CONCEPTO 0057198 DE 2006

MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

Bogot. D.C.
Doctora
FEDERICA SALAZAR GUTlERREZ
Calle 100 No. 8 A - 49
Torre B. Oficina 701
Fax. 6346275
Ciudad
Referencia: Derecho de peticin. Rad. 4120-E1-57198- Resolucin 1023 de 2005.
En atencin al derecho de peticin de la referencia, damos respuesta a sus
interrogantes relacionados con la Resolucin 1023 de 2005 del Ministerio de
Ambiente. Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la cual se adoptan las guas
ambientales corno instrumentos de autogestin y autorregulacin.
1. Qu se entiende por "autogestin" y autorregulacin".
Respuesta: Conforme al artculo 2 de la Ley 99 de 1993, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (antes Ministerio del Medio Ambiente) en su
calidad de ente rector de la poltica ambiental colombiana, le corresponde impulsar
una relacin de respeto y armona del hombre con la naturaleza. As mismo le
corresponde definir las polticas y regulaciones a las que se deben sujetar la
recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la
nacin, con lo cual se pretende asegurar el desarrollo sostenible.
En ese orden de ideas. y adems en desarrollo de los artculos 49 y siguientes de
la citada ley, y de los artculos 8, 79, 80, 333 Y 334 de la Constitucin Poltica el
Estado colombiano ha creado una serie de instrumentos de manejo y control
ambiental, tales como las licencias, permisos, concesiones mediante los cuales se
pretende que el desarrollo de cierto tipo de proyectos, obras o actividades se
realice de forma tal que se prevengan, minimicen, corrijan y/o compensen los
Impactos ambintales negativos que estos puedan ocasionar, todo lo anterior
enmarcados dentro del concepto del desarrollo sostenible.
Los instrumentos administrativos' antes citados, son de obligatorio cumplimiento y
deben ser obtenidos ante las autoridades ambientales competentes, en forma
previa a la iniciacin de los proyectos, obras o actividades.
Ahora bien, se han identificado una serie de proyectos, obras o actividades que no
estn sujetos a la obtencin de instrumentos de manejo y control ambiental
(licencias, concesiones, permisos, autorizaciones, pero que en forma preventiva,

para su desarrollo se proponen una serie de medidas ambientales, a fin de evitar

posibles efectos ambientales negativos sobre el ambiente.
As mismo, se han identificado varios proyectos, obras o actividades, que an
estando sujetas a la obtencin previa de una licencia, permiso, etc, se estima que
pueden mejorar an ms su manejo ambiental, si adems de dar cumplimiento a
los trminos, condiciones y obligaciones establecidas en el respectivo instrumento
de manejo y control ambiental, atienden una serie de parmetros y lineamientos
de manejo ambiental.
Lo anteriormente expuesto, sirve de fundamento a las guas ambientales como
instrumentos de autogestin y autorregulacin. En ese sentido. es importante
recordar que conforme a los artculos 8 y 95 (8) de la Constitucin Poltica la
obligacin de proteger el ambiente, es una responsabilidad compartida entre el
Estado y los particulares.
En ese orden de ideas, y por tratarse las guas ambientales de instrumentos
voluntarios para mejorar el manejo ambiental, corresponde a las personas que
desarrollan las actividades sealadas en el artculo 3 de la Resolucin 1023 de
2005, adoptar en cada caso las medidas que permitan dar cumplimiento a ese
objetivo.
En ese sentido, resulta de suma importancia destacar que en el marco de la
Poltica Nacional de Produccin Ms Limpia, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial promueve la elaboracin e implementacin de las guas
ambientales sectoriales entre el sector regulado y de servicios y entre las
autoridades ambientales, corno un mecanismo de implementacin voluntaria a fin
de mejorar la gestin ambiental.
La naturaleza voluntaria de la implementacin de este mecanismo obliga a citar
estos dos (2) conceptos ya que lo que se pretende es que el sector regulado se
concientice que adelantar acciones para lograr metas de mejoramiento ambiental,
que eventualmente vayan ms all de lo exigido en la normativa ambiental vigente
redundaran en beneficias ambientales, econmicos, de bienestar social y de
competitividad.
En ese sentido, es importante tener en cuenta que la Poltica de Produccin Ms
Limpia busca consolidar estrategias de prevencin, por lo cual es importante que
cada vez ms los interesados en adelantar proyectos, obras o actividades que se
encuentren dentro del listado del artculo 3 de la Resolucin 1023 de 2005 de este
Ministerio, adopten buenas prcticas, corrijan, controlen impactos, sin que medien
acciones de control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales, as
como tampoco estn sujetos a la existencia de instrumentos de comando y
control.
De esta forma, los instrumentos de promocin de la autogestin, desde su
concepcin, no buscan reemplazar a los de comando y control, sino promover la
prevencin desde la conciencia pblica y la autogestin, acompaar el
cumplimiento de las normas y objetivos de gestin ambiental sectorial, incorporar
conceptos y dems elementos de produccin ms limpia y buenas prcticas
ambientales en las actividades productivas.

