UNIVERSIDAD ANDINA NSTOR CCERES VELSQUEZ

ESCUELA PROFESIONAL DE ADMINISTRACIN Y GESTIN PBLICA

CURSO: TEORA Y ORGANIZACIN DEL ESTADO

RELACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL ESTADO PERUANO

El trmino Administracin Pblica se identifica de modo tradicional con el
Estado. De igual manera, en los diccionarios de trminos jurdicos se menciona a
la Administracin Pblica como el Poder Ejecutivo en accin con la finalidad de
cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios
pblicos.
En la legislacin peruana el concepto de Administracin Pblica ha ido variando
con el transcurrir de los aos, siendo pertinente hacer una evaluacin de los textos
de las normas que han regulado el tema administrativo a efectos de poder apreciar
el mencionado concepto.
1. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA DOCTRINA.
La teora Administrativa actual, define Administracin como : la ciencia
social que tiene por objeto el estudio de las organizaciones y la tcnica encargada
de la planificacin, organizacin, direccin y control de los recursos (humanos,
financieros, materiales, tecnolgicos, del conocimiento, etc.) de una organizacin,
con el fin de obtener eficiencia o mximo beneficio posible; este beneficio puede
ser social, econmico o estratgico, dependiendo de los fines perseguidos por
dicha organizacin. Dicha definicin es de carcter general y dada por la Ciencia
Administrativa para todo tipo de organizaciones, como el estado peruano, sin
embargo Que es la Administracin Publica?.
En la doctrina se puede citar a MULARZ quien acua una definicin de
Administracin Pblica, entendida esta como aquella organizacin que el
Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a
travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la
realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones.
Este concepto de administracin publica nos muestra lo diverso que es esta
organizacin, en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y
especialistas que se ocupan especficamente de una tarea, y que su
interdependencia hace muy difcil establecer que se debe reformar y que no, y por
ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que
abarca a todo el conjunto de ella y tambin a la sociedad como destino final de los
output que ella produce.
En esa misma lnea BONNIN seala que la administracin pblica es la que
tiene la gestin de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y

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de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus
bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico
Para MUOZ AMATO la Administracin Pblica es un conjunto de ideas,
actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta humana
que determinan como se distribuye y ejerce la autoridad poltica y como se atiende
los intereses pblicos.
Finalmente, en la doctrina se precisa que La Administracin Pblica es el
contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere
a las actividades de gestin, que el titular de la misma desempea sobre los
bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la
satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general; dicha
atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco
jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin
y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos ex profeso 1 .
2. ESTADO PERUANO
El Estado es la organizacin poltica de una nacin, es decir, la estructura de
poder que se asienta sobre un determinado territorio y poblacin. Poder, territorio y
pueblo o nacin son, por consiguiente, los elementos que conforman el concepto
de Estado, de tal manera que ste se identifica indistintamente con cada uno de
ellos.
En caso del Estado Peruano, cumple con lo siguiente:
Elementos: El estado peruano esta constituido por tres elementos:
-

Poblacin.- Los hombres y mujeres que pertenecen a un Estado componen

la poblacin de ste. La poblacin desempea, desde el punto de vista
jurdico, un doble papel. Puede, en efecto, ser considerada como objeto o
como sujeto de la actividad estatal.
Territorio.- El territorio es el elemento fsico del Estado y es de primer orden,
porque colocado al lado del elemento humano permiten que surja y se
conserve el Estado, sin embargo el Estado es una agrupacin poltica, no
una expresin geogrfica o econmica
Poder.- El poder es la capacidad de accin, que tienen unos para dirigir,
influir, coaccionar a otros, a fin de tomar e imponer decisiones.

El estado peruano como Organizacin tiene tres fines Generales:

1 a propsito, con intencin, deliberadamente

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a. El equilibrio de las relaciones externas con otros Estados;

