 2015 los proveedores se registran como participantes en los procesos de seleccin de forma electrnica a travs del SEACE, sin tener la necesidad de
apersonarse a la entidad.
Por lo expuesto, el SEACE tiene cobertura a nivel nacional e internacional. Asimismo, como se seal en el literal anterior, ninguna entidad ha solicitado la autorizacin del OSCE para el registro de sus procesos de seleccin, contratos y ejecucin de
manera extempornea.
d)

Si el sistema posee una ventanilla nica (en la medida de lo posible) donde


aquellos interesados pueden encontrar informacin sobre las oportunidades
de adquisiciones y sus resultados.

Toda la informacin registrada sobre procesos de contrataciones del Estado se encuentra, a modo de portal nico, en la pgina Web del SEACE. La informacin que
est a disposicin del pblico en general es la misma informacin que ha sido registrada por cada una de las Entidades Pblicas. Los proveedores pueden encontrar informacin respecto de la intencin de compra del Estado va los planes anuales de adquisicin, as tambin las convocatorias y bases de los procesos de seleccin y el calendario de las etapas, ganadores de la buena pro y estado de los contratos, entre otros,
pudiendo seleccionarlos segn objeto contractual, entidad pblica contratante, tipo de
proceso de seleccin, etc.
Cabe mencionar que se encuentra en proceso de diseo en el SEACE la ventana de
oportunidades de negocio, que a travs de datos abiertos, proporcionar a los potenciales proveedores y pblico en general, el listado de procesos de seleccin que se en-

108

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

cuentran, a la fecha de la bsqueda, en plazo para el registro de participantes. Sin perjuicio de ello, los proveedores con acceso privado al SEACE (certificado SEACE),
cuentan con el buscador para obtener esta informacin.
Criterios de Calificacin
Existe un sistema de informacin integrado que proporciona al menos la informacin actualizada segn se describe ms arriba y es
fcilmente accesible para todas las partes interesadas a un costo mnimo o en forma gratuita.

Puntaje
3

La responsabilidad de su gestin y operacin se encuentra claramente definida.


Existe un sistema integrado con las caractersticas que se describen,
que proporciona informacin actualizada para la mayora de contratos a nivel de gobierno central pero con acceso limitado.

Existe un sistema pero solamente proporciona informacin sobre


algunos contratos, y accesibilidad del sistema es limitada.

No existe un sistema de informacin sobre las adquisiciones salvo


algunos sistemas propios de determinadas dependencias. Las entidades mantienen la informacin sobre adjudicacin de contratos y
alguna informacin estadstica.

Entonces, de acuerdo al anlisis realizado para el Sub indicador 5(a), existe el SEACE
como sistema integral para el registro de la contrataciones pblicas, que ha evolucionado considerablemente desde el ao 2007 optimizando la capacidad de administrar
diversas funcionalidades orientadas a las contrataciones pblicas que van desde la
programacin de las contrataciones, el registro de los actos preparatorios, la publicacin de la convocatorias de los procedimientos de seleccin y el registro de todas sus
acciones, el registro de los contratos as como de su ejecucin contractual, en ese sentido, se cuenta con las caractersticas sealadas en este sub-indicador, es decir proporciona informacin sobre los procedimientos de contrataciones, es de fcil acceso y
gratuito para todo nivel de usuario sea entidad o proveedor y su administrador est
claramente definido por la LCE.
Sin embargo se obtiene un puntaje de 2, por cuanto el sistema de informacin respecto al registro de la ejecucin contractual a cargo de las entidades pblicas, a pesar de
ser obligatoria por Ley, centraliza y difunde informacin referida a los PAC y la integridad de los procesos de seleccin, pero provee informacin insuficiente para el seguimiento de la ejecucin de los contratos.
Puntaje Obtenido: 2

109

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Entonces, de acuerdo a lo sealado en el anlisis realizado para el Sub indicador 5(a),


las buenas prcticas internacionales mencionadas para este sub indicador se cumplen,
con mejoras por hacer, las que podran llevar a mejores prcticas o corregir algunas
desviaciones para lograr que las entidades ingresen la informacin del seguimiento de
la ejecucin de los contratos al SEACE, ya que, a pesar de que la ley las obliga y de
que el SEACE tiene las funcionalidades necesarias, no lo cumplen.
En ese sentido, actualmente el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una
nueva versin del mdulo de contratos, que incluye funcionalidades para consumir los
servicios de la interface entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logren
transferir todas las acciones del contrato, as como la obtencin de datos de los pagos
correspondientes.
Una vez que entre en operaciones el RNP versin 5.0, aquellos proveedores que se
encuentran inscritos en el RNP tendrn la posibilidad de que el SEACE automticamente les notifique a su correo electrnico todas las convocatorias que tienen como
objeto aqul que seal al momento de inscribirse.

Sub-indicador 5 (b) El pas tiene sistemas y procedimientos para recabar y monitorear las estadsticas nacionales sobre adquisiciones.
La informacin estadstica sobre adquisiciones resulta esencial para evaluar las polticas y el funcionamiento del sistema. Las estadsticas tambin son un vehculo para
monitorear el desempeo y determinar si el dato estadstico demuestra cumplimiento
con otros aspectos del sistema que se definen en el marco legal y regulatorio. La informacin estadstica tambin puede ser una herramienta para la planificacin de las
adquisiciones y para el anlisis de mercado. Este sub-indicador se enfoca en la disponibilidad de estadsticas sobre adquisiciones que utilicen fondos del presupuesto
central.
Los criterios que se analizan son los siguientes:

Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.


El sistema rene datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado, duracin de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicacin de contratos, precios unitarios para los bienes y servicios ms comunes y otro tipo de informacin que permita el anlisis de las tendencias, los niveles de participacin, la eficiencia y la economa en las compras y el cumplimiento de los requisitos.
La informacin es muy confiable (verificado a travs de auditoras)
El anlisis de la informacin se realiza en forma rutinaria, se publica y se ingresa en el sistema.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Diagnstico desagregado segn parmetros


(a)

Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.

Los usuarios de las entidades proveen de informacin al SEACE, a travs del registro
de los PAC, procesos de seleccin y contratos, lo cual permite que se cuente con datos sobre la realizacin de los procesos de todas las entidades pblicas del pas.
(b)

El sistema rene datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado,


duracin de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicacin
de contratos, precios unitarios para los bienes y servicios ms comunes y
otro tipo de informacin que permita el anlisis de las tendencias, los niveles de participacin, la eficiencia y la economa en las compras y el cumplimiento de los requisitos.

Todas las entidades estn en la obligacin de reportar informacin relacionada con sus
contrataciones en el SEACE, siendo responsables de la informacin que registran en
el sistema.
El SEACE cuenta con una zona de libre acceso para el pblico interesado, conformado por entidades, proveedores, gremios, sociedad civil, asociaciones, colegios profesionales e interesados en general, y otra zona slo para el acceso de las entidades pblicas, las cuales registran informacin sobre sus procesos de seleccin.
Desde la zona de libre acceso del SEACE, se cuenta con los Mdulo de: Planes Anuales, Proceso de Seleccin, Subasta Inversa, Convenio Marco, Compra Corporativa,
Consultas, Convocatorias en tu Correo Electrnico, Documentos y Publicaciones y
Bases pre publicadas, a las cuales puede acceder y obtener informacin de su inters.
Cabe indicar que en el Mdulo de Consultas del SEACE se puede obtener algn tipo
de informacin estadstica sistematizada que est a disposicin del pblico, lo que se
detalla a continuacin:

Datos sobre adquisiciones por proceso realizado.


Duracin en promedio de un proceso de seleccin, aunque no de las diferentes
etapas del ciclo de adquisiciones.
Precios unitarios en algunos bienes.
Informacin estadstica que es de utilidad para el anlisis de las tendencias, los
niveles de participacin, la eficiencia y la economa en las compras, lo cual se
puede obtener a travs de las opciones: Oportunidades de negocio, Proveedores
con Buena Pro, Proveedores con Buena Pro Top 100, Proveedores con Buena
Pro por Producto, Detalle de Planes Anuales Informados (En Nuevos Soles y

111

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Cantidad), Estadstica de Convocatorias Informadas (En Nuevos Soles y Cantidad), Estadstica por ubicacin geogrfica, Indicadores de Ejecucin y cumplimiento, entre otros.
Se cuenta con informacin sobre el cumplimiento de los requisitos para los trmites que se realizan en el OSCE, la cual no es de libre acceso al pblico y puede ser visualizada slo por las personas naturales o jurdicas que estn realizando su trmite de Inscripcin en el RNP. Asimismo, los auditores cuentan con
clave de acceso a toda la informacin que obra en el SEACE, a efectos de realizar sus funciones.

En relacin al indicador de desempeo sobre la antigedad de la informacin del sistema, la data proporcionada por el SEACE es en lnea y permite acceder en tiempo
real a la informacin especializada sobre la realizacin y/o publicacin de las diferentes fases y etapas del procedimiento de contratacin pblica.
Segn informacin proporcionada por la Oficina de Tecnologas de Informacin del
OSCE, la visualizacin de la informacin registrada en el SEACE es en lnea, para el
caso de la vista privada (es decir, para el usuario que est registrando la informacin),
y la visualizacin a travs de la vista pblica (es decir, para los dems usuarios) es de
30 minutos como mximo (debido a que el sistema actualiza informacin cada media
hora).
Asimismo, a partir de la informacin que obra en el SEACE, el OSCE dispone la elaboracin peridica de estudios econmicos que sirven de sustento para proponer mejoras a la normativa de contrataciones 55.Ejemplos: anlisis del nivel de competencia,
estimacin de costos de convocatoria y participacin en procesos de seleccin, duracin de los actos preparatorios (2012); factores que determinan que un proceso dure
ms de 60 das hbiles, participacin MYPE a nivel regional, evaluacin cualitativa
de la modalidad de subasta inversa, cunto demoran las entidades en pagar?, causas
y manifestaciones del direccionamiento (2013); barreras de acceso al mercado estatal
y otros especializados (2014).
Es importante sealar que a fin de sistematizar la abundante informacin con la que
cuenta el SEACE, a la fecha se viene realizando la construccin de un sistema de inteligencia de negocios la que se encuentra en proceso de desarrollo.
(c)

La informacin es muy confiable (verificado a travs de auditoras)

De acuerdo a la LCE, su Reglamento y sus Directivas la informacin que se registra


en el SEACE debe ser idntica al documento final y actuaciones que obran en el expediente de contratacin, bajo responsabilidad del funcionario que hubiese solicitado
55

Dichos estudios fueron incluidos como parte de la exposicin de motivos para la propuesta de
modificacin de la Ley de Contrataciones del Estado.

112

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

la activacin del usuario y contrasea y de aquel que hubiera registrado la informacin. En ese sentido, la propia entidad es la llamada a efectuar auditoras a la informacin que su entidad registran en el SEACE, o actividades que el rgano de Control
Institucional (OCI) de la entidad pueda efectuar. Adicionalmente, la LCE establece
que la entidad en todos sus niveles debe supervisar todo el proceso de contratacin.
Por otro lado, la Contralora General de la Repblica y los rganos de Control Institucional de las entidades pblicas cuentan con usuarios del sistema que les permite el
acceso y seguimiento de la informacin registrada a nivel nacional o de la entidad,
respectivamente.
Es importante sealar que desde el 29 de mayo de 2008 se suscribi un convenio especfico de cooperacin interinstitucional con la CGR para facilitarle el acceso a las
bases de datos que se producen para utilizarlas como insumo en la planificacin y el
ejercicio del control gubernamental en las contrataciones de las entidades pblicas.
Dicho convenio tiene vigencia indefinida.
De esta forma, el OSCE facilita a la CGR el acceso en tiempo real a la totalidad de la
informacin existente en las bases de datos que produzca en el SEACE para crear un
BACKUP de la base de datos (o copia de la base de datos del SEACE) para sus fines.
Asimismo, se han considerado funcionalidades (campos) que facilitan la captura a
travs del SEACE de los datos que requiera la CGR."
Por otro lado, se agreg un indicador en la encuesta del informe de los indicadores de
cumplimiento y desempeo, para levantar el grado de confiabilidad de la informacin
publicada en el SEACE. As, se tiene como resultado que ante la pregunta: Si Usted
ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, buena pro, entre
otros) y comprueba que esos datos registrados (bajo exclusiva responsabilidad de las
Entidades) son distintos a los que aparece en las bases o actas que tiene la Entidad
qu toma en cuenta?, el 41% de los encuestados manifiesta que tomaran los datos
del SEACE, en espera que la entidad corrija el error, otro 34% tomaran los datos del
SEACE pero bajo el riesgo de nulidad del proceso. Slo un 4% descartara los datos
registrados en el SEACE.
Entonces, aun cuando no se efectan auditoras al sistema de informacin, al igual
que en la gran mayora de los pases de la regin, como resultado de la encuesta realizada tenemos que los actores de la contratacin pblica respaldan la informacin registrada en el SEACE, por su alto grado de confiabilidad. Asimismo, la propia CGR
tiene acceso irrestricto a la base de datos del SEACE para sus acciones de auditora.

113

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(d)

El anlisis de la informacin se realiza en forma rutinaria, se publica y se ingresa en el sistema.

Para la elaboracin de Reportes de Contratacin Pblica mensuales as como el Reporte Anual de Contratacin Pblica, se realiza una revisin de los datos registrados
en el SEACE, siendo publicados en la pgina web del OSCE.
En los reportes de contratacin mensual se efecta un anlisis del valor adjudicado
por rgimen de contratacin, el valor de los procesos en marcha por objeto de gasto y
tipo de entidad, el valor adjudicado segn regin y rgimen, el nmero de proveedores, los proveedores que contratan con el Estado por tipo de proveedor y por regin.
Asimismo, se efecta un anlisis mensual regin por regin que incluye indicadores
sobre procesos desiertos, nulos, nmero de versiones de PAC para el caso de gobiernos regionales y locales, procedencia del proveedor y tipo de proceso.
Respecto a los reportes de contratacin anual se efecta un anlisis de la demanda estatal para el rgimen general de contratacin (procedimiento clsico, subasta inversa y
convenio marco), comparacin histrica del nmero y valor adjudicado de procesos,
otros regmenes de contratacin (Petroper y otros), los procesos desiertos, las exoneraciones, los proveedores del Estado y los consorcios, as como observaciones e impugnaciones y la duracin de los procesos de seleccin. En caso la informacin registrada por las Entidades no estuviera acorde a lo que debieron registrar, la misma no es
considerada para efectos del anlisis.
Criterios de Calificacin

Puntaje

Parmetros:
a) Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.
b) El sistema rene datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado, duracin de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones,
adjudicacin de contratos, precios unitarios para los bienes y servicios ms comunes y otro tipo de informacin que permita el anlisis de las tendencias, los niveles de participacin, la eficiencia y la
economa en las compras y el cumplimiento de los requisitos.
c) La informacin es muy confiable (verificado a travs de auditoras)
d) El anlisis de la informacin se realiza en forma rutinaria, se publica y se ingresa en el sistema.
El pas cuenta con un sistema que cumple con los cuatro requisitos
enumerados arriba de (a) a (d).

El pas cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) ms


dos de las condiciones restantes.

El sistema existente cumple con lo estipulado en (a) ms una de las


condiciones restantes.

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin
No existe un sistema de recoleccin de datos estadsticos.

Puntaje
0

Entonces, de acuerdo al anlisis realizado para el Sub indicador 5(b), por las funcionalidades que posee, la normativa y los resultados de la encuesta aplicada, el SEACE
cumple con todas las condiciones sealadas.
Puntaje Obtenido: 3
El OSCE como responsable de la administracin y operacin del SEACE, reconoce
que an se puede mejorar el sistema para un registro directo de datos de relevancia
(ms all de los archivos adjuntos).

Sub-indicador 5 (c) Existe una estrategia sostenible as como capacidad de entrenamiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el
desarrollo de las capacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado para que comprendan las reglas
y reglamentaciones y cmo deben implementarlas.
El propsito de este sub-indicador es verificar la existencia de programas permanentes y relevantes de capacitacin para personal nuevo y existente encargado de las
compras pblicas en el gobierno. Estos programas son esenciales a fin de mantener
la oferta de personal calificado en adquisiciones dentro de los sectores pblico y privado. Otro objetivo es evaluar la existencia y la calidad de los servicios de asesoramiento sobre temas relacionados con las adquisiciones tanto para las dependencias
de gobierno como para el pblico en general.
El evaluador debe analizar los planes de estudio de los programas existentes y juzgar
su relevancia, naturaleza, alcance y sostenibilidad. Un sistema que funciona bien debe contener disposiciones sobre la evaluacin del programa y el monitoreo del avance en el desarrollo de capacidad. La evaluacin debe incluir la verificacin de los
servicios de asesora o mesas de ayuda tanto para el sector pblico como privado
donde pueden obtener asesoramiento sobre la aplicacin e interpretacin de las normas y polticas.
Diagnstico segn criterios de calificacin:
(a)

Programas de capacitacin sustantivos y permanentes con una calidad y


un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema.

Mediante Resolucin N 357-2015/PRE se aprob el Plan de Desarrollo de Capacidades 2015-2016, el mismo que est orientado a la actualizacin, perfeccionamiento y

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

especializacin del personal que trabaja en el OEC, los servidores encargados de identificar y delimitar necesidades de las Entidades y dems actores de la contratacin pblica tales como las empresas del sector privado, como pblico objetivo. Entre otros
actores que reciben capacitacin residual tenemos a: miembros de asesora jurdica,
del rgano de control institucional, de las reas de infraestructura, rbitros, procuradores y fiscales. Ahora bien, durante el ao 2015, el OSCE y las instituciones educativas con la que tiene alianza estratgica han capacitado a 12 810 personas del sector
pblico y privado.
Cabe precisar que la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en convenio con el OSCE, cens un total de 6 158 miembros logsticos entre responsables y operadores
(60% de los cuales son de gnero masculino), en base al cual efectu un diagnstico
de conocimientos en diciembre de 2014, cuyo objetivo fue identificar las brechas de
conocimientos, para mejorar la eficiencia del gasto pblico en capacitacin, entre
otros. El examen fue rendido solo por el 78% de los operadores censados (4 793), perteneciendo el 57% al nivel de gobierno nacional. Debe precisarse que la temtica de
evaluacin consider el perfil del puesto cubierto.
Los resultados indican lo siguiente: 22% sali desaprobado y requiere de capacitacin
general, 41% requiere reforzar los conocimientos de las funciones asignadas, el 27%
puede fortalecer an sus conocimientos para potenciar sus capacidades y el 10% cuenta con conocimientos ptimos. A nivel regional y provincial el 30% sali desaprobado
y requiere de capacitacin general, por lo general se trata de personal sin grado acadmico y con experiencia menor a dos aos en el cargo.
Por el lado de los actores del sector privado, existen 137 167 proveedores inscritos en
el RNP (2015) que potencialmente pueden contratan con el Estado, de los cuales
39 346 (29%) obtuvieron un contrato efectivo con el Estado. Su grado de conocimiento de las normas de contrataciones estatales tambin es diverso, mantienen demanda
en cuanto al avance tecnolgico y en especial a lo referido a las compras electrnicas,
como una va de venta al Estado.
Toda vez que el desconocimiento de la aplicacin de las normas facilita el camino de
la corrupcin generando riesgos, la capacitacin se convierte en una herramienta disuasiva por excelencia. Al respecto, el OSCE se preocupa por brindar calidad en el
desarrollo de capacidades a los funcionarios y servidores pblicos.
Para desarrollar capacidades en la funcin logstica, el funcionario debe ser capaz de
analizar el entorno y realizar una gestin eficiente de las compras estatales, con el siguiente perfil de competencias:

Analiza los productos y el mercado: Conoce el mercado de bienes y servicios y


analiza las fluctuaciones a fin de obtener datos correctos.
Analiza el costo/beneficio: Valor por dinero.

116

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Analiza los sistemas de informacin: SEACE, RNP, registro inhabilitados,


otros.
Analiza los sistemas legales: Ley de contrataciones y su reglamento, opiniones,
resoluciones, otros.
Gestiona los procedimientos. Conoce a la perfeccin los procedimientos de seleccin clsicos y electrnicos.
Selecciona al proveedor bajo criterios establecidos por la ley y buscando los
mejores beneficios del Estado.
Garantiza el cumplimiento de los Reglamentos Tcnicos, conoce los beneficios
de utilizar las Normas Tcnicas y distingue las distintas formas de evaluar la
conformidad.

En tal sentido, el OSCE ha tomado en cuenta las brechas de conocimiento identificadas como resultado de la evaluacin de SERVIR, desarrollando contenidos temticos
y materiales educativos que busquen reducir esas brechas, con especial nfasis en las
actuaciones preparatorias a cargo de las Entidades. Asimismo, se ha desarrollado contenidos temticos apropiados para los proveedores del Estado, haciendo nfasis en la
bsqueda de oportunidades de negocio con el Estado y en la presentacin de propuestas.
El Plan de Desarrollo de Capacidades 2015-2016 prev la implementacin del desarrollo por competencias, para lo cual se ha desarrollado una malla curricular que organiza el plan de estudios para lograr el perfil profesional en contrataciones del Estado, lo cual se desarrolla con mayor amplitud en el Pilar III del presente Diagnstico.
Para la atencin de los servicios de desarrollo de capacidades y la profesionalizacin
de la funcin logstica, se han desarrollado lneas de accin que se concretan en objetivos, estrategias y actividades que se ejecutaron con la finalidad de difundir, desarrollar y fortalecer capacidades de los profesionales y tcnicos que operan con la normativa de contrataciones del Estado. Estas lneas de trabajo son:

Oferta a travs de Aliados Estratgicos


Considerando la gran demanda de capacitacin por parte de los operadores logsticos y dems actores de las contrataciones pblicas, con la finalidad de que
tengan ms opciones de formacin, el OSCE promociona la suscripcin de convenios de cooperacin interinstitucional con las entidades que cumplen con los
requisitos establecidos en el Anexo 9 de Lineamientos para la realizacin de
eventos orientados al desarrollo de capacidades, aprobado con Resolucin N
108-2012-OSCE/PRE (instituciones educativas, gremios profesionales y empresas previa acreditacin para el desarrollo de capacidades).

117

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

La acreditacin es el proceso a cargo del OSCE que verifica el cumplimiento de


condiciones que permitan a las entidades educativas, empresas educativas o
gremios, hacerse cargo de la realizacin de los eventos de desarrollo de capacidades, para lo cual se evala a las instituciones que se ofrezcan como candidatas, segn estndares objetivos y reales; asimismo, se condiciona a la participacin de capacitadores evaluados por el OSCE y el desarrollo de mallas curriculares que cubran las necesidades de capacitacin segn los requisitos de certificacin, de acuerdo a perfiles y niveles de responsabilidad y las caractersticas
socioeconmicas de las regiones, dada su diversidad. Las mallas curriculares se
complementan con una propuesta metodolgica activa; es decir la realizacin de
talleres terico prcticos, utilizando casustica, de manera que paulatinamente se
deje el modelo expositivo que predomin por varios aos por parte de los capacitadores a un modelo interactivo que genera aprendizajes que son fcilmente
aplicables a la realidad de cada actor que interviene en los procesos de compras
pblicas.
Al respecto, en 2015 se cont con 39 aliados estratgicos para el desarrollo de
capacidades, de los cuales 23 se concentran en Lima y 16 en diez de las 24 regiones restantes del pas. Como resultado, en 2015 se ha capacitado a 6 310
operadores de compra y empresas del sector privado.
Una oferta educativa de calidad cuenta con instrumentos que permitan evaluar
el desempeo de los aliados estratgicos orientado al aprendizaje efectivo o
desarrollo de capacidades en el mbito donde las personas gestionan la normativa de contrataciones, para lo cual el OSCE dispone de un equipo profesional a
cargo.

Capacitacin subsidiaria y gratuita brindada por el OSCE


Atencin subsidiaria con nfasis en las ciudades donde no llega la oferta de capacitacin privada de calidad, a travs de eventos de formacin y difusin dirigidos a los actores vinculados con las contrataciones pblicas. Se ofrecen en
modalidad presencial y a distancia.
En 2014, a travs de 10 eventos de formacin focalizados en Lima, se capacit a
360 usuarios pblicos (miembros del OEC y reas usuarias) y mediante 74
eventos de formacin focalizados en regiones, a 2 996 usuarios pblicos.
Asimismo, se desarrollaron 23 programas de difusin para micro y pequeas
empresas (MYPE) en materia de contrataciones a nivel nacional, dirigidos a un
total de 1 246 proveedores. Finalmente participaron en cursos virtuales un total
de 57 usuarios.

118

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Certificacin de profesionales y tcnicos que laboran en las OEC


En el marco de la profesionalizacin de la funcin logstica se han establecido
requisitos mnimos para poder laborar en las reas de compras con la finalidad
de contribuir a la eficiencia en las contrataciones, a travs de la certificacin de
las competencias, habilidades y conocimientos de los operadores de la norma.
A partir del 01 de agosto de 2013, los profesionales y tcnicos que laboren en
los rganos Encargados de las Contrataciones y que intervengan directamente
en alguna de las fases de la contratacin pblica deben estar certificados por el
OSCE, siendo responsabilidad del jefe de administracin, o quien haga sus veces, el cumplimiento de esta obligacin.
Al respecto, de enero a diciembre de 2015 se certificaron 1 355 profesionales y
tcnicos de los OEC, los cuales aprobaron el examen de verificacin de conocimientos dispuesto por el OSCE y acreditaron el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artculo 5 del Reglamento de la Ley de Contrataciones
del Estado56, haciendo un total de 13 555 operadores logsticos certificados desde que se inici el proceso en el ao 2011.
Cabe precisar que al I trimestre 2016, se tiene un total de 9,959 profesionales y
tcnicos con certificados vigentes, luego de pasar por el proceso de renovacin.

Seleccin y evaluacin de capacitadores


El capital humano responsable de desarrollar capacidades y habilidades, as como generar conocimientos, participar activamente en la elaboracin y actualizacin de los materiales educativos, y coadyuvar al desarrollo de programas de
capacitacin que OSCE y los aliados estratgicos lleven a cabo, son los profesionales que luego de un proceso de evaluacin son incorporados al Equipo de
Capacitadores del OSCE. Con estos capacitadores se atienden los programas de
formacin del OSCE y de los aliados estratgicos durante el ao.
Dicho equipo est conformado por profesionales que laboran en el OSCE, en
otras entidades pblicas y en el sector privado. La designacin para participar en
calidad de capacitador responde a tres criterios: i) la especialidad del capacitador que va en relacin directa con la experiencia en el rubro y la credibilidad
tcnica en los temas a desarrollar; ii) la disponibilidad manifiesta de tiempo para
participar en el evento y iii) la experiencia en la aplicacin de la norma y en
gestin pblica, la cual est vinculada con el pblico objetivo.

56

Reunir capacitacin tcnica en contrataciones pblicas o gestin logstica no menor a 80 horas


lectivas, experiencia laboral en general no menor a tres aos, experiencia laboral en materia de
contrataciones pblicas o en logstica privada no menor de un ao

119

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Materiales elaborados por el OSCE


El objetivo es brindar pautas a los participantes de los eventos de capacitacin.
Se desarrollar material de capacitacin que sirvan de gua en el desarrollo de
actividades de capacitacin.
Los materiales elaborados por el OSCE se ponen a disposicin de los aliados estratgicos, de tal forma que dispongan de contenidos bsicos, tiles para ser difundidos y que sirvan de plataforma de formacin para los operadores.
La temtica de los materiales a elaborar estuvo enfocada a disminuir brechas
identificadas en el ejercicio de la funcin logstica como son: elaboracin de
trminos de referencia y especificaciones tcnicas, elaboracin de criterios de
evaluacin de propuestas, orientaciones bsicas sobre la ejecucin contractual.

En conclusin, se implementan programas de desarrollo de capacidades de acuerdo a


las necesidades de la demanda con los aliados estratgicos; se viene coordinando el
diseo por perfiles de competencias con la Autoridad Nacional del Servicio Civil
(SERVIR). Se consideran niveles de capacitacin diferenciados, determinndose que
la capacitacin se efecta gradual y sistemticamente para la paulatina especializacin
de los actores de las contrataciones pblicas.
En relacin al indicador de desempeo, sobre la cantidad de funcionarios en el rea de
adquisiciones en gobierno central que reciben capacitacin formal en el ao, se pregunt a los encargados de los OEC acerca de las capacitaciones recibidas en estos ltimos seis meses y su financiamiento. Al respecto, el 80.6% recibi capacitacin, de
las cuales el 70% correspondi a capacitacin pagada y el 30% a eventos gratuitos.
En relacin a la capacitacin recibida por el personal miembro del OEC de cada entidad, de un total de 656 entidades que respondieron la encuesta: en el 23.3% de entidades ninguno de ellos se capacit, en el 35.1% el personal se capacit en forma integral y en el 40.9% se capacitaron algunos de los miembros.
Sin embargo, dichos programas no han sido diseados para cubrir las necesidades diversas y complejas de las entidades, teniendo en consideracin la capacidad del mercado de satisfacer dichas necesidades a travs de los proveedores, que son los actores
que complementan el sistema. Cabe precisar que, se ha dado nfasis a las Micro, Pequeas y Medianas empresas a travs de un esfuerzo conjunto con el Ministerio de la
Produccin, as como con el apoyo de la Cooperacin Tcnica Internacional (BID).
Al respecto, podemos destacar, el Convenio de Cooperacin Tcnica No Reembolsable para el Proyecto Fortalecimiento Institucional y Mejora de la Participacin de la
MYPE en las Contrataciones del Estado suscrito con el BID el 03 de octubre de 2013

120

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

y concluido el 03 de abril de 2015, que tuvo como objetivo reducir las barreras que
limitan a las MYPE su participacin en procesos de compras pblicas a travs del mejoramiento de la capacidad de gestin de los funcionarios de los organismos de compras estatales. Tuvo dos componentes: i) Elaboracin de base de datos sobre demanda
y oferta asociada de bienes, servicios y obras estatales, ii) Diseo y promocin del
sistema de certificacin del personal de los rganos Encargados de las Contrataciones
(OEC) para mejorar el acceso de la MYPE a las compras pblicas.
Con cargo a dicha donacin, se elabor como material una Gua, el cual se entreg a
419 MYPES en 10 eventos de difusin organizados a nivel nacional, especialmente
dirigido para este pblico, en el marco del proyecto financiado por el BID. Dicho material educativo contiene informacin sobre cmo inscribirse en el RNP, cmo hacer
bsquedas de oportunidades de negocio pblicas, recursos de apelacin y proceso
sancionatorio ante el Tribunal de Contrataciones del Estado y arbitraje administrativo.
Por otra parte, desde el ao 2013 se publicaron 8 videos tutoriales dirigidos a proveedores sobre SEACE 3.0 y orientaciones para presentar ofertas. Estos videos se encuentran en el Aula Virtual OSCE en YOUTUBE. Con esta modalidad se ha llegado a
ms de 17 mil visualizaciones por parte de usuarios del sector pblico y privado. El
detalle del material desarrollado es el siguiente:
a. Marco terico SEACE 3 0 - 4 624 visualizaciones.
b. Curso Cmo buscar oportunidades de negocio con el Estado SEACE 3 (OSCE) 17 559 visualizaciones.
c. Curso: Cmo buscar solicitudes de bienes o servicios en el SEACE 3 - 2.885 visualizaciones.
d. Curso: Bsqueda de procedimientos de seleccin convocados por el Estado en el
SEACE - 12.272 visualizaciones.
e. Curso: SEACE V3 Conociendo la consola de mis procedimientos de seleccin
(OSCE) - 16 148 visualizaciones.
f. Curso: Cmo participar como proveedor en una menor cuanta con etapas electrnicas (OSCE) - 47 484 visualizaciones.
g. Curso: Cmo participar en un proceso para la venta de bienes por subasta inversa
(OSCE) - 3 539 visualizaciones.
h. Curso: Cmo manejar un consorcio en un proceso de contratacin pblica (OSCE)
- 10109 visualizaciones.
Corresponde observar que los cursos detallados en los literales b), f), g) y h) estn
orientados principalmente a cubrir las brechas de conocimiento especializado en contrataciones del Estado por parte del sector privado.
(b)

Una evaluacin y un ajuste peridico sobre la base de la retroalimentacin


y las necesidades.

121

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Como parte de los resultados del Diagnstico de Conocimientos realizado entre OSCE y SERVIR, se observa un nivel ms alto de operadores evaluados que realizan
funciones en la etapa de gestin del contrato en donde se recomienda un reforzamiento de estos conocimientos especficos. Siendo la de mayor necesidad la de gestionar
cambios en el contrato, suscribir el contrato mismo, controlar incumplimientos y gestionar adelantos, reducciones y ampliaciones.
Se cuenta con informacin detallada por regin y por funciones a reforzar para la implementacin de programas de capacitacin, en donde de se puede destacar que en la
etapa precontractual la funcin 5: Solicitar disponibilidad presupuestal, en la mayora
de regiones tienen ms del 50% de sus operarios evaluados que realizan esa funcin y
necesitan capacitacin. Para el caso de la etapa de elaboracin contractual tenemos en
una situacin similar a la funcin de Gestionar contrataciones por exoneraciones.
(Fuente: Diagnstico de conocimientos de las personas al servicio de los rganos Encargados de las Contrataciones del sistema administrativo de abastecimiento. SERVIR
2014).
La evaluacin permanente comprende:
Etapa 1: Planificacin
1. El Sub Director de SDC propone las prioridades para la capacitacin a partir
del anlisis de los avances del ao anterior y los retos para el siguiente ao.
2. El equipo de capacitacin de la SDC elabora el plan de desarrollo de capacidades basado en la gestin de conocimiento realizado por los gestores en
cada regin.
3. El Plan de Desarrollo de Capacidades es presentado a la DTN y aprobado
por la presidencia de OSCE.
4. Con el plan aprobado el equipo de capacitacin de la SDC define el cronograma de acciones y prev los recursos necesarios para la realizacin de las
actividades.
5. Se evala y selecciona a los capacitadores OSCE y lo enva a la presidencia
de OSCE para su aprobacin.
6. Se revisan y aprueban los planes de trabajo de cada uno de los aliados.
7. Se elaboran los materiales de capacitacin para los eventos a realizar por
OSCE y se revisan los materiales de capacitacin utilizados por los aliados
estratgicos.
Etapa 2: Ejecucin
1. El equipo de capacitacin ejecuta las actividades previstas en el plan.
2. Los aliados estratgicos ejecutan sus actividades segn lo planificado.
3. Proceso de certificacin por niveles por parte de los profesionales y tcnicos
que las OEC de entidades pblicas.

122

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Etapa 3: Monitoreo
1. El equipo de monitoreo elabora el plan de monitoreo incluyendo los indicadores de seguimiento y evaluacin a los programas de formacin de OSCE,
los aliados estratgicos y el procedimiento de certificacin.
2. El Plan de monitoreo es presentado a la DTN y aprobado por la Presidencia
Ejecutiva de OSCE.
3. El equipo de monitoreo ejecuta las actividades del plan.
4. El equipo de monitoreo presenta reportes semestrales y finales de ejecucin
de las actividades monitoreo realizados a los aliados y al OSCE, las mismas
que contribuyen a mejorar la calidad de la oferta educativa en contrataciones
pblicas, as como mejorar el desempeo de los capacitadores.
En relacin al indicador de desempeo: Tiempo de espera para ingresar a un evento
formal de capacitacin, los aliados estratgicos ofrecen programas de capacitacin en
la normativa de contrataciones en diferentes niveles y mdulos de especializacin.
Adicionalmente, el OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema especfico
de la Ley. En ese sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un operador de la norma se encuentre en lista de espera para ingresar a un programa de capacitacin.
(c)

Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestiones planteadas por entidades adquirentes, proveedores, contratistas y el pblico.

El Programa de Acompaamiento y Seguimiento (PAS), es un producto mediante el


cual a partir del ao 2012 el OSCE brinda asesora tcnica focalizada en el marco de
aplicacin de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento.
El PAS busca promover la mejora de la gestin de las contrataciones pblicas bajo el
mbito de la Ley de Contrataciones del Estado para su desarrollo mediante operaciones metdicas, econmicas, eficientes y eficaces, efectuando acciones de acompaamiento y seguimiento para promover la implementacin de herramientas y/o productos perdurables en el tiempo, que garanticen un cambio positivo respecto a la situacin actual, as como la minimizacin de la ocurrencia de errores y prcticas administrativas restrictivas de transparencia, de libre concurrencia y competencia y de trato
justo e igualitario.
La implementacin del PAS es de aceptacin voluntaria; es importante resaltar que en
el 2014, el 100% de las Entidades seleccionadas por el OSCE cumplieron con remitir
las Actas de Aceptacin y Compromisos debidamente suscritas, aceptando formalmente la implementacin del Programa, desarrollndose las siguientes actividades:

Diagnstico preliminar
Mesa de presentacin oficial del Programa,

123

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Aceptacin formal del Programa,


Suscripcin de compromisos derivados del mismo,
Mesa tcnica de coordinacin,
Levantamiento de informacin,
Talleres de fortalecimiento de capacidades tcnicas,
Procesamiento de informacin,
Mesa tcnica de control y absolucin de consultas,

Para el ejercicio 2015 se concluy con la realizacin de las visitas de seguimiento,


controles de progreso y la evaluacin de resultados finales.
Respecto al asesoramiento que brinda el OSCE, se absuelven cuestiones sobre la interpretacin y/o aplicacin de la normativa a nivel nacional, provenientes de entidades
y proveedores, gracias a la presencia de veinte (20) oficinas desconcentradas cuyas
funciones han sido fortalecidas paulatinamente57.
Asimismo, se cuenta con asistentes tcnicos en nueve regiones del pas los cuales participan en forma conjunta con el personal tcnico del CONECTAMEF (programa que
se ejecuta de manera conjunta con el MEF para atender la demanda de actores de los
sistemas de contrataciones, presupuesto, tesorera e inversiones), con el fin de:
Brindar orientacin en aspectos normativos, procedimentales, metodolgicos y
otros, referente a los sistemas de competencia exclusiva del sector.
Fortalecer capacidades de funcionarios y tcnicos en los sistemas de competencia
exclusiva del sector, llegando a las entidades ms alejadas de su departamento.
Acompaar a los funcionarios en el desarrollo de ciertos procesos de gestin que
involucran a los sistemas administrativos del sector.
A partir del 2016, participarn en el PAS, lo que permitir ampliar el alcance de este
programa a un nmero mayor de regiones, paralelamente, a la continuidad de su participacin en el programa CONECTAMEF.
Por tanto, existen mecanismos de retroalimentacin que recogen las consultas ms
frecuentes planteadas y de canalizacin de las inquietudes de los participantes respecto a la idoneidad de la normativa y su posible cambio. Asimismo, existe una base de
datos denominada Buscador de Interpretacin Normativa en Contrataciones del Estado, que permite conocer la interpretacin vinculante que el OSCE ha emitido a travs
de opiniones, acuerdos de sala plena y pronunciamientos con precedentes de observancia obligatoria. No se centraliza las consultas que se absuelven a travs de las

57

Va la plataforma de Orientacin al Usuario, presencial y telefnica, se absuelven dudas del usua-

rio y se informa sobre los trmites generales que deben presentarse ante la Entidad; asimismo, se
brinda soporte bsico a los usuarios de SEACE (15 OD). A travs del RNP atiende se informa sobre el estado de inscripcin de proveedores en el RNP.

124

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

reas de soporte al usuario, ejercicio que mejorara la calidad de los contenidos de capacitacin que se ofrecen a los usuarios58.
La capacitacin incluye aspectos de la gestin de las adquisiciones, tales como conocimiento del mercado, gestin de riesgos, trazabilidad de proveedores, entre otros.
Criterios de Calificacin
Existe una estrategia de capacitacin y de desarrollo de las capacidades
que incluye:
a)

Programas de capacitacin sustantivos y permanentes con una calidad y un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema.

b)

Una evaluacin y un ajuste peridico sobre la base de la retroalimentacin y las necesidades.

c)

Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestiones planteadas por entidades adquirentes, proveedores, contratistas
y el pblico.

Puntaje
3

Existe una estrategia de capacitacin y desarrollo de las capacidades


que incluye lo establecido en a) arriba.

El programa existente es de una calidad deficiente y no cumple con las


necesidades del sistema; adems no existe una mesa de ayuda o servicios de asesoramiento sobre adquisiciones.

No existe capacitacin formal alguna ni mesa de ayuda.

Entonces, de acuerdo al anlisis realizado para el Sub indicador 5(c), si bien se cumplen las tres (03) estrategias para el desarrollo de capacidades, el enfoque es en los
actores del sector pblico. Entonces, existe debilidad en la atencin de servicios de
capacitacin a los actores del sector privado, motivo por el cual la calificacin obtenida es menor.
Puntaje Obtenido: 2
Segn lo descrito y como lneas de mejora para lograr un puntaje mayor, se podra
evaluar la articulacin -sobre la base de informacin proporcionada por el SEACE y
los usuarios del mismo- del sistema de certificacin por niveles de los que laboran en
los rganos Encargados de las Contrataciones, el sistema de monitoreo de la calidad
58

Se han elaborado y aplicado instrumentos de evaluacin del desempeo de los aliados estratgicos
como son encuestas de satisfaccin del capacitado, observacin inopinada de condiciones de educabilidad y desempeo de los capacitadores as como grupos focales. Con el anlisis de resultados
se han obtenido indicadores para mejorar la calidad de los eventos de desarrollo de capacidades
en relacin a condiciones, mallas curriculares, materiales, desempeo de los capacitadores (dominio temtico y habilidades pedaggicas).

125

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

de la oferta a travs de los aliados estratgicos y la certificacin basada en el desarrollo de competencias, as como los programas de formacin o mallas curriculares alineada a los perfiles determinados por SERVIR, el diagnstico de conocimientos y las
competencias asociadas a las funciones y niveles de responsabilidad de los actores
que intervienen en las compras pblicas.
As mismo evaluar la implementacin de un Sistema de Gestin que interrelacione
indicadores obtenidos de las siguientes fuentes:

Procesos registrados en el SEACE, desagregados por regiones, sectores y al nivel de usuarios, con niveles de acceso de acuerdo a los perfiles establecidos por
SERVIR
Sistema de Certificacin por Niveles que identifica competencias desarrolladas
por los usuarios a travs de eventos de formacin, experiencia laboral, entidades
donde se desempearon, entidades en las que se capacitaron, procesos de seleccin en los que participaron, entre otros.
Sistema de monitoreo del desempeo de los aliados estratgicos y los capacitadores del OSCE en base a mallas curriculares que se concreten en fichas tcnicas estandarizadas de cursos desde un enfoque modular; es decir que articule las
competencias esperadas y las horas de capacitacin necesarias, las mismas que
estn a disposicin de las entidades pblicas como parte de sus demandas de capacitacin a travs de las reas de recursos humanos.
Como complemento a la atencin a los servidores pblicos, se plantea reordenar
la oferta educativa por actores; es decir ofertas de capacitacin diferenciada segn el pblico objetivo como son los servidores pblicos de los rganos Encargados de las Compras, los que laboran en las reas usuarias, los proveedores, los
auditores, entre otros. A la fecha se cuenta con productos desarrollados dirigidos
a proveedores y al sector privado en general (potenciales proveedores) en los
que se capacita sobre la presentacin de ofertas tcnicas bien estructuradas, requisitos necesarios para contratar con el Estado, oportunidades de negocio, etc.,
los cuales han sido desarrollados conjuntamente con PRODUCE.
Implementacin de una Plataforma Virtual de informacin, difusin y capacitacin en materia de contrataciones de acuerdo al pblico objetivo, as como foros
de discusin en lnea que a su vez retroalimente la aplicacin de la normativa de
contrataciones.

Sub-indicador 5 (d) Se difunden las normas de control de calidad y se utilizan


para evaluar el desempeo del personal y abordar los temas
relacionados con el desarrollo de las capacidades.
El propsito de este sub-indicador es verificar la existencia, relevancia y el carcter
abarcador del aseguramiento de la calidad y los estndares para procesar las acciones sobre adquisiciones y asegurar su aplicacin sistemtica para poder realizar el

126

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

monitoreo del desempeo. Algunos ejemplos de estas normas son los tiempos de respuesta a solicitudes, tiempo para preparar los documentos de la licitacin.
Aunque estas normas habrn de variar mucho entre pases y entre niveles de Gobierno, deben considerar al menos lo siguiente:
(a) Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de monitoreo para
los procesos de adquisiciones y productos.
(b) Proveer para la evaluacin del desempeo del personal sobre la base de los resultados y la conducta profesional.
(c) Asegurar auditorias operativas en forma peridica a fin de monitorear el cumplimiento con las normas de aseguramiento de la calidad.
Al respecto, se parte de que el concepto de aseguramiento de la calidad al que se refiere este sub-indicador, difiere del que se seala en el artculo 16 de la Ley de Contrataciones del Estado, las reas usuarias son las responsables de formular las especificaciones tcnicas, trminos de referencia o expediente tcnico, respectivamente, en tanto que el artculo 8 de su Reglamento seala que deben asegurar la
calidad tcnica y reducir la necesidad de su reformulacin por errores o deficiencias
tcnicas que repercutan en el proceso de contratacin.
Se aprecia la ausencia de normas de aseguramiento de la calidad, as como de un sistema de evaluacin del desempeo del personal encargado de las contrataciones en las
entidades, los que estn muy relacionados.
Por otro lado, no obstante contar con un mecanismo de monitoreo a travs del SEACE, este monitoreo personalizado es dbil, no permitiendo evaluar el desempeo de
los actores principales (funcionarios pblicos y proveedores) de las contrataciones
pblicas.
Al no existir an normas de aseguramiento de la calidad establecidas -en el marco de
la implementacin de un Sistema de Gestin de la Calidad en las entidades del Estado- tampoco existen auditorias operativas (certificadas) que permitan monitorear el
cumplimiento de las normas de aseguramiento de la calidad, por lo que ese aspecto
requiere implementarse.
Por otro lado, en la oportunidad que las entidades implementen los diferentes pilares
que conforman la Poltica de Modernizacin de las entidades del Estado, en especial
el pilar sobre la Gestin por Procesos se podr asegurar que la implementacin de un
Sistema de Calidad se pueda dar en el Estado, es el caso que, la implementacin de la
Gestin por Procesos es an incipiente, y -entre otros- se debe a que an estn vigentes normas para organizaciones en base a funciones, lo que no permite presentar una
organizacin real basada en procesos.

127

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En tal razn, se dificulta implementar un Sistema de Calidad, el cual es medido mediante la aplicacin de las normas ISO, que permitira el establecimiento cabal de la
mejora continua de los procesos.
S se observan algunos esfuerzos de implementacin de ISO en aquellas entidades del
nivel de gobierno nacional catalogadas como islas de eficiencia, tales como: RENIEC, ONPE y otras, que habiendo aplicado ISO para sus procesos de lnea han incluido los procesos de contrataciones por ser trasversales y de soporte a los procesos
principales.
Por otro lado, si bien s existen normas relacionadas con el modo de implementar un
Sistema de Control Interno, que permite administrar o gestionar riesgos, este Sistema
an no est totalmente implementado, pues tambin requiere, adems de definir indicadores por objetivos, identificar los indicadores por procesos y, nuevamente nos encontramos con una falta de normatividad relacionada a la Gestin por Procesos.
Criterios de Calificacin

Puntaje

Parmetros:
a. Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de
monitoreo para los procesos de adquisiciones y productos.
b. Proveer para la evaluacin del desempeo del personal sobre la base de los resultados y la conducta profesional.
c. Asegurar auditorias operativas en forma peridica a fin de monitorear el cumplimiento con las normas de aseguramiento de la calidad.
El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a), (b) y (c)
ut supra.

El sistema de adquisiciones cumple con lo establecido en (a) y (b) pero


no existe una auditoria peridica para monitorear el cumplimiento.

El sistema de adquisiciones cuenta con normas de calidad pero no monitorea ni usa las normas para evaluar el desempeo del personal.

El sistema no cuenta con aseguramiento de la calidad ni con sistemas


de evaluacin del desempeo.

Por lo tanto, de acuerdo a la evaluacin realizada para el Sub indicador 5(a), se puede
advertir que no se cuenta con un Sistema de Calidad implementado, en tanto que no
existen normas de aseguramiento de la calidad y an no se encuentran totalmente establecidas las normas sobre evaluacin de desempeo, las que tendran que ir a la par
con los indicadores que se deben definir por cada proceso que se identifica en el Mapa
de Procesos de la entidad, cuando se gestiona y se encuentra la organizacin basada

128

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

en procesos, lo que, como se indica an no se implementa por insuficiente normatividad establecida al respecto.
Puntaje Obtenido: 0
Segn lo descrito y como lneas de mejora para lograr un puntaje mayor, se podra
iniciar una implementacin de un Sistema de Gestin de Calidad.
Al respecto, se tendra que comenzar con lo que se seal en el indicador 4 (c) y, a
partir de que se adecue el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior, alinearlo
al nuevo ROF aprobado y, una vez levantada la informacin de los procesos del nivel
0 y 1, se debe:

capacitar al personal en la norma ISO,


formar personal para contar con auditores internos del OSCE con la constancia
respectiva (opcional),
solicitar a la Alta Direccin que identifique un proceso principal o sustantivo
del OSCE que se brinde a los usuarios, que se desee certificar con norma ISO y
se establezca el alcance de esta certificacin,
realizar prioritariamente el desarrollo de los procedimientos del proceso principal identificado y de aquellos procedimientos de soporte, estratgicos y de control relacionados,
elaborar los manuales de gestin de calidad y dems instrumentos de medicin
y de control, en el marco de las normas ISO (pues an no se ha establecido
normativa alguna para la implementacin de un Sistema de Gestin de Calidad
en el Estado),
implementar Sistema de Gestin de la Calidad para el alcance de ese proceso
identificado,
solicitar la pre-auditora, auditora y certificacin del caso, a entidad autorizada.

La importancia de contar con una certificacin ISO permite generar confianza en los
usuarios del OSCE pues se cumple con lo que est establecido para dicho proceso.

129

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Pilar III OPERACIONES DE ADQUISICIONES Y PRCTICAS


DE MERCADO
Indicador 6: Las operaciones y prcticas del pas que se relacionan
con las adquisiciones son eficientes.

Este indicador analiza la eficiencia de las operaciones y prcticas implementadas por


las dependencias adquirentes. Por eficiencia se entiende que las prcticas operativas
resultan en una adjudicacin oportuna de los contratos a precios de mercado competitivos mediante la implementacin efectiva y justa de procedimientos de adquisicin.
El Decreto Supremo N 004-2010-PCM, que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
de Capacidades para la Gestin Pblica y Buen Gobierno, seala que las instituciones
pblicas y privadas que desarrollen capacidades para los gobiernos regionales y/o locales debern articular sus programas y proyectos con los objetivos del Plan, en el
marco de la gestin pblica descentralizada.
La ejecucin anual de las Entidades pblicas que convocaron a un proceso de adquisicin pblica en el ao 2015 fue de S/. 32,750100,000 millones de nuevos soles, de
los cuales se destinaron a la adquisicin de bienes S/. 9,919500,000 millones de nuevos soles, a la contratacin de servicios S/. 12,050200,000 millones de nuevos soles,
y a la contratacin de obras y consultora de obras S/. 10,780400,000 millones de
nuevos soles. Es decir, la participacin de los responsables de compras es transcendental; por lo que su perfeccionamiento y especializacin es estratgico.
Son cuatro (04) los sub-indicadores a calificar para definir este indicador:
Sub-indicador 6 (a) El nivel de competencia para las adquisiciones de los funcionarios de Gobierno responsables por las adquisiciones dentro de la Entidad es consistente con sus responsabilidades.

El propsito de este indicador es evaluar el nivel de profesionalismo y conocimientos


de aquellos responsables por la implementacin de las actividades relacionadas con
las adquisiciones.
Los criterios que se analizan son los siguientes:
(a) Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos especializados en adquisiciones.
(b) Se equiparan sistemticamente los perfiles con las calificaciones de los candidatos para el reclutamiento competitivo.

130

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en
forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos conocimientos.
Diagnstico desagregado segn criterios
(a)

Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos especializados en adquisiciones.

En el marco del estudio financiado por el BID: "Diseo y Promocin del Sistema de
Certificacin del Personal de los rganos Encargados de las Contrataciones (OEC)
para mejorar el acceso de las MYPES a las compras pblicas, se cuenta con el diseo
de los perfiles y niveles de competencias de los funcionarios y servidores en el marco
de la certificacin por niveles, as como las mallas curriculares de acuerdo a estos niveles.
Adicionalmente, se debe indicar que en el ao 2013, la Autoridad Nacional del Servicio Civil aprob la Directiva N 001-2013-SERVIR/GDSRH para la Formulacin del
Manual de Perfiles de Puestos (MPP). Dicha Directiva ha sido recientemente modificada y precisada a travs de la Resolucin de Presidencia Ejecutiva N 052-2016SERVIR-PE, que aprob la Directiva Normas para la Gestin del Proceso de Diseo
de Puestos y Formulacin de Manual de Perfiles de Puestos MPP que brinda el
marco poltico normativo para que cada Entidad apruebe, a su vez, su respectivo Manual de Perfiles de Puestos (MPP), donde se describe de manera estructurada todos los
perfiles de puestos de la Entidad.
Asimismo, a travs de la Directiva N 001-2015-SERVIR/GPGSC, se ha aprobado el
Catlogo de Puestos Tipo, denominado Familia de Puestos y Roles y Manual de
Puestos, donde se han establecido cuatro (4) puestos tipo para el Rol denominado
Contrataciones, los cuales son: Asistente de Contrataciones, Analista de Contrataciones, Coordinador/Especialista de Contrataciones y Ejecutivo de Contrataciones.
Las personas que laboran en el rgano Encargado de las Contrataciones (OEC) de las
Entidades pblicas a nivel nacional, realizan las actividades relativas a la gestin logstica al interior de una Entidad; por lo cual es determinante que renan las competencias necesarias, tanto laborales como acadmicas que contribuirn a asegurar que
las Entidades del Estado cumplan con sus objetivos institucionales. Los miembros del
OEC debern acreditar experiencia, capacitacin y aprobar el examen de conocimientos que corresponde a dicha certificacin, el mismo que est cargo del OSCE.

