UNIDAD OCHO: GESTIN PBLICA, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

Usos y definicin de los conceptos

Similitudes y diferentes entre la Nueva Gestin Pblica y la Gobernanza
Crticas y nuevas propuestas.

UNIDAD OCHO: GESTIN PBLICA, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

8.1 ORIGEN, USOS Y RELACIONES DE LOS CONCEPTOS
La conceptualizacin tradicional del sector pblico ha sufrido transformaciones en las ltimas
dcadas. La idea de que los gobiernos nacionales son los actores principales de las
polticas pblicas y que son capaces de influir en la economa y la sociedad ha sido
matizada por una creciente importancia del entorno internacional y del fenmeno de la
globalizacin1.
La nueva realidad ha ejercido su influencia sobre la forma de entender el gobierno y su
relacin con la sociedad. Por esa razn, algunos autores consideran que el concepto
tradicional de gobierno como organizacin de control y regulacin de la sociedad est
pasado de moda2. Esta crisis del modelo tradicional dio paso a nuevos conceptos que han
ejercido considerable influencia en las transformaciones sufridas por los Estados en las ltimas
tres dcadas; stos son los conceptos de nueva gestin pblica, gobernabilidad y
gobernanza.
8.1.1 Gestin Pblica
La gestin pblica es un concepto vago y relativamente reciente que se ofrece como
alternativa al de burocracia. Nace de las teoras del nuevo gerencialismo pblico, en
reemplazo de la idea tradicional de administracin. Forma parte de un discurso modernizador
y superador, que establece un nuevo tipo de relacin del Estado con la sociedad, la cual es
tambin redefinida, como cliente o usuario. (Ver captulo siete)
La idea de gestin proviene del sector privado y alude a una forma especfica de obtener
resultados para el mercado. Por lo tanto, el concepto de gestin pblica supone un cambio
sustantivo de perspectiva sobre la manera de alcanzar resultados en el mbito pbico, e
incluso afecta su definicin.
Sin embargo, la gestin pblica es de naturaleza diferente a la gestin privada a pesar de la
aproximacin que ha hecho desde las ltimas reformas gerenciales. La especificidad de sta
reside en las funciones consideradas como pblicas y sus caractersticas. Para Chevallier, su
especificidad no reside tanto en los fines de su accin (inters general) ni en su posicin en

Peters, Guy y Pierre, Jon. Gobernanza sin gobierno? Replantendose la administracin pblica. En A. Cerrillo i
Martnez, La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia, Barcelona: instituto Nacional de Administracin Publica,
Universidad de Catalunya; 2005
2
Bekke H., Kickert W., y Kooiman J. Public Management and Governance. En: Kickert W., van
Vught F. A., eds., Public Policy and Administrative Sciences in the Netherlands, London:
Harvester-Wheatsheaf; 1995.

las estructuras estatales, sino a su modo de intervencin social, es decir, la funcin de regir, de
instrumentar, el monopolio pblico de la coaccin3.
La cuestin de las diferencias entre la gestin pblica y la privada es el dilema central de la
gestin pblica, es decir cmo lo pblico puede ser gestionado en condiciones de
eficiencia y eficacia, sin perder su especificidad. Adems, el entorno jurdico-poltico en el
que se desenvuelve supone ciertas restricciones (a diferencia de lo que sucede en el sector
privado), y recursos particulares4.
En la gestin pblica, por otra parte, los fines son establecidos por los que legalmente tienen
esa atribucin y estos no forman parte del mercado.
8.1.2 Gobernabilidad
Se usa el trmino de gobernabilidad en relacin con la capacidad de un sistema de
gobernarse a s mismo de manera eficaz. Se trata de un ajuste efectivo entre necesidades y
capacidades de gobierno. Sin embargo, se utiliza el trmino generalmente en sentido
negativo, es decir, la ingobernabilidad, enfatizando implicaciones pesimistas como la crisis del
gobierno, la democracia o el Estado.
De acuerdo con el Diccionario de Poltica dirigido por Norberto Bobbio5, el trmino
gobernabilidad se ha prestado a mltiples interpretaciones. Las ms frecuentes han sido:
La tesis que atribuye la crisis de gobernabilidad a la incapacidad de los gobernantes
La que atribuye la ingobernabilidad a las demandas excesivas de los ciudadanos. En sta
posicin se define la ingobernabilidad como sobrecarga de demandas.
La debilidad del concepto por lo tanto reside en la falta de integracin de los dos
componentes analticos que lo conforman: capacidad y recursos de gobiernos y
gobernantes; y demandas, apoyos y recursos de los ciudadanos y grupos sociales6.
Este concepto aparece por primera vez en el informe sobre la crisis de las democracias
presentado en 1975 a la Comisin Trilateral por Huntington, Watanuki y Crozier. En este
informe, escrito en una coyuntura de crisis del Estado de Bienestar, la crisis del petrleo, y de
conformacin de una nueva divisin internacional del trabajo, se debate el rol del Estado y
su incapacidad para responder a estas nuevas realidades y a las demandas crecientes de
una ciudadana acostumbrada a altos niveles de bienestar. Por lo tanto, el concepto de
Gobernabilidad aparece en el discurso poltico vinculado a la idea de la crisis de
gobernabilidad. La crisis aparece como sinnimo de incapacidad, la cual refiere a la
distancia entre las demandas sociales y la habilidad del gobierno para satisfacerlas o
llevarlas a trminos manejables.
Puede encontrarse tres tipos de hiptesis sobre la ingobernabilidad en los trabajos que le
siguieron al informe de la comisin trilateral:
1. La ingobernabilidad es el producto de una sobrecarga de demandas a las que el Estado
responde con la expansin de sus servicios y de su intervencin, lo que lleva necesariamente
a una crisis fiscal
2. La ingobernabilidad es un problema de naturaleza poltico, el de la complejidad, la
cohesin y legitimidad de las instituciones. Como lo seala Huntington, la gobernabilidad de
una democracia depende de la relacin entre la autoridad de las instituciones de gobierno
y la fuerza de las instituciones de oposicin.
3