b. El mantenimiento y preservacin del orden interno, y;
c. El desarrollo de la sociedad en todos sus mbitos.
3. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA LEGISLACIN PERUANA
En la actualidad, en materia de Derecho Administrativo, la doctrina considera que
cuando la Administracin Pblica ejerce funcin administrativa, lo debe hacer a
travs de las formas jurdicas que le estn permitidas. Estas formas son:
reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos, actos de la
administracin y por ltimo los hechos administrativos. Estas manifestaciones de
la administracin pblica pueden ser efectuadas tanto por (i) organismos, (ii)
rganos y (iii) personas-rgano , las mismas que pueden ser estatales o privadas.
Si bien estas explicaciones tcnicas pueden parecer del todo claras, en la prctica
y sobre todo en la legislacin positiva, podemos observar una gran confusin
conceptual, tal vez producto del efecto pendular de la legislacin y de la decisin
poltica que toman los gobiernos en determinadas pocas.
Si se hace un recuento de la legislacin peruana para verificar el concepto de
Administracin Pblica podemos mencionar a los siguientes dispositivos:
El Decreto Supremo N 006-67-SC.
La Ley N 25035.
El Decreto Legislativo N 757.
El Decreto Ley N 26111 (D.S. N 02-94-JUS).
La Ley N 27444.
3.1.

EL DECRETO SUPREMO N 006-67-SC, conocido como el Reglamento

de Normas de Procedimientos Administrativos, consideraba como
administracin Pblica nicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia,
Consejo de Ministros y Ministerios); a las entidades del subsector
pblico independiente incluidas las empresas estatales y, por ltimo, a
los gobiernos locales representados por los municipios.
Como vemos, el concepto de Administracin Pblica es restrictivo y slo
se menciona al sector estatal, excluyndose al sector privado que
tambin ejerca funcin administrativa a travs de sus organismos,

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rganos y persona rgano. Pero la decisin poltica, la margen de que

ejercieran o no funcin administrativa fue excluirlos.
3.2.

LA LEY N 25035, conocida tambin como la Ley de Simplificacin

Administrativa, ampla considerablemente el concepto de Administracin
Pblica. Comprende a los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las
reparticiones de ste ltimo, las entidades, instituciones u rganos a los
que la Constitucin les confiere autonoma, las instituciones pblicas
descentralizadas, las empresas de Derecho Pblico, los Gobiernos
Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos Descentralizados
Autnomos y, en general , las entidades de Derecho Pblico del Estado
en cuanto ejerzan funciones administrativas. Como vemos, esta norma
excluye a los no estatales. Esto debido a que hubo un insuficiente
manejo del concepto de Administracin Pblica.

3.3.

EL DECRETO LEGISLATIVO N 757, Ley Marco para el Crecimiento de

la Inversin Privada, reconoce como entidades de la Administracin
Pblica a los ministerios, instituciones y organismos pblicos y a otras
instituciones de la administracin pblica de cualquier naturaleza, sean
dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales.
Como apreciamos, nuevamente se excluy al sector no estatal que
tambin ejerce funcin administrativa.

3.4.

EL DECRETO LEY N 26211 elev a la categora de Ley al Reglamento

de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello, el
Poder ejecutivo lo retir de su esfera de dominio, es decir que ya no
poda modificarlo por va reglamentaria. Ello equivale a decir que slo
poda modificarlo a travs de la emisin de una norma con rango de Ley.
Posteriormente, se dict el Decreto Supremo N 02-94-JUS, el cual
aprob el Texto nico de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos.

Aqu se plasm un concepto de Administracin Pblica mucho ms

amplio y acorde con la doctrina en materia administrativa. La
Administracin Pblica comprende aqu adems de las entidades del
sector estatal a otras instituciones pblicas o privadas que presten
servicios pblicos, incluidas las universidades. Se incluye pues al Sector
no estatal, situacin que era impensable aos a tras.

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3.5.

LA LEY N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General es la

norma que actualmente regula los procedimientos administrativos en el
pas y en palabras de ELOY ESPINOZA-SALDAA, sta tiene una
vocacin didctica y pedaggica. Por ello seala que en ocasiones
esta norma tiene una redaccin bastante ms prxima a la de un
manual de Derecho Administrativo, ya que su innegable preocupacin
por proporcionar a la Administracin y a los administrados mltiples
elementos e insumos destinados a facilitar una cabal interpretacin de
sus preceptos le ha hecho recoger una explicacin detallada sobre una
serie de temas, adems de consignar una larga lista de conceptos que
en la mayora de las normas existentes en el Derecho Comparado no
estn recogidos expresamente, pues se dan por conocidos y
presupuestos .
Al revisar el texto del Artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del
Procedimiento Administrativo General observamos que para los fines de
la presente norma se entender por entidad o entidades de la
Administracin Pblica al Poder Ejecutivo, incluyendo a los Ministerios y
Organismos Pblicos Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder
Judicial; a los Gobiernos Regionales y Locales; a los Organismos a los
que la Constitucin Poltica del Per y las leyes les confieren autonoma;
tambin a las dems entidades y organismos, proyectos y programas
del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades
administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes
de derecho pblico, salvo mandato expreso de Ley que las refiera a otro
rgimen; y finalmente las personas jurdicas bajo el rgimen privado que
prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de
concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la
normativa de la materia.

