La ley de la pobreza

JUAN ESTEBAN CARRANZA

FOCO ECONMICO - 8 DICIEMBRE, 2015

En 1993 se promulg la ley 70 con la intencin de proteger los derechos de las

comunidades negras, especialmente aquellas asentadas en la regin de la costa
pacfica colombiana. La motivacin de la ley es legtima pues trata desarrollar un
mandato de la constitucin de 1991; adems, la motivacin es loable pues se
ocupa de las comunidades ms vulnerables del pas, que son adems poseedoras
de claves de la cultura colombiana. La economa de la ley, sin embargo, merece
una serie reflexin.
El hilo conductor de la ley es una completa redefinicin de los derechos de
propiedad en todos los territorios del Pacfico colombiano. Dice la ley textualmente
que el Estado adjudicar a las comunidades () la propiedad colectiva sobre las
reas que () comprenden las tierras baldas de las zonas rurales ribereas de
los ros de la Cuenca del Pacfico y establece adems que la parte de la tierra de
la comunidad negra destinada a su uso colectivo es inalienable, imprescriptible e
inembargable. Slo podrn enajenarse las reas que sean asignadas a un grupo
familiar (), pero el ejercicio del derecho preferencial de ocupacin o adquisicin
nicamente podr recaer en otros miembros de la comunidad y en su defecto en
otro miembro del grupo tnico.
La ley define el rea afectada a rajatabla: desde Ecuador a Panam, entre la
cordillera occidental y el mar. Los territorios de la regin que quedan exentos de la
ley son relativamente pocos: terrenos con ttulos de propiedad privada vigentes
antes de la expedicin de la ley, las reas urbanas, los resguardos indgenas, los
parques nacionales y las costas. Por lo tanto, la ley afecta efectivamente a toda la
regin, incluyendo las zonas que rodean los centros urbanos que es donde se
concentra la mayor parte de la poblacin negra que es la que se propone proteger.
Valga recordar que hoy en da, ms de veinte aos despus de la promulgacin de
la ley, esta regin sigue siendo la ms pobre de Colombia y, a diferencia de
entonces, se ha convertido tambin en un polo de violencia e ilegalidad.
El texto de la ley y su implementacin jurdica implican que, primero, se crean
unos territorios donde la propiedad es de toda la comunidad, pero es una
propiedad con limitaciones porque es inalienable, imprescriptible e inembargable.
Segundo, se establece que en aquellos territorios baldos de la regin que no
estn titulados a ninguna comunidad no se permite la propiedad privada y, por lo
tanto, los derechos de propiedad quedan indefinidos. Y tercero, se elimina la
capacidad soberana del estado o cualquier otra jurisdiccin de anular los derechos
de los particulares cuando estos se contraponen a los intereses de toda la
sociedad o la nacin incluso cuando se trata de los intereses de grueso de la
poblacin afrodescendiente que vive en las reas urbanas de la regin. Me refiero
a continuacin a la economa de estas tres implicaciones.
Primero: la propiedad comunal.