Chevallier,Jean Jacques y Loschak, Daniele, Ciencia Administrativa. Teora General de la Institucin

Administrativa. Espaa: Instituto Nacional de Administracin Pblica; 1986.
4
Olas de Lima, Blanca. La evolucin de la gestin pblica: la Nueva Gestin Pblica. Madrid: Prentice Hall;
2001.
5
Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Poltica. Mxico: Siglo XXI; 1993
6
Pasquino, Gianfranco. Gobernabilidad. En Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Poltica. Mxico: Siglo XXI;
1993.

3. La ingobernabilidad es el producto conjunto de una crisis de gestin administrativa y de

una crisis de apoyo poltico de la ciudadana a las autoridades.
En el contexto latinoamericano, ngel Flisfisch entiende que la gobernabilidad "...est referida
a la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo ya sea que se trate de un
gobierno o administracin, o de varios sucesivos, considerando principalmente las
dimensiones de la 'oportunidad', la 'efectividad', la 'aceptacin social', la 'eficiencia' y la
'coherencia' de sus decisiones7.
Juan Rial8 (1988) explica que la gobernabilidad es "capacidad de las instituciones y
movimientos de avanzar hacia objetivos definidos de acuerdo con su propia actividad y de
movilizar con coherencia las energas de sus integrantes para proseguir esas metas
previamente definidas. Lo contrario, la incapacidad para obtener ese 'encuadramiento'
llevara a la ingobernabilidad.
Por su parte, Camou encuentra que la gobernabilidad tiene generalmente tres dimensiones9:
1. Eficiencia/eficacia referida al ejercicio del poder poltico y la capacidad gubernamental
2. Legitimidad como aceptacin social, incorporando elementos de justicia y bienestar
general
3. Estabilidad, que trata directamente de la capacidad del sistema poltico para adaptarse
a su entorno nacional e internacional en trminos econmicos, sociales y polticos, lo cual le
permitir durar en el tiempo.
Estas definiciones responden a un proceso comn que han sufrido todos los sistemas polticos
occidentales, la expansin del sector pblico, de la participacin de los ciudadanos y de la
intervencin del Estado. Por esta razn las caractersticas atribuidas a la ingobernabilidad
son: la crisis fiscal, la falta de institucionalizacin de las organizaciones y procesos polticos, el
colapso de los aparatos administrativos y la falta de legitimidad de las estructuras polticas.
La sobrecarga de demandas y la crisis fiscal representan la tesis que establece que la
ingobernabilidad tiene un origen econmico. Segn este enfoque un gobierno que mantenga
el consenso de los ciudadanos pero que pierda eficacia ser improductivo. Si la situacin
persiste a la larga la prdida de eficacia llevara a una disminucin del consenso y por lo
tanto a la ilegitimidad a los ojos de los ciudadanos10.
Los partidarios de este enfoque entienden que el problema reside en la imposibilidad de
algunos gobiernos de reducir en forma significativa el gasto pblico por lo que proponen un
conjunto de soluciones que son en s mismas recetas neoliberales:
Reducir la actividad del gobierno
Reducir las expectativas de los grupos sociales (para que stos esperen menos del
Estado)
Aumentar los recursos o entradas
Proceder a una reorganizacin de las instituciones estatales en el sentido de su
simplificacin (ya que la complejidad puede impedir la eficacia)
Para este enfoque, un Estado que ignorara la necesidad de estimular el proceso de
acumulacin de capital correra el riesgo de cegar la fuente del propio poder, la capacidad
de la economa de generar excedentes y los impuestos grabados sobre tales excedentes.
7

Flisflisch, A.. Gobernabilidad y consolidacin democrtica. En: Revista Mexicana de Sociologa, Mxico, No 3,
julio-septiembre, 1989
8
Rial, J. Gobernabilidad, partidos y reforma poltica en Uruguay. En: Revista
Mexicana de Sociologa, No 2, abril-junio, 1988, p. 11.
9
Camou, A. Gobernabilidad y Democracia. En: Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, Mxico:
Instituto Federal Electoral, No. 6, 1995. Consulta a travs de pgina Web:
http://deceyec.ife.org.mx/gobernabilidad_y_democracia.htm, septiembre de 2004.
10
Pasquino, Op. Cit.

