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LOS ESQUEMAS DE INTEGRACIN EN SU CONDICION DE ORGANIZACIONES

INTERNACIONALES.

La conformacin eminentemente anrquica del Comercio


Internacional ha provocado que los Estados se propongan proyectos
cooperativos para enfrentar en mejores condiciones el desafo que las
relaciones comerciales internacionales les plantean.

Ms all de las motivaciones econmicas o polticas que en cada


momento histrico se tuvieron para intentar la asociacin de Estados, la
cooperacin internacional en el mbito del comercio, tuvo similares orgenes a
los que se han manifestado en otros aspectos de las relaciones internacionales.

Como consecuencia del reconocimiento de la existencia de problemas


que no encuentran una solucin adecuada en el marco de los Estados, es que
comienza la conformacin de instrumentos de cooperacin internacional que
intentan la consecucin de objetivos mediante la cooperacin internacional,
institucionalizndose en una gama cada vez mayor de actividades y con los
ms variados fines.

En un principio nacieron las Conferencias Internacionales que con


periodicidad reunan a los representantes estatales para el tratamiento de
determinadas cuestiones, siendo la difusin del comercio, la comprensin de la
dimensin internacional de los problemas a resolver y la mayor
interdependencia entre los Estados lo que otorga los rasgos definitivos a las
Organizaciones Internacionales que resumimos ms abajo.

Algunos autores reconocen la justificacin jurdica de las


Organizaciones Internacionales en el principio estructural del
ordenamiento internacional relativo a la obligacin en la que se hallan
los Estados de cooperar pacficamente entre s, emanado de la
Resolucin 2625 (XXV) de la Asamblea General de la O.N.U., del 24 de
octubre de 1970.

El mismo desarrollo se puede observar en la conformacin de los


esquemas de integracin cuyos grados o momentos han sido
definidos por la doctrina en los siguientes trminos:
Zona de Preferencia Arancelaria: Los pases cobran a todo o parte
del comercio recproco aranceles inferiores a los que pagan las mercaderas
provenientes de terceros pases.
Zona de libre Comercio: Los pases eliminan todas las trabas
arancelarias y para-arancelarias al comercio recproco.
Unin Aduanera: adems de libre comercio reciproco, incluye la
adopcin por parte de los pases de un arancel externo comn para las
mercaderas provenientes de terceros mercados.
Mercado Comn: es una Unin Aduanera a la que se le agregan
la libre movilidad de los factores productivos y la adopcin, por parte
de los pases, de una poltica comercial comn.
Unin Econmica y Monetaria: aqu los Estados suman a sus
objetivos la coordinacin de polticas econmicas y establecen una moneda
comn.

Estos tipos ideales se presentan, en la experiencia comparada, con lmites


imprecisos o con regmenes excepcionales para algunos productos o para
algunos Estados asociados. Asimismo son objetivos que se formulan en los
documentos constitutivos y muestran el fin del camino que los Estados se
comprometen a recorrer.

Por estas razones adquiere relevancia el sentido de temporalidad y de


gradualidad que estos mecanismos cooperativos, razn por la cual se hace
constante referencia a su condicin de procesos, circunstancia que se
relaciona con la forma incremental que adquieren estos emprendimientos,
cuyos aportes fueron estudiados desde la teora de la Integracin en las
Relaciones Internacionales, con los conceptos de ramificacin elaborados por
Mitrany o derrame esgrimidos por Haas con los que se describe la forma en
que la integracin en algunos sectores va impulsando la profundizacin de la
cooperacin hacia otros sectores .

Han advertido algunos autores sobre la necesaria vinculacin que


debe existir entre los objetivos buscados en los tratados por los

constituye un modelo asociativo y la estructura institucional, esquema


de adopcin de decisiones y competencias que se otorgan a ese
emprendimiento.

En este tema Marcelo Halpern afirma que, definidos los objetivos del
proceso de integracin, que identifican a su vez la naturaleza del
emprendimiento, se generara la necesidad de un ordenamiento constitutivo
acorde al esquema propuesto, proponiendo este autor una matriz que se
enuncia en dos sentidos: i) desde el punto de vista normativo, a mayor
ambicin o compromiso de integracin, debera corresponder un creciente
nfasis en la aplicacin directa y compulsiva en los Estados partes, de las
regulaciones emanadas de rganos del esquema, y ii) desde el punto de vista
institucional, a mayor ambicin o compromiso de integracin, debera
corresponder un creciente nfasis en la instauracin de un sistema orgnico
que permita encauzar el nuevo orden de lealtades asumido por los Estados
partes .

