Repblica de Colombia

Departamento Nacional de Planeacin

Direccin de Estudios Econmicos

ARCHIVOS DE ECONOMA

Bases para el anlisis de la eficiencia y la efectividad de

la inversin pblica en Colombia

Alejandro ARREGOCES CASTILLO

Andrs Fernando JOLA SANCHEZ
Diana Margarita QUINTERO CUELLO
Lady Didiana VELASQUEZ HENAO

Documento 391
30 de Octubre de 2012
La serie ARCHIVOS DE ECONOMA es un medio de divulgacin de la Direccin de Estudios Econmicos, no
es un rgano oficial del Departamento Nacional de Planeacin. Sus documentos son de carcter provisional,
de responsabilidad exclusiva de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institucin.
Consultar otros Archivos de economa en:
https://www.dnp.gov.co/EstudiosEconomicos/ArchivosdeEconom%C3%ADa.aspx
http://www.dotec-colombia.org/index.php?option=com_content&task=view&id=8857&Itemid=15

Bases para el anlisis de la eficiencia y la efectividad

de la inversin pblica en Colombia
Alejandro ARREGOCS CASTILLO - aarrego@gmail.com*
Andrs Fernando JOLA SNCHEZ andres.jola@gmail.com*
Diana Margarita QUINTERO CUELLO dmquintero@yahoo.com**
Lady Didiana VELSQUEZ HENAO ldvelasquezh@gmail.com*

Resumen
Este artculo presenta los principales avances y hallazgos de la primera fase de la
estrategia de investigacin aplicada Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto
de inversin nacional, que desarrolla la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas
(DIFP) del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) desde 2010. Esta estrategia busca
abrir el debate estructurado y sustentado sobre los aspectos que rodean el afianzamiento
de las condiciones para la creacin y consolidacin de un sistema de gestin del gasto
pblico orientado al desempeo en Colombia.
En particular, avanza en el desarrollo conceptual y metodolgico, as como en el
diagnstico, de dos dimensiones crticas de la medicin y anlisis del desempeo del gasto
pblico: (1) la productividad y la eficiencia de la inversin y (2) la efectividad de la
inversin relacionada con sus usos y destinos. El abordaje de estas dimensiones tiene la
finalidad de responder preguntas fundamentales de la gestin pblica como: qu
productos generan las entidades pblicas nacionales?, a qu costo lo hacen?, qu tan
cerca o lejos estn de sus resultados esperados? y se dirigen los recursos programados y
ejecutados a aquellos usos y destinos a travs de los cuales el gobierno busca cumplir con
los objetivos de funcionamiento del Estado y el Plan Nacional de Desarrollo (PND)?
Con base en este marco se hace una breve resea de la evolucin reciente del contexto
institucional y procedimental de las prcticas presupuestales en el nivel nacional y su
capacidad e idoneidad para medir el desempeo de la inversin pblica. Esta revisin se
complementa con una descripcin del proceso y los resultados de ejercicios piloto
realizados en los sectores de Infraestructura de Transporte, Salud y Proteccin Social
Infantil, cuya finalidad fue evaluar la calidad e idoneidad de la informacin capturada por
el DNP para la medicin y anlisis del desempeo, usos y destinos de la inversin, as
como sus principales determinantes.
Palabras clave: Desempeo del gasto, Efectividad, Eficiencia, Productividad y Valor
Pblico
Clasificacin JEL: H11, H61, H83

Coordinador y asesores de la estrategia Usos, destinos, productividad y eficiencia de la inversin

pblica nacional de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP.
** Viceministra para la Estrategia y la Planeacin del Ministerio de Defensa Nacional. Exdirectora de
Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP.
*

Agradecimientos
Los autores agradecen a Hernando Jos Gmez, exdirector del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) y a Juan Mauricio Ramrez, exsubdirector General del DNP, por el
apoyo y retroalimentacin que dieron a la primera fase de la estrategia de investigacin
presentada en este Archivo de Economa.
De igual forma, agradecen a Mauricio Cuestas, Director de Inversiones y Finanzas
Pblicas; Dora Elisa Laverde, Subdirectora de Proyectos e Informacin para la Inversin
Pblica, Margarita Mara Rosas, Subdirectora de Inversiones para el Desarrollo Social y la
Administracin General del Estado; Lady Diana Fuentes, Subdirectora de Inversiones para
la Infraestructura y la Defensa Nacional; Gabriel Piraquive, Director Estudios Econmicos;
y Leonardo Rehnals, exsubdirector de Anlisis Fiscal de la Direccin de Estudios
Econmicos; por su orientacin, colaboracin en la discusin de los distintos temas
planteados durante el proceso investigativo y valioso soporte brindado a travs del
personal de las subdirecciones.
A los asesores y contratistas de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas: Juan de
Dios Cisneros, Mara Antonieta Collazos, Sagrario Forero, Ricardo Gmez, Jos Manuel
Rivera, Luis Gabriel Fernndez, Ana Marta Miranda, Carmen Alicia Rueda, Nohora
Jeannette Venegas, Sonia Snchez, Martha Amzquita, Camilo Cortes, Magda Constanza
Buitrago, Luca Esperanza Rubiano, Mara Consuelo Rodrguez, Jos David Altuzarra,
Nelson Amaya y John Milton Asprilla; y al equipo de Gandour Consultores, quienes
contribuyeron activamente con el desarrollo de las actividades investigativas apoyando la
consecucin de informacin y aportando su conocimiento y experiencia en la gestin
presupuestal y estratgica de la inversin. Jos Luis Ortiz y Andrs Felipe Salazar, hicieron
contribuciones fundamentales en esta primera etapa como integrantes del primer equipo
de investigacin de la estrategia. Para ellos nuestro especial reconocimiento.
Finalmente, los autores agradecen especialmente a los funcionarios del Ministerio de
Salud y Proteccin Social, y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por la
disposicin, atencin y colaboracin en el desarrollo de los ejercicios pilotos de la primera
fase de la estrategia Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto de inversin
nacional, de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del Departamento Nacional
de Planeacin.

Contenido

Siglas .................................................................................................................................................. 5
1.

Introduccin .............................................................................................................................. 6

2.

Antecedentes ............................................................................................................................. 8

3.

Marco conceptual ................................................................................................................... 11

3.1. Marco conceptual para la productividad y la eficiencia del gasto pblico ................. 11
3.1.1. Importancia de la medicin de desempeo del gasto ............................................. 12
3.1.2. Cmo medir el desempeo del gasto? ..................................................................... 14
3.1.3. Cmo entender la eficiencia del gasto pblico? ..................................................... 17
3.1.4. Principales retos metodolgicos para la medicin de la productividad del gasto
................................................................................................................................................... 20
3.1.5 Funcionalidades de la medicin de la productividad y la eficiencia del gasto
pblico ..................................................................................................................................... 21
3.2.

Marco conceptual de la efectividad: usos y destinos del gasto pblico ................. 21

3.2.1.

Clasificacin econmica ........................................................................................ 23

3.2.2.

Clasificacin funcional ........................................................................................... 24

4. Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto de inversin en el contexto

colombiano ...................................................................................................................................... 24
5. Ejercicios piloto para el anlisis de la productividad, eficiencia y efectividad del gasto
de inversin en Colombia ............................................................................................................. 30
5.1. Paso 1: Evaluacin de la calidad e idoneidad de la informacin reportada por el
SUIFP para el clculo de indicadores de productividad y la clasificacin de usos y
destinos de la inversin ............................................................................................................. 31
5.1.1.
Calidad de la informacin para la medicin de indicadores de productividad
ex ante de la inversin ............................................................................................................ 31
5.1.2.
Calidad de la informacin para la clasificacin de usos econmicos y
destinos funcionales de la inversin .................................................................................... 33

5.2. Paso 2: Clculo de indicadores de productividad ex ante de la inversin y

elaboracin de clasificaciones de usos econmicos y destinos funcionales ....................... 34
5.2.1.

Clculo de indicadores de productividad ex ante de la inversin ................... 34

5.2.2.

Clasificacin de usos econmicos y destinos funcionales de la inversin ..... 38

5.3. Paso 3: Diagnstico de los determinantes institucionales, metodolgicos y

procedimentales de la calidad y eficacia de la informacin necesaria para el clculo de
indicadores de productividad .................................................................................................. 40
5.3.1.
Determinantes institucionales, metodolgicos y procedimentales de la
calidad y eficacia de la informacin necesaria para el clculo de indicadores de
productividad de la inversin .............................................................................................. 40
5.3.2.
Determinantes institucionales, metodolgicos y procedimentales de la
calidad y eficacia de la informacin necesaria para la clasificacin econmica y
funcional de la inversin ....................................................................................................... 44
5.4.

Paso 4: sntesis de los resultados generales de los ejercicios piloto......................... 47

5.4.1.
Sntesis de los resultados generales de los ejercicios piloto para la medicin
de indicadores de productividad ex ante de la inversin ................................................. 47
5.4.2.
Sntesis de los resultados generales de los ejercicios piloto para la
clasificacin de los usos econmicos y destinos funcionales de la inversin ................ 48
6.

Conclusiones y recomendaciones ........................................................................................ 49

Bibliografa ...................................................................................................................................... 53
Anexos ............................................................................................................................................. 55

Siglas

BID
BPIN
CIIU
CPC
DANE
DIFP
DNP
EBI
FMI
ICBF
INVIAS
MFMP
MGMP
MGA
NPM
OCDE
PGN
PIB
PND
POAI
PRAP
SID
SINERGIA
SISCONPES
SISDEVAL
SISMEG
SUIFP

Banco Interamericano de Desarrollo

Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional
Clasificacin Industrial Internacional Uniforme
Clasificacin Central de Productos
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas
Departamento Nacional de Planeacin
Estadsticas Bsicas de Inversin
Fondo Monetario Internacional
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Instituto Nacional de Vas
Marco Fiscal de Mediano Plazo
Marco de Gasto de Mediano Plazo
Metodologa General Ajustada
New Public Management
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
Presupuesto General de la Nacin
Producto Interno Bruto
Plan Nacional de Desarrollo
Plan Operativo Anual de Inversiones
Programa de Reforma a la Administracin Pblica
Sistemas de Informacin de Desempeo
Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados
Sistema de Seguimiento a Documentos CONPES
Sistema Nacional de Evaluacin
Sistema de Seguimiento a las Metas del Gobierno
Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Pblicas

El ejercicio de presupuestar est incrustado en las normas, las tradiciones, la cultura, las prcticas
y las relaciones de la gerencia pblica. Los gobiernos presupuestan de la forma en que gerencian, lo
que explica por qu es tpicamente necesario modernizar las prcticas administrativas para
reformar el proceso presupuestal
Allen Shick (2008)

1.

Introduccin

Un presupuesto pblico es slido, responsable y adecuado, lo que se conoce en la

literatura como un sound budget, solamente cuando adems de cumplir con las
restricciones fiscales y la programacin macroeconmica de corto y mediano plazo,
cumple los objetivos microeconmicos de recaudar y asignar trasparentemente los
recursos atendiendo rigurosos criterios de priorizacin y de desempeo en trminos de
eficiencia y efectividad.
Mientras la determinacin de las restricciones fiscales y los objetivos macroeconmicos del
presupuesto permiten responder al Estado la pregunta cunto gastar, la priorizacin de
sus usos econmicos y destinos sectoriales le permite responder en qu gastar, y la
eficiencia y efectividad, cmo hacerlo de manera transparente y ptima, buscando
cumplir con los objetivos esperados.
El trabajo responsable y coordinado de las autoridades econmicas, polticas y de control
involucradas en los procesos de gestin y control de la poltica pblica, para responder
acertadamente a las preguntas anteriores, es quizs el reto central que enfrentan hoy por
hoy los Estados democrticos en el mundo. Estados, que como el colombiano, proveen
servicios, regulan y administran los recursos pblicos de la economa, con el fin de
proporcionar las condiciones de equidad social y crecimiento econmico necesarias para
garantizar el bienestar y la prosperidad colectiva de la poblacin.
La experiencia internacional ha dado cuenta del gran esfuerzo realizado en diversos pases
en el pasado reciente para mantener sus logros en trminos de sostenibilidad de la deuda
pblica y del equilibrio macro, al tiempo que avanzan en la tarea de disear e
implementar estrategias para mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto pblico.
De hecho, esta ltima tarea se ha constituido en el objetivo principal de las reformas
institucionales puestas en marcha en varios de los pases miembros de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) desde comienzos de los aos
noventa, a travs de aspectos como: (1) la profundizacin de la descentralizacin
administrativa; (2) el fortalecimiento de la competencia; (3) la transformacin de la
estructura, el tamao y la administracin de los recursos humanos de la fuerza laboral; (4)
los cambios de las prcticas y procedimientos presupuestales; y (5) la introduccin de
enfoques presupuestales y administrativos orientados a resultados (Curristine, Lonti y
Joumard, 2007: 2).

En Latinoamrica las reformas presupuestales orientadas a la eficiencia y la efectividad del

gasto comenzaron solo hasta la dcada pasada y su implementacin, en trminos
generales, se ha caracterizado por su lentitud, atomizacin, poca profundidad y
concentracin en unos pocos pases. As lo demuestra un estudio reciente del Banco
Interamericano de Desarrollo (Garca y Garca, 2010) que adems presenta evidencia
segn la cual en la actualidad la mayora de Estados de la regin se debate entre dos
extremos respecto a los niveles de implementacin de esas reformas. En un extremo se
encuentra un grupo reducido de pases conformado por Brasil, Chile, Mxico y Colombia
que va rumbo a la consolidacin de sistemas de gestin pblica y asignacin de recursos
presupuestales basados en la medicin y el anlisis de la eficiencia y la efectividad del
gasto. En el otro extremo, se ubica otro grupo de pases que integran Bahamas, Belice,
Guyana, Hait, Paraguay y Suriname cuyos sistemas de gasto an conservan una lgica
tradicional burocrtica de la asignacin de los recursos fundamentada en el
incrementalismo puro y la reparticin poltica (Garca y Garca, 2010: 19-23).
En Colombia, sin perjuicio de los hallazgos comentados del BID, las reformas
presupuestales orientadas al desempeo del gasto muestran una implementacin que
puede calificarse como discreta y bastante parcial hasta el momento. En la prctica, la
institucionalidad presupuestal vigente no contempla la efectividad como una dimensin
fundamental del gasto, y aunque en sus orgenes dicha institucionalidad estuvo motivada
en el fomento de la eficiencia presupuestal (Valenzuela, 2004), tampoco establece
mecanismos reales para alcanzar tal objetivo. En general, las normas orgnicas del
presupuesto no definen el concepto de eficiencia del gasto ni su medicin, no disponen de
ningn marco para su seguimiento y evaluacin de desempeo, y no proveen un esquema
de incentivos orientado a su consecucin.
Los esfuerzos realizados en la ltima dcada en torno a la consolidacin de un sistema de
gestin por resultados de la Administracin Pblica y su vinculacin al Plan Nacional de
Desarrollo (PND) y al presupuesto de inversin, aportaron ideas y algunos instrumentos
relevantes para ordenar la discusin sobre cmo gastar. Sin embargo, sus efectos sobre la
generacin de las condiciones necesarias para la consolidacin de una ruta hacia la gestin
eficiente y efectiva del gasto pblico han sido leves e irregulares.
El reto fundamental de comprender e intervenir los determinantes microeconmicos,
microinstitucionales y microorganizacionales del cmo gastar, teniendo en cuenta el
desempeo del gasto an persiste, hecho que lo convierte en el eje central de cualquier
reforma o modificacin operativa, procedimental o institucional, al proceso
presupuestal que tenga la pretensin de contribuir de forma responsable y eficaz a
garantizar la eficiencia y efectividad en el uso de los recursos pblicos.
Para responder a este desafo, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para
todos incluy dentro de los objetivos de una Gestin Pblica Efectiva (eje de Buen
Gobierno), un conjunto de estrategias circunscritas al concepto de Gastar bien,
encaminadas a fortalecer y darle mayor visibilidad a los criterios tcnicos de asignacin de
los recursos presupuestales con el propsito de garantizar condiciones esenciales para que
el gasto pblico sea sostenible, eficiente, efectivo y transparente (DNP, 2011: 634).

Dentro del mencionado conjunto de estrategias se destaca fundamentalmente el proceso

de investigacin e innovacin en mtodos y procedimientos para la eficiencia y efectividad
del gasto pblico llamado Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto de inversin
nacional, que se encuentra llevando a cabo la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas
(DIFP) del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) desde 2010. El propsito de la
estrategia es fortalecer los procesos de formulacin, priorizacin, asignacin, seguimiento
y evaluacin del gasto, a travs del diseo e implementacin de herramientas que
permitan, por un lado, mejorar la calidad de la informacin presupuestal y de desempeo
de los provisin de servicios pblicos; y, por otro, asignar los recursos con base en
evidencia y expectativas cuantificadas y sustentadas.
El avance y afianzamiento de ese proceso de investigacin e innovacin har posible en un
futuro cercano resolver dos aspectos crticos del cmo gastar: (1) en trminos de eficiencia,
contar con mtodos y procedimientos de formulacin, programacin y seguimiento del
gasto, orientados a la medicin del desempeo y la construccin de indicadores robustos
de productividad y eficiencia del gasto pblico, que posibiliten identificar qu productos
generan las entidades pblicas nacionales, a qu costo lo hacen y qu tan cerca o lejos
estn de sus resultados esperados; y (2) en trminos de efectividad, tener composiciones
presupuestales de la inversin pblica que permitan saber con adecuados niveles de
confiabilidad y detalle, si los recursos del presupuesto de inversin nacional
programados y ejecutados se dirigen a aquellos usos econmicos y destinos funcionales a
travs de los cuales el Gobierno busca cumplir con los objetivos de funcionamiento del
Estado y el PND.
En este orden de ideas, el propsito fundamental de este Archivo de Economa es hacer
una presentacin sinttica de los principales avances y hallazgos de la primera fase del
proceso de investigacin en mencin, llevada a cabo en 2010. Esto, con el objeto de abrir el
debate estructurado y sustentado sobre los aspectos que rodean el afianzamiento de las
condiciones para la creacin y consolidacin de un sistema de gestin del gasto pblico
orientado al desempeo en Colombia, capaz de suministrar informacin de alta calidad
para mejorar los procesos y resultados de la provisin de servicios pblicos y asignar los
recursos con base en evidencia y expectativas cuantificadas y sustentadas.