La debilidad del enfoque es la falta de una explicacin a fondo de las razones por las que
la crisis fiscal se presento ms profunda y grave a partir de mediados de la dcada de 1960,
y no menciona tampoco los mecanismos polticos que llevaron a ese estado de cosas. Por
otra parte, en su mayor parte se trata de anlisis centrados en el caso de Estados Unidos.
La segunda vertiente de estudios sobre la ingobernabilidad hacen hincapi en otra causa: la
disminucin de la autoridad del gobierno sobre la ciudadana. Segn esta explicacin la
expansin de la intervencin del gobierno se desarrolla en un momento donde se produce
una contraccin de su autoridad, derivando de ello un desequilibrio democrtico.
En un crculo vicioso que empeora cada vez ms la situacin de los gobiernos, la disminucin
de la confianza de los ciudadanos respecto de las instituciones de gobierno y la falta de
credibilidad de los gobernantes provoca una disminucin de la capacidad de estos para
afrontar problemas pblicos.
La solucin que propone este enfoque resulta controvertida. Por un lado, se entiende como
paso necesario para romper la escalada descendente de gobernabilidad, frenar el proceso
de democratizacin, a fin de descargar el sistema poltico de demandas; por otro, se
propone la descentralizacin poltica, dado que una sociedad gobernada eficazmente en
el nivel subnacional aumenta su gobernabilidad en el nivel nacional.
De esta forma se establece una relacin entre gobernabilidad y democracia. La
democracia est en crisis y esta crisis es crisis de gobernabilidad, el acento se desplaza
desde la democracia hacia la capacidad del gobierno para dar respuesta a las
necesidades y demandas sociales. De esta manera, la crisis de la democracia no est dada
por la calidad de la misma sino por la calidad del gobierno: el problema de la democracia
se resuelve en la mayor o menor capacidad gubernativa de las instituciones polticas para
mantener un nivel adecuado de equilibrio y estabilidad dentro de los parmetros de la
llamada democracia liberal-burguesa. Por lo tanto, el centro del problema es el gobierno, su
competencia y capacidad; la democracia en cuanto tal es un aspecto secundario.
Un examen posterior de los diagnsticos mas apocalpticos sobre la ingobernabilidad ha
sealado que estas conclusiones pesimistas sobre la crisis de la democracia y la
gobernabilidad eran errneas o en todo caso exageradas, en el sentido de considerar la
crisis lo suficientemente grave como para determinar la cada o colapso de las democracias
occidentales. Para Feldman11 esto se debi a la falta de claridad suficiente sobre lo que
significaba crisis de gobernabilidad y sus posibles derivaciones; esto porque, a la postre, lo
que se observ fue que los pases avanzados no colapsaron o terminaron en dictaduras u
otro tipo de rgimen no democrtico, sino que pudieron sortear las dificultades dentro de la
institucionalidad democrtica.
En la propuesta analtica de Prats12 se seala al pensamiento latinoamericano sobre el
entendimiento de los procesos de transicin democrtica como una de las corrientes que
confluy en la tarea de definicin del concepto de Gobernabilidad, pues se entenda que
los pases que abran las puertas a la democracia deban evitar la regresin autoritaria y
aprovechar las oportunidades econmicas, polticas y sociales que se suponan venideras;
situacin que impona la reflexin politolgica y la prctica poltica en torno a la
gobernabilidad como el mejoramiento del desempeo econmico y social en favor de
mejoras en lo poltico.

11

Feldman, Eduardo. A propsito de la publicacin de un nuevo informe a la Comisin Trilateral sobre la salud
de las democracias avanzadas: algunas reflexiones sobre una oportunidad perdida. En: Instituciones y desarrollo,
Barcelona, N 7, pp. 121-127, 2000. Se consult el texto de la pgina web del Instituto Internacional de
Gobernabilidad, www.iigov.org/ , septiembre de 2004.
12
Prats, J.O. El concepto y el anlisis de la gobernabilidad. En Instituciones y desarrollo, Barcelona: instituto
internacional de gobernabilidad, n 14-15, 2003

Por su parte, Cepeda Ulloa13 abordaba el debate sobre la gobernabilidad relacionndolo