De esta forma se reconoce una correspondencia entre los objetivos


finales y los elementos instrumentales, organizacionales y competenciales que
estos marcos asociativos deben prever.

Los Tratados que tengan por objeto el establecimiento entre


Estados de una Preferencia Arancelaria o una Zona de Libre Comercio
pueden contener slo obligaciones jurdicas a ser cumplidas e
instrumentadas por los Estados Partes en un accionar aislado o
individual. Pero cuando los objetivos trazados pretenden un grado de
profundidad mayor (Mercado Comn), resulta imperioso dotar al
emprendimiento de instituciones permanentes con atribucin de
competencias que puedan encauzar el accionar de los Estados y
actores involucrados. Es as como los marcos asociativos ms
profundos adquieren las caractersticas de las Organizaciones
Internacionales.

Se ha sealado la difcil tarea que significa la elaboracin de una


caracterizacin general de las Organizaciones Internacionales, as la Comisin
de Derecho Internacional de la O.N.U. ha afirmado: mientras todos los Estados
son iguales ante el Derecho Internacional las organizaciones internacionales
son el resultado de un acto de voluntad de los Estados, acto que modela su

figura jurdica confiriendo a cada una de ellas caracteres individuales


muy marcados que limitan su parecido con cualquier otra organizacin
internacional .

Es as que, en la experiencia internacional podemos encontrar las


ms variadas formas y objetivos de las O.I. y la doctrina ha utilizado
los criterios ms dismiles para agruparlas. Hay organizaciones que
promueven la participacin de toda la comunidad internacional
(universales) mientras que otras se declaran cerradas a determinadas
caractersticas de los Estados participantes (restringidas).

Respecto de las competencias que se otorgan los tratados estatuyentes


pueden prever el tratamiento de una variedad tal de temas que pueda
considerarse de competencia general (O.N.U.) a la vez que existen
organizaciones con competencias especiales cuyo objetivo consiste en un
restringido campo de las relaciones interestatales.

An con estas dificultades, y sin pretender mas que una sucinta idea de
los rasgos generales, se enunciarn algunos elementos en los que los autores
coinciden en reconocer:

a) Carcter interestatal: Una organizacin internacional se


conforma a travs de Estados, nota que nos lleva a diferenciarlas de otros
tipos de asociaciones que tiene por miembros a otras entidades que no son
Estados (Organizaciones no Gubernamentales). Por otra parte esta
caracterstica desvirta una prctica muy habitual de denominarlas
Organizaciones Intergubernamentales, por cuanto lo que se promueve en la
asociacin de Estados y no de Gobiernos.

Este carcter no implica que la totalidad de los rganos de una


Organizacin Internacional representen a los Estados que lo conforman, ya que
puede contener como veremos ms abajo- algn instituto que sea ejercido sin
que exista vinculacin entre la persona o personas que no representen a los
Gobiernos de los Estados Partes.

b) Carcter voluntario: Las O.I. son creadas a partir de un


acuerdo de voluntades de los Estados contenidos en un Tratado
Internacional, que puede adquirir distintas denominaciones (Pacto,
Carta, etc.) pero que en esencia no es otra cosa que un Tratado. De
hecho, la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados en su
art. 5 ratifica que sus normas se aplicarn a los Tratados Constitutivos
de Organizaciones Internacionales.

Este elemento es lo que complica efectuar las caracterizaciones


generales, puesto que ante un problema cuya resolucin se advierta ms
adecuada en el marco internacional, los Estados pueden convenir en la
creacin de una O.I. con las formas institucionales y dotarla de las atribuciones
que consideren adecuadas para lograr los objetivos de que se trate.

c) Sistema Permanente de Organos: Decamos que los antecedentes


de las Organizaciones fueron las Conferencias Internacionales, las que no
posean un sistema permanente de rganos, lo que viene a revelar la condicin
de continuidad que poseen las O.I., tambin genera una entidad propia que
las diferencia de los Estados que la componen o en la que pudiera
residir.

A partir de este rasgo de permanencia, ningn otro


requerimiento hace la teora general respecto de los rganos, ya que
las formas de institucionalizacin, de representacin, de adopcin de
decisiones estarn libradas a la voluntad de los Estados al momento
de su conformacin.

d) Voluntad Propia: Significa la caracterstica de emitir una


voluntad distinta y diferenciada de la de los Estados que la componen,
sin entrar a considerar la forma en que se produce esa voluntad que estar
dada por la estructura que adquiera la organizacin y las pautas que enmarcan
el proceso de toma de decisiones. An en los casos de organizaciones
fuertemente influenciadas por Estados con mayores atributos polticos o
econmicos, las decisiones son fruto de alguna negociacin que las hace
propias.

e) Competencia de atribucin: Como se afirmara, las Organizaciones


Internacionales son creadas por los Estados en la bsqueda de resultados para
cuyo logro sea menester el comportamiento mancomunado de un conjunto de
Estados y no su accionar aislado. En el acuerdo constitutivo ellos fijan los
objetivos para los que se concibe esa Organizacin Internacional y le
atribuyen competencias para lograr esos fines.