2.

Antecedentes

A pesar de los esfuerzos enfocados en mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto

pblico, en los pases que ms rpido comenzaron la agenda reformista en la OCDE y
Latinoamrica los resultados hasta el momento son mixtos y en la mayora an estn por
verse. De hecho, llaman agudamente la atencin dos aspectos que han constituido
condicionantes del xito de las experiencias documentadas en su esfuerzo por adoptar
sistemas de gestin del gasto pblico orientados hacia la eficiencia y efectividad: (1) la
dificultad enfrentada en la prctica para que las reformas incluyan la integralidad de las
instituciones, organizaciones y procesos involucrados en el sistema de gestin del gasto; y
(2) la carencia de procesos y prcticas que garanticen la generacin y reporte de
8

informacin idnea y de calidad, que permita medir, monitorear y evaluar en detalle la

eficiencia y efectividad del gasto pblico.
En tal sentido, la solucin de fondo propuesta por estos pases para la superacin de esa
problemtica ha tendido a confluir en la puesta en marcha de estrategias concretas para el
mejoramiento, en trminos de transparencia, calidad y eficacia de los sistemas de
informacin presupuestal y de desempeo que soportan las distintas operaciones tanto de
provisin de bienes como de prestacin de servicios que realiza el sector pblico.
Los sistemas de informacin presupuestal de una entidad o agencia comprenden
esencialmente la informacin sobre sus ingresos y gastos tanto programados como
ejecutados, estados de fuentes y usos de fondos, y clasificaciones presupuestales. Por otra
parte, los sistemas de informacin de desempeo1 (performance information) aglutinan, en
general, tanto la informacin cuantitativa y cualitativa sobre el marco lgico, la cadena de
valor y la capacidad de gestin de los diferentes procesos de servicio de la entidad, como
los indicadores de desempeo (performance indicators), construidos a partir de esa
informacin.
As, mientras la informacin presupuestal permite responder las preguntas, cmo se
financia, a dnde se dirige y en qu magnitud se ejecuta el gasto pblico?, la informacin
de desempeo permite responder, entre otros, qu tipo de procesos desarrollan y qu
productos, resultados e impactos obtienen las entidades pblicas en trminos de eficiencia
y efectividad? Al vincular ambos tipos de informacin, es posible responder una pregunta
crucial: qu tan eficiente y efectivo es el gasto pblico? Incluso otra ms importante:
cmo planear, presupuestar y monitorear el gasto para alcanzar metas determinadas de
eficiencia y efectividad?
De acuerdo con la OCDE, la introduccin de sistemas de informacin de desempeo en los
procesos presupuestales, un mecanismo que ha sido formalmente denominado
presupuestacin por desempeo (performance budgeting) en la literatura internacional 2 ,
constituye una estrategia central que algunos pases de esa Organizacin 3 han venido
implementando en desarrollo de los cambios institucionales ya mencionados, buscando
transformar el enfoque de sus procesos presupuestales, de uno tradicionalmente
incrementalista, centrado en los insumos ejecucin de recursos monetarios, hacia uno
nuevo, centrado en la medicin de sus productos, resultados e impactos (OCDE, 2007: 11).
El objetivo fundamental de tal cambio de enfoque es mejorar los procesos de toma de
decisiones de gasto por medio del suministro de informacin concreta y de calidad sobre
1 Se emplea este trmino y no el de informacin de resultados de forma deliberada, por
considerar que la informacin de desempeo incluye informacin sobre los insumos y procesos que
determinan los resultados y no solo la de estos ltimos.
2 Se emplea este trmino y no el de presupuestacin por resultados, frecuentemente utilizado, por
considerar que la presupuestacin por desempeo se basa en la incorporacin al proceso
presupuestal de informacin de desempeo y no de informacin de resultados, cuya diferencia
se establece en el pie de pgina anterior.
3 Se destacan las experiencias de Australia, Canad, Dinamarca, Corea del Sur, Holanda, Suecia,
Reino Unido y Estados Unidos.

el desempeo no solo de las entidades sino tambin de los procesos de servicio prestados
por el Estado. Esto con el fin de que el sistema presupuestal pueda cerrar su ciclo
(programacin-aprobacin-ejecucin-monitoreo y evaluacin) y asigne los recursos
tomando en consideracin, tanto los costos reales, como las metas fsicas cuantificadas
esperadas y cumplidas de la gestin pblica. Lo anterior implica un viraje sustancial en la
mentalidad con la cual las entidades del Estado presupuestan su gasto, debido a que
desplaza la atencin de la acostumbrada preocupacin cuntos recursos recibir? a
qu productos, resultados e impactos puedo lograr con los recursos que reciba?
(OCDE, 2007: 11)
Aunque el concepto de presupuestacin por desempeo es bastante razonable, til y
resulta muy sugestivo, el xito de su implementacin requiere de la existencia previa de
cuatro condiciones: (1) informacin comprehensiva sobre el desempeo de la acciones
financiadas con el presupuesto mediante un sistema de seguimiento y evaluacin, (2)
procedimientos explcitos debidamente formalizados sobre el tratamiento y anlisis de la
informacin en el proceso de formulacin del presupuesto, (3) estructura de incentivos
complementaria al sistema presupuestal que induzca a las instituciones pblicas a
alcanzar mejores resultados, y (4) normas sobre administracin financiera que permitan la
flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el
logro de resultados (Garca y Garca, 2010: 37).
La experiencia internacional revela que no existen frmulas ni mtodos consensuados para
desarrollar e implementar procesos y mecanismos de presupuestacin por desempeo. En
general, se observa que cada pas ha diseado y puesto en marcha un modelo particular de
este tipo de presupuestacin, de la mano de otra serie de medidas para mejorar los
procesos administrativos, los organizacionales y los de gestin pblica, dependiendo de
sus propias necesidades, prioridades e instituciones. As, la implementacin de las
reformas institucionales pro eficiencia y efectividad del gasto pblico muestra en la
actualidad una diversidad de recetas que en buena medida son relativas a las condiciones
especficas de cada pas.
Segn la OCDE, en el presente es posible clasificar tres clases de presupuestacin por
desempeo dentro del conjunto de sus pases afiliados de acuerdo con el papel que juega
la informacin de desempeo en el proceso de programacin del presupuesto:
1. Presentacin del desempeo presupuestal, en la cual la funcin de la informacin
es rendir cuentas y establecer canales de comunicacin con el poder legislativo y la
ciudadana.
2. Informacin del desempeo presupuestal, donde la funcin de la informacin de
desempeo es contribuir a la planeacin del gasto y respaldar las negociaciones
presupuestales.
3. Direccionamiento del desempeo presupuestal, donde se establecen reglas de
asignacin del presupuesto con base exclusivamente en la informacin de
desempeo4 (OCDE, 2007: 21).
Mientras los casos de Suecia y Dinamarca son representativos de la primera clase de
presupuestacin por desempeo, los de Corea del Sur, Canad, Estados Unidos, Reino Unido y
Australia, son representativos de la segunda clase y los de Chile en programas de los sectores de

10

Aunque el proceso presupuestal colombiano en el nivel central actualmente cumple con

algunas caractersticas de la primera y la segunda clase de presupuestacin definidas con
la tercera clase definitivamente no cumple, sera desatinado clasificarlo en alguna de esas
categoras. Ello se debe a que, si bien la informacin de desempeo de la inversin pblica
est involucrada hoy en da en los procesos de rendicin de cuentas, programacin y
aprobacin del presupuesto, su papel no es central ni indispensable en la negociacin y
asignacin de recursos.
El conocimiento de la efectividad y la eficiencia del gasto como dimensiones
fundamentales del desempeo que proveen los sistemas de gestin e informacin
presupuestal en la actualidad es bastante parcial, irregular y escaso. Esto se debe, en buena
medida, a la ausencia de marcos analticos y metodolgicos que permitan comprender y
abordar tales conceptos de manera formal, prctica e integral para introducirlos en la
institucionalidad, las prcticas presupuestales y la gestin de servicios, objetivo principal
del quehacer pblico. En ese sentido, la siguiente seccin de este Archivo de Economa
sintetiza un avance importante, que en materia de solucin de dichas deficiencias, ha
realizado la estrategia de investigacin del DNP.

3.

Marco conceptual
3.1. Marco conceptual para la productividad y la eficiencia del gasto
pblico

La especificacin e implementacin del concepto de Gastar bien incluido en el PND es

una tarea viable en la medida en que la institucionalidad y la poltica presupuestal
permitan determinar adecuada y secuencialmente cunto, en qu y cmo gastar. Desde el
plano normativo, la solucin a estos interrogantes implica el desarrollo de un ejercicio
anual de asignacin centralizada de recursos presupuestales limitados, a usos y destinos
priorizados dentro de un conjunto de alternativas, donde la equidad, la efectividad y la
eficiencia constituyen criterios principales de eleccin.
Mientras los criterios de equidad en la asignacin del gasto buscan garantizar el
cumplimiento de la nocin colectiva de justicia distributiva que establecen tanto la
Constitucin como la ley, los de efectividad se ocupan de que los productos, resultados e
impactos del gasto cumplan con los objetivos para los cuales son programados; en tanto
que los criterios de eficiencia tienen como propsito asegurar que la cantidad de los
productos (bienes y servicios) alcanzados con un nivel de costo (gasto) dado, sea la

salud y educacin, Finlandia en programas de educacin y Reino Unido en programas de

salud son representativos de la tercera clase.

11

mxima, o alternativamente, que una cantidad dada de productos se obtenga al mnimo

costo (gasto).
Un ejercicio de presupuestacin de esas caractersticas busca que los objetivos macro y
microeconmicos de la poltica fiscal se siten en un mismo nivel de importancia. Por esa
razn, despus de cumplir con las restricciones de sostenibilidad fiscal existentes en el
corto y el mediano plazo para la determinacin del monto total del gasto, el ejercicio exige
concentrarse en su composicin y alcance en trminos de desempeo, de acuerdo con las
prioridades y preferencias sociales existentes.
Para tales efectos, deben determinarse dos aspectos centrales: (1) un marco metodolgico
que permita determinar y ordenar las preferencias de gasto pblico para el caso
particular de este Archivo de Economa, las preferencias del gasto de inversin pblica,
con el propsito de definir su composicin y componentes prioritarios y (2) un marco
metodolgico de medicin y anlisis del desempeo del gasto (inversin) a travs de dos
de sus dimensiones principales (efectividad y eficiencia) que brinde herramientas tcnicas
para su programacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin (ex ante y ex post).
Aunque desborda el alcance del presente documento, es posible plantear, en breve, que la
definicin de un marco de ordenamiento y priorizacin de las preferencias sociales de
gasto pblico es una solucin al problema conceptual de especificar la Funcin de
Bienestar Social del Estado en lo atinente a la composicin del presupuesto, que tiene
como objetivo prctico determinar los componentes inflexible y flexible del gasto para
establecer su jerarqua real. La definicin de tales componentes constituye un esfuerzo que
demanda, por un lado, una revisin detallada del origen de los usos y destinos del gasto
en las disposiciones tanto constitucionales como legales; y por otro, la formalizacin de
esquemas de criterios para la priorizacin del gasto.
Finalmente, la determinacin de un marco de medicin y anlisis del desempeo del gasto
constituye un mecanismo til, pertinente y eficaz para abordar las diferentes dimensiones
del desempeo del Estado en la conduccin de los procesos de servicio a travs de los
cuales cumple directamente sus funciones constitucionales y legales de provisin de
servicios individuales y colectivos a la poblacin, como se evidencia en los apartados
siguientes.

3.1.1. Importancia de la medicin de desempeo del gasto

El diseo e implementacin de un marco de desempeo es indispensable para ofrecer una
solucin a los problemas de riesgo moral y asimetras de informacin, que son caractersticos
de las relaciones contractuales de provisin de bienes y servicios en cualquier contexto
(privado o pblico). Estos problemas impiden que dicha provisin, realizada tpicamente
por un agente ejecutor, cumpla con las condiciones ptimas de desempeo proceso de
produccin o suministro y resultados, encargadas por el principal o contratante,
debido a las diferencias de objetivos, preferencias e informacin existentes entre ambas
partes.

12

El problema de riesgo moral describe una situacin particular de incumplimiento

contractual por parte del agente que se origina en los incentivos que este tiene para
desviarse del objetivo del contrato los intereses o beneficios del principal, en favor de
sus propios intereses o beneficios, debido a dificultades o limitaciones del principal para
monitorear o vigilar su desempeo.
El problema de asimetras de informacin, por su parte, nace de la desigualdad de
conocimiento y acceso a la informacin existente entre el agente y el principal en
desarrollo del contrato. Por ser el ejecutor directo del contrato, el agente cuenta con
informacin privilegiada (privada) sobre su grado de avance y cumplimiento. Cuando el
agente no revela dicha informacin por falta de incentivos, restringe considerablemente la
posibilidad del principal para monitorear los determinantes de su desempeo; y, por ende,
de medir y minimizar los riesgos de incumplimiento del contrato. En este sentido, el
problema de riesgo moral es una consecuencia del problema de asimetras de informacin.
La literatura resalta la adopcin de tecnologas de monitoreo del desempeo como parte
de la solucin a los problemas descritos (Olivera, 2008). Al establecer mecanismos
formales para la revelacin de la informacin privilegiada que tiene el agente, a travs del
uso de un marco metodolgico para la medicin y evaluacin de su desempeo, la
institucionalidad est en capacidad de generar los incentivos adecuados para remediar el
problema de asimetras de informacin; y, por esa va, proporcionar tambin los
incentivos apropiados para solucionar el problema de riesgo moral.
Es preciso sealar, sin embargo, que la adopcin de marcos de medicin y anlisis del
desempeo constituye una solucin a los problemas referidos solo en la medida en que: (1)
el sistema que ejecuta ese marco sea sostenible financiera y operacionalmente, y (2) sea
posible alinear los incentivos del agente hacia el cumplimiento del objeto contractual
encomendado por el principal. Cumplida tal condicin, no hay que perder de vista que el
monitoreo del desempeo es til y eficaz para el manejo de riesgos de incumplimiento
contractual derivados del riesgo moral y las asimetras de informacin, no de riesgos de
violacin a la restriccin presupuestal del contrato.
En lnea con los conceptos expuestos, Olivera (2008) sugiere que el seguimiento y la
evaluacin del desempeo del gasto pblico forman la herramienta indicada en el
contexto colombiano para garantizar que los mltiples tipos de principales los electores,
los partidos polticos, las representaciones regionales en el Congreso, las diferentes
entidades del ejecutivo, y agentes el Congreso y las diferentes entidades del ejecutivo,
que participan en las tres grandes etapas del complejo juego presupuestal preparacin,
presentacin y aprobacin, y ejecucin, y se caracterizan por tener preferencias
heterogneas e intereses geogrficos dispersos, puedan alinear o compatibilizar sus
incentivos hacia el cumplimiento de los objetivos del gasto.
As por ejemplo, en la etapa de preparacin o programacin presupuestal, en la cual las
entidades encargadas de asignar el presupuesto Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico (MHCP) en lo respectivo al funcionamiento y el servicio de la deuda y DNP en lo
respectivo a inversin actan como principales que delegan en sus agentes ministerios,
establecimientos pblicos y departamentos administrativos la ejecucin del gasto, el
seguimiento y la evaluacin del desempeo son mecanismos fundamentales para:
13

1. Convertir la informacin privilegiada o privada de los agentes (entidades

ejecutoras del gasto) en informacin pblica de manera que pueda solucionarse el
problema de asimetras de informacin que all se genera.
2. Controlar el comportamiento estratgico de los agentes que utilizan la informacin
privada de sus operaciones, programas y proyectos para mantener la inercia
presupuestal y/o lograr incrementos del gasto para su propio beneficio.
3. Controlar el comportamiento estratgico de los principales (autoridades
presupuestales) de esconder o revelar informacin parcial a los agentes sobre los
montos (cuotas) reales asignados a cada sector o cualquier otra informacin
fundamental para incrementar el poder de negociacin de los primeros durante la
etapa de programacin presupuestal.
4. Garantizar que los agentes tengan los incentivos e instrumentos adecuados para
cumplir las metas del gasto pblico en trminos de eficiencia y efectividad.
5. Garantizar la generacin de informacin necesaria para la priorizacin y
recomposicin del gasto con criterios de eficiencia, as como para su recorte cuando
la restriccin presupuestal lo exija.
En la etapa de presentacin y aprobacin presupuestal, en la cual el Congreso acta como el
principal y el ejecutivo como el agente, el seguimiento y la evaluacin del desempeo
tienen el propsito de que la aprobacin y el control poltico del presupuesto puedan
realizarse sobre la base de informacin tcnica detallada del gasto que revele el ejecutivo,
de manera que las decisiones tomadas por el legislativo no dependan exclusivamente del
regateo poltico.
A su turno, en la etapa de ejecucin en la que la poblacin votante adquiere el papel de
principal y el ejecutivo el de agente, y simultneamente, el ejecutivo adquiere el papel de
principal y sus entidades ejecutoras el de agente, el seguimiento y la evaluacin del
desempeo son imprescindibles para que la poblacin tenga momentos diferentes a las
elecciones ms frecuentes, menos mediatizados y libres de las distorsiones del ciclo
poltico para evaluar la conveniencia del gasto que ejecutan sus gobernantes. Las
rendiciones de cuentas del ejecutivo a la poblacin al igual que el seguimiento
presupuestal y de gestin a las entidades, con base en informacin de desempeo, son
esenciales para revelar el estado de avance y el cumplimiento de las polticas pblicas, y
saber si su ejecucin corresponde a las prioridades existentes a travs de procesos de
servicio operaciones, programas y proyectos concretos, transparentes y adecuadamente
estructurados.