directamente con el proceso de la globalizacin. Segn este autor, la gobernabilidad es un
tema antiguo que cobra relevancia contempornea debido a las transformaciones de la
sociedad actual; transformaciones culturales, de las estructuras de poder y de los estilos de
vida, que no estuvieron acompaadas de los cambios similares en las instituciones y la vida
poltica. De esta manera, los nuevos problemas interrelacionados que plantea la
globalizacin ponen en el orden del da el tema de la gobernabilidad, al cual debe
trascender la tradicional discusin abstracta sobre ideas polticas, para ubicar el inters en la
formulacin prctica de resultados:
En esencia, la gobernabilidad se refiere a un Estado, a un sector privado y
a una sociedad civil que deben responder a un mnimo de reglas comunes.
Reglas de eficiencia, reglas de transparencia y reglas de accontability, de
rendicin de cuentas es una responsabilidad de todos porque ya la
responsabilidad no es toda del Estado, porque hay una redistribucin de
tareas y de responsabilidades14.
De acuerdo con Prats i Catal15 y Prats16, otra de las fuentes para el estudio de la
gobernabilidad puede encontrarse en los discursos y las prcticas de los organismos
internacionales. En efecto, el Banco Mundial ha impulsado desde comienzos de los noventas
una concepcin sobre el Estado y la accin pblica que se condensa en la idea de good
governance. Esta concepcin no distingue entre gobernabilidad y governance como se
hace en algunos espacios acadmicos
8.1.3 Gobernanza
A pesar de que el debate sobre la gobernanza fue inicialmente europeo, actualmente se ha
difundido tanto en Estados Unidos como en otras regiones. Su desarrollo ha sido paralelo al
de gobernabilidad, pero existe cierto consenso en la necesidad de separar ambos
conceptos.
La gobernanza es un campo de investigaciones que se interesa por las formas de
coordinacin, conduccin y direccin de los sectores, de los grupos y de la sociedad, ms
all de los rganos y estilos tradicionales de gobierno.
Como es comn en las ciencias sociales, entre los distintos tericos que han trabajado el
tema de la gobernanza no existe un consenso acerca de su definicin. No obstante, es
posible encontrar algunos elementos comunes17: (Jimnez, Ramirez y Roncancio, 2007):
La gobernanza es un concepto ms amplio que el gobierno, en la medida en que
involucra actores privados y pblicos no estatales. La idea es la colaboracin e
interdependencia entre organizaciones lo cual contribuye a opacar los lmites entre el sector
pblico, el privado y el voluntario18.

13

Cepeda Ulloa, Fernando. La Gobernabilidad: Nuevos actores en busca de un viejo tema., ESAP, centro de
documentacin, documento N 8594, 1992.
14
Ibid., p. 103
15
Prats i Catal, J. Gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano: marco conceptual y analtica. En:
Instituciones y desarrollo, Barcelona: Instituto Internacional de Gobernabilidad, N 10, 2001. Se consult el texto
de la pgina Web del Instituto Internacional de Gobernabilidad. www.iigov.org/, septiembre de 2004.
16
Prats, J. O., Op. Cit.
17
Jimnez, W., Roncancio, P. y Ramrez, C. Gobernabilidad y gobernanza en la transformacin de la accin
publica. Propuesta terica y estudio de caso. Bogot: ESAP; 2007.
18
Rhodes, R.A.W. The New Governance: Governing without Government. En: Political Studies, Vol. 44: p.p. 652667, 1996.

 Gobernanza implica, a la vez, el cambio de una direccin jerrquica de la sociedad concepcin tradicional de gobierno- hacia estilos de decisin ms horizontales y
cooperativos, que se expresan en diversas estructuras de gobierno, algunas de las cuales son
redes de polticas. En estas estructuras se encuentran actores pblicos de todos los niveles
(local, nacional, supranacional), expertos, representantes de grupos de inters y diversos tipos
de actores privados. En el caso especifico de las redes, estas pueden tender a estabilizarse
en el tiempo o concretarse alrededor de asuntos especficos19.
Las redes relacionan a los distintos actores de un modo ms cooperativo, lo que implica la
negociacin y la direccin, en vez de la imposicin, como modo de llegar a acuerdos y
resultados de polticas. Esto no excluye la posibilidad de conflicto, sino la vocacin de
intercambiar recursos, conciliar intereses y lograr compromisos mutuos. El consenso entre los
intereses particulares de los miembros de la red para llegar a la decisin sobre sus intereses
colectivos se logra a travs de la deliberacin y la negociacin, que tienden a reemplazar al
voto como modo de decisin20.
La gobernanza se propone como una transformacin de las estructuras institucionales
formales. Las estructuras de gobernanza gozan de cierta autonoma respecto del aparato
poltico administrativo, pero el Estado conserva una capacidad imperfecta e indirecta para
dirigir estas estructuras y las redes21.
La deslocalizacin o la gestin en procesos que tienen lugar en mltiples sitios
geogrficos y en diversos niveles institucionales, como en el caso de la Unin Europea22.
El debate sobre la gobernanza aparece ligado a diagnsticos sobre la inadecuacin de
los esquemas decisorios y de los instrumentos tradicionales de la coordinacin poltica para
hacer frente a los problemas que son sometidos a los gobiernos, debido a su dificultad para
ajustarse a las nuevas formas de organizacin social, econmica y poltica. Al Estado y ms
particularmente, al gobierno como rgano especializado de la conduccin poltica- le
corresponde encargarse de la direccin de la sociedad a travs de la agregacin de los
diferentes intereses particulares mediante la definicin del inters general. De acuerdo con
Renate Mayntz23 (1997, citada en Papadopoulos, 2002), el sistema poltico es la nica
instancia legtimamente percibida como el especialista de lo general; esto es, la instancia a la
cual convergen las demandas por la gestin de la interdependencia, entre entidades
sociales diferenciadas que a pesar de su interdependencia -en trminos de recursospersiguen objetivos propios y se muestran frecuentemente indiferentes a las externalidades
generadas24.
Estructuras de gobernanza
La gobernanza como dimensin de anlisis puede hacerse operativa a partir del concepto
de estructuras de gobernanza, que permite expresar las formas diversas que revisten las
relaciones entre actores pblicos y privados en torno a temticas y subsistemas de polticas
especficos25.
19