Slo dentro de ese esquema de competencias atribuidas se reconoce


legtimo el accionar de la Organizacin Internacional. Por el contrario, los
Estados mantienen todo el poder que, como depositarios de la soberana,
tienen para buscar a travs de los medios que consideren conveniente el bien
comn de la comunidad que lo integra.

A partir de esta definicin, debemos reconocer lo que se ha dado en llamar la


teora de los poderes implcitos. Nacida de la teora constitucional
norteamericana y tomada por el Tribunal de La Haya, esta teora
afirma que las Organizaciones Internacionales no slo poseen las
facultades que explcitamente se prevea en su tratado constitutivo,
sino que posee adems las que implcitamente se pueda considerar
necesarias a los efectos de proveer a los objetivos para los cuales fue
creada.

A su vez, en cuanto al mtodo de la cooperacin, los autores reconocen


la existencia de las organizaciones de coordinacin y las organizaciones
de integracin, en virtud del grado de vinculacin que generan a partir de su
comportamiento, aunque en general se reconoce la imprecisin de los lmites
de esta distincin.

En su condicin de personas morales, las Organizaciones


Internacionales actan por medio de rganos, que a su vez se
encuentran compuestos por personas fsicas. Si bien se ha afirmado el
carcter interestatal, hay que reconocer que en cuanto al esquema
institucional hay Organizaciones Internacionales cuyos rganos no
representan a Estados, lo que nos otorga la distincin entre rganos
intergubernamentales y rganos no intergubernamentales. Un ejemplo
tal vez aclare el concepto.

En la Organizacin de las Naciones Unidas encontramos la Asamblea


General compuesta por representantes de los Estados (rgano
intergubernamental) y el Secretario General o la Corte Internacional
de Justicia cuyos integrantes no representan los intereses de un
Estado en particular sino que son elegidos por sus cualidades
personales y deben actuar en beneficio de la Organizacin en general
(rgano no intergubernamental).

Respecto de la adopcin de decisiones se podra resumir las


formas habituales en que las Organizaciones Internacionales expresan
lo que hemos denominado voluntad propia.

La unanimidad es aquella forma en que los Estados se aseguran


que la decisin que surge de la O.I. es consentida por todos y cada
uno de los integrantes. Es tpica de las Conferencias Internacionales y
constituye la manifestacin extrema de la igualdad soberana de los
Estados. Tiene por dificultad el hecho de que cualquier Estado puede
detener el proceso de toma de decisiones a partir de su negativa, lo
que implica reconocer la posibilidad de veto de cada participante.

Otra forma es la adopcin de decisiones por votacin, que a su


vez se distingue respecto a la mayora que se requiera en esa votacin
(simple o calificada), situndose a su vez en este contexto el del voto
ponderado en el que los Estados tienen atribuidos una cantidad de
votos determinados para la determinacin de la mayora (FMI, Consejo
de la Unin Europea). Este mtodo tiene la ventaja de otorgarle dinamismo a
las organizaciones, aunque puede generar la falta de compromiso con las
decisiones por parte de aquellos que no la comparten, lo que ha dado lugar a la
aparicin del mtodo del consenso.

El consenso es el procedimiento por el cual el presidente de un cuerpo


propone una decisin y no se formulan por parte de los
representantes objeciones de importancia que impidan el surgimiento
de la misma.

Si bien tiene algunos puntos en comn con el sistema de la unanimidad, pues


ambas medidas surgen a partir de negociaciones, transacciones y

compromisos, la diferencia es que el consenso se utiliza en los esquemas


que prevn el sistema de votacin. De esta forma, el mtodo del
consenso surge a partir de negociaciones en las cuales aquellos que
conocen la posibilidad de imponer una medida por la utilizacin de la
mayora, admiten ciertas concesiones para lograr que la misma emane
con mayor legitimidad a partir de que no ser votada negativamente
por ninguna de las partes.

Difiere respecto del esquema de la unanimidad en la medida que en ste


existirn negociaciones pero todos los participantes saben que ninguno podr
imponer a otro una norma que no desee.