As, los instrumentos de autorregulacin y los de comando y control son

complementarios, no excluyentes y se utilizan de manera diferencial de acuerdo
con el sector productivo y los efectos que la actividad genera sobre el medio
ambiente.
En ese sentido, la autogestin y autorregulacin deben entenderse como las
acciones que deben emprenderse al interior de los sectores regulados a fin, hacer
un mejor manejo ambiental de los proyectos, obras o actividades y para lo cual.
este Ministerio a travs de las guas ambientales establece la orientacin
conceptual, metodolgica y procedimental a seguir.

Qu se entiende por "documentos tcnicos de orientacin conceptual,

metodolgica y procedimental para apoyar la gestin, manejo y desempeo
ambiental de los proyectos, obras o actividades contenidos en las guas?
Respuesta: El artculo 2 de la Resolucin No, 1 023 de 2005 del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al que alude la peticionaria, se refiere a
la definicin que se efecta de las guas ambientales, es decir que stas en su
carcter de instrumentos voluntarios para adelantar buenas prcticas de manejo
ambiental, son "documentos tcnicos de orientacin conceptual metodolgica y
procedimental para apoyar la gestin, manejo y desempeo ambienta! de los
proyectos, obras o actividades" que se listan en el artculo 3 ibdem,
En ese sentido, las guas ambientales se constituyen en referentes tcnicos de
consulta, y por tanto tienen como fin orientar al usuario para que haga uso de las
medidas all establecidas a fin de lograr resultados ambientalmente positivos, los
cuales redundan no solamente en beneficio del ambiente sano, sino en la
productividad e incluso en el buen nombre del proyecto, obra o actividad, aspecto
este de suma importancia en la actualidad en el contexto nacional e internacional.
3.Se debe interpretar el artculo 4 de la Resolucin, en sentido de resultar
algn Incumplimiento legal en caso de no aplicarla respectiva gua?
Respuesta: An cuando el interrogante es un poco confuso, procedemos a dar
repuesta en los trminos que se interpreta por este Ministerio. Con las guas
ambientales se busca que las personas que adelanten los proyectos, obras o
actividades a que se refiere el artculo 3 de la resolucin citada, de manera
voluntaria adopten las directrices y lineamientos all establecidos. de manera tal
que stos se realicen en forma amigable con el ambiente, evitando de esta
manera la ocurrencia de impactos ambientales negativos.
En cuanto al. pargrafo del artculo 4, es claro que el contenido de las guas no
pretende reemplazar sino complementar los trminos, condiciones y obligaciones
bajo los cuales se desarrollan los proyectos, obras o actividades sujetas a
licencias, permisos, concesiones o dems autorizaciones de carcter ambiental.

En ese orden de ideas, no podra estar incumpliendo las normas ambientales, y en

este caso concreto la Resolucin No. 1023 de ,2005, quien estime que no es
necesario acogerse a las orientaciones conceptuales, metodolgicas y
procedmentales establecidas en las diferentes guas ambintales.