20

Ver por ejemplo, Papadopoulos Y. Dmocratie, gouvernance et management de linterdependance : des

rapports complexes. En: Santiso, Javier. A la recherche de la dmocratie. Mlanges offerts a Guy Hermet.
Paris : Khartala ; 2002.

Ibid.
Rhodes, Op. Cit.
22
Hermet, Guy. Un rgime pluralisme limit? propos de la gouvernance dmocratique. En: Revue Franaise
de Science Politique, Paris, Vol. 54 No. 1, 2004.
23
Citada en Papadopoulos, Op. Cit.
24
Ibid.
25
Jimnez, William y Ramrez, Csar. Estructuras de gobernanza y niveles de gobernabilidad en Bogot, el caso
de la poltica de empleo. En: Revista de Investigaciones Polticas y Sociolgicas, Santiago de Compostela:
Universidad de Santiago de Compostela, Vol. 6, N 1, 2007.
21

Mayntz26 (2001) que propone tres tipos diferentes de estructuras:

1. Arreglos neocorporativos;
2. Formas de autorregulacin de la sociedad, y
3. Redes mixtas de polticas.
En el siguiente cuadro observamos una sistematizacin de los elementos conceptuales
fundamentales para el estudio de la gobernanza27:
DIMENSIONES
DE ANLISIS
ESTRUCTURAS
DE
GOBERNANZA

Marco de
referencia
terico
(Mayntz):

VARIABLES

SUBVARIABLES

1. PARTICIPACIN O
INTERACCIN
Se refiere a la forma e
impacto de la
intervencin de los
actores en el proceso
de construccin de la
poltica pblica de
empleo en Bogot.

1.1.
INTENSIDAD

1.2.
NORMALIZACIN

1. Arreglos
Corporativos

1. Consulta
2. Informacin
3. Co-decisin
4. Co-gestin
1. Rutina
2. Tiempo
3. Rotacin de
Actores
4. Frecuencia de
interaccin

1.3.
FORMA O
1. Rol
MODO DE
2. Estrategia
PARTICIPACION 3. Discurso

2.Redes
3. Formas de
Autorregulacin
social.
2. I NSTITUCIONES
configuraciones
legales,
procedimientos,
convenciones, normas
y estructuras
organizativas que
dan forma a la
interaccin humana

26

INDICADORES

2.1.
FORMALES

1. Reglas de
inclusin de
actores sociales y
privados
2. Reglas sobre
relaciones entre
alcalda y
concejo
3. Instituciones del
mercado laboral
4. Normatividad
sobre
prestaciones
sociales
5. Incentivos para
promover
participacin del

Mayntz, Renate. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. En: Revista Reforma y Democracia.
Caracas: CLAD; 2001.
27
Jimenez, Ramirez y Roncancio, Op. Cit.

2.2.
INFORMALES

3. ACTORES
Se refiere a los
individuos, grupos y
organizaciones que
realizan acciones
relevantes con
impacto sobre las
decisiones y la
implementacin de
la poltica de
empleo en Bogot.

3.1. PBLICOS
3.2. PRIVADOS
3.3. SOCIALES

sector privado
1. Patrones de
relacin entre
alcalda y
concejo
2. Mecanismos de
interaccin de
actores
gubernamentales
y sociales
1. Existencia de
ONGs en temas
de empleo.
2. existencia de
sindicatos
3. existencia de
gremios
empresariales
4.Existencia de
actores
gubernamentales
5. Nmero de tipo
de actor/ Total
de actores

El cuadro muestra cmo cada una de las dimensiones (interaccin, instituciones y actores)
contiene una serie de elementos que forman parte de las estructuras de gobernanza en
cualquiera de sus tres formas o tipos.
La forma concreta en que se combinan estos elementos da como resultado diversos tipos de
procesos de decisin. No todos los elementos estn necesariamente presentes en toda
estructura de gobernanza, pero toda estructura de gobernanza combina algunas de estas
dimensiones y sus elementos constitutivos en grados variables.
8.2 LAS NUEVAS FORMAS DE ACCIN PBLICA: GOBERNANZA Y NUEVO
GERENCIALISMO PBLICO
El debate sobre gobernanza se desarroll paralelamente al del nuevo gerencialismo pblico,
y ambos comparten algunos elementos del diagnstico sobre las nuevas necesidades de
administracin de los Estados.
De acuerdo con Peters y Pierre28 dentro de los elementos comunes entre las teoras de la
gobernanza y la filosofa del NGP podemos encontrar:
La prdida de importancia de los cargos electivos. El nico rol tradicional que se mantiene
para los cargos electivos es el de fijar los objetivos y las prioridades para el sector publico.
Problema de la rendicin de cuentas. En ambas perspectivas es un tema sin resolver. Para
los tericos de la gobernanza los mecanismos tradicionales de rendicin de cuentas fueron
reemplazados por procesos como la participacin de los interesados y la libertad de los
consumidores para elegir. Entre los postulados del NGP se da poco espacio al tema. Dado
que esta corriente relaciona la provisin de servicios pblicos con la demanda del mercado,
28