131

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(b)

Se equiparan sistemticamente los perfiles con las calificaciones de los


candidatos para el reclutamiento competitivo.

La certificacin es una categora que otorga el OSCE a los profesionales y/o tcnicos
pblicos que, en razn de sus funciones, intervienen directamente en alguna de las
fases de contratacin y se someten al Procedimiento de Certificacin. Dicha certificacin est estructurada por etapas: la Certificacin de la primera etapa es igual para
todos los profesionales y tcnicos sin distincin de niveles. El objetivo principal es
disponer de la base de los datos de los profesionales y tcnicos logsticos de las Entidades del pas. Se determin inicialmente como fecha de trmino de esta etapa el mes
de diciembre de 2013, sin embargo; la certificacin de la primera etapa se extender
hasta junio de 2016, aproximadamente.
La implementacin de la primera etapa de Certificacin se inici en el ao 2010 con
la aprobacin de la Directiva N 010-2010-OSCE/PRE, otorgando por dos aos la vigencia de su certificacin. Posteriormente se efectuaron varias modificaciones a dicha
Directiva, una de ellas ampliando la vigencia de la certificacin. Por otro lado, de
acuerdo a lo establecido en el artculo 5 del del Decreto Supremo N 184-2008-EF,
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, en esta primera etapa de la Certificacin el OSCE hace constar que un funcionario y/o servidor del rgano Encargado
de las Contrataciones OEC de una Entidad cumple con los requisitos sealados en
dicho artculo, cuando cuentan con capacitacin tcnica en contrataciones pblicas o
gestin logstica en general no menor a ochenta horas lectivas, con experiencia laboral
en general no menor a tres aos y con experiencia laboral en materia de contrataciones pblicas o en logstica privada, no menor a un ao. Adicionalmente, deber aprobar el examen de verificacin de conocimientos con una calificacin superior a catorce (14) sobre veinte (20) puntos.
El objetivo de la Certificacin de la primera etapa es dotar a las Entidades del Estado
de recursos humanos que cuenten con experiencia laboral y acadmica mnima, lo que
contribuye en alguna medida a cumplir con sus objetivos institucionales y a la profesionalizacin de las compras pblicas. En la regin, Per se constituye como un referente al incorporar en su normativa la obligacin de que los profesionales y tcnicos
que laboran en el OEC e intervienen en alguna fase de la contratacin, deben estar
certificados por el OSCE.
Este Procedimiento de Certificacin cuenta con dos procedimientos virtuales que se
realizan a travs del Sistema de Certificacin, una de ellos es el Registro para el examen de verificacin de conocimientos, donde se consigna la informacin que permite
sustentar que el postulante cuenta con los tres requisitos sealados en el artculo 5 del
Decreto Supremo N 184-2008-EF. El registro se puede realizar todos los das del
ao. El otro es el referido al sometimiento del Examen de verificacin de conocimien-

132

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

tos. Si la calificacin obtenida es igual o mayor a catorce (14), el postulante tendr la


condicin de funcionario o servidor certificado 59.
(c)

El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos
conocimientos.

Al cierre del ao 2015 se han certificado un total de 13,555 profesionales y tcnicos


de los OEC de las Entidades Pblicas. Asimismo, con la ltima modificacin de la
Directiva se prev un procedimiento de renovacin de Certificacin cada dos aos,
para lo cual el profesional y/o tcnico tendr que iniciar nuevamente el procedimiento
de certificacin, presentando la documentacin sustentatoria y sometindose al examen de conocimientos, de manera similar al procedimiento que deben cumplir aquellos profesionales que desean certificarse por primera vez.
A pesar de los esfuerzos desplegados en estos ltimos aos, un diagnstico de conocimientos a un total de 4793 trabajadores de los OEC en el ao 2015, realizado por la
Autoridad Nacional del Servicio Civil, tuvo como resultado que el 22% de los evaluados requera capacitacin general y especfica, el 41% requera una capacitacin especfica que le permita desarrollar sus funciones, mientras que el 27% necesitaba una
capacitacin especfica que le permita potenciar sus capacidades. Finalmente, slo el
10% demostr contar con conocimientos ptimos.
Estos resultados refuerzan la necesidad de implementar la segunda etapa de la Certificacin, la cual estar concebida por niveles y perfiles de competencias para que los
profesionales y/o tcnicos que estn certificados de acuerdo a la primera etapa, pasen
automticamente a formar parte de los profesionales y/o tcnicos certificados por
competencias; contribuyendo con ello a garantizar que siempre se cuente con personal
idneo para realizar determinadas actividades en un OEC. En esta etapa se podr ir
alcanzando los diferentes niveles establecidos, siempre y cuando se demuestre competencias para ello.
Se espera implementar el sistema de certificacin por niveles (2da. etapa) para los
operadores logsticos en el II semestre del ao 2016, para lo cual paralelamente se est elaborando la Directiva de Certificacin por niveles y su correspondiente aplicativo.
Por ahora, el sistema de certificacin no permite diferenciar los perfiles de los profesionales y tcnicos certificados. La base de datos de dicho procedimiento incluye a los
jefes de logstica, comits especiales, programadores, operadores tcnicos, entre otros.
59

Las fechas para rendir del examen son programadas todos los das hbiles del ao a excepcin de
los sbados y domingos, as como de los feriados nacionales o feriados regionales. Los horarios
son dos: a las 7:00 y a las 10:00 hrs.

133

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En ese sentido, el objetivo ser lograr una especializacin de los profesionales logsticos, potenciando sus capacidades para prevenir la corrupcin. La capacitacin considerar no slo aspectos normativos, sino aspectos de gestin.
Se identificaron y definieron las competencias en las que se basar el modelo de la
certificacin por niveles; lo que permitir hacer visibles las relaciones de prioridad,
secuenciacin y articulacin de los eventos de formacin entre s, organizados por los
Aliados o el OSCE; asimismo permitir establecer relaciones de grado y correlatividad entre los diversos mdulos formativos, en forma vertical y horizontal.
Las competencias son recogidas en el Directorio de Competencias, que es una gua
objetiva, clara y precisa que sirve para facilitar la alineacin de las aportaciones de las
personas a la actividad de cada OEC y resumen las competencias (y su grado de complejidad) necesarias y para desempear los perfiles definidos para las mismas, y que
vendrn a configurar las Mallas Curriculares.
En la definicin de las Mallas Curriculares, se asignaron cuatro (4) grados, para cada
uno de los 7 perfiles que contribuyen el desarrollo de mallas curriculares considerando cuatro (04) unidades de competencias, que se corresponde con los tipos de competencias definidos para el Directorio de Competencias: Unidad de Competencias
Transversales, Genricas, Jurdicas y Administrativas y Tcnicas.
A su vez, cada Unidad de Competencia se divide en distintos Mdulos de Certificacin. Cada mdulo de certificacin se corresponde con una competencia del Directorio de Competencias y el grado de competencia requerido para el perfil, por otra parte,
las Unidades de certificacin que componen cada Mdulo de certificacin surge en
base al contenido de la competencia y el grado requerido para cada Perfil.
Finalmente, debe indicarse que de conformidad con lo sealado en el artculo 16 de
la nueva Ley de Contrataciones del Estado, a partir de su vigencia, no slo los integrantes de los OEC deben ser el pblico objetivo de las capacitaciones, toda vez que,
ahora las reas usuarias son las responsables de formular las especificaciones tcnicas, trminos de referencia o expediente tcnico, respectivamente. Asimismo, en
el artculo 8 de su Reglamento seala que las reas usuarias deben asegurar la
calidad tcnica y reducir la necesidad de su reformulacin por errores o deficiencias
tcnicas que repercutan en el proceso de contratacin. Es decir, los integrantes de
las reas usuarias tambin debern tener un conocimiento mnimo que les permita
desarrollar con suficiencia la labor antes descrita.
Por ello, adems del proceso de certificacin reseado en este sub-indicador, la labor
de apoyo a los servidores pblicos involucrados en estos temas puede ser efectuada
por los integrantes de las Oficinas Desconcentradas del OSCE a nivel nacional, las
cuales han visto incrementadas sus funciones y capacidades en estos ltimos aos.

134

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin
El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en
(a) hasta (c) mencionados arriba.

Puntaje
3

El sistema cumple con (a) ms una de las condiciones restantes.

El sistema solamente cumple con (a) arriba.

El sistema no cumple con ninguno de los requisitos.

Entonces, en atencin al anlisis anterior realizado al Sub-indicador 6(a), se puede


sealar que, si bien existen perfiles definidos por el organismo a cargo de la gestin
de las personas al servicio del Estado (SERVIR) para puestos especializados en adquisiciones, an no se ha verificado que todos los trabajadores del Estado cumplen
con los mismos para su ingreso y permanencia en sus puestos.
Asimismo, aunque se ha desarrollado mecanismos de capacitacin y certificacin que
han cubierto un significativo nmero de trabajadores de los OEC, consideramos necesario incrementar la oferta de capacitacin en las regiones, a fin de satisfacer la demanda en dichos lugares.
Puntaje obtenido: 1
Se considera importante continuar impulsando la implementacin del sistema de certificacin por niveles con el propsito de establecer un sistema de certificacin que
permita diferenciar los perfiles y niveles de los profesionales y tcnicos certificados.
En ese sentido, el objetivo ser lograr una especializacin de los profesionales logsticos, potenciando sus capacidades para prevenir la corrupcin. La capacitacin deber
considerar no slo aspectos normativos, sino tambin aspectos de gestin.
El OSCE debe promover las alianzas estratgicas con universidades particularmente
en las regiones con insuficiente oferta de capacitacin y asumir un rol subsidiario en
regiones donde no existan universidades u otros centros de capacitacin idneos para
convertirse en aliados estratgicos.
Sub-indicador 6 (b) Los programas de capacitacin e informacin sobre adquisiciones para funcionarios del Gobierno y participantes del
sector privado satisfacen la demanda existente.

Este sub-indicador evala la suficiencia de los programas de capacitacin e informacin en trminos de contenido y oferta.

135

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(a) El diseo de los programas de capacitacin se basa sobre un inventario de vacos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades del sistema.
(b) Los programas de informacin y capacitacin en contrataciones pblicas para el
sector privado se ofrecen regularmente.
(c) El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los sectores
pblico o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capacitacin.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

El diseo de los programas de capacitacin se basa sobre un inventario de


vacos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades
del sistema.

Uno de los resultados del anlisis efectuado sobre las experiencias en la difusin y
capacitacin sobre la normativa de contrataciones realizados por el OSCE hasta el ao
2010, es que el rol del ente rector fue ejecutor, ya que slo se limitaba a desarrollar
eventos de capacitacin y difusin a nivel nacional, enfatizando aspectos legales sobre
la normativa de contrataciones, as como algunos temas puntuales de aplicacin de la
normativa. Por otro lado, no se determin ni estableci un pblico objetivo de dichas
capacitaciones.
Pese a los esfuerzos, hasta ese ao no se monitore ni evalu el impacto de las capacitaciones. Respecto a la estrategia de participacin de las empresas educativas, el operador decida dnde actualizarse, perfeccionarse o especializarse. Es decir, el mercado
determinaba quin permaneca ofreciendo los servicios de capacitacin sobre la normativa de contrataciones. Por ello, inicialmente no existan requisitos para suscribir
un convenio con el OSCE, y posteriormente, bastaba cumplir requisitos mnimos para
establecer Alianzas Estratgicas.
A partir del ao 2011 se establecieron Programas de Difusin (destinados a orientar a
los usuarios sobre materias especficas en Contrataciones Pblicas, que son expositivos y de corta duracin) y Programas de Formacin (destinados a optimizar el conocimiento y desarrollar las capacidades de los actores vinculados con las contrataciones
pblicas). Los Programas de Formacin se dividen en tres niveles: el Nivel Bsico,
orientado al desarrollo de temas de carcter general para un pblico representado por
los operadores en contrataciones con escaso conocimiento en Contratacin Pblica; el
Nivel Intermedio, orientado al intercambio de experiencias, discusin y anlisis de
casos con el propsito de realizar un estudio detallado y especializado en un tema relativo a las Contrataciones Pblica; y el Nivel Avanzado, orientado al desarrollo de
destrezas en el conocimiento doctrinal y conceptual, as como en el anlisis metodolgico, resultado de la investigacin, dirigidos a la obtencin de aportes originales en
materia de Contrataciones Pblicas.

136

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

A partir del ao 2012 se elaboraron diferentes materiales educativos de capacitacin


en base a la identificacin de los temas o aspectos que los operadores logsticos deben
conocer para desarrollar sus funciones. Actualmente, gracias a la labor inicial de identificar necesidades de capacitacin, nos posibilita disear productos de capacitacin
que cubran las necesidades de formacin, no solo de los profesionales y tcnicos que
aplican la normativa de contrataciones, sino tambin de las entidades pblicas, previo
anlisis de la realidad institucional en materia de contratacin pblica y del entorno
econmico de la regin. Gracias a ello, para el diseo y elaboracin de los materiales
educativos se considera las competencias a lograr, las caractersticas de la poblacin
objetiva a quien va dirigida la capacitacin y el contexto actual de las instituciones
pblicas de la localidad.
En ese sentido, en el ao 2012 se disearon y elaboraron siete (07) materiales educativos, los mismos que fueron actualizados el ao 2013, que sirvieron de insumos para
el desarrollo de eventos de formacin que realizaron los aliados estratgicos y el OSCE realiz subsidiariamente.
As, a partir del ao 2012 se contribuye a satisfacer las necesidades de formacin del
pblico objetivo de la capacitacin (caractersticas diferenciadas), orientando los contenidos temticos de los materiales educativos y las actividades de aprendizaje al
desarrollo de capacidades y competencias; por lo que se desarrollaron los siguientes
materiales educativos:
Curso 1: Planificacin de las compras pblicas.
Curso 2: Contratacin de obras pblicas.
Curso 3: Elaboracin de especificaciones tcnicas y trminos de referencia
para compras eficientes.
Curso 4: Factores de evaluacin para la contratacin de bienes y servicios.
Curso 5: Gestin de la ejecucin contractual de bienes y servicios.
Curso 6: Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado
Curso 7 : Controversias en la ejecucin contractual de bienes y servicios

Se considera que el desarrollo de capacidades de los operadores responsables de las


contrataciones pblicas del pas, prioritariamente estar cargo de los aliados estratgicos: universidades pblicas y privadas complementariamente participarn gremios
empresariales y/o profesionales, instituciones educativas y asociaciones sin fines de
lucro y organismos internacionales dedicados al servicio de capacitacin y desarrollo
de capacidades, que tengan inters en realizar capacitacin en materia de contratacin
pblica, dichas instituciones deben cumplir con los requisitos establecidos en los Lineamientos para la realizacin de eventos orientados al desarrollo de capacidades,
aprobado por Resolucin N 108-2012-OSCE/PRE.

137

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Los aliados estratgicos del OSCE que tienen el Plan de Trabajo aprobado y en ejecucin estn sometidos a la supervisin del OSCE, la misma que es aleatoria e inopinada mientras y al monitoreo, el cual es permanente y estar a cargo inicialmente por
los coordinadores as como por monitores. Lo que nos permite conocer los resultados
y el nivel de aceptacin de los eventos realizados por cada aliado estratgico, a fin de
contar con informacin sobre el comportamiento y la calidad de la oferta educativa
disponible para los operadores de las contrataciones. La oportunidad y calidad de esta
informacin permitir al OSCE tomar las decisiones adecuadas con la finalidad de
brindar una capacitacin de calidad orientada al desarrollo de competencias para una
profesionalizacin de los servidores responsables de las contrataciones pblicas.
Por su parte el OSCE realiza eventos de formacin y/o difusin orientados al desarrollo de capacidades, subsidiariamente, en aquellos lugares donde est ausente la participacin de los aliados estratgicos; asimismo, con grupos que por su desempeo presupuestal requieran apoyo focalizado.
Como se visualiza en la siguiente tabla, en el ao 2015 con la presencia de aliados
estratgicos se inform y capacit a 6,495 personas,60 de los cuales 3,440 pertenecen a
Entidades del interior del pas, coadyuvado con los operadores a travs de la realizacin de programas de difusin y formacin a cumplir con las ochenta (80) horas de
capacitacin tcnica requerida para el procedimiento de certificacin. Complementariamente, OSCE desarrolla capacitaciones focalizadas de manera subsidiaria donde el
aliado no ejecuta eventos.
Informados y capacitados por OSCE y por los Aliados Estratgicos ao 2015

Regin
Amazonas
ncash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Hunuco
Huancavelica
Ica
Junn
60

Informados y capacitados por Informados y capacitados por


el OSCE
los Aliados Estratgicos
Difusin Formacin Total Difusin Formacin Total
47
236
99
102
88
78
113
256
63
104
124

49
41
105
159
122
181
290
66
59
105
154

96
277
204
261
210
259
403
322
122
209
278

0
0
129
0
20
0
330
0
0
0
0

49
37
37
166
93
87
170
118
58
27
25

49
37
166
166
113
87
500
118
58
27
25

Informacin proporcionada por la Subdireccin de Desarrollo de Capacidades del OSCE.

138

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martin
Tacna
Tumbes
Ucayali
Total
(b)

83
99
633
44
183
111
126
219
106
161
242
93
161
3571

56
71
638
49
33
62
66
61
65
0
10
57
76
2575

139
170
1271
93
216
173
192
280
171
161
252
150
237
6146

237
285
101
0
0
0
0
0
570
0
0
0
0
1672

94
94
2954
34
56
11
0
387
161
77
22
36
30
4823

331
379
3055
34
56
11
0
387
731
77
22
36
30
6495

Los programas de informacin y capacitacin en contrataciones pblicas


para el sector privado se ofrecen regularmente.

Actualmente, el desarrollo de capacidades y competencias en los actores de la contratacin pblica se realiza a travs de eventos de difusin y/o formacin focalizados
vinculados a la gestin de las contrataciones pblicas. Dichos eventos se llevan a cabo
en Lima y provincias, dirigidos a funcionarios y servidores de los OEC, adems de
miembros de las reas usuarias del sector pblico. A nivel de proveedores, dichos
eventos son de carcter informativo y estn orientados especialmente a brindar pautas
para realizar contrataciones exitosas con el Estado.
La capacitacin focalizada contribuir al desarrollo de capacidades en los operadores
de la norma y a generar competencias idneas para acceder a la certificacin por niveles. Cabe indicar entonces, que los programas de formacin y/o difusin que desarrolla OSCE son focalizados en sus contenidos, al considerarse casos de aplicacin prctica de acuerdo al pblico objetivo.
La ejecucin de estos programas es compartida con las instituciones educativas que,
en mrito a las alianzas estratgicas, ejecutan eventos de formacin y difusin. En esta primera etapa es importante la labor de monitoreo y supervisin por parte del OSCE a fin de lograr la Acreditacin de las Entidades Prestadores del Servicio de Capacitacin, quienes sern las responsables de la difusin y formacin de los diferentes
actores de la contratacin pblica.
La funcin principal de OSCE es ahora normar y brindar los lineamientos para la ejecucin y el desarrollo de capacidades de los actores y complementar la labor de difusin y/o formacin de manera subsidiaria, especialmente a travs de la utilizacin de
las tecnologas de la informacin.

139

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Con el objeto de disponer de una mayor cantidad de profesionales especializados en el


tema de contrataciones pblicas, cuya responsabilidad es transferir los conocimientos
en los programas de capacitacin, se incorpor al Equipo de Capacitadores del OSCE
a 114 profesionales de acuerdo lo dispuesto en la Resolucin N 101-2015OSCE/PRE, de fecha 07 de abril de 2015, que aprob la Directiva N 001-2015OSCE/PRE "Procedimiento para la incorporacin, evaluacin y renovacin de los capacitadores del OSCE", donde se regula el procedimiento para la incorporacin de
profesionales y tcnicos al Registro de capacitadores del OSCE a partir del ao 2015,
sealando los requisitos, la metodologa para el monitoreo y evaluacin continua de
su desempeo, as como para la renovacin (cada dos aos) de dicha condicin 61.
En efecto, la oferta de capacitacin en contrataciones pblicas para el sector privado a
travs de aliados estratgicos es contina, y a travs del OSCE es focalizada y subsidiaria dirigida especialmente al sector pblico, es decir, a los funcionarios y servidores de los OEC, servidores pblicos de las reas usuarias, pero tambin al sector privado especialmente dirigido a los proveedores del Estado, y a los tcnicos y profesionales del sector privado, entre otros.
(c)

El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los


sectores pblico o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capacitacin.

La tarea de capacitar a los responsables de las contrataciones pblicas es compleja,


debido a la cantidad de operadores y a la diversidad de caractersticas de la administracin pblica del pas. Por ello, es necesario promover la participacin de otros
agentes, principalmente de las universidades, a fin de ampliar la oferta. Las Entidades
educativas que firman un convenio con el OSCE se constituyen en aliados estratgicos para la realizacin de eventos orientados al desarrollo de capacidades. Respecto a
los aliados estratgicos, a la fecha se han firmado cuarenta (40) convenios, de los cuales diecisiete (17) corresponden a empresas educativas ubicadas en regiones distintas
a Lima. Estos convenios permiten incrementar la oferta de capacitacin y atender la
demanda de capacitacin a nivel nacional.
Se considera que en un futuro el desarrollo de capacidades de los operadores de la
norma estar a cargo, fundamentalmente, de los aliados estratgicos: universidades
pblicas y privadas, as como gremios empresariales y/o profesionales, instituciones
educativas y asociaciones sin fines de lucro. Cabe resaltar que los eventos que stos
realicen estarn monitoreados, para lo cual se aprobarn los planes de trabajo. Por
61

La Subdireccin de Desarrollo de Capacidades implement la incorporacin de los Capacitadores


considerando los siguientes pasos:
a. Registro del postulante: verificacin de la informacin registrada;
b. Evaluacin del postulante (prueba de conocimientos y presentacin de clase modelo)
c. Evaluacin de la documentacin sustentatoria para su acreditacin.

140

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

otro lado, los materiales elaborados por el OSCE se pondrn a disposicin de los aliados estratgicos, de tal forma que dispongan de contenidos bsicos, tiles para ser difundidos y que sirvan de plataforma de formacin para los operadores. Complementariamente, se establecern reuniones de trabajo para brindar las pautas necesarias as
como recoger sugerencias para el desarrollo eficiente de actividades en el marco de lo
previsto en los convenios de cooperacin interinstitucional que se establezcan.
Asimismo, el OSCE capacit a diciembre del ao 2015, a mil ciento treinta y siete
(1 137) proveedores a nivel nacional con el apoyo del Ministerio de la Produccin.

2010
2011
2012
2013

PERSONAS
CAPACITADAS
1,146
1,947
2,346
1,012

NUMERO DE
EVENTOS
20
36
32
24

2014

1,302

17

2015

1,137

15

AO

NOMBRE DEL EVENTO


Aprende a venderle al estado
Aprende a venderle al estado
Aprende a venderle al estado
Aprende a venderle al estado
Cmo vender
los catlogos
marco
Cmo vender
los catlogos
marco

mis productos a travs de


electrnicos de convenio
mis productos a travs de
electrnicos de convenio

Tal y como se advierte en el cuadro detallado en el comentario del literal a) del presente sub indicador, si bien el resultado cuantitativo de la intervencin de OSCE en
eventos de formacin fue menor en comparacin con los aliados, la distribucin de
participantes fue ms equitativa a nivel nacional, debido a que la intervencin se
realiz de manera subsidiaria en veinticuatro regiones. A pesar de ello, la capacidad
de atencin del OSCE an es menor respecto al universo total de operadores a nivel
nacional y considerando perfiles por niveles.
Cabe precisar que OSCE ha suscrito convenio de cooperacin institucional para el
desarrollo de capacidades con instituciones educativas en 11 regiones del pas (39 en
total, de los cuales el 59% est en Lima). No obstante, la cobertura de las instituciones
educativas y del propio OSCE de manera subsidiaria tiene un alcance nacional.
Por otro lado, se han efectuado visitas a los Aliados que no han presentado su plan de
trabajo y a los Aliados que, contando con plan de trabajo aprobado, no realizan ninguna actividad acadmica. Estas acciones nos permitieron determinar los inconvenientes por los cuales no se llevan a cabo actividades acadmicas o no se realiza una
cantidad aceptable de eventos, a fin de asesorarlos, corregir o subsanar cualquier inconveniente que se pueda estar presentando.

141

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Asimismo, estas visitas permitieron recoger informacin valiosa para mejorar los "Lineamientos para la realizacin de eventos de capacitacin y desarrollo de Capacidades". Tambin se desarroll en diversas regiones del pas un programa para promover
la suscripcin de convenios interinstitucionales con el propsito de incrementar la
oferta de capacitacin sobre la normativa de contrataciones.
Adicionalmente, como resultado del monitoreo efectuado y con la finalidad de complementar la formacin integral de los diferentes actores de la contratacin pblica, se
ha previsto promover que las mallas curriculares de los Aliados Estratgicos incorporen temas referidos a la cadena total de abastecimiento, ya que dichos contenidos
complementan los conocimientos sobre contrataciones por formar parte de esta cadena.
Criterios de Calificacin
Los programas de capacitacin e informacin disponibles cumplen
con todos los requisitos enumerados arriba en (a) - (c).

Puntaje
3

Los programas de capacitacin son adecuados en cuanto a su contenido y frecuencia (tiempo de espera) para participantes del gobierno
pero hay pocos programas informativos para el sector privado.
Existen programas de capacitacin pero resultan deficientes en cuanto a su contenido y oferta.
No hay programas de informacin o capacitacin sistemtica para los
participantes de los sectores pblico o privado.

1
0

Por lo tanto, de acuerdo a la evaluacin realizada para el Sub indicador 6(b), se seala
que, desde el ao 2011 se ha diseado un nuevo esquema de capacitacin para los integrantes de los OEC, el cual incluye la suscripcin de convenios de cooperacin con
Aliados Estratgicos, quienes, con la supervisin de las mallas curriculares a travs
del OSCE, brindan de manera regular cursos de capacitacin. Sin embargo, especialmente en provincias, la demanda no est totalmente atendida, donde el tiempo de espera se incrementa y hay an una brecha por cubrir.
Puntaje obtenido: 1
En tal sentido, es necesario promover que el OSCE y los aliados estratgicos distingan
la oferta educativa para los diferentes actores, con especial nfasis en el desarrollo de
capacitaciones en regiones con insuficiente oferta, de tal manera que se puedan atender las necesidades de formacin e informacin de los proveedores, integrantes de las
reas usuarias, gestores directos de la norma y de los profesionales que de alguna otra
manera intervienen en los procesos de contratacin como los auditores, fiscales anticorrupcin, jueces, entre otros, tal como OSCE lo est realizando; lo cual se podra

142

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

fomentar el incremento de oferta educativa sobre contrataciones diferenciada para cada uno de los actores. La aprobacin de los cursos con los aliados estratgicos implica
que en lo materiales de estudio se incluya casos y/o ejemplos de acuerdo al pblico
objetivo y/o a la realidad regional o local.
Sub-indicador 6 (c) Hay normas ya establecidas para proteger los registros y documentos relacionados con las transacciones y con la administracin de contratos.

La habilidad para analizar el desempeo en la implementacin depende de la disponibilidad de informacin y registros que rastreen cada accin de contratacin. Esta
informacin tambin es importante para el funcionamiento de los sistemas de control,
tanto internos como externos, ya que proporciona la base para la revisin. Un sistema para la proteccin de los registros y documentos debe incluir lo siguiente:
(a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que
deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposicin para su inspeccin por parte del pblico, incluyendo las condiciones de acceso.
(b) Los registros deben incluir lo siguiente:
Anuncios pblicos sobre oportunidades para licitar
Documentos de licitacin y anexos
Registros de apertura de las ofertas
Informes de evaluacin de las ofertas
Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados
Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.
Protestas y solucin de controversias
Pagos finales
Datos sobre desembolsos (segn lo requiera el sistema de gestin financiera
del pas)
(c) Existe una poltica de retencin de documentos compatible con el plazo de prescripcin en el pas para investigar y procesar causas de fraude y corrupcin, y
con los ciclos de auditora.
(d) Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o electrnicos.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposicin para su inspeccin por parte del pblico, incluyendo
las condiciones de acceso.

143

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

El marco legal peruano establece una serie de registros para las adquisiciones de las
Entidades pblicas, que deben mantenerse en el nivel operativo y a disposicin para
su inspeccin por parte del pblico, incluyendo las condiciones de acceso a todos los
actos y documentos de una contratacin, a travs de medios fsicos (expediente de
contratacin y registro de procesos de seleccin) y electrnicos, a travs del SEACE.
(b)

Los registros deben incluir lo siguiente:


Anuncios pblicos sobre oportunidades para licitar
Documentos de licitacin y anexos
Registros de apertura de las ofertas
Informes de evaluacin de las ofertas
Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados
Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.
Protestas y solucin de controversias
Pagos finales
Datos sobre desembolsos (segn lo requiera el sistema de gestin financiera del pas)

El artculo 21 del Decreto Supremo N 350-2015-EF, Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado vigente, establece para la Entidad pblica la obligatoriedad de
llevar un expediente de contratacin que debe contener todas las actuaciones desde la
formulacin del requerimiento del rea usuaria hasta el cumplimiento total de todas
las obligaciones derivadas del contrato, incluidas las incidencias del recurso de apelacin y los medios de solucin de controversias de la ejecucin contractual, entre otros.
Tambin es importante sealar que las Entidades pblicas estn obligadas a registrar
todos sus actos administrativos, desde la convocatoria, bases administrativas, absolucin de consultas, absolucin de observaciones, integracin a las bases, actas, cuadro
comparativo, otorgamiento de la buena pro y contrato, entre otros, en el SEACE.
Los registros, como hemos sealado en los prrafos precedentes, deben incluir anuncios pblicos sobre oportunidades para licitar, documentos de licitacin y anexos, registros de apertura de las ofertas, informes de evaluacin de las ofertas, apelaciones
formales por parte de oferentes y sus resultados, contratos finales firmados, junto con
los anexos y las adendas, recursos y clusulas de solucin de controversias, pagos finales, datos sobre desembolsos, entre otros.
(c)

Existe una poltica de retencin de documentos compatible con el plazo de


prescripcin en el pas para investigar y procesar causas de fraude y corrupcin, y con los ciclos de auditora.

144

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Al respecto, cabe indicar que la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General de la Repblica, establece en su artculo 42 i) que
constituye una infraccin sujeta a la potestad sancionadora de la Contralora General
Incumplir con mantener al da sus libros, registros y documentos, ordenados de
acuerdo a lo establecido por la normativa, por un perodo no menor de 10 aos.
Asimismo, es necesario indicar que conforme a lo establecido en el artculo 18 de la
Ley N 27806.- Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, con el propsito de garantizar el ejercicio pleno del derecho a la informacin, se establece como
responsabilidad del Estado, el crear y mantener registros pblicos de manera profesional para conservar la informacin, precisndose que en ningn caso la Entidad
de la Administracin Pblica podr destruir la informacin que posea. La Entidad de
la Administracin Pblica deber remitir al Archivo Nacional la informacin que
obre en su poder, en los plazos estipulados por la Ley de la materia.
(d)

Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o


electrnicos.

Con respecto a este parmetro, de la indagacin efectuada para desarrollarlo no se pudo determinar que la mayora de entidades cuenten con protocolos para proteger los
registros de papel o electrnicos, en todo caso, tal como se ha sealado en el literal
anterior, existe una obligacin legal de todas las Entidades de la Administracin Pblica de conservar la informacin que obra en su poder, sin embargo, dicho cumplimiento no ha podido ser verificado.
Respecto a lo sealado en el prrafo precedente, cabe mencionar que como parte de
una investigacin desarrollada por la OEI del OSCE62 en el ao 2014 con el propsito
de medir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago a los contratistas, se
revisaron 522 expedientes de contratacin adjudicados en el ao 2013 en 97 entidades
a nivel nacional. Para ello se efectu el registro en una base de datos de todas las fechas correspondientes al circuito de pagos previamente identificado, tales como la
presentacin y recepcin del entregable, la emisin de la conformidad y la fecha del
pago. Es decir, en este estudio slo se revisaron los documentos relacionados con el
pago.
De la revisin a la parte pertinente de dichos expedientes se pudo identificar que un
grupo de ellos no contaban con informacin completa de los hitos de pago antes mencionados. En efecto, se verific que 49 expedientes de la muestra tenan al menos un
entregable con un hito incompleto o faltante. Es decir, el 9.4% de expedientes de contratacin revisados no tena la informacin completa relacionadas con los pagos.

62

Estudio titulado Cunto tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a proveedores? Medicin
realizada en el ao 2014 con datos del 2013 y comparados con estudios de los aos 2011 y 2013,
elaborado por la Oficina de Estudios Econmicos del OSCE y publicado en febrero de 2015.

145

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Aunque este resultado es una aproximacin al total de expedientes de contratacin


que podran encontrarse con algn registro incompleto, nos permite inferir que al
menos el 9.4% de los expedientes de contratacin estn incompletos, toda vez que la
revisin estuvo centrada en los documentos relacionados al pago, pudiendo presentarse omisiones en otras partes de los expedientes.
Criterios de Calificacin
El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en
(a)-(d) mencionados arriba.

Puntaje
3

El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos de (a), ms dos


de las condiciones restantes.

El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a) pero no


con el resto.

No existe un listado obligatorio de documentos o una poltica de retencin, lo que queda a discrecin de la Entidad adquirente.

Por lo tanto, de acuerdo a la evaluacin realizada para el Sub indicador 6 (c ) se considera que en este caso el sistema de adquisiciones peruano cumple con casi todos los
criterios establecidos en el presente sub-indicador, sin embargo, respecto al parmetro
d) no es posible determinar que existan protocolos de seguridad que garanticen la
conservacin de los registros en papel o electrnicos.
Esta situacin no facilita la facultad fiscalizadora de la Contralora General de la Repblica y el derecho de acceso a informacin de los ciudadanos, lo cual reviste particular importancia en la lucha contra entornos que promuevan o faciliten la corrupcin.
Puntaje obtenido: 2
Sera importante promover mecanismos para que en futuras investigaciones se reduzca el ndice de documentacin incompleta en los expedientes de contratacin. Para
ello consideramos que puede contribuir lo sealado en el segundo prrafo del artculo
21 del Decreto Supremo N 350-2015-EF, donde se establece que las dems dependencia de la Entidad deben facilitar copia de las actuaciones relevantes para mantener
el expediente completo, tales como comprobantes de pago, resultados de la solucin
de controversias, entre otros.

146

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 6 (d)

Disposiciones sobre Delegacin de autoridad

La delegacin de autoridad y responsabilidad es clave para que un sistema funcione


bien, especialmente cuando las compras son descentralizadas. Cuando no existen
disposiciones sobre dicha delegacin, el sistema tiende a ser ineficiente lo que puede
llevar a una excesiva concentracin de la toma de decisiones en unos pocos individuos que no tienen la capacitacin ni los conocimientos para tomar decisiones sobre
las contrataciones. La delegacin debe efectuarse conforme a lo siguiente:
(a) La delegacin del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizado hasta el nivel de competencia ms bajo, en concordancia con los riesgos asociados y
los montos involucrados.
(b) La delegacin est reglamentada por las leyes.
(c) Se define con precisin la responsabilidad por la toma de decisiones.
Diagnstico desagregado segn parmetros
(a)

La delegacin del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizado hasta el nivel de competencia ms bajo, en concordancia con los riesgos
asociados y los montos involucrados.

La delegacin del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizada hasta el


nivel de competencia ms bajo. Sin embargo, debe tomarse en consideracin que la
misma se produce al interior de cada Entidad, dependiendo en cada caso de la decisin de la alta direccin de cada una de ella, razn por la cual podran presentarse criterios diferentes en cada Entidad.
(b)

La delegacin est reglamentada por las leyes.

Asimismo, debemos de precisar que la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, regula la figura de la delegacin de competencia. En el caso especfico del sistema de adquisiciones, debemos sealar que tanto en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado anterior, como en la ley vigente (Ley N 30225), la
delegacin est regulada.
(c)

Se define con precisin la responsabilidad por la toma de decisiones

El artculo 8 de la nueva Ley de Contrataciones regula qu materias no pueden ser


objeto de delegacin, mientras que el artculo 9 contempla claramente qu funcionarios son responsables en cada etapa del proceso de contratacin, desde la mxima autoridad (Titular de la Entidad), incluyendo el rea usuaria y el rgano Encargado de
la contratacin.

147

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En ese orden, el Titular de la Entidad, como mxima autoridad tiene la facultad de


delegar mediante Resolucin publicada en el Diario Oficial El Peruano aquellas responsabilidades inherentes a su cargo, excepto aquellas que, tal como hemos sealado,
estn expresamente sealadas como indelegables en la LCE y su Reglamento, las cuales son: la declaracin de nulidad de oficio, las autorizaciones de prestaciones adicionales de obra, la aprobacin de las contrataciones directas, salvo aquellas que disponga el RCE, de acuerdo a la naturaleza de la contratacin.
En lo que respecta a la gestin de compras a travs de mtodos de contratacin debidamente regulados, ser el rgano Encargado de las Contrataciones el que realice las
gestiones orientadas al abastecimiento de la Entidad, as como la gestin administrativa de los contratos.
Es necesario precisar que la delegacin de facultades a otro rgano de la Institucin
no exime de la obligacin de cumplir con la supervisin y seguimiento al proceso de
planificacin, formulacin, aprobacin y ejecucin oportuna del Plan Anual de Contrataciones, conforme se establece en el artculo 7 del RCE.
Criterios de calificacin
El sistema cumple con todos los requisitos enumerados en a)-c) arriba.
La ley establece la delegacin de autoridad y las responsabilidades
pero el sistema concentra las decisiones en un nivel jerrquico alto lo
que crea congestin y demoras.
La delegacin se encuentra reglamentada en trminos muy generales
lo que crea la necesidad de aclarar las responsabilidades en la toma
de decisiones.
La delegacin no se encuentra reglamentada y queda a discrecin de
la Entidad adquirente. Falta claridad sobre las responsabilidades.

Puntaje
3
2

En cada una de las Entidades del pas el Titular de la misma puede delegar, conforme
se establece en la Ley de Contrataciones del Estado y la Ley del Procedimiento Administrativo General, diversas funciones, reservando para s, algunas que son indelegables. En lneas generales se considera la complejidad de las funciones delegadas.
Puntaje obtenido: 2
En razn de que el anlisis se ha efectuado teniendo en consideracin la vigencia de la
Ley de Contrataciones anterior, cabe sealar, tal como se ha desarrollado en parte del
presente anlisis, que a partir de la vigencia de la Ley 30225 y su reglamento, se han
precisado de mejor manera las responsabilidades delegadas para la adopcin de decisiones, estableciendo no slo cules son la materias que pueden ser delegadas, sino
tambin las obligaciones de supervisin y seguimiento correspondientes.

148

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Indicador 7. Funcionalidad del mercado de adquisiciones pblicas

El objetivo de este indicador es esencialmente evaluar la respuesta del mercado a los


llamados a licitacin para las adquisiciones pblicas. Esta respuesta puede estar influenciada por varios factores tales como el clima econmico general, las polticas y
el ambiente para el desarrollo del sector privado, la existencia de instituciones financieras fuertes, el atractivo del sistema pblico como un cliente bueno y confiable, el
tipo de bienes o servicios que se solicitan, etc.
Son tres (03) los sub-indicadores a calificar para definir este indicador:
Sub-indicador 7 (a) Existen mecanismos efectivos para la asociacin entre los
sectores pblico y privado.

Las contrataciones pblicas dependen de la cooperacin que debe existir entre el gobierno y el sector privado. Esta cooperacin crea el mercado para las compras pblicas donde el gobierno es el comprador y el sector privado es el proveedor de los bienes, obras y servicios necesarios. Del mismo modo, es necesario que exista el dilogo entre el Gobierno y el sector privado y la voz del sector privado debe ser escuchada en relacin con las prcticas del Gobierno que pueden llegar a socavar la efectividad competitiva del sector privado. Este sub-indicador debe analizar si existen foros para el dilogo entre el gobierno y el sector privado. Los evaluadores tambin
deben considerar la confianza que existe en la capacidad privada a travs de asociaciones pblico/privadas tales como los contratos de concesin o los emprendimientos
colectivos pblico/privados para la provisin de bienes o servicios.
(a)

(b)

(c)

El Gobierno alienta un dilogo abierto con el sector privado y tiene varios mecanismos formales ya establecidos para el dilogo abierto a travs de asociaciones u otros medios.
El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacidades entre empresas privadas, lo que incluye las pequeas empresas, as como
capacitacin para ayudar a los que recin entran en el mercado de las adquisiciones pblicas.
El Gobierno alienta las asociaciones pblico/privadas y los mecanismos se encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos arreglos.

149

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Diagnstico desagregado segn parmetros


(a)

El Gobierno alienta un dilogo abierto con el sector privado y tiene varios


mecanismos formales ya establecidos para el dilogo abierto a travs de
asociaciones u otros medios.

Se advierte ausencia de un mecanismo formal de dilogo entre el sector pblico y privado en el mbito especfico de la contratacin pblica, pues conforme sealan algunos representantes de gremios empresariales, si bien existen algunos espacios para el
dilogo, stos no tiene mayor relevancia o no implican voluntad para generar un cambio. Por su parte, otros representantes empresariales y de la sociedad civil son ms
concluyentes al sealar que se carece de espacios para el dilogo, y demandan adems
la instalacin de mesas pblicas donde puedan ser escuchados y se analicen los problemas que se presentan.
La organizacin Ciudadanos al Da seala que no slo las Entidades y los proveedores
deben estar involucrados, sino tambin involucrar al ciudadano, brindndole mecanismos que le permitan conocer con mayor precisin las labores que ejerce el OSCE.
Al respecto, es importante sealar que a partir de la vigencia de la Ley 30225, se ha
creado el Consejo Multisectorial de Monitoreo de las Contrataciones Pblicas, conformado por representantes del Ministerio de Economa y Finanzas, del OSCE, del
INDECOPI y de la Direccin contra la Corrupcin de la Polica Nacional de Per.
Dicho Consejo tendr como funciones el estudiar y analizar la problemtica relacionada a las contrataciones del Estado, para lo cual podrn acceder a informacin que
posean las Entidades, proveedores, servidores pblicos o terceros, as como denunciar
a los organismos competentes actos de fraude o corrupcin. Asimismo, en atencin a
la informacin que posean y los estudios que realicen, podrn formular propuestas de
mejora normativa.
Asimismo, como esfuerzos de coordinacin entre el Estado y la sociedad civil, se
puede mencionar a la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN), que es un espacio integrado por instituciones pblicas, privadas y de la sociedad civil, que tiene como propsito articular esfuerzos y proponer polticas pblicas dirigidas a prevenir y
combatir la corrupcin en el pas. Cabe destacar que el OSCE es un miembro observador en dicha Comisin.
Adicionalmente, el OSCE ha venido suscribiendo Convenios de Cooperacin Interinstitucional y Pactos ticos con diversas Cmara de Comercio a nivel nacional. A la fecha se han suscrito doce (12) convenios y pactos ticos con diferentes Cmaras de
Comercio a nivel nacional, as como con PERCMARAS, a fin de promover un
intercambio de informacin y capacitacin para sus agremiados.

150

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(b)

El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacidades entre empresas privadas, lo que incluye las pequeas empresas, as
como capacitacin para ayudar a los que recin entran en el mercado de
las adquisiciones pblicas.

A nivel normativo, existen polticas de incentivo para la micro y pequea empresa a


fin de impulsar su desarrollo y capacitacin en el mercado de la contratacin pblica.
Como parte del apoyo a las MYPE, la regulacin dispone que en caso de empate de
propuestas el otorgamiento de la Buena Pro se otorga de acuerdo con el orden siguiente: (i) en AD y AMC a favor de las microempresas y pequeas empresas integradas
por personas con discapacidad o a los consorcios conformados con su totalidad por
estas empresas y (ii) en AD y AMC a favor de microempresas o pequeas empresas o
a los consorcios conformados en su totalidad por stas.
De acuerdo a lo expuesto en el Sub indicador 5 (c), a la fecha se han desarrollado capacidades a la empresa privada, principalmente a las mypes (como proveedores potenciales) en los que se capacita sobre la presentacin de ofertas tcnicas bien estructuradas, requisitos necesarios para contratar con el Estado, oportunidades de negocio,
etc., los cuales han sido desarrollados conjuntamente con PRODUCE.
(c)

El Gobierno alienta las asociaciones pblico/privadas y los mecanismos se


encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos
arreglos.

Respecto a este parmetro, es necesario precisar que las Asociaciones Pblico Privadas estn reguladas por normas especiales y no se encuentra dentro del mbito de
aplicacin de la LCE y su reglamento.
En la actualidad, la norma que la regula es el Decreto Legislativo N 1224 y su Reglamento, el Decreto Supremo N 410-2015-EF, a travs de los cuales se crea el Sistema
Nacional de Promocin de la Inversin Privada, que es un nuevo marco regulatorio
para las Asociaciones Pblico Privadas (APP) y Proyectos en Activos, que hasta el 28
de diciembre de 2015 estuvieron reguladas por el Decreto Legislativo N 1012 y la
Ley N 29230.
La finalidad es dinamizar los capitales mediante los procesos y modalidades de promocin de la inversin privada para el desarrollo de infraestructura pblica, servicios
pblicos, servicios vinculados a stos, proyectos de investigacin aplicada y/o innovacin tecnolgica, mediante la modalidad de APP y la ejecucin de Proyectos en Activos.
Para ello, al interior de los ministerios, de los gobiernos regionales, as como de los
gobiernos locales, deber conformarse el Comit de Inversiones que actuar como

151

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ventanilla nica y permitir mejorar sustancialmente la gestin y coordinacin en el


Estado.
Criterios de Calificacin
El sistema cumple con todos los requisitos enumerados en a)-c) arriba.

Puntaje
3

El sistema cumple con lo establecido en (a) ms una de las condiciones


restantes.

El sistema solamente cumple con lo estipulado en (a) arriba.

No existen mecanismos evidentes para el dilogo o la asociacin entre


los sectores pblico y privado.

En relacin al anlisis del sub-indicador 7 (a), conforme se ha detallado en el desarrollo de sus parmetros, es evidente que el Gobierno alienta diversos mecanismos formales para el dilogo abierto con el sector privado a travs de asociaciones u otros
medios. Dichos mecanismos establecen especial nfasis en el combate a la corrupcin
que podra afectar distintas actividades gubernamentales, entre ellas, las contrataciones con el Estado.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos antes referidos y el desarrollo e implementacin
de algunos programas de promocin para brindar a los empresarios algunos talleres
con contenidos de inters para su desarrollo empresarial, todava nos encontramos en
proceso para lograr polticas pblicas y mecanismos evidentes de alcance general.
Puntaje obtenido: 1
Es fundamental que desde el Estado se implementen polticas pblicas que promuevan real y significativamente la participacin de las empresas de diferente envergadura y rubro. Estas polticas pblicas deben tener adecuados mecanismos de evaluacin,
que garanticen que los mecanismos de promocin son realmente aprovechados por el
pblico objetivo de dichas polticas.
Sub-indicador 7 (b) Las instituciones del sector privado estn bien organizadas y
pueden facilitar el acceso al mercado.

Este sub-indicador analiza la capacidad que tiene el sector privado para responder a
las adquisiciones pblicas en el pas. Un aspecto importante es evaluar la capacidad
organizativa de las Pequeas y Medianas Empresas (PyME) y el acceso que tienen a
la informacin y a otros servicios para promover su participacin. Un sector privado

152

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

bien organizado y competitivo debe resultar en una competencia fortalecida, en mejores precios y en una distribucin equitativa de los negocios.
Diagnstico
El sector privado cuenta con asociaciones gremiales debidamente organizadas, como
es el caso de la Cmara Peruana de la Construccin CAPECO que agrupa al sector
de constructores, la Cmara de Comercio de Lima - CCL, que agrupa al sector comercial, Asociacin Peruana de Consultora - APC, que agrupa al sector de la consultora,
la SNI, que agrupa a las empresas industriales, entre otros. Sin embargo, existe marcada diferencia en cuanto a su capacidad organizativa y competitiva, entre los gremios
empresariales radicados en Lima con los gremios del interior del pas, lo cual limita la
competencia y participacin de proveedores en los procesos de seleccin que convoca
el Estado.
Siendo el Estado el mayor comprador del pas, las empresas participan sin restricciones en la competencia para obtener contratos de adquisiciones pblicas. En ese sentido, se puede verificar un incremento en el nmero de propuestas para el caso del Procedimiento Clsico segn objeto (tal como se verifica en el cuadro elaborado por la
OEI del OSCE que recoge los estudios efectuados en el perodo comprendido entre
los aos 2011 y 2014 63 que se coloca a continuacin).
Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clsico, segn objeto
Objeto Contractual

2011

2012

2013

2014

2015*

Bienes

1.6

1.4

1.5

1.5

1.9

Servicios1/

1.5

1.4

1.5

1.6

1.8

Obras

1.9

1.5

1.4

1.6

2.2

Fuente: SEACE
Elaboracin: OEI del OSCE
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. Incluye Consultoras de Obras

Asimismo, es importante sealar que de los 137 167 proveedores con inscripcin vigente en RNP al 31 de diciembre 2015, 39 346 proveedores diferentes han obtenido
una buena pro (al 31 de diciembre 2015), ya sea de manera individual o en consorcio.
Adicionalmente, 54 071 proveedores se registraron como participantes en algn proceso durante el ao 2015.
Lo sealado en el prrafo precedente se desarrolla en los cuadros que se presentan a
continuacin:

63

Ver informes sobre Determinacin del Nivel de Competencia en el Mercado Estatal elaborados
por la Oficina de Estudios Econmicos del OSCE, correspondientes a los aos 2011, 2012, 2013 y
2014.

153

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Total vigentes a diciembre 2015


RNP Vigente

137,167

Total Proveedores Adjudicados Rgimen General y otros regmenes


Tipo de Proveedor
NdeProveedores
Persona Jurdica
22,628
Persona Natural
15,261
No Domiciliado
1,457
Total
39,346

Participantes Incluye Rgimen General y otros regmenes


Tipo de Proveedor
NdeProveedores
Persona Jurdica
19,614
Persona Natural
32,642
No Domiciliado
1,815
Total
54,071

Participantes: slo incluye Procedimiento Clasico y Subastas Inver. y Prese.


Tipo de Proveedor
NdeProveedores
Persona Jurdica
18,868
Persona Natural
31,421
No Domiciliado
125
Total
50,414

Por otro lado, en el informe de una consultora para identificar la demanda y oferta en
bienes, servicios y obras donde las MyPE tienen mayor participacin y
oportunidades64 se concluy que existan rubros MyPE por efectos de la reducida
escala de produccin en la que operan y por las dificultades financieras y tcnicas
para responder a compras de mayor tamao, lo cual evidenciaba que existira una
lista negativa de rubros donde no participan las MyPE. Es decir, se corroboraba que
el monto contratado poda representar una barrera de acceso para las MyPE.
Como alternativas para enfrentar esta dificultad, se plante promover la asociatividad
de las micro y pequeas empresas para participar en los procesos; eliminar las altas
exigencias de experiencia en ventas; considerar la puesta en marcha de un programa
de innovacin tcnica, de gestin y logstica para que las instituciones pblicas formulen bases con especificaciones tcnicas adecuadas; facilitar el acceso de las MyPE
a las compras pblicas sin discriminacin sectorial (no priorizar a las MyPE productoras respecto a las MyPE de comercio y servicios); finalmente, capacitar a logsticos
del Estado para que, en procesos de seleccin de mayor monto, eviten colocar en las
bases disposiciones que representen barreras de acceso, tales como excesiva solicitud
de experiencia en ventas, plazos de ejecucin muy cortos, solicitudes de certificacin
y de personal que pocas empresas puedan cumplir, entre otros.
Finalmente, cabe sealar que a partir de la vigencia de la Ley 30225, las contrataciones cuyos montos sean iguales o inferiores a ocho UIT, vigentes al momento de la
64

Informe Final del servicio de consultora especializada para la identificacin de la demanda y


oferta en bienes, servicios y obras donde las MYPE tienen mayor participacin y oportunidades del
proyecto: Fortalecimiento Institucional y mejora del acceso de la PYMES a las contrataciones de
estado (ATN/ME-13919-PE), emitido en marzo de 2015 y elaborado por el consultor Javier
Guzmn Chirinos.

154

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

transaccin, estn excluidas del mbito de aplicacin de la Ley. De esta manera, se


favorece que las MyPE puedan contratar con mayor facilidad con las Entidades del
Estado.
Criterios de Calificacin
El sector privado es competitivo, est bien organizado y puede participar en la competencia por obtener contratos de adquisiciones pblicas.