3.1.2. Cmo medir el desempeo del gasto?

A pesar de ser relativamente corta, la experiencia internacional en materia de seguimiento
y evaluacin del desempeo del gasto pblico cuenta en el presente con algunos marcos
conceptuales y analticos para abordarlo que usualmente han sido acompaados por el
diseo y puesta en marcha de Sistemas de Informacin de Desempeo (SID). En casos
como los de Reino Unido y Australia, la unidad bsica de anlisis de desempeo del sector
pblico es el proceso de servicio.

14

Los procesos de servicio se definen como el mecanismo bsico que poseen las entidades
pblicas para transformar insumos, a travs de actividades, en servicios prestados. Estos
procesos se estructuran a travs de cadenas de valor y pueden dividirse al menos en dos
grandes categoras: los proyectos y las operaciones de funcionamiento. Esta aproximacin
resulta muy til y prctica para comprender tanto la naturaleza como la funcionalidad de
un marco metodolgico para la medicin y anlisis del desempeo del gasto como el que
requiere el pas en la actualidad.
El esquema 1 sintetiza el proceso de un servicio tpico que se financia con gasto pblico.
All se aprecia un escenario en el que el proveedor una agencia o entidad del gobierno
transforma, por medio de diversos tipos de actividades, insumos en bienes o servicios que
satisfacen los objetivos del proceso en trminos de sus productos esperados. El consumo
de esos bienes o servicios por parte de la poblacin dentro de un plazo corto relativo al
momento de su produccin o prestacin, genera a su vez un conjunto de resultados e
impactos sobre el bienestar social y la calidad de vida susceptibles de ser evaluados frente
a los objetivos de la poltica, a nivel de proceso de servicio, programa o proyecto en el
mediano y largo plazo.
La informacin de desempeo se genera, tanto en las etapas que comprenden el proceso
de servicio y su provisin, como en la generacin de sus resultados e impactos. Sin
importar la etapa, el marco de desempeo puede definirse multidimensionalmente. Un
caso posible puede plantear tres dimensiones: equidad, efectividad y eficiencia. En
concordancia con las definiciones propuestas de cada uno de estos conceptos, el marco
debe contar con criterios para su medicin que permitan la construccin de indicadores de
desempeo.
Por ejemplo, para el caso de la equidad en la provisin de servicios 5 , un criterio de
medicin puede ser el acceso real que tienen las poblaciones menos aventajadas del pas
poblaciones especiales, vctimas de la violencia, pobres y vulnerables a los servicios
sociales provistos por el Estado y su incidencia distributiva.
Por su parte, la eficiencia de los servicios puede ser abordada por medio de dos grandes
criterios de medicin la eficiencia econmica6 y la eficiencia del gasto. Al ser el foco central
del anlisis de este Archivo de Economa, a continuacin se presenta el marco conceptual
de la eficiencia del gasto como un paso en el desarrollo del marco metodolgico para la
medicin y el anlisis del desempeo del gasto pblico en Colombia.
Un posible concepto general de equidad, en el contexto colombiano, podra estar asociado a la
medida en que la provisin de servicios cumple en la prctica con los principios constitucionales
de: (i) promocin y garanta de todas las libertades, oportunidades y derechos fundamentales
establecidos en la Constitucin a toda la poblacin en condiciones de igualdad y (ii) distribucin de
los recursos pblicos mediante un esquema de gasto pblico progresivo, orientado a asegurar las
condiciones necesarias para que toda la poblacin pueda alcanzar un estndar mnimo de vida que
pueda catalogarse como decente o digna. Debido a lo anterior, esta dimensin podra medirse a
partir de indicadores que capturen el acceso real a los servicios provistos por el Estado que tienen
las poblaciones menos aventajadas del pas (poblaciones especiales, pobres y vulnerables),
complementados con indicadores que determinen la incidencia distributiva del gasto.
6 La eficiencia econmica corresponde, en trminos generales, al grado relativo de contribucin de
los servicios provistos por el Estado al bienestar de los distintos grupos de la poblacin.
5

15

Cabe destacar que la importancia del enfoque aqu presentado se deriva, no solo de los
aportes que este hace a la definicin y medicin prctica de conceptos de eficiencia del
gasto para el seguimiento y evaluacin ex ante y ex post de la inversin pblica, sino en
especial, de su capacidad para extender las funcionalidades de la eficiencia del gasto a la
construccin de herramientas tcnicas que contribuyen a mejorar los procesos de toma de
decisiones de asignacin presupuestal.
Es importante mencionar que adicionalmente existen otros criterios tanto para el
desempeo del proceso como para el desempeo de los efectos, como la calidad 7 , la
cobertura8 y la conveniencia9 en la prestacin de los servicios, entre otros.

Esquema 1.
Medicin de desempeo del gasto en el marco del proceso de servicio

Insumos
1. Equidad:
- Acceso
2. Eficiencia:
- Del gasto
- Econmica

Actividades

3. Calidad

Productos

Resultados

Impactos

Desempeo de los efectos

Desempeo del proceso

Objetivos

1. Equidad:
- Impactos
2. Eficacia y
Efectividad :
- Cobertura
- Conveniencia
3. Eficiencia y
Efectividad:
- Costo Efectividad

Fuente: Elaboracin con base en el Report on Government Services 2011 Australia (Steering Committee
for the Review of Government Service Provision, 2011: 1.13 - 1.19)

La calidad refleja el grado en que los bienes o servicios provistos por el Estado satisfacen las
expectativas y propsitos para los cual fueron provistos.
8 La cobertura se refiere al segmento poblacional o rea geogrfica cubiertos por los servicios del
Estado.
9 La conveniencia hace alusin a la capacidad de los bienes y servicios provistos por el Estado para
satisfacer las necesidades de la poblacin, sin que existan excesos o faltantes en su suministro.
7

16

3.1.3. Cmo entender la eficiencia del gasto pblico?

A pesar de ser un concepto microeconmico de la teora de la firma privada, la eficiencia de
los procesos y el gasto del sector pblico se ha convertido en uno de los principales
desafos de la Administracin Pblica en la ltimas tres dcadas. Suele pensarse que la
eficiencia, entendida ampliamente como el uso ptimo de los recursos para el logro de un
resultado especfico, es una situacin que tiene relevancia para el sector pblico solo en
momentos de estrechez fiscal. Sin embargo, aunque es evidente que las mayores presiones
por un gasto eficiente afloran durante los procesos de ajuste para conjurar situaciones de
dficit fiscal, los gobiernos han ido comprendiendo que detrs de estos, e incluso en
momentos de equilibrio o supervit se esconden considerables desperdicios de recursos y
metas fsicas incumplidas, originados en problemas estructurales de dficit de
desempeo del sector pblico.
En el contexto de los procesos de reforma administrativa del sector pblico que vienen
experimentado varios pases en las ltimas dcadas, corrientes tericas como la Nueva
Gestin Pblica -New Public Management (NPM) cuyo objetivo central ha sido promover
la adopcin de una perspectiva gerencial dentro de la Administracin Pblica, han
enfatizado la necesidad de adoptar la eficiencia como una dimensin fundamental del
desempeo. El argumento central de tal propuesta es que los cambios introducidos por
esos procesos de reforma han ido transformando los esquemas tradicionales de
organizacin, provisin y entrega de servicios pblicos basados en principios de jerarqua
burocrtica, planificacin, centralizacin y control directo, en esquemas basados en
principios de racionalidad econmica de eficiencia y efectividad muy semejantes a los del
sector privado (Garca y Garca, 2010: 5).
Los enfoques sobre la eficiencia del sector pblico que han surgido dentro del contexto
descrito son diversos y han enriquecido el anlisis desde distintas perspectivas. No
obstante, solamente dos de ellos, los de la eficiencia tcnica y la eficiencia asignativa, que se
ocupan especficamente de la eficiencia en el uso de los recursos, son considerados por
varios autores como los ms pertinentes e idneos para abordar la eficiencia del gasto
pblico10.
La eficiencia tcnica evala cul es la mxima cantidad de un producto especfico que un
proceso de servicio (proyecto u operacin de funcionamiento) determinado puede
generar, con una cantidad dada de insumos sean estos trabajo, capital fsico, capital
humano, recursos naturales o bienes y servicios. Alternativamente, cul es la mnima
cantidad de insumos que un proceso de servicio determinado requiere para generar una
cantidad dada de un producto especfico.
Por su parte, la eficiencia asignativa evala cul es la mxima cantidad de un producto
especfico que un proceso de servicio (proyecto u operacin de funcionamiento)
determinado puede generar, con un nivel de costos dado11, o alternativamente, cul es el

Autores como Mandl, Dierx y Ilzkovitz (2008).

La eficiencia asignativa determina una combinacin ptima de insumos dados unos precios de
mercado.

10
11

17

mnimo costo que un proceso de servicio determinado requiere, para generar una cantidad
dada de un producto especfico.
Un marco para la medicin y el anlisis de la eficiencia del gasto pblico en un proceso de
servicio determinado puede combinar los dos enfoques anteriores al evaluar cul es la
mxima cantidad de un producto especfico que un nivel dado de costo en insumos,
financiado con gasto pblico, puede generar, o alternativamente, cul es el mnimo costo
en insumos, financiado con gasto pblico, que se requiere para generar una cantidad dada
de un producto especfico (Mandl, Dierx y Ilzkovitz, 2008: 3-4).
Dicho marco de medicin y anlisis se construye a partir de la identificacin del flujo
productivo y de impacto o cadena de valor que caracteriza un proceso de servicio tpico de
gasto pblico. El esquema 2 hace una representacin sinttica del concepto descrito.

Esquema 2. Cadena de valor de un proyecto o programa tpico de inversin

Insumos
Costos
monetarios

Actividades

Producto

Resultados

Objetivos
especficos

Impacto
Efectos
esperados

Fuente: Elaboracin propia de los autores.

Segn la organizacin del esquema 2, las cadenas de valor describen una relacin
secuencial y lgica entre insumos, actividades, productos, resultados e impactos en la que
se aade valor a lo largo de su proceso de transformacin. En un sentido ms prctico, se
puede decir que en una primera etapa de la cadena de valor se toman insumos, que tienen
unos costos asociados, y bajo alguna tecnologa y procesos, se transforman, en productos.
Luego, en una segunda etapa, los productos bajo condiciones especficas generan
resultados, que en un tiempo mucho mayor, crean ms valor al convertirse en impactos,
que deben cumplir, parcial o totalmente, alguna funcin pblica o social del Estado.
Es importante resaltar que la medicin de la eficiencia del gasto centra su inters en la
captura y el anlisis de informacin de desempeo involucrada en la primera etapa de
generacin de valor de la cadena. Como se observa en el esquema 3, a travs del concepto
de productividad del gasto, mediante el cual se mide qu tan bueno es un proceso de servicio
particular transformando insumos cuyos costos son financiados con gasto pblico en
productos, es posible determinar su eficiencia, comparando la productividad observada del
proceso con un parmetro de productividad ptima o estndar, que para el caso de los
procesos del sector pblico puede ser la esperada12.

La posibilidad de tomar la productividad esperada de un proceso de servicio como un parmetro

de optimalidad se debe a que, distinto a los mercados competitivos donde existen muchas firmas
que llevan a cabo procesos productivos comparables y es posible determinar una frontera ptima

12

18

Esque
ema 3. Med
dicin de la
l eficienciia y efectiv
vidad del g
gasto en ell marco de la
caden
na de valor

Fuentte: Elaboraci
n con base en
n Anderson, K
Klaassen y Niispen (2009: 44).

La con
nfiguracin del esquem
ma 3 permite establecerr con claridaad la difereencia existen
nte
entre los concepto
os de eficien
ncia y efectiv
vidad del gassto, que frecuentementee tienden a sser
confun
ndidos, mez
zclados o equ
uiparados. Como
C
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duce del esq
quema, la efeectividad es,, al
igual que la eficiiencia, un co
oncepto rela
ativo, pero se calcula ccomo la relacin entre la
capacid
dad de impactto observada
a y esperada
a, donde stta ltima deenota, a su v
vez, la relaciin
entre el producto
o generado en el proceeso productiivo y su im
mpacto en laas condicion
nes
econm
micas o sociales de la po
oblacin.
Comp
plementario a los indica
adores establecidos, la m
medicin dee la producttividad crea la
posibiilidad de callcular costos de oportunid
dad del gasto ppblico, a traavs de la co
onstruccin de
indicad
dores de trrminos de in
ntercambio entre
e
sus usos y desstinos alterrnativos. Essos
indica
adores mideen las unida
ades de pro
oducto de u
un servicio particular por ejemp
plo,
nmerro de nios menores de 5 aos aten
ndidos en ceentros de dessarrollo infaantil a las q
que
irremeediablementte renuncia el
e sector p
blico al desstinar el monto de recu
ursos necesarrio
para su financiaci
n a la prov
visin de uniidades de prroducto de o
otro servicio por ejemp
plo,
nmerro de kilm
metros de carretera construidos
c
. La deterrminacin de costos de
oportu
unidad del gasto
g
constittuye un aporrte sustanciaal a la batera de criterio
os tcnicos q
que
garanttizan un prroceso adecu
uado en la toma de d
decisiones de asignacin
n de recurssos
presup
puestales. Dicho
D
processo se caracteeriza por esstar sustentaado en el d
desempeo d
del
gasto y no en su ejjecucin fina
anciera.

de pro
oductividad, en
e el caso dell sector pbliico suele habeer muchos prrocesos que sson adelantad
dos
por un
na sola entidad
d o son difcillmente compa
arables.

19

3.1.4. Principales retos metodolgicos para la medicin de la

productividad del gasto
De acuerdo con algunos autores, la modernizacin de la Administracin Pblica ha puesto
sobre la mesa la necesidad de considerar a la eficiencia como un criterio fundamental de la
gestin de los procesos de servicio y el gasto pblico (Anderson et al., 2009; Hughes, 2003).
La definicin y el uso del concepto de eficiencia han sido ampliamente discutidos desde la
teora microeconmica de la firma privada; sin embargo, su desarrollo desde la economa
pblica ha sido limitado. Para evaluar la eficiencia del sector pblico es indispensable
introducir elementos adicionales con el objeto de establecer un marco de anlisis que
recoja las particularidades del concepto de productividad en el sector.
Las principales limitaciones tcnicas y metodolgicas fundamentales de extrapolar los
conceptos originales de productividad y eficiencia de la microeconoma de la firma
privada al sector pblico identificadas por la literatura son las siguientes (Anderson et al.,
2009; Atkinson, 2005; Trillo, 2002):
1. Existen dificultades para hacer una identificacin completa del universo de
productos bienes y servicios que provee el sector pblico, a diferencia del caso
del mercado, debido a la naturaleza tcnica de algunos de ellos. La dificultad para
determinar el carcter y contenido de los servicios colectivos en sectores como la
defensa, la justicia y el medio ambiente, para citar algunos, es ilustrativa.
2. En algunas ocasiones, los costos de los servicios pblicos, no pueden especificarse
con facilidad por la presencia de fenmenos como externalidades costos y
beneficios impuestos por terceros, costos compartidos con otros servicios, mala
especificacin de las actividades y la cadena de valor de los procesos, unido a la
ausencia de mtodos contables de costeo por actividades.
3. Evaluar la productividad del gasto de manera no ambigua requiere filtrar los
aspectos cualitativos del desempeo de una organizacin del sector pblico
restricciones de economa poltica que interfieren en la produccin de bienes y
servicios pblicos.
4. Con frecuencia, la productividad de los procesos de servicio del sector pblico
programas o proyectos no puede ser capturada a travs de un solo indicador, lo
que crea problemas de seleccin o agregacin en la medicin.
5. Las mediciones de productividad por lo general no estn ajustadas por la calidad
de los productos. Esa situacin es particularmente relevante en los casos de
productos que son servicios, debido a que all la medicin de productividad y
eficiencia dependen crticamente de su calidad satisfaccin generada por el
consumo del servicio.
6. En general, la productividad es un concepto que puede ser medido solamente en
procesos productivos formulados como tales, donde la cadena de generacin de
valor las actividades, los costos asociados, los productos y sus vnculos causales,
se encuentra claramente especificada. Por tal razn, medir la productividad del
gasto pblico es imposible en aquellos casos donde los usos y destinos
presupuestales no se encuentran asociados a algn proceso productivo que cumpla
con las caractersticas mencionadas.
20

3.1.5 Funcionalidades de la medicin de la productividad y la eficiencia

del gasto pblico
De la revisin conceptual presentada pueden extraerse tres funcionalidades bsicas de la
medicin de la productividad y la eficiencia del gasto:
1. Brindar criterios tcnicos de evaluacin y asignacin intra e intersectorial del
gasto flexible segn las prioridades de poltica pblica. Los indicadores de
productividad permiten establecer trminos de intercambio que reflejan el costo
de oportunidad del gasto pblico entre y al interior de diferentes sectores. Ante la
existencia de restricciones presupuestales, conocer el costo de oportunidad entre
las distintas alternativas del gasto es un requerimiento indispensable para saber
cmo se modifica o altera el cumplimiento de las metas de poltica pblica con las
decisiones de asignacin o modificacin del presupuesto.
2. Contribuir a la creacin de un sistema de informacin de desempeo. Los
indicadores de productividad y eficiencia del gasto proveen la informacin no solo
pertinente sino tambin relevante para el seguimiento y la evaluacin de su
desempeo en una de sus tres principales dimensiones. Contar con esta
informacin es fundamental para la implementacin de lneas base que permitan
medir cuantitativamente los cambios de la productividad y la eficiencia en el
tiempo, compararlos con estndares establecidos externos, sectoriales, regionales,
entre otros, identificar los casos crticos, mejorar su control y establecer tanto
pautas como planes para su mejoramiento. La adopcin de este tipo de
herramientas permite dar los primeros pasos hacia una presupuestacin de
desempeo.
3. Proveer instrumentos tiles para incentivar la eficiencia de las entidades. Los
indicadores de productividad del gasto constituyen insumos fundamentales para
la creacin de un esquema de incentivos a la eficiencia presupuestal, mediante el
otorgamiento de premios y beneficios a las entidades ejecutoras ms productivas
de cada sector.