Peters y Pierre, Op. Cit.

se supone que los clientes tienen la oportunidad de relacionarse directamente con los
productores, sin tener que actuar mediante sus representantes electos.
Idea de que la administracin pblica se ha aislado de la sociedad. En cambio los
actores empresariales, gracias a la competencia en el mercado, han desarrollado modelos
de gestin y asignacin de recursos ms cercanos a las necesidades sociales.
Ambas consideran obsoleta la dicotoma pblico-privado, aunque por razones diferentes.
Para la gobernanza no es que el sector pblico debe adaptarse a las formas de
funcionamiento del sector privado, como postula el NGP, sino que ste debe jugar un papel
destacado en la movilizacin de recursos no estatales y generar procesos conjuntos pblicoprivados.
nfasis en la competencia como mecanismo para aumentar la eficiencia y la sensibilidad
hacia sus clientes. Esta es una de las prioridades del NGP ya que entiende que sin la
competencia es poco probable que pueda cambiarse el estilo de gestin de las empresas
pblicas. Para los tericos de la gobernanza lo central es la combinacin de recursos
pblicos y privados, por lo tanto agradece la competencia entre iniciativas pblicas y
privadas.
Control de rendimiento ms que control de entrada. Ambas corrientes tericas tienen
inters en los resultados. El control de entrada era el mecanismo preferido de la administracin
tradicional, en cambio el control de rendimiento se considera ms eficaz para dar cuenta de
la satisfaccin del consumidor.
Nuevos instrumentos y tcnicas de administracin. La gobernanza, ms que la NGP, trata
de mejorar la capacidad del gobierno para actuar creando coaliciones estratgicas
interorganizacionales con actores del entorno. En la NGP, se trata de una estrategia
intraorganizacional orientada a mejorar la productividad del sector pblico.
A pesar de estos rasgos compartidos existen importantes diferencias entre la gobernanza y la
NGP, lo que hace necesario distinguir entre ambos conceptos y sus implicaciones para el
sector pblico. En realidad se trata de dos modelos diferentes de servicio pblico.
La NGP niega la especificidad cultural y poltica del sector publico e impulsa a las
administraciones a imitar a las organizaciones privadas. Asimismo est enfocada a cambiar los
valores y prcticas del sector pblico en cualquier sistema poltico de manera genrica. La
gobernanza parte de la cultura poltica en que se encuentra, por lo que toma diferentes
formas institucionales en diferentes contextos nacionales.
La gobernanza, en cambio, es un elemento central del gobierno y, si bien introduce nuevas
formas de accin pblica, stas no estn orientadas como la NGP a la privatizacin sino a
una direccin menos jerrquica de la poltica. Las nuevas formas de gobernanza mantienen
algn grado de control poltico sobre el servicio pblico29.
Adems, la gobernanza se refiere a los procesos mientras que la NGP se orienta a los
resultados. La NGP dice poco de los procesos, se centra en el desarrollo de tcnicas de
gestin intraorganizacionales que aseguran la satisfaccin del cliente y la eficacia del sector
pblico30. Adems, la NGP dice poco sobre los sectores y aspectos del sector pblico que
no se relacionan con la provisin de bienes y servicios pblicos. La gobernanza, en cambio,
se interesa por todo proceso poltico y la influencia relativa de los diversos actores que se
implican en cada caso.
Por otro lado, la gobernanza es una perspectiva interorganizacional y la NGP es una filosofa
de reforma intraorganizacional. La gobernanza es una forma alternativa de persecucin de
intereses colectivos y puede entenderse como una teora poltica, ya que intenta describir y
explicar una forma nueva de relacin entre el Estado y la sociedad. La NGP es una teora
organizativa y apunta a alterar las relaciones entre el Estado y la sociedad solamente en la
29
30

Peters, Guy. La poltica de la burocracia. Mxico: FCE; 1999.