Puntaje
3

Existe un sector privado que opera razonablemente bien organizado pero la competencia por los contratos mayores se concentra en una cantidad relativamente pequea de empresas.

El sector privado es relativamente dbil y/o la competencia est limitada debido a las caractersticas de monopolio u oligopolio en importantes segmentos del mercado.

El sector privado no se encuentra bien organizado y le falta capacidad y


acceso a la informacin para poder participar en el mercado de las adquisiciones pblicas.

En relacin al anlisis de este sub-indicador 7 (b), consideramos necesario sealar que


a pesar de la razonable organizacin del sector empresarial, y los esfuerzos del Estado
por acercarse a dicho sector, los mismos no se han traducido en una significativa participacin o competencia entre proveedores. Sin embargo, de ello no se puede desprender que existan niveles altos de concentracin en el mercado.
Puntaje Obtenido: 2
Es absolutamente necesario que desde el Estado se diseen e implementen polticas
pblicas que promuevan una mayor participacin y competencia de los proveedores
inscritos en el RNP. Consideramos que, adicionalmente a una intensa capacitacin en
contratacin pblica dirigida a los proveedores, es necesario establecer canales de
comunicacin eficientes para que dichos proveedores tomen conocimiento de las
oportunidades de negocio con el Estado.
Sub-indicador 7 (c) No existen limitaciones sistmicas importantes (por ejemplo,
un acceso inadecuado al crdito, prcticas de contratacin
inapropiadas, etc.) que inhibiran la capacidad del sector
privado de acceder al mercado de las adquisiciones.

155

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

La participacin en la competencia para obtener contratos pblicos depende de muchas condiciones, lo que incluye algunas controladas o dentro del rea de control del
Gobierno. El acceso al crdito, las disposiciones razonables para la contratacin
que se considera distribuyen en forma justa los riesgos asociados con la ejecucin de
los contratos, disposiciones de pago justas que ayudan a compensar los costos de hacer negocios con el Gobierno, son ejemplos que pueden mejorar el acceso del sector
privado al mercado pblico. Por otro lado, cuando las condiciones son difciles para
el sector privado, habr de sufrir el nivel de competencia.
Diagnstico
De acuerdo a la normativa de contrataciones, no hay limitaciones importantes que inhiban el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones pblicas. Sin embargo, existen diversas limitaciones sistmicas que inhiben al sector privado acceder
al mercado estatal, tales como la exigencia de estar formalizado, que es una limitacin
importante en un pas que posee significativos ndices de empresas informales, debido
al excesivo costo que significa formalizarse y a la inexistencia de polticas pblicas
que establezcan incentivos reales para la formalizacin.
Otra limitacin proviene del hecho que la normativa puede resultar compleja y de difcil comprensin, lo que hace necesario contar con la asesora de abogados o estudios
legales, con los consiguientes sobrecostos para las empresas, en especial para las de
menor tamao. Respecto a este punto, cabe sealar que como parte del desarrollo de
capacitaciones focalizadas, en el perodo comprendido entre los aos 2012 y 2014 el
OSCE capacit a mil ciento cuarenta (1140) proveedores a nivel nacional con apoyo
del Ministerio de la Produccin. En el caso de los proveedores, los eventos son de carcter informativo y estn orientados especialmente a brindar pautas para realizar contrataciones exitosas con el Estado.
La duracin de los procesos de seleccin podra ser una limitante para la participacin. En relacin a este punto podemos sealar un estudio elaborado por la OEI del
OSCE, donde establece que para el ao 2015, en el caso de un procedimiento clsico:
Licitacin Pblica Concurso Pblico, Adjudicaciones Directas (ADP ADS), Adjudicaciones de Menor Cuanta (bienes y servicios) y Adjudicacin de Menor Cuanta,
el tiempo promedio del ciclo de adquisicin desde el aviso de licitacin hasta la adjudicacin del contrato es de: 40.7, 19.6, 9.2 y 14.8 das hbiles, respectivamente. Esta
situacin, a pesar de los esfuerzos por acortar los plazos, se mantiene igual si tomamos en consideracin las cifras del ao 2011, tal como se evidencia en el siguiente
cuadro.

156

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016


Tiempo promedio de la duracin de los procesos (desde la convocatoria hasta el consentimiento de
buena pro)
Solo Procedimiento Clsico (en das hbiles)
Tipo de Proceso

2011

2012

2013

2014

2015*

Licitacin Pblica (LP) - Concurso Pblico (CP)

43.9

41.3

41.6

42.1

40.7

Adjudicaciones Directas (ADP-ADS)

19.5

19.2

19.2

19.2

19.6

Adjudicacin de Menor Cuanta (bienes y servicios)

8.6

9.0

9.1

8.7

9.2

Adjudicacin de Menor Cuanta (consultora y ejecucin de obras)

13.3

14.0

14.6

14.5

14.8

Fuente: SEACE Elaboracin: OEI del OSCE


*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. El plazo de los LP y CP puede incrementarse, y equiparar al de aos anteriores, si se incluyen a los procesos cuyo consentimiento de la buena pro se dar hasta el primer semestre de 2016.

Asimismo, existen algunos estudios 65 donde se ha sealado claramente que existen


serias limitaciones para acceder al crdito, especialmente para las MyPE, por lo que
se sugiere propiciar polticas de fomento tributario para propiciar su incorporacin a
la formalidad. Asimismo, tal como sealan funcionarios de COFIDE,66 es necesario
brindar mayor informacin a las MyPE sobre los diferentes regmenes tributarios que
existen en el pas y cul o cules de dichos regmenes son ms convenientes para cada
una de ellas.
Criterios de Calificacin
Puntaje
No existen limitaciones importantes que inhiban el acceso del sector
3
privado al mercado de las adquisiciones pblicas.
Existen algunas limitaciones importantes que inhiben el acceso del sec2
tor privado al mercado de las adquisiciones pblicas, sin embargo la
competencia es suficiente.
Existen varias limitaciones que inhiben el acceso del sector privado al
1
mercado de las adquisiciones pblicas, las cuales afecten los niveles de
competencia.
Existen limitaciones importantes que desalientan la competencia y las
0
empresas del sector privado en general son renuentes a participar en las
adquisiciones pblicas.
En atencin a lo sealado, es evidente que, a pesar de no existir en la Ley de Contrataciones del Estado limitaciones importantes que desalienten la competencia y el ac65

Artculo del Diario de economa y negocios Gestin, donde se resea estudio Per; Close to a
bottom but far from a rebound, elaborado por el banco de inversin Morgan Stanley.
http://gestion.pe/mercados/morgan-stanley-peru-deberia-impulsar-acceso-al-credito-mypes-travesfactoring-2110209

66

Artculo del Diario El Comercio donde la Subgerenta de Promocin Empresarial de COFIDE seala que slo el 13% de las MyPE participa en el sistema financiero.
http://elcomercio.pe/economia/peru/solo-13-mypes-participa-sistema-financiero-noticia-1823221

157

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ceso al mercado, salvo la existencia de algunos requisitos que garanticen el cumplimiento de obligaciones por parte de los proveedores, en la realidad se presentan muchas limitaciones que inhiben el acceso de un nmero significativo de empresas del
sector privado al mercado de adquisiciones pblicas, siendo una de las ms importantes la informalidad de un significativo nmero de empresas en el pas.
Puntaje Obtenido: 1
Es fundamental que se diseen polticas pblicas que, tomando en consideracin la
realidad del pas, promuevan, a travs de mecanismos tributarios y otro tipo de
incentivos, la formalizacion de un significativo nmero de MyPE que se formalicen y
puedan accader al crdito. Ello, permitir que exista una mayor participacin del
sector privado en el mercado de las adquisiones de las contrataciones pblicas, de lo
contrario seguiremos presentando una competencia insuficiente y un nmero de
postores por proceso de seleccin que no supere a dos.

158

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Indicador 8. Existencia de disposiciones sobre administracin de


contratos y solucin de controversias.

El objetivo de este indicador es evaluar la calidad de las prcticas de administracin


de contratos que se inician despus de adjudicado el contrato y continan hasta el
momento de la aceptacin y los pagos finales. Es un rea que muchos sistemas de
adquisiciones no consideran. Es tambin un perodo donde surgen muchas cuestiones que pueden afectar la ejecucin del contrato y el impacto sobre la entrega de servicios. Bajo este indicador se incluye tres sub-indicadores a ser evaluados.
Sub-indicador 8 (a) Los procedimientos para la administracin de los contratos se
encuentran claramente definidos, lo que incluye los procedimientos de inspeccin y aceptacin, los de control de calidad y los mtodos de revisin y emisin de enmiendas a los
contratos en tiempo y forma.

Todos los procedimientos que se mencionan a continuacin son aspectos importantes


de la administracin de contratos. Estos procedimientos ayudarn a asegurar la calidad en la ejecucin de todos los requerimientos establecidos en el contrato y facilitarn el pago rpido de facturas, lo que incluye la aceptacin final y los pagos finales.
(a) Los procedimientos para la aceptacin de los productos finales y para la emisin
de enmiendas al contrato constituyen parte del marco legal/regulatorio o se incorporan como clusulas estndar en los contratos.
(b) En general, las clusulas concuerdan con las prcticas aceptadas en el mbito
internacional (vase los contratos modelo de las IFI como ejemplo de las buenas
prcticas).
(c) Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se encuentran
bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las reglamentaciones.
El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas que se encargan de realizar inspecciones o laboratorios de ensayos especializados.
(d) La supervisin de las obras civiles la realizan estudios de ingeniera independientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno.
(e) Los pagos finales se procesan en forma rpida segn se estipula en el contrato.

159

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Diagnstico desagregado segn parmetros


(a)

Los procedimientos para la aceptacin de los productos finales y para la


emisin de enmiendas al contrato constituyen parte del marco legal/regulatorio o se incorporan como clusulas estndar en los contratos.

Los procedimientos para la aceptacin de los productos finales y para la emisin de


enmiendas al contrato constituyen parte del marco regulatorio. A manera de ejemplo
podemos sealar que del artculo 139 al 142 del Reglamento de la Ley N 30225 se
establecen algunas condiciones o supuestos en los cuales se pueden producir modificaciones al contrato, tal es el caso de las prestaciones adicionales, la reduccin de las
prestaciones, la ampliacin del plazo contractual, la cesin de posicin contractual y
otras modificaciones cuya causa no es imputable a ninguna de las partes.
Respecto a la Culminacin de la Ejecucin Contractual, los artculos 143 al 147 del
Reglamento de la Ley N 30325 establecen claramente las responsabilidades para la
recepcin y conformidad, para lo cual se hace un distingo dependiendo de la naturaleza de la prestacin. En trminos generales, se deber verificar calidad, cantidad y
cumplimiento de las condiciones contractuales, debiendo realizar las pruebas que fueran necesarias si fuera el caso. Asimismo, se establecen plazos diferenciados para
otorgar la conformidad, comunicar las observaciones, resolver el contrato o aplicar las
penalidades que correspondan.
Tambin se regulan los mecanismos que deben seguirse respecto a la liquidacin del
contrato de consultora de obra.
(b)

En general, las clusulas concuerdan con las prcticas aceptadas en el


mbito internacional (vase los contratos modelo de las IFI como ejemplo
de las buenas prcticas).

Con las particularidades propias del pas, la legislacin que regula las contrataciones
del Estado concuerda con las prcticas aceptadas en el mbito internacional, tanto para las actuaciones preparatorias, las disposiciones aplicables a los diferentes procedimientos de seleccin, las garantas requeridas, y la solucin de controversias durante
la ejecucin contractual. Respecto a este ltimo punto, se debe destacar el hecho que
la Ley N 30225 ha establecido a la Junta de Resolucin de Disputas como un nuevo
mecanismo para que las partes puedan canalizar y resolver los conflictos sin necesariamente recurrir al arbitraje (ultima ratio) durante la ejecucin en los contratos de
obra pblica. De esta manera se evitar que el surgimiento de cualquier conflicto en la
ejecucin contractual detenga el desarrollo de la obra hasta su finalizacin.
Adicionalmente, tal como ha determinado la OEI del OSCE, del total de contratos publicados en el SEACE, el 83% tienen todas las clusulas que se establecen para el tipo
de contratacin que corresponde. Entre estas clusulas, estn las disposiciones referi-

160

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

das a la administracin de contratos. El 17% restante muestra la ausencia de una de


estas clusulas necesarias para la administracin. El siguiente cuadro resume lo hallado:
Tipo de clusula
FALTA CLAUSULA DE EJECUCION
DE GARANTIAS
FALTA CLAUSULA DE RESPONSABILIDAD DE LAS PARTES

(c)

Cantidad
24
4

OTRAS CLUSULAS

MAS DE UNA CLUSULA

Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se encuentran bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las reglamentaciones. El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas
que se encargan de realizar inspecciones o laboratorios de ensayos especializados.

En cuanto a los procedimientos para el control de calidad, cuando los mismos no se


encuentran establecidos en las bases o en los contratos, dichos procedimientos dependern de lo establecido en cada Entidad al respecto. El Jefe de Almacn suele ser el
responsable de recibir y verificar que los bienes cumplan con lo sealado en las especificaciones tcnicas en el caso que los mismos no sean de naturaleza complejos. En
otros casos, son las reas tcnicas (equipos informticos) y tambin las reas usuarias
las encargadas de otorgar la conformidad a los bienes y servicios contratados.
(d)

La supervisin de las obras civiles la realizan estudios de ingeniera independientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno.

De acuerdo a la normativa de contrataciones del Estado recientemente derogada67 y


vigente68, la supervisin de obras civiles es realizada por inspectores o por supervisores, quedando prohibida la existencia de ambos en una misma obra.
As, los primeros son servidores o funcionarios de la Entidad expresamente designados por sta, mientras que el supervisor es una persona natural o jurdica especialmente contratada por la Entidad. Resulta necesario indicar que es obligatorio contratar a
un supervisor cuando el valor de la obra a ejecutarse sea igual o mayor al monto esta-

67

Nos referimos a la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo N 1017 y
modificado por Ley N 29873, y a su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 184-2008-EF
y modificado por Decreto Supremo N 138-2012-EF.

68

Es decir, la nueva Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Ley N 30225, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 350-2015-EF.

161

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

blecido en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal respectivo de la


contratacin, lo que equivale para el ao 2016 a la suma de S/ 43000,000.00 (cuatro
millones trescientos mil y 00/100 soles).
Las funciones que asumen el inspector y el supervisor, segn sea el caso, se refieren
al control de los trabajos efectuados por el contratista (constructor), as como velar
por la correcta ejecucin de la obra69 y por el cumplimiento del contrato.
Una vez culminada la ejecucin de la obra, estos profesionales, segn corresponda,
intervienen en la fase de recepcin de la misma, ya sea integrando el denominado
Comit de Recepcin70 o como asesores del mismo 71.
El procedimiento de recepcin de obra se encontraba ntegramente normado en el artculo 210 del RCE, mientras que en la actualidad se regula en el artculo 178 del Reglamento de la Ley 30225 72.
Asimismo, se debe anotar que si bien la normativa de contrataciones del Estado no lo
prev de manera expresa, es prctica comn de las Entidades solicitar al inspector o
supervisor participar en el procedimiento de liquidacin del contrato de obra.
Ello se logra a travs de un expreso requerimiento de la Entidad al inspector, estando
en la obligacin de asumir el encargo al ser un funcionario o servidor que forma parte
de la misma.
Sin embargo, la participacin del supervisor en la fase de liquidacin se logra estipulando como una de sus prestaciones en el contrato respectivo el colaborar con la Entidad en la revisin de la liquidacin a ser presentada por el contratista a la Entidad y/o
en la elaboracin de la misma en caso el contratista no la formule.
Finalmente, es necesario sealar que el procedimiento de liquidacin del contrato de
obra se encontraba regulado en el artculo 211 del RCE, siendo que en la actualidad es
normado en el artculo 179 del nuevo Reglamento de la ley aludida73.
69

Cabe anotar que en el nuevo Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado se ha precisado
en forma expresa que la correcta ejecucin de la obra se refiere a los aspectos tcnico, econmico
y administrativo de la misma.

70

De acuerdo a lo establecido en el numeral 1 del artculo 210 del recin derogado Reglamento de la
Ley de Contrataciones del Estado.

71

Conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del artculo 178 del nuevo Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, vigente desde el 9 de enero de 2016.

72

Resulta necesario indicar que el actual procedimiento de recepcin de obra es sustancialmente


similar al establecido en la normativa recin derogada.

73

Es conveniente indicar que el actual procedimiento de liquidacin del contrato de obra es sustancialmente similar al establecido en la normativa recin derogada.

162

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(e)

Los pagos finales se procesan en forma rpida segn se estipula en el contrato.

En referencia a la oportunidad en los pagos finales, debe indicarse que no se procesan


en forma oportuna, tal como se ha sealado en el estudio realizado por la OEI del
OSCE, denominado Cunto tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a proveedores?74, donde se establece que el plazo establecido por la norma (15 das) para
efectuar el pago a un proveedor slo se cumple en 30.4% de los casos, toda vez que
en el 36.6% de los casos se pag en el rango de 16 a 30 das calendario, mientras que
en el 33.0% restante el pago se efectu entre los 31 y 100 das. Es decir, que en el
70% de los casos analizados se comprob que los pagos se hicieron fuera del plazo
establecido en la Ley, lo cual es una prctica deficiente al interior de las entidades.
Criterios de Calificacin
El sistema cumple con los requisitos de (a) hasta (e).

Puntaje
3

El sistema cumple con los requisitos establecidos en (a) ms tres de


los requisitos previamente nombrados.

Los procedimientos administrativos del contrato que provean para (a)


ms dos de los requisitos restantes.

Los procedimientos administrativos del contrato no cumplen con los


requisitos de (a) hasta (e).

Tal como se ha sealado en el anlisis del presente subindicador, la legislacin peruana establece procedimientos claramente definidos para la administracin de los contratos, los mismos que concuerdan, con sus particularidades, con las prcticas aceptadas en el mbito internacional. Sin embargo, an se presentan algunos inconvenientes
en aspectos referidos a la oportunidad de los pagos finales.
Puntaje obtenido: 2
Es fundamental que se procure, posiblemente a travs de un proceso de benchmarking, implementar en todas las entidades los mecanismos que, tal como se seala en el
estudio referido en el presente indicador, han adoptado algunas entidades que han logrado que el procesamiento de sus pagos se produzca dentro del plazo legal.

74

Estudio elaborado por la Oficina de Estudios Econmicos del OSCE en razn a una medicin realizada en el ao 2014 con datos del 2013, los cuales fueron comparados con estudios correspondientes a los aos 2011 y 2013.

163

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub-indicador 8 (b) Los contratos incluyen procedimientos de solucin de controversias que contemplan un proceso eficiente y justo para resolver disputas que surgen durante la ejecucin del contrato.

Es normal que surjan controversias durante la ejecucin de un contrato. A fin de evitar grandes demoras en resolverlas, debe definirse en el contrato un buen proceso de
resolucin de controversias que contemple una solucin justa y oportuna. A continuacin se describe lo que se consideran las buenas prcticas dentro del sistema de
resolucin de controversias.
(a)
(b)

(c)
(d)
(e)

Existe en el pas una ley sobre Arbitraje.


La ley concuerda con las prcticas generalmente aceptadas en cuanto a neutralidad de rbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de los fallos
arbitrales.
El pas acepta como mtodo habitual el arbitraje internacional para licitaciones pblicas internacionales.
Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolucin Alternativa de Conflictos (RAC).
Las disposiciones de RAC estn en conformidad con la redaccin estndar internacional (se puede tomar como referencia para las buenas prcticas internacionales los documentos de licitacin modelo de las IFIs)

Diagnstico desagregado segn parmetros


a)

Existe en el pas una ley sobre Arbitraje

El Decreto Legislativo N 1071 es la norma con rango de ley vigente desde el mes
de setiembre del ao 2008- que regula de manera general el arbitraje en nuestro pas.
En ese sentido, se debe anotar que dicho Decreto Legislativo (en adelante, Ley de Arbitraje) resulta aplicable, en principio, a todos los arbitrajes nacionales o internacionales cuyo lugar se halle dentro del territorio peruano, ya sea que se lleven a cabo entre
personas de naturaleza privada nacionales o extranjeros-, entre stas y Entidades del
Estado, o entre Entidades que forman parte del Estado Peruano75.
Sin embargo, la aplicacin de la Ley de Arbitraje no desconoce lo establecido en tratados o acuerdos internacionales de los que el Per sea parte, o lo sealado en leyes
que contengan disposiciones especiales sobre arbitraje, en cuyo caso la Ley de Arbitraje resulta de aplicacin supletoria.

75

Al respecto, vase el artculo 4 de la Ley de Arbitraje.

164

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En este ltimo supuesto encontramos al arbitraje en contrataciones del Estado, ya que


posee una regulacin especial contenida en la Ley de Contrataciones del Estado 76 y en
su Reglamento77. Siendo ello as, la Ley de Arbitraje resulta de aplicacin supletoria a
los procesos arbitrales cuyo objeto es la solucin de controversias derivadas de un
contrato celebrado al amparo de la normativa de contrataciones pblicas, en donde
necesariamente una de las partes es el Estado.
La mencionada Ley y su Reglamento contienen disposiciones especficas referidas a
los medios de solucin de controversias que corresponde utilizar al presentarse conflictos o desavenencias durante la ejecucin de los contratos. En ese sentido, se ha establecido que las controversias son resueltas de manera obligatoria mediante conciliacin o arbitraje, segn el acuerdo de las partes; siendo en la prctica este ltimo mecanismo el ms utilizado para alcanzar la solucin definitiva de los conflictos generados.
Cabe precisar que las controversias que surjan durante la ejecucin de los contratos no
comprendidos en el mbito de la Ley de Contrataciones del Estado y de su Reglamento pueden ser solucionadas mediante arbitraje nacional o internacional conforme a lo
establecido en el artculo 4 de la Ley de Arbitraje, siempre que la controversia se refiera a materias de libre disposicin conforme a derecho, as como aquellas que la ley
o los tratados o acuerdos internacionales autoricen.
b)

La ley concuerda con las prcticas generalmente aceptadas en cuanto a la


neutralidad de rbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de
los fallos arbitrales

Tanto la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, as como la Ley de Arbitraje, que tal como hemos sealado es de aplicacin supletoria en el caso de los arbitrajes en contrataciones del Estado, contienen disposiciones similares con relacin a la
neutralidad y el debido proceso en los arbitrajes.
As, tenemos que sobre la neutralidad de los rbitros se establece que todo rbitro debe ser y permanecer independiente e imparcial durante el arbitraje. A su vez se precisa
que la persona propuesta para desempearse como rbitro debe revelar o informar todas las circunstancias que puedan dar lugar a dudas justificadas sobre su imparcialidad e independencia.

76

Especficamente, en el artculo 52 de la derogada Ley de Contrataciones del Estado, y en el artculo


45 de la nueva norma.

77

Debe anotarse que las normas especiales aplicables al arbitraje en contrataciones pblicas se encuentran reguladas en los artculos 215 al 234 del recin derogado Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado; mientras que en el vigente Reglamento dicha regulacin especial la encontramos en los artculos 182 al 204 y del 215 al 218.

165

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Al respecto, se debe sealar que se establece a la recusacin como un derecho de las


partes que tiene como propsito cuestionar aquellas conductas de los rbitros que sean
contrarias a los principios de independencia e imparcialidad en el ejercicio de su
funcin as como el incumplimiento de condiciones o calificaciones legales y/o
convencionales para asumir el encargo.
De acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento de la Ley N 30225, Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N 350-2015-EF, en caso
las partes no se hayan sometido a un arbitraje institucional, la recusacin es resuelta
por la Presidencia Ejecutiva OSCE en forma definitiva e inimpugnable, salvo que las
partes hayan acordado que la recusacin sea resuelta por una institucin arbitral
acreditada.
En relacin con el debido proceso, tambin se dispone que el tribunal arbitral debe
tratar a las partes con igualdad y brindar a cada una suficiente oportunidad de hacer
valer sus derechos.
En cuanto a la rapidez (celeridad), y considerando que son las partes las principales
interesadas en que el proceso se lleve de la manera ms gil posible, se establece que
son justamente aqullas quienes libremente podrn determinar las reglas a las que se
sujeta el tribunal arbitral en sus actuaciones. Asimismo, se contempla la figura de la
"remocin" a fin de apartar del proceso al rbitro que se vea impedido de hecho o de
derecho para ejercer sus funciones o que por cualquier otro motivo no las ejerza dentro de un plazo razonable.
Respecto al cumplimiento de los fallos arbitrales, se precisa que el Tribunal Arbitral
se encuentra facultado para ejecutar sus laudos y decisiones, siempre que medie
acuerdo de las partes o est previsto en el reglamento aplicable. Sin perjuicio de ello,
se excepta el caso en el cual el Tribunal, a su sola discrecin, considera necesario o
conveniente requerir la asistencia de la fuerza pblica, ante lo cual se deber recurrir a
la autoridad judicial competente para la ejecucin del laudo. Sin perjuicio de lo sealado, la parte interesada puede recurrir directamente al Poder Judicial (tribunales judiciales) a fin de solicitar la ejecucin (cumplimiento) del fallo arbitral.
Adicionalmente, cabe sealar que en el ao 2012 la Ley de Contrataciones del Estado
y su Reglamento fueron modificados por la Ley N 29873 y el Decreto Supremo N
138-2012-EF, respectivamente, mediante los cuales se estableci que el laudo, as
como sus integraciones, interpretaciones y exclusiones deban ser notificadas a las
partes en forma personal y a travs del SEACE, siendo el rbitro nico y el presidente
del tribunal arbitral los responsables de llevar a cabo dicho registro.
La nueva normativa de contrataciones del Estado vigente desde el 9 de enero de
2016- ha mantenido en su integridad la disposicin antes aludida, en aras de fortalecer
los principios de publicidad y transparencia, as como en pro de construir una herramienta que permita conocer con mayor amplitud y certeza la forma en que los rbitros

166

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

vienen resolviendo las controversias que se presentan en el mbito de las compras pblicas.
c)

El pas acepta como mtodo habitual el arbitraje internacional para licitaciones pblicas internacionales

Al respecto, en el numeral 4) del artculo 4 de la Ley de Arbitraje Peruana se establece como norma habilitadora general, que el Estado Peruano puede someter a arbitraje
internacional, dentro o fuera del pas, las controversias derivadas de los contratos que
celebre con nacionales o extranjeros no domiciliados en el pas.
En virtud a la norma antes mencionada y teniendo en consideracin que la Ley de
Contrataciones de Estado slo precisa que el arbitraje debe ser de derecho, creemos
que resultara vlido colegir que existe la posibilidad de recurrir a un arbitraje internacional en caso surjan controversias en un contrato internacional.
d)

Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolucin Alternativa de Conflictos (RAC)

Tal como se mencion en el desarrollo de un parmetro anterior del presente subindicador, la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento establecen que las
controversias que surjan durante la ejecucin de los contratos celebrados bajo su mbito se resuelven obligatoriamente mediante conciliacin y/o arbitraje, segn lo
acuerden las partes.
Las normas aludidas han establecido que la clusula de solucin de controversias debe
ser necesariamente incorporada en el 100% de los contratos. De no ser as, se considerar incorporado de pleno derecho el convenio arbitral sealado en el Reglamento de
la Ley de Contrataciones. 78
En ese orden de ideas, en la proforma del contrato de las Bases Estandarizadas publicadas por OSCE -las cuales son de uso obligatorio para las Entidades- se incluye una
clusula de solucin de controversias, la que nos presenta a la conciliacin y al arbitraje como los medios de resolver las controversias que se deriven del contrato.
Sin perjuicio de lo antes mencionado, resulta pertinente anotar que la nueva Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada por Ley N 30225 79, ha incorporado como un
78

79

Al respecto, es importante sealar que el Reglamento del Decreto Legislativo N 1017 estableca que
si en el contrato no se incorporaba un convenio arbitral, se consideraba incorporado de pleno derecho uno que remita a un arbitraje institucional bajo el Sistema Nacional de Arbitraje del OSCE.
Mientras que, a partir de la vigencia de la Ley 30225, si nos encontramos ante el mismo supuesto, se
debe entender que la controversia debe ser resuelta necesariamente a travs de un arbitraje ad hoc.
Vigente a partir del 9 de enero de 2016.

167

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

medio de solucin de controversias, adicional a la conciliacin y al arbitraje, a la Junta de Resolucin de Disputas. Este RAC podr ser aplicado en los contratos de obra
de gran envergadura, siempre que las partes lo acuerden.
e)

Las disposiciones de RAC estn en conformidad con la redaccin estndar


internacional (se puede tomar como referencia para las buenas prcticas
internacionales los documentos de licitacin modelo de las IFIs)

De la revisin efectuada a los documentos estndar que tuvimos acceso80, elaboradas


con participacin de algunas IFIs 81, se advierte de manera general82 que en primer lugar se busca que las controversias sean resueltas a travs de la negociacin directa informal, recurrindose en segundo trmino a la conciliacin o mediacin y, finalmente,
al arbitraje o cualquier otro mecanismo formal de solucin de controversias. En ese
sentido, se observa que la tendencia es promover la autocomposicin de los conflictos, siendo residual a mecanismos heterocompositivos de solucin de controversias,
para lo cual se recurre al diseo de una clusula escalonada.
En el caso de la legislacin nacional, en el mbito de las contrataciones del Estado no
se ha planteado normativamente el uso de la negociacin directa informal como RAC.
Sin embargo, en la Ley de la materia y en su Reglamento s se ha contemplado a la
conciliacin como el mecanismo autocompositivo de resolucin de conflictos y al arbitraje como el heterocompositivo, los mismos que pueden ser utilizados por las partes del contrato a su eleccin.
En ese orden de ideas, ante la presencia de la controversia las partes pueden recurrir
primero a la conciliacin y luego al arbitraje, o de manera directa al segundo de los
referidos, segn se haya estipulado en la respectiva clusula de solucin de controversias.
Asimismo debemos recalcar que la nueva Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
por la Ley N 30225, ha incorporado como un medio adicional de solucin de controversias a la Junta de Resolucin de Disputas, cuya Directiva N 020-2016-OSCE/CD,
ha sido aprobada mediante Resolucin de Presidencia Ejecutiva N 087-201680

81

82

Tales como el documento estndar de Licitacin Pblica Internacional (LPI) para Colombia de
marzo de 2013; documentos estndar de Licitacin Pblica (LPN) para Mxico para la contratacin
de obras menores, de octubre de 2012; y de los documentos estndar de Licitacin para la contratacin de obras del BID, del ao 2011.
Como son el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
Por ejemplo, para los casos de Contratacin de Obras menores en Mxico, se establece que las controversias sean resueltas a travs de la negociacin directa informal. Luego se acude a la conciliacin, y, si el acuerdo no es satisfactorio, a los mecanismos formales de solucin de controversias.
Para los casos de Adquisicin de Bienes en Colombia, se busca tambin que las controversias sean
resueltas por negociaciones directas informales; luego se acude a la mediacin y finalmente, al arbitraje.

168

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

OSCE/PR el 26 de febrero de 2016. Este mecanismo potestativo para la resolucin


alternativa de conflictos resultar aplicable a los contratos de obra de gran envergadura, previo al inicio de un arbitraje.
Criterios de Calificacin
Puntaje
El sistema cumple con todas las normas de buenas prcticas enume3
radas en (a) hasta (e) mencionadas arriba.
El sistema cumple solamente con lo establecido en (a) ms dos de
los estndares de las buenas prcticas.

El sistema cumple solamente con lo estipulado en (a) y (b) arriba.

El sistema no utiliza RAC como mecanismo normal para solucin


de controversias en los contratos pblicos.

En atencin a lo sealado en los prrafos precedentes y del anlisis realizado, podemos afirmar que los medios de solucin de controversias incorporados en los contratos sujetos al mbito de la Ley de Contrataciones del Estado s guardan coherencia
con los estndares internacionales.
Puntaje obtenido: 3
Sub-indicador 8 (c) - Existen procedimientos para hacer cumplir las decisiones que
surjan del proceso de solucin de controversias

A fin de ser efectivos, los contratos no solamente deben contener disposiciones relativas a procedimientos de solucin de controversias justos y eficientes sino que tambin
deben contener clusulas para poder aplicar la decisin que surja de un proceso de
solucin de controversias. A continuacin se mencionan algunas de las condiciones
bsicas.
(a) El pas es miembro de la Convencin de Nueva York sobre aplicacin de los laudos de arbitraje internacional
(b) El pas cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una disputa
buscar el cumplimiento de la decisin recurriendo a los tribunales.
(c) El pas cuenta con un proceso para monitorear esta rea de la administracin de
contratos y para resolver problemas de desempeo de los contratos.
Diagnstico desagregado segn parmetros
a)

El pas es miembro de la Convencin de Nueva York sobre aplicacin de


los laudos de arbitraje internacional

169

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

El Per se adhiri a la Convencin sobre el Reconocimiento y Ejecucin de las Sentencias Arbitrales Extranjeras (Convencin de Nueva York de 1958) el 7 de julio de
1988 mediante Resolucin Legislativa N 24810, la cual entr en vigencia el 5 de octubre del mismo ao.
Al respecto, cabe anotar que conforme a lo dispuesto en el artculo 74 del Decreto
Legislativo N 1071 -Decreto Legislativo que norma el Arbitraje-, los laudos extranjeros podrn ser reconocidos y ejecutados en el Per teniendo en cuenta entre otros
instrumentos- la indicada Convencin, para lo cual la parte interesada deber formular
su respectiva solicitud ante la Corte Superior de Justicia (Poder Judicial) competente.
b)

El pas cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una


disputa buscar el cumplimiento de la decisin recurriendo a los tribunales

El Per s cuenta con procedimientos adecuados que permiten hacer efectivo el cumplimiento del laudo, ya sea ante los propios rbitros o ante el Poder Judicial (tribunales judiciales).
En ese sentido, en el artculo 67 del Decreto Legislativo N 1071 se establece que el
tribunal arbitral -a solicitud de parte interesada- se encuentra facultado para ejecutar
sus laudos y decisiones, siempre que medie acuerdo de las partes o se encuentre previsto en el reglamento arbitral aplicable al caso. Pero, si el tribunal arbitral considera
que resulta necesario requerir la asistencia de la fuerza pblica, la ejecucin del laudo
deber ser solicitada al Poder Judicial.
Sin perjuicio de lo antes sealado, la parte interesada puede recurrir directamente al
Poder Judicial para hacer efectivo el cumplimiento del laudo, cumpliendo con los requisitos y el procedimiento establecido en el artculo 68 del Decreto Legislativo N
1071.
Lo manifestado lneas arriba resulta plenamente aplicable para exigir el cumplimiento
de los laudos emitidos en el mbito de las contrataciones del Estado. En ese sentido,
el artculo 231 del Decreto Supremo N 184-2008-EF, Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado recientemente derogada, dispone que el laudo se ejecuta como
una sentencia, siempre y cuando siendo el rbitro nico o el presidente del tribunal
arbitral publique el laudo emitido en el SEACE.
c)

El pas cuenta con un proceso para monitorear esta rea de la administracin de contratos y para resolver problemas de desempeo de los contratos

Al respecto, es necesario sealar que antes del ao 2012, la normatividad de contrataciones del Estado estableca que era obligacin del rbitro nico y del presidente del
tribunal arbitral remitir al OSCE el laudo que emitieran para su registro y publicacin.

170

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sin embargo, debido a la inexistencia de elemento coercitivo que asegure su cumplimiento, dicha disposicin no siempre era observada.
Por esa razn, en el ao 2012 la Ley de Contrataciones del Estado fue modificada por
la Ley N 29873, con el propsito de, entre otros aspectos, disponer que el laudo deba ser notificado a las partes en forma personal y a travs del SEACE para efectos de
su validez, siendo el rbitro nico y el presidente del tribunal arbitral los responsables
de llevar a cabo el registro del laudo en dicho sistema electrnico.
Como puede advertirse, la modificacin aludida respondi a la necesidad de superar
la situacin antes descrita, as como para fortalecer los principios de publicidad y
transparencia que rigen las contrataciones pblicas.
En la nueva Ley de Contrataciones del Estado se ha mantenido el sentido de la modificatoria llevada a cabo en el ao 2012 respecto a la notificacin del laudo va el
SEACE, pero esta vez se ha precisado que la publicacin en dicha plataforma electrnica es condicin para su eficacia.
A su vez, debe anotarse que el OSCE publica en su portal web institucional los laudos
que le son remitidos83, los cuales son de acceso general y gratuito.
Sin perjuicio de lo sealado, es menester indicar que OSCE ha iniciado el anlisis de
los laudos publicados con la finalidad de identificar los criterios interpretativos y las
tendencias en la forma de resolver las controversias que surgen en el mbito de las
contrataciones del Estado, lo que permitir la identificacin de los posibles errores y
deficiencias en que se podra estar incurriendo durante la gestin del contrato. Con
este insumo ser posible implementar medidas correctivas que promovern la mejora
de la gestin de los procesos de contratacin.
Criterios de Calificacin
El sistema de adquisiciones en el pas cumple con los requisitos de a)
- c) mencionados arriba.

Puntaje
3

El pas cumple con dos de las condiciones nombradas arriba.

El pas cumple con la condicin de a)

El pas no cumple con ninguno de los requisitos.

83

Corresponde sealar que en la actualidad existen ms de tres mil quinientos laudos arbitrales
(emitidos desde el ao 2003 al 2015) publicados en el portal institucional del OSCE, link:
http://www.osce.gob.pe/descarga/arbitraje/laudos/arbitraje1.asp

171

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En atencin a lo sealado en el anlisis del sub-indicador 8 ( c) podramos concluir


que en el Per se cumple con todos los criterios de calificacin establecidos en el presente sub-indicador. Sin embargo, a pesar de las medidas de transparencia implementadas desde el ao 2012, que obligan a la publicacin de laudos a travs del SEACE
(los laudos anteriores a esa fecha se publican a travs de la pgina web del OSCE), se
debe sealar que se adolece de un trabajo de anlisis a partir de contenido de los laudos emitidos y publicados (jurisprudencia arbitral), el cual permita obtener conclusiones que orienten a las Entidades, especialmente a los integrantes de los OEC, sobre
la mejor manera de redactar y administrar sus contratos.
Asimismo, los procuradores pblicos, a quienes se les encarga legalmente la defensa
del Estado en los arbitrajes, no sostienen regularmente reuniones con los integrantes
de las OEC con el propsito efectuar un balance final del arbitraje, permitiendo incorporar lecciones aprendidas a partir del contenido de los laudos.
Es por ello que ser de suma importancia, tal como se ha sealado, la prxima publicacin a cargo del OSCE del primer informe que contenga un anlisis de laudos.
Puntaje obtenido: 2
Como una tarea pendiente, adicionalmente a la publicacin de los informes del OSCE
que contengan anlisis de laudos (jurisprudencia arbitral), se deber establecer como una necesaria prctica al interior de las Entidades, la realizacin de reuniones de
trabajo entre los procuradores pblicos de la Entidades con los integrantes de las reas
de administracin y logstica con el fin de retroalimentar a las mismas con el contenido y el sustento de las decisiones arbitrales. De esta manera se podr mejorar los alcances y contenidos de procedimientos de contratacin y posterior administracin de
los contratos derivados de los mismos.

172

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Pilar IV: Integridad del Sistema de Adquisiciones Pblicas


Indicador 9. El pas tiene sistemas efectivos de control y auditora.
El objetivo de este indicador es determinar la calidad, la confiabilidad y la oportunidad de los controles internos y externos, preferentemente sobre la base de la evaluacin de los riesgos y su mitigacin. Del mismo modo, la efectividad de los controles
debe revisarse en trminos de la rapidez y rigurosidad con las que se implementan las
recomendaciones de los auditores. Este indicador tiene cinco sub indicadores.
Sub indicador 9 (a) Debe existir un marco legal, una organizacin, polticas y
procedimientos para el control interno y externo y para la
verificacin de las adquisiciones pblicas para brindar un
marco de control operativo.

En este sub-indicador se evala si el sistema en el pas contiene disposiciones sobre


lo siguiente:
a)

Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditora


para supervisar la funcin de adquisiciones.

b)

Implementacin de mecanismos de control interno en las diferentes


dependencias con procedimientos claramente definidos.

c)

Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y una


mitigacin efectiva del riesgo.

d)

Evaluacin y controles especficos y peridicos del riesgo y ajustados al manejo


del riesgo.

Diagnstico por criterios:

a)

Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditora


para supervisar la funcin de adquisiciones

En lo que concierne al marco legal, existen disposiciones especficas que definen las
competencias de las instituciones a cargo del control de las adquisiciones pblicas. El
SNC est estructurado sobre la base de las competencias constitucionales, establecidas en la Constitucin Poltica del Per del 1993, entre las cuales se encuentra la de
supervisar la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones
de la deuda pblica y de los actos de la instituciones sujetas a control (Art. 82).

173

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

El SNC es el conjunto de rganos de control, normas y procedimientos estructurados


e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada.
Sus mecanismos de actuacin comprenden las actividades y acciones en los campos
administrativos, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanzan al
personal que presta servicio en ellas, independientemente del rgimen que las regula.
El SNC est conformado por los siguientes rganos de control:
La CGR, como ente tcnico rector.
Todos los OCI de las entidades que se mencionan en el artculo 3 de la Ley del
SNC y de la CGR, sean stas de carcter sectorial, regional, institucional o se
regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional.
Las sociedades de auditora externa independientes, las cuales son designadas
por la CGR y contratadas durante un periodo determinado para realizar en las
entidades servicios de auditora econmica, financiera, de sistemas
informticos, de medio ambiente y otros.
En concordancia con sus roles de supervisin y vigilancia, el control externo generalmente es posterior sin embargo, cuando se determine por ley o normativa expresa,
puede ser tambin preventivo y simultaneo sin que en ningn caso conlleve a injerencia en los procesos de direccin y gerencia a cargo de la administracin de la entidad,
o interferencia en el control posterior que corresponda.
Para su ejercicio, se aplican sistemas de control de legalidad, de gestin, financiero,
de resultados, de evaluacin de control interno u otros que sean tiles en funcin a las
caractersticas de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o combinada. Asimismo, admite que se lleven a cabo inspecciones y verificaciones, as como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de
control.
Ahora bien, en cuanto los mecanismos de actuacin relacionados con las contrataciones pblicas lo regular es que efectu un control posterior, el cual es supervisado directamente por la misma CGR.
La CGR ejerce acciones de control previo en los casos de pago de presupuestos adicionales de obra por montos que excedan el 15% originalmente previsto, pagos adicionales por servicios de supervisin de obras y adquisiciones bajo secreto militar.
En este punto cobra relevancia resaltar que el control externo comprende el conjunto
de polticas, normas, mtodos y procedimientos tcnicos, que compete aplicar a la
CGR u otro rgano del Sistema por encargo o designacin de sta, con el objeto de
supervisar, vigilar y verificar la gestin, la captacin y el uso de los recursos y bienes

174

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carcter


selectivo y posterior.
Respecto a la autonoma de los rganos del sistema se aprecia que el 50.74% (375 jefes de OCI) recibe retribucin por sus servicios con cargo al presupuesto de la CGR y
el resto figura en la planilla de pagos de las entidades segn se aprecia del siguiente
cuadro:

En este extremo, es preciso sealar que independientemente del presupuesto para el


pago, la decisin de designacin recae en la CGR y en los casos que delega o encarga
el desarrollo de acciones de control en materia de contrataciones a los rganos de
Control Institucional, la CGR no deja de cautelar directamente la actuacin de los auditores, lo que incluye la revisin de los informes de control, de oficio, por la CGR, la
anuencia de este organismo mximo de control, la reformulacin si as lo amerita as
como indicaciones precisas para superar posibles deficiencias, de corresponder, todo
ello de conformidad con la Resolucin de Contralora N 354-2015-CG de fecha
5.mayo.2015 que autoriza y regula la supervisin Tcnica al OCI por parte de la
CGR.
Dicho lo anterior, el aspecto financiero se reduce a un pago de planillas sin afectar la
independencia en las labores de control dada la existencia de los mecanismos de supervisin y seguimiento esbozada en el prrafo precedente, lo cual disminuye todo
riesgo de parcialidad por la actuacin preponderante de la misma CGR en estas acciones de control posterior en materia de contrataciones.
b)

Implementacin de mecanismos de control interno en las diferentes


dependencias con procedimientos claramente definidos.

En primer trmino corresponde definir el concepto de control interno y reconocerlo


como el conjunto de acciones, actividades, planes, polticas, normas, registros, procedimientos y mtodos, incluido el entorno y actitudes que desarrollan autoridades y

175

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

su personal a cargo, con el objetivo de prevenir posibles riesgos que afectan a una entidad pblica.
En cuanto a los mecanismos de Control Interno, la Ley N 28716, Ley de Control Interno de la Entidades del Estado, establece la implantacin, funcionamiento, perfeccionamiento y evaluacin del control interno en las entidades estatales, con el propsito de cautelar y fortalecer los sistemas administrativos y operativos, contra los actos
y prcticas indebidas o de corrupcin, propendiendo al debido y transparente logro de
los fines, objetivos y metas institucionales.
Las normas establecidas en el referido cuerpo normativo son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades, siendo que la Ley N 28716 faculta a la CGR para dictar la normativa tcnica de control que oriente la efectiva implantacin y funcionamiento del control interno as como su respectiva evaluacin.
En virtud de dichas facultades, en noviembre de 2006 la CGR emite la Resolucin de
Contralora N 320-2006-CG, que contiene las NCI, las cuales fueron elaboradas en
armona con los conceptos y enfoques modernos esbozados por las principales organizaciones mundiales especializadas sobre la materia, con aportes de instituciones y
de personas vinculadas al tema como resultado de su pre publicacin en la pgina web
institucional, y con la siguiente estructura basada en los componentes de control reconocidos internacionalmente:
1.
2.
3.
4.
5.

Ambiente de control
Evaluacin de riesgos
Actividades de control gerencial
Informacin y comunicacin
Supervisin

Puede afirmarse entonces que se cuenta con procedimientos claramente definidos, los
cuales, a nivel operativo, se encuentran establecidos en la Gua para la Implementacin del SCI de las entidades del Estado, aprobada en octubre de 2008 mediante Resolucin de Contralora N 458-2008-CG.
Conviene resaltar que el SCI est a cargo de la propia entidad pblica. Su implementacin y funcionamiento es responsabilidad de sus autoridades, funcionarios y servidores, siendo que el rol de la CGR en este aspecto es evaluar el SIC de las entidades
del Estado. Sus resultados contribuyen a fortalecer la institucin, a travs de las recomendaciones que hace de conocimiento de la administracin para las acciones conducentes a superar las debilidades e ineficiencias encontradas.
Asimismo, la CGR como ente rector del SCI, ha emprendido un operativo especial de
acompaamiento a 15 entidades para coadyuvar a la implementacin del Control Interno focalizado en el proceso de contratacin, en razn de que es uno de los temas

176

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ms sensibles en la gestin pblica. Este acompaamiento apunta a fortalecer y optimizar los controles en el interior de las entidades del Estado, evitando posibles riesgos
en la administracin de los recursos pblicos relacionados con la contratacin de bienes servicio u obras. En este acompaamiento se afianza la importancia de procedimientos que identifiquen claramente las competencias en las contrataciones (quin),
los procedimientos y acciones que atienda riesgos en las diferentes fases de la contratacin (cmo) y la diligencia y concatenacin oportuna de acciones (cundo) hasta la
obtencin de las prestaciones requeridas lo cual propende a la reduccin de riesgos de
manejos inadecuados que luego derivan en prdidas para el Estado y su correlato en la
calidad de bienes, servicios y obras para el usuario final que es el ciudadano.
En ese orden de ideas, la CGR viene implementando mecanismos de control interno a
nivel de entidades y, finalmente, con el objetivo de incrementar y mantener buenas
prcticas de control interno, ha logrado que se incorpore en la Ley de Presupuesto del
Sector Pblico 2016 una disposicin expresa respecto al control interno que alcanza a
los tres niveles de gobierno as como una medida complementaria a todos los esfuerzos materializada en un Programa de Incentivos de la Gestin Municipal 2016 que
propone metas referida al Control Interno e incentivos econmicos a quienes cumplan
con su implementacin.
Como informacin complementaria al Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y
Modernizacin Municipal 2016, se verifica que en el mes de diciembre de 2015, se
aprob el Decreto Supremo N 400-2015-EF, mediante el cual se Aprueban los procedimientos para el cumplimiento de metas y la asignacin de los recursos del Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal del ao 2016, en cuyos
acpites 17 y 28 se establecen metas relacionadas con la implementacin del control
interno en las municipalidades. Adems, en el mismo dispositivo legal se aprueban los
instructivos de evaluacin correspondientes, desarrollando las actividades, especificaciones, medios de verificacin y puntajes de evaluacin para la implementacin del
control interno en el proceso de contratacin pblica.
El documento Medicin de la Implementacin del Sistema de Control Interno en el
Estado Ao 2014 de la CGR, seala que el ndice de Implementacin del Sistema
de Control Interno (IISCI) promedio es de 25, ubicado en el nivel de maduracin intermedio, tercera escala de seis. Asimismo, se indica que las empresas estatales y los
organismos autnomos presentan un mayor nivel de implementacin del sistema de
control interno; mientras que las municipalidades provinciales presentan el menor
puntaje (15 control interno inicial).
c)

Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y


una mitigacin efectiva del riesgo.

177

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Este aspecto persigue evaluar si los mecanismos de control constituyen actividades


que propenden a la verificacin y mitigacin de riesgos sin afectar los incentivos para
la toma de decisiones en favor de que se concreten las adquisiciones; es decir, que el
control no conlleve a la inoperancia en la obtencin de las prestaciones que se requieren contratar.
En este punto, la CGR ha asumido un rol protagnico en el control interno promoviendo que los funcionarios tomen en cuenta las normas y riesgos en lugar de desincentivar la toma de decisiones por parte de estos ltimos, como era la percepcin en
periodos anteriores. Actualmente, puede afirmarse que no existen frenos en la toma de
decisiones por causas atribuibles al control. Sin embargo, dicho equilibrio entre la toma de decisiones y la mitigacin del riesgo como parte del control interno resulta muy
difcil de medir, por lo que no puede sostenerse que el criterio analizado se cumpla.
d)

Evaluacin y controles especficos y peridicos del riesgo y ajustados al


manejo del riesgo.

Los controles especficos y peridicos del riesgo tienen directa vinculacin con el nivel de implementacin del control interno. Con relacin a ello, el artculo 6 de la Ley
28716, Ley de Control de la Entidades del Estado establece como obligacin del Titular y funcionarios de cada entidad (...) Efectuar la autoevaluacin del control interno,
a fin de propender al mantenimiento y mejora continua del control interno.
Tal como se mencionara anteriormente, la CGR concluy una medicin en los tres
niveles de gobierno respecto de la implementacin del control interno durante el ao
2014, lo que permiti que se obtenga el IISCI, indicador que mide el grado de implementacin o madurez del SCI en las entidades del Estado. Dicho indicador fue construido en base a un cuestionario de 51 preguntas aplicadas a Jefes de OCI de 655 entidades a nivel nacional de los tres niveles de gobierno. A continuacin se citan algunos
resultados de la medicin efectuada:

El valor promedio del IISCI 2014 es de 25 revelando un nivel de maduracin


promedio (tercera escala de seis); el 34% de las entidades evaluadas tiene un
IISCI en dicho rango, un 51% tiene un puntaje de menor calificacin que lo
ubica en el Control Interno inicial y en el otro extremo, slo un 4% est en el
nivel de maduracin ptimo y un 1% en el de mejora continua.
A nivel de los Componentes del Control Interno, el de Informacin y
Comunicacin es el mejor evaluado con un IISCI de 37, luego los componentes
de Actividades de Control Gerencial y Ambiente de Control con 31, ubicados
los tres en un nivel de maduracin intermedio. Asimismo, los Componentes con
menor desarrollo son Evaluacin de Riesgos con 10 y supervisin con 14,
ambos en el nivel inicial.

178

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Con ello se verifica que, independientemente de la progresiva evolucin en la implementacin del control interno en sus diferentes componentes, incluido el manejo del
riesgo, la CGR da muestras de diligencia y preocupacin efectiva en la evaluacin y
controles especficos y peridicos al respecto.
Criterios de Calificacin:
Aunque no exista un modelo nico, es importante que los principios bsicos de supervisin y control existan dentro del marco legal y regulatorio del pas y que su aplicacin sea universal.

Criterios de Calificacin
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
a)
Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de
control y auditora para supervisar la funcin de adquisiciones.
b)
Implementacin de mecanismos de control interno en las
diferentes dependencias con procedimientos claramente
definidos.
c)
Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y
eficiente y una mitigacin efectiva del riesgo.
d)
Evaluacin y controles especficos y peridicos del riesgo y
ajustados al manejo del riesgo.
El sistema en el pas cumple con los requisitos de a) ms dos de los
requisitos anteriormente nombrados.
El sistema alcanza a) pero los controles resultan muy trabajosos y llevan mucho tiempo, obstaculizando as una toma de decisiones eficiente.
Los controles son imprecisos o flojos e inadecuados hasta tal punto
que existe una aplicacin deficiente de las leyes y reglamentaciones y
un gran riesgo de fraude y corrupcin.