3.2.
Marco conceptual de la efectividad: usos y destinos del gasto
pblico
Como ya se anot, la efectividad del gasto pblico puede entenderse como el grado en que
el gasto cumple con sus objetivos esperados, los cuales estn relacionados con el
mejoramiento del bienestar social y la prosperidad econmica de la poblacin. Determinar
en qu gasta el Estado y establecer si el gasto se dirige realmente a aquellos usos y
destinos a travs de los cuales se esperan obtener unos productos, resultados e impactos
determinados que satisfagan los objetivos deseados, es una tarea compleja que tiene como

21

uno de sus principales determinantes la calidad y la eficacia del sistema de informacin

presupuestal.
Los sistemas de informacin presupuestal tpicos del sector pblico brindan informacin
sobre ingresos y gastos programados y ejecutados, junto con estados de fuentes y usos de
fondos. Adicional a esto, las clasificaciones presupuestales del gasto constituyen criterios
de codificacin y ordenacin de esa informacin que resultan indispensables para
establecer los vnculos entre un tipo dado de intervencin, que se ejecuta a travs del
gasto, y un conjunto de usos y destinos determinados. En este sentido, las clasificaciones
presupuestales son un elemento necesario para conocer en detalle la composicin del
gasto, su alcance real y su efectividad.
Los sistemas de informacin presupuestal, abordados a travs de las clasificaciones del
gasto, buscan responder desde diferentes perspectivas a la pregunta en qu se gasta el
presupuesto. Las tres ms utilizadas en el entorno internacional son las de usos econmicos,
destinos funcionales y destinos programticos del gasto.
La clasificacin econmica permite establecer las fuentes, usos y financiamiento del
presupuesto desde el punto de vista de la naturaleza de las transacciones econmicas que
realiza el Gobierno para cumplir con sus funciones ingresos y gastos corrientes y de
capital, transferencias, subsidios, servicio de la deuda, crditos, entre otros.
La clasificacin funcional, por su parte, permite establecer los destinos del presupuesto
desde el punto de vista de las finalidades sectoriales que persigue el Gobierno para
cumplir con sus objetivos vivienda, infraestructura de transporte y comunicaciones,
innovacin, seguridad, entre otros. Alternativamente, la clasificacin programtica, permite
determinar los destinos del presupuesto desde la perspectiva de los programas y
subprogramas que planea y ejecuta el Gobierno para cumplir con las estrategias y los
objetivos de la planeacin central. Es preciso anotar que debido al alcance de este Archivo
de Economa, tal clasificacin no ser abordada.
En general, los diferentes lectores presupuestales son necesarios para establecer, por un
lado, si los gastos efectivamente financian los usos especficos a travs de los cuales se
busca un impacto econmico o social en particular; y por el otro, si estos efectivamente se
dirigen a los sectores y programas que son prioritarios, y en qu grado impactan.
La informacin de las clasificaciones presupuestales es esencialmente til para dos fines:
1. Establecer una contabilidad clara y detallada de los usos econmicos y los destinos
funcionales del gasto pblico que permita saber dnde se concentran los recursos
del presupuesto, cul es su tendencia y cmo se relacionan con los objetivos,
prioridades y esquemas de financiacin del Estado.
2. Realizar anlisis adecuados y oportunos del gasto pblico, en trminos de la
ejecucin de las polticas del Gobierno. Tambin, permite hacer seguimiento a la
gestin del presupuesto, ya que brinda herramientas de informacin a los
organismos que asignan los recursos, a los agentes ejecutores y ofrece informacin
organizada para la rendicin de cuentas.

22

Adems, es importante destacar que a travs del cruce de la informacin suministrada por
ms de un lector presupuestal se puede conocer con mayor detalle la composicin del
gasto. Por ejemplo, al relacionar la informacin de las clasificaciones econmica y
funcional puede desagregarse el gasto sectorial en trminos de ingresos corrientes,
transferencias, operaciones de endeudamiento, gastos e inversiones de capital, entre otros.
O, alternativamente, es posible desagregar las diferentes partidas del gasto o la inversin
por sectores.
De esta forma, las clasificaciones presupuestales constituyen lectores adicionales y
complementarios del presupuesto indispensables para hacer seguimiento a las polticas
establecidas por el Gobierno y son un determinante primordial en los procesos de
asignacin de recursos, dado que ofrecen herramientas tcnicas que hacen contrapeso a los
criterios propios de la economa poltica del proceso presupuestal. En este sentido, las
clasificaciones viabilizan el seguimiento a la efectividad del gasto, constituyndose en un
mecanismo til y funcional para Gastar bien.

3.2.1. Clasificacin econmica

La clasificacin econmica permite elaborar una composicin contable de las transacciones
financieras del sector pblico que refleje los usos econmicos a los cuales se est
dirigiendo el gasto. Provee informacin valiosa para la formulacin y el seguimiento de la
poltica econmica, ya que proporciona los insumos necesarios para estimar los efectos
directos de la inversin pblica sobre el producto interno bruto, los agregados financieros
y la distribucin del ingreso, as como los efectos multiplicadores de la inversin sobre el
empleo, el consumo y el ahorro.
Adicionalmente, provee herramientas para la planeacin econmica y la medicin de
impacto de la poltica fiscal, brindando informacin para realizar proyecciones de los
niveles de inversin pblica que son requeridos para alcanzar determinadas metas de
expansin o crecimiento econmico, profundizacin financiera y sostenibilidad de la
deuda pblica.
Para aproximarse a esta clasificacin la principal fuente internacional es el Manual de
Estadsticas de las Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001)13, que
permite clasificar detalladamente las operaciones financieras del sector pblico, por lo cual
es til para el anlisis de la situacin financiera, el impacto macroeconmico y las polticas
pblicas de un pas. En el contexto colombiano, la fuente oficial la constituye el Manual de
Clasificacin Econmica del Presupuesto General de la Nacin del Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2008)14.
Este manual es una versin actualizada y ampliada de la primera edicin publicada en 1986, y
presenta diversos cambios conceptuales y metodolgicos, entre los que se destaca la armonizacin
de las estadsticas del sector pblico con otros sistemas de estadsticas macroeconmicas,
particularmente, con el Manual de Estadsticas Financieras y Monetarias del FMI.
14 Existen otras clasificaciones econmicas alternativas, como la consultora Lectores del
Presupuesto (Colciencias y Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2000), que plante una
13

23

3.2.2. Clasificacin funcional

A travs de la clasificacin funcional se puede: (1) elaborar una composicin sectorial del
gasto que evidencie los destinos efectivos a los cuales est dirigido, (2) determinar si dicha
distribucin corresponde o no, y en qu grado, a las prioridades de poltica pblica
establecidas, y (3) cuando el gasto no est alineado con los objetivos propuestos, permite
reorientar los recursos necesarios para alcanzar tales fines.
Por otra parte, este tipo de clasificacin facilita la medicin del impacto social y sectorial
del gasto, brindando informacin sobre su efecto en el bienestar y calidad de vida de la
poblacin, y su incidencia distributiva.
Las dos metodologas internacionales ms importantes son el Clasificador de las
Funciones del Gobierno (COFOG) elaborada por la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE) y publicada por la Divisin de Estadsticas de las Naciones
Unidas (Naciones Unidas, 2001) y el Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas
publicado por el FMI (FMI, 2001). A travs del COFOG puede examinarse a lo largo del
tiempo las tendencias de los gastos pblicos en finalidades determinadas y realizar
comparaciones de gasto entre diferentes pases, mientras que el Manual de Estadsticas de
las Finanzas Pblicas ofrece un clasificador del gasto que detalla los objetivos
socioeconmicos que persiguen las unidades del Gobierno, por medio de distintos tipos de
erogaciones, y armoniza esa informacin con el Sistema de Cuentas Nacionales.
Para el caso colombiano la fuente ms importante es el documento de Clasificacin
Funcional del Gasto Pblico del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, 2008)15.

4. Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto de

inversin en el contexto colombiano
La mayora de las oficinas encargadas del presupuesto pblico en los pases pertenecientes
a la OCDE cuentan con mltiples esquemas para el seguimiento y la evaluacin del
desempeo del gasto pblico. En algunos casos, como se mostr anteriormente, tienen
incorporados sistemas integrales para la medicin del desempeo en dimensiones de
equidad, eficiencia y efectividad, y sus reportes son, en buena proporcin, materia prima
para la asignacin del presupuesto pblico.
interpretacin del gasto que incluyera las categoras de inversin en capital fijo, social, humano y
ambiental; y la consultora realizada por Rodrguez (2008) que tiene en cuenta el tipo de gasto y su
objeto, a travs de una desagregacin en formacin bruta de capital, gasto social y gastos de
funcionamiento.
15 Otra alternativa de clasificacin es la ofrecida por el Sistema de Cuentas Nacionales del
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), la cual cubre a todas las entidades
del sector pblico y presenta la informacin presupuestal por finalidad, actividad y variable
econmica, y facilita las comparaciones internacionales.

24

En Co
olombia, en contraste, ell esquema de
d seguimien
nto y evaluacin presu
upuestal de llos
serviciios provistoss por el Esta
ado se concen
ntra en el seeguimiento ffinanciero, p
para evidenciar
que la
as entidades pblicas se especializan
n en la conssecucin de llos recursoss que asegurran
la pueesta en marccha de sus programas,
p
ms
m no en l a programaacin, seguim
miento fsico
oy
evalua
acin de loss productoss, resultadoss o impacto
os que con dichos recu
ursos podran
genera
arse y menos, en el cmoo de dicha prrovisin.
A parrtir de la esttructura de generacin de valor pllanteada en el esquemaa 4, es posib
ble
caracteerizar al marco
m
colomb
biano actua
al de asignaacin, seguiimiento y eevaluacin d
del
gasto, como uno que
q se conceentra princip
palmente en el eslabn d
de insumoss, ignora el de
productos y con
nsidera parciialmente el de
d los impaactos.
Lo antterior tiene tres
t
implicacciones funda
amentales.
1. En presen
ncia de un seguimiento
s
o del gasto basado excclusivamentee en insumo
os,
existe la teendencia a ha
acer el supu
uesto monum
mental de qu
ue los insum
mos financiad
dos
efectivameente se tran
nsforman en
n los produ
uctos que ssatisfacen ell objeto y llos
impactos esperados
e
deel gasto.
2. Las entida
ades reciben
n ao tras ao recurssos indepen
ndientementee de qu ttan
favorable o desfavora
able sea su desempeo frente a lo
os objetivos de la poltiica
pblica, heecho que ma
antiene la ineercia y el inccrementalism
mo presupueestal.
3. La rendiciin de cuentas termin
na ofreciend
do una visiin tan lim
mitada y po
oco
transparen
nte del uso dado por las entidadees a los recu
ursos pbliccos, que en la
prctica see vuelve inttil para los propsitos
p
qu
ue fue conceebida.

Esque
ema 4. Collombia en el marco de
d seguimieento y evalluacin dell desempe
o
del ga
asto pblicco

Fueente: Elaboraccin propia dee los autores.

25

En los ltimos diez aos se han puesto en marcha iniciativas encaminadas a orientar las
prcticas presupuestales con procedimientos que permiten cumplir de manera ms eficaz
las restricciones presupuestales de la Nacin. Tambin se han creado instrumentos,
mediante los cuales se busca armonizar, por un lado, el tamao del presupuesto a las
restricciones que el Estado tiene; y, por otro, las necesidades de la poblacin a las
iniciativas de gasto del sector pblico.
Se introdujeron instrumentos de planeacin que actan como lineamientos fiscales como
el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que presenta la estrategia fiscal proyectada a diez
aos alineada con las previsiones macroeconmicas y los mandatos de endeudamiento,
racionalizacin del gasto y responsabilidad fiscal; y el Marco de Gasto de Mediano Plazo
(MGMP) que consistentemente con el MFMP detalla los lineamientos presupuestales de
forma dinmica (cuatrienalmente), para hacer ms explcitos los objetivos de
sostenibilidad fiscal en la preparacin anual del presupuesto pblico. Adicionalmente, se
adopt una Regla Fiscal16, que al complementar los instrumentos anteriores, fortalece la
disciplina fiscal fijando compromisos especficos sobre el balance estructural del Gobierno
Nacional Central, acorde con sus ingresos y gastos; as reduce as la vulnerabilidad de la
actividad econmica a las fluctuaciones del ciclo econmico.
Aunque los cambios institucionales anteriores no tienen implicaciones directas sobre el
cmo gastar, el inters de generar informacin presupuestal relativa al desempeo de la
inversin pblica, ha sido manifiesto a travs de la implementacin de cambios
procedimentales como el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Pblicas (SUIFP) del
DNP. Este sistema de informacin integra los procesos asociados a cada una de las fases
del ciclo de la inversin pblica formulacin, programacin, ejecucin y seguimiento y
tiene como objetivo acompaar a los proyectos de inversin desde su formulacin hasta la
entrega de los productos, articulndolos con los programas de Gobierno y las polticas
pblicas.
Paralelamente a la incorporacin del SUIFP a los procesos de gestin de la inversin
pblica nacional, en el marco del Programa de Reforma a la Administracin Pblica (PRAP)17
se busc fortalecer la gestin pblica orientada a resultados mediante la realineacin
estratgica del Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (SINERGIA) que rene
el Sistema de Seguimiento a las Metas del Gobierno (SISMEG) 18 , el Sistema Nacional de

Atada al Acto Legislativo 003 del 1 de julio de 2011, de Sostenibilidad Fiscal; y a la Ley 1473 del 5
de julio de 2011, por medio del cual se establece una regla fiscal.
17 Este programa llevado a cabo entre 2003 y 2008 tuvo como uno de sus principales objetivos el
incremento de la productividad en la Administracin Pblica a partir del mejoramiento de la
eficiencia, eficacia y transparencia de las entidades y el fortalecimiento de los sistemas estatales de
gestin, utilizando como estrategia la evaluacin de la eficiencia organizacional en un grupo de
entidades particulares.
18 El Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno es una herramienta de trabajo interinstitucional y
de informacin gerencial, desarrollado en lnea para la programacin, gestin y monitoreo de los
resultados de los principales programas de accin de Gobierno. En este Sistema interactan las
entidades de la Rama Ejecutiva involucradas directamente en el cumplimiento de los compromisos
gubernamentales, las cuales reportan peridicamente la informacin de los avances alcanzados con
16

26

Evaluacin (SISDEVAL)19, y la Red Colombiana de Monitoreo y Evaluacin de Poltica Pblica20

(DNP, 2010). Esas herramientas, a su vez, se encuentran en un proceso de articulacin al
Sistema de Seguimiento a Documentos CONPES (SISCONPES)21.
Aunque las iniciativas mencionadas han sido piezas fundamentales de un andamiaje para
la gestin pblica orientada a resultados, an enfrentan grandes retos en la generacin de
condiciones y elementos indispensables para la consolidacin de un sistema de
informacin y medicin de desempeo del gasto que sea til para la toma de decisiones.
Como se explicar ms adelante, ello se debe a que el pas carece de un arreglo
institucional (legal y cultural de las prcticas pblicas) para funcionar en un esquema
orientado al desempeo y de metodologas para generar informacin que pueda alimentar
confiablemente un proceso de toma de decisiones basado en criterios de productividad,
eficiencia y efectividad del gasto. Las considerables restricciones de calidad de la
informacin existente en los sistemas presupuestales y de gestin ya mencionados y su
desarticulacin son, en buena medida, responsables de este fenmeno.
Unido a lo anterior, algunos estudios recientes realizados por el DNP22 evidencian que en
Colombia el sistema presupuestal no cuenta con informacin robusta de usos econmicos
y destinos funcionales del gasto; por consiguiente, esta no desempea ningn papel
determinante en las decisiones de asignacin de gasto. Adems, la desvinculacin entre las
normas presupuestales y los procesos de clasificacin presupuestal, impiden la generacin
de composiciones econmicas, funcionales o programticas detalladas de la inversin
pblica.
Dentro del contexto descrito, al menos cinco razones justifican el diseo y puesta en
marcha de una agenda de acciones y modificaciones a los procesos de programacin y
seguimiento del Presupuesto General de la Nacin (PGN) con el propsito de crear las
condiciones necesarias para Gastar bien, las cuales se presentan a continuacin sin
orden de importancia definido:

respecto a las metas cuatrienales y anuales relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo y otros
compromisos prioritarios del Gobierno.
19 El Sistema Nacional de Evaluacin se ocupa del desarrollo de evaluaciones de carcter estratgico
y la promocin de la cultura de la evaluacin a nivel nacional. Su objetivo es generar informacin
con respecto a las caractersticas de las polticas pblicas que permita la mejora de las
intervenciones del Estado. El Sistema est en desarrollo.
20 La Red es un espacio de gestin de conocimiento mediante la cooperacin horizontal y vertical
entre Gobiernos locales, academia, centros de pensamiento y entidades del Gobierno nacional. A
travs de la Red se busca intercambio de experiencias en monitoreo y evaluacin, metodologas y
tcnicas que fomenten la implementacin de una gestin pblica orientada a resultados en
Colombia.
21 El Sistema de Seguimiento a Documentos CONPES monitorea el avance de los distintos actores
que participan en la ejecucin de las polticas, programas y proyectos formulados por el Gobierno
nacional a travs de los documentos aprobados por el Consejo de Poltica Econmica y Social
(CONPES).
22 Como las consultoras realizadas por Formas Finales (2009) y Rodrguez (2008).

