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ISSN: 1405-9193
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Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Mxico
Crdenas, Jaime
LA MINERA EN MXICO: DESPOJO A LA NACIN
Cuestiones Constitucionales, nm. 28, enero-junio, 2013, pp. 35-74
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Distrito Federal, Mxico
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dominio eminente sobre las riquezas del subsuelo, tal como se asent en el
prrafo 12 del Tratado de Crdoba, firmado por Agustn de Iturbide y Juan
O Donoj el 24 de agosto de 1821, y en el Tratado de Paz entre Mxico
y Espaa suscrito el 22 de diciembre de 1836. El dominio eminente de la
nacin mexicana sobre los recursos del subsuelo prevaleci hasta el Cdigo
de Minas, que entr en vigencia el 22 de noviembre de 1884. El artculo
10 de ese cdigo sealaba:
Son de la exclusiva propiedad del dueo del suelo, quien por lo mismo, sin
necesidad de denuncio ni de adjudicacin especial, podr explotar y aprovechar:[...] IV. Las sales que existan en la superficie, las aguas puras y saladas,
superficies o subterrneas, el petrleo y los manantiales gaseosos o de aguas
termales y medicinales [].
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Las reacciones a la legislacin minera del perodo de Porfirio Daz fueron las reformas constitucionales al artculo 27 y al captulo econmico
(artculos 25, 26 y 28), as como el establecimiento de las facultades del
Congreso de la Unin para legislar en materia de minera; entre otras normas
constitucionales, convencionales y legales. Los principios constitucionales del artculo 27 de la carta magna, en materia de minera, se encuentran
principalmente en los prrafos tercero, cuarto y sexto; stos consagran los
siguientes principios:
1. [...] El de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de
hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar
de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana (prrafo tercero del artculo 27);
2. El dominio directo de la nacin sobre todos los recursos minerales
(prrafo cuarto del artculo 27 constitucional);
3. El dominio de la nacin sobre los recursos mineros es inalienable
e imprescriptible, y la explotacin, uso o aprovechamiento de
esos recursos se realizar por particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, a travs de concesiones
(prrafo sexto del 27);
4. Las obras o trabajos de explotacin de los minerales se efectuarn a partir de la vigencia de las concesiones no desde su otorgamiento, y su inobservancia dar lugar a la cancelacin de las
concesiones (prrafo sexto del artculo 27); y
5. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas (prrafo sexto del artculo 27).
En la reforma al captulo econmico de la Constitucin, principalmente a los artculos 25, 26 y 28, encontramos otros principios fundamentales
para nuestra materia;14 en el artculo 25, los siguientes:
1. El Estado ostenta la rectora econmica para que el desarrollo
nacional sea integral y sustentable, se fortalezcan la soberana de
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2.
3.
4.
5.
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De acuerdo con el artculo 73 fraccin X de la Constitucin, es competencia exclusiva del Congreso de la Unin legislar en materia de minera.
Adems de los anteriores principios constitucionales, encontramos
otros que tienen relacin directa con las explotaciones mineras: el artculo 2o. garantiza a las comunidades indigenas el derecho a preservar
la integridad de sus tierras y establecer, de manera autnoma, sus propios mecanismos para el aprovechamiento de sus recursos naturales, as
como, proteger su identidad y su cultura, y el derecho a ser consultados
en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo; el artculo 4o. de la
Constitucin garantiza los derechos a la alimentacin, al medio ambiente
sano para el desarrollo y el bienestar personal, y el derecho al agua; el artculo 27, fracciones VII y XX, reconoce la personalidad jurdica de los
ncleos de poblacin ejidales y comunales y protege su posesin sobre
la tierra, tanto para el asentamiento humano como para sus actividades
productivas, e igualmente, obliga al Estado a promover el desarrollo rural integral.
En esta materia, el derecho internacional de los derechos humanos est
guiado por los principios constitucionales a los que nos hemos referido.