Puntaje
3

2
1

A partir de lo sealado en los prrafos anteriores se aprecia el cumplimiento de las


buenas prcticas internacionales relacionadas con el control de las adquisiciones pblicas en lo que respecta al mecanismo e instituciones independientes de control, la
existencia de mecanismos definidos en relacin al control bajo la rectora de la CGR y
la clara existencia de controles especficos y peridicos respecto a los componentes
del control interno, lo que incluye el manejo de riesgos; por lo cual se cumple con lo
sealado en (a), (b) y (d). El criterio c) referido al equilibrio entre la toma de decisiones oportuna y eficiente y la mitigacin efectiva del riesgo, si bien afirma una mejora
carecera de evidencias dada la dificultad en su obtencin por la propia naturaleza
subjetiva del equilibrio definido como mejor prctica.
Puntaje obtenido: 2

179

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Como recomendacin, se propone avanzar en el diseo de indicadores cualitativos y


cuantitativos que contemplen el anlisis de factores que influyen en la actuacin diligente de las entidades y/o la posible inaccin en materia de contrataciones y si estas
circunstancias tendran correlacin con las actuaciones de control ya sea de los OCIs,
los auditores externos o la misma CGR.
Sub-indicador 9 (b).- La aplicacin y el seguimiento de los hallazgos y recomendaciones del marco de control proporcionan un entorno que
favorece el cumplimiento

En este sub-indicador se evala si en el sistema se cumple lo siguiente:


- Se realizan auditoras internas o externas al menos una vez por ao y las
recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro de los seis meses
de la presentacin del informe de los auditores.
Diagnstico del criterio:
Como premisa para evaluar la frecuencia de auditoras, corresponde sealar que el
literal h) del artculo 22 de la Ley Orgnica del SNC establece como atribucin de la
CGR aprobar el Plan Nacional de Control y los Planes Anuales de Control de las entidades siendo que para los aos 2014 y 2015, mediante Resolucin de Contralora
N 440-2013-CG emitida el 27.dic.2013 y mediante Resolucin de Contralora N
598-2014-CG emitida el 26.dic.2014 se aprobaron los planes de control para un mnimo de 415 y 624 entidades respectivamente, siendo relevante precisar que la CGR
prioriza sus acciones de control sobre las Entidades que concentran la mayor cantidad
de recursos pblicos as como aquellas que fueron materia de denuncias pblicas y
por ello, durante la ejecucin del plan anual de control de acciones de control posterior generalmente se incrementa el nmero entidades auditadas pudiendo inclusive
ejecutarse ms de una auditoria en una misma entidad. En lo que concierne a contrataciones pblicas, el tipo de accin de control ms frecuente es el examen especial y
la auditora de cumplimiento.
A continuacin se presenta la cantidad de entidades auditadas y el total de acciones de
control posterior ejecutadas al cierre de los aos 2014 y 2015 que muestra el desagregado por tipo de servicio de control segn la base de datos del Sistema de Control
Gubernamental y el Sistema Integrado de Control de Auditorias:

180

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016


SERVICIOS DE CONTROL CONCLUIDOS 2014 2015

Entidades Auditadas

# Acciones Control

Ao 2014

Ao 2015

Acciones 2014

Acciones 2015

Total CONTROL POSTERIOR

848

840

2443

2571

Examen Especial

789

392

1962

588

699

1583

Auditora Financiera

374

320

474

394

Auditora de Gestin

Auditora de Desempeo

Auditora de Cumplimiento

A partir de la informacin proporcionada por la CGR puede inferirse que la relacin


entre las acciones de control relacionadas con contrataciones pblicas, exmenes especiales y auditoras de desempeo, y el nmero de entidades auditadas en estos tipos
de acciones de control es superior a 1 lo que indica que se efecta ms de una accin
y dicha relacin se mantiene en los dos aos reportados, es decir, se desprende que se
realizan auditoras internas y externas al menos una vez por ao en las entidades focalizadas.
De otro lado, en lo que respecta a las recomendaciones de control, el literal b) del artculo 15 de la ley Orgnica del SNC, establece que es atribucin del SNC formular
oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, as como los procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas
administrativos, de gestin y de control interno.
En concordancia con estas atribuciones la Normas de Auditoria Gubernamental (vigente hasta el 12 de mayo de 2014) y luego la Directiva de la Auditoria de Cumplimiento aprobada mediante Resolucin de Contralora N 473-2014-CG, vigente actualmente, sealan que como resultado de las auditorias que ejecuten los rganos del
Sistema de Control emiten los informes respectivos, que contiene el desarrollo de las
observaciones o de las irregularidades detectadas en la auditoria y las respectivas recomendaciones. En cuanto a la cantidad de recomendaciones por informe, no existe
una muestra que permita evaluar un promedio, media o tendencias del nmero de recomendaciones, sin embargo, de las conversaciones sostenidas nos afirmaron que por
lo general se realizan entre 6 a 8 recomendaciones, por lo que, para las estimaciones
consecuentes consideramos el nmero exacto de 7 recomendaciones, lo que incluye
las recomendaciones para corregir desviaciones, recomendaciones de medidas de control interno para optimizar la gestin, y recomendaciones de deslinde de responsabilidades o inicio de procedimiento administrativo sancionador.
Dichas recomendaciones se presentan en los siguientes casos: En el caso de observaciones con sealamiento de presuntas responsabilidades administrativas funcionales
de los hechos revelados en el Informe, que no se encuentren sujetos a la potestad sancionadora de la CGR, se recomienda a la entidad auditada que disponga su procesa-

181

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

miento y la aplicacin de las sanciones correspondientes, conforme al marco legal


aplicable y en caso contrario, se incluye una recomendacin para su procesamiento en
el rgano respectivo, debiendo sealarse expresamente la competencia legal exclusiva
y el impedimento subsecuente de la entidad para disponer el deslinde de responsabilidad por los mismos hechos, lo que deber ser puesto en conocimiento del titular de la
entidad auditada.
La Directiva N 014-2000-CG/B150, modificada con R.C. N 302-2015-CG, emitida
por la CGR el 7 de octubre de 2015, tiene como objetivo establecer los procedimientos para la verificacin y seguimiento de la implementacin de las recomendaciones
contenidas en los informes resultantes de las acciones de control efectuadas por los
rganos conformantes del SNC y de las Sociedades de Auditora designadas y contratadas y adems constituye las pautas para el seguimiento de los procesos judiciales
derivados de las acciones de control efectuadas por los rganos conformantes del
SNC y de las Sociedades de Auditora designadas y contratadas.
La referida Directiva establece lineamientos puntuales para la verificacin, seguimiento y registro de las medidas correctivas dispuestas por el Titular de la entidad que
aseguren la implementacin de las recomendaciones contenidas en los informes emitidos por los rganos conformantes del SNC.
En cuanto a la atencin que brindan las entidades respecto de las recomendaciones de
control, segn lo informado por la CGR, el inicio de la implementacin de recomendaciones no supera un ao dada la responsabilidad que conlleva para el funcionario a
quien se le dirige la recomendacin. Ahora bien, respecto al seguimiento de la implementacin, los OCIs a nivel nacional reportan el cambio de estado de las recomendaciones (concluidas, en proceso, pendientes) sin embargo, dado que las implementaciones son progresivas, el detalle de plazos por entidad auditada se gestiona en la esfera del OCI mientras que los reportes macro del estado por tipo de informe de control, se consolida en la CGR.
En el siguiente cuadro se aprecia que en el periodo 2009 2015 se han formulado
85,627 recomendaciones, cuyo estado al 31 de marzo del 2016 es el siguiente:

182

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

TIPO INFORME

Reporte al 31 de marzo del 2016


2009-2015

INFORME ESPECIAL
Concl ui do
En proce s o

3,140
466

Pe ndi e nte

1,309

sub total 1

4,915

INFORME ADMINISTRATIVO
Impl e me nta da

39,903

En proce s o

19,593

Re toma da

1,191

Pe ndi e nte

16,839

No a pl i ca bl e

3,186

sub total 2

80,712

TOTAL GENERAL

85,627

Fuente: Base de datos de la CGR


Para calcular el nivel de recomendaciones pendientes que se implementan en ms de
un ao, y considerando el reporte brindado por la CGR sobre la cantidad de entidades
auditadas y el total de acciones de control posterior ejecutadas al cierre de los aos
2014 y 2015, as como el reporte del estado de las recomendaciones, se tienen en consideracin tres aspectos:

Nmero promedio de informes al ao (control posterior adquisiciones): 2,507

Nmero de recomendaciones por informe: 7

Nmero de recomendaciones pendientes en los ltimos 7 aos: 18,138

As se aprecia que de 85,627 recomendaciones formuladas en 7 aos, 18,138 se encuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de control
relacionados con adquisiciones pblicas recaen en servicios de control posterior, los
cuales ascienden a 2,507 como promedio anual siendo que el promedio de recomendaciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio de 17,549
recomendaciones por ao.
A partir de dicha informacin resulta razonable inferir que de las recomendaciones
registradas como pendientes de atencin al 31 de marzo 2016 18,138 un 96.7%
(17,549) seran recomendaciones generadas en el ao anterior y por ende se encontraran dentro del plazo de atencin de un ao; mientras que el 3.3 % (589) sera el nivel
de recomendaciones que se atienden por ms de un ao.
Criterios de Calificacin
El propsito de este indicador es revisar en qu medida se implementan dentro de un
plazo razonable las recomendaciones de auditora interna y externa. Esto puede ex-

183

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

presarse como porcentaje de las recomendaciones implementadas dentro de los seis


meses, el ao, transcurrido ms de un ao o nunca.
Criterios de Calificacin

Puntaje

Se realizan auditoras internas o externas al menos una vez por ao y


las recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro de
los seis meses de la presentacin del informe de los auditores.

Las auditoras se realizan todos los aos pero la respuesta a las recomendaciones de los auditores o su implementacin llevan hasta un
ao.

Las auditoras se realizan en forma anual pero las recomendaciones


rara vez se implementan o encuentran una respuesta.

Las auditoras se realizan en forma espordica y, en general, no se implementan sus recomendaciones.

A partir de lo sealado en los prrafos precedentes se cumplira con la periodicidad de


realizacin de auditoras al menos una vez por ao y se aprecia que la respuesta a las
recomendaciones, si bien puede mejorarse, es materia de seguimiento por parte del
SNC de modo que se logren avances en la eficiencia y legalidad del uso de recursos
pblicos. Cabe precisar que a partir de la informacin reportada por la CGR se ha logrado obtener el indicador sobre el porcentaje de implementacin de recomendaciones.
Puntaje obtenido: 2

Como recomendacin se sugiere a la CGR que optimice la formulacin y esperada


implementacin de recomendaciones de control en dos aspectos: la claridad y asertividad en la formulacin de recomendaciones y por otro lado, la inclusin de la variable duracin de la implementacin en sus controles.

Sub-indicador 9 (c) El sistema de control interno brinda informacin oportuna


sobre cumplimiento a fin de permitir las acciones de gestin.

En este sub-indicador se evala si se cumplen las siguientes disposiciones clave:


a)
Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir
problemas a la gerencia segn la urgencia que tengan.
b)
Reportes peridicos a la gerencia a travs de todo el ao.
c)
Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.

184

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Diagnstico de los criterios

a)

Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir problemas a la gerencia segn la urgencia que tengan.

En el ordenamiento nacional, no existe una unidad de control interno como lo denominaran algunos pases pues segn la Gua para la Implementacin del Sistema
de Control Interno de las entidades del Estado se prev la conformacin de un Comit en cada Entidad, el cual es el encargado de efectuar la sensibilizacin, orientaciones, diagnsticos internos, y apoyo en el establecimiento y seguimiento de planes de
control interno en consideracin a riesgos de la gestin, de modo que las medidas a
implementarse, progresivamente, formen parte de las decisiones internas en los diferentes niveles de la Entidad.
Ahora bien, cabe sealar que en enero de 2015 la CGR, a travs del Departamento de
Control Interno de la Gerencia de Estudios y Gestin Pblica elabor herramientas
escritas como parte de una estrategia para fortalecer el control interno en las entidades
del Estado, de conformidad con las responsabilidades que le otorga la Ley N 28716,
Ley de Control Interno de las entidades del Estado. Dichas herramientas escritas incluyen materiales que sensibilizan a las entidades sobre el valor agregado del control
interno, materiales de capacitacin, lista de chequeos de autodiagnstico y formatos
de seguimiento y evaluacin, todo lo cual se ha generado en funcin de los siguientes
ejes y componentes:

El componente Acompaamiento a entidades piloto tiene como objetivo que, a travs del acompaamiento de la CGR, un grupo de entidades de los tres niveles de gobierno implementen sus controles internos en el proceso de contratacin pblica,
promoviendo de esta manera la institucionalizacin el control interno en estas entidades; adems de identificar y, sobretodo, documentar buenas prcticas y experiencias
que sirvan de insumo para retroalimentar los productos y herramientas de control in-

185

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

terno (normativa existente, lenguaje, gradualidad de la implementacin) de la estrategia.


En ese sentido, la estrategia define adems que el acompaamiento de control interno
se focalice en el proceso de contratacin pblica y cuenta con el compromiso y voluntad de accin de las entidades seleccionadas. El perodo de acompaamiento abarca
un plazo aproximado de ocho meses.
Como resultado de la utilizacin y/o aplicacin del material escrito generado se tienen
los siguientes resultados:

Equipos directivos sensibilizados y personal logstico capacitado en control interno.


Entidades que actualizaron o emitieron sus documentos de formalizacin del
compromiso de implementacin del control interno (actas de compromisos y
comits de control interno)
Entidades que lograron identificar sus riesgos y brechas en el proceso de contratacin pblica, a travs de la herramienta de control interno proporcionada por
la CGR, y producto de ello emitieron lineamientos y protocolos formales para la
mitigacin de los mismos.
Entidades que van generando experiencia y cultura de control interno al interior
de sus organizaciones.

Ahora bien, en mayo del ao 2016 la CGR ha aprobado la Directiva N 013-2016CG/GPROD Implementacin del Sistema de Control Interno en las Entidades del
Estado, a fin de: i) regular el modelo y los plazos para la implementacin del SCI
que deben realizar las entidades del Estado en los tres niveles de gobierno, ii) medir el
nivel de madurez del SCI con base a la informacin que deben registrar las entidades
de todos los niveles de gobierno a travs del aplicativo informtico Seguimiento y
Evaluacin del SCI. Asimismo, establece los plazos mximos en los que cada entidad
debe implementar su SCI, en funcin al nivel de gobierno, fase y etapa de implementacin.
b)

Reportes peridicos a la gerencia a travs de todo el ao.

En cuanto a los reportes peridicos a la gerencia a travs de todo el ao, como lo hemos sealado precedentemente, el SCI se debe realizar dentro de cada Entidad en los
tres niveles de gobierno, siendo que, en el ao 2016 mediante la Directiva N 0132016-CG/GPROD se prev una fase de evaluacin la cual debe ser permanente y se
acompaa la evolucin de las fases de planicacin y ejecucin, con la nalidad de
retroalimentar el proceso de implementacin para la mejora continua del SCI de la
entidad.
As, en la fase de evaluacin se deben efectuar Reportes de evaluacin y mejora continua, lo cual comprende las actividades enfocadas a viabilizar la evaluacin peridi-

186

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ca de la implementacin del SCI, as como su mejora continua y difusin de los logros


alcanzados al interior de la entidad, para ello se deben realizar las siguientes actividades:

Elaborar reportes de evaluacin respecto a la Implementacin del SCI, para


ello se considera que en la fase de planicacin, el Comit de cada entidad elabora un reporte de evaluacin al trmino de cada una de sus etapas, en la fase de
ejecucin se elabora reportes de evaluacin trimestral de la implementacin del
plan de trabajo.
Los reportes de evaluacin de las fases de planicacin y ejecucin, visados y
suscritos por cada miembro del Comit, se remiten al Titular de la entidad a n
de que tome conocimiento del estado situacional y disponga de las acciones que
correspondan.

Elaborar un informe nal, al trmino del plazo de implementacin del SCI, el


Comit de cada entidad elabora un informe nal que recoja la informacin del
proceso de implementacin del SCI de la entidad
Igualmente, el informe nal visado y suscrito por cada miembro del Comit, se
remite al Titular de la entidad para que tome conocimiento de la implementacin y garantice la continuidad del Control Interno en la entidad.

c)

Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.

Dado que la Directiva N 013-2016-CG/GPROD recin ha sido aprobada por la CGR


a mediados del ao 2016 no se cuenta con informacin que permitan evaluar el cumplimiento de la periodicidad sobre las implementacin de las recomendaciones de
control interno que se realicen dentro de cada Entidad.
Sin embargo, es preciso sealar que la referida Directiva establece plazos para que las
Entidades implementen sus sistemas de control interno, segn el siguiente detalle:

187

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin:
Deben establecerse las siguientes disposiciones clave:
(a)
(b)
(c)

Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir


problemas a la gerencia segn la urgencia que tengan.
Reportes peridicos a la gerencia a travs de todo el ao.
Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.

Criterios de Calificacin

Puntaje

Se cumplen todos los requisitos enumerados arriba de la (a) hasta la (c).

Se cumplen con los requisitos de (b) ms una de los restantes.

Solamente se cumple con el requisito de (a).

No existe un sistema de control interno operativo.

De lo expuesto se desprende que existen normas escritas que regulan el control interno, as como documentacin generada por la CGR, a travs de su programa de
acompaamiento, lo cual incluye disposiciones sobre reportes peridicos en la planificacin (al trmino de cada etapa) y ejecucin (trimestralmente), as como un informe final, por lo que se verifican disposiciones que dan cuenta de las mejores prcticas
sealadas en los literales a) y b), sin embargo, dado que la Directiva N 013-2016-

188

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

CG/GPROD ha sido aprobada en el mes de mayo del 2016, no se cuenta con informacin que permita verificar el cumplimiento aludido en el literal c).

Puntaje obtenido: 2

Como recomendacin se sugiere que la CGR que en coordinacin con el Ministerio


de Economa y Finanzas y el OSCE, desarrollen sinergias con miras a aprobar instrumentos consensuados que fortalezca el sistema de control interno sobre la base de
la identificacin, medicin y sistematizacin de mejores prcticas en favor de las acciones de gestin.

Sub indicador 9 (d) Los sistemas de control internos se encuentran suficientemente definidos como para permitir la realizacin de auditoras de desempeo

El presente indicador est orientado a evaluar la existencia de polticas, procedimientos o lineamientos de control interno en las Entidades, que sirvan de pauta para
la realizacin de auditoras de desempeo.
En este Sub-indicador se evala la existencia de Procedimientos de control interno lo
que incluye un manual que establece los requisitos para esta actividad y est a disposicin de todo el personal
Diagnstico de los criterios:
En primer lugar cabe mencionar que de conformidad con el artculo 7 de la Ley N
27785, Ley del SNC y de la CGR, el Control Interno:
i)

ii)

iii)

Se encuentra en el mbito de cada Entidad sujeta a control y comprende


acciones de cautela previa, simultnea y de verificacin posterior con la
finalidad que la gestin de sus recursos, bienes y operaciones se efecte
correcta y eficientemente;
El control interno previo y simultneo compete exclusivamente a las
autoridades, funcionarios y servidores pblicos de las entidades como
responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, en tanto que el
control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del
servidor o funcionario ejecutor, as como por el OCI segn sus planes y
programas anuales;
Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el
funcionamiento y confiabilidad del control interno, estando obligado a definir

189

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

las polticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se


formulen al respecto.
En ese contexto, se expidi la Ley N 28716, Ley del Control Interno de las Entidades
del Estado, que define al SCI y sus componentes, as como la obligatoriedad de las
Entidades de implantar un control interno en sus procesos, actividades, recursos, operaciones y actos institucionales, orientando su ejecucin a la promocin y optimizacin de la eficiencia, eficacia, transparencia y economa en las operaciones de la Entidad y el cuidado y resguardo de los recursos y bienes del Estado.
Respecto a los procedimientos de control interno en las Entidades, lo que incluye manuales de control interno en las Entidades a disposicin de su personal corresponde
sealar que la citada Ley del Control Interno de las Entidades del Estado, en su artculo 10 dispone que la CGR, con arreglo a lo establecido en el artculo 14 84 de la Ley
N 27785, dicta la normativa tcnica de control que oriente la efectiva implantacin y
funcionamiento del control interno en las Entidades del Estado, as como su respectiva evaluacin85.
En ese contexto, con Resolucin de Contralora General N 458-2008-CG del 28 de
octubre de 2008, se aprob la Gua para la implementacin del SCI de las Entidades
del Estado, cuyo objetivo principal es el de proveer de lineamientos, herramientas y
mtodos a las Entidades del Estado para la implementacin de los componentes que
conforman el SCI establecido en las NCI.
Cabe mencionar que mediante Decreto de Urgencia N 067-2009 de fecha 22 de junio
de 2009 se modific el artculo 10 de la citada Ley N 28716, sealando entre otros
que la implementacin del SCI ser de aplicacin progresiva teniendo en cuenta la
naturaleza de las funciones de las entidades as como la disponibilidad de los recursos presupuestales.
A partir de lo reseado, cobra relevancia la Gua para la Implementacin del SCI de
las entidades del Estado aprobada con Resolucin de Contralora General N 4582008-CG en la medida que ofrece una estructura y metodologa enunciativa mas no
limitativa, que sirve de marco de referencia para que las entidades desarrollen la implementacin de su SCI de manera homognea en lo general y de acuerdo con su naturaleza, cultura organizacional, complejidad operativa, atribuciones, circunstancias,
84

En el artculo 14 de la Ley N 27785, se dispone que El ejercicio del control gubernamental por
el Sistema en las entidades, se efecta bajo la autoridad normativa y funcional de la Contralora
General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos tcnicos correspondientes a su proceso, en funcin a la naturaleza y/o especializacin de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecucin.

85

Mediante la promulgacin de la Ley N 29743 se modific el cuarto prrafo del mencionado artculo 10 de la Ley N 28716, indicndose que la competencia normativa de la CGR, tomara en
cuenta la naturaleza de las funciones de las entidades, proyectos de inversin actividades y programas sociales que estas administran. Asimismo, se derogaron los artculos 2 y 3 del Decreto de
urgencia 067- 2009.

190

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel de automatizacin que le corresponde a cada entidad pblica en lo particular.
De acuerdo a lo dispuesto en la mencionada Gua, la implantacin del SCI, comprende tres (03) fases, las cuales a su vez comprenden un conjunto de actividades que
enunciamos a continuacin:
Ase
Planificacin

Actividades
Compromiso de la Alta Direccin
Diagnstico

Plan de Trabajo
Ejecucin
Evaluacin

Documentos de acreditacin
Acta de compromiso Constitucin del Comit
Programa de trabajo
Recopilacin de informacin
Anlisis de informacin
Anlisis Normativo
Identificacin de debilidades y fortalezas
Informe de Diagnstico
Descripcin de actividades y cronograma
Desarrollo del Plan de Trabajo

Implementacin a Nivel de Entidad


Implementacin a Nivel de Procesos
Evaluacin del Proceso de Implementacin

Criterios de calificacin

Puntaje

Existen procedimientos de control internos lo que incluye un manual que


establece los requisitos para esta actividad y est a disposicin de todo el
personal.

Existen procedimientos de control internos pero hay omisiones o prcticas que necesitan de ciertas mejoras.

Existen procedimientos pero su cumplimiento es disparejo.

El sistema de control interno est definido en forma deficiente o directamente no existe.

De lo expuesto se desprende que existen normas procedimientos y guas para la implementacin de sistemas de control interno en las Entidades siendo que la gua aprobada por la CGR resalta, como fundamento del ambiente de control en las entidades,
la difusin y participacin del personal de manera transversal en la implementacin y
consolidacin del control interno. Por otro lado, considerando que la implementacin
y su medicin es progresiva teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones de las
Entidades, no se puede afirmar que su cumplimiento es disparejo ni deficiente.
Adems de ello, conviene destacar que a mediados del ao 2016 la CGR a travs de la
Directiva N 013-2016-CG/GPROD ha establecido plazos para que las Entidades implementen su SCI, a partir de lo cual, posteriormente podran recabarse informacin
sobre las entidades que cuente con procedimientos de control interno.
Puntaje obtenido: 2

191

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Como recomendacin se sugiere a la CGR que en coordinacin con el OSCE elabore


un manual de control interno en materia de adquisiciones pblicas y se difunda en los
tres niveles de gobierno para las adecuaciones institucionales que sean pertinentes para que se cuente con un instrumento que permita desarrollar el control externo de
desempeo en materia de adquisiciones pblicas.

Sub indicador 9 (e).- Los auditores se encuentran lo suficientemente informados


sobre los requisitos de adquisiciones y los sistemas de control
para realizar auditoras de calidad que contribuyan al cumplimiento
El objetivo de este sub indicador es confirmar que existe un sistema para asegurar
que los auditores que verifican cuestiones de adquisiciones reciban el entrenamiento
adecuado o sean seleccionados siguiendo criterios que exijan que explcitamente demuestren suficientes conocimientos sobre el tema. En general, los auditores deben
recibir capacitacin formal sobre los requisitos para las adquisiciones, los principios, las operaciones, las leyes, reglamentaciones y procesos. De lo contrario, deben
tener amplia experiencia en adquisiciones pblicas o recibir el apoyo de especialistas
o consultores en el tema.
Los criterios a evaluar en el presente sub indicador son:
a) Existencia de un programa para capacitar a los auditores internos y externos
a fin de asegurar que estn bien versados en los principios relacionados con
las adquisiciones, las operaciones, las leyes y reglamentaciones.
b) La seleccin de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre el
tema como condicin para realizar las auditoras de adquisiciones.
Anlisis de cada uno de los criterios:
a)

Programa de capacitacin de los auditores relacionado con las


adquisiciones

Al respecto, conforme a lo dispuesto en el literal e) del artculo 22 de la Ley N 27785


la CGR tiene como atribucin fortalecer a los OCI con personal calificado para el
cumplimiento de sus fines, siendo que el personal que realiza las auditorias antes de
dar inicio a los servicios de control debe encontrarse capacitado en las materias correspondientes de acuerdo a los programas de capacitacin de la Escuela Nacional de
Control.
Bajo ese contexto, no existira una brecha entre personal que se encuentre debidamente capacitado y aquel que no, sin embargo, si existen oportunidades de mejora en
cuenta al mejoramiento continuo, de orden temtico, del programa de capacitacin.
Adicionalmente, la CGR ha proporcionado informacin del Programa de Capacitacin
que se brinda a los auditores a travs de la Escuela Nacional de Control, capacitacin

192

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

que si bien es de carcter integral, comprende materias especficas de contrataciones


pblicas, como puede apreciarse a continuacin:

(MEBA

Objetivos:

Malla Curricular:

Brindar entrenamiento bsico a los auditores


de la CGR en el ejercicio del control gubernamental, gestin pblica y desarrollo de habilidades, en el marco de las polticas y lineamientos estratgicos de la CGR.

Comprende, entre otros, el Curso Contrataciones


del Estado con 34 horas lectivas, con el siguiente
temario:

Reforzar las competencias de los auditores y


profesionales de la CGR en el ejercicio del
control gubernamental, principalmente de
aquellos que laboran en las ORC en el interior
del pas.

PAB-AC

1. Fortalecer la labor del auditor para que las


acciones de control logren los resultados esperados por La CGR.
2. Desarrollar las competencias de los auditores a
fin de contribuir a la mejora de su desempeo
laboral a travs de la puesta en prctica de las
tcnicas de la auditora de cumplimiento.

(PAI-AC

Proporcionar a sus participantes un plan de capacitacin del ms alto nivel acadmico y profesional, que les permita lograr una formacin integral.
Para ello, busca desde una perspectiva prctica,
fortalecer el desarrollo de competencias a travs
de la aplicacin de la teora en su quehacer laboral, transfiriendo sus logros de aprendizaje para el
cumplimiento de las metas institucionales:
1. Fortalecer la labor del auditor para que las
acciones de control logren los resultados esperados por La CGR.
2. Desarrollar las competencias de los auditores a
fin de contribuir a la mejora de su desempeo
laboral a travs de la puesta en prctica de las
tcnicas de la auditora de cumplimiento.

4. Actos preparatorios
5. Procesos de Seleccin
6. Modalidades Especiales de Seleccin
7. Ejecucin Contractual de Bienes y Servicios
8. Solucin de Controversias
9. SEACE y Contrataciones Electrnicas
Asimismo, comprende dos talleres de 8 horas
lectivas cada uno, respecto de:
Auditora a los Procesos de Contrataciones
Auditora de Obras Pblicas
Comprende, entre otros, un curso de 26 horas
acadmicas de Contrataciones del Estado

Comprende, entre otros, un Taller de Casustica


de Contrataciones del Estado de 16 horas acadmicas

Finalmente, la CGR ha proporcionado la siguiente estadstica de la Escuela Nacional


de Control, respecto de las capacitaciones que han recibido los auditores en materia de
adquisiciones:

193

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

b)

La seleccin de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre


el tema como condicin para realizar las auditoras de adquisiciones

Sobre el particular, de conformidad con el artculo 19 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del SNC, modificada por Ley N 28557, respecto de la designacin de los integrantes de los rganos de Auditora Interna, en primer lugar cabe mencionar que:
i)

ii)
iii)

La CGR, aplicando el principio de carcter tcnico y especializado del


control, nombra mediante concurso pblico de mritos a los Jefes de los
rganos de Auditora Interna, y hasta un veinticinco por ciento (25%) de
los mismos, por designacin directa del personal profesional de la CGR.
Los Jefes de los rganos de Auditora Interna pueden ser trasladados a otra
plaza por necesidad del servicio.
La CGR regula la separacin definitiva del Jefe del rgano de Auditoria
Interna de acuerdo a las causales, procedimientos e incompatibilidades que
establezca para tal efecto.

Ahora bien, en cuanto al hecho que quienes realizan las auditoras de adquisiciones
tengan conocimientos adecuados sobre el tema como condicin para realizarlas, es
pertinente mencionar que las Normas Generales de Control Gubernamental, aprobadas con Resolucin de Contralora N 273-2014-CG del 12 de mayo de 2014, en
cuanto al entrenamiento y competencia del personal que realiza servicios de control,
establece como premisa que el personal del Sistema debe poseer entrenamiento profesional especializado y actualizado, as como contar con la competencia necesaria
para el apropiado desarrollo del control gubernamental, propendindose a la mejora
continua de su calidad profesional. En ese sentido, cuando se selecciona a los auditores que integraran los comits de auditora en materia de adquisiciones, se requiere
que haya aprobado previamente los cursos de la Escuela Nacional de Control (MEBA,
PAB-AC, PAI-AC), sin perjuicio de que ante casos atpicos y/o complejos se recurra
al apoyo de especialistas en adquisiciones pblicas o al mismo OSCE.

194

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin

Puntaje

Existe un programa establecido para capacitar a los auditores internos y


externos a fin de asegurar que estn bien versados en los principios relacionados con las adquisiciones, las operaciones, las leyes y reglamentaciones; y la seleccin de auditores exige que tengan conocimientos adecuados
sobre el tema como condicin para realizar las auditoras de adquisiciones.

En el caso que los auditores adolezcan de conocimiento especfico sobre


adquisiciones, los mismos reciben el apoyo de especialistas o consultores
en contrataciones.

Existe un requisito de que los auditores tengan conocimientos generales


sobre los principios relacionados con las adquisiciones, sus operaciones,
leyes y reglamentaciones que las rigen pero no reciben en general el apoyo
de especialistas en adquisiciones.

No existe la exigencia de que los auditores tengan conocimientos sobre


adquisiciones y no hay un programa formal de capacitacin y ningn soporte tcnico para los auditores.

A partir de la informacin proporcionada por la CGR se desprende que desde el ao


2009, a travs de su Escuela Nacional de Control, aquella viene brindando capacitacin a los integrantes de los OCIs a fin que estos cuenten con los conocimientos adecuados sobre el tema como condicin para realizar las auditoras de adquisiciones. En
cuanto al procedimiento de seleccin de quienes lideran los rganos de auditora interna, a travs de una disposicin con rango de Ley se estipula que la seleccin se realiza a travs de un concurso de mritos que se desarrolla con carcter tcnico y especializado, siendo que para realizar servicios de control, aquellos que realizan esta labor debe contar con el entrenamiento y competencias suficientes en las materias auditadas, entre ellas, la de contrataciones pblicas.
Puntaje obtenido: 3

195

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Indicador 10.- Eficiencia del mecanismo de apelaciones


Bajo este indicador se evala detalladamente una gama de temas especficos que contribuyen a la eficiencia de los mecanismos de apelacin y elevacin de observaciones,
ya que esto ayuda a tener un entorno que favorezca la salud del sistema de contrataciones pblicas. Se calificarn cinco sub-indicadores.
Para efectos del presente indicador, se desarrollarn los mecanismos previstos en la
normativa de contrataciones para ejercer el derecho de su revisin, respecto al contenido de las Bases (elevacin de observaciones) y respecto a las actuaciones de la
Entidad impugnables (recursos de apelacin).
En los referidos mecanismos el OSCE interviene de la siguiente manera:
a. Pronunciamiento respecto de Bases elevadas: Dentro de los 3 das hbiles
siguientes de la notificacin del pliego absolutorio de observaciones formuladas
los participantes pueden solicitar que los actuados del proceso sean elevados al
OSCE para la emisin del pronunciamiento de OSCE.
La Direccin de Supervisin del OSCE debe revisar los actuados del proceso para
la emisin del Pronunciamiento correspondiente en un plazo mximo de diez das
hbiles, siendo de cumplimiento obligatorio y no puede ser impugnado en ninguna
otra va.
b. Resolucin respecto de Recurso de apelacin: Las discrepancias que surjan entre la
Entidad y los participantes o postores en un proceso de seleccin solamente podrn
dar lugar a la interposicin del recurso de apelacin, a travs del cual se pueden
impugnar los actos dictados desde la convocatoria hasta antes de la celebracin del
contrato.
A travs de este mecanismo no se pueden impugnar las Bases ni su integracin.
El Tribunal de OSCE es competente para conocer los recursos de apelacin que se
interpongan sobre los procesos de seleccin de Adjudicacin Directa Pblica, Concurso Pblico, Adjudicacin Directa Pblica y Adjudicacin de Menor Cuanta derivada de los procesos antes mencionados. En cuanto a los procesos de seleccin de
Adjudicacin Directa Selectiva y Adjudicacin de Menor Cuanta, el recurso de apelacin se presenta ante la Entidad que convoc el proceso.
Es preciso sealar que si bien en el contenido de los sub indicadores se hace referencia al trmino quejas, el desarrollo de los aspectos a tratar en el presente caso se encuentran referidos a los mecanismos de revisin previstos en la normativa de contra-

196

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

taciones, pues las quejas en la norma nacional tienen otra connotacin, alcance y procedimiento.
Sub indicador 10 (a).- Las decisiones se discuten sobre la base de la informacin
disponible y la decisin final puede ser revisada y tomada
por un ente (o autoridad) con capacidad de exigir su cumplimiento conforme a las leyes.
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
a)

Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes
han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una
decisin final que resulta vinculante salvo que se presente una apelacin.

b)

Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones


del ente ante el cual se plante la protesta y emite decisiones finales cuyo
cumplimiento puede exigirse.

c)

Existen plazos especficos para la presentacin y revisin de las protestas y


toma de decisiones que no demoran indebidamente el proceso de adquisiciones.

Diagnstico de los criterios:


a)

Evaluacin de la informacin disponible para la toma de decisiones

Respecto de las bases elevadas, las Entidades remiten al OSCE los actuados del proceso de seleccin de acuerdo a los requisitos del TUPA del OSCE, siendo la Unidad
de Tramite Documentario la encargada de recibir y verificar el cumplimiento de los
requisitos exigidos.
Para la emisin del Pronunciamiento la Direccin de Supervisin del OSCE revisa la
toda la informacin remitida por Entidad. En atencin al contenido de las solicitud(es)
de elevacin de observaciones se determinan los aspectos que sern tratados en el
Pronunciamiento, para ello se analiza los aspectos cuestionados por los participantes y
los argumentos esbozados por la Entidad, a fin que el OSCE se pronuncie y disponga,
de ser el caso, los aspectos que la Entidad deber considerar en el desarrollo de la
contratacin (integracin de Bases).
A efectos que el OSCE se pronuncie sobre los aspectos cuestionados por los participantes se cumple con evaluar la informacin disponible, con lo cual se valoran los
argumentos e intereses de ambas partes, siendo que las decisiones que se adoptan se
encuentran orientadas a velar que en los documentos de licitacin no se establezcan
condiciones o exigencias que restrinjan innecesariamente la competencia de postores.

197

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Respecto del recurso de apelacin, al momento de la presentacin del recurso, se verifica en mesa de partes del Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante Tribunal, que ste cumpla con todos los requisitos de admisibilidad, fundamentalmente requisitos documentales. Verificado el cumplimiento de estos requisitos se admite el
recurso, registrndose su ingreso en el SEACE, luego la Secretara del Tribunal corre
traslado a la Entidad convocante respecto al recurso presentado, para que remita el
expediente de contratacin del procedimiento de seleccin que ha sido impugnado, de
tal manera que el Tribunal tenga los elementos necesarios para resolver el recurso interpuesto. Al respecto, la normativa establece la obligacin de la Entidad de remitir el
expediente completo, segn lo previsto en los incisos 2) y 3) del artculo 116 del Reglamento.
Remitida la informacin por parte de la Entidad, se verifica que sta haya notificado
de la apelacin a aquellos que seran los afectados con la interposicin del recurso, lo
que incluye al tercero administrado (ganador de la Buena Pro) para que puedan manifestar (absolucin del recurso), de ser el caso, lo que corresponda a su derecho. Con o
sin la absolucin antes indicada, el expediente es remitido a la Sala correspondiente
del Tribunal, la misma que es asignada de forma aleatoria por el Sistema del Tribunal.
La Sala, a efectos de tomar una decisin acorde a derecho, se asegura que se cuente
con toda la informacin necesaria para resolver el recurso interpuesto, en caso considere que sta es insuficiente, se pide mayor informacin a la Entidad o a terceros
(usualmente otras entidades rectoras en la actividad vinculada con el objeto del procedimiento de seleccin; al rea usuaria de la propia Entidad, cuando el motivo de la
apelacin est vinculado con el requerimiento formulado por dicha rea; a otras personas naturales o jurdicas cuando es necesario verificar la veracidad de la documentacin expedida por ellas, se solicita opinin o informacin que tenga otro organismo
o autoridad especializada, entre otras). En este perodo tambin se realiza la audiencia
pblica, en la cual se escuchar los informes orales de las partes involucradas en el
recurso interpuesto (por lo general, impugnante, tercero administrado y Entidad),
cuando alguna de las partes lo hubiera solicitado o cuando el Tribunal considere conveniente su convocatoria.
Con toda la informacin necesaria y pertinente que le permita tomar una correcta decisin, lo que incluye la valoracin de las pruebas aportadas o gestionadas por el propio Tribunal, se declara que el expediente se encuentra listo para resolver, debiendo la
Sala emitir su pronunciamiento (Resolucin) y publicarlo en el SEACE.
Finalmente, debe indicarse que lo resuelto por el Tribunal puede ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial mediante la accin contencioso administrativa, cuya interposicin por s sola no suspende lo resuelto por el Tribunal, salvo que el demandante obtenga una medida cautelar de no innovar.

198

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

b)

Autoridad del ente competente y cumplimiento de sus decisiones

Respecto de las Bases elevadas, la Direccin de Supervisin es el ente tcnico responsable que forma parte de la estructura orgnica del OSCE, quien tiene a su cargo, entre otros, emitir Pronunciamientos sobre las Bases elevadas por los participantes,
siendo que las disposiciones dadas en el pronunciamiento se encuentran debidamente
motivadas y expresadas de manera objetiva.
Una vez emitido el pronunciamiento, la Entidad deber implementarlo en el desarrollo
del proceso, lo cual puede suponer efectuar correcciones, adecuaciones o acreditaciones en los documentos de licitacin. Asimismo, cabe indicar que el pronunciamiento
tiene carcter vinculante en el proceso de seleccin, siendo que la Entidad no puede
continuar con el desarrollo del proceso sin implementar lo requerido por el OSCE,
bajo sancin de nulidad del proceso.
Contra el pronunciamiento del OSCE, conforme al artculo 58 del Reglamento, no
cabe la interposicin de recurso administrativo alguno.
En lo que concierne al recurso de apelacin, el Tribunal de Contrataciones del Estado
es el rgano resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del OSCE, contando con plena autonoma e independencia para ejercer sus funciones. Como todo
tribunal administrativo imparte justicia administrativa con carcter nacional en el mbito de la Ley de Contrataciones del Estado, su Reglamento y dems normas complementarias. En consecuencia, la naturaleza del Tribunal es que se trata de un rgano
administrativo y no judicial.
En el artculo 123 del Reglamento, se prev expresamente que la resolucin que dicta
el Tribunal debe cumplirse por las partes sin calificarlas y en sus propios trminos.
Adems, se establece como medidas coercitiva, en caso de incumplimiento de la Entidad que debe ejecutar lo resuelto por el Tribunal, la comunicacin a la CGR para determinar responsabilidades y la denuncia penal correspondiente.
De otro lado, cabe precisar que el recurso de apelacin que resuelve el Tribunal agota
la va administrativa, contra ella slo cabe la accin contenciosa administrativa ante el
Poder Judicial.
c)

Plazos para la presentacin, revisin y toma de decisiones

Respecto de las Bases elevadas, una vez que la Entidad notifica a travs del SEACE el
pliego absolutorio de observaciones, dentro de los tres das hbiles siguiente los participantes, conforme a los supuestos previstos en el artculo 58 del Reglamento, pueden
solicitar ante la Entidad la elevacin de los actuados al OSCE para la emisin del
Pronunciamiento. Luego de ello, la Entidad cuenta con dos das hbiles para remitir la
informacin requerida en el TUPA del OSCE, siendo que de acuerdo al TUPA vigente la tasa para elevar las Bases al OSCE, asciende a S/: 305.00.

199

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Con la informacin completa, el expediente es remitido a la Direccin de Supervisin


para su procesamiento y tramitacin, siendo que el pronunciamiento del OSCE es
emitido en un plazo mximo legal de diez das hbiles, luego de lo cual corresponder
a la Entidad integrar las Bases y continuar con el desarrollo de su proceso de seleccin.
Cabe indicar que, en el periodo del 2012 al 2015 el 100% de los Pronunciamientos
emitidos se han realizado dentro del plazo legal establecido.
Respecto del recurso de apelacin, los plazos para interponer el recurso de apelacin
ante el Tribunal estn previstos en la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento; as tenemos que para el caso de apelaciones interpuestas en las Licitaciones y
Concursos Pblicos contra actos que se emitan desde la convocatoria hasta la buena
pro, el plazo para interponer el recurso es de 8 das hbiles siguientes a la notificacin
de la buena pro, en las Adjudicaciones Directas y Adjudicaciones de Menor Cuanta
el plazo ser de cinco das hbiles. En el caso de apelaciones contra actos posteriores
a la buena pro, en estos mismos procedimientos, el plazo para interponer es de 8 das
hbiles desde que se toma conocimiento de acto que se pretende impugnar.
Cabe indicar que los plazos sealados resultan aplicables a todo recurso de apelacin
sea que se interponga ante la Entidad o ante el Tribunal.
En el caso de los recursos de apelacin en las Adjudicaciones Directas y Adjudicaciones de Menor Cuanta que se interponen ante el Titular de la Entidad, la entidad resolver la apelacin y notificar su decisin a travs del SEACE, en un plazo no mayor
de doce (12) das hbiles, contados desde la subsanacin de las omisiones y/o defectos
advertidos en la presentacin del mismo, conforme el procedimiento previsto en el
artculo 113 del RCE.
Con la finalidad de que las apelaciones, ante el Tribunal de Contrataciones, sean interpuestas de manera adecuada y no como medidas dilatorias, se ha previsto que se
adjunte a la apelacin, como requisito de admisibilidad, una garanta equivalente al
3% del valor referencial del proceso de seleccin impugnado, en los procesos de seleccin segn relacin de tems, etapas, tramos, lotes y paquetes el monto de la garanta ser equivalente al 3% del valor referencial del respectivo tem, etapa, tramo, lote
o paquete. En ningn caso la garanta ser menor al 50% de la UIT. Cabe precisar que
la garanta ser devuelta al impugnante en el caso que se ampare su recurso 86.

86

Con la reforma normativa se prev que la garanta para interponer el recurso de apelacin es
equivalente al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningn caso podr ser
mayor a 200 UIT, la misma que se devolver al impugnante en el caso que se ampare su recurso.

200

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En todos los casos, los plazos legales que tiene el Tribunal para resolver el recurso de
apelacin es en promedio un total de 18 das hbiles luego de admitido el recurso que,
cuando se requiere mayor informacin o la realizacin de informe oral en audiencia
pblica, se extiende a 28 das hbiles.
No obstante, se presentan situaciones que extienden dichos plazos, dada la naturaleza
del procedimiento, cuando se realizan las notificaciones presenciales para que la Entidad convocante conozca del contenido del recurso interpuesto, caso en el cual se debe
utilizar los servicios de mensajera local. En esta situacin, se aprecia que los servicios de mensajera con que cuenta el OSCE, demora en promedio entre 3 a 6 das para
notificar efectivamente a las Entidades tal recurso, as como para que remitan la informacin necesaria para resolver (expediente de contratacin), siendo que el plazo de
3 das que stas tienen se cuenta desde la fecha en que efectivamente son notificadas,
a lo que debe agregarse el incumplimiento de las entidades de remitir la informacin
dentro de ese plazo. Son estas circunstancias que ocurren al inicio del procedimiento
recursal las que podran generar la extensin de los plazos legales antes sealados.
Es por ello que, en promedio, en los plazos reales, hay recursos de apelacin que se
resuelven en un plazo aproximado de 41 das hbiles de admitido el recurso, lo que se
ha venido mejorando en los ltimos cuatro aos, conforme se aprecia en el siguiente
cuadro:
Tiempo de atencin en das hbiles 2012 -2015
TIPO DE EXPEDIENTE
2012 2013 2014 2015
Expediente de Recurso de Apelacin/Revisin

107

57

37

41

Criterios de Calificacin:
Este sub indicador analiza el proceso establecido para abordar las protestas o apelaciones y las condiciones que deben existir para asegurar la justicia y el debido proceso.
(a)

Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes
han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una
decisin final que resulta vinculante salvo que se presente una apelacin.

(b)

Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones


del ente ante el cual se plante la protesta y emite decisiones finales cuyo
cumplimiento puede exigirse.

(c)

Existen plazos especficos para la presentacin y revisin de las protestas y


toma de decisiones que no demoran indebidamente el proceso de
adquisiciones.

201

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin

Puntaje

El pas cuenta con un sistema que cumple los requisitos establecidos


en (a) hasta (c) mencionadas arriba.

El pas cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) y


(b) mencionadas arriba, pero el proceso no se encuentra controlado en
relacin con (c).

El sistema solamente cubre lo dispuesto en (a) donde cualquier apelacin debe realizarse a travs del sistema judicial lo que implica procesos largos.

El sistema no cumple con las condiciones de (a) (c) mencionadas


arriba, por lo que queda solamente la opcin de los tribunales.

A partir de lo sealado en el anlisis precedente, se aprecia que las decisiones se sustentan en la valoracin tcnica de la informacin disponible, que existe una autoridad
cuyas decisiones pueden exigirse y que existen plazos especficos para cada proceso
de revisin.
Puntaje obtenido: 3

Sub indicador 10 (b).- El sistema de revisin de quejas tiene la capacidad de manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparacin impuesta.
En este sub indicador se evala lo siguiente:
- El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables de tiempo para
la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para asegurar
cumplimiento.

Anlisis de criterios:

a)

Condiciones precisas y razonables de tiempo para la toma de decisiones

Respecto de las Bases elevadas, los cuestionamientos a las Bases que son remitidos a
la Direccin de Supervisin del OSCE para la emisin del pronunciamiento correspondiente son atendidos y procesados en un plazo mximo de diez das hbiles, el
mismo que resulta razonable dada la cantidad y complejidad de la evaluacin que se
realiza para el procesamiento del trmite, as como los mecanismos de control interno
que se dan para garantizar la calidad y predictibilidad de las disposiciones del OSCE.

202

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Respecto del recurso de apelacin, tal como se seal en el sub-indicador 10 (a), el


plazo legal para resolver el recurso de apelacin resulta razonable, dada la naturaleza
y cantidad de actuaciones necesarias para adoptar decisiones fundamentadas y sin
afectar el derecho de las partes a defender sus intereses.

b)

Cumplimiento e implementacin de las decisiones por parte de las Entidades

Respecto del cuestionamiento a las Bases, los pronunciamientos emitidos por la Direccin de Supervisin del OSCE por disposicin normativa son de obligatorio cumplimiento para la Entidad y los participantes del proceso de seleccin, siendo que contra el pronunciamiento emitido por el OSCE no cabe la interposicin de recurso administrativo alguno.
Ahora bien, luego de emitido el pronunciamiento corresponde a la Entidad implementar en sus Bases Integradas las disposiciones dadas por el OSCE, as como las modificaciones que devengan de los pliegos de absolutorios. Luego de integradas las Bases
los participantes del proceso de seleccin, en caso consideren que las Bases Integradas no se encuentran acorde con lo dispuesto en Pronunciamiento, podrn comunicar
dicha situacin a la Direccin de Supervisin, siendo que, en el supuesto que se advierta que efectivamente hay un incumplimiento por parte de la Entidad respecto de
alguna de disposicin del Pronunciamiento, se exhortar a la Entidad ha volver a integrar las Bases a fin que cumplan con el Pronunciamiento del OSCE y as dotarlo de
efectividad. La Entidad no puede continuar con el desarrollo de su proceso de seleccin sin implementar lo dispuesto por el OSCE, bajo sancin de nulidad.
En lo que corresponde al recurso de apelacin, adicionalmente al aspecto normativo al
que aludimos en el Sub-indicador 10 (a), teniendo en cuenta que es la Entidad convocante la directa responsable de ejecutar lo resuelto por el Tribunal, son las partes las
que deben efectuar el control de que ello se haga realidad, teniendo la potestad de hacer de conocimiento del Tribunal en caso la Entidad no cumpla lo resuelto. A ello debemos agregar que el artculo 54 de la LCE establece que en tanto no se resuelva el
recurso de apelacin, el procedimiento debe estar suspendido, teniendo el SEACE
dispositivos que impiden la continuacin del procedimiento.
Por su parte, el artculo 123 del RCE establece que cuando la Entidad no cumpla con
lo dispuesto en una resolucin del Tribunal, ste dictar medidas pertinentes para su
debida ejecucin, comunicando dicho aspecto al SNC, sin perjuicio del requerimiento
al Titular de la Entidad para que se interponga al o a los responsables las sanciones
previstas en el artculo 46 de la LCE y, de ser el caso, se denunciar a los infractores
segn lo tipificado en el Cdigo Penal.
Considerando que el efecto inmediato de la interposicin del recurso de apelacin es
la suspensin del procedimiento de compra, no solo desde el punto de vista legal sino
tambin operativo (en el SEACE se hace el bloqueo que impide su continuidad a las

203

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Entidades), el nivel de cumplimiento se estima superior al 99%. Asimismo, casi el


100% de los recursos de apelacin se resuelven dentro de los plazos antes sealados.
Finalmente, cabe sealar que con la finalidad de que las apelaciones sean interpuestas
de manera adecuada y no como medidas dilatorias, se ha previsto que se adjunte a la
apelacin, como requisito de admisibilidad, una garanta equivalente al 3% del valor
referencial del proceso de seleccin impugnado, en los procesos de seleccin segn
relacin de tems, etapas, tramos, lotes y paquetes el monto de la garanta ser equivalente al 3% del valor referencial del respectivo tem, etapa, tramo, lote o paquete. En
ningn caso la garanta ser menor al 50% de la UIT. Cabe precisar que la garanta
ser devuelta al impugnante en el caso que se ampare su recurso 87.

Ahora bien, a travs de evaluacin de los indicadores de cumplimiento y desempeo


del marco metodolgico del Sistema Nacional de Adquisiciones del Per, se han efectuado mediciones sobre el tiempo para resolver protestas por parte del Tribunal, as
como la implementacin de las disposiciones dadas por el Tribunal, obtenindose lo
siguiente:

Distribucin del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Mesa de Partes hasta la fecha en que el mismo pasa a la Sala del Tribunal - Ao 2015

70

63

60

54 54
53

50
42
40
30

24

20

10

5
1

28

14
8

7
3

29 26

23

17

16
13

11
6

44

76

7
23

8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50

11

0
0

Fuente: Base de datos del Tribunal


Elaboracin: OEI de OSCE
87

Con la reforma normativa se prev que la garanta para interponer el recurso de apelacin es
equivalente al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningn caso podr ser
mayor a 200 UIT, la misma que se devolver al impugnante en el caso que se ampare su recurso.

204

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Para este primer tramo, si bien el tiempo promedio entre estos dos puntos es de 18.7
das hbiles., los casos ms recurrentes duran entre 15 y 19 das hbiles. Veamos a
continuacin la distribucin del tiempo en el segundo tramo.