Peters y Pierre, Op. Cit.

medida que los modelos de gestin pblica cambien los patrones de intercambio entre
prestadores de servicios y clientes.
Finalmente, es necesario considerar que la gobernanza y la NGP no comparten los mismos
principios ideolgicos. La gobernanza no intenta cambiar los patrones culturales de la
administracin pblica ni tiene la misma vocacin antipoltica que el NGP, sino que mantiene
para el Estado una funcin primordial: coordinar y dar direccin a los esfuerzos de
colaboracin pblico-privado.
8.3 CONDICIONES PARA LA GOBERNANZA
Si bien se considera que la gobernanza no es un fenmeno nuevo, no ha afectado de la
misma manera a todos los gobiernos. Tradicionalmente los Estados fuertes no han dependido
de la inclusin de actores privados o sociales en el proceso poltico en la misma medida que
los Estados ms dbiles, a fin de imponer su poltica sobre la sociedad civil31. Son los Estados
ms dbiles los que han debido unir fuerzas con el sector privado para incrementar su
capacidad de gobierno.
Algunos autores consideran que slo el cumplimiento de ciertas condiciones estructurales e
institucionales puede provocar la emergencia de las formas de gobernanza moderna. Estas
condiciones son:
Que el poder est disperso en la sociedad, pero no de manera fragmentada e ineficiente
Presencia de autoridades polticas fuertes pero no omnipotentes, que puedan dirigir las
interacciones entre sectores
Que la sociedad est diferenciada funcionalmente en subsistemas, en donde
organizaciones especializadas lleven a cabo funciones econmicas y sociales importantes; y
Que los actores corporativos representen intereses funcionales y tengan relativa
autonoma para escapar al control poltico, adems de una identidad compartida.
Como indica Mayntz, Para que surja la gobernanza moderna, los actores corporativos tienen
que ser cada uno eficiente en su propia esfera, sin que ninguno domine a los dems, y deben
cooperar en la formulacin de polticas pblicas en vez de limitarse a pelear entre ellos32.
Estas condiciones previstas por Mayntz parecen excluir en la prctica la posibilidad de
gobernanza en sociedades diferentes a las europeas. Esto conduce a la idea de fallas de
gobernanza y de formas ineficaces de coordinacin social, propias de las sociedades
atrasadas con estructuras institucionales dbiles. La gobernanza parte de la cultura poltica
en que se encuentra, por lo que arrastra las mismas debilidades y fortalezas existentes en el
sistema poltico an antes de la incorporacin de este nuevo tipo de interaccin.
En los Estados europeos, particularmente en las pequeas democracias industrializadas como
Austria, Blgica, Holanda y los pases escandinavos, las relaciones Estado-sociedad han sido
construidas histricamente mediante acuerdos corporativos. Esta prctica hizo sociedades
fuertemente organizadas y administraciones con tradicin acuerdista de elaboracin e
implementacin de polticas. Adems se han desarrollado burocracias de tipo weberiano, y
una cierta descentralizacin de la prestacin de servicios pblicos. Esta trayectoria hace que
estos Estados estn en una mejor posicin a la hora de implementar la nueva filosofa de la
gobernanza.
Podra objetarse, no obstante, que an en contextos institucionales menos complejos y sin
algunas de las condiciones planteadas por Mayntz puede encontrarse estilos y procesos de
gobierno que se materializan en estructuras institucionales mixtas y ms flexibles,
particularmente en el caso de las nuevas formas de gobierno urbano.
Por otra parte, una nueva concepcin de gobernanza, la gobernanza sin gobierno, parece
encajar mejor con la tradicin de administracin norteamericana. Los Estados Unidos han sido
31
32

Ibid.
Mayntz, Op. Cit.

descritos como una sociedad sin Estado, sin ninguna de las tradiciones de los Estados
Europeos33. Adems existe una tradicin de una sociedad civil fuerte, e incluso, de
colaboracin del sector privado para ayudar a elaborar e implementar polticas pblicas
(tanto lucrativas como no lucrativas). Por lo tanto, para algunos autores en este caso la
incorporacin de la filosofa de la gobernanza se hizo ms fcilmente que en Europa.
8.4 CRTICAS A LA GOBERNANZA
Al igual que el NGP, y como hemos visto anteriormente en la gobernabilidad, la gobernanza,
a pesar de su importancia terica y su mayor consistencia, ha recibido importantes criticas.
La primera crtica o debilidad de la concepcin de gobernanza se refiere al carcter de las
redes. Se ha considerado que son estructuras de representacin de intereses poco
transparentes que amenazan la efectividad, la eficacia y la legitimidad democrtica del
sector pblico34.
Al atender intereses privados de quienes participan en la red, el gobierno podra desatender
el inters general. Adems, la interaccin informal con actores privados, las estructuras de
consulta complejas y el solapamiento de la decisin administrativa hacen imposible
determinar quin es responsable de cada decisin, lo que conlleva un problema de
transparencia y de accountability.
Algunos autores como Kickert sostienen que en la complejidad social el Estado no cambia de
forma, sino que en cierta medida desaparece. Para este autor, en una situacin de
organizacin mediante redes no existe una autoridad central que imponga un orden
jerrquico ya que ningn actor es capaz de dirigir unilateralmente a otros actores. Las redes
hacen que los representantes electos, parlamentos y presidentes puedan influir en la
formulacin de polticas. La complejidad de las sociedades produce no un
reposicionamiento del actor estatal hacia la periferia del juego, sino una reformulacin de la
naturaleza del juego que hace que su centro sea raramente ocupado por un solo actor, sea
este el Estado o la sociedad civil35.
Para Lechner36, la ausencia de un centro y la conversin de la poltica en un subsistema ms
sin capacidad de influir en otros subsistemas puede ser un problema para el propio
funcionamiento del Estado. Por consiguiente, la coordinacin social habra de ser
internalizada al interior de cada subsistema y, en consecuencia, no habra coordinacin sino
autorregulacin en un contexto de mutua interdependencia.
Esta visin no es compartida por todos, pues la autorregulacin no es suficiente para resolver
todos los temas de una sociedad compleja. Por esa razn Habermas entiende que aun en
este escenario se necesitara de un espacio ms all de los sistemas auto-regulados que
dara cuenta de aquellos temas y asuntos que dichos sistemas no pueden resolver. Esta es
precisamente la idea de un espacio pblico-poltico tutelado por el Estado, que sera la
caja de resonancia para el tratamiento de demandas y problemas que no encuentran otro
escenario37.
Una segunda crtica es que la gestin en redes puede adems producir bloqueo en la toma
de decisiones, externalizacin de costos a sectores que no participan de la red, dficit de
accountability y toma de decisiones sin efectos vinculantes.
33