Los Pactos Internacionales de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establecen, en
sendos artculos primeros, que para el logro de sus fines todos los pueblos
pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, y que a
ningn pueblo se le puede privar de sus medios de subsistencia; esto significa, como dicen y explican los profesores Fernndez Ruiz, Mrquez,
Ovalle Favela y Snchez Castaeda, que los intereses de la nacin y de la
colectividad prevalecen sobre los intereses individuales, y cualquier acto de
explotacin de esos recursos debe orientarse hacia los fines sociales.16 En
el mismo sentido, la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo adoptada
por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas, en su
resolucin 41/128 del 4 de diciembre de 1986, postula en el prrafo segundo
de su artculo 1o. que El derecho humano al desarrollo implica tambin
la plena realizacin del derecho de los pueblos a la libre determinacin,
que incluye, con sujecin a las disposiciones pertinentes de ambos Pactos
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tativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente (artculo 6o.).
b) A decidir sus propias prioridades con respecto al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, sus creencias, sus instituciones, su bienestar espiritual y a las tierras que
ocupan o utilizan de alguna manera; y a controlar, en la medida
de los posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural.
Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin,
aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (artculo 7o.).
c) A que el Estado proteja, especialmente, su derecho sobre los recursos naturales existentes en sus tierras. Este principio comprende el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin,
administracin y conservacin de dichos recursos (artculo 15).
d) A que el Estado los consulte antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos
existentes en sus tierras, con el fin de determinar si sus intereses
sern perjudicados, y en qu medida. Los pueblos interesados
debern participar, siempre que sea posible, en los beneficios que
reporten tales actividades, y debern percibir una indemnizacin
equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado
de esas actividades (artculo 15).
En otras latitudes y, a manera de ejemplo, menciono que el Parlamento
Europeo para la Unin Europea ha emitido resoluciones para prohibir el
uso de las tecnologas mineras a base de cianuro. se es el camino que en
Mxico debiramos seguir.19
19
El 5 de mayo de 2010, el Parlamento Europeo emiti una Resolucin sobre la prohibicin general del uso de las tecnologas mineras a base de cianuro en la Unin Europea, en la que se establece lo siguiente: a) El cianuro es una sustancia qumica altamente
txica utilizada en la minera del oro que est considerado como uno de los principales
contaminantes y su uso puede tener un impacto catastrfico e irreversible en la salud
humana y el medio ambiente y, por ende, en la diversidad biolgica; b) El uso de cianuro
en minera crea poco empleo y slo por un periodo de entre ocho y diecisis aos, pero
puede provocar enormes daos ecolgicos que, por lo general, no son reparados por las
empresas explotadoras responsables, que suelen desaparecer o declararse en quiebra, sino
por el estado, es decir, por los contribuyentes. Los proyectos mineros de gran escala que
emplean cianuro utilizan varios millones de kilogramos de cianuro de sodio al ao y un
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24
Cmara Minera de Mxico, La industria minera de Mxico, Mxico, Camimex,
2011, pp. 30-31.
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55
Kennedy, Paul (ed.), Grand Strategies in War and Peace, New Haven and London,
Yale University Press, 1991.
26
Decellis Contreras, Rafael, Efectos de 23 aos de poltica econmica liberal 19822005, en Saxe Fernndez, John, La energa en Mxico. Situacin y alternativas, Mxico,
Coordinacin de Humanidades-UNAM, 2009, pp. 15-31.
27
Hasta en la literatura contempornea la minera sirve de cruel contexto para elaborar relatos, ya sea en la novela negra o en las historias personales. Vase Franzen,
Jonathan, Libertad, Barcelona, editorial Salamandra, traduccin de Isabel Ferrer, 2011, y
Mankell, Henning, El chino, Mxico, Tusquets, 2008.
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Auditora Superior de la Federacin, Informe de resultados de la cuenta pblica
2010, Auditora Financiera y de Cumplimiento 10-0-10100-02-0809, pp. 19 y ss.