Distribucin del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal hasta la
fecha de la emisin de la Resolucin - Ao 2015

Fuente: Base de datos del Tribunal


Elaboracin: OEI de OSCE

Del clculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de das
en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 das hbiles, desde que el expediente pas a una de las salas, siendo los plazos ms recurrentes entre 19 y 25 das. Si
sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el impugnante
conozca el veredicto del Tribunal, contado desde el da en que este present su recurso impugnativo, es de 38.4 das hbiles.
Respecto al sub indicador b) se analiz una muestra de 153 resoluciones emitidas por
el Tribunal de Contrataciones. Se identific lo que se dictamin en cada una de ellas y
se revisaron las actuaciones del procedimiento de contratacin luego de dicha emisin, encontrndose lo siguiente:
Resultado

Cantidad

139

90.8%

Sin acciones posteriores post Resolucin

3.9%

Procesos cuya necesidad fue cancelada

2.0%

No acataron

3.3%

153

100%

Si acataron

Total

205

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

De lo que se puede observar, en el 90.8% de las resoluciones, las entidades acataron


lo que dispuso el Tribunal de Contrataciones. En un 5.9% los procedimientos de contrataciones siguieron un curso diferente por decisin de las entidades, sin que se identifique un desacato, y en 3.3% de los casos, las entidades no acataron lo que dispuso
la resolucin.
En ese contexto, en base al anlisis precedente se aprecia que se cumplen las condiciones razonables de tiempo para que el ente decisor se pronuncie sobre la materia
cuestionada siendo que dicha instancia posee mecanismos para asegurar el cumplimiento de lo dispuesto. As, de los indicadores elaborados se desprende que en la mayora de los casos las decisiones han sido ejecutadas, as como que los recursos se resuelven dentro de los plazos previstos para cada procedimiento.
Criterios de Calificacin:
Este indicador aborda especficamente la cuestin de la eficiencia y capacidad de un
sistema de revisin de protestas y su capacidad de aplicar la reparacin impuesta. Se
encuentra estrechamente relacionado con el sub-indicador 12 (c) que se refiere a la
aplicacin.

Criterios de Calificacin

Puntaje

El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables de tiem- 3


po para la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para asegurar cumplimiento.
Existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero 2
los mecanismos y el poder de aplicacin no son claros o resultan muy
complicados.
Las condiciones y los plazos para resolver las protestas o los mecanismos 1
de aplicacin y las responsabilidades son imprecisos
No existen condiciones o plazos estipulados para resolver las protestas y 0
la responsabilidad por su aplicacin no queda clara.

Puntaje obtenido: 3

206

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub indicador 10 (c) El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la informacin disponible.
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisin del ente revisor establecen
decisiones que:
a) se basan sobre la informacin relevante al caso;
b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la informacin relevante;
c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisin de una instancia superior;
d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la implementacin del
proceso o de los procedimientos.

Anlisis de los criterios:


a) y b) Toma de decisin equilibradas en base a la informacin relevante
Respecto de las Bases elevadas, el procesamiento y anlisis de la Bases elevadas ante
la Direccin de Supervisin para la emisin del Pronunciamiento se encuentra a cargo
de un equipo multidisciplinario, conformado por especialistas, supervisores, el subdirector (a) y director (a), siendo que el abordaje temtico de la informacin se efecta
en una etapa denominada enfoque, en la cual, a fin de garantizar el equilibrio esperado por los recurrentes, se evalan temas de gestin, predictibilidad y se efecta un
control de riesgos, sobre las disposiciones que sern contenidas en el Pronunciamiento, para ello se analiza las supuestas transgresiones alegadas por los participantes que
cuestionan las Bases, los argumentos de la Entidad, as como la informacin que obra
en el expediente remitido por la Entidad, el cual contiene informacin que en los casos que corresponde se contrasta con aquella informacin registrada en el SEACE por
la misma Entidad. Asimismo, en caso que las Entidades y/o los recurrentes soliciten
ampliar de manera presencial sus argumentos, se les programan reuniones protocolizadas, las cuales constan en un acta y, por transparencia, son grabadas en audio.
Respecto del recurso de apelacin, en el trmite del recurso, el Tribunal debe agotar
todas las acciones necesarias para contar con toda la informacin que sea necesaria
para resolver las apelaciones en forma sustentada, justa equilibrada y no sesgada, lo
que implica la emisin de un pronunciamiento acorde a derecho y buscando que con
la decisin adoptada se permita que las Entidades contraten lo necesario para paliar
sus necesidades.
Al respecto, cabe indicar que durante el ao 2015 el Poder Judicial emiti 110 sentencias derivadas de cuestionamientos a lo resuelto por el Tribunal de Contrataciones del
Estado, de las cuales el 98.6% (108.5) fueron favorables al Tribunal, lo que evidenciara que las decisiones emitidas por el Tribunal se sujetan a los parmetros antes sealados. Es preciso sealar que para reportar el dato del nmero de sentencias emitidas

207

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

por el Poder Judicial que resultaron favorables para el Tribunal se consider lo siguiente: i) 108 sentencias declararon infundadas las demandas que pretendan anular
la resoluciones emitidas por el Tribunal, ii) 1 sentencia se declar fundada en parte la
demanda y, reformndola, la sancin que originalmente impuso el Tribunal por 14
meses fue rebajada a 03 meses; por ello se consider el dato como 0.5 y iii) 1 sentencia fue declarada fundada la demanda.
c)

Atencin respecto a aspectos pasibles de desestimacin

Respecto de las bases elevadas, a travs de la emisin del Pronunciamiento la Direccin de Supervisin del OSCE se pronuncia sobre los cuestionamientos formulados en
las Bases, siendo que, cuando se adviertan contravenciones a la normativa de contratacin se dispondr que la Entidad implemente o modifique determinados extremos de
las Bases, adems, podr disponer el registro de informacin adicional, en atencin al
principio de transparencia, de modo que la Entidad sustente determinadas decisiones
de gestin o exigencias previstas en las Bases.
Respecto del recurso de apelacin se reconoce el derecho del impugnante o se ratifica
el derecho declarado a favor del ganador de la buena pro o se corrigen las desviaciones que se producen en el procedimiento, por ejemplo, declarando la nulidad del procedimiento de seleccin, de corresponder.
Cada una de esas decisiones est orientada a no afectar los objetivos que se persiguen
en el rgimen de contratacin, esto es, que las entidades contraten en forma oportuna,
con la calidad requerida y a precios competitivos.
Finalmente, en cuanto a las bases elevadas, la Direccin de Supervisin efecta una
primera revisin a fin de verificar si corresponde emitir el Pronunciamiento correspondiente, es decir, si se han cumplido los supuestos previstos en la normativa de contrataciones (artculo 58 del Reglamento) para que el participante requiera que el
OSCE se pronuncie, siendo que, en caso no se cumpla ello, se emite un Oficio a travs del cual se advierte la improcedencia del trmite, sin perjuicio de la supervisin
de oficio que se pueda realizarse, segn corresponda.
Por su parte, el Tribunal de Contrataciones del Estado, en la tramitacin de los recursos de apelacin verifica las causales de improcedencia previstas en la normativa de
contrataciones (artculo 111 del Reglamento), en cuyo caso, se declarar la improcedencia el recurso de apelacin.
d)

Reparaciones relevantes para corregir la implementacin del proceso o de


los procedimientos

Las disposiciones del Pronunciamiento del OSCE constituyen disposiciones relevantes en la medida que sanean las reglas de seleccin, lo cual incluye la adecuacin de
requisitos conforme a ley, aplicacin de bases estandarizadas, ajustes cualitativos y de
puntaje en factores de evaluacin cuando estos resultan determinantes para la buena
pro, sustento de disposiciones tcnicas que pueden constituir restricciones a la compe-

208

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

tencia, entre otros. Dichas reparaciones son de obligatorio cumplimiento para la Entidad y participantes del proceso, debiendo la Entidad implementarlo en sus Bases Integradas, bajo sancin de nulidad.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a los
recursos de apelacin, deben ser cumplidas por las partes sin calificarlas y bajo sus
trminos. En caso la Entidad no cumpla con lo dispuesto por el Tribunal se comunicar el SNC y al Titular de la Entidad para las acciones correspondientes.

Criterios de Calificacin
Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisin del ente revisor establece decisiones que:
a) se basan sobre la informacin relevante al caso;
b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la informacin
relevante;
c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisin de una
instancia superior;
d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la implementacin del proceso o de los procedimientos.
Los procedimientos de quejas cumplen con (a) ms dos de las condiciones nombradas arriba.
Los procedimientos de quejas cumplen con (a)
El sistema no cumple con ninguno de los puntos enumerados ms arriba.

Puntaje
3

2
1
0

Tanto los Pronunciamientos respecto reglas de contratacin como las Resoluciones


respecto de recursos de apelacin se basan sobre informacin relevante, estn precedido de mecanismos que aseguran el equilibrio de la posicin sobre las materias del
caso, se atienden de manera motivada en su totalidad y sus reparaciones agregan valor
a los procedimientos de contratacin. Finalmente, debe considerarse que de los resultados del indicador de cumplimiento se verifica que alrededor del 87.1% y 84.6% de
los proveedores y del 93% y 92.8% de las Entidades estn total o parcialmente de
acuerdo con la afirmacin que los pronunciamientos del OSCE y las resoluciones del
Tribunal, respectivamente, promueven el equilibrio en las contrataciones, toman en
cuenta la informacin pertinente y se realizan de acorde con la normativa., lo cual
consideramos un nivel de apreciacin bastante elevado pues obtener un 100% no resultara coherente con la naturaleza de un procedimiento de revisin, donde generalmente la decisin de la autoridad coincide con la pretensin de una parte frente a las
expectativas de la otra.
Puntaje obtenido: 3

209

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub indicador 10 (d)- Las decisiones se publican y se encuentran a disposicin de


todas las partes interesadas y del pblico.
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fcilmente accesible.
Anlisis del criterio:
Tanto los pronunciamientos emitidos por la Direccin de Supervisin del OSCE, como las resoluciones sobre los recursos de apelacin del Tribunal de Contrataciones
del Estado, de conformidad con el artculo 58 y 116 del Reglamento respectivamente,
se publican en el mismo da de su expedicin en el SEACE, en la respectiva ficha de
cada proceso de seleccin. Adems, ambos documentos emitidos tambin se encuentran registrados en el portal institucional del OSCE (www.osce.gob.pe).

Criterios de Calificacin

Puntaje

Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fcilmente accesible.

Todas las decisiones se publican en medios cuyo acceso est de alguna


manera restringido (por ejemplo, el boletn oficial que es de circulacin
limitada).

La publicacin no es obligatoria y se deja a discrecin de las instancias


de revisin lo que dificulta el acceso.

Las decisiones no se publican y el acceso es restringido.

Es posible verificar que la totalidad de Pronunciamiento y Resoluciones que emite el


OSCE y el Tribunal de Contrataciones del Estado, se publican en el SEACE al cual
tienen acceso los interesados y el pblico en general.
Puntaje obtenido: 3

210

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub indicador 10 (e).- El sistema asegura que el ente encargado de revisar las protestas tenga plena autoridad e independencia para resolverlas
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autnomo para resolverlas.
Anlisis de criterios:
La Direccin de Supervisin tiene a su cargo la emisin de pronunciamientos sobre
Bases elevadas, la cual si bien constituye un rgano de lnea que depende jerrquicamente de la Presidencia Ejecutiva del OSCE, conforme lo establecido en el artculo 52
del Reglamento de Organizacin y Funciones de OSCE, aprobado mediante Resolucin Ministerial No.789-2011-EF/10, es independiente en la toma de decisiones de
carcter tcnico y no requiere ratificacin de instancia alguna del OSCE, lo que incluye la Emisin de Pronunciamientos sobre Bases.
En lo que se refiere al Tribunal de Contrataciones de Estado, que es el ente encargado
de pronunciarse en ltima instancia, en torno a los recursos de apelacin, es un rgano
independiente y autnomo para resolver dichas controversias suscitadas durante un
procedimiento de seleccin.
Sobre el particular, debe mencionarse que, conforme se indica en el artculo 18 del
Reglamento de Organizacin y Funciones de OSCE, aprobado mediante Resolucin
Ministerial No.789-2011-EF/10, normativamente el Tribunal es autnomo e independiente en la emisin de sus resoluciones y pronunciamientos, sin perjuicio de depender administrativamente de la Presidencia del OSCE.
Criterios de Calificacin:
Este sub indicador evala el grado de autonoma que tiene el ente que decide sobre las
protestas en relacin con el resto del sistema para asegurar que sus decisiones no sufran interferencia o conflicto de intereses. Debido a la naturaleza de este subindicador
se lo califica con 3 o 0.
Criterios de Calificacin
El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autnomo
para resolverlas.

Puntaje
3

NA
NA
El ente encargado de revisar las protestas no es independiente y autnomo para resolverlas.

211

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Se puede afirmar que ni la Direccin de Supervisin ni el Tribunal de Contrataciones


del Estado requieren ratificacin de instancia alguna del OSCE ni otra institucin del
Estado para emitir sus Pronunciamientos y Resoluciones, respectivamente.
Puntaje obtenido: 3

Indicador 11.- Nivel de Acceso a la Informacin


Este indicador aborda la calidad, relevancia, facilidad de acceso y el alcance del sistema de informacin sobre adquisiciones pblicas.

Sub-indicador 11 (a) La informacin se publica y distribuye a travs de los medios


disponibles con el apoyo de la tecnologa de la informacin
cuando fuese factible
El sistema en el pas contiene disposiciones sobre lo siguiente:
La informacin sobre adquisiciones es fcilmente accesible en los medios de amplia
circulacin y disponibilidad. La informacin provista est centralizada en un lugar
comn. La informacin es relevante y completa. Resulta de utilidad para las partes
interesadas a fin de que comprendan los procesos y requisitos en torno a las
adquisiciones y monitoreen los resultados y el desempeo.
Anlisis de los criterios:
La informacin sobre las contrataciones y la solucin de las controversias se publican
en medios cuya accesibilidad puede ser mejorada segn el pblico que objetivamente
requiere estar informado.
En el Per en materia de contrataciones pblicas se cuenta con un sistema electrnico
que permite el intercambio de informacin y difusin sobre las contrataciones del Estado, as como la realizacin de transacciones electrnicas, denominado SEACE.
El registro en el SEACE por parte de las entidades sobre informacin de las contrataciones se hizo obligatorio a travs de la emisin del Decreto Supremo N 083-2004PCM y 084-2004-PCM. En ese sentido, el SEACE desde el ao 2005 a travs del portal web www.seace.gob.pe difunde la informacin sobre el PAC, los procesos de seleccin y la ejecucin contractual.
El SEACE v2.0 est orientado al registro e informacin sobre el PAC, Seleccin y
Ejecucin Contractual, construido para trabajar en un entorno web y compatible con
el navegador Internet Explorer, permite varios accesos por usuario, la informacin se
presenta en una sola ficha electrnicas de informacin. La tecnologa es Web en dos
capas utilizando productos de Microsoft.

212

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

El SEACE v3.0 tambin permite el registro de contrataciones bajo la Ley de Contrataciones del Estado y bajo regmenes especiales, ha ido incrementando sus funciones
segn la demanda y evolucin de la normativa de contrataciones a la fecha permite el
registro de PAC, actos preparatorios, procedimientos de seleccin, contratos y ejecucin contractual, registro de rdenes de compra y servicios; y contrataciones a travs
del catlogo de acuerdo marco. Entre sus bondades funcionales esta la compatibilidad
con varios navegadores, internet explorer, google Chrome, mozila y safari, registro
segn las fases de la contratacin; registrar y guardar informacin por secciones; permite visualizar los participantes inscritos en el proceso de seleccin, Permite visualizar a los integrantes del comit especial o del OEC.
La tecnologa que se usa en el Sistema SEACE v3.0 es la siguiente:
Servidor WEB: IBM HTTP Server 2.2, Apache HTTP Server 2.2
Servidor de aplicaciones: Weblogic 11g y JBoss EAP 6.3
Servidor de Base de Datos: Oracle Database 11g RAC
Repositorios de identidad: Oracle Internet Directory 11g
Repositorio de archivos: Alfresco Enterprise 4.1
a)

Accesibilidad del SEACE

A travs del SEACE se brinda el acceso a la informacin de las contrataciones a los


proveedores, entidades pblicas y pblico en general de la manera siguiente:
i.

ii.

iii.

iv.

El acceso al portal web www.seace.gob.pe es libre, aqu ingresa la


ciudadana, el pblico en general, las empresas y cualquier otra persona
natural o jurdica. En este portal se tiene disponible manual, guas y videos
tutoriales dirigido tanto a entidades y a proveedores
Las entidades acceden al SEACE para registrar informacin de sus
contrataciones, para ello cuentan con el Certificado SEACE (usuario y
contrasea) que les permite publicar el PAC, los procedimientos de seleccin
y su ejecucin contractual. As como, informar las rdenes de compra y
servicios y generar las cotizaciones y rdenes de compras derivados del
catlogo de acuerdo marco.
Los proveedores inscritos en el RNP tienen acceso al SEACE para inscribirse
como participantes, presentar ofertas y realizar mejoras de precio en
procedimientos de Subasta Inversa Electrnica, atender cotizaciones y
ordenes de compras derivados del catlogo de acuerdo marco.
Los rbitros acceden al SEACE a travs del Certificado SEACE para
publicar el Laudo y sus modificaciones.

Cabe indicar, que el OSCE ha efectuado capacitacin sobre las funcionalidades del
SEACE a nivel nacional de manera gratuita a los diversos funcionarios pblicos.
Asimismo, a travs de sus Aliados estratgicos brinda capacitacin sobre el SEACE

213

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

en los diversos diplomados y talleres relacionados con las contrataciones pblicas que
se realizan a nivel nacional.
As tambin, cabe sealar que la accesibilidad del SEACE, tal como se seal en el
Pilar II, se evidencia con el nmero de transacciones que se vienen generando y la
mnima proporcin de incidentes que interrumpen su operatividad.
Ahora bien, en cuanto al nmero de "acciones de acceso al sistema" (nmero de veces
que un actor accedi al sistema ya sea como usuario registrado o sin cuenta de usuario), se brinda la siguiente informacin:
1.- Pblico (Mdulos: buscador pblico)
No se almacena o registra informacin de actividad en la base de datos, ya que
tcnicamente no es factible debido a que los recursos de almacenamiento y base
de datos podran crecer exponencialmente.
2.- Entidades contratantes (Mdulos: PAC, CUBSO, Actos Preparatorios, Seleccin, Contratos)
No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACEV2. Se tiene registro
de acciones de acceso al sistema SEACEv3 a partir de 17/11/2015, se muestra el
siguiente reporte al 11/04/2016
PERIODO

PERFIL

CANTIDAD

2015-11

ENTIDAD CONTRATANTE

168,852

2015-12

ENTIDAD CONTRATANTE

315,814

2016-01

ENTIDAD CONTRATANTE

140,101

2016-02

ENTIDAD CONTRATANTE

126,490

2016-03

ENTIDAD CONTRATANTE

163,634

Cabe precisar que las cifras sealadas corresponden a los ingresos al SEACEv3
para registrar informacin correspondiente a los actos preparatorios y procesos de
seleccin. El nmero de transacciones llevadas a cabo en este periodo es de
1,899,862 conforme se precis en el anlisis llevado a cabo en el Pilar II.
3.- Proveedores inscritos en el RNP (Mdulos: Seleccin)
El proveedor puede ingresar al SEACE para registrarse como participante de manera electrnica as como realizar el registro y presentacin de ofertas.
No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACEV2. Se tiene registro

214

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

de acciones de acceso al sistema SEACEv3 a partir de 17/11/2015, se muestra el


siguiente reporte al 11/04/2016

b)

PERIODO

PERFIL

CANTIDAD

2015-11

PROVEEDOR INS EN EL RNP

95,794

2015-12

PROVEEDOR INS EN EL RNP

168,629

2016-01

PROVEEDOR INS EN EL RNP

94,713

2016-02

PROVEEDOR INS EN EL RNP

75,613

2016-03

PROVEEDOR INS EN EL RNP

104,577

Registro y ubicacin de la informacin que se registra en el SEACE

La informacin sobre las contrataciones pblicas bajo la norma de contrataciones u


otros regmenes de contratacin es de registro obligatorio por parte de las entidades
pblicas en un sistema nico centralizado en el SEACE que es administrado por el
OSCE.
Para el registro de informacin en el SEACE, las entidades cuentan con un Certificado SEACE usuario y contrasea que le es necesario para acceder a la vista privada y
registrar informacin de los procedimientos de seleccin, asimismo, los proveedores
cuenta con un Certificado SEACE que les permite el acceso a la vista privada y su
registro como participante electrnico, presentacin de propuesta en el caso de una
Subasta Inversa Electrnica as como atender rdenes de compra y/o servicios generadas por Convenio Marco.
El SEACE cuenta con una base de datos Oracle en produccin ubicada en un Data
Center Privado y una base de datos Oracle de respaldo en las instalaciones del OSCE
como contingencia de la informacin del SEACE.
c)

Informacin relacionada con los procesos de adquisiciones cuya


publicacin se exige

En el SEACE tiene como rol el fomentar la transparencia de las contrataciones pblicas, se registra informacin de los procedimientos de seleccin desde su planificacin
con el PAC, los actos preparatorios, procedimientos de seleccin, contratos y su ejecucin contractual, registro de rdenes de compra y servicios; y contrataciones a travs del catlogo de acuerdo marco. Los procedimientos de seleccin son realizados en
su mayora de forma presencial, en cuanto a procedimientos de seleccin electrnicos
se tiene a la Subasta Inversa Electrnica as como las contrataciones a travs del catlogo de acuerdo marco.

215

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

La informacin que se pblica en el portal web www.seace.gob.pe el cual puede ser


visualizado por las entidades pblicas, proveedores y pblico en general son el PAC;
los procedimiento de seleccin que le permitir contar con informacin del cronograma, etapas, acciones del procedimiento, registro de participantes, comit, toma razn
del Tribunal, entre otros; siendo que est a cargo de las Entidades el registro de archivos tales como, documentos de los actos preparatorios, bases del procedimiento, acta
de evaluacin y otorgamiento de la buena pro e informacin del contrato. Cabe precisar en este punto que, en el caso de obras y prestaciones complejas las Entidades no
publicitan en el SEACE informacin como el expediente tcnico de obra, lo cual obedecera a la capacidad de memoria de la plataforma.
Finalmente, cabe sealar que, tal como se menciona en el Pilar II, si bien el SEACE
prev campos para el registro de informacin de la ejecucin contractual, las Entidades no necesariamente registran la informacin completa y/o que coincida con el expediente de contratacin en fsico que obra en su poder.
d)

Utilidad de la informacin que se publica

El portal del SEACE brinda informacin sobre los procedimientos de seleccin, expedientes del tribunal y proveedores adjudicados a travs del buscador pblico, el mismo que permite que las entidades, proveedores o pblico en general pueda exportar la
informacin en archivos Excel para que pueda ser trabajada para anlisis propios que
realicen las entidades pblicas, asimismo el buscador pblico permite realizar consultas avanzadas que les permita brindar informacin particular de su inters.
Criterios de Calificacin

Puntaje

La informacin sobre adquisiciones es fcilmente accesible en los


medios de amplia circulacin y disponibilidad. La informacin
provista est centralizada en un lugar comn. La informacin es
relevante y completa. Resulta de utilidad para las partes interesadas a
fin de que comprendan los procesos y requisitos en torno a las
*adquisiciones y monitoreen los resultados y el desempeo.

La informacin se publica en medios que no son tan fcilmente


accesibles ni son de tan amplia circulacin ni fciles de usar para el
pblico en general o es difcil de comprender para el usuario promedio
o falta informacin esencial.

La informacin es difcil de obtener y muy limitada en su contenido y


disponibilidad.

216

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin
No existe un sistema pblico de informacin como tal y, en general,
queda en manos de la entidad adquirente publicar la informacin.

Puntaje
0

Segn las caractersticas del SEACE descritas en los prrafos precedentes en cuanto a
la accesibilidad, la informacin y su utilidad para la comprensin de procesos y monitoreo por parte de las entidades, se aprecia el establecimiento de reglas informticas
que propenden a ello.
Finalmente, a partir de las encuestas realizadas tanto a entidades pblicas como a proveedores se han obtenido altos porcentajes que respaldan un buen nivel de satisfaccin sobre las facilidades de acceso e informacin relevante que brinda el SEACE, sin
embargo, en razn de las limitaciones de memoria, as como las deficiencias que se
presentan por parte de las entidades en el registro de la informacin no nos encontraramos en el escenario ptimo.
En el desarrollo de las encuestas se solicit la opinin de los encuestados acerca de
las facilidades de acceso y la relevancia de la informacin que se publica en el SEACE, tanto a entidades como a proveedores. Para el caso especfico de Entidades, se
aadi adems que sealen que tan relevante es la informacin que brinda el SEACE.
Los resultados se muestran a continuacin:
Encuesta a Entidades

217

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Encuesta a Proveedores
9. Considera adecuadas las facilidades de acceso y la informacin
relevante que brinda el SEACE, cuyo registro est a cargo de las entidades?

Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados est total o parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones.
Puntaje obtenido: 2
En cuanto a la informacin compleja que deba registrarse en el SEACE, como las
Bases de Obras se recomienda evaluar alternativas tecnolgicas que permitan superar
las brechas de almacenamiento de informacin y su correlato en la transparencia de
dicha informacin.

218

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Indicador 12.- En el pas existen medidas ticas y de lucha contra la


corrupcin
Este indicador evala la naturaleza y el alcance de las disposiciones de lucha contra la
corrupcin en el sistema de adquisiciones. Hay siete sub indicadores que contribuyen
a este indicador.
Sub indicador 12 (a).- El marco legal y regulatorio para adquisiciones, lo que incluye los documentos de licitacin y los contratos, contiene
disposiciones sobre la corrupcin, el fraude, el conflicto de
intereses y el comportamiento no tico y establece (ya sea en
forma directa o por referencia a otras leyes) las acciones que
podrn tomarse en relacin con dicha conducta.
En el presente sub indicador se ha considerado como criterio de evaluacin, determinar si las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones contienen disposiciones sobre
la corrupcin, el fraude, el conflicto de intereses y el comportamiento no tico y dan
instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de
licitacin, que incluyen las disposiciones adecuadas sobre fraude y corrupcin.
A partir de lo reseado, cabe listar las caractersticas que se evalan en este sub indicador:

Disposiciones de la LCE y su Reglamento sobre corrupcin, fraude, conflicto


de intereses y comportamiento no tico.

Lineamientos de la LCE y su Reglamento para incorporar en las Bases


disposiciones especficas sobre corrupcin, fraude, conflicto de intereses y
comportamiento no tico.

A modo de introduccin, resulta necesario poner en contexto el presente sub indicador, para lo cual debe tenerse en cuenta, que ste se encuentra referido al rgimen legal de contrataciones pblicas, lo que implica que en este acpite se har mencin a la
LCE, aprobada por Decreto Legislativo N 1017 y modificada mediante la Ley N
29873, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 184-2008-EF y modificado por el Decreto Supremo N 138-2012-EF, as como a los documentos de aplicacin emitidos por el OSCE, llmese Directivas, Instructivos, Manuales, entre otros
documentos que contienen lineamientos para las Entidades Pblicas.
Asimismo, cabe mencionar que las conductas a las que se alude en este sub indicador
tienen varios alcances o acepciones, por lo que es necesario establecer precisiones
respecto de las definiciones de dichas conductas. Por ejemplo, respecto de las organizaciones, especialmente en las pblicas, la corrupcin es definida como la prctica

219

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

consistente en la utilizacin de las funciones y medios de aquellas en provecho, econmico o de otra ndole, de sus gestores. Por su parte, el fraude por definicin tiene
tres alcances; primero, una accin contraria a la verdad y a la rectitud que perjudica a
la persona contra quien se comete; segundo, un acto tendente a eludir una disposicin
legal en perjuicio del Estado o de terceros; y, tercero, un delito que comete el encargado de vigilar la ejecucin de contratos pblicos o de algunos privados confabulndose con la representacin de los intereses opuestos. En cuanto al conflicto de intereses, entindase a todas aquellas situaciones en las que coexisten preferencias o tendencias contradictorias entre un individuo o grupo de individuos y otro u otros.
Diagnstico de los criterios:
Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalan en este sub
indicador:
a)

Disposiciones de la LCE y su Reglamento sobre corrupcin, fraude, conflicto


de intereses y comportamiento no tico.

Partiendo de la premisa de la especialidad de la LCE, la cual junto con su Reglamento


prevalecen sobre otras disposiciones normativas en lo que corresponde a las contrataciones estatales, la misma no contempla ni se encuentra obligada a contener disposicin expresa respecto a la figura de la corrupcin que se encuentra enmarcada dentro
de diversos tipos penales, debiendo precisarse que el sub indicador 12 (b) est orientado a medir el sistema legal de manera integral, a diferencia del presente indicador
que, se entiende, tiene por finalidad medir el rgimen legal de contrataciones estatales, por lo que disposiciones relativas a actos de corrupcin en el mbito penal sern
evaluados en el siguiente sub indicador.
No obstante, la LCE y su Reglamento contemplan una serie de disposiciones orientadas a paliar posibles actuaciones fraudulentas o antiticas, tales como:

Disponer que los principios que rigen las contrataciones constituyen parmetros de actuacin de los funcionarios y rganos responsables de las contrataciones, entre otros, el principio de moralidad segn el cual, todos los actos referidos a los procesos de contratacin estarn sujetos a las reglas de honradez,
veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.

Regular de manera preventiva, conductas que podran enmarcarse en un posible conflicto de intereses, tales como el hecho que determinados individuos estn impedidos (artculo 10 la LCE) de ser participantes, postores y/o contratistas por haber ocupado cargos pblicos, inclusive hasta un determinado perodo despus de haber dejado el cargo. Asimismo, la normativa contempla la
aplicacin de sanciones administrativas a los proveedores por el incumplimiento de dicha norma de incompatibilidades (conforme puede apreciarse en

220

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

prrafos posteriores) y hace referencia a las responsabilidades de los funcionarios y servidores de la Entidad contratante.

Prohibir prcticas tales como la concertacin de precios, condiciones o ventajas entre proveedores o entre proveedores y terceros; prcticas que tambin
son materia de sancin a los proveedores y, respecto de las cuales, expresamente seala tambin que el servidor o funcionario que intervenga o favorezca
estas prcticas ser sancionado administrativa o penalmente de acuerdo a la
normativa correspondiente; entendindose esto ltimo en referencia al Cdigo
Penal y dems normativa complementaria. (Ver artculos 11 y 51 literal i de
la Ley).

Regular expresamente las infracciones en las que pueden incurrir los proveedores y las sanciones que el TCE aplica, segn el anlisis de cada caso:
CUADRO DE INFRACCIONES Y SANCIONES 8889
(ARTCULO 51 DE LA LCE - DECRETO LEGISLALTIVO N 1017)

LIT.

TIPO LEGAL

a)

No mantengan su oferta hasta el consentimiento


de la Buena Pro, de resultar ganadores hasta la
suscripcin del contrato, no suscriban injustificadamente el contrato o acuerdo de Convenio
Marco, o no reciban injustificadamente la orden
de compra o de servicio emitida a su favor.

b)

Den lugar a la resolucin del contrato, orden de


compra o de servicios por causal atribuible a su
parte.

c)

Hayan entregado el bien, prestado el servicio o


ejecutado la obra con existencia de vicios ocultos, previa sentencia judicial firme o laudo
arbitral.

d)

Contraten con el Estado estando impedidos para


ello, de acuerdo a la presente ley.

e)

Se registren como participantes, presenten propuestas, o suscriban un contrato o acuerdo de


Convenio Marco sin contar con inscripcin

INFRACCIN
Afectar el desarrollo del procedimiento
de seleccin y la oportunidad de la
contratacin. En el supuesto de no
mantener si oferta alcanza a todo postor
que incumple su obligacin de mantener vigente su oferta. En el caso de
incumplir su obligacin de contratar,
alcanza tanto al ganador original y al
segundo a que se haya otorgado.
Incumplir con las obligaciones contractuales pactadas con el Estado, afectando
e impidiendo que sta alcance las metas
y objetivos respectivos, lo que implica
que se haya dado lugar a que la Entidad
deje sin efecto el contrato.
Incumplir con subsanar los defectos en
las prestaciones identificadas y requeridas por la Entidad, siempre que exista
un laudo arbitral o sentencia judicial
firme que as lo establezca.
Transgredir normas imperativas que
promueven la transparencia y efectiva
competencia en los procedimientos de
seleccin, pues se favorecera, por
ejemplo, a proveedores que tendran
vinculaciones o parentescos con funcionarios o servidores pblicos.
Participar en procedimientos de seleccin o suscribir contratos sin cumplir
con los requisitos mnimos establecidos

SANCIN

Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses no mayor de
treinta y seis (36) meses

Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.

Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.

Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de trein-

88

En el caso de entidades que actan como proveedores se estableci sancin econmica no menor
de 5 ni mayor de 10 Unidades Impositivas Tributarias.

89

La inhabilitacin definitiva corresponde imponer cuando en un perodo de cuatro (4) aos a una
persona natural o jurdica se le impongan dos (2) o ms sanciones que en conjunto sumen treinta y
seis (36) o ms meses de inhabilitacin temporal, el Tribunal de Contrataciones del Estado resolver la inhabilitacin definitiva del proveedor, participante, postor o contratista.

221

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016


vigente en el Registro Nacional de Proveedores
(RNP).

f)

Suscriban un contrato, en el caso de ejecucin o


consultora de obras, por montos mayores a su
capacidad libre de contratacin, o en especialidades distintas, segn sea el caso.

g)

Suscriban contrato pese a haber sido notificados


de la suspensin o nulidad del proceso de contratacin, dispuesta por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) en
ejercicio de sus funciones.

por la normativa, como es no contar


con el RNP vigente al momento de
registrarse como participante, presentar
propuestas o suscribir contratos o
acuerdos de convenio marco
Suscribir contratos sin cumplir con los
requisitos mnimos establecidos por la
normativa, como es no tener capacidad
libre de contratacin en el caso de
ejecutores de obras o no tener la especialidad en el caso de consultores de
obras.
No atender lo dispuesto por el OSCE en
el marco de sus competencias de supervisin, afectando el trmite del procedimiento de seleccin y la competencia
entre postores.

h)

Realicen subcontrataciones sin autorizacin de


la Entidad o por un porcentaje mayor al permitido en el reglamento.

Transgredir normas imperativas que


limitan la posibilidad que el contratista
subcontrate.

i)

Incurran en la transgresin de la prohibicin


prevista en el artculo 11 de la presente ley o
cuando incurran en los supuestos de socios
comunes no permitidos segn lo que establece
el reglamento.

j)

Presenten documentos falsos o informacin


inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Organismo Supervisor
de las Contrataciones del Estado (OSCE).

k)

Interpongan recursos impugnativos contra los


actos inimpugnables establecidos en el reglamento.

l)

Se constate, despus de otorgada la conformidad, que incumplieron injustificadamente las


obligaciones del contrato hasta los plazos de
responsabilidad establecidos en las Bases.

Incurrir en concertacin de precios,


condiciones o ventajas, entre proveedores o entre proveedores y terceros, que
pueda afectar la mayor concurrencia y/o
competencia en los procesos de contratacin. Asimismo, realizar acuerdos
para no participar o no presentar propuestas en los procesos de contratacin.
Adems, se sanciona cuando dos proveedores con socios comunes participante independientemente en un mismo
proceso de seleccin y no en consorcio.
Presentar documento que no haya sido
expedido por el rgano emisor correspondiente o que, siendo vlidamente
expedido, haya sido adulterado en su
contenido o cuyo contenido no es concordante o congruente con la realidad.
Se castiga la presentacin de recursos
de apelacin contra actos que la misma
normativa prohbe impugnar, por la
naturaleza de estos actos y porque se
afecta la oportunidad de la contratacin.
Incumplir con las obligaciones contractuales pactadas, que se refiera a prestaciones a ejecutarse antes otorgada la
conformidad, pero que se detectan con
posterioridad a esa conformidad.

ta y seis (36) meses.

Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.

Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.

Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.

Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses. 90

Inhabilitacin temporal
no menor de treinta y
seis (36) meses ni mayor
de sesenta (60) meses. 91

Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.
Inhabilitacin temporal
no menor de seis (06)
meses ni mayor de treinta y seis (36) meses.

Disponer la inhabilitacin para participar en procesos de seleccin y para contratar con el Estado por un perodo no menor de seis (06) ni mayor a doce (12)
meses a los expertos independientes (sean personas naturales o jurdicas) que

90

Para el caso de concertacin u acuerdos para no participar o presentar propuestas, se requiere


previa opinin de INDECOPI.

91

La sancin de inhabilitacin definitiva se aplica al proveedor cuando haya reiterancia en la infraccin prevista en el literal j).

222

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

integran los comits especiales de seleccin cuando incurren en responsabilidad en el desempeo de su funcin.

Atribuir al TCE la facultad de aplicar sanciones de suspensin temporal o definitiva, a los rbitros que dirimen controversias durante la ejecucin contractual, cuando incumplan la obligacin de informar: i) Circunstancias que le impidan ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonoma; y ii)
Circunstancias que le impidan actuar con transparencia; as como cuando incumplan la obligacin de sustentar el apartarse cuando corresponda del orden
de prelacin respectivo (numerales 52.2 y 52.3 del artculo 52 de la LCE).

Regular causales expresas para la recusacin de los rbitros, as como un


procedimiento bien definido para resolver la recusacin (artculos 225 y 226
del Reglamento); toda vez que la recusacin es un acto procesal y a la vez un
derecho de las partes que persigue una doble finalidad: a) Cuestionar la
idoneidad de aquel llamado a resolver un conflicto; y, b) Promover su
apartamiento del proceso.
Particularmente, en los arbitrajes en contrataciones del Estado, dicho
mecanismo es utilizado por las partes para cuestionar aquellas conductas de
los rbitros que sean contrarias a los principios de independencia e
imparcialidad en el ejercicio de su funcin as como el incumplimiento de
condiciones o calificaciones legales y/o convencionales para asumir el
encargo.
De acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento de la Ley N 30225, nueva LCE,
en caso las partes no se hayan sometido a un arbitraje institucional, la
recusacin es resuelta por la Presidencia Ejecutiva OSCE en forma definitiva e
inimpugnable, salvo que las partes hayan acordado que la recusacin sea
resuelta por una institucin arbitral acreditada.
Sobre el particular, cabe hacer mencin al Rcord Arbitral, herramienta que
permite aplicar el principio de transparencia en el Arbitraje en Contrataciones
con el Estado, brindado informacin respecto a los procedimientos de
designaciones residuales de rbitro, instalaciones y recusaciones.
La idea del Rcord Arbitral naci a fines del ao 2012 y su presentacin
oficial se realiz en marzo de 2013, es importante resaltar que el Rcord
Arbitral ha tenido un destacado reconocimiento a nivel internacional, uno de
los ltimos fue realizado por la Organizacin de Estado Americanos OEA.
El OSCE, a travs de la Direccin de Arbitraje Administrativo (ahora
Direccin de Arbitraje) y la Presidencia Ejecutiva, ha impulsado a la

223

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ciudadana para utilizar dicha herramienta que permite las buenas prcticas en
la Gestin Pblica.
Todo ello ha generado que el Rcord Arbitral sea una herramienta
fundamental, logrando su incorporacin a la nueva Ley de Contrataciones del
Estado, Ley N 30225.

b)

Regular la obligacin del OSCE de hacer de conocimiento de la CGR, las


transgresiones a la normativa de contratacin pblica observadas en el ejercicio de sus funciones, cuando existan posibles indicios de actos delictivos.

Lineamientos de la LCE y su Reglamento para incorporar en las Bases


disposiciones especficas sobre corrupcin, fraude, conflicto de intereses y
comportamiento no tico

En parmetro podemos hacer mencin a:

La prohibicin expresa, en la descripcin de los bienes y servicios a contratar,


de hacer referencia a marcas o nombres comerciales, patentes, diseos o tipos
particulares, fabricantes determinados, ni descripcin que oriente la adquisicin o contratacin de marca, fabricante o tipo de producto especficos, salvo
los casos de estandarizacin debidamente sustentados.

La presentacin obligatoria, por parte de los proveedores en sus ofertas tcnicas, de una declaracin jurada por medio de la cual aquellos expresamente sealen que no est incurso en los impedimentos a los que se ha referencia en
prrafos anteriores, as como que es responsable de la veracidad de los documentos e informacin que presenta al proceso de seleccin (artculo 42 del
Reglamento).

La responsabilidad del postor por la exactitud y veracidad de los documentos


que presenta para la admisin de su propuesta y para la obtencin de puntaje
en los factores de evaluacin; as como la obligacin de las Entidades de someter a fiscalizacin posterior, la documentacin, declaraciones y traducciones del ganador de la Buena Pro (artculo 62 del Reglamento).
En concordancia con lo hasta ahora expuesto, cabe mencionar que si el comit
especial a cargo de la conduccin de un proceso de seleccin toma conocimiento que en las propuestas obra un documento sobre cuya veracidad o exactitud existe duda razonable, debe informar al OEC para que efecte la inmediata fiscalizacin (artculo 24 de la Ley).

224

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En cuanto a los documentos del proceso, las Bases estndar aprobadas por el
OSCE y que son de uso obligatorio para elaborar las Bases de cada proceso de
seleccin en particular, contemplan entre los formatos de presentacin obligatoria, el formato de Declaracin Jurada a la que se hace referencia en el artculo 42 del Reglamento (Anexo 03 de las Bases estndar).
Criterios de Calificacin

Puntaje

Las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este requisito obligatorio y dan instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de licitacin, que incluyen las disposiciones adecuadas sobre fraude y corrupcin.

Las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este requisito obligatorio pero no dan instrucciones precisas sobre la manera
de incorporar el tema en los documentos de licitacin dejndolo en
manos de las agencias adquirentes. Los documentos de licitacin generalmente cubren este tema pero no lo hacen en forma coherente.

El marco legal/regulatorio no establece claramente el requisito de incluir un texto al respecto en los documentos pero hace que el fraude y
la corrupcin sean punibles por ley. Pocos documentos de licitacin
incluyen un texto adecuado para abordar el tema del fraude y la corrupcin.

El marco legal no aborda directamente el tema del fraude, la corrupcin o la conducta no tica y sus consecuencias. En general, los documentos de licitacin no cubren el tema.

A partir de lo sealado en los prrafos anteriores se aprecia que la normativa de contrataciones contempla de manera expresa la obligacin que los documentos del proceso, comnmente denominadas Bases del proceso, establezcan como contenido mnimo de las propuestas tcnicas, entre otras, la presentacin de declaraciones juradas de
no tener impedimento para participar en el proceso de seleccin y de ser responsable
de la veracidad de los documentos e informacin que se presenta para efectos de la
admisin de las ofertas; disposicin reglamentaria recogida en las Bases estndar
aprobadas por el OSCE y que son de obligatorio cumplimiento por parte de las Entidades al momento de elaborar sus documentos de licitacin.
Puntaje obtenido: 2

225

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Como recomendacin se sugiere que las instancias competentes constituyan un equipo


de trabajo que evale la posibilidad de incluir en los instrumentos de aplicacin general que aprueba el OSCE, disposiciones ms precisas sobre el impedimento de conductas fraudulentas en hitos especficos de las fases de la contratacin; que incluya la
definicin de dichas conductas y su alcance.
Sub indicador 12 (b).- El sistema legal define las responsabilidades, la rendicin de
cuentas y las penalidades para los individuos y las empresas
que se detecta han participado en prcticas fraudulentas y
corruptas
En el presente sub indicador se ha considerado como criterio de evaluacin, determinar si el marco legal/regulatorio define el fraude y la corrupcin en las adquisiciones
y explica en detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias para los
empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos del sector privado que sean
culpables de haber cometido fraude o corrupcin en el rubro de las adquisiciones, sin
perjuicio de otras disposiciones en el derecho penal.
A partir de lo reseado, cabe listar las caractersticas que se evalan en este sub indicador:
a) Definicin del fraude y la corrupcin en las adquisiciones en el marco
regulatorio penal vigente.
b) Responsabilidades individuales y consecuencias para los funcionarios y
servidores pblicos, proveedores y terceros, en casos de fraude o corrupcin.
A diferencia del sub indicador 12(a) limitado al rgimen de contratacin pblica, de la
lectura del presente sub indicador se aprecia que el mismo est orientado a evaluar el
sistema legal en su integridad con relacin, por un lado, a las sanciones penales en
casos de comisin de delitos; y, por otro, a la determinacin de responsabilidades, as
como las acciones de los diversos actores que participan en las contrataciones pblicas tendientes a publicitar el sustento que, en su oportunidad, justific que hayan actuado de una u otra forma en los procesos de compra.
Diagnstico de los criterios:
Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalan en este sub
indicador:
a) Definicin del fraude y la corrupcin en las adquisiciones en el marco
regulatorio penal vigente
Si bien en nuestro pas no se cuenta con una legislacin anticorrupcin unificada podra afirmarse que () en una visin panormica de la corrupcin se entiende a esta
como un fenmeno delictivo que abarca varias figuras tpicas: el Cohecho activo y
pasivo nacional y transnacional, Colusin, Negociacin incompatible con el cargo,

226

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Asociacin ilcita para delinquir, Trfico ilcito de drogas, Lavado de dinero, Trfico
de armas, Trata de blancas ()92.
En concordancia con ello, la Procuradura Pblica Anticorrupcin en su portal institucional, delimitando su campo de actuacin, seala que Si bien la discusin sobre la
definicin del trmino corrupcin implica diversas posiciones y un intenso debate
() La lista de tipos de actos de corrupcin que involucran a funcionarios pblicos
est dispuesta en las secciones II, III y IV es decir, los delitos de Concusin, Cobro
indebido, Colusin, Patrocinio ilegal, Peculado, Malversacin, Retardo injustificado
de pago, Rehusamiento de entrega de bienes a la autoridad, y los considerados dentro
de la definicin especfica de Corrupcin de Funcionarios: Cohecho, Soborno internacional, Corrupcin de auxiliares jurisdiccionales, Negociacin incompatible o aprovechamiento indebido del cargo, Trfico de influencias y Enriquecimiento ilcito- del
Captulo II del Ttulo XVIII del Libro Segundo del Cdigo Penal. Esta lista finita
marca el conjunto de delitos sobre los que la Defensa Jurdica del Estado investiga
en materia anticorrupcin y son el eje de trabajo sobre el que se delinean los objetivos y las metas de la Procuradura Especializada en Delitos de Corrupcin (Procuradura Anticorrupcin)93.
En funcin de lo descrito, podemos afirmar que:

Es el Cdigo Penal y su normativa conexa y complementaria el que aborda los


temas relativos a la corrupcin en las adquisiciones, las responsabilidades individuales y, por ende, las penas a ser aplicadas a los funcionarios y servidores
pblicos que sean culpables de haber cometido determinados delitos contra la
administracin pblica que podran tener vinculacin con las contrataciones
pblicas.

b) Responsabilidades individuales y consecuencias para los funcionarios y


servidores pblicos, proveedores y terceros, en casos de fraude o corrupcin.

Respecto a los funcionarios y servidores pblicos:


Se prev la determinacin de responsabilidades a nivel administrativo, correspondiendo mencionar que el Reglamento de Infracciones y Sanciones para la
Responsabilidad Administrativa Funcional Derivada de los Informes emitidos
por los rganos del SNC de la CGR contempla, entre otras, las siguientes infracciones relacionadas con las contrataciones pblicas y las sanciones a aplicar a los funcionarios pblicos:

92
93

Frisancho Aparicio, Manuel Pg. 59


http://www.minjus.gob.pe/ultimas-noticias/primer-informe-del-gestion-procuraduriaanticorrupcion/

227

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016


N
INFRACCIN
CALIFICACIN
SANCIN

INFRACCIONES POR INCUMPLIR EL MARCO LEGAL APLICABLE A LAS ENTIDADES Y LAS DISPOSICIONES
RELACIONADAS A LA ACTUACION FUNCIONAL DEL FUNCIONARIO O SERVIDOR PBLICO
Disponer, autorizar, aprobar, elaborar o ejecutar en
perjuicio del Estado e incumpliendo las disposiciones que los regulan, la aprobacin, el cambio o la
modificacin de los planes, estipulaciones, bases,
trminos de referencia y condiciones relacionadas a
procesos de seleccin, concesin, licencia, subasta o
cualquier otra operacin o procedimiento a cargo del
Estado, incluyendo los referidos a la ejecucin de
contratos de cualquier ndole.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Disponer, autorizar, aprobar o ejecutar, en perjuicio
del Estado e incumpliendo las disposiciones que los
regulan, la aprobacin, el cambio o la modificacin o
suscripcin de adenda a contratos de cualquier ndole.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Incumplir las disposiciones que regulan la determinacin del valor referencial, dando lugar a precios
notoriamente superiores o inferiores a los de mercado, sea en beneficio propio o de terceros, generando
perjuicio econmico para el Estado o grave afectacin al servicio pblico
Contratar bienes, servicios u obras sin proceso de
seleccin, simulando su realizacin o de forma fraudulenta, cuando la normativa prevea su obligatoria
realizacin, dando lugar a la generacin de perjuicio
al Estado, excepto en los casos en que los montos de
la contratacin correspondan a una adjudicacin de
menor cuanta.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Incumplir las disposiciones que regulan las causales
y procedimientos para la exoneracin de los procesos
de seleccin para la contratacin de bienes, servicios
y obras, en aquellos casos en que dicho incumplimiento genere perjuicio al Estado.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Hacer declaracin falsa acerca de medicin o valoracin en obras, adquisicin de bienes o de cualquier
otro servicio o prestacin a cargo del Estado, o acerca de cantidad, peso, medida, calidad o caractersticas de mercancas o bienes suministrados a cualquiera de las Entidades, generado perjuicio al Estado.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio
pblico
Aprobar o ejecutar operaciones o gastos no autorizados por ley o reglamento, o aceptar garantas insuficientes, no solicitarlas o no ejecutarlas cuando estuviera obligado, ocasionando perjuicio al Estado.
AGRAVANTES:
Perjuicio econmico o grave afectacin del servicio

GRAVE

Suspensin temporal en el ejercicio de las funciones no menor de


180 ni mayor de 360 das o inhabilitacin no menor de 1 ni mayor
de 2 aos

MUY GRAVE

Inhabilitacin para el ejercicio de


la funcin pblica, no menor de 2
ni mayor de 4 aos.
Suspensin temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de
180 ni mayor de 360 das o inhabilitacin no menor de 1 ni mayor
de 2 aos.
Inhabilitacin para el ejercicio de
la funcin pblica, no menor de 2
ni mayor de 4 aos.
Inhabilitacin para el ejercicio de
la funcin pblica, no menor de 2
ni mayor de 4 aos.

GRAVE

MUY GRAVE

MUY GRAVE

GRAVE

Suspensin temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de


180 ni mayor de 360 das o inhabilitacin no menor de 1 ni mayor
de 2 aos.

MUY GRAVE

Inhabilitacin para el ejercicio de


la funcin pblica, no menor de 2
ni mayor de 4 aos.
Suspensin temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de
180 ni mayor de 360 das o inhabilitacin no menor de 1 ni mayor
de 2 aos.
Inhabilitacin para el ejercicio de
la funcin pblica, no menor de 2
ni mayor de 4 aos.
Suspensin temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de
180 ni mayor de 360 das o inhabilitacin no menor de 1 ni mayor
de 2 aos.

GRAVE

MUY GRAVE

GRAVE

MUY GRAVE

GRAVE

MUY GRAVE

Inhabilitacin para el ejercicio de


la funcin pblica, no menor de 2
ni mayor de 3 aos.
Suspensin temporal en el ejercicio de las funciones, no menor de
180 ni mayor de 360 das o inhabilitacin no menor de 1 ni mayor
de 2 aos.
Inhabilitacin para el ejercicio de
la funcin pblica, no menor de 2

228

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016


pblico
ni mayor de 3 aos.
INFRACCIONES POR TRANSGRESIN DE LOS PRINCIPIOS, DEBERES Y PROHIBICIONES ESTABLECIDAS ENLAS NORMAS DE TICA Y PROBIDAD DE LA FUNCIN PBLICA
Infraccin contra el deber de neutralidad
Actuar parcializadamente en contra de los intereses
del Estado, en los contratos, licitaciones, concurso de
precios, subastas, licencias, autorizaciones o cualquier otra operacin o procedimiento en que participe con ocasin de su cargo, funcin o comisin,
dando lugar a un beneficio ilegal, sea propio o de
tercero.

MUY GRAVE

Inhabilitacin para el ejercicio de


la funcin pblica, no menor de 2
ni mayor de 5 aos.

Asimismo, la CGR en su presentacin denominada Fortalecimiento Institucional y Lucha Contra la Corrupcin ha sealado que, con la atribucin de la facultad administrativa sancionadora a la CGR, a partir del 2012 se han sancionado a 107 funcionarios con inhabilitacin y suspensin temporal sin goce de
haber, por actos graves o muy graves y que se encuentra en proceso la determinacin de sanciones a 789 funcionarios; sanciones que por lo general tienen
vinculacin con infracciones relativas a los procedimientos de compras pblicas.

En cuanto a las responsabilidades a nivel administrativo de proveedores y terceros


Conforme se ha sealado en el Sub indicador 12 (b) en el cuadro de infracciones y sanciones del TCE se contemplan algunas infracciones que estn vinculadas con hechos que podran tener connotacin delictiva, tales como el presentar documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Registro Nacional de Proveedores (RNP).