27

Desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconmica:

1. Cambio de la cultura incrementalista del gasto pblico. Es imperativo dar un
vuelco a la cultura de la Administracin Pblica que tiende a asociar mejores
gestiones con presupuestos ms grandes. En la actualidad parecen ser contadas las
rendiciones de cuentas que sustentan el xito de sus gestiones y resultados en
ganancias de eficiencia y efectividad del gasto, y no exclusivamente en mayores
apropiaciones y ejecuciones presupuestales.
2. Adopcin de una restriccin presupuestal institucional fuerte del sector pblico
(Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 28-31). La aprobacin del Acto
Legislativo 003 de 2011, que otorg jerarqua constitucional al concepto de
sostenibilidad fiscal, y de la Ley 1473 de 2011, que estableci una regla fiscal y
otras disposiciones que operacionalizan ese concepto, dotaron al Gobierno nacional
de dos nuevas herramientas fundamentales para el cumplimiento de metas fiscales
consistentes con la senda programada de reduccin de la deuda pblica, el ahorro
de recursos necesario para ejecutar la poltica contracclica y la programacin
macroeconmica. Aun cuando el compromiso con el cumplimiento de una
restriccin fuerte del gasto de tales caractersticas le proporcionar un adecuado
margen de flexibilidad al Gobierno para intervenir a travs de la poltica
contracclica, ser imperativo concentrarse en la efectividad y la eficiencia del
gasto, para contribuir con la liberacin del espacio fiscal necesario para la atencin
de contingencias y sostenimiento de los avances en sectores prioritarios salud,
desplazados, vctimas del conflicto, pensiones, infraestructura de transporte y
seguridad.
Desde el punto de vista de las prioridades de poltica pblica:
3. Incremento esperado de los ingresos pblicos regionales por auge del sector
petrolero y la Ley del Sistema General de Regalas (Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, 2010). Por efecto de la elevada dinmica observada en las
actividades y la inversin extranjera del sector petrolero en los aos recientes, el
Gobierno nacional espera que la produccin de petrleo crezca un 80% en la
presente dcada. Como consecuencia de ese auge proyectado, se espera que los
recursos percibidos por concepto de regalas pasen de 7,5 billones de pesos en 2010
a cerca de $12 billones en 2020. Con el propsito de hacer consistente dicho
incremento transitorio de los ingresos con las metas de estabilidad
macroeconmica, crecimiento y equidad, fue sancionada la Ley 1530 de 2012 que
regula la organizacin y funcionamiento del Sistema General de Regalas23 y los
decretos que la reglamentan. El sistema contempla la creacin de tres nuevos
A travs de este sistema se persigue el logro de objetivos como: (1) crear condiciones de equidad
en la distribucin de los ingresos provenientes de la explotacin de recursos naturales no
renovables, (2) promover el desarrollo y competitividad regional, (3) fomentar la estructuracin de
proyectos que promuevan el desarrollo de la produccin minero-energtica; y (4) propiciar
mecanismos y prcticas de Buen Gobierno.

23

28

fondos de recursos 24 cuya presupuestacin debe adoptar estrictos criterios de

eficiencia y efectividad para que los resultados obtenidos no se desven de las
metas trazadas.
Desde el punto de vista de la presupuestacin del gasto:
4. Necesidad de equilibrar la balanza de decisiones presupuestales. Un
determinante primordial del xito de los procesos de asignacin de recursos
medido en trminos de su sostenibilidad, eficiencia y efectividad, es el equilibrio
que pueda lograr la balanza de decisiones presupuestales entre los criterios
tcnicos de asignacin y el resto de criterios propios de la economa poltica del
proceso presupuestal. Esos criterios tcnicos de asignacin eficiente, por ejemplo,
se basan en anlisis y evaluaciones tanto del gasto como del desempeo de los
sectores, y buscan que los recursos fluyan hacia los programas y proyectos que
generan mayor productividad y rentabilidad social.
5. Ingreso de Colombia al club de pases de la OCDE. Adems de las reformas de
disciplina y sostenibilidad fiscal, el diseo e implementacin de una agenda de
reformas, polticas y prcticas presupuestales orientada a la eficiencia y efectividad
del gasto pblico, constituye un elemento fundamental dentro del conjunto de
requisitos tanto econmicos como institucionales que el pas debe reunir para
cumplir su objetivo de lograr la aprobacin de una hoja de ruta para ingresar a la
OCDE.
Al igual que en la experiencia internacional expuesta en la seccin 3, la principal
restriccin que enfrenta el fortalecimiento de criterios tcnicos para Gastar bien, es la
necesidad de adoptar una agenda certera para la consolidacin de los sistemas de
informacin existentes en materia presupuestal y de desempeo de las entidades pblicas
de los niveles central, descentralizado y territorial. Resulta complicado priorizar acciones,
evaluar resultados, disear planes de mejoramiento y, en general, medir no solo la
eficiencia sino tambin la efectividad del gasto pblico, sin informacin adecuada que d
cuenta con transparencia y oportunidad de tales procesos y resultados.
Por lo anterior y con el objeto de profundizar los esfuerzos realizados hasta el momento en
la creacin de mecanismos e instrumentos que permitan mejorar, tanto los procesos de
planeacin, programacin, y seguimiento del gasto pblico, como la calidad e idoneidad
de la informacin generada y reportada por dichos procesos, la estrategia de investigacin
sobre Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto de inversin nacional, adelant un
primer estudio que sent las bases para la medicin y evaluacin del desempeo de la
inversin nacional e indag sobre la estructura de los sistemas de informacin existentes.
En desarrollo de esta estrategia se consider fundamental avanzar en el entendimiento
sectorial de la inversin, unido al conocimiento de los procedimientos, incentivos y
caractersticas de las entidades en cuanto a formulacin, evaluacin y seguimiento de la
Fondo de Ahorro y Estabilizacin, Fondo de Compensacin Regional y Fondo de Desarrollo
Regional.
24

29

inversin, mediante ejercicios piloto de diagnstico en sectores prioritarios para el pas. En

la seccin 5 se detallan los objetivos, la metodologa, las actividades y los resultados de
esos ejercicios.

5. Ejercicios piloto para el anlisis de la productividad,

eficiencia y efectividad del gasto de inversin en Colombia
Tres ejercicios piloto se llevaron a cabo en los sectores prioritarios25 de Infraestructura de
Transporte, Salud y Proteccin Social Infantil, a travs del anlisis de 28 proyectos 26
registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional (BPIN) del
SUIFP27, que representan algunas de las iniciativas ms importantes de gasto en cada uno
de los sectores abordados28.
Los objetivos generales de los ejercicios fueron:
1. Evaluar la calidad e idoneidad de la informacin presupuestal y de desempeo de
los proyectos reportada por el SUIFP para la medicin de la productividad ex ante
de la inversin y la clasificacin presupuestal de usos econmicos y destinos
funcionales de la inversin.
2. Realizar un primer clculo ilustrativo de los indicadores de productividad ex ante
de los proyectos, y una clasificacin econmica y funcional de la inversin,
igualmente ilustrativas, de los proyectos seleccionados.
3. Adelantar un diagnstico de los determinantes institucionales, metodolgicos y
procedimentales de la calidad y eficacia de la informacin necesaria para el clculo
de la productividad ex ante y la clasificacin econmica y funcional de la inversin.
4. Sintetizar los resultados generales de los ejercicios en cuanto a construccin de
indicadores de productividad ex ante y clasificacin por usos econmicos y
destinos funcionales de la inversin.
25 Los aspectos evaluados para determinar su prioridad se relacionaron con la importancia del
sector en trminos de (1) la institucionalidad presupuestal, (2) su aporte al crecimiento econmico
colombiano, (3) las necesidades sectoriales y su impacto fiscal, y (4) los ejes de la poltica anticclica
puestos en marcha por el Gobierno nacional. As mismo, se tuvo en cuenta la factibilidad de
abordar cada uno de estos proyectos, segn la completitud, la calidad, la provisin oportuna y el
acceso a la informacin, junto con las dificultades en la programacin del Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI).
26 De los 28 proyectos seleccionados, 10 pertenecen al sector de Infraestructura de Transporte, 10 al
sector de Salud y 8 al de Proteccin Social Infantil (anexo 1).
27 El Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional (BPIN) hace parte del SUIFP y es la
plataforma para el registro y la sistematizacin de los proyectos de inversin susceptibles de ser
financiados o cofinanciados con recursos del Presupuesto General de la Nacin durante todo su
ciclo de vida y que deben ser presentados por las entidades y establecimientos pblicos del orden
nacional.
28 Los aspectos considerados para su seleccin fueron: (1) la experiencia y el conocimiento
especializado de los funcionarios de la DIFP en los diferentes proyectos, (2) la representatividad e
importancia relativa del proyecto, (3) la informacin disponible a nivel de proyectos y (4) el
cumplimiento de la naturaleza de inversin del proyecto.

30

Las actividades y la metodologa realizadas para el cumplimiento de los objetivos

enunciados, as como los resultados obtenidos, se presentan a continuacin en los cuatro
grandes pasos que comprendieron el desarrollo de los ejercicios piloto.

5.1.
Paso 1: Evaluacin de la calidad e idoneidad de la informacin
reportada por el SUIFP para el clculo de indicadores de
productividad y la clasificacin de usos y destinos de la inversin
5.1.1. Calidad de la informacin para la medicin de indicadores de
productividad ex ante de la inversin
En relacin con la evaluacin de la calidad e idoneidad de la informacin presupuestal y
de desempeo de la inversin para la medicin de indicadores de productividad ex ante, el
primer paso de los ejercicios consisti en el diseo y la adopcin de un marco referencial
compuesto por seis principios de generacin, captura y reporte de informacin,
establecidos con base en criterios armonizados y buenas prcticas internacionales29. Ese
marco de principios, presentado en el cuadro 1, permiti evaluar la calidad, idoneidad y
eficacia de la informacin presupuestal y de desempeo reportada por el SUIFP para los
proyectos seleccionados. Es preciso advertir la importancia de la adopcin de estos
principios porque de su cumplimiento depende la existencia de una garanta real para que
la informacin de los proyectos constituya evidencia slida y formal que efectivamente
pueda ser utilizada para la toma de decisiones.

Cuadro 1. Principios de calidad y eficacia para la generacin, captura y reporte

de informacin presupuestal y de desempeo
Principio

Descripcin

1.

Calidad

La informacin debe satisfacer las expectativas y necesidades particulares de la

definicin y medicin del desempeo productividad y eficiencia del gasto de
inversin pblica.

2.

Estandarizacin

La informacin debe ser homognea y contar con caractersticas comunes para

que sea comparable a pesar de su fuente de origen.

3.

Claridad,
accesibilidad y
replicabilidad

La generacin, reporte y presentacin de la informacin debe ser comprensible.

Debe estar disponible y su acceso ha de ser efectivo de forma imparcial, con
metadatos y orientacin de apoyo. Los indicadores de desempeo indicadores
de productividad y eficiencia deben ser robustos y su proceso de clculo
transparente, de manera que los resultados obtenidos puedan ser repetidos en el
futuro y corroborados por terceros siguiendo las frmulas o los algoritmos
empleados.

4.

Oportunidad

La informacin debe poder usarse en el momento en que se necesita.

Los principios adoptados fueron definidos con base en el Cdigo de Buenas Prcticas de la
Oficina de Estadsticas Europeas de la Unin EuropeaEurostat y en los Principios de la Divisin
Estadstica de la Organizacin de Naciones Unidas.

29

31

5.

Armonizacin
Sistema Estadstico
Nacional

La informacin incluida en la formulacin de los proyectos de inversin debe ser

consistente y comparable con la de las estadsticas nacionales e internacionales.

6.

Apoyo a la toma de
decisionesEvidence Based
Decisions

La informacin derivada de la medicin del desempeo clculo de

productividad y eficiencia del gasto de inversin que cumpla con los principios
anteriores se constituye en evidencia estadstica slida y formal que contribuye
con calidad y eficacia a la evaluacin y toma de decisiones presupuestales.

Fuente: Elaboracin propia de los autores.

Con base en ese marco referencial se dise y aplic una metodologa para el anlisis de la
informacin de formulacin de cada proyecto reportada por la ficha de Estadsticas
Bsicas de Inversin (EBI), que fue denominada Criterios de Diagnstico de
Informacin 30 . Como resultado de la aplicacin de esta metodologa se detectaron
problemas significativos en la calidad e idoneidad de la informacin de todos los
eslabones que componen la cadena de valor de un proyecto de inversin. Esto denota una
vulneracin de los seis principios de generacin, captura y reporte de informacin
sealados (Cuadro 1), que impone en la prctica un conjunto de restricciones vinculantes
al clculo y anlisis de indicadores de desempeo.
La existencia de esas restricciones, tal como se observa en los resultados presentados en la
grfica 1, es altamente crtica teniendo en cuenta que la activacin de cualquiera de ellas
impide establecer un clculo confiable en materia de productividad ex ante.
El diagnstico cuantitativo realizado para caracterizar la existencia de restricciones en el
conjunto de proyectos seleccionados indica31 que en aproximadamente 8 de cada 10 casos
(0,83), las fichas no proveen informacin sobre la estructura de costos del proyecto y que,
en una proporcin similar (0,82), tampoco permiten establecer una relacin consistente
entre las actividades y los productos del proyecto.
Por otro lado, se observa que con una alta frecuencia, en los proyectos no puede
visualizarse una composicin exhaustiva de las fuentes de financiacin (0,81), no es
posible capturar integralmente la estructura de costos y tiempos del proyecto (0,75), no
hay una formulacin estandarizada de las actividades (0,67), falta claridad en la
informacin de los productos (0,56) y se presentan dificultades para diferenciar entre
productos intermedios y finales (0,34).

La metodologa evalu: (1) Insumos: usos o destinos no relacionados con el objetivo del proyecto,
actividades sin imputacin presupuestal, listas no exhaustivas de las fuentes de financiacin y la
discrepancia entre los recursos solicitados y asignados; (2) Actividades: la correspondencia o no de
estas con la definicin de una actividad econmica, el tipo de caracterizacin y su relacin con los
productos del proyecto; y (3) Productos: los criterios se relacionaron con la evaluacin de su
correlacin con las actividades y objetivos del proyecto y su caracterizacin y formulacin en
trminos de las unidades de medicin y/o metas asociadas.
31 Para ampliacin de estos clculos de probabilidad se sugiere revisar el anexo 2.
30

32

Grfica 1. Prob
babilidad de
d encontra
ar activa aalguna resttriccin en
n el ejerciccio
o
piloto

Fu
uente: Clculo
os propios de los autores.

5.1.2. Callidad de la
a informaciin para la clasificacin de usoss econmiccos
y destinos funcionales de la inversin
i
q el SUIFP
P no capturra, reporta o monitorea la
Es preeciso aclararr, en primerr trmino, que
inform
macin sobree usos econ
micos y desstinos funcio
onales de la iinversin qu
ue genera en
n la
actualidad el pro
oceso de prrogramacin
n presupue stal del PG
GN, a pesarr de tener la
capaciidad de haceerlo. Esa info
ormacin see reporta excclusivamentee en el Anex
xo del Mensaaje
Presid
dencial del Proyecto del PGN de cad
da vigencia p
presupuestall.
Sobre la calidad de la inform
macin con
ntenida en lla ltima fu
uente existen
n dos reparros
imporrtantes. Uno
o se relacio
ona con el hecho de q
que las clasificaciones econmica y
de procedim
funcio
onal de la inv
versin que ah se reporrtan, se realiiza a travs d
mientos que no
poseen
n criterios ni
n protocolo
os formales unificados y estandarrizados de cclasificacin
n y
valida
acin de la in
nformacin producida.
p
El
E otro es qu
ue las clasificcaciones se realizan a niv
vel
de pro
oyecto, ignorrando la div
versidad de usos y destiinos propioss de los proyectos, por no
dispon
ner de sus estructuras de costos ni considerrar alternatiivamente in
nformacin de
desem
mpeo asocia
ada a la asiignacin de recursos p
por actividad
d como la q
que reporta el
SUIFP
P.
En presencia de la
l restriccin
n asociada a la falta d e informacin sobre lo
os costos de la
inverssin, la opci
n de usar la
l informacin de desem
mpeo activ
vidades o h
hasta insumo
os
provissta por el SUIFP
S
para
a efectuar clasificacion
c
nes econmiicas y funccionales mejjor
33

sustentadas de los proyectos, implicara que la calidad de estas entrara a depender, tanto
de la calidad del proceso de clasificacin, como de la calidad de la informacin evaluada
en el numeral anterior.