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irreversible al entorno fsico en el que opera, lo que provocara inevitablemente la destruccin del equilibrio ecolgico de la zona.38
Para hacer accesibles los extensos yacimientos minerales, los modernos
equipos de excavacin remueven la capa superficial de tierra, y destruyen
montaas enteras en cuestin de horas. El resultado es la formacin de crteres gigantescos, que pueden medir ms de 150 hectreas de extensin y
ms de 500 metros de profundidad. Por otro lado, el uso del cianuro emplea
millones de litros de agua para formar la solucin con la que se baan las
inmensas montaas de material acumulado, esto implica un uso desmedido
de los recursos hdricos que afecta el nivel de los mantos, inclusive puede
provocar su agotamiento. Un ejemplo de ello es la operacin de la mina a
cielo abierto Bajo la Alumbrera, ubicada en la provincia argentina de Catamarca, que provoc un descenso de siete metros en el nivel de los mantos
freticos, y dej sin agua a los pobladores y a los agricultores de la regin.39
Innumerables estudios de especialistas en la materia han documentado de
manera exhaustiva que ninguna actividad industrial es tan agresiva ambiental,
social y culturalmente como la minera a cielo abierto,40 pues los efectos de
su operacin son devastadores: elimina bosques, remueve y destruye suelos,
agota y contamina el agua, despoja a ejidos y comunidades de sus tierras,
extermina la flora y la fauna nativas, y afecta la salud de los pobladores;
en otras palabras, depreda al medio ambiente, y vulnera los derechos de
las comunidades y pueblos.41 Por si fuera poco, las localidades en las que
se establecen los enclaves mineros reciben como pago una msera cantidad
de la riqueza que se extrae de las entraas de sus tierras. Por ello, existe un
amplio consenso entre los estudiosos del tema: la minera a cielo abierto
genera miseria, contaminacin y muerte en los lugares donde se asienta.
Las graves consecuencias de la minera a tajo abierto explican por qu
su desarrollo est enfrentando, en la mayor parte de los pases donde pre-
38
American Water Works Association, Determinacin de constituyentes inorgnicos
no metlicos, Cianuro, Mtodos normalizados para el anlisis de aguas potables y residuales, Espaa, Ediciones Daz de Santos, 1992.
39
http://www.alumbrera.com.ar.
40
Boeglin, Nicols, Minera qumica a cielo abierto y polticas ambientales en la
cuenca del ro San Juan (Nicaragua-Costa Rica) desde una perspectiva jurdica, AquaLAC, UNESCO, vol. 3, nm. 2, septiembre de 2011, pp. 92-104.
41
Reboratti, Carlos, Ambiente, sociedad y territorio: una visin geogrfica de nuestro mundo, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, 2001.
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Toledo, Vctor M., La cuarta guerra de Caldern: el ecocidio, La Jornada, viernes 23 de noviembre de 2012, p. 25.
47
Barajas Montes de Oca, Santiago, Modificaciones introducidas en la nueva Ley
Minera, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 77, mayo-agosto de
1993, pp. 575-583.
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En los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ni siquiera cuando la expropiacin beneficia a una clase social o se realiza para conservar empleos, se
considera que existe causa de utilidad pblica. Vase tesis P. XXV/2006. Expropiacin.
La creacin, fomento o conservacin de una empresa para beneficio de la colectividad,
como causa de utilidad pblica prevista en el artculo 1, fraccin IX, de la ley relativa,
no se actualiza por circunstancias de clase social ni necesariamente por el sustento de
empleos. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XXIII, febrero 2006, p. 23,
IUS 175942.
49
Crdenas Gracia, Jaime, op. cit., pp. 123 y ss.