Con relacin a la rendicin de cuentas


La rendicin de cuentas es un mecanismo a travs del cual, los titulares, autoridades en general, funcionarios y servidores pblicos informan sobre la gestin que realizan, con la finalidad de evaluar sus posibilidades y condiciones
para el cumplimiento de su rol institucional y coadyuvar al mejoramiento continuo de su actividad, se contribuye a:
i) La mejora continua de la gestin del Sector pblico, al abrir espacios
para la retroalimentacin.
ii) Fomentar la cultura de transparencia de la gestin al difundirse
peridicamente los resultados.
Ambos aspectos a su vez contribuyen a la gobernabilidad y sostenibilidad del
pas en el largo plazo, dado que se institucionaliza el compromiso de la Administracin Pblica de brindar servicios de calidad y en forma oportuna a la
ciudadana en un ambiente de respeto al ordenamiento legal.

229

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En ese contexto, en cuanto al marco legal de la rendicin de cuentas, podemos


citar al artculo 6 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del SNC y de la CGR:
El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de
eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del cumplimiento de las normas legales y de
los lineamientos de polticas y planes de accin, evaluando los sistemas de
administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de
la adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes. En concordancia con ello, en el literal u) del artculo 22 se seala: Establecer los procedimientos para que los titulares de las Entidades rindan cuenta oportuna ante
el rgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, as como de
los resultados de su gestin.
Por su parte, en la Resolucin de Contralora N 320-2006-CG, NCI numeral
3.7 Rendicin de Cuentas se seala: La entidad, los titulares, funcionarios y
servidores pblicos estn obligados a rendir cuentas por el uso de los recursos y bienes del Estado, el cumplimiento misional y de los objetivos institucionales, as como el logro de los resultados esperados, para cuyo efecto el SCI
establecido deber brindar la informacin y el apoyo pertinente.
Sobre el particular, la CGR ha sealado en el documento aludido que cuenta
con un aplicativo al cual se puede acceder a travs del enlace
www.rendicindecuentas.gob.pe el cual es un aplicativo informtico que est a
disposicin de la ciudadana en el portal institucional de la CGR y que permite
la presentacin de informacin estructurada por parte de los titulares de las entidades sobre los logros de gestin, estado de los proyectos, entre otros. Asimismo, en dicho documento menciona que entre el 2009 y julio de 2014 se
han registrado 4,866 informes de rendicin de cuentas de titulares de entidades.

230

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin

Puntaje

El marco legal/regulatorio aborda explcitamente este tema. Define el fraude y la corrupcin en las adquisiciones y explica en
detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias
para los empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos
del sector privado que sean culpables de haber cometido fraude o
corrupcin en el rubro de las adquisiciones, sin perjuicio de otras
disposiciones en el derecho penal.

El marco legal/regulatorio incluye una referencia a otras leyes


que abordan el tema en forma especfica (por ejemplo, una legislacin anticorrupcin en general). Se otorga el mismo tratamiento a las consecuencias.

El marco legal/regulatorio contiene disposiciones generales sobre


la lucha contra la corrupcin y el fraude pero no detalla las responsabilidades individuales y las consecuencias que se dejan en
manos de la legislacin general del pas.

El marco legal/regulatorio no aborda el tema.

A partir de lo expuesto anteriormente, se aprecia que es el Cdigo Penal el que aborda el tema de la corrupcin al tipificar determinados delitos y sus correspondientes
penas y, en cuanto a la sancin administrativa a funcionarios y proveedores, son la
CGR y el Tribunal de Contrataciones del Estado, los entes competentes, debiendo resaltarse que en ambos casos se trata de sanciones administrativas que son independientes de las sanciones penales que podran aplicarse en cada caso en particular.
Puntaje obtenido: 2

Como recomendacin se sugiere la celebracin de convenios interinstitucionales que


contemplen la posibilidad de establecer disposiciones especficas respecto de corrupcin y/o fraude en materia de adquisiciones pblicas sobre la base de casustica recurrente en los ltimos aos.

231

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub indicador 12 (c).- Existen pruebas que demuestran la aplicacin de resoluciones y penas
Con relacin a la evidencia de la aplicacin de las leyes sobre prcticas corruptas y
las correspondientes penas cabe mencionar que la principal caracterstica que se
evala en este sub indicador es:
a)

Existencia de pruebas de aplicacin de penas por prcticas corruptas.

Segn el Portal web de la Procuradura Anticorrupcin, dentro de sus Unidades de


Apoyo, cuentan con la Unidad de Anlisis de Informacin (Observatorio Anticorrupcin) que cumple con tres mandatos: primero, sistematiza la informacin existente y
sale al campo para detectar la concentracin y distribucin de la corrupcin; segundo,
construye indicadores que permitan valorar los casos de acuerdo a su importancia para
definir estrategias de afrontamiento; y, tercero, desarrolla polticas pblicas de prevencin a partir de la informacin analizada (trascendiendo al objetivo meramente
punitivo).
Por su parte, la CGR en su presentacin denominada Fortalecimiento Institucional y
Lucha Contra la Corrupcin inform en el Congreso que en el periodo 2009-2014:

La Procuradura de la CGR ha iniciado 1,073 procesos judiciales, 592 penales y


481 civiles.

Se denunci penalmente a 3,207 funcionarios y demandado civilmente 2,286


funcionarios. En este punto cabe precisar que una denuncia penal o un proceso
civil, puede comprender a uno o ms funcionarios, por lo que no necesariamente
existe coincidencia entre el nmero de procesos judiciales y el nmero de
funcionarios demandados o denunciados.

Se conden a 390 funcionarios, aplicndose una pena efectiva a 23 de ellos y pena


suspendida a 367 funcionarios.

En una medicin efectuada por la CGR en el ao 2009, el 35% de los procesos


judiciales iniciados por este rgano mximo de control, sobre la base de procesos
con sentencia firme, tenan resultados favorables siendo que en una medicin
efectuada al cierre del ao 2015 el 74% arrojan resultados favorables. Dicho
porcentaje en cifras de base revelan que al cierre del 2015, de noventa (90)
procesos judiciales, 67 procesos tuvieron resultado favorable y 23 procesos
resultado desfavorable, lo cual representa un cambio favorable a travs de los aos
en lo que respecta a la aplicacin de resoluciones y penas segn el siguiente
cuadro y grafico proporcionado por la CGR:

232

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

AO

FAVORABLE

DESFAVORABLE

TOTAL
ANUAL

2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
eneabr.2016

21
26
59
62
72
78
67

39
67
38
56
37
34
23

60
93
97
118
109
112
90

18

22

Total

403

298

701

AO
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
eneabr.2016

Resultados
favorables

Resultados
desfavorables

35 %
28 %
61 %
53 %
66 %
7%
74 %

65 %
72 %
39 %
47 %
34 %
3%
26 %

82 %

18 %

Criterios de Calificacin

Puntaje

Existen muchas pruebas de que las leyes sobre prcticas corruptas se


hacen cumplir en el pas mediante la aplicacin de las penas establecidas.

Existen pruebas sobre unos pocos casos en que se han hecho cumplir
las leyes sobre prcticas corruptas.

Existen las leyes pero su aplicacin es deficiente.

No existen pruebas sobre la aplicacin de estas leyes.

Si bien no son muchos los casos reportados con sentencias favorables al Estado, se
aprecia una evolucin en la aplicacin de resoluciones y penas.

233

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Puntaje obtenido: 2

Como recomendacin se sugiere que la Procuradura Anticorrupcin del pas lidere la


estrategia a desarrollarse durante la etapa de investigacin de los casos relacionados
con actuaciones fraudulentas o corruptas, articulando las facultades investigadoras de
la CGR con las prerrogativas de las Fiscalas, como titulares de la accin penal; todo
ello con la finalidad de optimizar cualitativa y cuantitativamente los informes de control que determinan responsabilidades y mejorar el nivel de resultados favorables en
las sentencias respectivas.
Sub indicador 12 (d).- Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude
y la corrupcin en las adquisiciones pblicas
A travs del presente indicador se pretende medir si el Gobierno cuenta con un programa anticorrupcin integrado por organismos del Gobierno idneos que tienen un
nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus funciones; as como si existen medidas especiales para la deteccin y prevencin de corrupcin asociada a las adquisiciones.
A partir de lo reseado, cabe listar las caractersticas que se evalan en este sub indicador:
(a) Existencia de un programa anticorrupcin integral.
(b) Existencia de medidas especiales para la deteccin y prevencin de
corrupcin asociada a las adquisiciones.
Diagnstico de los criterios:
Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalan en este sub
indicador:
a)

Existencia de un programa anticorrupcin integral que cuenta con la


participacin de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un
nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus
funciones

Sobre el particular, en el ao 2010, mediante Decreto Supremo N 016-2010-PCM se


crea la CAN, la misma que es elevada a rango de ley, a partir del 04 de enero de 2013,
mediante Ley N 29976, aprobndose su Reglamento mediante Decreto Supremo N
089-2013-PCM. La referida comisin es un espacio integrado por instituciones pblicas, privadas y la sociedad civil (Miembros plenos: Congreso de la Repblica, Poder
Judicial, PCM, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Tribunal Constitucional,
Consejo Nacional de la Magistratura, Fiscala de la Nacin, Presidente de la Can
Anticorrupcin, Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Asociacin de Municipalidades del Per, Acuerdo Nacional. Miembros observadores: CGR, Defensora del
Pueblo, OSCE, Asociacin de Universidades del Per, Consejo Nacional para la tica Pblica, Conferencia Nacional de Instituciones Empresariales Privadas, Centrales
Sindicales de Trabajadores del Per, Iglesia Catlica Conferencia Episcopal Pe-

234

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ruana, Iglesia Evanglica, Consejo de Prensa Peruana, Sociedad Nacional de Industrias y la Cmara de Comercio de Lima)nque tiene por objeto articular esfuerzos,
coordinar acciones y proponer polticas de mediano y largo plazo dirigidas a prevenir
y combatir la corrupcin en el pas, y como funciones, entre otras:

Proponer al Poder Ejecutivo las polticas de corto, mediano y largo plazo


para la prevencin y lucha contra la corrupcin de manera intersectorial e
intergubernamental, as como el Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupcin.
Promover la articulacin de esfuerzos de las entidades responsables de la
investigacin y sancin de actos de corrupcin a nivel regional.

Asimismo, cabe resaltar que los representantes de las instituciones que conforman la
CAN promueven la realizacin de las acciones necesarias en sus respectivas instituciones para el cumplimiento de los acuerdos adoptados.
Por ltimo, cabe mencionar que mediante Decreto Supremo N 119-2012-PCM se
aprob el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012 2016, disponindose
que las acciones que se realicen en el marco de dicho plan se financien con cargo a los
presupuestos institucionales de los pliegos involucrados, conforme a las Leyes Anuales de Presupuesto. Asimismo, dicho Plan Anticorrupcin, consider una serie de estrategias, a partir de los siguientes objetivos:
Objetivo General: Estado transparente que promueve la probidad en el actuar pblico
y privado; y garantiza la prevencin, investigacin, control y sancin efectiva de la
corrupcin en todos los niveles.

Objetivo 1: Articulacin y coordinacin interinstitucional para la lucha contra la corrupcin.

Objetivo 2: Prevencin eficaz de la corrupcin.

Objetivo 3: Investigacin y sancin oportuna y eficaz de la corrupcin en el mbito


administrativo y judicial.

Objetivo 4: Promocin y articulacin de la participacin activa de la ciudadana, sociedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupcin.

Objetivo 5: Posicionamiento del Per en espacios internacionales de lucha contra la


corrupcin.

235

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

b)

Existencia de medidas especiales para la deteccin y prevencin de


corrupcin asociada a las adquisiciones

Durante el perodo en evaluacin se celebraron pactos de integridad con Cmaras de


Comercio de distintas localidades, con el objetivo que aquellas promuevan la tica y
la transparencia en la contratacin pblica, reforzando entre sus agremiados la obligacin de conducirse dentro de un marco de buenas prcticas e integridad en el ejercicio
de sus actividades u operaciones, actuando con responsabilidad social en la suma de
esfuerzos para el combate u oposicin de malas prcticas y de la corrupcin; resultando el primer instrumento de promocin, la difusin entre los agremiados de las Cmaras de la normativa de contrataciones del Estado para su cumplimiento.
Cmara de Comercio
Lambayeque
Lima
Ayacucho
Huancayo
Cusco
Piura
Ica
Huaraz
La Libertad
Hunuco
San Martn
Ucayali

Fecha de suscripcin del pacto


01.08.2013
06.09.2013
24.09.2013
21.08.2014
15.12.2014
14.01.2015
26.08.2015
09.09.2015
06.11.2015
28.12.2015
28.01.2016
23.05.2016

Fecha de actualizacin
06.10.2015
07.04.2016

Asimismo, con la Ley N 30225, nueva LCE, vigente a partir del 09 de enero de 2016
se ha dispuesto la creacin el Consejo Multisectorial de Monitoreo de las Contrataciones Pblicas, adscrito al OSCE, con la misin de analizar y poner en conocimiento
de las autoridades competentes, los presuntos casos de fraude, colusin y corrupcin
en las contrataciones del Estado por parte de funcionarios y servidores pblicos y/o
particulares, cuyos frutos sern materia de evaluacin de posteriores evaluaciones.

236

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Criterios de Calificacin

Puntaje

El Gobierno cuenta con un programa anticorrupcin amplio para prevenir, detectar y penalizar la corrupcin en el Gobierno, con la participacin de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un
nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir
con sus funciones. Existen medidas especiales para la deteccin y
prevencin de corrupcin asociada a las adquisiciones.

El Gobierno cuenta con un programa anticorrupcin pero necesita


una mejor coordinacin o poderes en un nivel ms alto para que sea
efectivo. No existen medidas especiales para las adquisiciones pblicas.

El Gobierno cuenta con actividades anticorrupcin aisladas que no


estn adecuadamente coordinadas como para resultar en un programa
integrado eficaz.

El Gobierno no cuenta con un programa anticorrupcin.

A partir de lo reseado, se advierte la existencia de un Plan Anticorrupcin de alcance


nacional debidamente aprobado pero no especficamente orientado a las contrataciones pblicas, lo cual tendra relacin con la percepcin de efectividad recogida en la
encuesta a proveedores, en las que la CGR, las Fiscalas y la CAN obtendran una calificacin por debajo del promedio ideal en lo que respecta a la lucha contra la corrupcin.
Puntaje obtenido: 2
Como recomendacin se sugiere que los miembros de la CAN agoten esfuerzos, de
manera conjunta con CGR y las fiscalas, destinados reforzar las capacidades e intervenciones concretas a fin de prevenir, detectar y penalizar actos de corrupcin vinculados a las adquisiciones pblicas.

Sub indicador 12 (e).- Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y
los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios finales), apoyan la creacin de un mercado de adquisiciones conocido por su integridad y conducta tica
El presente indicador se constituye en el termmetro de cmo se ha organizado la
sociedad para hacer frente a conductas antiticas y fraudulentas.
A partir de lo reseado, cabe listar las caractersticas que se evalan en este sub indicador:

237

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

a) Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y crebles que ejercen


la funcin de auditora social y control.
b) Las organizaciones cuentan con garantas y la cooperacin necesarias
del Gobierno para su funcionamiento y, en general, son promovidas y
respetadas por el pblico.
c) Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar
la integridad de las contrataciones pblicas.

Diagnstico de los criterios:


Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalan en este sub
indicador:
a)

Organizaciones civiles que ejercen funcin de auditora social y control


En el ao 2001 nace Protica como la primera organizacin no gubernamental
peruana dedicada exclusivamente a luchar contra la corrupcin, especficamente
en la identificacin y denuncia de problemas a nivel de instituciones, normas y
rasgos culturales que favoreceran la comisin de actos de corrupcin. Protica,
constituye el Captulo Peruano de Transparencia Internacional. Dicha institucin ha logrado celebrar convenios de colaboracin interinstitucional con algunos gobiernos regionales y varios municipios provinciales y distritales.
Actualmente, dicha organizacin se encontrara orientada a atender tres necesidades: i) Reforzar el principio preventivo de Protica; ii) Reforzar la capacidad
de respuesta desde la sociedad civil frente a la corrupcin, dentro de estos mrgenes preventivos; y, iii) Reflexionar sobre el conocimiento desarrollado en los
ltimos aos de trabajo y proyectarlo a nivel nacional.
Asimismo, Protica desarrolla investigaciones, para lo cual recurre a una herramienta conocida como Mapa de riesgos de corrupcin que es muy utilizado por
varios captulos nacionales de Transparencia Internacional. El Mapa de Riesgos
permite tener un conocimiento ordenado sobre la realidad estudiada as como
analizar la corrupcin de una forma indirecta, a travs de la identificacin de las
condiciones los riesgosque, en un determinado mbito, permiten que los actos de corrupcin se lleven a cabo, y que la corrupcin, como elemento estructural, se reproduzca.
Segn seala Protica, a travs de esta herramienta de estudio no debe buscarse
destapes de actos de corrupcin ni sealamiento de actores corruptos, pues su
objetivo se concentra en un anlisis estructural de la corrupcin, para poder prevenirla. Probablemente este tipo de trabajo sea menos llamativo; pero es mucho ms til como elemento de apoyo a la formulacin y gestin de polticas
pblicas, pensando en objetivos de desarrollo a mediano y largo plazo. Preci-

238

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

samente la utilidad de los mapas de riesgos es que ofrecen una lnea de base
para evaluar el impacto de polticas o medidas anticorrupcin despus de un determinado periodo de implementacin.
En el ao 2002 se crea CAD, entidad privada sin fines de lucro orientada a
aportar herramientas en la mejora de la gestin del sector pblico y constituirse
en fuente de informacin sobre temas de inters ciudadano, siendo una de sus
principales tareas el promover una ciudadana informada sobre sus deberes y derechos. Asimismo, evala la calidad del servicio pblico a la poblacin, para lo
cual elabora el RankinCAD, estudio de satisfaccin bianual que evala y mide la calidad de la atencin al ciudadano en las entidades pblicas, basado en la
experiencia del ciudadano que ha realizado una gestin en una entidad pblica,
y que permite una comparacin entre diversas instituciones, sea de manera horizontal (por distintos tipos de funciones) como vertical (por distintos niveles de
gobierno), lo que contribuye a la generacin de una demanda ciudadana por mejoras en la gestin pblica.
Ahora bien, conviene recordar, conforme se ha precisado en el Sub indicador 12b),
que a nivel nacional la CGR promueve la rendicin de cuentas, como herramienta
orientada a contribuir a la gobernabilidad y sostenibilidad del pas.
b)

Cooperacin y garantas del Gobierno a las organizaciones

Sobre el particular, como se ha sealado en el literal precedente las instituciones identificadas tienen la condicin de organizaciones no gubernamentales o civiles sin fines
de lucro y no reportan haber recibido cooperacin o algn otro tipo de intervencin o
apoyo del Gobierno.
c)

Existencia de pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar


la integridad de las contrataciones pblicas

Respecto a la mejora de la integridad en las contrataciones, corresponde sealar que


entre los aos 2013 y 2016 el OSCE ha suscrito Pactos de Integridad con las siguientes Cmaras de Comercio de: Lambayeque, Lima, Huancayo, Cusco, Piura, Ica, Huaraz, La Libertad, Hunuco, San Martin y Ucayali, en los cuales ambas partes declaran
dar fiel cumplimiento a compromisos relacionadas con la igual de trato, publicidad,
competencia, vigencia tecnolgica, as como sostenibilidad ambiental y social en el
desarrollo de los procesos de contratacin pblica.
Por otro lado, con respecto a miembros de la sociedad civil, los cual no participan directamente en las contrataciones, salvo su rol de vigilancia social, podemos sealar
que no se han identificado pruebas concretas respecto de su participacin en velar por
la integridad de las contrataciones pblicas, debiendo tenerse en cuenta que el rgimen de las compras estatales resulta ser uno eminentemente tcnico y especializado,
lo que dificultara la participacin de la ciudadana; no obstante, en el siguiente sub

239

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

indicador 12(f), puede advertirse como la ciudadana formula denuncias ante el SINAD de la CGR, en muchos casos por temas relacionados con posibles actuaciones
corruptas.
Criterios de Calificacin
a)

Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y crebles


que ejercen la funcin de auditora social y control.

b)

Las organizaciones cuentan con garantas y la cooperacin


necesarias del Gobierno para su funcionamiento y, en general,
son promovidas y respetadas por el pblico.

c)

Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y


mejorar la integridad de las contrataciones pblicas.

Puntaje
3

Existen varias organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el


tema y mantienen un dilogo frecuente con el Gobierno pero con un
impacto limitado sobre el mejoramiento del sistema.

Hay solamente unas pocas organizaciones involucradas en el tema, el


dilogo con el Gobierno se hace difcil y no se le da importancia a las
contribuciones del pblico para promover las mejoras.

No existen pruebas de participacin de organizaciones de la sociedad


civil en el sistema o el Gobierno no quiere promover la participacin
de las organizaciones de la sociedad civil en el tema.

En el pas an existen pocas organizaciones involucradas en el tema, no obstante stas


vienen desarrollando labores a nivel regional y local para posicionar a la sociedad civil y fortalecer su capacidad de respuesta ante posibles prcticas corruptas.
Puntaje obtenido: 1
Se recomienda que las instituciones competentes desarrollen estrategias orientadas a
fortalecer las organizaciones de la sociedad civil con la finalidad que cumplan su rol
de vigilancia social debidamente capacitadas e informadas respecto de los alcances
normativos de carcter general y las fronteras de competencia entre las instituciones
que fiscalizan el gasto pblico vinculado a las adquisiciones pblicas.

240

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Sub indicador 12 (f).- El pas debe contar con un mecanismo seguro para denunciar conductas fraudulentas, corruptas o poco ticas
A travs del presente sub indicador, se evala el permanente esfuerzo por empoderar
a la ciudadana a fin que comunique las posibles prcticas fraudulentas, corruptas o
poco ticas.
Los elementos que se evalan mediante este sub indicador son:
a) Existencia de un sistema seguro para la denuncia pblica de casos de fraude,
corrupcin o conducta poco tica.
b) Existencia de un sistema accesible para la denuncia pblica de casos de
fraude, corrupcin o conducta poco tica.
c) Existencia de un sistema confidencial para la denuncia pblica de casos de
fraude, corrupcin o conducta poco tica.
De manera preliminar cabe mencionar que en los ltimos aos el pas ha desplegado
esfuerzos para fortalecer lo que podramos denominar una cultura de la denuncia.
As, instituciones tales como la CGR, el OSCE, el Ministerio Pblico, la Defensora
del Pueblo, han desarrollado mecanismos que faciliten la formulacin de denuncias,
lase administrativas o penales, toda vez que somos conscientes que la denuncia se
constituye en una herramienta eficaz para, de ser el caso, poner de manifiesto conductas que podran tener connotacin delictiva o antitica. No obstante, es en la evaluacin particular de cada denuncia que algunas veces se ha advertido que es empleada
como un medio para pretender obtener beneficios indirectos para los denunciantes,
desnaturalizando su finalidad.
Diagnstico de los criterios:
A partir de lo referido, a continuacin se desarrolla cada uno de los elementos mencionados:
a)

Existencia de un sistema seguro para formular denuncias

En primer lugar debemos mencionar que la denuncia penal por casos de fraude o corrupcin puede formularse ante el Ministerio Pblico; asimismo, puede presentarse
denuncia penal ante la Polica Nacional del Per. Por su parte, la Procuradura Pblica
Anticorrupcin, tambin recibe denuncias. No obstante, todas estas denuncias finalmente confluyen, de ser el caso, en el Ministerio Pblico el cual a travs de sus Fiscalas Penales y Fiscalas Anticorrupcin realiza las actuaciones investigatorias.
Asimismo, resulta pertinente mencionar al SINAD de la CGR, a travs del cual la
ciudadana puede formular denuncias para cuestionar irregularidades en obras pblicas y adquisiciones entre otros.
Por su parte, y de manera acotada a las disposiciones de la normativa de contratacin
pblica, el OSCE, cuenta entre sus procedimientos TUPA con el de Denuncia contra

241

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Proveedores, a cargo del Tribunal de Contrataciones del Estado, para los casos en
que se cuestione a proveedores por haber incurrido en infracciones a las que se hace
referencia en el subindicador 12 (a). Asimismo, con el de Denuncia por Transgresiones a la Normativa de Contrataciones Pblicas cometidas por Entidades, siendo
que en este ltimo caso, de recibirse una denuncia relativa a posibles indicios de actos
de corrupcin u otros ilcitos, se canalizan a la CGR; ello en razn que las mismas
suponen un anlisis de una naturaleza distinto al de las denuncias administrativas, en
la medidas que generalmente deslizan favorecimientos indebidos a terceros o peor
an, actuaciones materiales colusivas, siendo que el anlisis pretendido por los denunciantes implicaran en buena cuenta una investigacin especial que arribe a un informe con calidad de prueba pre constituida con la identificacin de responsabilidades
funcionales; investigacin que slo podra hacerse a travs de una auditora de cumplimiento, mecanismo que es de exclusiva responsabilidad del SNC.
En ese contexto, si bien es cierto las denuncias formuladas ante el OSCE contra las
Entidades Pblicas son de ndole administrativo, por lo que las acciones que se realizan en atencin a las mismas estn orientadas a advertir, de ser el caso, a identificar
transgresiones a la normativa de contratacin pblica en el mbito administrativo, y,
en ningn caso a tipificar posibles conductas con connotacin delictiva, lo cual compete al Ministerio Pblico, estimamos pertinente hacer mencin, a modo de ejemplo, a
algunas cifras obtenidas de la base de datos de la Subdireccin de Atencin de Denuncias94, correspondientes al perodo enero - diciembre 2014:
De 1107 denuncias procesadas y concluidas, en 616 casos (55.65%) se detectaron transgresiones a la normativa de contratacin pblica, y un total de 491
casos (44.35%) carecieron de sustento probatorio, contaban con una va a la
cual deba acudir el denunciante para cuestionar lo que consideraba una denuncia o la Entidad adopt medidas correctivas oportunas.
Lo expuesto, revela que si bien se ha fortalecido la cultura de la denuncia en el
OSCE, cierto es tambin que, como se ha sealado, en algunos casos se pretende a travs de una denuncia obtener beneficios individuales.
b)

Existencia de un sistema accesible para formular denuncias

Respecto de las denuncias penales, cabe mencionar que el Ministerio Pblico recibe
denuncias que pueden formularse de manera presencial (verbal o escrita) y tambin
por internet. En cuanto a la Polica Nacional y la Procuradura Anticorrupcin, estas
instituciones reciben denuncias verbales o escritas. Ahora bien, en lo que respecta al
SINAD de la CGR, a travs de dicho mecanismo, la ciudadana puede formular denuncias por va electrnica.

94

Hoy Subdireccin de Procesamiento de Riesgos

242

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En ese contexto, en lo que corresponde al SINAD, a continuacin se plasma cierta


informacin estadstica de importancia, de la cual se puede apreciar que las materias
denuncias relativas a la contratacin de bienes y servicios, as como a la ejecucin de
obras pblicas supera el 35% de las materias denunciadas y, respecto de la accesibilidad para formular denuncias, se aprecia que el 71% de los denunciantes son ciudadanos.

c)

Existencia de un sistema confidencial para formular denuncia

En este extremo podemos hacer mencin al Decreto Supremo N 003-2010-JUS, a


travs del cual se aprob el Reglamento del Programa Integral de Proteccin a testigos, peritos, agraviados o colaboradores que intervengan en el proceso penal que implementa las medidas de proteccin reguladas en el Cdigo Procesal Penal aplicables
a dichos individuos.
Mencin aparte, merece el hecho que en el pas se ha expedido la Ley N 29733, Ley
de Proteccin de Datos Personales y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo
N 003-2013-JUS.

243

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En cuanto a la confidencialidad de la informacin, se cuenta con la Ley N 29542,


Ley de proteccin al denunciante en el mbito administrativo y de colaboracin eficaz
en el mbito penal y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 038-2011PCM, que regulan la obligatoriedad de mantener en reserva la identidad de los denunciantes.
Criterios de Calificacin

Puntaje

Existe un sistema seguro, accesible y confidencial para la denuncia


pblica de casos de fraude, corrupcin o conducta poco tica.

Existe un mecanismo pero la accesibilidad y confiabilidad del sistema


socavan y limitan su uso por parte del pblico.

Existe un mecanismo pero no puede garantizarse la seguridad o la confidencialidad.

No existe un mecanismo seguro para denunciar casos de fraude, corrupcin y conducta poco tica.

Toda vez que, como se ha indicado en los anteriores sub indicadores, los aspectos relativos al fraude y la corrupcin, estn circunscritos al mbito penal y, dadas las competencias tambin de la CGR, se desprende que existe la posibilidad de formular denuncias de manera presencial, ya sea en forma verbal o por escrito, as como por va
electrnica; existiendo adems disposiciones expresas de obligatorio cumplimiento
respecto a la reserva de la informacin de los denunciantes en el mbito administrativo y de colaboracin eficaz en el mbito penal.
Puntaje obtenido: 3

Sub indicador 12 (g).- Existencia de Cdigos de Conducta / Cdigos de tica para


participantes involucrados en aspectos de los sistemas de
gestin financiera pblica que tambin contienen disposiciones sobre divulgacin de informacin para aquellas en
cargos que implican toma de decisiones
Este sub indicador est orientado a medir cmo el pas ha venido fortaleciendo la
imagen de un funcionario pblico probo, ntegro, en la gestin de las adquisiciones, a
travs de la aprobacin de lineamientos, normas de conducta, cdigos de tica, entre
otros, que promuevan una cultura de probidad, transparencia, justicia y servicio pblico.

244

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Los elementos que se evalan mediante este sub indicador son:


a) Existencia de un cdigo de tica del funcionario pblico.
b) El cdigo de tica contiene disposiciones especiales para aquellos
funcionarios involucrados en la gestin financiera y de las adquisiciones.
c) El cdigo de tica identifica responsabilidades en la toma de decisiones y
divulgacin de informacin financiera.
d) El incumplimiento del cdigo de tica conlleva consecuencias de ndole
administrativa o penal.

Diagnsticos de los criterios:


A partir de lo referido, a continuacin se desarrolla cada uno de los elementos mencionados:
a)

Existencia de un cdigo de tica del funcionario pblico

En el pas se cuenta con la Ley N 27815, mediante la cual se aprob la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Dicha ley entr en vigencia el 13 de agosto de
2002 y contiene los principios, deberes y prohibiciones ticas a las cuales estn sujetos todos los servidores pblicos de la Administracin Pblica, siendo que la violacin a los principios y deberes contenidos en la citada norma, segn lo expresamente
sealado en dicho cdigo da lugar a la aplicacin de una sancin.
Con fecha 19 de abril de 2005, entra en vigencia el Reglamento de la Ley del Cdigo
de tica de la Funcin Pblica, aprobado mediante Decreto Supremo N 033-2005PCM. Dicha norma contiene detalladamente las sanciones y el procedimiento a seguir
en caso de transgresin, por parte de los servidores pblicos, de las disposiciones contenidas en el Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
Con fecha 30 de enero de 2009 la PCM emiti la Resolucin Ministerial N 0502009-PCM, conteniendo lineamientos para la promocin del Cdigo de tica de la
Funcin Pblica en las entidades pblicas del Poder Ejecutivo, entre otros: i) Entregar
a cada servidor pblico, cualquiera sea su modalidad de contratacin, un ejemplar del
cdigo acompaado de una declaracin que confirme que ha ledo dichas normas y
que se compromete a observarlas; ii) Colocar en los paneles informativos y en las zonas de visibilidad de cada oficina un impreso legible sobre los principales contenidos
del Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su Reglamento; iii) Desarrollar Jornadas
informativas y de socializacin sobre la importancia del Cdigo de tica de la Funcin Pblica y sobre las sanciones que acarrea su incumplimiento, con una periodicidad trimestral.

245

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

b)

El cdigo de tica contiene disposiciones especiales para aquellos


funcionarios involucrados en la gestin financiera y de las adquisiciones

Como se ha sealado en el literal precedente, el Cdigo de tica de la Funcin Pblica contiene disposiciones aplicables para todos los servidores pblicos sin distincin.
As, el Cdigo de tica de la Funcin Pblica, prohbe a los funcionarios pblicos
mantener intereses en conflicto, es decir, aceptar relaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales, econmicos o financieros pudieran estar en conflicto con
el cumplimiento de los deberes y funciones a su cargo; obtener ventajas indebidas o
beneficios para s o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o
apariencia de influencia; hacer mal uso de la informacin privilegiada, entre otras.
Por su parte, su Reglamento detalla las sanciones a las que se encuentran sujetos los
servidores pblicos en caso contravengan la normatividad sealada en el Cdigo de
tica, as como los criterios para la aplicacin de las sanciones.
Artculo 9.- De la clasificacin de las Sanciones
Las sanciones pueden ser:
a) Amonestacin
b) Suspensin
c) Multa de hasta 12 Unidades Impositivas Tributarias - UIT.
d) Resolucin contractual
e) Destitucin o despido.
Las sanciones antes mencionadas se aplicarn atendiendo a la gravedad de las infracciones como sigue:
Infracciones leves: Amonestacin, suspensin y/o multa.
Infracciones Graves: Resolucin contractual, destitucin, despido y/o multa.
Artculo 10.- De los criterios para la aplicacin de sanciones
La aplicacin de las sanciones se realizar teniendo en consideracin los siguientes
criterios:
10.1. El perjuicio ocasionado a los administrados o a la administracin pblica.
10.2. Afectacin a los procedimientos.
10.3. Naturaleza de las funciones desempeadas as como el cargo y jerarqua del
infractor.
10.4. El beneficio obtenido por el infractor.
10.5. La reincidencia o reiterancia.
De lo expuesto se desprende que, el Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su Reglamento no contienen disposiciones especiales para aquellos funcionarios involucrados en la gestin financiera y de las adquisiciones.
Sin embargo, cabe mencionar que, en el caso de los rbitros que dirimen controversias
suscitadas durante la ejecucin de un contrato celebrado entre una Entidad y un privado bajo los alcances de la normativa de contratacin pblica, si bien no tienen la con-

246

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

dicin de funcionarios pblicos, cierto es tambin que si tienen injerencia directa sobre el destino de los recursos pblicos; por ello, a raz de la reciente reforma de la
normativa de contratacin pblica, aprobada mediante la Ley N 30225, el OSCE
mediante Resolucin N 028-2016-OSCE/PRE del 14 de enero de 2016 el OSCE
aprob el nuevo Cdigo de tica para el Arbitraje en Contrataciones del Estado, que
deja sin efecto el anterior Cdigo de tica aprobado por Resolucin N 258-2008CONSUCODE/PRE, establecindose principios rectores y deberes ticos que deben
observar los rbitros en arbitrajes en materia de contrataciones del Estado.
El alcance del nuevo Cdigo no se limita a los arbitrajes administrados por el OSCE,
sino que tambin resulta extensivo a los arbitrajes ad hoc y, supletoriamente, a los arbitrajes administrados por las instituciones arbitrales que no tengan cdigo de tica o
que, tenindolo, no prevean el rgimen de infracciones que puedan ser cometidas por
los rbitros, o no establezcan las sanciones aplicables para dichas conductas infractoras.
A diferencia del Cdigo de tica derogado, el nuevo dispositivo recoge un rgimen de
infracciones y sanciones establecidas a nivel legislativo por la Ley N 30225, Ley de
Contrataciones del Estado y su Reglamento, previndose que la instruccin e imposicin de dichas sanciones se encontrar a cargo de un Consejo de tica, rgano multisectorial, colegiado y autnomo conformado por profesionales de reconocida solvencia moral y experiencia.
En tal sentido, el nuevo Cdigo de tica coadyuvar a la prevencin y sancin de
conductas contrarias a la tica en el arbitraje, con el respeto de las garantas y la objetividad en la resolucin de sus procedimientos, lo cual fortalecer el ejercicio independiente e imparcial de la funcin arbitral.
c)

El cdigo de tica identifica responsabilidades en la toma de decisiones y


divulgacin de informacin financiera

Como se ha sealado, el Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su Reglamento, contienen disposiciones de alcance general para todos los funcionarios pblicos, por lo
que no contempla responsabilidades en la toma de decisiones y divulgacin de la informacin financiera.
No obstante, cabe mencionar que la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica, obliga a las Entidades a publicar su informacin financiera
con el objeto de otorgar mayor transparencia al manejo de las Finanzas Pblicas, a
travs de la creacin de mecanismos para acceder a la informacin de carcter fiscal,
a fin que los ciudadanos puedan ejercer supervisin sobre las Finanzas Pblicas y
permitir una adecuada rendicin de cuentas; en la misma norma se establecen las responsabilidades y sanciones para los funcionarios que incumplen tales disposiciones.

247

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

As, entre la informacin que deben publicar trimestralmente todas las Entidades de la
Administracin Pblica se encuentra: i) Su Presupuesto, especificando: los ingresos,
gastos, financiamiento, y resultados operativos de conformidad con los clasificadores
presupuestales vigentes; ii) Los proyectos de inversin pblica en ejecucin, especificando: el presupuesto total de proyecto, el presupuesto del perodo correspondiente y
su nivel de ejecucin y el presupuesto acumulado; iii) Informacin de su personal activo y, de ser el caso, pasivo, nmero de funcionarios, directivos, profesionales, tcnicos, auxiliares, rango salarial por categora y el total del gasto de remuneraciones, bonificaciones, y cualquier otro concepto de ndole remunerativo; iv) Informacin contenida en el Registro de procesos de seleccin de contrataciones y adquisiciones, especificando: los valores referenciales, nombres de contratistas, montos de los contratos, penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso.
Por su parte, la Ley N 27482 establece que todos los funcionarios pblicos deben
presentar una declaracin de activos antes de asumir su cargo, as como cada ao de
ejercicio de sus funciones y al finalizar stas; declaracin que se presenta virtualmente
a la CGR y que es publicada, para conocimiento de toda la ciudadana, a travs del
Diario Oficial El Peruano.
d)

El incumplimiento del cdigo de tica conlleva consecuencias de ndole


administrativa o penal

Sobre el particular, como se ha sealado en los literales anteriores, el Cdigo de tica


de la funcin pblica prohbe a los funcionarios pblicos mantener intereses en conflicto, y en su Reglamento se establece expresamente las sanciones a aplicarse en caso
de incumplimiento a las disposiciones contenidas en el mismo.
Al respecto, dentro de las sanciones, los artculos 11 y 12 del citado Reglamento establecen:
"Artculo 11.- De las sanciones aplicables a los empleados pblicos
La aplicacin de las sanciones se efectuar de acuerdo al vnculo contractual
que los empleados pblicos mantengan con las entidades de la Administracin
Pblica, de conformidad con lo siguiente:
11.1. Las sanciones aplicables a aquellas personas que mantienen vnculo laboral:
a) Amonestacin.
b) Suspensin temporal en el ejercicio de sus funciones, sin goce de remuneraciones, hasta por un ao.
c) Destitucin o Despido.
11.2. Las sanciones aplicables a aquellas personas que desempean Funcin
Pblica y que no se encuentran en el supuesto del inciso anterior:
a) Multa.
b) Resolucin contractual.

248

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Artculo 12.- De las sanciones aplicables a personas que ya no desempean


Funcin Pblica
Si al momento de determinarse la sancin aplicable, la persona responsable
de la comisin de la infraccin ya no estuviese desempeando Funcin Pblica, la sancin consistir en una multa..
Como puede apreciarse, el Cdigo de tica de la Funcin Pblica contempla consecuencias de ndole administrativa en caso de incumplimiento a las disposiciones contenidas en el mismo. Sin embargo, dicho dispositivo legal no contiene disposicin expresa relativa a que su incumplimiento conlleva consecuencias de ndole penal. As, la
nica referencia a la posibilidad de iniciar un proceso penal, se encuentra en el artculo 17 de su Reglamento que regula el plazo de prescripcin del procedimiento disciplinario en el mbito administrativo:
Artculo 17.- Del plazo de Prescripcin
El plazo de prescripcin de la accin para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario es de tres (3) aos contados desde la fecha en que la
Comisin Permanente o Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios
toma conocimiento de la comisin de la infraccin, salvo que se trate de infracciones continuadas, en cuyo caso el plazo de prescripcin se contabilizar
a partir de la fecha en que se cometi la ltima infraccin, sin perjuicio del
proceso civil o penal a que hubiere lugar.
Criterios de Calificacin

Existe un cdigo de conducta o de tica para funcionarios del


Gobierno con disposiciones especiales para aquellos
involucrados en la gestin pblica financiera, lo que incluye las
adquisiciones.

El cdigo define las responsabilidades en torno a la toma de


decisiones y somete a los tomadores de decisiones a requisitos
especficos para la divulgacin de informacin financiera.

El cdigo es de cumplimiento obligatorio y las consecuencias


son de ndole administrativa o penal.

Puntaje
3

El sistema cumple con los requisitos de (a) y (b) pero solamente constituye un cdigo de las buenas prcticas que se recomiendan sin consecuencias por las violaciones de las normas salvo que se encuentren
contempladas en el cdigo penal.

Existe un cdigo de conducta pero no quedan claras las responsabilidades.

No existe un cdigo de conducta.

249

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Respecto del presente sub indicador, en el pas se cuenta con una serie de dispositivos
con rango de Ley (el Cdigo de tica de la Funcin Pblica y leyes especiales) que
establecen parmetros de actuacin para los Titulares de las Entidades y sus funcionarios, orientados a transparentar informacin relativa a su presupuesto y sus procesos
de contrataciones, a fin de conocer los montos de los contratos, los proveedores contratados, la aplicacin de penalidades durante la ejecucin contractual, entre otras; as
como las responsabilidades en caso se omita transparentar dicha informacin. Adems, contamos con una norma especial que regula la obligatoriedad de los funcionarios pblicos de declarar sus activos antes, durante y despus de finalizar el ejercicio
de sus funciones.
Puntaje obtenido: 2
Como recomendacin, se sugiere dar impulso a la evaluacin de los actuales
instrumentos relacionados con la tica en las adquisiciones pblicas, de modo que se
incluyan disposiciones relativas a las consecuencias administrativas y/o penales ante
situaciones comprobadas de desacato de los mismos. Esta y otras mejoras que podran
incorporarse al cdigo de tica, deben vincularse con un sistema de certificacin de
competencias de los operadores pblicos de compras, y un diseo de estrategias que
articulen a los diversos actores implicados en la aplicacin de sanciones (CGR,
SERVIR).

250

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

PARTE II Indicadores de cumplimiento y desempeo


MARCO METODOLGICO
1. Antecedentes
La metodologa OECD/DAC para el diagnstico del sistema de adquisiciones pblicas se divide en dos grupos de indicadores entre los que existe una asociacin directa:
- Los Indicadores de Lnea Base (ILB), que constituyen el centro de la metodologa, tienen un carcter cualitativo y se refieren a las caractersticas formales
y funcionales del sistema de adquisiciones pblicas existente; y,
- Los Indicadores de Cumplimiento y Desempeo (ICD), que tienen una naturaleza cuantitativa, se refieren a datos del funcionamiento del sistema en la prctica para determinar el nivel de cumplimiento con el sistema formal, y son el
respaldo de las calificaciones otorgadas a los indicadores de Lnea Base.
Los indicadores de cumplimiento y desempeo permiten conocer la forma en que opera el sistema de adquisiciones pblicas en la realidad. Por ello, la informacin cuantitativa que se obtenga en base a fuentes internas y externas establecidas cobra vital importancia en el ejercicio.
2. Objetivo
El objetivo de la presente seccin es construir los Indicadores de Cumplimiento y
Desempeo y detallar la metodologa utilizada para dicha construccin.
3.

Delimitaciones del estudio

En la realizacin de la presente evaluacin se tomarn en cuenta las siguientes variables:

Temporal: se realizar el anlisis de la informacin de las contrataciones ejecutadas durante el periodo comprendido entre el 01 de enero al 31 de diciembre del
2015. Slo cuando no hubiera informacin disponible para dicho perodo se analizar informacin de perodos anteriores, y se harn las aclaraciones del caso.
Legal: durante el perodo mencionado se encontraba vigente la Ley de contrataciones de Estado (D.L.1017) y su Reglamento, aplicables hasta antes del 09 de
enero del 2016. A partir de dicha fecha ha entrado en vigencia la Ley N 30225,
nueva Ley de Contrataciones del Estado, con su respectivo Reglamento. Cabe
mencionar que toda mencin a la Ley hace referencia a aqulla aprobada por
Decreto Legislativo N 1017, mientras que cuando se haga referencia a la Ley de
Contrataciones que entr en vigencia el 09 de enero del 2016, se indicar expresamente Ley N 30225.

251

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

La evaluacin comprende el anlisis de informacin de las contrataciones en los


tres niveles de gobierno del Per: gobierno nacional, regional y local, as como,
informacin recopilada de distintas instituciones.
Nmero de entidades que, en el ao 2015, realizaron convocatorias
a travs del SEACE
Tipo
Cantidad
Gobierno Central
343
Gobierno Local*
1 940
Gobierno Regional
475
Empresas Pblicas
32
Sociedades de Beneficencia
23
Total
2 813
*Gobierno Local incluye a sus organismos descentralizados y empresas municipales, Gobierno Regional incluye sus organismos descentralizados, las empresas pblicas incluye a Petroper

Sector Privado
Tipo
Proveedores con inscripcin vigente en RNP
Proveedores que respondieron encuestas
Gremios y organizaciones de Sociedad Civil

4.

Cantidad
131 000
410
8

Fuentes de informacin

Las principales fuentes de informacin a utilizar sern las siguientes:


Fuentes internas
o Estadsticas generadas con la base de datos del Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado (SEACE).
o Estadsticas generadas a travs de los Estudios elaborados por la OEI del OSCE
o Otras bases de datos existentes en OSCE
o Muestreo de casos de adquisiciones, sobre la base de la documentacin de los
procesos de contratacin registrada en el SEACE por las entidades pblicas a
todo nivel de gobierno.
Fuentes externas
o Estadsticas generadas a travs del Sistema de Administracin Financiera SIAF
o Encuestas a proveedores del Estado
o Encuestas a entidades pblicas del Estado
o Entrevistas a profundidad a gremios y organizacin de la sociedad civil
o Entrevistas a profundidad a entidades pblicas del Estado

252

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

A efectos del levantamiento de informacin para los indicadores de cumplimiento y


desempeo, se detallan ms adelante las fuentes de informacin que se utilizarn por
cada uno de dichos indicadores.
El detalle de las fuentes y mtodos de estimacin aplicados para los indicadores de
cumplimiento y desempeo contribuye a la robustez de los resultados de la evaluacin
e incrementar sus posibilidades de uso, y posteriormente, su replicabilidad.
5.

Investigacin de campo - detalle de principales fuentes de informacin


5.1. Estadsticas de contrataciones existentes relacionadas a los indicadores
de cumplimiento y desempeo
La OEI del OSCE, en atribucin de sus funciones, realiza una serie de estudios
sociales y econmicos relacionados con las contrataciones pblicas, as como
tambin mantiene actualizado la estadstica institucional. Segn lo anterior:

Elabora y mensualmente estadsticas de contrataciones pblicas, tanto en


su versin nacional como por cada regin. Para esta informacin se utiliza
la base de datos del SEACE.
En el siguiente enlace se puede visualizar los documentos elaborados a la
fecha: http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estadisticas

Realiza estudios de monitoreo y/o evaluacin de aspectos puntuales relacionados con las contrataciones pblicas, las cuales son utilizados en la
toma de decisiones estratgicas del OSCE, y para fundamentar modificaciones en la normativa. Segn la naturaleza de los estudios, se puede utilizar la base de datos del SEACE, la informacin contenida en las actas y
documentos publicados en el SEACE, bases de datos de otras instituciones
(como la Superintendencia de Administracin Tributaria SUNAT), documentacin en poder de las entidades pblicas, informacin proporcionada por los propios actores de la contratacin pblica. Estos estudios programados en el Plan Operativo Institucional, pueden ser realizados por la
propia Oficina, o encargados total o parcialmente a terceros (en la mayora
de casos, slo se encarga a terceros el levantamiento de informacin, tales
como aplicacin de encuestas, toma de informacin de expedientes en las
propias entidades, focus group, entrevistas a profundidad). Estos estudios
se encuentran publicados en la web institucional, las cuales se pueden visualizar a travs del siguiente enlace:
http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estudios-sobre-contratacion-publica

Si bien las principales bases de datos para el anlisis de la informacin son las que
proporciona el SEACE y el Registro Nacional de Proveedores (RNP), los dems

253

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

rganos del OSCE mantienen bases de datos relacionados con el ejercicio de sus
funciones (como por ejemplo, la atencin de denuncias, procedimientos del Tribunal de Contrataciones, arbitrajes, capacitacin, etc.). Para determinados casos
relacionados con indicadores de cumplimiento y desempeo, se ha recurrido a tales bases de datos.
5.2. Seleccin y Procedimiento de Obtencin de la muestra casos de adquisiciones:
Determinados indicadores de desempeo implicaban el anlisis de una muestra de
casos de contrataciones. En efecto, dada la naturaleza de la informacin, la cual
se encuentra en documentos publicados y no en formato de base de datos, es posible aproximarnos a la respuesta mediante el anlisis de una muestra. Estos documentos publicados corresponden a las bases de los procesos de seleccin, las
actas de evaluaciones, resoluciones, y los contratos. Consideramos que la informacin publicada en el SEACE es confiable y suficiente:

Confiable, porque los documentos e informacin que se registra tiene carcter de declaracin jurada y, ante inconsistencias entre esta y el expediente de contratacin, genera nulidad del procedimiento sin considerar
las responsabilidades administrativas que ello puede derivar.

Suficiente, porque la informacin solicitada para la construccin de los


indicadores de cumplimiento y desempeo est contenida en estos instrumentos.

