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Amalia Lucena
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Amalia Lucena
Marzo 2007
Es importante destacar que Venezuela fue uno de los primeros pases en Latinoamrica que instrument la
tcnica del presupuesto por programa. Esto fue el resultado de un equipo tcnico que naci con la reforma de
1958 y rindi sus primeros frutos en los aos setenta.
6
3
4
MPD
MPD
MF-MPD-BCV
Ins tanc ias de
C oordinac in
Planific ac in Financ iera
de Mediano Plazo,
c ons is tenc ia objetivos
s oc io ec onmic o
Finanzas pblic as
anuales c ons is tentes
MF-MPDONC PONAPRE
C oordinac in
Mac roec onmic a
C orto Plazo
E j. Nac .-BC V
DE COORDINACIN ECONMICA
Lineamientos
Generales del Plan de
Des arrollo
Programa Ec onmic o
Finanzas pblic as
anuales c ons is tentes
Proyec to de
Ley de
Pres upues to
C oordinac in
Mac roec onmic a
C orto Plazo
Proyec to de Ley
E s pec ial de
E ndeudamiento
Ac uerdo
Anual de
Poltic as
Existen una cantidad diversa de actores y se observa que a pesar de la normativa legal, de
facto, la historia de las instituciones se impone. La nueva legislacin establece nuevos
mandatos en coordinacin, estabilidad, responsabilidad y rendicin de cuentas. Las reglas
fiscales, el mandato de coordinacin establecido en la Constitucin de 1999 y la nueva Ley
de Administracin Financiera del Sector Pblico, (LOAF), son consecuencia de la
experiencia no cooperativa en materia de poltica econmica.
Las caractersticas histricas institucionales econmicas, convierten a la coordinacin
econmica en una tarea difcil de organizacin dentro del ejecutivo nacional. El
establecimiento constitucional sobre el anuncio anticipado de acciones de poltica
econmica consistentes con unos determinados objetivos (Acuerdo Anual de Polticas),
requiere de un ejercicio tcnico de coordinacin que incluye una burocracia pblica
capacitada que se comunique con los esquemas verticales y horizontales, anteriormente
sealados y esquematizados en la Ilustracin 1.
A pesar del mandato legal y los intentos de instrumentar una poltica socialista, la no
realizacin de Acuerdos de Poltica y por ende la no aplicacin de los principios de poltica
fiscal, es la evidencia de una cultura organizacional poca propicia a la coordinacin de
9
inters propio con astucia, lleva a disear a priori protecciones en los contratos. Estos
diseos exantes son las reglas de las instituciones sociales. Se observa en los
planteamientos de Williamsom los destellos de la teora de la evolucin de Darwin, muy
utilizado para describir la conducta humana por Veblen.
Bajo el enfoque de Douglas North las instituciones son Reglas de juego de una sociedad, o
mas formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interaccin humana. Por consiguiente, [estas limitaciones], estructuran los incentivos del
intercambio humano, sea poltico social o econmico. El cambio institucional conforman el
modo como las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para
entender el cambio histrico (North, 1981, p.202)
North define las instituciones como reglas de juegos que limita el comportamiento de los
agentes econmicos con el fin de maximizar utilidad. (North, 1981). Bajo la concepcin de
la ortodoxia econmica, estas reglas de juegos implican costos en la funcin de produccin
clsica. La evolucin de las instituciones es un proceso que debera reducir estos costos, lo
cual se traducira en eficiencia. La teora de North y sus posteriores desarrollos son
enfocados principalmente en medir estos costos, que el autor denomina los costos de
transaccin.
En la NEI las instituciones son una derivacin lgica de la teora de los costos de
transaccin. Escapa del objetivo de esta investigacin elaborar un anlisis de la evolucin
de las sociedades. Sin embargo, la siguiente ilustracin intenta resumir lo que Spiller, et al
(2003) y North (2000) han planteado sobre la evolucin de las creencias y como stas se
traducen en instituciones formales y en procesos tecnolgicos que predeterminan la funcin
de produccin.
IILUSTRACIN 2
ESQUEMA DE EVOLUCIN INSTITUCIONAL
Creencias y procesos de aprendizaje--- Historia y Constitucin de Instituciones Bsicas
(Tecnologa) ---- Transacciones polticas (Acuerdos, Leyes, etc.) ---Efectos de las
Polticas Pblicas---Resolver problemas de escasez.
Las creencias y los aspectos sociales, en especial los educativos, se reflejan en la propia
historia de las instituciones y en las caractersticas de los procesos productivos. Las
interrelaciones humanas estn enmarcadas bajo ese entorno evolutivo. El desempeo del
sistema poltico es el resultado de transacciones sociales (acuerdos, contratos, leyes) entre
actores polticos a lo largo del tiempo. Con el respaldo del marco institucional, el impacto
de las decisiones polticas debe traducirse en la reduccin de los costos de transaccin, por
ende, mayor eficiencia en la resolucin de los problemas de escasez de la ciencia
econmica. En un entorno institucional que no incentive la eficiencia econmica, las
polticas pblicas pueden resultar muy voltiles, o muy rgidas, intiles con un alto costo
social.