5.2.
Paso 2: Clculo de indicadores de productividad ex ante de la
inversin y elaboracin de clasificaciones de usos econmicos y
destinos funcionales
5.2.1. Clculo de indicadores de productividad ex ante de la inversin
De acuerdo con los resultados del paso 1, se evidenciaron tres grandes obstculos para el
clculo de indicadores robustos y confiables de productividad ex ante de los proyectos de
inversin: (1) la mala calidad de la informacin de desempeo de los proyectos de
inversin en su etapa de formulacin, (2) la existencia de informacin presupuestal de
gastos o inversin que no se basa en costos sino en recursos asociados a las actividades y
(3) la ausencia de una estructuracin elemental de los proyectos en un marco de cadena de
valor, es decir, a travs de la secuencia: insumos, actividades y productos.
Por tal razn, teniendo en cuenta estas limitaciones y con el nico propsito de elaborar un
clculo ilustrativo del tipo de indicadores que podran obtenerse con base en la
informacin disponible en el SUIFP, como segundo paso de los ejercicios piloto realizados,
se estableci un conjunto de supuestos que permiti determinar algunos indicadores de
productividad ex ante como el valor de los recursos programados por producto obtenido-,
para los proyectos que cumplan con unas mnimas condiciones de calidad de la
informacin para el clculo (cuadro 2). No sobra reiterar que esos resultados poseen un
carcter puramente ilustrativo que, dejando de lado la confiabilidad, representatividad y
utilidad de los datos, buscan hacer visibles algunas de las funcionalidades ms
importantes de este tipo de indicadores32.Son ellas:

La configuracin de indicadores y la estandarizacin de actividades, productos y

unidades de medida a travs de clasificaciones internacionaleses un mecanismo
que ofrece atractivas funcionalidades para la comparacin intra e intersectorial de
la productividad ex ante y permite establecer los costos de oportunidad de la
inversin y plantear lneas de base en torno al benchmarking del sector pblico33.

La metodologa de clculo de estos indicadores tiene como producto intermedio la

determinacin de la programacin y la estructura de costos totales y unitarios de

Por esto mismo, en el cuadro 2 no se relaciona la estimacin de productividad con su proyecto

respectivo a fin de evitar conclusiones errneas.
33 Esto es posible con la aplicacin de la Clasificacin Industrial Internacional Uniforme (CIIU), para
las actividades, y la Clasificacin Central de Productos (CPC), para los productos. Tales
clasificaciones fueron diseadas por la Oficina de Estadsticas de las Naciones Unidas y cuentan
con versiones adaptadas para Colombia, CIIU Rev. 3.1 A.C. y CPC Ver. 1.0 A.C.
32

34

insumos y actividades de los proyectos de inversin. De esta forma, no slo

permite analizar la composicin y comparar costos entre proyectos y entidades,
sino tambin determinar los costos reales asumidos por el Estado para alcanzar sus
objetivos.

Los clculos de productividad ex ante permiten avanzar hacia una medicin ms

completa del desempeo y hacia una mejor gestin del quehacer pblico basado en
evidencia de la eficiencia asignativa y tcnica de las entidades pblicas.

35

Cuadro 2. Indicadores de productividad en el ejercicio piloto en Colombia34

Sector piloto
(entidad)

Clasificacin
CPC Rev. 1.0
(cdigo)

Proyecto
Construccin de la segunda calzada de la va
Ancn Sur - Primavera - Camilo C. Bolombolo (Antioquia)

Infraestructura
de Transporte
(Invas)

Unid.

9.659

M/km

366

M/km

M/km

873

M/km

Kilmetros de red vial rehabilitados

1.838

M/km

Metros lineales de puentes construidos

64,68

M/m

167.850

$/ind

64.482

$/ind

20.140

$/ind

510.575

$/ind

42.731

$/ind

970,41

M/un

Kilmetros de red vial construida

Mejoramiento y mantenimiento integral de la

ruta: Rumichaca - Popayn; Cerritos Medelln - Caucasia - Sincelejo del corredor
vial de occidente (Nario - Cauca - Valle del
Cauca - Risaralda - Caldas - Antioquia Crdoba - Sucre)
Mejoramiento y mantenimiento de
corredores arteriales complementarios de
competitividad
Construccin puente sobre el ro San JorgeSucre

Kilmetros de red vial intervenidos con

mantenimiento peridico
Kilmetros de red vial intervenidos con
mantenimiento rutinario
Kilmetros de red vial repavimentados

Administracin para la produccin, compra y

distribucin de alimentos de alto valor
nutricional

Nios menores de 6 aos de la Red

Juntos beneficiados con
desayunos infantiles

Servicios de
bienestar sin
alojamiento
(93323)

Acciones para preservar y restituir el ejercicio

integral de los derechos de la niez y la
familia -Atencin a la Poblacin Desplazada

Constriccin de
otros edificios no
residenciales
(53129)

Construccin, remodelacin, mantenimiento,

dotacin de sedes administrativas,
regionales, centros zonales y unidades de
servicio

Nios menores de 5 aos de la Red

Juntos vinculados a hogares comunitarios
Nios entre 6 y 17 aos de la Red
Juntos beneficiados en los
restaurantes escolares
Adolescentes de la Red Juntos vinculados a
clubes juveniles y prejuveniles
Personas en situacin de desplazamiento
atendidas por unidades mviles

Carreteras (excepto
carreteras elevadas),
calles, caminos
(53211)

Puentes y carreteras
elevadas (53221)
Servicios de
orientacin y
asesoramiento
relacionados con
nios
(93322)
Proteccin
Social Infantil
(ICBF)

Indicador
product.

Producto

Hogares mltiples y jardines sociales

construidos

Como se aprecia en este cuadro, el clculo se plantea en trminos monetarios por unidad de producto, cada uno de los productos se agrupa de
acuerdo con su clasificacin en la Clasificacin Central de Productos (CPC) Rev. 1.0) y tiene asociada una unidad de medida particular segn su
naturaleza.

34

36

Sector piloto
(entidad)

Clasificacin
CPC Rev. 1.0 (cdigo)

Salud
(Ministerio de
Salud)

Servicios administrativos
relacionados con las
prestaciones de
enfermedad, maternidad
o invalidez temporal
(91310)
Otros servicios
relacionados con la
enseanza y la
capacitacin
(9290)
Servicios profesionales,
cientficos y tcnicos
(8399)
Servicios de partos y
servicios conexos,
servicios de enfermera,
servicios fisioteraputicos
y paramdicos
(93191)

Indicador de
productividad

Unid
.

24.000

M/ho
s

Cursos de capacitacin a
entidades territoriales

70

M/p
p

Asesoras de asistencia tcnica a

laboratorios de salud pblica

751

M/p
p

Cobertura nacional de DPT y

triple viral en nios menores de
un ao

1.136

M/p
p

Proyecto
Mejoramiento fortalecimiento y ajuste en la
gestin de las instituciones de la red
pblica hospitalaria del pas

Proteccin de la salud pblica en el mbito

nacional

Proyecto Ampliado de Inmunizaciones

Producto

Nuevos hospitales pblicos

reestructurados

Convenciones: m: metros; km: kilmetros; $: pesos; M: millones de pesos; pp: punto porcentual de meta; ind: individuo; hos: hospital; un: unidad.

Fuente: Elaboracin propia de los autores.

37

5.2.2. Clasificacin de usos econmicos y destinos funcionales de la

inversin
Ante las evidentes dificultades para llevar a cabo un estudio formal de la calidad de la
informacin sobre usos econmicos y destinos funcionales de la inversin, debido a la falta
de informacin sobre la estructura de costos de los proyectos, se opt por analizar la
consistencia entre las clasificaciones del Anexo del proyecto de PGN y unas nuevas
clasificaciones indicativas, realizadas a partir de la informacin de desempeo provista
por el SUIFP.
En breve, el mtodo empleado para la elaboracin de las nuevas clasificaciones consisti
en la determinacin de un nico cdigo econmico y funcional por proyecto a partir de la
asignacin de cdigos econmicos y funcionales a los recursos asociados a cada una de las
actividades involucradas en cada proyecto, teniendo en cuenta dos criterios alternativos:
(1) determinar el cdigo nico del proyecto segn su actividad con mayor frecuencia, y (2)
determinar el cdigo nico del proyecto segn la actividad con mayor asignacin de
recursos dentro de las asignaciones totales del proyecto35.
Las grficas 2 y 3 comparan las nuevas composiciones econmica y funcional de los
proyectos analizados, respectivamente, segn cada uno de los criterios especificados, con
las composiciones realizadas para los mismos proyectos con base en las clasificaciones del
Anexo del proyecto de PGN para el ao 2010.

Grfica 2. Composiciones segn uso econmico, a nivel de cuenta, para los

proyectos del ejercicio piloto (vigencia 2010) 36
100%

80%

60%

4%

35%

4%
4%

8%

8%

3211. Inversiones de capital: Propiedades, planta y

equipo
3161. Gastos: Transferencias al sector privado

15%

3113. Gastos: Prestaciones sociales

23%

3162. Gastos: Transferencias al sector pblico

12%
31%

40%

20%

4%
4%

35%

3111. Gastos: Remuneraciones

3212. Inversiones de capital: Bienes de uso pblico

50%

0%
MHCP 2010

19%

19%

12%

15%

Segn actividad de
mayor frecuencia

Segn actividad con

mayor asignacin

3215. Inversiones de capital: Construcciones en Curso

3152. Gastos: De beneficio social
3114. Gastos: Adquisicin de bienes y servicios

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Clculos propios de los autores.

Se entiende por asignacin de recursos al valor de la asignacin inicial que se encuentra
reportado en las Fichas EBI.
36 La composicin segn usos econmicos a nivel de cuenta se realiz nicamente sobre 26
proyectos, dado que para los dos proyectos restantes, la informacin suministrada no permiti
identificar una actividad con mayor frecuencia dentro de cada uno.
35

38

Grfica 3. Composiciones segn destino funcional, a nivel de subgrupo, para los

proyectos del ejercicio piloto (vigencia 2010)37
100%

80%

5%

5%

5%

5%

5%

5%

5%

5%

5%

5%

5%

5%
5%

10%
10%

60%

5%

25%

5%

15%

5%

5%
5%

15%

45%

40%

110701. Prevencin de desastres

080202. Contratacin o prestacin de servicios hospitalarios
050503. Infraestructura y servicios de transporte areo

10%

40%

20%

040301. Asuntos de apoyo y regulacin del desarrollo

econmico
080204. Contratacin o prestacin de servicios de salud no
discriminados por tipo de servicio
030101. Servicios de Polica y proteccin ciudadana

40%

110601. Atencin a la poblacin socialmente vulnerable o

excluida
080203. Promocin, prevencin y cuidado de la salud
pblica
110301. Atencin a la Familia
110302. Atencin a la niez y la adolescencia

0%
MHCP 2010

Segn actividad de
mayor frecuencia

Segn actividad con

mayor asignacin

050501. Infraestructura y servicios de transporte terrestre

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Clculos propios de los autores.

Los resultados generales del ejercicio de consistencia entre las composiciones muestran
que para el caso de los proyectos seleccionados, las clasificaciones econmica y funcional
efectuadas con base en la informacin de las actividades, frente a las clasificaciones que se
realizan actualmente, adems de que capturan con mayor detalle la variedad de usos
econmicos y destinos funcionales de los proyectos, permiten asignar un nico cdigo
presupuestal al proyecto de forma sustentada y objetiva.

Esta composicin funcional se realiz teniendo en cuenta 20 proyectos de inversin, dado que la
falta de especificidad en las actividades de 8 proyectos no permiti determinar con precisin su
respectivo subgrupo funcional.

37

39

5.3.
Paso 3: Diagnstico de los determinantes institucionales,
metodolgicos y procedimentales de la calidad y eficacia de la
informacin necesaria para el clculo de indicadores de
productividad
5.3.1. Determinantes institucionales, metodolgicos y procedimentales de
la calidad y eficacia de la informacin necesaria para el clculo de
indicadores de productividad de la inversin
Los resultados de los ejercicios piloto obtenidos en los pasos 1 y 2, motivaron y justificaron
uno tercero, que consiste en el diagnstico de los principales determinantes institucionales,
metodolgicos y procedimentales de las restricciones de calidad de la informacin de
desempeo.
En trminos generales se encontr que, por un lado, existen evidentes determinantes de
restricciones institucionales relacionados con dos aspectos: (1) la ausencia de normas
presupuestales y fiscales ya sean orgnicas, ordinarias y reglamentarias enfocadas a la
generacin de informacin presupuestal y de desempeo de calidad; y (2) la inexistencia
de un mapa de incentivos de los actores responsables de la generacin, captura y reporte
de la informacin, en todo el ciclo presupuestal y de inversin, que permita su
compatibilizacin con los estndares de calidad deseados.
Por otro lado, se encontr que las restricciones de carcter metodolgico y procedimental
estn determinadas por cuatro momentos en los procesos de preinversin y programacin
presupuestal:
1. La estructura y el contenido de la metodologa de formulacin y evaluacin ex ante
de la inversin, Metodologa General Ajustada (MGA).
2. La estructura y el contenido de la interface Ficha EBI - BPIN.
3. Las caractersticas y hechos estilizados del proceso de preinversin, propios de
cada entidad pblica formuladora de la inversin.
4. Los procesos de registro y actualizacin de proyectos en el BPIN del SUIFP.
A continuacin se detalla el origen de las restricciones en cada uno de los momentos
enunciados.

40

Esque
ema 5. Dete
erminantess de las restricciones d
de informaacin presu
upuestal y d
de
desem
mpeo de la
a inversin
n para el c
lculo de in
ndicadores de producttividad
Generacin,
G
reporte
r
y captura de inforrmacin en ell proceso de
preinversin
p
Momento
M
1.
Me
etodologa de
pre inversin
(MGA)

Mome
ento 2.
Interface Ficha
EBI - BPIN

Momento 3.. Proceso de

pre inverssin en las
entidadess pblicas

Momentto 4. Proceso
de registro y
actuallizacin de
proyecto
os en el BPIN

Fueente: Elaboraccin propia dee los autores.

Momeento 1. Estru
uctura y conttenido de la metodologa de formullacin y evaluacin ex an
nte
vigentte (MGA)
La MGA es la metodologa
m
a oficial de preinversi
n estableciida por el DNP para la
identifficacin, preeparacin, evaluacin
e
y programaacin de pro
oyectos de inversin q
que
quiera
an ser inscrittos y posteriormente reg
gistrados en el BPIN.
Se pud
do constatarr que la estru
uctura de la MGA38 est relacionadaa con varios de los tipos de
restriccciones vincu
ulantes de calidad de la
a informaci
n ya mencio
onados (grffica 1), debido
a que sus mdulos de formula
acin no posseen una esttructura de M
Marco Lgicco que perm
mita
ordena
ar, presenta
ar y detallar de manera exhaustiva,, lgica, secu
uencial y jerrarquizada llos
elemen
ntos bsicos que com
mponen la cadena
c
de v
valor de lo
os proyecto
os producto
os,
activid
dades relacio
onadas e inssumos costeeados. Adiccionalmentee, la metodologa no exiige
la form
mulacin dee esos elemeentos en un sentido eco
onmico estrricto, ni ado
opta el uso de
clasificcaciones esttandarizada
as que perm
mitan estruccturar la in
nformacin y facilitar su
registrro, agregaci
n y anlisiss.
Momeento 2. Estru
uctura y conttenido de la interface Ficcha EBI - BPIIN
La fich
ha EBI seleccciona la informacin bssica que se considera neccesaria paraa identificar llos
princip
pales aspecttos de un prroyecto de in
nversin. Se genera en fforma autom
mtica una v
vez
han co
oncluido los procesos dee identificacin, preparaacin y evalu
uacin realizados a trav
vs
de la MGA.
M
Consttituye un rep
porte de la in
nterface Fich
ha EBI - BPIN
N del SUIFP
P que facilitaa el
registrro, actualizacin y modiificacin de los
l proyecto
os dentro dell sistema BP
PIN a travs de
un essquema quee ordena lo
os datos en
n: informaciin bsica, cronogramaa por etapas,
indica
adores y esqu
uema financciero.
Se enccontr que la interface Ficha
F
EBI - BPIN
B
replicaa y hasta au
umenta los inconvenienttes
detectados en la MGA,
M
para la generaci
n de inform
macin de caalidad sobree la cadena de
valor de
d los proyeectos, por do
os razones fu
undamentalles. Por un llado, la orgaanizacin dee la
inform
macin no corrige los problemas
p
de
d la falta d
de estructuraacin bsicaa del proyeccto
fundamentada en el Marco L
gico, ni la falta
f
de clasiificacin estaandarizada d
de actividad
des
y prod
ductos. Por otro lado, no
n incorporra la inform
macin de acctividades, in
ndicadores de
La MGA
M
es la meetodologa official de prein
nversin del DNP para laa identificaci
n, preparaci
n,
evaluacin y progra
amacin de proyectos
p
de inversin qu
ue quieran seer inscritos y posteriormen
nte
registra
ados en el BP
PIN.
38

41

producto y costos contenida en la MGA, sino que la captura a travs de diferentes canales
de informacin, generando as inconsistencias entre la informacin sobre estos conceptos,
que es reportada por las diferentes fuentes.
Momento 3. Procesos de pre inversin (formulacin y evaluacin ex ante) que adelantan las
entidades pblicas
Mientras la MGA y la interface Ficha EBI - BPIN establecen el mtodo y las pautas para la
generacin y el reporte de la informacin de preinversin requerida en los procesos de
inscripcin, actualizacin y registro de proyectos en el BPIN, los procesos institucionales
de preinversin (formulacin y evaluacin ex ante) de proyectos que desarrolla cada
entidad y establecimiento pblico del orden nacional bajo los esquemas anteriores, son
los responsables directos de la calidad de la informacin primaria generada.
Se evidenci que las prcticas y procedimientos de preinversin, su reglamentacin
interna e incentivos asociados, al igual que la capacidad organizacional de las entidades
analizadas, condicionan en alto grado los resultados de los procesos de formulacin y
evaluacin ex ante, en trminos de generacin de informacin de calidad. En el caso
evaluado del sector de Infraestructura de Transporte puntualmente en el Instituto
Nacional de Vas INVAS, por ejemplo, se observaron prcticas muy dispares en los
procesos de preinversin llevados a cabo por distintas dependencias formuladoras (y a la
vez ejecutoras) de proyectos en la entidad, que tienen como resultado la generacin de
informacin de calidad muy dismil entre s.
Adems, se encontr que las metodologas de preinversin propias de las actividades del
sector empleadas por las distintas dependencias son diferentes y se aplican con criterios
distintos, que los proyectos no se formulan teniendo en cuenta una estructura de Marco
Lgico o una de cadena de valor; y que, en trminos generales, la entidad refleja serias
dificultades para llevar a cabo una gestin capaz de dar cuentas de su propio desempeo.
Momento 4. Procesos de registro y actualizacin de proyectos en el BPIN del SUIFP.
Para que un proyecto de inversin pueda financiarse con recursos del PGN, debe estar
incluido en el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), instrumento que consolida la
inversin directa e indirecta 39 y los proyectos por ejecutar, clasificados por sectores,
organismos, entidades, programas y regiones, en el cual se indican los proyectos
prioritarios y vigencias comprometidas, especificando su valor.
El requisito fundamental establecido por la normativa presupuestal para la incorporacin
de proyectos de inversin inscritos en el BPIN al POAI es el cabal cumplimiento del
proceso de registro de proyectos. Este proceso comprende el paso secuencial de los proyectos
Los proyectos de inversin directa son aquellos cuyo producto permite incrementar y/o mejorar
la produccin de bienes o servicios a cargo del Estado a un grupo definido de beneficiarios, en una
localizacin geogrfica y un tiempo determinado. Por su parte, los proyectos de inversin indirecta
corresponden a aquellos proyectos que, a pesar de tener un objetivo definido, desconocen el
beneficiario final de los recursos en el momento de realizar el proceso de programacin
presupuestal, por lo que se ejecutan posteriormente a travs de actividades y/o proyectos de
inversin especficos (Departamento Nacional de Planeacin, 2009).