En efecto, el SEACE contiene una serie de documentos que se detallan a continuacin:


Bases
Plan Anual de Contrataciones
Actas de evaluacin de propuestas y otorgamiento de la buena pro
Resoluciones
Acciones de Supervisin
As mismo, contiene el registro de informacin de una serie de actuaciones (y que
luego formar parte de la base de datos)
Datos de la convocatoria
Cronograma
Fechas de registro de informacin
Este sistema contiene una serie de mecanismos de control y seguridad que
no permite realizar cambios en el sistema.
Los indicadores calculados a travs de una muestra son los siguientes:

254

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

1-D: Porcentaje de documentos de licitacin pblica que incluyen disposiciones


que limitan participar a grupos licitantes por motivos distintos de las calificaciones o exclusiones aceptables.
1-F: Porcentaje de bases que incluyen criterios de la evaluacin no cuantificables
o subjetivos.
1-G: Porcentaje de licitaciones pblicas que se abrieron en pblico y fueron debidamente registradas en actas.
2-B: Porcentaje de licitaciones pblicas que utilizan documentos o clusulas modelo de licitacin.
8-A: Porcentaje de contratos que contienen procedimientos claros para administracin de contratos.
Respecto a los 5 primeros, fue necesario tomar una muestra de procesos de seleccin del ao 2015, a fin de descargar las bases y analizar los Requerimientos
Tcnicos Mnimos, los factores de evaluacin, revisar si utilizan las bases estndar, si los actos pblicos de las Licitaciones se realizaron ante Notario Pblico y
verificar que los contratos publicados cuenten con las disposiciones establecidas
en las bases estndar, segn el caso.
Para efectos del presente estudio, se tom en cuenta los procesos de seleccin
convocados por el rgimen general, sin considerar las adjudicaciones de menor
cuanta. Ello debido a que por su naturaleza y menor monto, sus contrataciones
pueden formalizarse a travs de una orden de compra o servicios, as como sus
RTM y factores de evaluacin podra no brindarnos la informacin que esperamos. Teniendo en cuenta lo anterior, el universo de procesos a analizar es de 46
596, el cual se distribuye de la siguiente manera:
N de procesos convocados por objeto , segn tipo de entidad
Tipo de Entidad

BIENES

OBRAS

SERVICIOS

Total

GOBIERNO LOCAL

7,455

4,044

7,082

18,581

GOBIERNO CENTRAL

5,567

373

7,670

13,610

GOBIERNO REGIONAL

4,641

447

3,322

8,410

FONAFE

1,786

83

2,130

3,999

118

11

966

1,095

408

71

404

883

13

18

21,587

46,596

OPD - Gobiernos Locales


EMPRESAS MUNICIPALES
OPD - Gobiernos Regionales
Total

5
19,980

5,029

Fuente: SEACE - Elaboracin: OEI del OSCE

Para tal fin se utiliz la siguiente frmula para calcular el tamao de muestra:

255

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Donde:
n es el tamao de la muestra
N es el tamao de la poblacin
Z es el valor estadstico para niveles de confianza en una distribucin
normal. Para el caso de 95% es de 1.96 (las tablas de valores Z se encuentran publicadas en diversas web)
p es la proporcin de individuos que posee la caracterstica a estudiar,
en tanto q es la proporcin de individuos que no poseen esta caracterstica (por lo tanto la suma p + q debe ser 1)
i es el margen de error. Lo usual es admitir como mximo 5%
Para el caso de esta muestra, dado que estamos estudiando diversas variables sobre los mismos individuos (en este caso, procesos de seleccin), lo recomendable
es tomar como valor de p = q= 0.5. Ello permite, adems, tener un tamao de
muestra mayor. En ese sentido, el tamao de muestra estimado para el presente
anlisis se calcul de la siguiente manera:

(1.96)2 x 46596 x 0.8 x 0.2


n=

= 381

(0.05)2 x

(46596 1)

+ (1.96)2 x

0.8 x 0.2

Con este nmero, se establecieron proporciones similares al universo, aadiendo


una proporcin adicional referido a procedencia: Lima y Callao versus el interior
del pas. Del anlisis de la data, se determin que la cantidad de procesos procedentes de Lima y Callao era de 39% mientras que del interior 61%. Con estas variables, la distribucin de la muestra a tomar es como sigue:
Distribucin de la muestra, segn objeto, tipo entidad y procedencia
Tipo de Entidad
GOBIERNO LOCAL
GOBIERNO CENTRAL
GOBIERNO REGIONAL
FONAFE
OPD - Gobiernos Locales
EMPRESAS MUNICIPALES
OPD - Gobiernos Regionales

BIENES
Lima
- CaInterior
llao
24
37
18
28
15
23
6
9
1
2
-

Total

63

100

OBRAS

SERVICIOS

Lima - Callao

Interior

Lima - Callao

Interior

13
1
1
1
-

20
2
2
1
-

22
24
10
7
4
2
-

36
38
17
11
4
2
-

16

25

68

108

Elaboracin: OEI del OSCE

256

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Finalmente, para asegurar la aleatoriedad, los elementos de cada segmento identificado (convocatorias de un objeto, tipo de entidad y localidad) fueron ordenados
descendentemente segn su valor referencial, tomndose la muestra de procesos
alternativamente desde el mayor valor referencial hasta el menor (muestreo sistemtico).
De otro lado, para el caso del indicador 10-B, Porcentaje de decisiones del Tribunal que han sido ejecutadas, se tom una muestra de Resoluciones de Tribunal
emitidas en el ao 2015 para leer lo que dictaminaron, y revisar en el SEACE que
sucedi con el proceso. La cantidad de Resoluciones relacionadas con recursos
impugnativos fue de 585, los cuales se distribuyen segn lo que se dictamin, de
la siguiente manera.
Cantidad de Resoluciones relacionados con Recursos impugnativos emitidos por el Tribunal de Contrataciones del Estado, durante el ao 2015, segn tipo de dictamen

Recurso de Apelacin

Recurso de Revisin

Total general

Declaracin de nulidad

145

146

Desistimiento

13

Fundado

255

Improcedente

49

Infundado

83

86

Modificacin/Aclaracin

24

26

Otro no comprendido

Sin datos

Tipo de Dictamen

Total general

572

13
6

261
49

1
13

585

Fuente: Reporte del Tribunal de Contrataciones

Dado que lo que interesa conocer es el porcentaje de decisiones del Tribunal que
han sido ejecutadas, es lgico analizar slo los casos referidos a recursos de apelacin, en los que el dictamen fue la declaracin de nulidad o declarar fundada la
peticin del impugnante. Ambos tipos de resoluciones sumaron 400. Ante ello, se
procedi a aplicar la frmula correspondiente para estos casos:

257

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

A diferencia del caso anterior, en la que se desconoca la proporcin de elementos


que posean la caracterstica a estudiar, en este caso si podemos determinar que la
proporcin de resoluciones en las que s se cumple con lo establecido por el Tribunal es superior a 0.5, ello basado en que no se conocen denuncias debido al incumplimiento o desacato a dichas disposiciones. Para efectos del presente anlisis, consideramos una proporcin de cumplimiento de 0.8, dejando un margen
de incumplimiento de 0.2. Con estos parmetros, el clculo del tamao de muestra es como sigue:

(1.96)2 x 400 x 0.8 x 0.2


n=

= 153
(0.05)2 x

(400 1)

+ (1.96)2 x

0.8 x 0.2

Dado el tamao de la muestra y la proporcin de casos (153 de 400) y al hecho


que no contamos con evidencia que el posible desacato tenga relacin directa son
alguna variable, el muestreo fue absolutamente aleatorio. Una vez obtenida la relacin de casos a revisar, se descarg del SEACE la resolucin, se procedi con
la lectura de su dictamen, y se verific en el mismo sistema los actuados de dicho
proceso, luego de la emisin de la resolucin.
Para el caso del indicador 2-C: porcentaje de casos donde se us la precalificacin adecuadamente como lo prev el marco legal y porcentaje de casos que utilizaron los criterios objetivos de precalificacin del tipo cumple / no cumple en
oposicin a criterios ualitativos subjetivos, de la revisin de la base de datos del
ao 2015, se verific que slo hubo 25 convocatorias a procesos de seleccin de
Obras, cuyo valor referencial superaban los 25,000 UIT (equivalente a S/. 96 250
000 nuevos soles). De ellos, 1 fue convocado segn relacin de tems, en las que
el valor referencial de cada tem no superaba los S/. 62 000 000 nuevos soles.
Dado el limitado nmero de casos, se opt por analizar el universo de estas 24
convocatorias restantes (de la revisin de cada proceso, se determin que corresponda a 20 obras distintas, las otras 4 convocatorias haban sido declaradas nulas
o quedaron desiertas y se volvieron a convocar).

5.3. Aplicacin de encuestas a proveedores y entidades pblicas para medir


la percepcin del sistema.
Teniendo en cuenta que el nmero de proveedores con inscripcin vigente en el
RNP al 31 de diciembre de 2015 fue de 132 000, se aplic la frmula sealada
anteriormente para determinar el tamao de muestra, considerando 5% de margen
de error y 95% de nivel de confianza. Con la aplicacin de la frmula sealada,
se obtuvo el resultado de 383.

258

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Luego de determinado el tamao requerido, era importante tener en cuenta dos


aspectos: la participacin de proveedores segn tamao y el nivel de aceptacin.
Segn las estadsticas del Ministerio de la Produccin, el 98.8% de las unidades
econmicas del Per son micro y pequeas empresas (MYPE). Del mismo modo,
segn los estudios elaborados por la OEI del OSCE, la participacin de las MYPE en el mercado estatal es entre el 39% y 41% 95. La mayor proporcin de las
grandes y medianas empresas se encuentran ubicadas en Lima.
De otro lado, por la experiencia de trabajo de la Oficina de Estudios Econmicos,
se sabe que el ratio de aceptacin de encuestas y/o entrevistas con proveedores es
de 8 a 1 aproximadamente. Es decir, de cada 8 visitas o personas, slo 1 responde.
Teniendo en cuenta ambos factores se realiz un despliegue, segn modalidad de
aplicacin de encuestas, tal que permita alcanzar la meta establecida.
Aplicacin de encuestas presenciales
Aplicacin de encuestas en web
Para el caso de las encuestas presenciales, se solicit apoyo a todos los responsables de las Oficinas Desconcentradas del OSCE a nivel nacional (en total 20 oficinas en diferentes ciudades). A ellos se les indic que apliquen presencialmente
las encuestas a proveedores que se acerquen a la ODE, de manera aleatoria. A fin
de asegurar la aleatoriedad, se estableci una cuota de 2 encuestas por da. Con
ello, se recogieron 303 encuestas. Dada las caractersticas del mercado peruano,
casi la totalidad de las empresas del interior del pas son MYPE.
Para el caso de las encuestas en web, se realiz la publicacin en la seccin de
avisos del SEACE96. Como era de esperar, en los primeros 3 das slo haban sido
respondidas 11 encuestas. Ante ello, y a fin de asegurar la representatividad de la
muestra, la OEI del OSCE identific a los 200 proveedores con mayor monto
contratado en Bienes, Obras, Servicios y Consultora de Obras (800 en total) y,
segn los datos consignados en el RNP, se les envi un correo personalizado a
cada uno de ellos, invitndolos a participar del citado estudio respondiendo la encuesta.
De dicho sub universo, respondieron 107 proveedores. Por el volumen de ventas
de estos proveedores, se deduce que son medianas o grandes empresas.
95

Datos de estudios elaborados en los aos 2013 a 2015. Este ltimo corresponde a datos de la declaracin de renta anual 2014.
96
Los parmetros de seguridad del SEACE 3 no permiten publicar encuestas on-line dentro de los
mdulos de interaccin entre el proveedor y el SEACE.

259

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

El formato de la encuesta se presenta en el Anexo. Consta de 07 preguntas cerradas y 9 sub preguntas (una de las cuales tiene, entre sus alternativas, una respuesta abierta). Estas preguntas se distribuyen de acuerdo a cada indicador, de la siguiente manera:
Pregunta
1y2
3
4
5
6
7

Indicador
1F
4C
No corresponde a un indicador de cumplimiento y
desempeo. Se aplic para redactar la respuesta de
un indicador de lnea de base del Pilar 2. Resultado
se muestra en Anexo.
10C
12D
No corresponde a un indicador de cumplimiento y
desempeo. Se aplic para redactar la respuesta de
un indicador de lnea de base del Pilar 4. Resultado
se muestra en Anexo.

El formato en versin web de la citada encuesta se puede visualizar a travs del


siguiente enlace: http://goo.gl/forms/voSvYub1ip
La cantidad de encuestas respondidas de manera vlida 97 se distribuye de la siguiente manera:

Encuestas respondidas segn procedencia y tipo de participacin del proveedor

Procedencia1/
Lima - Online
Piura
Cusco
Puno
Arequipa
Puerto Maldonado
Ayacucho

Participa s- Participa a tralo a travs de vs de personan


una Persona natural y jurjurdica
dica
96
11
20
7
16
4
20
2
19
4
13
4
19
2

97

Si bien la cantidad de encuestas vlidas es superior a la muestra mnima requerida, se opt por considerar a todas ellas para obtener ms informacin

260

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Trujillo
Huancayo
Ica
Abancay
Huancavelica
Huaraz
Tumbes
Tacna
Chiclayo
Tarapoto
Iquitos
Hunuco
Cajamarca
Pucallpa
Total general

17
9
14
11
18
15
10
9
5
8
7
1
4
2
333

2
7
7
4
3
2
5
2
3
3
2
2
1
77

Para el caso de las encuestas a entidades, el nmero de entidades distintas que


realiza interacciones con el SEACE es de 2 800. Cifra que puede incrementarse a
3 000 si contabilizamos a las unidades ejecutoras de entidades de alcance nacional. Por ejemplo, el Seguro Social de Salud (Essalud) representa una sola entidad
en el SEACE, sin embargo, tiene gerencias departamentales en cada regin del
pas y, en la capital, cuenta con hospitales de gran envergadura que realizan contrataciones. Cada una de ellos tiene un rgano encargado de las contrataciones y,
por lo tanto, sus logsticos cuentan con certificado SEACE 98 que les permite publicar convocatorias a procesos de seleccin. Dado que tenemos a un universo de
3 000 unidades ejecutoras aproximadamente, calculamos el tamao de muestra
utilizando la frmula sealada en 5.2
Dada la disponibilidad de acceso a encuestas, se utiliz un margen de error de
3.5% para contar con un mayor tamao de muestra. Con la aplicacin de la frmula sealada en 5.2 se obtuvo como tamao de muestra 62199.
Para el levantamiento de informacin y, dada las funcionalidades del SEACE para el caso de entidades, se remiti el link en la bandeja de mensajes y a correos
electrnicos de los logsticos que tienen certificado SEACE; es decir, usuario y
password para ingresar al sistema). La encuesta estaba dirigida al jefe del OEC o
a quien ste delegue; es decir, slo una encuesta por entidad. El mensaje fue remitido el 18 de abril y a la semana ya se haba superado la meta establecida. En

98

Es decir, usuario y password

99

Del mismo modo que el caso de proveedores, finalmente se contabiliz un tamao mayor, a fin de
contar con ms informacin

261

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

total se contabilizaron 656 encuestas vlidas procedentes de 620 entidades, las


cuales se distribuyen de la siguiente manera:
Entidades que respondieron la encuesta, y su relacin con el monto adjudicado
TOTAL ENTIDADES
Monto
N de
Adjudicado
promedio
entidades
2015 (a)

Tipo de Entidad
Petroper

721.2

721.2

TOTAL ENCUESTADAS
Monto
N de
Adjudicado
Entidades
2015 (b)

%
(b/a)

721.2

100%

FONAFE

3,051.4

31

98.4

1,775.9

58%

GOBIERNO CENTRAL

14,849.6

343

43.3

116

8,490.3

57%

EMPRESAS MUNICIPALES

445.1

49

9.1

11

54.4

12%

GOBIERNO REGIONAL

3,777.0

472

8.0

126

1,712.8

45%

GOBIERNO LOCAL

8,334.5

1786

4.7

341

2,503.2

30%

OPD - Gobiernos Regionales

5.6

1.9

0.0

0%

OPD - Gobiernos Locales

194.7

105

1.9

16

77.9

40%

Sociedades de Beneficencia

12.7

23

0.6

1.5

12%

Total general

31,391.8

2,813.0

11.2

620

15,337

Diez (10) entidades a las que se les contabiliz ms de una encuesta, debido a que
cuentan con diferentes unidades ejecutoras en diversos puntos del pas, entre ellas
Essalud, el Ejrcito Peruano, la Fuerza Area del Per, la Marina de Guerra del
Per, Provas Nacional, entre otros. Ellas sumaron en total 36 encuestas adicionales.
Para este caso slo se utiliz una encuesta en formato web que constaba de 09
preguntas cerradas y 07 sub preguntas, las cuales se distribuyen segn indicadores de la siguiente manera:
Preguntas
1
2, 3, 4, 5 y 6
7
8y9

Indicadores
4C
5C
10C
No corresponde a un indicador de
cumplimiento y desempeo. Se aplic para redactar la respuesta de un
indicador de lnea de base del Pilar 4

5.4. Aplicacin de entrevistas a profundidad a gremios y organizacin de la


sociedad civil, as como entidades del Estado
Determinados indicadores requeran la aplicacin de entrevistas. A diferencia de
la indagacin cuantitativa, la investigacin cualitativa busca obtener apreciaciones sobre determinados temas y, en algunos casos, identificar si existen consensos sobre los mismos. Si en el estudio cuantitativo, el tamao de la muestra viene

262

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

dada por el nivel de confianza y el margen de error, en el estudio cualitativo el


tamao de la muestra viene dada por el punto de saturacin, es decir cuando el
entrevistado nmero n dice lo mismo que lo que dijeron los entrevistados anteriores. Que tan rpido se obtiene el punto de saturacin, depende de la calidad de
los entrevistados. Segn la experiencia en investigaciones cualitativas, el punto
de saturacin se obtiene realizando entre 10 a 20 entrevistas. Para la presente investigacin se decidi realizar un mnimo de 15 entrevistas y mximo 17.
El pblico objetivo seleccionado para este fin fueron entidades que asistieron al
taller de arranque, gremios y organizaciones de la sociedad civil relacionados con
transparencia, gestin pblica y lucha contra la corrupcin. Tales instituciones
son:
ENTIDADES PBLICAS
Banco de la Nacin
Municipalidad Distrital de Comas
Municipalidad Metropolitana de Lima
Direccin de Abastecimiento de Recursos
Estratgicos en Salud (DARES)
Ministerio del Interior
Proyecto Especial de de Infraestructura de
Transporte Nacional PROVAS NACIONAL
ESSALUD
SUNAT
Ministerio de Energa y Minas
Ministerio de Agricultura - Programa Subsectorial de Irrigaciones
ORGANIZACIONES
Cmara de Comercio de Lima
CAPECO (Cmara peruana de la Construccin)
Comit de Pequea Industria - COPEI
Asociacin Peruana de Consultora
Sociedad Nacional de Industrias SNI:
Comit de Fabricantes de Productos Farmacuticos
ALAFARPE
Ciudadanos al Da CAD
PROETICA

Sector / Tipo
Empresa Pblica
Gobierno Local
Gobierno Local
Gobierno Central (Sector Salud)
Gobierno Central (Sector Interior)
Gobierno Central (Sector Transportes y Comunicaciones)
Gobierno Central (Sector Salud)
Gobierno Central (Sector Economa)
Gobierno Central (Sector Energa
y Minas)
Gobierno Central (Sector Agricultura)
Sector / Tipo
Gremio
Gremio
Gremio
Gremio
Gremio
Gremio
Organismo No Gubernamental
Organismo No Gubernamental

263

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Se desarroll una gua de entrevista general, que se aplicara a gremios y representantes de la sociedad civil y, determinadas preguntas de dicha gua, se aplicaran a entidades pblicas.
En el Anexo se presenta a las guas de entrevistas sealadas. Dada la formalidad
de este mecanismo de recojo de informacin, se remiti un oficio a cada uno de
los entrevistados, a fin de que puedan facilitar la fecha y horario de las citas. El
OSCE contrat a una especialista para el desarrollo de tales entrevistas, las cuales
se ejecutaron entre el 18 de abril y 04 de mayo de 2016.
Adicionalmente, a fin de complementar la informacin obtenida a travs de datos
cuantitativos, se opt por incluir en la entrevista, preguntas relacionadas con estos
indicadores adicionales.
6.

Limitaciones del estudio

El presente informe cont con ciertas limitaciones las cuales fueron:


Para efectos de evaluar los indicadores 6C y 3B se tuvo que utilizar aproximaciones basadas en estudios realizados en el ao 2014.
Cambio en la Ley de Contrataciones: cuando se realiz el trabajo de campo ya haba entrado en vigencia la nueva Ley de Contrataciones. Para el
caso de las entrevistas, algunos representantes de gremios mezclaron sus
apreciaciones teniendo en cuenta ambas situaciones: antes y despus de la
vigencia de esta nueva Ley.

7.

Resultados obtenidos en los Indicadores de Cumplimiento y Desempeo


Fichas de indicadores estimados

7.1 Porcentaje de adquisiciones (en volumen y en cantidad de contratos) efectuadas mediante licitacin pblica. (Sub indicador 1B)
En el Per, existen diferentes regmenes de contratacin. En primer lugar estn las
contrataciones reguladas por la Ley de Contrataciones del Estado, al cual denominamos Rgimen General (e involucra a los procedimientos clsicos, las subastas inversas, las exoneraciones y las contrataciones a travs del catlogo electrnico de Convenio Marco). En segundo lugar tenemos a una serie de regmenes, entre las que destacan las contrataciones bajo el rgimen de Petroper, las contrataciones realizadas
por convenios con organismos internacionales, las compras en el exterior, as como
aquellos regmenes temporales. Las contrataciones realizadas a travs del Rgimen
General representan alrededor del 75% cada ao. El siguiente grfico muestra la participacin de este rgimen en el total del mercado estatal.

264

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Para el clculo de este indicador se ha sido considerado el universo de procesos adjudicados a travs del procedimiento clsico, las subastas inversas y el convenio marco.
Segn nuestra legislacin, la convocatoria a un proceso implica el aviso pblico a travs del SEACE que realizan las entidades, y brindando la informacin necesaria para
la libre participacin de los interesados. Si bien las rdenes de compra de convenio
marco implica la participacin de slo los proveedores incorporado a este catlogo,
tambin se consideran procesos competitivos pues para cada productos existe ms de
un proveedor. Sin embargo, a efectos de comparar su influencia, en el primer cuadro
se incorpora estas rdenes de compra tanto en el numerador como en el denominador.

Cuadro N 1: Porcentaje del nmero y valor adjudicado (en mill de S/.) en Procedimiento Clsico, Subasta Inversa y Convenio Marco

Periodo

N de Procesos Adjudicados
(a)

Valor Adjudicado
(b)

N de Procesos Adjudicados Totales en el


Rgimen General1/
(c)

Valor Adjudicado Total en el


Rgimen General1/
(d)

% de Participacin en
Nmero
(a/c)

% de Participacin en
Monto
(b/d)

Ao 2015*

178,242

S/. 26,017.3

180,195

S/. 28,208.7

98.9%

92.2%

Ao 2014

169,449

S/. 28,820.2

170,544

S/. 31,078.3

99.4%

92.7%

Ao 2013

170,206

S/. 32,136.2

171,428

S/. 33,743.7

99.3%

95.2%

Ao 2012

130,908

S/. 29,809.0

132,231

S/. 30,983.7

99.0%

96.2%

1/ Rgimen General incluye procesos clsicos, subasta inversa, exoneraciones, rdenes de convenio marco
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.

265

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En el cuadro N 2 se retiran las rdenes de compra de Convenio Marco tanto del numerador como del denominador.

Cuadro N 2: Porcentaje del nmero y valor adjudicado (en mil. de S/.) en Procedimiento Clsico u Subasta inversa, sin considerar Convenio Marco
Periodo

N de Procesos Adjudicados
(a)

Valor Adjudicado
(b)

N de Procesos Adjudicados Totales en el


Rgimen General1/
(c)

Valor Adjudicado Total en el


Rgimen General1/
(d)

% de Participacin en
Nmero
(a/c)

% de Participacin en
Monto
(b/d)

Ao 2015*

88,241

S/. 24,659.0

90,194

S/. 26,850.4

97.8%

91.8%

Ao 2014

98,922

S/. 27,799.5

100,017

S/. 30,057.6

98.9%

92.5%

Ao 2013

114,474

S/. 31,386.7

115,696

S/. 32,994.2

98.9%

95.1%

Ao 2012

112,939

S/. 29,689.8

114,262

S/. 30,864.5

98.8%

96.2%

1/ No se incluye a las rdenes de compra de Convenio Marco


2/ Para este ejercicio, el Rgimen General no incluye las rdenes de convenio marco
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.
7.2 Cantidad de das promedio entre el aviso de licitacin pblica y la apertura
de las ofertas, segn tipo de adquisicin. (Sub indicador 1C-b)

De otro lado, en el SEACE se registra o queda registrado cada una de las actuaciones
del proceso de contratacin. Segn ello, se puede calcular el tiempo transcurrido entre
dos hitos del proceso de seleccin. De acuerdo con lo anterior, en el cuadro N 3 se
muestra la cantidad de das promedio que transcurren entre la fecha de inicio de la
convocatoria hasta el ltimo da, segn calendario del proceso, para la presentacin de
propuestas. Este indicador ha sido calculado para las compras adjudicadas en el Procedimiento Clsico, segn los tipos de procesos de seleccin.

Cuadro N 3: Tiempo promedio desde la convocatoria hasta la presentacin de las propuestas


Solo Procedimiento Clsico (en das hbiles)
Plazos segn
Tipo de Proceso
2015**
Ley*
Licitacin Pblica-Concurso Pblico
22 das hbiles
34.5
Adjudicaciones Directas Pblicas y Selectivas (ADP-ADS)
10 das hbiles
14.0
Adjudicacin de Menor Cuanta (bienes y servicios)
02 das hbiles
04.2
Adjudicacin de Menor Cuanta (consultora y ejecucin de
06 das hbiles
10.0
obras)
* No mediarn plazos menores a los establecidos en cada procedimiento de seleccin.
**Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.

266

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

7.3 Porcentaje de documentos de licitacin pblica que incluyen disposiciones


que limitan a participar a grupos licitantes por motivos distintos de las calificaciones o exclusiones aceptable (Sub indicador 1D).
Segn la metodologa, este sub indicador evala las polticas de participacin y seleccin para verificar que no sean discriminatorias. Las empresas, inclusive las extranjeras, no deben quedar excluidas de participar en un proceso de licitacin por otra razn
que no sea la falta de calificaciones. En otras palabras, busca identificar si existen casos en los que se discrimina a proveedores por su nacionalidad, o por pertenecer o no
a determinado registro o proceder de determinada localidad, entre otros.
Si bien se reconoce que pueden existir de diversas barreras que limitan la participacin de proveedores o que representan direccionamiento, para el clculo de este sub
indicador se circunscribi el anlisis solamente a las condiciones establecidas en los
requerimientos tcnicos mnimo en lo relacionado a las caractersticas del proveedor, identificando los casos en los que explcitamente se establecen disposiciones que
representan discriminacin.
Para ello, se utilizarn 3 fuentes: la primera fue la revisin de una muestra de bases,
la segunda fue la aplicacin e encuestas a proveedores y el tercero entrevistas a profundidad a gremios y organismos de la sociedad civil. Para el caso de la muestra, del
total de bases revisadas (381) se encontraron 8 bases (que representa el 2.1%) en las
que se considera que hay disposiciones que limitaran la participacin de proveedores
por motivos distintos de las calificaciones o exclusiones aceptables.
A continuacin se muestra el detalle de los casos hallados:

267

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Resumen del proceso


SERVICIO INDUSTRIAL DE LA MARINA S.A.
CP-CLASICO-3-2015-SIMA PERU-1
SERVICIO DE ACCESO A INTERNET
MINAG - PROYECTO ESPECIAL LAGO TITICACA
ADS-CLASICO-1-2015-MINAGRI-PELT-1
AGENCIAMIENTO DE PASAJES AEREOS
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE VILCASHUAMAN
ADS-CLASICO-5-2015-CEP/MPVH-1
ELABORACION DE EXPEDIENTE TECNICO
INSTITUTO VIAL PROVINCIAL MUNICIPAL DE
ACOBAMBA
ADS-CLASICO-13-2015-IVP-1
SERVICIO DE MANTENIMIENTO VIAL
ZONA REGISTRAL N VI SEDE PUCALLPA
ADS-CLASICO-7-2015-ZR N VI PUCALLPA-1
SERVICIO DE ENCUADERNACIN
GOBIERNO REGIONAL DE CAJAMARCA - GERENCIA
SUB REGIONAL JAEN
ADS-CLASICO-4-2015-GR CAJ-GSRJ-1
ELABORACION DE EXPEDIENTE TECNICO
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SALPO
ADS-CLASICO-4-2015-MDS-CEP-1
ADQUISICION DE VEHICULO
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAROCHIRI MATUCANA
ADS-CLASICO-2-2015-MPH-M/CEP-1
Obra de pergol a i nform tica

Aspecto de la
Limitacin
REGISTRO

Loca l i za ci n

Loca l i za ci n

Loca l i za ci n

Descripcin de lo que se solicita


EL PROVEEDOR DEL SERVICIO DEBE DE PERTENECER A LA
ASOCIACION NAP , CON UNA ANTIGEDAD NO MENOR A
DOS AOS
LA AGENCIA DE VIAJES DEBER CONTAR CON OFICINAS
EN LA CIUDAD DE PUNO Y OPCIONALMENTE EN JULIACA Y
LIMA
Ha ber el a bora do 2 s ervi ci os i gua l es o s i mi l a res (02
expedi entes tecni cos en i rri ga ci ones ) en zona sierra en
l os ul timos 4 a os .
Ha ber ejecutado en l os l timos tres a os , un mni mo
un (01) s ervi ci o de ma nteni mi ento
rutina ri o de ca mi nos veci na l es , d entro del rea de la
Provincia de Acobamba o en alguna
provincia colindante;

Loca l i za ci n

Debe contar con domi ci l i o l ega l en l a ci uda d de


Puca l l pa

Entida d

Acredi tara s u experi enci a en l a a ctivi da d de tres (03)


expedi entes tcni cos de obra s en el sector educacin.

Di s poni bi l i da d de
Servi ci os y
Repues tos

LOCALES PROPIOS EN REGION LA LIBERTAD

Procedenci a

a)
Pers ona na tura l o jurdi ca en pl eno ejerci ci o de
s us derechos ci vi l es , cons titui da en el mbito de la
repblica conforme a ley.

En cuanto a las entrevistas realizadas, ninguno de los entrevistados seal tener conocimiento de que en las bases se hayan presentado limitaciones a la participacin de
proveedores por motivos distintos a sus calificaciones (especficamente, por nacionalidad, regin, u otras similares). Por el contrario, todos ellos se refirieran a barreras o
sobrecostos del tipo tcnico o administrativo que encarecen o limitan la participacin
en los procesos de seleccin.

7.4 Porcentaje de ofertas rechazadas en cada proceso (Sub indicador 1E).


Cuando un postor presenta su propuesta tcnica, esta es revisada y evaluada por el
comit especial. En primer lugar revisa el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad as como el cumplimiento de los requerimientos tcnicos mnimos. De no cumplirlos, la propuesta no es admitida. Posteriormente, procede a calificar a las propuestas, segn los factores de evaluacin, para lo cual los postores deben alcanzar determinado puntaje mnimo. De alcanzarlo o superarlo, se pasar a evaluar la propuesta
econmica, de lo contrario ser descalificada. Para el presente sub indicador, denominamos propuesta admitida a aquella que cumpli con todos los requisitos de admisibilidad y los requerimientos tcnicos mnimos. Por lo tanto, denominamos propuesta
rechazada, a aquella que no cumpli con tales requisitos.

268

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Durante los ltimos aos la OEI del OSCE ha venido realizando la estimacin del
Nivel de Competencia100, considerndose para ello al nmero de propuestas presentadas y admitidas en los procesos de seleccin del Procedimiento Clsico 101.
Dado que los procesos de seleccin pueden convocarse segn relacin de tems y cada
tem se considera un proceso menor dentro del proceso principal, los proveedores
pueden participar presentando sus propuestas para uno o varios tems de un mismo
proceso de seleccin. En ese sentido, la unidad de anlisis para este tipo de estudios es
el tem.
La informacin del nmero de propuestas presentadas es registrada por los propios
operadores del SEACE de cada una de las entidades pblicas, sin embargo la informacin de las propuestas admitidas est contenida en las actas publicadas en dicho
sistema. Es por ello que para esta clase de estudios se procede a tomar una muestra de
tems adjudicados, luego se realiza la descarga de sus actas y cuadros comparativos
publicados en el SEACE. Dicha descarga nos permite identificar el nmero de propuestas presentadas y propuestas admitidas, as como el porcentaje de propuestas que
no son admitidas; es decir, la tasa de propuestas rechazadas.
En el siguiente cuadro se presenta la tasa de rechazo de la muestra analizada, segn
objeto contractual.
Cuadro N 04: Tasa de Propuestas Rechazadas en procesos clsicos1/ - Ao 2015
Promedio de
Promedio de ProTasa de Rechazo
Objeto
N de tems Propuestas pre- puestas admitidas
(a-b/a)
sentadas (a)
(b)
BIENES
377
1.8
1.5
18.2%
SERVICIOS
376
1.8
1.4
20.2%
OBRAS
346
2.6
1.8
31.6%
Total gen1 099
2.1
1.6
24.1%
eral
1/ La muestra corresponde a procesos convocados hasta setiembre del 2015.
* Para el ao 2010 el porcentaje de propuestas rechazadas para bienes, servicios y
obras fue 15.1%, 17.8% y 23.7%,
respectivamente.
Para el ao 2011 este porcentaje para bienes, servicios y obras fue 5.2%, 8.7% y
20.9%, respectivamente.
Para el ao 2013, este porcentaje para bienes y servicios fue alrededor del 15% y en
el caso de obras fue 26%.

100

Los estudios pueden ser visualizados a travs del portal institucional del OSCE

101

No han sido considerados los procesos de Subasta Inversa, ya que la norma establece que el nmero mnimo de postores para llevar a cabo una subasta es de 02 postores, de lo contrario el proceso
ser declarado desierto.

269

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

7.5 Porcentaje de bases que incluyen criterios de evaluacin no cuantificables o


subjetivos (Sub indicador 1F-a) y percepcin del pblico sobre la confidencialidad del proceso de evaluacin de ofertas (Sub indicador 1F-b).
El sub indicador a) evala el nivel de objetividad de los criterios de evaluacin, es decir, que haya poco margen para que los evaluadores realicen una interpretacin subjetiva de los criterios. Si bien pueden existir criterios discrecionales o aquellos que representan barreras o direccionamiento pues contienen elementos que con cumplidos
por pocos proveedores, para el presente indicador nos circunscribimos solamente en
aquellos factores en los que explcitamente no queda claro cul es el criterio para
asignar el puntaje correspondiente.
Para ello se descarg una muestra de bases para revisar e identificar los casos en que
se hayan incluido factores de evaluacin no cuantificables o subjetivos. Del total de la
muestra analizada, se encontraron 13 casos en los que habran factores de evaluacin
no cuantificables, el cual representa el 3.4%.

270

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016


REUMEN DEL PROCESO
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PARURO
ADS-CLASICO-4-2015-MPP/CE-1
SERVICIO DE MANTENIMIENTO VIAL

FACTOR
PLAN DE TRABAJO

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TORRES CAUSANA


ADS-CLASICO-35-2015-MDTC-GDUEI/CEP-1
OBJETO DE LA
CONSULTORIA DE OBRA, ELABORACION DEL
CONVOCATORIA
EXPEDIENTE TECNICO
JEFATURA DE LA X DIRECCION TERRITORIAL POLICIAL DIRTEPOL DEL CUSCO
ADS-CLASICO-25-2015-012-X-DTP-CUSCO-1
MEJORAS
MANTENIMIENTO PREVENTIVO Y CORRECTIVO DE
COMISARIAS
GOBIERNO REGIONAL DE AYACUCHO-TRANSPORTES
ADS-CLASICO-10-2015-GRA/DRTCA-1
SERVICIOS DE MANTENIMIENTO RUTINARIO MANUAL

MEJORAS

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CARLOS FERMIN


FITZCARRALD
ADS-CLASICO-9-2015-MP-1
MEJORAS
CONSULTORA PARA LA ELABORACIN DEL ESTUDIO DE
PRE INVERSIN A NIVEL DE PERFIL
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE OTUZCO
ADS-CLASICO-3-2015-MPO/CE-1
MEJORAS
ADQUISICION DE DE TRIGO ENTERO Y QUINUA
LAVADA

DESCRIPCIN DEL FACTOR


*Des cri be y s upera a l o s ol i ci ta do.
*Des cri be i gua l a l o s ol i ci ta do.
*No Des cri be a l o s ol i ci ta do
a ) El consultor que presente 3 de los 4 cuadros correctamente
desarrollados. c) El consultor que presente al menos 2 de los 4
cuadros correctamente desarrollados.
Se a credi ta r medi a nte l a pres enta ci n de una decl a ra ci n
jura da de Ma teri a l es e Ins umos a uti l i za r a compa a do con
una rel a ci n de Ma teri a l es e Ins umos a uti l i za r i ndi ca ndo l a
ma rca y es peci fi ca ci ones tcni ca s .
a . compromi s o de contra ta r pers ona l de di s tri to donde
i nvol ucra l a pres ta ci n
b. compromi s o de contra ta r pers ona l de l a regi n donde
i nvol ucra l a pres ta ci n
c. compromi s o de contra ta r de l a na ci n donde i nvol ucra l a
pres ta ci n

El pos tor que pres ente 4 o m s mejora s ... 20 puntos

Se toma ra en cuenta mejora s a l os certi fi ca dos a di ci ona l es


en l a ca l i da d del producto

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SANTA ROSA - LA MAR


ADS-CLASICO-3-2015-MDSR/CEP-1
MEJORAS
CONSULTORA PARA LA ELABORACIN DEL ESTUDIO DE
PRE INVERSIN A NIVEL DE PERFIL

Se premi a r a l pos tor que pres ente un i nforme deta l l a do y


que, por compa ra ci n, demues tre ma yor conoci mi ento de
es tudi os e i nves ti ga ci ones previ a s , i denti fi que l a s
fa ci l i da des y di fi cul ta des en el des a rrol l o del s ervi ci o y
proponga medi da s de s ol uci n.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE ESPINAR


ADS-CLASICO-125-2015-CEP/MPE-1
CONSULTORIA PARA ELABORACION DE EXPEDIENTE
TECNICO

El Cons ul tor que rea l i ce y formul e 5 o m s mejora s a l os TR

MEJORAS

JEFATURA DE LA X DIRECCION TERRITORIAL POLICIAL DIRTEPOL DEL CUSCO


ADS-CLASICO-66-2015-012-X-DTP-CUSCO-1
MEJORAS
ADQUISICION DE FILTROS DE ACEITE PARA VEHICULOS

Se eva l ua r en funci n a bi enes ori gi na l es y/o a l terna ti vos ,


es ta bl eci do como requeri mi ento tcni co mni mo. Bi enes
ori gi na l es :
30 puntos
Bi enes a l terna ti vos de ma rca reconoci da :

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TAMBOGRANDE


ADS-CLASICO-30-2015-MDT-CEP-1
Cons ul tori a pa ra l a Supervi s i on de l a obra de
s a nea mi ento

MEJORAS

Mejora 01: Des cri pci n, a n l i s i s del us o efi ci ente del


s i s tema de a l ca nta ri l l a do.
Mejora 02: Des cri pci n y a n l i s i s de l os s ectores crti cos del
s i s tema de a l ca nta ri l l a do.
Mejora 03: Propues ta pa ra ma xi mi za r el us o de l a s ca ntera s .
Mejora 04: Propues ta pa ra el a decua do us o de l os bota deros .
Mejora 05: Propues ta pa ra mi ni mi za r l a a fecta ci n del medi o
a mbi ente.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUACHO - HUAURA


ADP-CLASICO-4-2015-CEP/MPH-1
SUPERVISION DE OBRA

MEJORAS

Ma yor o i gua l a 5 a portes


Al Cons ul tor que pres ente cua tro (4) de l os cua dros
correcta mente des a rrol l a dos .

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAYAN


ADS-CLASICO-13-2015-CEP/MDS-1
SERVICIO DE SUPERVISION DE ELABORACION DEL
EXPEDIENTE TECNICO

MEJORAS

El Cons ul tor que rea l i ce y formul e 02 a portes y/o mejora s y/o


s ugerenci a s a l os Trmi nos de Referenci a s
El Cons ul tor que i denti fi que 02 di fi cul ta des en el des a rrol l o
del s ervi ci o y proponga l a s res pecti va s medi da s de s ol uci n
El Cons ul tor que rea l i ce y formul e 02 a portes y/o mejora s y/o
s ugerenci a s de Equi pa mi ento
El Cons ul tor que rea l i ce y formul e 02 a portes y/o mejora s y/o
s ugerenci a s a l a Infra es tructura

GOBIERNO REGIONAL DE LIMA SEDE CENTRAL


ADS-CLASICO-57-2015-GRL/CEP-1
SERV DE CONS PARA LA SUPER DE LA OBRA DE
SANEAMIENTO

MEJORAS

DESCRIPCION Y ANALISIS DE RUBROS

271

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Para el caso del indicador b) se aplic encuestas a proveedores, los resultados fueron
los siguientes:
PREGUNTA 3. La normativa de contrataciones del Estado establece la
confidencialidad de las propuestas desde su apertura hasta el otorgamiento de la buena pro. Por ello, las propuestas se presentan en sobres cerrados, slo se abren por el Comit Especial y las propuestas econmicas se
custodian por un notario en determinados procesos. nicamente despus
de la buena pro, los participantes pueden revisar informacin de las propuestas de otros postores, de acuerdo con la Ley de Acceso a la Informacin Pblica. Pese a ello, conoce Usted de situaciones en que los miembros del Comit Especial de una Entidad no hayan respetado la confidencialidad de las propuestas?
Respuesta
No
Si
Total

N de Encuestados
292
118
410

%
71%
29%
100%

De ser afirmativa la respuesta anterior, en dnde ocurri esa situacin?


Por favor, seleccione las opciones donde conozca han ocurrido esos hechos, no siendo necesario optar por una sola alternativa en cada punto.
Segn ubicacin

Segn Tipo de entidad

272

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Segn objeto contractual

Segn estas respuestas, el 29% de los encuestados no cree que se haya respetado la
confidencialidad. Del anlisis de estos casos, todos ellos se circunscriben a gobiernos
regionales y locales del interior del pas. De la desagregacin de las encuestas por regin de procedencia, se concluye que no existen diferencias entre los encuestados de
Lima versus el interior.
7.6 Porcentaje de licitaciones pblicas que se abrieron en pblico y fueron debidamente registradas en actas (Sub indicador 1G).
La normativa de contrataciones, establece que en todos los procesos de Licitacin y
Concurso Pblico (LP y CP), sus actos de presentacin y apertura de propuesta, as
como de otorgamiento de la buena pro, se realizan en acto pblico (con presencia de
Notario pblico o Juez de Paz). A efecto de verificar esta caracterstica de los procesos de seleccin peruano, de la muestra descargada se analiz el caso de las LP y CP,
descargando las actas de la apertura de propuestas y de otorgamiento de la buena pro
y se busc la firma del notario o juez de paz en dicha acta. El resultado se muestra a
continuacin.

273

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

El 68.3% de estos procesos tuvieron acto de apertura de propuestas y otorgamiento de


buena pro, y en las actas se aprecia la firma de un notario pblico o juez de paz. En el
28% no se realiz el acto, pues el proceso se declar desierto o nulo antes de la realizacin del mismo y, en el 3.7% de los casos, el acta que se visualiza en el SEACE es
un formato electrnico generado por el sistema (y por lo tanto no hay ninguna firma,
pero debe existir en el expediente en poder de la Entidad) o es un acta firmada slo
por los miembros del comit especial.
7.7 Porcentaje de protestas (Recursos Impugnativos) resueltos dentro de los plazos establecidos en el marco legal (Sub indicador 1H).
El Tribunal de Contrataciones del Estado (TCE), es un rgano resolutivo que forma
parte de la estructura administrativa del OSCE, con autonoma e independencia en el
ejercicio de sus funciones. Entre estas funciones tenemos: a) resolver las controversias
que surjan entre las Entidades, los participantes y los postores durante el proceso de
seleccin, con el objeto de garantizar el cumplimiento de la normativa y prever que
las contrataciones se realicen optimizando los recursos pblicos en las mejores condiciones de calidad y precios en un marco de transparencia y competencia, y; b) aplicar
sanciones de inhabilitacin temporal y definitiva a los proveedores, participantes, postores, contratistas, rbitros y expertos independientes, con el objeto de incentivar buenas prcticas en la contratacin y prevenir la concurrencia de conductas que alteren o
violenten la normatividad.
Sin embargo, para el efecto del presente indicador se ha trabajado en base al literal a);
es decir, se ha realizado el clculo del tiempo en que se resuelve un recurso impugnativo. En efecto, se ha calculado el tiempo que transcurre entre la fecha en que se remi-

274

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

te el expediente a la Sala del Tribunal (Hito N 1) y la emisin del Pronunciamiento a


travs de la Resolucin (Hito N 2).

Distribucin del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal hasta la fecha de la emisin de la Resolucin - Ao 2015

Fuente: Base de datos del Tribunal


Elaboracin: Oficina de Estudios Econmicos
Del clculo del tiempo transcurrido entre el Hito N 1 y el Hito N 2 de las 548 resoluciones emitidas en el 2015, se obtiene que el promedio de das en que se emitieron
dichos documentos fue de 19.7 das hbiles, asimismo en el grfico mostrado a continuacin, se observa que hubo una resolucin que se dio en 35 das hbiles.
7.8 Porcentaje de licitaciones pblicas que utilizan documentos o clusulas modelo de licitacin (Sub indicador 2B).
Para este caso, se descarg una muestra de 381 bases de procesos de seleccin y se
verific si utilizaban el formato de las bases estndar aprobados y publicados por el
OSCE. El resultado fue de 100%.
7.9 Porcentaje de casos donde se utiliz la precalificacin adecuadamente como
lo prev el marco legal (Sub indicador 2C-a) y Porcentaje de casos que utilizaron los criterios objetivos de precalificacin del tipo cumple/no cumple en
oposicin a criterios cualitativos subjetivos (Sub indicador 2C-b).
Como se seal, slo hubo 24 convocatorias en el ao 2015 que, por su valor referencial, deban utilizar la precalificacin. Estas 24 convocatorias correspondan a 20 procesos de licitacin de obras distintas. En ese sentido se analiz la totalidad de los casos.

275

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Procesos de seleccin de Obras con Calificacin previa Ao 2015


ENTIDAD

PROGRAMA SUBSECTORIAL DE IRRIGACIONES - PSI


MTC- PROVIAS NACIONAL
GOBIERNO REGIONAL DE LORETO SEDE CENTRAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
MTC- PROVIAS NACIONAL
GOBIERNO REGIONAL DE LIMA SEDE CENTRAL
AGENCIA DE COMPRAS DE LAS FUERZAS ARMADAS
SERVICIO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE
LIMA - SEDAPAL
GOBIERNO REGIONAL DE TACNA SEDE CENTRAL
GOBIERNO REGIONAL DE UCAYALI SEDE CENTRAL

PROCESO

VALOR REFERENCIAL
(MILLONES DE S/.)

LP-CLASICO-2-2015-MINAGRI-PSI-1
LP-CLASICO-2-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-10-2015-GORELORETO-1
LP-CLASICO-11-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-12-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-13-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-14-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-15-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-16-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-17-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-18-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-19-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-20-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-21-2015-MTC/20-1
LP-CLASICO-9-2015-MTC/20-1
AMC-CLASICO-18-2015-GRL/CE-1
AMC-CLASICO-23-2015-ACFFAA-DPC-1

S/. 267.9
S/. 356.4
S/. 192.0
S/. 238.5
S/. 128.4
S/. 171.0
S/. 163.4
S/. 220.7
S/. 194.1
S/. 230.2
S/. 139.7
S/. 190.8
S/. 184.6
S/. 624.8
S/. 130.1
S/. 111.6
S/. 107.7

LP-CLASICO-25-2015-SEDAPAL/LC-1

S/. 165.8

LP-CLASICO-1-2015-GOB.REG.TACNA-1
LP-CLASICO-13-2015-GRU-GR-CE-1

S/. 258.6
S/. 343.8

De la revisin de las bases, en lo que se refiere a los criterios de precalificacin, se


verific que todos ellos utilizaron la solvencia econmica (lnea de crdito entre 10%
y 100% el valor referencial), experiencia en obras (sea por cantidad de obras cada una
por un equivalente al valor referencial, u obas acumuladas hasta determinado nmero
de veces el valor referencial) y calificacin tcnica (referido a calificaciones del personal). Es decir, el resultado para ambos sub-indicadores es de 100%.
7.10 Porcentaje de oferentes que utilizan las condiciones generales de los contratos, clusulas estndar o plantillas, segn corresponda (Sub indicador 2F).
Para este caso, se descarg una muestra de 381 bases de procesos de seleccin y se
verific si utilizaban el formato de las bases estndar aprobados y publicados por el
OSCE, el cual incluye la proforma de contrato. El resultado fue de 100%.
7.11

Porcentaje de pagos efectuados con atraso (Sub indicador 3B).

Desde el ao 2012 y hasta el ao 2014, la Oficina de Estudios Econmicos ha realizado estudios para medir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago al contratista.
Para la realizacin de dichas mediciones, se revis una muestra de expedientes de pago correspondientes a procesos de seleccin de bienes y servicios adjudicados en el
ao analizado (hasta el momento se han llevado a cabo 03 estudios en los que se ha

276

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

analizado expedientes de pago de los procesos adjudicados en los aos 2011, 2012 y
2013).
Para los procesos adjudicados en el ao 2013 la estimacin de esta duracin fue llevada a cabo a mediados del ao 2014, con la finalidad de tener mayor probabilidad de
que la ejecucin contractual de dichos procesos est culminados al momento de realizar el trabajo de campo. El trabajo consisti en revisar una muestra total de 522 expedientes de pago en las instalaciones de 80 entidades de 7 ciudades del pas y registrar
en una base de datos todas las fechas correspondientes al circuito de pagos previamente identificado, principalmente las fechas de los hitos requeridos para realizar el
anlisis: presentacin y recepcin del entregable, emisin de conformidad y el pago.
En el cuadro N 05 se muestra el clculo de la duracin del procedimiento de pago, de
los procesos adjudicados en los aos 2011, 2012 y 2013, as como la estimacin de
los hitos "Entrega de Bs/Ss-Conformidad del bien o prestacin" y "Conformidad del
bien o prestacin - Pago".
Cuadro N 5: Duracin del Procedimiento de pago (2011-2013)*
Ao
Ao
Ao
2013
2012
2011
Plazo desde la presentacin del entregable hasta
11
14
13
la conformidad
Plazo desde la emisin de la conformidad hasta
31
28
31
el pago
Plazo total desde el entregable hasta el pago
42
42
44
*Corresponde a una muestra de procesos convocados en cada periodo.
Nota: El plazo que establece la normativa es de 25 das en total, tenindose un retraso
de 19 das calendario para el ao 2011 y de 17 para los aos 2012 y 2013.
Considerando los plazos obtenidos en el cuadro anterior, a continuacin se muestra el
porcentaje de aquellos entregables pagados fuera del plazo establecido en el Reglamento de Contrataciones102.

102

El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante D.S. N 184-2008-EF.

277

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Cuadro N 6: Porcentaje de pagos efectuados con atraso, respecto al plazo establecido por la normativa de Contrataciones
Porcentaje de Retraso

Desde la presentacin del entregable hasta la


conformidad
Desde la emisin de la conformidad hasta el
pago

Plazos segn
Ley
10 das calendario
15 das calendario

Ao 2013

Ao 2012

Ao 2011

26.3

34.5

25.9

69.6

60.8

59.7

Nota: El nmero de entregables analizados para el clculo desde la presentacin del entregable hasta la conformidad fue de 710, 643 y 529 para los aos 2013, 2012 y 2011, respectivamente. El nmero de entregables analizados
para el clculo desde la emisin de la conformidad hasta el pago fue de 760, 771 y 618 para los aos 2013, 2012 y
2011, respectivamente.

7.12 Porcentaje de encuestados que perciben que la funcin (del ente normativo / regulatorio funcional) se ejecuta en forma competente e independiente
(Sub indicador 4C).
Para este indicador, se aplic encuestas a los proveedores y a entidades, la cual fue
complementada con entrevistas a profundidad. Para el caso de la pregunta 5 se dividi
en dos partes a fin de separar la evaluacin en cuanto a la funcin supervisora de la
funcin normativa. Cada una, respecto a si la funcin se realiza de manera independiente y competente. Los resultados se muestran a continuacin:
PREGUNTA 5A- La funcin supervisora del OSCE, la atencin de Denuncias y la Resolucin de Apelaciones se realiza
de ma nera competente (es deci r, i dnea , ca l i fi ca da , con peri ci a )
y efi ci ente (es deci r, obtiene s us objetivos con l os menores
recurs os pos i bl es )

de ma nera i ndependi ente

Opiniones

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
No respondieron
Total general

N de
Encuestados

205
133
46
17
9

50.0%
32.4%
11.2%
4.1%
2.2%

410

100%

Opiniones

N de
Encuestados

172
157
48
28
5

42.0%
38.3%
11.7%
6.8%
1.2%

410

100%

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
No respondieron
Total general

PREGUNTA 5B - La funcin normativa del OSCE, la interpretacin a travs de las Opiniones, se realiza
de ma nera competente (es deci r, i dnea , ca l i fi ca da , con peri ci a )
y efi ci ente (es deci r, obtiene s us objetivos con l os menores
recurs os pos i bl es )

de ma nera i ndependi ente

Opiniones

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
No respondieron
Total general

N de
Encuestados

199
154
38
11
8

48.5%
37.6%
9.3%
2.7%
2.0%

410

100%

Opiniones

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
No respondieron
Total general

N de
Encuestados

181
169
39
17
4

44.1%
41.2%
9.5%
4.1%
1.0%

410

100%

278

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Como resultado se obtiene que entre el 42% y 50% est totalmente de acuerdo en que
las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de manera independiente
y competente. En tanto entre el 32% y 41% estn parcialmente de acuerdo con tales
afirmaciones. Es decir, si bien existe una positiva apreciacin, an hay espacios de
mejora.
En esa misma lnea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de
los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el desempeo de las funciones del OSCE estn relacionados con la especializacin de funcionarios, la emisin de pronunciamientos y resoluciones, as como la forma en que las
entidades determinan sus requerimientos.
Esta misma pregunta se formul en la encuesta a entidades, siendo los resultados lo
que se muestran a continuacin:
PREGUNTA 1A.- La funcin supervisora del OSCE, la atencin de Denuncias y la Resolucin de Apelaciones se realiza

de manera independiente
Opiniones

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
Total general

N de
Encuestados

277
300
63
16

42.2%
45.7%
9.6%
2.4%

656

100.0%

de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y


eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos
posibles)
N de
Opiniones
%
Encuestados

Si, totalmente de acuerdo


SI, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
Total general

223
339
68
26

34.0%
51.7%
10.4%
4.0%

656

100.0%

PREGUNTA 1B.-La funcin normativa del OSCE, la interpretacin a travs de las Opiniones se realiza

de manera independiente
Opiniones

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
Total general

N de
Encuestados

300
293
55
8

45.7%
44.7%
8.4%
1.2%

656

100.0%

de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y


eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos
posibles)
N de
Opiniones
%
Encuestados

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
Total general

239
336
63
18

36.4%
51.2%
9.6%
2.7%

656

100.0%

Como se puede apreciar, los resultados son similares a las opiniones de los proveedores.
Del mismo modo, los entrevistados de entidades pblicas se manifestaron acerca de
los espacios de mejora en las funciones que ejerce el OSCE, los cuales estn relacionados con la especializacin de los funcionarios, la emisin de pronunciamientos y
opiniones, as como ampliar los canales de atencin y soporte tcnico.

279

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

7.13 Porcentaje de actores que perciben que la funcin reguladora est libre de
conflictos de inters (Sub indicador 4D).
Dado que esta es una pregunta especializada, se opt por utilizar las entrevistas a profundidad, no slo para conocer las apreciaciones, sino tambin las fundamentaciones
de las mismas. Para el caso de los representantes de los gremios y sociedad civil, 6 de
los 8 entrevistados consider que el OSCE es independiente y est libre de conflictos
de inters. Del mismo modo, un total de 7 de 9 entidades tuvo la misma posicin.
De los que no estuvieron de acuerdo, un entrevistado de los gremios bas su discrepancia sealando que los pronunciamientos tienen a favorecer la posicin de las entidades. De manera antagnica, un representante de las entidades bas tambin su discrepancia, sealando que algunos pronunciamientos tienden a favorecer la posicin de
las empresas.
Finalmente, los otros dos entrevistados restantes (uno de gremios y otro de entidades)
manifestaron su postura basado en la dependencia del OSCE respecto al Ministerio de
Economa.
7.14

Antigedad de la informacin (Sub indicador 5B).

El Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado SEACE es un sistema integral,


cuya una de sus finalidades es que las contrataciones pblicas sean transparentes, as
como optimizar, modernizar y generar ahorros en las contrataciones pblicas de nuestro pas. Esta data en lnea permite acceder en tiempo real a la informacin especializada sobre la realizacin y/o publicacin de las diferentes fases y etapas del procedimiento de contratacin pblica.
Segn informacin proporcionada por la Oficina de Tecnologas de Informacin del
OSCE103, la visualizacin de la informacin registrada es en lnea, para el caso de la
vista privada (es decir, para el usuario que est registrando la informacin), y la visualizacin a travs de la vista pblica (es decir, para los dems usuarios) es de 30 minutos como mximo (debido a que el sistema actualiza informacin cada media hora).

7.15 Cantidad de funcionarios en el rea de adquisiciones en gobierno central


que reciben capacitacin formal en el ao (Sub indicador 5C-a) y Promedio
del tiempo de espera para ingresar a un evento formal de capacitacin. (Sub
indicador 5C-b)
El OSCE tiene como estrategia de capacitacin, la realizacin de estos eventos y programas de formacin a travs de una serie de aliados estratgicos de todo el pas (sean
103

Informacin proporcionada por el Ing. Helmer Suca, Jefe de la Oficina de Tecnologas de la Informacin (y ex Director del SEACE)

280

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

universidades, centros de formacin continua, institutos, etc.). Segn datos proporcionados por la Subdireccin de Desarrollo de Capacidades, de la Direccin Tcnica
Normativa, 8,211 profesionales de entidades pblicas han recibido algn tipo de capacitacin en los ltimos 6 meses (1,364 en eventos de formacin y 6,847 en eventos
de difusin). Ello representa el 36.1%. Cabe precisar que, a diciembre 2015, se certificaron a 13555 profesionales y tcnicos a nivel nacional.
De manera complementaria, se pregunt a los encargados de las OEC acerca de las
capacitaciones recibidas en estos ltimos 3 meses y su financiamiento. El resultado se
muestra a continuacin:

Como se puede apreciar, el 80.6% de los encuestados seala haber participado en alguna capacitacin en los ltimos 06 meses. De este grupo, el 70% correspondi a cursos pagados.
A ellos se les pregunt Cuntas personas en su rea realizan funciones y/o actividades relacionadas directamente con contrataciones pblicas? (indagaciones de mercado, conduccin de procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de informacin en el SEACE, etc.), a fin de indagar acerca del universo de operadores logsticos que estaran recibiendo alguna capacitacin.

281

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Distribucin del nmero de entidades encuestadas, segn cantidad de personas


que realizan funciones y/o actividades directamente relacionadas con contrataciones pblicas

De las respuestas se puede determinar que hay una gran proporcin de entidades en
las que el nmero de profesionales en las OEC son hasta 3 personas. Conociendo esta
situacin, se pregunt a los encuestados que seale cuntas de esas personas recibieron capacitacin en los ltimos 06 meses y quin financi tales capacitaciones. El resultado se muestra a continuacin:

282

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Distribucin de entidades encuestadas, segn cantidad de personas de las OEC


que han sido capacitadas y por fuente de financiamiento de tales capacitaciones
CANTIDAD DE CAPACITADOS Y TIPO DE FINANCIAMIENTO
NINGUNO DE ELLOS SE CAPACIT
ALGUNOS SE CAPACITARON
Algunos por su cuenta, otros financiados por la institucin
Cada uno lo financi
Fueron eventos gratuitos
La institucin financi todas las capacitaciones
No sabe quin financi
NO S CUANTOS SE CAPACITARON
Cada uno lo financi
Fueron eventos gratuitos
TODOS SE CAPACITARON
Algunos por su cuenta, otros financiados por la institucin
Cada uno lo financi
Fueron eventos gratuitos
La institucin financi todas las capacitaciones
No sabe quin financi
Total general

Nmero
Entidades
153

23.3%

268

40.9%

28

4.3%

80

12.2%

93

14.2%

65

9.9%

0.3%

0.8%

0.6%

0.2%

230

35.1%

21

3.2%

84

12.8%

69

10.5%

54

8.2%

0.3%

656

100.0%

En cuanto al tiempo de espera para ingresar a un evento formal de capacitacin, el


OSCE mantiene convenio con 39 instituciones de capacitacin (a las que se denominan aliados estratgicos). Su distribucin y la distribucin de los capacitados es de
la siguiente manera:
N

Regin

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14

Amazonas
ncash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto

N Aliados N de capacitados
Estratgicos
1
0
0
37
0
37
2
166
1
93
0
87
3
170
1
118
1
0
0
25
3
94
1
94
23
2954
0
34

283

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Regin

15

Madre de
Dios
Moquegua
Piura
Puno
San Martin
Tacna
Tumbes
Virtual
Total

16
17
18
19
20
21
22

N Aliados N de capacitados
Estratgicos
0
56
0
2
0
0
1
0
varios
39

11
387
161
77
22
36
1415
6074

Todas estas instituciones ofrecen programas de capacitacin en la normativa de contrataciones en diferentes niveles y mdulos de especializacin. Adicionalmente, el
OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema especfico de la Ley. En ese
sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un operador de la norma se
encuentre en lista de espera para ingresar a un programa de capacitacin.

7.16 Porcentaje de contratos hallados con registros incompletos (Sub indicador


6C).
Segn nuestra normativa, el contrato est conformado por el documento que lo contiene, las Bases Integradas y la oferta ganadora, as como los documentos derivados
del proceso de seleccin que establezcan obligaciones para las partes y que hayan sido
expresamente sealados en el contrato. Toda esta informacin se encuentra en el Expediente de Contratacin que conservan las entidades. Una adecuada medicin de este
sub indicador, implica tomar una muestra de expedientes de un total aproximado de
100 mil contrataciones que se realizan al ao, acudir a cada entidad y revisar, in situ,
que el contenido del mismo se encentre completo. Dada la envergadura de este trabajo
y el plazo limitado para la presente evaluacin tuvo que descartarse esta forma de medirlo y utilizar, en su lugar, una medida aproximada.
Como se seal., la Oficina de Estudios Econmicos realiz un estudio en el ao 2014
sobre la duracin de pagos (utilizados para el Sub Indicador 3B), que nos permite medir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago a los contratista. Para dicho
fin se revis una muestra de expedientes de contratacin (de 522 procesos adjudicados
en el ao 2013), efectuando el registro en una base de datos de todas las fechas correspondientes al circuito de pagos previamente identificado, tales como la presentacin y recepcin del entregable, la emisin de la conformidad y la fecha del pago. Es
decir, en este estudio slo se revisaron los documentos relacionados con el pago.

284

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

De la revisin de dichos expedientes se pudo identificar que un grupo de ellos no contaban con informacin completa de los hitos de pago antes mencionados. En efecto, se
obtuvo que 49 expedientes de la muestra tena al menos un entregable con un hito incompleto o faltante. Es decir, el 9.4% de expedientes de contratacin revisados no tena la informacin completa relacionadas con los pagos. Con ellos se puede deducir
que al menos el 9.4% de la muestra no cuenta con los expedientes de contratacin totalmente completos.
Como se seal, este resultado es una aproximacin al total de expedientes de contratacin que se podran encontrarse con algn registro incompleto, ya que no es posible
contar con la informacin de la totalidad de expedientes de contratacin de cada uno
de los procesos convocados por las 2 736 entidades que adjudicaron procesos en el
ao 2013.
7.17 Opiniones favorables de organizaciones o agencias relevantes respecto de
la eficacia de los mecanismos para la asociacin entre los sectores pblico y
privado (Sub indicador 7A).
Se aplic entrevistas a profundidad a representantes de gremios empresariales y organizaciones de la sociedad civil, a fin de indagar si los entrevistados consideran que
existen espacios para el dilogo con el Estado para mejorar el sistema de contratacin
pblica y, de existir, si es que los consideran efectivos o de utilidad.
Se encontraron dos posiciones. La primera, que considera que si bien existen algunos
espacios para el dilogo, estos no tienen mayor relevancia o no implica voluntad para
generar un cambio. El segundo, en la que sealan que no existen espacios para el dilogo, y demandan adems la instalacin de mesas pblicas donde puedan ser escuchados y se analicen los problemas que se presentan. Cabe precisar que tres gremios han
referido que no participaron en la elaboracin de la norma, mucho menos han tenido
la posibilidad de ofrecer alternativas a la problemtica que se presenta. Se contrast
esta afirmacin con el Director Tcnico Normativo del OSCE, y seal que tales gremios si asistieron a las reuniones para la elaboracin de la reforma normativa de contrataciones.
Los entrevistados manifiestan la importancia que haya una permanente vigilancia a
efectos de conocer todo tipo de desviaciones que se presenta en la compra pblica a
fin de determinar los temas sensibles y cules son las acciones para la contingencia.
Sobre dicha participacin, CAD precisa que no slo las Entidades y los proveedores
deben estar involucrados sino tambin se debe involucrar al ciudadano y crear mecanismos que permitan a este ciudadano conocer las labores que ejerce el OSCE.
7.18 Cantidad promedio de ofertas presentadas en cada proceso (Sub indicador 7B).

285

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Durante los ltimos aos esta Oficina ha venido realizando la estimacin del Nivel de
Competencia104, considerndose para ello al nmero de propuestas presentadas y/o
admitidas en los procesos de seleccin del Procedimiento Clsico, considerando como
unidad de anlisis al tem.
Los datos presentados en el siguiente cuadro, corresponden al promedio de propuestas
presentadas de los procesos de seleccin convocados a travs del Procedimiento Clsico.
Esta informacin es registrada por los propios operadores del SEACE de cada una de
las entidades pblicas.
Cuadro N 7: Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clsico,
segn objeto
Objeto Contractual
Bienes
Servicios1/
Obras

2011
1.6
1.5
1.9

2012
1.4
1.4
1.5

2013
1.5
1.5
1.4

2014
1.5
1.6
1.6

2015*
1.9
1.8
2.2

Fuente: SEACE
Elaboracin: Oficina de Estudios Econmicos
*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.
1/ Incluye Consultoras de Obras

7.19 Cantidad de das promedio del ciclo de adquisicin, desde el aviso de licitacin hasta la adjudicacin del contrato (Sub indicador 7C).
Anualmente este indicador es presentado en el Informe Anual de las Contrataciones
Pblicas, documento elaborado por esta Oficina. En dicho documento se aborda el
tema de ciclo de adquisicin, considerndose para la medicin las fechas del inicio de
la convocatoria hasta la fecha en que se da el consentimiento de la buena pro. La razn por la que se trabaja con la fecha del consentimiento, es debido a que de haberse
presentado dos o ms propuestas, los postores que no hayan ganado el proceso pueden
ejercer su derecho de interponer un recurso de apelacin.
Pasado el plazo para presentacin de dicho recurso, la buena pro queda consentida por
no existir impugnacin alguna contra esta; es considerada administrativamente firme.

104

Ver estudios en la web Institucional del OSCE

286

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Duracin de licitaciones y concursos pblicos, desde la convocatoria hasta el consentimiento


de la buena pro - Ao 2015
300

Promedio = 40.7 (4 009 procesos)


Moda = 25 das (242 procesos)
Mnimo= 16 das (1 proceso)
Mximo= 211 das (1 proceso)

250

200

150

100

50

483 procesos por S/. 6 292. 2 millones tardaron 60 das o


ms en contar con buena pro consentida.

12.0% en nmero y
41.1% en monto

16
24
26
28
30
32
34
36
38
40
42
44
46
48
50
52
54
56
58
60
62
64
66
68
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
100
103
105
107
109
111
113
115
118
120
122
124
127
129
137
140
146
149
156
211

Fuente: Informe Anual de Contrataciones Pblicas 2015


Elaboracin: Oficina de Estudios Econmicos

En el grfico se muestra la duracin promedio en los procesos clsicos de licitacin y


concurso pblico. A continuacin, se presenta la duracin de los procesos clsicos,
desde la convocatoria del proceso hasta la buena pro consentida, segn el tipo de proceso.

Cuadro N 8: Tiempo promedio de la duracin de los procesos (desde la convocatoria hasta el consentimiento de buena pro)
Solo Procedimiento Clsico (en das hbiles)
Tipo de Proceso
Licitacin Pblica (LP) - Concurso Pblico (CP)
Adjudicaciones Directas (ADP-ADS)
Adjudicacin de Menor Cuanta (bienes y servicios)
Adjudicacin de Menor Cuanta (consultora y
ejecucin de obras)

2011
43.9
19.5

2012
41.3
19.2

2013
41.6
19.2

2014
42.1
19.2

2015*
40.7
19.6

8.6

9.0

9.1

8.7

9.2

13.3

14.0

14.6

14.5

14.8

Fuente: SEACE Elaboracin: Oficina de Estudios Econmicos


*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. El plazo de los LP y CP puede incrementarse, y equiparar al de aos ant eriores, si se incluyen a los procesos cuyo consentimiento de la buena pro se dar hasta el primer semestre de 2016.

287

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

7.20 Porcentaje de contratos que contienen provisiones claros y definidos para


la administracin de contratos (Sub indicador 8A).
De la revisin de las bases estndar, se determina que los contratos deben contener
estas clusulas como mnimo:
CONTENIDO MINIMO DE CONTRATO
ANTECEDENTES
OBJETO
MONTO CONTRACTUAL
PAGO
PLAZO DE EJECUCIN
PARTES INTEGRANTES DEL CONTRATO
GARANTA

EJECUCIN DE GARANTAS POR FALTA DE


RENOVACIN

Excepciones

Contratos de servicios derivados de


procesos de Adjudicacin Directa
Selectiva/ Contratos de arrendamiento de
bienes muebles e inmuebles
Contratos de servicios derivados de
procesos de Adjudicacin Directa
Selectiva/ Contratos de arrendamiento de
bienes muebles e inmuebles

ADELANTOS
CONFORMIDAD
RESPONSABILIDAD POR VICIOS OCULTOS
PENALIDADES
RESOLUCION DEL CONTRATO
RESPONSABILIDAD DE LAS PARTES
SOLUCION DE CONTROVERSIAS
FACULTAD DE ELEVAR A ESCRITURA PUBLICA
DOMICILIO PARA EFECTOS DE EJECUCION
CONTRACTUAL
LIQUIDACIN DEL CONTRATO DE CONSULTORA

SOLO PARA ADS - ADP - CP SERVICIOS DE


CONSULTORA DE OBRA

A fin de verificar si los contratos suscritos entre las partes (Entidad y proveedor) tienen todas estas clusulas, es necesario descargar estos documentos publicados en el
SEACE. Sin embargo, de la revisin de la base de datos, se comprob que slo el
65.1% del total de contrataciones del ao 2015 tiene contrato publicado. En esa proporcin, el 61.7% de los procesos de la muestra tiene contrato publicado, es decir 235
de 38. De la revisin de estos documentos descargados, se obtuvieron los siguientes
resultados:

288

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

NO
public
contrato
146
38%

Faltan
algunas
clsulas
40
17%

SI public
contrato
235
62%

Tiene todas
las clsulas
195
83%

El 83% de los contratos publicados tienen todas las clusulas que se establecen para el
tipo de contratacin que corresponde. Entre estas clusulas, estn las disposiciones
referidas a la administracin de contratos. El 17% restante muestra la ausencia de una
de estas clusulas necesarias para la administracin. El siguiente cuadro resume lo
hallado:
Tipo de clusula faltante
FALTA CLAUSULA DE
EJECUCION DE GARANTIAS
FALTA CLAUSULA DE
RESPONSABILIDAD DE
LAS PARTES

Cantidad
24

OTRAS CLUSULAS

MAS DE UNA CLUSULA

7.21 Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolucin alternativa de controversias (Sub indicador 8B).
Segn la informacin proporcionada por la Direccin de Arbitraje, no existe otro mecanismo de solucin de controversias que no sea la Conciliacin o el Arbitraje, en
primera instancia. Aun cuando esta disposicin no se encuentre explcitamente en el
contrato, el procedimiento est establecido en la normativa de contrataciones. Por lo
tanto, el resultado es 100%.

289

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

7.22 Cantidad de recomendaciones de control pendientes por ms de un ao


(Subindicador 9B)
Segn la informacin proporcionada por la Contralora General de la Repblica
(CGR), se aprecia en el siguiente cuadro que en el periodo 2009 2015 se han formulado 85,627 recomendaciones, cuyo estado al 31 de marzo del 2015 es el siguiente:

TIPO INFORME

Reporte al 31 de marzo del 2016


2009-2015

INFORME ESPECIAL
Concl ui do

3,140

En proces o

466

Pendi ente

1,309

sub total 1

4,915

INFORME ADMINISTRATIVO
Impl ementa da

39,903

En proces o

19,593

Retoma da

1,191

Pendi ente

16,839

No a pl i ca bl e

3,186

sub total 2

80,712

TOTAL GENERAL

85,627

Fuente: CGR
Elaboracin: Direccin de Gestin de Riesgos - OSCE
Para calcular el nivel de recomendaciones pendientes que se implementan en ms de
un ao se tienen en consideracin tres aspectos:

Nmero promedio de informes al ao (control posterior adquisiciones)


2,507
Nmero promedio de recomendaciones por informe
7
Nmero de recomendaciones pendientes en los ltimos 7 aos
18,138

As se aprecia que de 85,627 recomendaciones formuladas en 7 aos, 18,138 se encuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de control
relacionados con adquisiciones pblicas recaen en servicios de control posterior, los
cuales ascienden a 2,507 como promedio anual siendo que el promedio de recomendaciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio de 17,549
recomendaciones por ao.
A partir de dicha informacin resulta razonable inferir que de las recomendaciones
registradas como pendientes de atencin al 31 de marzo 2016 18,138 un 96.7%

290

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

(17,549) seran recomendaciones generadas en el ao anterior y por ende se encontraran dentro del plazo de atencin de un ao; mientras que el 3.3 % (589) sera el nivel
de recomendaciones que se atienden por ms de un ao.
7.23 Cantidad de opiniones calificadas de auditores externos motivadas por
debilidades crticas del control interno o cantidad de recomendaciones crticas referidas a los controles internos que siguen pendientes al momento de
evaluarse las capacidades (Subindicador 9C)
Existen normas escritas que regulan el control interno, as como documentacin generada por la CGR, a travs de su programa de acompaamiento siendo que el sistema
de reportes, con ptica sistmica, se encuentra an en la fase de construccin y por
ello la CGR no cuenta con informacin cuantitativa con ese nivel de detalle. Sin perjuicio de ello, existiran aspectos crticos relacionados con el control interno en materia de adquisiciones, de orden cualitativo, los cuales son: deficiente planificacin de
contrataciones de bienes, servicios y obras, falta de coherencia entre planes operativos, presupuestos y planes de adquisiciones anuales, practicas dirigidas a fraccionar
contratos, debilidades en la determinacin de caractersticas tcnicas que satisfagan
las necesidades, demoras en las conformidades durante la ejecucin de contratos, entre otros.
7.24 Porcentaje de agencias con procedimientos internos escritos (Subindicador 9D)
En este punto es conveniente sealar que existe una Gua para la Implementacin del
Sistema de Control Interno de las entidades del Estado aprobada con Resolucin de
Contralora General N 458-2008-CG, la cual est disposicin del 100% de entidades
contratantes. Esta gua contiene una estructura y metodologa enunciativa mas no limitativa, que sirve de marco de referencia para que las entidades desarrollen la implementacin de su Sistema de Control Interno de manera homognea en lo general y
de acuerdo con su naturaleza, cultura organizacional, complejidad operativa, atribuciones, circunstancias, presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel de automatizacin que le corresponde a cada entidad en lo particular.
7.25 Porcentaje de protestas resueltas dentro de las fechas lmite en el marco
legal (Sub indicador 10B-a) y porcentaje de decisiones que han sido ejecutadas (Sub indicador 10B-b).
Para la parte a) de este sub indicador, se presentar a continuacin el clculo del tiempo para resolver las protestas en dos tramos: el primero, desde que el recurso impugnativo es presentado a la mesa de partes del Tribunal hasta que el expediente pasa a la
sala de un vocal. El segundo, desde este hito hasta la emisin del Pronunciamiento a
travs de la Resolucin.

291

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Distribucin del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Mesa de
Partes hasta la fecha en que el mismo pasa a la Sala del Tribunal - Ao 2015

Fuente: Base de datos del Tribunal


Elaboracin: Oficina de Estudios Econmicos
Para este primer tramo, si bien el tiempo promedio entre estos dos puntos es de 18.7
das hbiles., los casos ms recurrentes duran entre 15 y 19 das hbiles. Veamos a
continuacin la distribucin del tiempo en el segundo tramo.
Distribucin del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal hasta la fecha de la emisin de la Resolucin - Ao 2015

Fuente: Base de datos del Tribunal


Elaboracin: Oficina de Estudios Econmicos

292

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Del clculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de das
en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 das hbiles, desde que el expediente pas a una de las salas, siendo los plazos ms recurrentes entre 19 y 25 das. Si
sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el impugnante
conozca el veredicto del Tribunal, contado desde el da en que este present su recurso impugnativo, es de 38.4 das hbiles.
Respecto al indicador b) se analiz una muestra de 153 resoluciones emitidas por el
Tribunal de Contrataciones. Se identific lo que se dictamin en cada una de ellas y se
revisaron las actuaciones del procedimiento de contratacin luego de dicha emisin,
encontrndose lo siguiente:
Resultado
Si acataron
Sin acciones posteriores post Resolucin
Procesos cuya necesidad fue cancelada
No acataron
Total

Cantidad
139
6
3
5

%
90.8%
3.9%
2.0%
3.3%

153

100%

De lo que se puede observar, en el 90.8% de las resoluciones, las entidades acataron


lo que dispuso el Tribunal de Contrataciones. En un 5.9% los procedimientos de contrataciones siguieron un curso diferente por decisin de las entidades, sin que se identifique un desacato, y en 3.3% de los casos, las entidades no acataron lo que dispuso
la resolucin.
7.26 Porcentaje de opiniones favorables sobre la equidad del sistema de reclamos (Sub indicador 10C).
En todo procedimiento de revisin existen diferentes partes con intereses contrapuestos. Esperar un resultado de 100% en este indicador no resultara coherente con la naturaleza de estos procedimientos, donde la decisin de la autoridad coincide con la
pretensin de una parte frente a las expectativas de la otra.
Para este indicador se formul preguntas en las encuestas tanto a los proveedores como a las Entidades y se complement con entrevistas a gremios empresariales y representantes de la sociedad civil. Los resultados obtenidos se muestran a continuacin. Para el caso de Proveedores, la pregunta 7 de la encuesta fue Indique que tan de
acuerdo est Usted con las siguientes afirmaciones

293

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

"El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el


equilibrio en las contrataciones y toma en cuenta la informacin
pertinente

Opiniones

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
Desconozco
No respondieron
Total general

N de
Encuestados

211
146
28
12
11
2

51.5%
35.6%
6.8%
2.9%
2.7%
0.5%

410

100%

"Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a


Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan
de acorde con la normativa

Opiniones

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
Desconozco
No respondieron
Total general

N de
Encuestados

199
148
28
11
21
3

48.5%
36.1%
6.8%
2.7%
5.1%
0.7%

410

100%

Como se puede apreciar, alrededor del 50% de los encuestados estn de acuerdo con
la afirmacin que los pronunciamientos del OSCE y las resoluciones del Tribunal
promueven el equilibrio en las contrataciones, toman en cuenta la informacin pertinente y se realizan de acorde con la normativa. Del mismo modo, alrededor del 35%
estaban parcialmente de acuerdo con dicha afirmacin lo cual, si bien implican resultados favorables, muestran tambin la existencia de espacios de mejora en ese aspecto.
Finalmente, si bien la emisin de pronunciamientos y resoluciones se efectan a pedido de proveedores participantes en determinados procedimientos de seleccin, se
formul similar pregunta a entidades. Como se puede apreciar en los cuadros de resultados, las opiniones tienen la misma tendencia que la de los proveedores.

294

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el


equilibrio en las contrataciones y toma en cuenta la informacin
pertinente?

N de
Encuestados
286

43.6%

Si, parcialmente de acuerdo

324

49.4%

Parcialmente en desacuerdo

36

5.5%

No, totalmente en desacuerdo

10

1.5%

656

100.0%

Opiniones
Si, totalmente de acuerdo

Total general

Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado,


respecto a Apelaciones, promueve el equilibrio en las
contrataciones, y se realizan de acorde con la normativa?

N de
Encuestados
309

47.1%

Si, parcialmente de acuerdo

300

45.7%

Parcialmente en desacuerdo

40

6.1%

No, totalmente en desacuerdo

1.1%

656

100.0%

Opiniones
Si, totalmente de acuerdo

Total general

7.27 Porcentaje de opiniones favorables del pblico sobre la eficacia de las medidas anticorrupcin (Sub indicador 12D).
Para este indicador, se formul la siguiente pregunta en la encuesta a proveedores:

PREGUNTA N 8. Califique a las siguientes entidades respecto a su eficacia en


combatir la corrupcin en las contrataciones en los ltimos 3 aos, donde 5 es muy
eficaz y 1 es ineficaz. Marque con una X la calificacin que corresponda
mximo
*OSCE, en su rol de supervisor
*Contralora, en su rol de
investigacin
*Fiscala, en su rol de tipificacin de delitos
* CAN, en su rol de promover programas anticorrupcin

mnimo

295

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En esta pregunta, los encuestados deban asignar un puntaje a la valoracin que perciben ellos respecto a la eficacia en el combate contra la corrupcin de estas 4 entidades, desde su rol. Los resultados se muestran a continuacin:

CONTRALORA, en su rol de investigacin

OSCE, en su rol supervisor


120
100

160

109
94

87

141

140
120

72

80

100

60

88

80

40

40

17

20

61

62

60

31

34

24

20

N.R.

N.R

CAN, en su rol de promover programas anticorrupcin

FISCALA, en su rol de tipificacin de delitos


113

120

120

103
94

100

100

90

84
80

61
60

60
40

85

80

70

52

40

25

24

19

20

20

N.R.

N.R.

Como se puede apreciar, el 49.5% de los encuestados dio al OSCE una valoracin de
4 5 (siendo el promedio ponderado general de 3.7). Es importante notar que tambin
tiene el mayor nivel de encuestados que se abstuvieron de responder el cual, que representa el 22%. De las entrevistas tanto a representantes de gremios empresariales,
sociedad civil como entidades estatales, no se le asocia o vincula al OSCE en la lucha
contra la corrupcin. Ello explicara el alto porcentaje de abstenciones.
Para el caso de la Contralora, el 27.9% de los encuestados les dio una valoracin de 4
5, y el 34% les dio una valoracin intermedia de 3 (siendo el puntaje promedio ponderado general de 2.9). Esta valoracin intermedia implica que las personas no la perciben eficaz pero tampoco le asignan eficacia. De las entrevistas realizadas, se concluye que esta valoracin se debe a que su intervencin es tarda.
Situacin distinta es el caso de la Fiscala. El 22.9% de los encuestados otorg a esta
entidad una valoracin de 4 5 (siendo el promedio ponderado de 2.6 entre los que s
respondieron), lo cual significa que los proveedores le reconocen poco xito en su
combate contra la corrupcin. Segn las entrevistas, esto se debera al poco nivel de
especializacin que tienen sobre la materia.

296

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Finalmente, para el caso de la Comisin de Alto Nivel contra la Corrupcin (CAN),


el 19.5% de los encuestados le otorg valoracin de 4 5 en su rol de promover programas anticorrupcin (con un puntaje promedio ponderado de 2.5), lo cual tambin
significa que los encuestados no le reconocen eficacia en su labor anticorrupcin. Cabe notar que es la segunda institucin en la que los encuestados se abstuvieron de responder (12.6%). De las entrevistas, se determina que los actores de la contratacin no
le reconocen acciones concretas en esta materia, no tienen conocimiento acerca de
esta institucin y, para las organizaciones de la sociedad civil, sus funciones y/o acciones son limitadas, aisladas y no continuas.

297

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ANEXO
Preguntas adicionales formuladas en las encuestas
Como se seal en la seccin 5.3, se incluyeron dos preguntas en la encuesta que, si
bien no forman parte de los indicadores de cumplimiento y desempeo, son de inters
para determinado indicador del Pilar II y del Pilar IV. Las preguntas su los resultados
son los siguientes:
Pregunta solicitada para el Pilar II
Para este caso, se busc medir el grado de confiabilidad que los proveedores le asignan al SEACE. Para ello se les plante una situacin y se les solicit que indiquen qu
informacin tomaran en cuenta. Los resultados se muestran a continuacin:

6. Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, buena pro, entre otros) y comprueba que esos datos registrados
(bajo exclusiva responsabilidad de las Entidades) son distintos a los que
aparece en las bases o actas que tiene la Entidad que toma en cuenta?

Como se aprecia, el 70.9% toma definitivamente los datos que aparecen en el SEACE,
y un 11.2% adicional los tomar pero con reservas. Slo el 4% descartara la informacin del SEACE y un 9.9% no sabra qu hacer ante esta disyuntiva.

Pregunta solicitada para el Pilar IV


En ese caso, se solicit la opinin de los encuestados acerca de las facilidades de acceso y la relevancia de la informacin que se publica en el SEACE, tanto a entidades
como a proveedores. Para el caso especfico de Entidades, se aadi adems que sealen que tan relevante es la informacin que brinda el SEACE. Los resultados se muestran a continuacin:

298

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Encuesta a Entidades

Encuesta a Proveedores
9. Considera adecuadas las facilidades de acceso y la informacin relevante que brinda el SEACE, cuyo registro est a cargo de las entidades?

Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados est total o parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones.

299

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ENCUESTA A PROVEEDORES DEL ESTADO


Estimado Proveedor: estamos realizando un estudio de evaluacin del sistema de contratacin pblica, para lo cual solicitamos su apoyo brindndonos como mximo 10
minutos de su tiempo para desarrollar esta breve encuesta. Muchas gracias por su colaboracin:
Usted participa en procesos de seleccin como persona natural o a travs de una persona jurdica? (Marque la alternativa que corresponda)
a.- Como personal Natural
b.- A travs de una Persona jurdica
c.- Ambos
d.- No participo (FIN DE LA ENCUESTA)
1.

La normativa de contrataciones del Estado establece la confidencialidad de las


propuestas desde su apertura hasta el otorgamiento de la buena pro. Por ello, las
propuestas se presentan en sobres cerrados, slo se abren por el Comit Especial
y las propuestas econmicas se custodian por un notario en determinados procesos. nicamente despus de la buena pro, los participantes pueden revisar informacin de las propuestas de otros postores, de acuerdo con la Ley de Acceso a la
Informacin Pblica. Pese a ello, conoce Usted de situaciones en que los miembros del Comit Especial de una Entidad no hayan respetado la confidencialidad
de las propuestas?
a) Si
b) No (pasea la pregunta 5)

2.

De ser afirmativa la respuesta anterior, en dnde ocurri esa situacin? Por favor, seleccione las opciones donde conozca han ocurrido esos hechos, no siendo
necesario optar por una sola alternativa en cada punto.

2.1 Segn ubicacin:


a) Entidad de Lima
es Lima

b) Entidad de mi regin

c) En otra regin, que no

2.2 Segn tipo de Entidad:


a) Gobierno Central b) Gobierno Regional c) Gobierno Local
del Estado
2.3 Segn objeto contractual:
a) Bienes
b) Servicios
Obras

d) Empresas

c) Consultoras d) Consultora de obras

e)

3.- Indique qu tan de acuerdo est Usted con las siguientes afirmaciones:
3.1 "La funcin supervisora del OSCE, la atencin de Denuncias y la Resolucin de
Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)

300

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

a)
b)
c)
d)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo

3.2 "La funcin supervisora del OSCE, la atencin de Denuncias y la Resolucin de


Apelaciones se realiza de manera independiente
a)
b)
c)
d)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo

3.3 "La funcin normativa del OSCE (la interpretacin a travs de las Opiniones), se
realiza de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y eficiente (es
decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
a)
b)
c)
d)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo

3.4 "La funcin normativa del OSCE (la interpretacin a travs de las Opiniones) se
realiza de manera independiente
a)
b)
c)
d)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo

4.- Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, buena pro, entre otros) y comprueba que esos datos registrados (bajo exclusiva responsabilidad de las Entidades) son distintos a los que aparece en las bases o actas que tiene
la Entidad que toma en cuenta?
a.- Los datos del SEACE, pero yo s que esa inconsistencia puede generar Nulidad
b.- Los datos del SEACE, y espero que la Entidad corrija
c.- Los datos del SEACE, pero con reservas, porque puede que no sean del todo vlidas
d.- Los datos que tiene la Entidad y descarto lo que dice el SEACE
e.- No lo s.
5.- Indique que tan de acuerdo est Usted con las siguientes afirmaciones:
5.1.- El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el equilibrio
en las contrataciones y toma en cuenta la informacin pertinente
a)
b)
c)
d)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo

301

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

e) Desconozco
5.2.- Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con la
normativa
a)
b)
c)
d)
e)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
Desconozco

6.- Califique a las siguientes entidades respecto a su eficacia en combatir la corrupcin en las contrataciones en los ltimos 3 aos, donde 5 es muy eficaz y 1 es ineficaz. Marque con una X la calificacin que corresponda
mximo
*OSCE, en su rol de supervisor
*Contralora, en su rol de
investigacin
*Fiscala, en su rol de tipificacin de delitos
* CAN, en su rol de promover programas anticorrupcin

mnimo

7 Considera adecuadas las facilidades de acceso y la informacin relevante que brinda el SEACE, cuyo registro est a cargo de las entidades?
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Parcialmente de acuerdo
c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
MUCHAS GRACIAS. Slo para efectos de control, por favor, escriba de manera legible su nmero de celular o su correo
Celular: __________________________
Correo electrnico: ____________________________________
Nombre o Razn Social: ______________________________________

302

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ENCUESTA A ENTIDADES
Estimado operador del SEACE, La presente es una breve encuesta que se ejecuta en el
marco de la evaluacin del Sistema de Contrataciones Pblicas, bajo la metodologa
MAPS, coordinada por el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial.
Esta debe ser contestada preferentemente por el jefe del rgano encargado de las
Contrataciones, o un operador que este designe Muchas gracias por su colaboracin.
1.- Indique qu tan de acuerdo est Usted con las siguientes afirmaciones:
1.1 "La funcin supervisora del OSCE: la atencin de Denuncias y la Resolucin de
Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
e)
f)
g)
h)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo

1.2 "La funcin supervisora del OSCE, la atencin de Denuncias y la Resolucin de


Apelaciones se realiza de manera independiente
e)
f)
g)
h)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo

1.3 "La funcin normativa del OSCE (la interpretacin a travs de las Opiniones), se
realiza de manera competente (es decir, idnea, calificada, con pericia) y eficiente (es
decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)
e)
f)
g)
h)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo

1.4 "La funcin normativa del OSCE (la interpretacin a travs de las Opiniones) se
realiza de manera independiente
e)
f)
g)
h)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo

2.- Cuntas personas en su rea realizan funciones y/o actividades relacionadas directamente con contrataciones pblicas? (indagaciones de mercado, conduccin de
procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de informacin en el SEACE,
etc.? (Indique el nmero)
--------------------

303

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

3.- Respecto a capacitaciones sobre la normativa de contrataciones, en los ltimos 06


meses, Usted ha recibido o ha participado de alguna capacitacin?
a.- SI (Pasa a la pregunta 4)
b.- NO (pasa a la pregunta 5)
4.- Quin financi dicha capacitacin?
a.- Yo mismo
b.- Mi institucin
c.- Ambos: una parte mi institucin y una parte yo.
d.- Fue evento gratuito
5.- De las personas de su rea que realizan funciones y/o actividades relacionadas directamente con contrataciones pblicas (indagaciones de mercado, conduccin de
procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de informacin en el SEACE,
etc.), cuntas tuvieron alguna capacitacin en contrataciones estatales en los ltimos
06 meses? (Indique el nmero)
________ (si es CERO, pase a la pregunta 7)
6.- Quin financi dicha capacitacin?
a.- cada uno
b.- La institucin financi todas las capacitaciones
c.- Algunos por su cuenta, otros financiados por la institucin
d.- Fueron eventos gratuitos
7.- Indique que tan de acuerdo est Usted con las siguientes afirmaciones:
7.1.- El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el equilibrio
en las contrataciones y toma en cuenta la informacin pertinente
f)
g)
h)
i)
j)

Si, totalmente de acuerdo


Si, parcialmente de acuerdo
Parcialmente en desacuerdo
No, totalmente en desacuerdo
Desconozco

7.2.- Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con la
normativa
f)
g) Si, totalmente de acuerdo
h) Si, parcialmente de acuerdo
i) Parcialmente en desacuerdo
j) No, totalmente en desacuerdo
k) Desconozco
8 Considera adecuadas las facilidades de acceso y la informacin relevante que brinda el SEACE?
a) Si, totalmente de acuerdo
b) Parcialmente de acuerdo

304

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

c) Parcialmente en desacuerdo
d) No, totalmente en desacuerdo
9 Cun relevante considera la informacin que se registra en el SEACE?
a) Muy relevante
b) Relevante
c) Poco relevante
d) Nada relevante

305

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

GUIA DE ENTREVISTA A GREMIOS Y SOCIEDAD CIVIL


La presente es una gua de entrevista, para ser ejecutada en el marco de la evaluacin
del Sistema de Contrataciones Pblicas, bajo la metodologa MAPS, coordinada por
el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial. Todas las preguntas
estn dirigidas a representantes de gremios de proveedores y de la sociedad civil y
entidades.

I.- SALUDO E INTRODUCCIN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. INDICAR LA DURACIN APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFORMAR QUE LA ENTREVISTA DEBER SER GRABADA.
II.- PRIMERA PARTE: Barreras y la funcin supervisora
1.- Es de esperar que en todo proceso licitatorio haya pluralidad de postores para que
el Estado pueda escoger la mejor oferta. Considera usted que las bases de procesos
de seleccin contiene barreras que limitan la participacin de postores? Cmo cules?
2.-Tiene conocimiento o ha visto bases de procesos licitatorios en las que se establecen restricciones a la participacin de determinados proveedores pero que no tienen
nada que ver con sus calificaciones? (por ejemplo, limitaciones a proveedores extranjeros, o se pone en ventaja a proveedores de ciertas localidades frente a otros, o se restringe la participacin a slo personas jurdicas, o se exigen requerimientos inusuales
en la contratacin pblica, etc.) en qu casos? Explique.
3.- En funcin a todo ello cul crees es la participacin o intervencin del OSCE para combatir tales prcticas?
4.- Segn lo anterior cree que el OSCE ejerce estas funciones de manera eficiente o
competente?
(El entrevistador debe precisar que se refiere a las funciones de supervisin o relacionadas con velar por el cumplimiento de la normativa)
En caso la respuesta sea negativa: en qu debera mejorar para mantener altos niveles
en la calidad del servicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de personal, etc.)
En caso la respuesta sea positiva: en qu aspectos destaca ms?
5.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, cree que la funcin que
realiza el OSCE es independiente, es decir, est libre de conflictos de inters? (Buscar
que ample su respuesta.)
III.- SEGUNDA PARTE: Atencin de Reclamos
6.- En general, en un proceso de seleccin pueden surgir controversias o situaciones
que ameriten la intervencin del OSCE a pedido de una de las partes, sea como Denuncia, a travs de un pronunciamiento sobre unas bases observadas o con la resolu-

306

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

cin de un recurso impugnativo. Cree que todo este sistema de quejas o reclamos
funciona de un modo equilibrado? Justifique su respuesta
7.- En caso el entrevistado haya sealado que no, preguntar en qu aspecto especficamente cree que hay problemas? (Aqu el entrevistador debe abordar cada una de las
partes: las denuncias, los pronunciamientos y las impugnaciones; debe quedar muy en
claro para el entrevistado cul es la diferencia entre denuncia, pronunciamiento e impugnacin).
Por qu? Qu faltara por hacer para mejorar?
IV.- TERCERA PARTE: Medidas Anticorrupcin
8.- Se suele hablar de corrupcin en las contrataciones pblicas cree que este problema es generalizado o focalizado en determinadas instituciones o regiones o tipos
de contrataciones? En caso fuera focalizado, en qu instituciones o regiones sera?
5.- La nueva norma de contrataciones que incluye medidas como la suspensin de
procesos, la supervisin de supuestos excluidos, la eliminacin de la participacin de
organismos internacionales a travs de encargos, entre otros, permitir combatir ms
eficazmente la corrupcin? En qu mejora respecto de la norma anterior?
10.- Mencione entidades que, en su opinin, son responsables de combatir la corrupcin en las contrataciones pblicas.
11.- En general cree que esas entidades tienen xito en su combate contra la corrupcin, es decir, las medidas que toman son exitosas? (luego, el entrevistador debe
abordar, de manera separada, el caso de cada una de las siguientes entidades: Contralora, OSCE, Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN), Fiscalas y las propias
entidades.)
V.- CUARTA PARTE: Cooperacin Pblico Privada.
12.- Considera que existen espacios o mecanismos adecuados para el dilogo o cooperacin entre el gobierno y el sector privado en temas de contrataciones pblicas?
En caso sea afirmativa cmo cules? Qu tal es su funcionamiento y su efectividad?
En qu aspectos podra mejorarse?
En caso sea negativa cree que son necesarias? Que se debera abordar en estos espacios? Se vera bien?

307

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

GUIA DE ENTREVISTA A ENTIDADES


La presente es una gua de entrevista, para ser ejecutada en el marco de la evaluacin
del Sistema de Contrataciones Pblicas, bajo la metodologa MAPS, coordinada por
el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial. Todas las preguntas
estn dirigidas a representantes de entidades.

I.- SALUDO E INTRODUCCIN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. INDICAR LA DURACIN APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFORMAR QUE
LA ENTREVISTA DEBER SER GRABADA.
II.- PRIMERA PARTE: La funcin supervisora
1.- En lneas generales, indique cules cree que son las funciones del OSCE en contrataciones pblicas.
2.- Cree que el OSCE ejerce esas funciones de manera eficiente o competente?
En caso la respuesta sea negativa: Identificar qu funciones no estara ejecutando adecuadamente en qu debera mejorar para mantener altos niveles en la calidad del servicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de personal, etc.)
En caso la respuesta sea positiva: en qu aspectos destaca ms?
3.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, cree que la funcin que
realiza el OSCE es independiente, es decir, est libre de conflictos de inters? (Buscar
que ample su respuesta.)

III.- SEGUNDA PARTE: Medidas Anticorrupcin


4.- En esta parte no hablaremos de su Entidad, sino de otras entidades de las que Ud.
ha odo hablar, incluso de otras regiones. Se suele comentar de corrupcin en las contrataciones pblicas cree que este problema es generalizado o focalizado en determinadas instituciones o regiones o tipos de contrataciones? En caso fuera focalizado,
en qu instituciones sera?
5.- La nueva norma de contrataciones que incluye medidas como la suspensin de
procesos, la supervisin de supuestos excluidos, la eliminacin de la participacin de
organismos internacionales a travs de encargos, entre otros, permitir combatir ms
eficazmente la corrupcin? En qu mejora respecto de la norma anterior?
6.- Mencione entidades que, en su opinin, son responsables de combatir la corrupcin en las contrataciones pblicas.
7.- En general cree que esas entidades tienen xito en su combate contra la corrupcin, es decir, las medidas que toman son exitosas? (luego, el entrevistador debe
abordar, de manera separada, el caso de cada una de las siguientes entidades: Contralora, OSCE, Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (CAN), Fiscalas y las propias
entidades.)

308

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ANEXO 1
Fases del Procesos Estratgico
Se inicia con la fase de anlisis prospectivo, en la cual se disea el modelo
conceptual que permite comprender el sector o territorio, las tendencias, variables, escenarios de futuro, riesgos y oportunidades.
En la fase estratgica para cada sector bajo su rectora los ministerios elaboran el Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) para un periodo de
cinco (05) aos. En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales,
elaboran el Plan de Desarrollo Concertado (PDC), teniendo en consideracin
las competencias compartidas entre niveles de gobierno, el cual presenta la
estrategia de desarrollo territorial para un periodo de ocho (08) aos. Comprende la visin, objetivos estratgicos, indicadores y metas, acciones estratgicas y su ruta.
Dichos documentos son utilizados en la fase institucional por cada nivel de
gobierno como base para la elaboracin de los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) de cada entidad, los mismos que contienen la misin, objetivos
estratgicos, indicadores y metas, acciones estratgicas y su ruta a seguir para un periodo de tres (03) aos y se actualiza anualmente. Dicho plan es el
insumo para la elaboracin del Plan Operativo Institucional (POI), el cual
desagrega las acciones estratgicas en actividades que aseguren su ejecucin105 para el periodo de un (01) ao, las cuales deben vincularse con el sistema de presupuesto pblico.
La fase de seguimiento, es transversal al proceso de planeamiento estratgico y comprende el seguimiento continuo de los planes para retroalimentar el
proceso, anticipar riesgos y oportunidades y contribuir a la toma de decisiones. Se elabora un Informe de Anlisis Estratgico trimestralmente para el
seguimiento del POI y anualmente para el seguimiento de los dems planes,
el cual se reporta a la Alta Direccin de la entidad.
El CEPLAN viene implementando la base para un sistema de planificacin estratgica, a travs de guas metodolgicas para PDLC, PEI y POI (fase institucional) as
como viene acompaando a las entidades en la elaboracin de sus Planes Sectoriales (PESEM), los que deban estar aprobados durante 2015; sin embargo, en 2016
son pocos los sectores que han aprobado a la fecha este instrumento de donde se
deben desprender los PEI y los PDC para que se encuentren articulados. Ya desde
105

Estas actividades a nivel del POI, no necesariamente tienen que coincidir con actividades de la
estructura programtica del presupuesto pblico. En caso coincida, debe considerar la misma unidad de medida y meta fsica.

309

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

marzo se inici la Programacin y Formulacin del Presupuesto 2017-2019 con directivas de la DGPP-MEF pero sin mayor orientacin estratgica por el citado retraso. En la oportunidad que se aprueben los PESEM debern ajustarse, de ser el caso,
los planes estratgicos y operativos.

310

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ANEXO 2
Debilidades en la planificacin de las adquisiciones

Se cuentan con debilidades en la planificacin de las adquisiciones a nivel de


los tres niveles de gobierno, como son:
La limitada capacidad de planificar las contrataciones pblicas, que se observa en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). Prueba de ello
es que el PAC es modificado constantemente incluyndose nuevos procesos
no previstos inicialmente, modificndolo en cantidades, montos y tipos de
procesos de contratacin106.
El PAC no es utilizado como instrumento de gestin de las contrataciones,
pues las reas usuarias, generalmente, no incorporan en su programacin de
actividades los plazos reales que se requiere para procesar las compras ni los
tiempos en que se incurre en los trmites administrativos. Esta situacin no
permite que el OEC pueda desarrollar una capacidad de reaccin que permita
tomar decisiones y ajustes anticipadamente, teniendo que ejecutar compras
urgentes y en lotes pequeos que atienden a necesidades inmediatas (de
corto plazo), las cuales no son los procesos ms eficientes ni transparentes.
Generalmente no se cumplen con las fechas de convocatoria de los procesos
de contratacin previstas en el PAC, al no contar con los trminos de referencia o especificaciones tcnicas por parte del rea usuaria, lo cual incide en
que la obtencin de los bienes, servicios y obras no se efecten en la oportunidad requerida.
El PAC de las entidades, particularmente de los gobiernos regionales y locales, contiene una gran cantidad de procesos menores (adjudicaciones de menor cuanta) en el PAC, por lo que se observa que no se realiza el agrupamiento de procesos pequeos (los cuales por su gran cantidad demandarn
mayores esfuerzos y desgaste de horas hombre en su ejecucin) en procesos
de bienes similares de mayor envergadura, que reducira la cantidad de procesos convocados, disminuira la carga administrativa y por ende, contribuira a una mayor competencia, seleccin de ofertas de calidad y mejores precios.

106

Reporte de Contrataciones Pblicas 2012 (resultados definitivos), elaborado por la Oficina de Estudios Econmicos del OSCE. En su pg. 13 muestra el nmero de versiones de PAC promedio por
institucin.

311

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

Lo manifestado tambin se puede corroborar en el estudio Indagacin de las


causas de incumplimiento de la ejecucin de los procesos programados en el
PAC107

El retraso o las modificaciones constantes del PAC tiene relacin directa con
otros planes de corto plazo como se describe a continuacin:
El POI tiene caractersticas, entre otras, de flexibilidad, no existiendo limitaciones para realizar cambios, que son aprobados o solicitados por la Alta Direccin, lo que puede generar cambios en el presupuesto institucional por ende en el PAC e implicar que no se ejecuten los procesos de seleccin segn
lo programado.
En ese mismo sentido, pueden existir cambios frecuentes en las actividades
del POI, por atender otras prioridades ajenas a la entidad (por pedidos externos no previstos por parte de los entes rectores) retrasando las actividades
previstas, por ende los procesos de seleccin programados.
Existen ciertas actividades previstas en el POI aprobado que los rganos y
unidades orgnicas cuyos insumos son presentados en forma inadecuada (especificaciones tcnicas o trminos de referencia), lo que genera reprocesos e
impide al OEC iniciar oportunamente los procesos de seleccin programados.108
En ese mismo sentido, los valores estimados desde la formulacin del presupuesto hasta antes de convocar un proceso de seleccin pueden variar sustantivamente, lo que puede implicar re-priorizacin de actividades y de gastos,
por ende, cambios en el PAC.
Los montos no ejecutados en un ao anterior afectan el presupuesto vigente,
debiendo reprogramar, re-priorizando actividades y gastos, por ende haciendo modificaciones al POI, de ser el caso, al presupuesto institucional y al
PAC, lo que implica que no se ejecuten los procesos de seleccin segn lo
programado.

Cabe precisar que el numeral 2 del artculo 25 de la Ley N 29158, Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo, seala que corresponde a los Ministros de Estado aprobar la propuesta de presupuesto de las entidades de su sector y supervisar su ejecucin.

107

Estudio desarrollado en el ao 2009 por la Oficina de Estudios Econmicos del OSCE.

108

Si bien esta es una razn que dificulta la ejecucin del PAC de acuerdo a lo programado, es un
aspecto que tambin se menciona en el desarrollo del indicador 5.c

312

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

En el sector Economa y Finanzas la supervisin se efectiviza mediante una Comisin


liderada por la OGPP-MEF e integrada por los jefes de presupuesto de las entidades
adscritas al sector, la cual entre otras funciones efecta el seguimiento de los avances
de la ejecucin del PAC de los pliegos adscritos y elabora informes de seguimiento
mensual de la ejecucin de Gastos de Capital y trimestrales para todas las partidas y
los pone en conocimiento de los titulares. De dichos informes se recoge la evidencia
sobre las dificultades de gestin en la ejecucin presupuestal.

313

Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

ANEXO 3
Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE
periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016
Informe

INFORME N072-2015/DSEACE
INFORME N073-2015/DSEACE
INFORME N074-2015/DSEACE
INFORME N076-2015/DSEACE
INFORME N077-2015/DSEACE
INFORME N078-2015/DSEACE
INFORME N078-2015/DSEACE
INFORME N080-2015/DSEACE
INFORME N081-2015/DSEACE
INFORME N001-2016/DSEACE
INFORME N002-2016/DSEACE
INFORME N003-2016/DSEACE
INFORME N004-2016/DSEACE
INFORME N006-2016/DSEACE
INFORME N007-2016/DSEACE
INFORME N008-2016/DSEACE
INFORME N 009-2016/DSEACE
INFORME N 010-2016/DSEACE
INFORME N 011-2016/DSEACE
INFORME N012-2016/DSEACE
INFORME N013-2016/DSEACE
INFORME N014-2016/DSEACE
INFORME N017-2016/DSEACE
INFORME N018-2016/DSEACE
INFORME N019 -2016/DSEACE
INFORME N020-2016/DSEACE
INFORME N021-2016/DSEACE
INFORME N022-2016/DSEACE
INFORME N023-2016/DSEACE
INFORME N024-2016/DSEACE
INFORMEN025-2016/DSEACE

Semana

1 - Nov-2015
2 - Nov-2015
3 - Nov-2015
4 - Nov-2015
5 - Nov-2015
1 - Dic-2015
2 - Dic-2015
3 - Dic-2015
4 - Dic-2015
1 - Ene-2016
2 - Ene-2016
3 - Ene-2016
4 - Ene-2016
1 - Feb-2016
2 - Feb-2016
3 - Feb-2016
4 - Feb-2016
5 - Feb-2016
1 - Mar-2016
2 - Mar-2016
3 - Mar-2016
4 - Mar-2016
1 - Abr-2016
2 - Abr-2016
3 - Abr-2016
4 - Abr-2016
1 - May-2016
2 - May-2016
3 - May-2016
4 - May-2016
5 - May-2016
Total

Total Transacciones

103 612
104 460
99 998
113 297
115 429
108 990
108 990
118 022
79 248
83 819
46 988
43 578
33 150
28 723
26 688
27 387
33 046
35 507
35 084
39 444
47 020
28 302
50 305
46 337
50 543
48 148
47 930
45 281
48 175
51 240
51 121
1,899,862

Incidencias
del SEACE

Errores de
la Entidad

66
66
46
72
98
101
101
168
156
114
53
52
55
50
46
52
56
50
66
39
39
23
35
56
55
63
84
52
68
58
43
2,083

62
71
72
61
50
72
72
83
54
29
47
41
44
70
31
36
65
52
51
34
60
41
41
58
32
61
60
54
45
39
74
1,662

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Diagnstico del Sistema Nacional de Contratacin Pblica del Per 2016

GRAFICO
Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE
periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016

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