11
Beneficios de corto plazo entre los actores polticos son bajos: La estructura de
incentivos sociales deben estar organizadas para que los actores polticos se alejen de
criterios personales a la hora de la toma de decisiones. En efecto, dentro de la evaluacin de
la poltica fiscal venezolana, Rojas y Zavarce (2004) plantearon, que ambientes no
cooperativos en los procesos de poltica econmica promueven el oportunismo en la
implementacin de polticas de corto plazo, para el beneficio de actores polticos,
coyunturalmente influyentes. Ello afecta no solo la calidad de la poltica econmica,
respecto al logro de objetivos de mediano plazo, tal como la estabilidad macroeconmica,
sino tambin que podra crear incentivos a implementar regimenes fiscales y monetarios
reglados para combatir el oportunismo (p. 4)
Pertinencia de los actores polticos. La relevancia del actor poltico que toma las
decisiones, su poder de representatividad y legitimidad son fundamentales para el respaldo
pblico de las decisiones polticas.
Los anteriores criterios desagregan la importancia de la estructura de incentivos y costos de
los actores polticos a la hora de la toma de decisiones. El marco institucional, las reglas de
juego segn North (1981) son variables fundamentales a estudiar en la aproximacin
emprica que se desarrollar en la prxima seccin.
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Estudio Emprico
Se parte de la hiptesis que un marco institucional adecuado debe propiciar un buen
desempeo de los resultados fiscales, o a la inversa tambin aplica, instituciones no
adecuadas estn correlacionadas a un mal desempeo.
Se desea evaluar si la reforma de la constitucin de 1999 y la reforma fiscal instrumentada
con la LOAF se han traducido en mejoras del desempeo institucional. Se asume como
variables explicatorias las variables institucionales y endgenas los resultados de la poltica
fiscal tales como dficit, prociclicidad del gasto, flujos de endeudamiento, entre otras.
Las variables exgenas fueron dividas en tres componentes institucionales. Las normas que
la constitucin y la LOAF establecen a priori como reglas macrofiscales, son de nivel
legislativo. Las prcticas de formulacin y ejecucin de presupuesto, son responsabilidad
del Ejecutivo Nacional, y los procedimientos de control, corresponden a un tercer poder
independiente como es la Contralora Nacional.
Siguiendo la derivacin lgica de la teora de los costos de transaccin, el cumplimiento de
los nuevos principios constitucionales de transparencia, solvencia, responsabilidad,
equilibrio y eficiencia de la gestin fiscal debe propiciar una reduccin de los costos de
transaccin y por ende un mejor desempeo fiscal. (Ilustracin 3). La evolucin
institucional de la Constitucin de 1999 debera ser un proceso de reduccin de costos, lo
cual se traducira en eficiencia econmica 6.
ILUSTRACIN 3
ESQUEMA DE LA DIRECCIONALIDAD DEL DESEMPEO FISCAL
Transparencia
Solvencia
Menor Costo de
Transaccin
Responsabilidad
Equilibrio
Mejor Desempeo
de los Objetivos
Fiscales
(Eficiencia)
Es importante destacar que en esta parte del trabajo estamos desarrollando el contexto del deber ser. El
anlisis emprico que se desarrolla ms adelante nos aproximares a observar la realidad.
13
Todas las series fueron abordadas como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), con excepcin del
precio de cesta petrolera venezolana que esta denominado en US dlares reales el barril (1997=100). Para
medir la procicliciclidad, el gasto primario y el PIB estn descompuestas en sus valores estacionarios. Esto es
la descomposicin de las series en los componentes estacionarios (cclicos) y no estacionarios (tendencias).
El componente de tendencia fue determinado por medio de una relacin lineal Yt=b1+b2t+ut
8
La divisin de los perodos de tiempo se fundamenta en la fecha de creacin de la institucionalidad
presupuestaria en 1978 y la nueva institucionalidad de la Constitucin de 1999 y la instrumentacin de la
LOAF en el 2000.
14
escala de Alesina, en trminos relativos, el pas para el perodo 1980-1992 se ubicaba por
encima de pases como Argentina, Per y Ecuador, pero por debajo de pases como
Colombia, Chile, Mxico. (Ilustracin 4).