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7. En materia medioambiental, las minas a cielo abierto deben ser prohibidas en nuestro pas. En todo caso, si se insiste indebidamente en mantenerlas, deben, al menos, considerarse los siguientes aspectos:
a) Que entre el permetro del lote minero que comprenda la concesin, y el centro de poblacin ms prximo se mantenga una
distancia mnima de cinco kilmetros.
b) Que en los procesos de explotacin y beneficio no se usen tecnologas a base de cianuro.
c) Que el concesionario entregue a la Secretara de Economa, previamente al inicio de los trabajos de explotacin, una copia de
la pliza del seguro contratado para cubrir los gastos que impliquen las acciones de restauracin de la superficie utilizada, a las
condiciones morfolgicas que guardaba antes de los trabajos de
explotacin y beneficio.
d) Que el concesionario entregue a la Secretara, previamente al
inicio de los trabajos de explotacin, una copia de la pliza del
seguro contratado para cubrir la indemnizacin por los daos o
perjuicios ocasionados, as como los gastos que conlleven las
acciones de restauracin al estado ecolgico y qumico original,
en caso de accidente o fallas en los trabajos de explotacin o beneficio.
8. Los procedimientos para el otorgamiento de concesiones debe ser
revisados con el efecto de establecer obligaciones precisas en materia de
transparencia, y para establecer como condiciones u obligaciones las relativas a la proteccin medioambiental, a la salvaguarda de los derechos de
pueblos, comunidades y ncleos agrarios, y las relacionadas con los derechos de los trabajadores.
9. Debe prohibirse la expropiacin y ocupacin de bienes con motivo de
exploracin, explotacin o beneficio minero, a menos que esas actividades
sean realizadas por empresas u organismos del Estado, y se demuestre la
utilidad pblica.
10. Se deben propiciar reformas al artculo 17 de la Constitucin y a la
propia ley minera para regular acciones colectivas donde las comunidades,
pueblos y ncleos ejidales puedan dirimir sus derechos ante los tribunales
federales, y frente a las empresas mineras. Adems de las necesarias re-
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formas a la ley de amparo para prever el amparo colectivo que sirva para
proteger derechos colectivos, difusos y simples.
11. El Estado debe impedir el abuso de los recursos hdricos por parte de
las empresas mineras. El pago de derechos por la disponibilidad de agua, y
por las concesiones en esta materia, debe ser incrementado; adems, debe
tratarse a las empresas mineras en igualdad de condiciones que a los dems
sujetos en posibilidad de concesiones en materia de agua.
12. Debe restringirse el mercado de las concesiones. Es importante establecer lmites en el acaparamiento o concentracin de concesiones mineras.
13. Es imprescindible que en la ley minera se establezcan las responsabilidades de las empresas, y los medios de reparacin, principalmente, con
respecto a la proteccin, conservacin y equilibrio del medio ambiente.
14. En sntesis, este artculo propone: a)recuperar, para el Estado, el
control sobre los recursos del subsuelo de carcter minero; b) orientar
la legislacin minera hacia el respeto de los derechos individuales y colectivos, y en pos de la salvaguarda de los principios constitucionales de
carcter econmico de nuestra carta magna; c impedir que la inversin
extranjera en el sector sea superior al 49% del capital accionario de las
empresas mineras; d) prohibir las minas a cielo abierto y las minas de
carbn que utilizan tiros verticales; e) garantizar el derecho de consulta
a favor de pueblos y comunidades indgenas, as como el respeto a ejidos y comunidades agrarias; f) garantizar los derechos laborales y a la
seguridad social de los trabajadores mineros; g) determinar que la base
imponible para el pago de contribuciones por la explotacin minera debe
ser el volumen de produccin del mineral extrado, y no, como ahora, la
superficie concesionada; h) proteger el medio ambiente y los recursos
hdricos, y obligar a los concesionarios mineros el pago de contribuciones por el uso y aprovechamiento del agua, establecer, adems, el pago
de indemnizaciones en caso de dao medioambiental; i) establecer el
derecho preferente a las concesiones mineras de los pueblos, las comunidades indgenas, los ejidos y las comunidades agrarias sobre los derechos e intereses particulares; j) restringir la expropiacin para efectos
de explotacin minera; k) prohibir las asignaciones mineras por no tener
fundamento en la Constitucin; l) establecer, a favor de la sociedad y la
accin colectiva, ante los jueces federales por las violaciones a esta ley y
al ordenamiento, as como el amparo colectivo; m) incrementar las obligaciones a cargo de los concesionarios; n) precisar las reglas y procedi-
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