La ley crea unos ttulos de propiedad comunal que permiten regular el uso de los
recursos del territorio titulado a los consejos comunales, cuya conformacin
establece la ley y su reglamentacin posterior. Desde el punto de vista econmico,
la eliminacin de la propiedad privada al interior de estos territorios erosiona los
incentivos individuales para invertir en ciertas actividades productivas. Por
ejemplo, los agricultores individuales tendran dificultades para embarcarse en
cultivos permanentes (como el cacao) ante la posibilidad de que otros miembros
de la comunidad se apropien en el futuro de ellos. Tales actividades requieren
entonces de una coordinacin que puede ser costosa o imposible.
Por otro lado, en la regin hay abundancia de recursos comunes como la pesca, la
minera o la madera. En general, la explotacin privada de recursos comunes y
escasos genera costos sociales externos que nos son reconocidos por los
usuarios individuales quienes, por lo tanto, tienen incentivos para
sobreexplotarlos (el fenmeno conocido en ingls como tragedy of commons).
Al establecer la propiedad colectiva de estos recursos, la ley internaliza estas
externalidades y puede favorecer su explotacin eficiente. No es claro, sin
embargo, que no haya mecanismos ms efectivos de regulacin de estas
externalidades que, en particular, eviten que grupos armados ilegales se apoderen
del acceso a estos recursos.
Ms all de la discusin sobre la conveniencia o no de la propiedad privada, el
principal problema econmico de estos ttulos de propiedad colectiva no es que
sean colectivos, sino que sean inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Esto impide que sean utilizados como colateral para acceder a crditos bancarios
o a recursos de inversin privada. Es decir, la ley en la prctica excluy de forma
permanente a los campesinos del Pacfico del mercado financiero. Esto impide
tambin que particulares inviertan en estos territorios para, por ejemplo, construir
hoteles o plantas de produccin agroindustrial o vivienda de inters social, porque
no es posible garantizar la propiedad de estas inversiones.
La propiedad es un instrumento crucial de apalancamiento para los pobres,
independientemente de si es privada o colectiva en cuanto sea transferible. El
problema de la ley es que impide la transferencia de estos derechos de propiedad
y, por lo tanto, se podra decir que fue una forma velada de expropiacin masiva.
Segundo: derechos de propiedad indefinidos
La segunda implicacin de la ley es que hace imposible la definicin de los
derechos de propiedad en los territorios que no estn titulados a consejos
comunitarios. En estos terrenos baldos que siguen siendo el grueso de la regin,
los campesinos que se asienten no pueden acceder a ttulos de propiedad privada.
Y tampoco pueden acceder a ttulos de propiedad colectiva, a menos que
pertenezcan a una comunidad con alguna conexin ancestral o tnica con el
territorio en cuestin.
La indefinicin de los derechos de propiedad hace que cualquier tipo de actividad
productiva en estos territorios sea imposible. Es imposible para una empresa

montar una fbrica, o para un campesino sembrar un cultivo o construir una casa,
pues la ley no permite garantizar la propiedad de los beneficios a quien incurre en
los costos. Desde las ideas de Coase hace ya ms de un siglo (y que dieron pie a
su premio Nobel en economa) es un hecho bien establecido en economa que si
los derechos de propiedad no estn bien definidos, no hay incentivos para hacer
esfuerzos productivos eficientes.
Ntese que este problema no tiene nada que ver con el carcter colectivo de los
derechos de propiedad, sino con la indefinicin de estos derechos de propiedad en
grandes zonas de la regin. A la luz de esto, no nos debe sorprender que a lo
largo de la carretera a Buenaventura, el puerto ms grande de Colombia, no haya
actividad productiva de ningn tipo, excepto quiz la minera ilegal.
En este vaco legal, por cierto, florece la provisin privada de los servicios de
adjudicacin, as sea parcial, de derechos de propiedad por parte de grupos
armados ilegales. No es el propsito de este anlisis, pero uno puede argumentar
que el aumento de la violencia en la regin se debe en alguna medida a que la ley
impide que sea el estado el que adjudique derechos de propiedad.
Tercero: la eliminacin de la autoridad soberana
La tercera implicacin de la ley es la subordinacin del estado a los derechos
colectivos vagamente definidos por la ley. En el grueso del territorio nacional los
derechos de propiedad pueden ser anulados por el estado para, por ejemplo,
construir una carretera o una represa o un aeropuerto. En el Pacfico esto es
imposible: el estado no puede, y mucho menos un particular, adquirir terrenos para
la construccin de un bien pblico. En los terrenos titulados debe someterse a la
voluntad del consejo comunitario, lo cual es absurdo si se trata de bienes pblicos
que benefician a toda la sociedad. Pero en los terrenos baldos es peor: como los
derechos de propiedad estn indefinidos, cualquier persona puede alegar ser
miembro de una comunidad ancestral y reclamar su derecho a ser consultado.
Hoy en da, por ejemplo, la ley no permite a un alcalde de la regin construir un
nuevo acueducto desde el rea rural hacia el rea urbana del municipio, si algn
residente del rea afectada se opone y alega derechos colectivos sobre ese
territorio. Si los terrenos estn titulados, el alcalde puede negociar con el consejo
comunitario correspondiente. El consejo comunitario igual puede negar la
autorizacin permanentemente, a diferencia de lo que sucede en el resto del pas
donde el estado puede expropiar la propiedad privada en favor de los intereses
comunes. Ms complicado an es si los terrenos no estn titulados, pues en ese
caso la construccin de este acueducto hipottico puede ser impugnada en
cualquier momento por personas que aleguen tener derechos colectivos sobre el
territorio afectado. Ntese que estas restricciones no sopesan para nada los
intereses de la poblacin de las reas urbanas de la regin, donde se asienta la
mayor concentracin de poblacin afrodescendiente del pas.
Esta dificultad est detrs de la demora y los sobrecostos asociados con la
construccin de lneas de alta tensin a la regin (desde, por ejemplo, las