Estas breves consideraciones sobre la teora general de las


Organizaciones Internacionales slo tienen por objeto demostrar la absoluta
libertad de las formas que prima en esta cuestin. Los Estados pueden, para la
consecucin de un objetivo determinado, fijar las pautas institucionales, de
procedimientos, de adopcin de decisiones, de atribucin de competencias, y
cuantas previsiones crean convenientes al conformar una Organizacin
Internacional que tendr esos fines.

Por ltimo merece alguna mencin el debate que en doctrina se


encuentra abierto respecto a la supranacionalidad en el marco de las
Organizaciones Internacionales.

En primer lugar una cuestin terminolgica. Algunos autores


definen lo supranacional como contradictorio a lo intergubernamental,
haciendo referencia a la composicin de los rganos de las
Organizaciones Internacionales con representantes de los Estados o
no.

En tal sentido expresan que la Comisin de las Comunidades Europeas


constituyen un rgano supranacional, por no obedecer sus integrantes
a polticas implementadas desde los Estados sino que deben velar por
los intereses generales del conjunto de la organizacin. Esto es lo que
se ha dado en llamar la supranacionalidad orgnica.

Desde otro aspecto lo supranacional se puede definir por la


existencia de una regulacin que surge de una Organizacin
Internacional que posee, a partir de una delegacin de competencias
formalizada en su tratado constitutivo, los atributos para generar
obligaciones y derechos para los Estados que forman parte de esa
Organizacin. En este caso se habla de supranacionalidad normativa.

En este punto parece importante la argumentacin proporcionada por el


trabajo de Ramn Torrent , en el que afirma la existencia en la esfera
internacional de organizaciones que adoptan sus decisiones con carcter
supranacional an sin ser debidamente advertido esto por la doctrina, citando
al efecto el ejemplo de la Organizacin Mundial del Comercio.

Esta Organizacin adopta decisiones de importancia mediante el sistema de


mayoras en el seno de su Consejo y en tal virtud, puede afectar las relaciones
comerciales de los Estados adherentes -a partir de la incorporacin de otro
Estado o a travs de otorgarle waivers(permisos para no cumplir sus
obligaciones)-, modificando las relaciones comerciales an de los Estados que
votaron negativamente en su seno. Los casos citados por este autor son
concluyentes, el ingreso de Ecuador fue votado en el Consejo de la O.M.C. y
ello modificaba las normas de relacionamiento comercial entre ese pas y la
Argentina, tanto si el voto del representante nacional en el foro fuera positivo
como negativo.

De la misma forma, las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las


Naciones Unidas adquieren valor normativo para el conjunto de pases que
conforman la organizacin, an cuando esa decisin es adoptada por mayoras
de representantes de slo quince Estados.

Con ciertas especificidades, tambin podra considerarse a la


Organizacin de la Aviacin Civil Internacional con capacidades normativas a
partir de las atribuciones del Consejo (integrado por treinta y tres
representantes de los Estados Parte), de aplicar estandares internacionales, de
aplicacin en todos los Estados Partes, salvo oposicin expresa de stos.

Estos ejemplos prueban que la intergubernamentalidad del rgano nada


interfiere con la supranacionalidad de la norma emanada; en otros

trminos la composicin del rgano con representantes de los Estados


no impide que se genere una disposicin de carcter supranacional.
Lo que identifica este ltimo carcter de la norma es la potestad de la
Organizacin de generar una decisin que afecte los derechos y
obligaciones de los Estados Parte, hayan participado o no en el
esquema de adopcin de decisiones.

De la misma forma, los Estados pueden convenir en que las normas


emanadas
de
las
Organizaciones
Internacionales
produzcan
obligaciones para los Estados Partes situacin en la que se estara
ante una norma de Derecho Internacional siendo de aplicacin la
teora general de esta materia y cuyo incumplimiento hara incurrir a
los Estados en responsabilidad internacional.

Asimismo, se puede convenir que las normas emanadas de la


Organizacin Internacional resulte obligatoria
no slo para los
Estados sino en los Estados Partes, situacin que otorga a la norma
aplicabilidad en las relaciones jurdicas que se producen dentro del
Estado y entre los particulares. Las disposiciones de esta segunda
categora son las que poseen efecto directo, expresin de las cuales
son los Reglamentos emanados de los rganos de la Unin Europea.

Especficamente respecto a la caracterizacin realizada por la doctrina del


proceso europeo se ha producido el ms rico debate en torno a su condicin de
Organizacin Internacional o no.

Por una parte existen autores que, ante la evidencia de la delegacin de


competencias estatales en rganos supranacionales verificada, lo reconocen
como un proceso que tiende a la creacin de una fuente de regulacin distinta
y superior a la del Estado Nacional y, por lo tanto, otorgan al proceso carcter
constitutivo de una forma de Federalismo.