ILUSTRACIN 4
INDICE DE INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS ALESINA
(PROMEDIO 1980-1992)
15
22%
0,0%
22%
-0,5%
1999-2005
21%
89
1978-1998
99
-1,0%
21%
-1,5%
20%
1978-1998
-2,0%
1999-2005
20%
-2,5%
19%
89
99
9%
74%
1999-2005
8%
72%
7%
6%
70%
1978-1998
3%
2%
1999-2005
68%
5%
4%
66%
64%
62%
60%
1%
1978-1998
58%
0%
56%
89
99
89
99
50%
40%
1999-2005
30%
20%
10%
0%
1978-1998
89
99
-10%
16
Kennedy School of
18
Williasom, O. (2000). The new institucitional economics: taking stock, looking ahead.
Journal of Economic Literature. Vol XXXVIII. September. Pp 595-613.
Yanez, C. (2006). Antecedentes y aportes del neo-institucionalismo econmico. Instituto
Internacional de Gobernabilidad de Catalua. Coleccin de Papers. No. 44.
20
Anexo 1
Encuesta aplicada a una seleccin de funcionarios pblicos que ejercieron funciones antes y
despus de la Reforma de la Constitucin de 1999.
Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Durante cual(es) ao(s) ejerci sus actividades como representante del poder indicado
anteriormente:
______________________________________________________________________
21
Todas las preguntas estn redactadas en presente o en presente continuo. Sin embargo, si sus
funciones pblicas fueron desempeadas en el pasado, las preguntas se remiten al perodo
en el cual ejerci sus funciones.
Cuestionario
Muy importante
Relativamente importante
Muy importante
Relativamente importante
Muy importante
22
Relativamente importante
Es algo mayor
No
23
7. Se puede modificar el monto total del presupuesto una vez aprobado por la Asamblea
Nacional?
No se puede modificar
8. Puede el Gobierno reducir el gasto una vez que el presupuesto ha sido aprobado?
No
9. Puede el Gobierno asumir deuda pblica contratada por otros organismos pblicos?
El Gobierno si puede asumir deuda pblica contratada por sus entes u organismos
El Gobierno no puede asumir deuda pblica contratada por otros organismos pblicos
Sin restricciones
No se pueden endeudar
24
Sin restricciones
No se pueden endeudar
12. En la prctica, Se estn llevando a cabo los lineamientos establecidos en la Ley del
Marco Plurianual del presupuesto en la elaboracin del presupuesto nacional?
Si
No
Nota: Solo es aplicable para aquellos funcionarios pblicos que ejercieron sus actividades
despus de la reforma Constitucional del ao 1999.
13. Segn su opinin, Cmo es la credibilidad que tiene el control interno para los entes
pblicos?
Muy creble
Poco creble
25
Un comit nico trata todos los temas del presupuesto, sin consultar a otros comits
Un comit nico trata todos los temas del presupuesto, pero con presencia y voto de
miembros de comits sectoriales cuando se tratan los temas respectivos
Un comit nico trata los temas generales del presupuesto con los grandes agregados
y comits sectoriales tratan los temas a nivel de las partidas (ministerios)
Si
No
26
Cada una de las respuestas fue valorada desde 0 hasta un mximo 10 puntos. La asignacin
del valor 10 corresponde a que la norma, regla o procedimiento fiscal esta apegado
plenamente a principios de transparencia, solvencia, responsabilidad y equilibrio fiscal.
Mayor puntuacin es equivalente a fortaleza institucional, menor puntuacin es debilidad
institucional. La puntuacin final es la suma del promedio simple de la valoracin de cada
respuesta.
Perodo 1978-1998:
Estructura de las preguntas
No. de preguntas
Puntaje
1-3
26,67/30
10/10
5-6
10/20
7-8
8,67/20
9-11
15,67/30
12
0/10
13-14
8,33/20
15-16
10/20
16
89,34/160
Total
27
Perodo 1999-2005:
Estructura de las preguntas
No. de preguntas
Puntaje
1-3
24,17/30
7,50/10
5-6
16,67/20
7-8
9,50/20
9-11
18/30
12
3,33/10
13-14
11,67/20
15-16
8,33/20
16
99,17/160
Total
28
Desviacin Estandar
Desviacin Relativa
Desviacin Relativa P
Correlaciones Contemporanea
Precio Cesta
Precio Cesta 78-99
Precio Cesta 99-05
PIB - Gto Primario
78-99
99-05
29
PIB
0,00
0,00
(0,05)
0,02
0,02
(0,05)
0,00
0,01
(0,07)
(0,04)
(0,00)
0,01
0,07
0,04
0,03
0,08
0,05
0,00
(0,04)
(0,03)
(0,04)
0,10
(0,05)
(0,08)
(0,04)
0,02
0,04
(0,02)
0,02
(0,04)
0,02
0,08
(0,02)
(0,01)
0,11
0,10
(0,16)
(0,07)
3,7%
0,3%
306,73
1121,5%
1,00
1,00
5,6%
0,00
200,21
54,6%
62,0%
72,0%
100,0%
100,0%
100,0%
-14,5%
-40,3%
64,6%
7,6%
-6,6%
45,5%