hidroelctricas de Anchicay y Calima que estn a menos de 100km de distancia

de la costa pacfica); con la ampliacin de la carretera a Buenaventura (que existe
desde hace ms de medio siglo) y con la ampliacin del aeropuerto de
Buenaventura (cuyos terrenos son propiedad de la Aerocivil), por mencionar unos
pocos ejemplos. Es adems imposible pensar en mejorar los servicios de
educacin y salud rpidamente, pues los profesionales mdicos y de educacin
que los prestaran no tienen literalmente dnde vivir, pues la ley impide el
desarrollo urbano acorde con sus necesidades.
Valga recordar que aquellas sociedades donde se instauraron sistemas masivos
de propiedad colectiva como la Unin Sovitica o China reservaron para el estado
una autoridad soberana casi total que permiti la provisin arbitraria de bienes
pblicos. En el caso del Pacifico colombiano se elimin la propiedad privada, pero
tambin se elimin la autoridad soberana del estado o de los gobiernos locales.
Esta autoridad, desde siempre, ha sido indispensable para la provisin de bienes
pblicos que permitan el desarrollo humano. Estrictamente hablando, no es
exagerado afirmar que la ley 70 creo en el Pacfico colombiano una vasta regin
sin estado.
Final: el futuro de la ley
La evaluacin emprica rigurosa de la ley es imposible, pues requerira de algn
instrumento o variacin experimental que permitiera aislar estos efectos de los
efectos de otros factores coincidentes, y la realidad es que no hay ni siquiera
informacin socioeconmica agregada confiable de toda la regin. La evidencia
disponible es apenas la observacin casual de la profunda pobreza de la
poblacin de la regin, an si se compara con las poblaciones pobres
afrodescendientes del interior.
Lo que creo que es claro desde el punto del anlisis econmico convencional que
ha guiado la discusin que acabo de presentar, es que la redefinicin de los
derechos de propiedad impuesta por la ley 70 tiene efectos tan negativos que la
hacen un obstculo para el mejoramiento del bienestar de sus habitantes. Sobra
decir que es posible que la ley tenga efectos menos negativos que se escapan de
la esfera del anlisis econmico y que justifican su defensa. En lo que creo que es
difcil estar en desacuerdo es que muchas cosas de la ley pueden ser mejoradas.
La ley 70 es una ley ordinaria y puede ser modificada o eliminada por otra ley
ordinaria. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional hara necesaria la
realizacin de consultas previas antes de cualquier cambio a la ley. Estas
consultas son costosas y se prestan para la creacin de rentas para los consejos
comunitarios. En este caso, la consulta tendra que involucrar a todos los consejos
comunitarios de la regin y, por lo tanto, los costos seran an mayores.
Infortunadamente, el mecanismo de consulta es antidemocrtico pues no incluye a
la poblacin negra de la regin que no pertenece a estas comunidades que es
mayoritaria y que hoy en da se ve sometida a las peores condiciones de miseria
en las cabeceras urbanas.

Sin embargo, el costo mayor es poltico pues un argumento usual contra cualquier
cuestionamiento a la ley es la acusacin de racismo o elitismo. Esta forma de
argumento ad hominem conduce al peor de todos en una democracia que es la
supresin de la discusin sobre una ley que adems es quiz causa de la
pobreza de muchos de los ms pobres de nuestro pas.
Juan Esteban Carranza, Banco de la Repblica- Cali. Las ideas y opiniones
expresadas en este texto son responsabilidad nica y exclusiva del autor, y no
comprometen ni reflejan las ideas u opiniones del Gerente General o la Junta
Directiva del Banco de la Repblica.