Peters, Op. Cit.

Marsh y Rodhes. Policy Networks in British Government.Oxford: Clarendon Press, 1992.
35
Smith, Andy. Les ides en action: le referentiel, sa mobilisation et la notion de policy network. En : Faure et al. La
construction du sens dans les politiques publiques: dbats autour de la notion de referentiel, Paris : lHarmattan ;
1995. p. 110.
36
Lechner, Norbert. Las tres formas de coordinacin social. En: Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, n 61,
1997.
37
Habermas, Jrgen. Facticidad y validez, Madrid: Trotta; 1998.
34

Parecera entonces, que la existencia de dificultades para dirigir (steering) sociedades

complejas no conduce a concluir que la coordinacin poltica es imposible, sino que deben
pensarse formas de superar las dificultades comunicativas inter-sistmicas que combinen
distintas lgicas funcionales.
En este contexto, algunos empiezan a utilizar el trmino de meta-gobernanza, como una
posibilidad de coordinacin de ltima instancia que propicie la resolucin de los conflictos y
problemas relativos a la construccin de polticas pblicas dentro de redes. Stoker38 seala
que la existencia de fallas de gobernanza permite entrever las dificultades de la
coordinacin. Afirma que su resolucin depende no tanto de ofrecer nuevas herramientas al
Estado, sino de ampliar la relacin a nuevas instituciones sociales y econmicas ms all del
gobierno, lo que podra ser facilitado por diseos institucionales favorables a la evolucin,
cambio y adaptacin.
La vinculacin de la gobernanza con la gestin ha conducido a muchos autores a sealar la
necesidad de retomar el debate poltico en torno a este concepto; por ende, de analizar
sus implicaciones para la democracia. Desde ese punto de vista, Hermet39 seala que es
necesario analizar la gobernanza desde el punto de vista de la democracia y no solamente
de la eficiencia.
Indica Hermet que la gobernanza y la democracia participativa se presentan como
conceptos afines en la medida en que pondra en juego a la sociedad civil al basarse en
concertaciones y negociaciones entre diversos actores. Sin embargo, afirma que en general
se asemejan al acaparamiento de sitios de autoridad por parte de algunas minoras
cooptadas. As entendido, el concepto de democracia participativa, por atractivo que
parezca, no impide la exclusin de la esfera poltica tanto de quienes no militan entre los
practicantes de la participacin como de quienes no pertenecen a las redes de promocin,
defensa e ilustracin de las confraternidades corporatistas de la sociedad civil40.
En definitiva el gran problema, o ms bien, la finalidad mayor de la
gobernanza, consiste en hacer compatibles dos exigencias contrarias: de una
parte, reforzar el pluralismo con base en su contribucin cualitativa al
mejoramiento de los procedimientos de una accin poltica, entendida en un
sentido pos-estatal; de otra parte, desparasitar cuantitativamente ese
pluralismo al liberarlo de sus elementos intiles o perjudiciales para la
eficacia41.
Papadopoulos por su parte, seala que las estructuras de gobernanza son una expresin de
pluralismo pero que ste no es necesariamente equivalente a la democracia, como tampoco
al inters general. Indica que es poco frecuente que el pluralismo de las redes refleje fielmente
el pluralismo social y que existe entonces el riesgo de una captacin por los intereses mejor
organizados que utilizan sus accesos pblicos para preservar sus rentas42.
A raz de estas ltimas crticas democrticas a la gobernanza se ha trabajado en la
elaboracin de una serie de principios de buena gobernanza, entre otros en el Libro Blanco
de la Gobernanza Europea. Estos principios estn orientados a garantizar la mayor
democraticidad posible y la consecucin de los objetivos de transparencia, participacin,
rendicin de cuentas, eficacia y coherencia.
38

39

Stoker, Gerry. Governance as Theory: Five Propositions. En: International Journal of Social Sciences. No. 155
(March), p.p. 17-28, 1998.

Hermet, Op. Cit.

Ibid, p. 17
41
Ibid., p. 19
42
Papadopoulos, Op. Cit.
40