39

42

por tres instancias de revisin de la informacin de preinversin, denominadas filtros de

calidad. El primer filtro corresponde al Control de Formulacin, a cargo de la oficina de
planeacin de la entidad responsable del proyecto40; el segundo corresponde al Control de
Viabilidad, a cargo de la Oficina de Planeacin de la cabeza sectorial41; y finalmente, el
tercer filtro es el Control Posterior, a cargo de las direcciones tcnicas sectoriales del
DNP42.
Con cada uno de esos controles se emite un concepto de aprobacin (o reprobacin) del
filtro en su instancia respectiva, dentro del marco de sus competencias y rol definido en la
Administracin Pblica, con base en preguntas planteadas con el fin de verificar el
cumplimiento de un conjunto de condiciones de calidad de la informacin de cada
proyecto.
El proceso de actualizacin de proyectos, por otra parte, garantiza la consistencia entre la
informacin de los proyectos que han surtido exitosamente el proceso de registro y la de
las apropiaciones contenidas en la Ley Anual del Presupuesto o en las autorizaciones para
comprometer presupuesto de vigencias futuras aprobadas. La actualizacin busca, en
resumen, que cualquier cambio en las condiciones iniciales del proyecto, derivado de un
ajuste presupuestal, se revise para determinar si el proyecto ajustado a las nuevas
condiciones presupuestales para su ejecucin cumple an con los objetivos y las metas
fsicas propuestas, o debe ser sujeto de una reprogramacin fsica y financiera, entre otros
aspectos.
Frente al proceso de registro, el ejercicio pudo establecer, con base en la revisin de las
preguntas que guan el proceso de verificacin de cada filtro, que los controles se realizan
en la prctica segn requerimientos que no se preocupan por la estructuracin lgica de
los proyectos ni por su cadena de valor. Igualmente, se constat que los criterios de
verificacin de esos controles no estn unificados, formalmente estructurados, ni
Esta instancia se encarga de hacer un estudio profundo de todas las variables del proyecto, con el
fin de que no existan vacos de informacin. Si el concepto es negativo, el encargado de emitir el
control debe devolver el proyecto al formulador indicando las razones de la negativa para que el
formulador pueda realizar los ajustes y mejoras que sean del caso y lo remita nuevamente. Si el
concepto es positivo pasa a revisin del siguiente filtro.
41 En esta segunda instancia, los ministerios y/o cabezas sectoriales tienen la funcin de emitir el
concepto de viabilidad a los proyectos de todas las entidades del sector. Si el concepto es negativo
el encargado de emitir el control debe devolver el proyecto al formulador indicando las razones de
la negativa. Si el concepto de viabilidad es positivo, debe enviarlo para revisin del ltimo filtro.
42 En esta ltima instancia, la direccin tcnica respectiva del Departamento Nacional de Planeacin
emite el concepto de aprobacin definitivo para el registro de proyectos en el BPIN. Si el concepto
es negativo el encargado de emitir el control debe devolver el proyecto al formulador indicando las
razones de la negativa. Si el concepto es positivo se proceder al registro del proyecto en el BPIN.
Aunque la direccin tcnica haya aprobado el registro del proyecto, puede imponer sobre ste el
status de previo concepto con el fin de que el formulador suministre informacin adicional o se
realice evaluaciones complementarias antes de la aprobacin final del proyecto. De manera similar,
puede imponer el status de distribucin previo concepto DNP que condiciona la distribucin de
recursos de un proyecto, a una mayor especificacin de las actividades por desarrollar, presentadas
en el proceso de programacin. En ambos casos la ejecucin del proyecto est sujeta al
levantamiento de la leyenda por parte del DNP.
40

43

estandarizados, y que, en general, los controles no poseen instrumentos formales

homogneos de verificacin y validacin no solo de la consistencia sino tambin de la
calidad de la informacin reportada por los proyectos.
Finalmente, en cuanto al proceso de actualizacin, se concluy que las actualizaciones de
informacin reproducen las restricciones de la calidad de informacin que presenta la
interface Ficha EBI - BPIN debido a que se realizan al margen de la MGA y sobre la
configuracin ya mencionada de la ficha.

5.3.2. Determinantes institucionales, metodolgicos y procedimentales de

la calidad y eficacia de la informacin necesaria para la clasificacin
econmica y funcional de la inversin
Para el caso de las restricciones de calidad de la informacin presupuestal y de desempeo
que enfrenta la clasificacin econmica y presupuestal de la inversin, tambin se llev a
cabo un diagnstico de sus principales determinantes institucionales, metodolgicos y
procedimentales.
En general, se logr establecer que los determinantes institucionales de tales restricciones
corresponden: (1) a la ausencia de normas presupuestales orgnicas, ordinarias y
reglamentarias, que otorguen una alta relevancia a las clasificaciones econmica y
funcional, y definan sus objetivos y funciones dentro de los procesos de pre inversin,
programacin, aprobacin y seguimiento de la inversin; (2) a la ausencia de normas
presupuestales y fiscales orgnicas, ordinarias y reglamentarias, enfocadas a la
generacin de informacin presupuestal y de desempeo de calidad; (3) a la inexistencia
de un mapa de incentivos de los actores responsables de la generacin, captura y reporte
de la informacin en todo el ciclo presupuestal y de inversin, que permita su
compatibilizacin con los estndares de calidad deseados.
Por otro lado, se encontr que las restricciones de carcter metodolgico y procedimental,
estn determinadas por los mismos cuatro momentos de los procesos de preinversin y
programacin presupuestal caracterizados en el numeral 5.3.1. y un quinto momento
adicional que concierne a las etapas de elaboracin del POAI, la carta de modificaciones y
la presentacin de la ley del PGN con su correspondiente Decreto de Liquidacin.

44

Esque
ema 6. De
eterminanttes de las restricciones de caalidad de informaci
n
presu
upuestal y de
d desemp
peo de la inversin para la claasificacin econmicaa y
funcio
onal de pro
oyectos
Generaci
n, reporte y captura de informacin
n en los
procesos
p
de pre inversi
n y program
macin de la inversin
Momento 1.
Metodologa
de pre
inversin
i
(MGA)

Momento
o 2.
Interfacee
Ficha EBII BPIN

Mom
mento 3.
Procceso de
pre in
nversin
en
n las
entidades
pblicas

Momento 4
4.
Proceso de
registro y
n
actualizacin
de proyectoss
en el BPIN

Mo
omento 5.
Elab
boracin del
POAI,
mod
dificaciones,
Leyy del PGN y
Deecreto de
Liq
quidacin

Fueente: Elaboraccin propia dee los autores.

Como elementos complemen

ntarios a la
a caracterizaacin ya deescrita de llos momenttos
(numeeral 5.3.1), vale resalta
ar y agrega
ar los sigui entes aspecctos para el caso de llas
clasificcaciones preesupuestaless:
Momeento 2. Estru
uctura y conttenido de la interface Ficcha EBI - BPIIN
El heccho de que la interface Ficha EBI - BPIN actu
ual sustituyaa la informaacin sobre la
estructura de costos del prroyecto quee contiene la MGA p
por informacin sobre la
distriibucin indiicativa de reecursos por componenttes y activid
dades, que reportan o no
las entidades al SUIFP,
S
consttituye la principal barreera de entraada metodollgica para llas
clasificcaciones preesupuestaless de la inveersin. Una clasificaci
n econmicca o funcion
nal
fidedigna del gastto o la inverrsin pblica
a, que pudieera realizarse a travs del SUIFP en
n la
interfa
ace Ficha EB
BI - BPIN, deebe basarse en
e la estructtura efectivaa de costos p
programadoss o
incurrridos de los proyectos
p
y no en asigna
aciones indiccativas que no poseen n
ningn soporrte
real so
obre la evideencia del uso
o de los recu
ursos.
Momeento 3. Proceesos de prein
nversin (forrmulacin y evaluacin
n ex ante) quee adelantan llas
entida
ades pblicas
La ausencia de siistemas de programaci
p
n y estructturacin de costos en laas entidadess y
estableecimientos pblicos
p
del orden nacio
onal es el deeterminante procedimen
ntal ms crtiico
de las restriccionees halladas para
p
la clasifiicacin econ
nmica y fun
ncional de los proyectos de
ue modificarr la cultura presupuestaal pblica ccolombiana de
inverssin. Se pueede decir qu
formu
ular y progra
amar gastoss en vez de costos
c
es el principal deerrotero porr superar paara
constrruir composiciones realm
mente fiablees y tiles d
de la inversiin que perrmitan saberr a
dndee efectivamente se dirigeen los recurssos pblicos (programad
dos y ejecutaados).

45

Momento 4. Procesos de registro y actualizacin de proyectos en el BPIN del SUIFP

Ms que una responsabilidad de las entidades y los establecimientos pblicos, las
clasificaciones presupuestales son competencia de los organismos rectores del presupuesto
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para el caso del presupuesto de
funcionamiento y DNP para el caso del presupuesto de inversin. Por eso, es
indispensable que el Ministerio y el DNP, en vez de sobrecargar a las entidades con el
requerimiento de generar las clasificaciones, exijan de ellas la informacin necesaria y de
calidad para realizarlas, es decir, estructuras de costos programados e incurridos.
En este sentido, una funcin central del proceso de registro de proyectos para la
conformacin del POAI, que los filtros de calidad no cumplen en la actualidad, es verificar
la existencia y contenido de estructuras de costos (programados e incurridos) de los
proyectos y sus clasificaciones presupuestales asociadas de usos econmicos y destinos
funcionales.
Por ltimo, como ninguno de los momentos anteriores involucra estructuras de costos de
los proyectos, el proceso de actualizacin tampoco, factor que acenta an ms los
problemas de calidad de la informacin indispensable para elaborar clasificaciones slidas
de usos y destinos de la inversin.
Momento 5. Programacin, aprobacin, ley anual de presupuesto y decreto de liquidacin
del PGN
Las grandes etapas que conforman el proceso de asignacin de recursos presupuestales a
los proyectos de inversin registrados en el BPIN son tres: (1) la elaboracin del POAI y el
Proyecto de Presupuesto de Inversin, (2) la aprobacin del Proyecto de PGN por parte
del Congreso, y (3) la expedicin de la Ley del PGN y el Decreto de Liquidacin de la
vigencia presupuestal.
La elaboracin del POAI y el Proyecto de Presupuesto de Inversin comprenden, a su vez,
seis procesos que se realizan de forma secuencial mediante los cuales se determinan : (1)
los ingresos disponibles para la inversin a partir de la cuota global definida por el Plan
Financiero y los recursos propios de los establecimientos pblicos, (2) las cuotas de
inversin por sector, (3) el anteproyecto de presupuesto de inversin, (4) los comits
sectoriales, (5) el POAI, y (6) la consolidacin del Proyecto de Presupuesto de Inversin
que remite el DNP al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para que integre el
Proyecto del PGN, una vez el POAI es aprobado por el Conpes.
La consolidacin del Proyecto de Presupuesto de Inversin junto con la elaboracin del
Mensaje Presidencial al Congreso constituyen el primer paso, dentro de la programacin
presupuestal actual, que involucra la clasificacin de usos econmicos y destinos
funcionales de los proyectos de inversin. La revisin de ese proceso de clasificacin
reafirm que la falta de una estructura de costos programados de los proyectos que
integran el POAI es el principal determinante de las restricciones procedimentales de
calidad de la informacin presupuestal para la clasificacin econmica y funcional de la
inversin.
46

De acuerdo con la revisin mencionada, la carencia de informacin de calidad sobre los

costos ha inducido una clasificacin tanto econmica como funcional de proyectos sin
sustento real, basada exclusivamente en la nocin del uso o destino que pueda extraerse
del nombre del proyecto desconociendo la composicin de usos y destinos del propio
proyecto, puesto que las actividades reportadas tampoco hacen parte de la
consideraciones tomadas en cuenta para estos efectos. Adicionalmente, como se advirti
en el numeral 5.1.2, las clasificaciones econmica y funcional de la inversin que resultan
de este proceso, enfrentan otras restricciones de calidad originadas en los procedimientos
de clasificacin que, por un lado, no cuentan con criterios y protocolos formales unificados
y estandarizados de clasificacin y validacin de la informacin producida, y por otro, no
disponen del tiempo suficiente para llevarse a cabo.
En la etapa de aprobacin del Proyecto de Presupuesto de Inversin a travs del Proyecto
del PGN en el Congreso, donde se definen el monto y la composicin definitivos de la
inversin, esta se formaliza por medio de la carta de modificaciones al Proyecto. Mediante
el anlisis efectuado se pudo constatar que los cambios en trminos de usos econmicos y
destinos funcionales que puedan sufrir los proyectos en esta etapa no son capturados por
los sistemas ni procedimientos del DNP o del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Finalmente, la ley anual de presupuesto y su respectivo decreto de liquidacin, que
contiene la composicin detallada del presupuesto de inversin sancionado incluidas las
modificaciones de la etapa de aprobacin y los cambios que debe realizar el Ministerio de
Hacienda a la clasificacin funcional, con el objeto de cumplir con el artculo 350 de la
Constitucin que establece una regla de inflexibilidad de la reduccin del gasto pblico
social como proporcin del gasto total, tampoco es sujeto de una actualizacin de las
clasificaciones econmica y funcional de los proyectos, lo que aade un aspecto ms al
conjunto de determinantes de las restricciones de calidad de la informacin.
Es preciso anotar que posterior al fin de la programacin presupuestal, en las etapas de
ejecucin y seguimiento de la inversin, no se vuelven a efectuar clasificaciones
presupuestales, lo cual impide conocer la composicin de usos y destinos de la inversin
ejecutada, ni sus brechas frente a la programada.

5.4.
Paso 4: sntesis de los resultados generales de los ejercicios
piloto
5.4.1. Sntesis de los resultados generales de los ejercicios piloto para la
medicin de indicadores de productividad ex ante de la inversin
Los tres pasos que conformaron el desarrollo de los ejercicios piloto en los sectores
analizados produjeron un conjunto de resultados fundamentales con respecto a la
factibilidad de construir indicadores confiables de productividad, eficiencia y costos de
oportunidad de la inversin pblica nacional.
47

Como se observa en el esquem

ma 7, los ressultados de llos ejercicioss piloto realiizados en 20010
permitieron deteectar que, ni las instituciones y prcticass presupuesstales, ni llas
metod
dologas de preinversi
n y seguim
miento, ni laa gestin d
de las entid
dades pbliccas
(analiz
zadas) del orden
o
nacion
nal, como tam
mpoco el sisstema de in
nformacin d
de la inversiin
nacion
nal en el pass (SUIFP), esstn orientad
dos a la med
dicin del deesempeo dee los proyecttos
de inv
versin. Por otro
o
lado, ell SUIFP no cumple estricctamente con
n los princip
pios bsicos de
calidad y eficacia de la inform
macin que ca
aptura y rep
porta.