Como se aprecia, aqu se mantiene la tendencia de considerar dentro del

concepto de Administracin Pblica no solo a las entidades estatales sino tambin
en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que se presten servicios
pblicos o se ejerce una funcin administrativa. Observemos entonces que en la
prctica no slo existe Administracin Pblica en el Poder Ejecutivo, sino en
gran parte del Estado e incluso en entes privados que desempean funciones
administrativas por habilitacin del Estado. Del latn ad-ministrare, que significa
servir, o de ad manus trahere que alude a la idea de manejar o gestionar.

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Es pertinente citar a MORN URBINA, quien manifiesta sobre este tema

que No se trata de un concepto unitario de lo que se concepta como
Administracin Pblica aplicable a todos los mbitos normativos e incluso para
todo el mbito del Derecho Pblico. Este catlogo no es opuesto ni deroga los
contenidos del trmino Administracin Pblica establecidos para fines
presupuestarios, de la contratacin pblica, o para fines de rgimen laboral
pblico. Se trata, exclusivamente, de un concepto para identificar a cuales
entidades le sern aplicables las normas de esta Ley .
4. GESTIN PBLICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA
En trminos generales las expresiones gestionar y administrar aparecen como
sinnimos, similares, de uso indistinto. Incluso a ambos se los define como la
accin y efecto de hacer algo, de asumir una funcin o tarea para cumplir un
propsito. Sin embargo en la legislacin peruana estos conceptos aparecen
diferenciados.
En ese sentido se entiende por administracin pblica, en su enfoque
procedimental, a todas las instituciones y organismos pblicos y privados que
prestan servicios pblicos. Son las entidades de cualquier naturaleza que sean
dependientes del gobierno central, los gobiernos regionales o los gobiernos
locales, incluido sus correspondientes organismos pblicos.
En efecto, la administracin pblica comprende a los organismos que
desempean una funcin de inters pblico, especialmente de provisin de
servicios y/o regulacin de los comportamientos e intereses de la sociedad, el
mercado, as como del propio Estado y sus instituciones.
Por otro lado, a la gestin pblica lo define, como el conjunto de acciones
mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas,
los que estn enmarcados por las polticas gubernamentales establecidas por el
Poder Ejecutivo.
Integrando ambos conceptos, porque en si encierran dos elementos de dan origen
a la accin estatal y gubernamental, podemos decir que la gestin pblica est
configurada por los espacios institucionales y los procesos a travs de los cules
el Estado disea e implementa polticas, suministra bienes y servicios y aplica
regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.
La Gestin pblica se ocupa de la utilizacin de los medios adecuados para
alcanzar un fin colectivo. Trata de los mecanismos de decisin para la asignacin
y distribucin de los recursos pblicos, y de la coordinacin y estmulo de los

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agentes pblicos para lograr objetivos colectivos. sta es una definicin muy
general que hay que matizar y concretar desde diferentes puntos de vista. La
accin pblica se desarrolla en varias dimensiones que actan simultneamente.
Estas dimensiones son:
En trminos de las relaciones de poder que se establecen entre los
grupos sociales que actan en instituciones determinadas, su estudio le
corresponde a la Ciencia Poltica y la Sociologa.
En trminos jurdicos, cuando se considera a la Administracin pblica
como una persona jurdica que tiene derechos y obligaciones, su estudio
le corresponde al Derecho,
En trminos administrativos, cuando se ocupa de los mtodos de
trabajo y organizacin interna, su estudio le corresponde a las Ciencias
de la Administracin y la ingeniera.
En efecto la accin de gobierno requiere de i) instituciones, ii) de mandatos y
ordenes, cumplidos a travs de polticas y funciones, y iii) mtodos de trabajo y
organizacin (tecnologas, instrumentos y procedimientos), para ejecutar y cumplir
con sus fines y responsabilidades.
Las actividades tcnicas son las acciones y aptitudes subordinadas a
conocimientos tcnicos prcticos e instrumentales, con base cientfica, necesarios
para el ejercicio de una determinada responsabilidad, capacitan a hombres y
mujeres para mejorar su bienestar, dando lugar a la gestin que para el caso de la
actuacin del Estado se denomina Gestin Pblica.