Desde otro ngulo se ubican los autores que consideran que sigue siendo el
Estado-Nacin el principal actor del proceso, resaltando los caracteres de
Organizacin Internacional del proceso en su actual estadio.

A este debate se han incorporado los ms altos Tribunales de Justicia de


alguno de los Estados Partes en las oportunidades que tuvieron de expedirse a
este respecto.

Es as como tanto el Tribunal Constitucional Federal de la Repblica


Federal de Alemania en su fallo del 12 de octubre de 1993 y el Tribunal
Constitucional del Reino de Espaa en su declaracin del 1 de julio de 1992,
ambos con motivo de la ratificacin del Tratado de la Unin Europea
(Maastricht), reconocen la existencia de una cesin del ejercicio de
soberana que por tiempo indeterminado formularon los Estados a
favor de los rganos comunitarios, pero advierten que la titularidad
de esos derechos soberanos recae en los Estados.

Estos pronunciamientos ratifican la permanencia de los Estados


como seores de los Tratados, el carcter voluntario de la
asociacin y, por lo tanto, la posibilidad como ultima ratio de la
separacin de ellos de la Comunidad.

En consonancia con ello se manifiesta que existe la plena vigencia de la


Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados en la cul se habilita a los
Estados a su desvinculacin de los mismos en los trminos expuestos en cada
Tratado, incluso la posibilidad de la argumentacin en el cambio fundamental
de las circunstancias como argumento reconocido en el Derecho Internacional
General y la posibilidad de la denuncia de un tratado por parte de un Estado
fundamentado en su derecho de autodeterminacin reconocido como principio
en la Carta de las Naciones Unidas.

Estos argumentos utilizados por los Tribunales Superiores de dos Estados


que forman parte de la Unin Europea otorgan un sustento importante a
aquellos autores que reconocen, an con la profundidad de ese proceso
de integracin y las importantes delegaciones formuladas por los
Estados, que las caractersticas de la Unin Europea es el de una
Organizacin Internacional, sin desconocer que tiene elementos que la
hacen una muy peculiar Organizacin Internacional.

Desde otro punto de vista, es importante resaltar las implicancias que la


adhesin de los Estados a las Organizaciones Internacionales producen hacia el
interior de los mismos Estados.

En general, la adhesin a un tratado constitutivo de una Organizacin


Internacional es impulsada por los Poderes Ejecutivos de los Estados
involucrados en uso de las facultades del manejo de la poltica exterior,
quedando en la esfera de los Poderes Legislativos las competencias que cada
ordenamiento interno le atribuye para la ratificacin de los mencionados
tratados.

Asimismo las representaciones en los rganos encargados del funcionamiento


de las Organizaciones Internacionales tambin son ejercidas por
representantes de los Poderes Ejecutivos, observndose en algunos casos la
participacin de los cuerpos Legislativos con un grado menor de influencia en
el esquema de adopcin de decisiones.

Reiterando conceptos expresados en la Introduccin y que sern desarrollados


con ms detenimiento en el anlisis de las formas institucionales que
adoptaron los procesos de integracin europeo y del Mercosur, se advertir que
si bien existe un desplazamiento del conjunto de las potestades
soberanas
del
Estado
a
favor
del
esquema
institucional
instrumentado, no todos los poderes estatales pierden por igual,
sino que es mayor la afectacin de atribuciones verificada respecto de
los Poderes Legislativos de los Estados en beneficio de los Poderes
Ejecutivos y,
a su vez, aumenta las facultades de los Poderes
Centrales en detrimento de los gobiernos autonmicos o federados.

Asimismo es necesario reconocer que estos fenmenos no se producen con


carcter imprescindible, aunque la experiencia comparada nos otorga
numerosos ejemplos de esta situacin. Si bien el manejo de las relaciones
exteriores forma parte de las atribuciones de los Poderes Ejecutivos de los
Gobiernos Centrales, en la medida que las resoluciones que se adoptan en los
esquemas de integracin afectan competencias de otros rganos o poderes del
Estado y de esta forma producen una distorsin en la distribucin de
competencias formulado en las Constituciones de esos Estados, es menester
prever la necesaria participacin de estos entes a los efectos de no perturbar el
carcter federal del Estado ni la distribucin republicana del ejercicio del Poder.

Lo que se quiere afirmar es que, cuando la conformacin de una Organizacin


Internacional implica la afectacin de competencias que, de conformidad a la
regulacin interna de los Estados y a su distribucin republicana de gobierno,
se encuentren en la esfera de rganos distintos a aquellos que ejercen la
representatividad externa de esos Estados, se deber prever como mnimo la
pertinente participacin de aquellos.