Esque
ema 7. Priincipales resultados
r
del ejerciicio piloto para la m
medicin d
de
produ
uctividad ex
x ante de la
a inversin
n pblica

1. Ausencia dee un enfoque orientado a

la medicin del desempeeo en las
s y prcticas
m
instituciones, metodologa
preesupuestaless

3. Carencias deel sistema dee informacin

n
dee inversin p
o
blica en el cumplimient
c
de
d los princip
pios bsicos de calidad y
eficacia de la informaci
n, y en la
captura de informacin orrientada a la
medici
n del desem
mpeo

2. C
Carencia del concepto de cadena de
vallor en los pro
oyectos de in
nversin lo
q
que dificulta lla medicin d
del valor
pblico

4. Baja callidad y eficaccia de la

informacin de pre inversin de los
proyectos d
del BPIN paraa medir la
productivid
dad y eficien
ncia de la
inversin

Fueente: Elaboraccin propia dee los autores.

e
7 reedunda en la
a estructuraccin de proy
yectos por fu
uera del marrco
Lo desscrito en el esquema
bsico
o de la cadeena de valo
or y la geneeracin de iinformacin
n de preinveersin de baaja
calidad, factores que
q dificulta
an considera
ablemente e l uso de critterios de prroductividad
dy
eficien
ncia en la pree inversin, en la asigna
acin y en el seguimiento
o de la inverrsin pblicaa.

5.4.2. Sn
ntesis de lo
os resultados generalees de los eejercicios p
piloto para la
clasifica
acin de los
l
usos econmicos
e
s y destin
nos funcio
onales de la
inversi
n
bre la posibilidad de elab
borar compo
osiciones co
onfiables de llos
Los reesultados priincipales sob
usos econmicos
e
y los destin
nos funcionales de la inv
versin pb
blica nacionaal se sintetizzan
en el esquema
e
8.

48

En dicho esqueema se observa que las dificu

ultades evid
denciadas p
para elaborrar
compo
osiciones detalladas de usos
u
econm
micos y desttinos funcion
nales de los proyectos q
que
ayudeen a sustenta
ar la asignaccin y seguimiento de l a inversin,, se originan
n, por un lad
do,
en el hecho de que el SUIIFP no cap
ptura inform
macin sobrre tales classificaciones ni
proporciona instru
umentos parra realizarlass; y, por otro
o, en el hech
ho de que lass institucion
nes,
as presupuesstales y la g
gestin de laa inversin n
no operan con
las meetodologas, las prctica
base en una progrramacin y en
e unas estru
ucturas de co
ostos.

Esque
ema 8. Priincipales resultados
r
del ejerciicio piloto
o para la clasificaci
n
econ
mica y fun
ncional de la
l inversin
n pblica.

1. Ausencia
A
de un marco dee formulacin
n
y program
macin de pro
oyectos
fun
ndamentado en estructurras de costoss

2. Falta de uso
o de la inform
macin de
las clasificacciones econ
mica y
ffuncional de los proyecto
os, en los
pro
ocesos, criterrios y consid
deraciones
de programaci
n y seguimiiento de la
in
nversin

3. Carencias deel sistema dee informacin

n
de inversin
n pblica en la captura y
n de los usos econmicos y
deeterminacin
destinos funcionales de la inversin

4. Baja callidad y eficaccia de la

informacin de pre inversin de los
proyecto
os del BPIN para
p
la
n de los usos econmicos
deeterminacin
y destinos fun
ncionales de la
l inversin

Fueente: Elaboraccin propia dee los autores.

Esto redunda en la
l futilidad de las comp
posiciones taanto econm
mica como fu
uncional dee la
inverssin que se elaboran
e
por estar fuera de los proceesos, los criteerios y las co
onsideracion
nes
que su
ustentan la programaci
p
n y el seguiimiento de laa inversin. Tambin reedunda en u
una
baja ca
alidad e inefficacia de estta informacin para el an
nlisis y la toma de deciisiones.

6.

Conclu
usiones y recome
endacion
nes

niciativa dee disear e implemeentar un m

marco concceptual, meetodolgico y
La in
proced
dimental dee la eficienccia y la efectividad d
de la inverssin pblicaa nacional en
Colom
mbia fue form
malizada en 2010 por la DIFP del DN
NP a travs de la puestaa en marcha de
la estrrategia de in
nvestigacin
n Usos, destin
nos, productiividad y eficiiencia del gassto de inversiin
49

nacional. Esta estrategia, enfocada en un abordaje del desempeo de los servicios que
provee el Estado con recursos del presupuesto de inversin, tiene el propsito de
contribuir a resolver los problemas fundamentales del en qu y cmo gastar, mediante la
operacionalizacin del concepto Gastar bien del PND por dos vas.
La primera de ellas consiste en la adopcin de mtodos y procedimientos de preinversin,
programacin y seguimiento orientados a la medicin del desempeo y la construccin de
indicadores robustos de productividad y eficiencia de la inversin que posibiliten
identificar qu productos generan las entidades pblicas nacionales, a qu costo lo hacen,
qu tan cerca o lejos estn de sus resultados esperados y cul es la tasa de sacrificio que
tienen sus decisiones de inversin.
La segunda va, por su parte, es la adopcin de composiciones presupuestales de la
inversin pblica que permitan saber, con adecuados niveles de confiabilidad y detalle, si
los recursos del presupuesto de inversin nacional programados y ejecutados se dirigen a
los usos econmicos y destinos funcionales a travs de los cuales el Gobierno busca
cumplir los objetivos de funcionamiento del Estado y el PND.
Tales acciones buscan superar las prcticas del esquema actual de programacin y
seguimiento financiero de la inversin que se basan en el eslabn de insumos de la
cadena de valor de los procesos de servicio, ignoran el de productos y consideran
parcialmente el de los impactos. Como se pudo establecer, esa concepcin tan reducida
del seguimiento tiene tres hechos asociados no deseables: (1) la tendencia a suponer que
los recursos ejecutados se materializan en productos que cumplen efectivamente con los
objetivos de la inversin, (2) la prctica de asignar recursos presupuestales a las entidades
independientemente del desempeo de sus proyectos de inversin, y (3) la realizacin de
rendiciones de cuentas sin una visin y una medicin formal y real del desempeo, lo que
las vuelve intiles e ineficaces para los propsitos que fueron concebidas.
La revisin de la literatura y la experiencia internacional mostr que la unidad bsica de
anlisis del desempeo del sector pblico, adecuada para realizar el recorrido por ambas
vas en mencin, es el proceso de servicio, definido como el mecanismo bsico que poseen
las entidades pblicas para transformar insumos, a travs de actividades, en servicios
prestados. Se estableci que los procesos de servicio pueden dividirse al menos en dos
grandes categoras los proyectos y las operaciones de funcionamiento, y poseen la
caracterstica fundamental de estar estructurados lgica y secuencialmente a travs de
cadenas de valor.
La especificacin de la cadena de valor de los procesos de servicio es el mecanismo idneo
para establecer, por un lado, los indicadores de productividad, eficiencia y costo de
oportunidad de la inversin; y, por otro, las clasificaciones sustentadas de sus usos y
destinos.
La elaboracin del marco conceptual resalt tres funcionalidades bsicas de los
indicadores de productividad, eficiencia y costo de oportunidad de la inversin: (1) su
capacidad para generar criterios tcnicos de evaluacin y asignacin intra e intersectorial
del gasto flexible segn las prioridades de poltica pblica, (2) su contribucin a la
creacin de un sistema de informacin de desempeo, y (3) su habilidad para constituirse
50

en instrumentos tiles que contribuyan a incentivar la eficiencia de la inversin en las

entidades.
Complementariamente, se subray una funcionalidad esencial de las clasificaciones de
usos econmicos y destinos funcionales de la inversin: su capacidad para facilitar una
asignacin y un seguimiento ms tcnico y riguroso de la inversin al permitir establecer,
si los recursos programados y ejecutados financian los usos especficos a travs de los
cuales se busca un impacto econmico o social en particular, y si efectivamente se dirigen
a los sectores prioritarios, y en qu grado impactan.
Aunque la revisin del contexto colombiano para la aplicacin del marco conceptual
revel la existencia de iniciativas recientes que constituyen piezas fundamentales de un
andamiaje para la construccin de una gestin pblica orientada a resultados, se encontr
que an distan de proporcionar los elementos indispensables para la consolidacin de un
sistema de informacin presupuestal y medicin de desempeo del gasto que sea til para
la toma de decisiones.
Dos de los elementos esenciales antes comentados que se decidi abordar por medio del
anlisis de casos fueron, en primera instancia, la calidad e idoneidad de la informacin
provista por el SUIFP para medir indicadores de desempeo y clasificar la inversin; y, en
segundo lugar, los factores determinantes de esa calidad e idoneidad de la informacin.
A travs de los resultados de los ejercicios piloto del ao 2010 en los sectores de
Infraestructura de Transporte, Salud y Proteccin Social Infantil, se logr concluir que las
instituciones y prcticas presupuestales, las metodologas de preinversin y seguimiento,
la gestin de las entidades pblicas (analizadas) del orden nacional y el sistema de
informacin de la inversin nacional en el pas (SUIFP) no estn orientados a la medicin
del desempeo de los proyectos de inversin. Igualmente, se concluy que el SUIFP no
cumple en su totalidad con los principios bsicos de calidad y eficacia de la informacin,
de acuerdo con los conceptos formales propuestos por la investigacin, hecho que
evidencia un reto crucial de ese sistema.
Los resultados de los ejercicios piloto tambin evidenciaron que las dificultades para
elaborar composiciones detalladas de usos econmicos y destinos funcionales de los
proyectos de inversin se originan, por un lado, en el hecho de que el SUIFP no captura
informacin sobre estas clasificaciones ni proporciona instrumentos para realizarlas; y, por
otro, en que las instituciones, metodologas, prcticas presupuestales y gestin de la
inversin no operan con base en una programacin y unas estructuras de costos.
Tales dificultades redundan en la futilidad de las composiciones econmica y funcional de
la inversin que se elaboran, por estar fuera de los procesos, los criterios y las
consideraciones que sustentan la programacin y el seguimiento de la inversin. Esto
unido a una estructuracin de proyectos por fuera del marco bsico de cadena de valor y a
una generacin de informacin bsica de preinversin de baja calidad, redunda en una
limitacin para el anlisis y la toma de decisiones a partir de la informacin presupuestal
de la inversin.

51

Las recomendaciones para la solucin de las dificultades anotadas, fueron propuestas con
el fin de construir una ruta slida hacia el restablecimiento del equilibrio en la balanza de
la toma de decisiones de asignacin de recursos pblicos. Esas recomendaciones tienen
seis objetivos secuenciales fundamentales:
1.

2.

3.

4.
5.
6.

Elaborar un esquema formal de medicin del desempeo para el clculo de

indicadores de productividad y eficiencia de la inversin, y la clasificacin de
usos econmicos y destinos funcionales de la inversin.
Ajustar las metodologas de preinversin y los procedimientos y procesos de
inscripcin, registro y actualizacin de proyectos del BPIN, al esquema de
medicin del desempeo de la inversin antes propuesto.
Realizar un ejercicio piloto de implementacin del esquema de medicin del
desempeo en los sectores de Infraestructura de Transporte, Salud y Proteccin
Social Infantil.
Ampliar la implementacin del esquema de medicin del desempeo a todas
las entidades del PGN.
Ajustar el SUIFP para que se convierta en un sistema genuino de gestin y
desempeo de la inversin pblica nacional.
Disear un arreglo institucional del sector pblico y el presupuesto para que
funcionen en un esquema orientado a la eficiencia y la efectividad de sus
procesos de servicio.

El DNP es consciente del enorme esfuerzo que requiere la consolidacin de los pasos
planteados y est convencido de la importancia que tiene avanzar en las acciones que
permitan su efectivo cumplimiento. No obstante, ese desarrollo implica un gran
compromiso del Estado y una poltica que trascienda los esfuerzos iniciados en las
diferentes Administraciones Pblicas.
En este sentido, se dispuso dar continuidad en el inmediato plazo a la estrategia
investigativa presentada en este Archivo de Economa, mediante la realizacin de una
segunda fase en 2011 que se concentr en la adopcin de las tres primeras
recomendaciones sealadas, dado que el marco normativo presupuestal vigente le otorga
al DNP todas las facultades para hacerlo. Los desarrollos y resultados de esta segunda fase
sern presentados en el artculo titulado Creando valor pblico: hacia un sistema de
medicin de la eficiencia y efectividad del gasto pblico en Colombia que se encuentra
actualmente en etapa de edicin, con el objeto de documentar los nuevos avances en la
ruta trazada por la estrategia.
La etapa de consolidacin de dicha ruta, que comenz con la realizacin de la tercera fase
de la estrategia en 2012, abre las posibilidades para que las decisiones de gasto pblico
comiencen a superar la visin fiscalista del presupuesto y adopten un enfoque de
desempeo que permita hacer una gestin y un seguimiento real de los servicios
suministrados por el sector pblico con base en la medicin y anlisis de su eficiencia y
efectividad.
El enfoque microeconmico del desempeo que urge imprimirle al ciclo de la inversin
pblica es indispensable para mejorar la calidad, la transparencia y la rendicin de cuentas
del gasto pblico. Ese mecanismo permite involucrar aspectos determinantes que hasta el
52

momento han sido dejados de lado, como la compatibilidad y el diseo de incentivos para
el cumplimiento de las metas de la inversin, la especificacin de las necesidades en
trminos de capacidad organizacional de las entidades para el cumplimiento de sus metas,
la configuracin de esquemas de contratacin coherentes con los esquemas y las metas de
desempeo, y la estructuracin, la programacin y el seguimiento de la inversin y el
gasto orientados al desempeo.

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Anexos
Anexo 1: Proyectos seleccionados en el ejercicio piloto
Cuadro A1. Proyectos estratgicos abordados en el ejercicio Piloto

Sector

Infraestructura
de Transporte

Proyectos
Adecuacin y dotacin de infraestructura para la seguridad vial
Construccin de corredores arteriales complementarios de competitividad nacional
Construccin de la segunda calzada de la va Ancn Sur - Primavera - Camilo C. Bolombolo (Antioquia)
Construccin obras anexas y tnel del Segundo Centenario (Tolima y Quindo)
Construccin pista paralela, calle de rodaje y conexiones, primera etapa, aeropuerto
El Dorado (Bogot D.C.)
Construccin puente sobre el ro San Jorge (Sucre)
Construccin segunda calzada Buga - Buenaventura (Valle del Cauca)
Mejoramiento y mantenimiento carretera: Bogot - Tunja - Duitama - Soata Mlaga - Pamplona - Ccuta - Puerto Santander . De la troncal central del norte.
(Cundinamarca - Boyac - Santander - Norte de Santander)
Mejoramiento y mantenimiento de corredores arteriales complementarios de
competitividad nacional
Mejoramiento y mantenimiento integral de la ruta: Rumichaca - Popayn; Cerritos Medelln - Caucasia - Sincelejo del corredor vial de occidente (Nario - Cauca Valle del Cauca - Risaralda - Caldas - Antioquia - Crdoba - Sucre)

55

Sector

Salud

Proteccin Social
Infantil

Proyectos
Ampliacin renovacin de la afiliacin de rgimen subsidiado - Subcuenta de
Solidaridad Fosyga - Atencin a la Poblacin Desplazada (APD) a nivel nacional
Ampliacin renovacin de la afiliacin del rgimen subsidiado - Subcuenta de
Solidaridad Fosyga
Estudio y elaboracin de programa de vulnerabilidad ssmica estructural en
instituciones hospitalarias a nivel nacional
Implantacin de proyectos para poblacin en condiciones especiales a nivel
nacional - Atencin a la Poblacin Desplazada (APD)
Implantacin de proyectos para poblacin en condiciones especiales salud mental,
discapacitados y desplazados nacional
Implementacin pago de enfermedades de alto costo nacional
Mejoramiento de la red de urgencias y atencin de enfermedades catastrficas y
accidentes de trnsito - Subcuenta Ecat Fosyga
Mejoramiento fortalecimiento y ajuste en la gestin de las instituciones de la red
pblica hospitalaria del pas
Prevencin y promocin de la salud - Subcuenta de Promocin Fosyga
Proteccin de la salud pblica en el mbito nacional
Administracin para la produccin, compra y distribucin de alimentos de alto
valor nutricional
Aplicacin de la promocin y fomento para la construccin de una cultura de los
derechos de la niez y la familia
Apoyo nutricional y de orientacin juvenil a la niez y adolescencia a nivel nacional
Asistencia a la primera infancia a nivel nacional
Asistencia para el fortalecimiento del SNBF para la prestacin del servicio pblico
de bienestar familiar
Capacitacin del personal vinculado al ICBF
Construccin, remodelacin, mantenimiento, dotacin de sedes administrativas,
regionales centros zonales y unidades de servicio ICBF
Proteccin - Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos
de la niez y la familia - Atencin a la Poblacin Desplazada a nivel nacional

Fuente: Elaboracin propia de los autores.

Anexo 2: Cuantificacin probabilstica del ejercicio de diagnstico de informacin

En el ejercicio de diagnstico de informacin realizado en este trabajo y resumido por la
grfica 1, se elabor una cuantificacin que permiti determinar la probabilidad de
encontrar restricciones de informacin activas segn la informacin recopilada a travs de
los Criterios de diagnsticos de informacin (seccin 5.1.1).
Para determinar las probabilidades mencionadas, los eventos probabilsticos se asimilaron
como los criterios de diagnstico de informacin, y adems se asumieron independientes
entre s, no obstante, no son eventos mutuamente excluyentes. De tal suerte que, de
acuerdo con la teora bayesiana, la unin de eventos se determin por la sumatoria de
probabilidades individuales, menos las diferentes probabilidades conjuntas existentes en
los grupos de criterios relacionados con cada restriccin. Para ver con ms detalle este
clculo, el lector puede remitirse al undcimo informe de consultora de Usos, destinos,
productividad y eficiencia del gasto de inversin nacional (2010) del Departamento
Nacional de Planeacin.
56