Con relacin al artculo 5 de la Resolucin, se establece que las

Autoridades Ambientales Competentes podrn verificar la implementacin
de lo dispuesto en las guas ambientales y efectuar a los usuarios las
recomendaciones a que haya lugar", Qu se entiende por recomendacin?
Equivale a requerimiento?
Respuesta: La implementacin de las guas puede ser objeto de verificacin por
parte de la autoridad ambiental, siempre y cuando el proyecto, obra o actividad
est sujeto a licencia, permiso, concesin u otra autorizacin ambiental.
En tal caso, de identificarse que las medidas adoptadas no coinciden con la gua
ambiental implementada, la autoridad ambiental competente podr efectuar las
recomendaciones a que haya lugar, en ese sentido, y por serias guas un
instrumento de carcter voluntario, estas "recomendaciones" no tienen carcter
vinculante, es decir, no pueden convertirse en requerimientos de obligatorio
cumplimiento.
Situacin diferente, se presenta en los casasen que se estn incumpliendo los
trminos, condiciones y obligaciones bajo los cuales se otorg una licencia,
permiso, concesin o autorizacin ambiental, en cuyo caso l requerimiento de
que el proyecto se ajuste a lo autorizado, es de obligatorio cumplimiento. Lo
anterior, sin perjuicio de la imposicin de las medidas preventivas y sancionatorias
a que haya lugar.

En caso de que los proyectos, obras o actividades NO den aplicacin

alguna a las guas ambientales, es causal de incumplimiento legal y por
consiguiente, de sanciones conforme el artculo 85 de la Ley 99 de 1993?
Respuesta: La implementacin de las guas ambientales contenidas en la
Resolucin 1023 de 2005 no es de obligatorio cumplimiento, por lo tanto estima
este Ministerio que la no aplicacin de las mismas para el desarrollo de los
proyectos, obras o actividades listadas en el artculo 3 de la resolucin citada, no
se constituye en causal para la imposicin de las medidas preventivas y
sancionatorias consagradas en el artculo 85 de la Ley 99 de 1993.
En cuanto ese aspecto, es importante recordar que el supuesto para la imposicin
de las medidas preventivas y sancionatorias consagradas en el artculo 85 de la
Ley 99 de 1993 se presenta cuando: "Cuando ocurriere violacin de las normes
sobre proteccin ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables", lo
cual podra estar consagrado en una norma de carcter general o un acto
administrativo de carcter particular y concreto, obviamente, siempre y cuando lo
all dispuesto sea de obligatorio cumplimiento, en tal caso, las autoridades

ambientales debern actuar conforme al procedimiento establecido para ese

efecto.

Cul es la relacin jurdica entre las guas ambientales adoptadas

mediante Resolucin 1023 de 2005 y las licencias, permisos, concesiones y
autorizaciones ambientales que un proyecto, obra o actividad obtengan?
Respuesta: Sobre este aspecto, debemos reiterar que las guas ambientales son
instrumentos voluntarios, de manera tal que su implementacin no puede ser
exigida por las autoridades ambientales: a contrario sensu, las licencias, permisos,
concesiones y autorizaciones ambientales. conforme al mandato legal que las
regula, son instrumentos administrativos de obligatoria obtencin para el desarrollo
de las actividades que lo requieran.
Lo anterior, no quiere significar que a pesar de existir una licencia, permiso,
concesin o autorizacin ambiental, no se puedan implementar adems las
medidas propuestas en la correspondiente gua, como por ejemplo para el caso de
del proyectos de perforacin de pozos hidrocarburferos. En este caso, las
medidas propuestas en la gua elaborada para ese efecto, se constituye en un
complemento de los trminos, condiciones y obligaciones contenidas en la
respectiva licencia ambiental. con lo cual se pretende un mejor manejo ambiental,
que finalmente redunda en beneficio de todos.

Cul es la relacin jurdica entre las guas ambientales adoptadas

mediante Resolucin 1023 de 2005 con las guas mineroambientales
adoptadas mediante Resolucin 18-0861 emitida por los Ministerios de Minas
y Energa y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial?
Respuesta: Dado que la adopcin de las guas mineroambientales est regida por
la Ley 685 de 2001 (Cdigo de Minas), stas no se tuvieron en cuenta en la
Resolucin 1023 de 2005, donde se adoptaron algunas de los sectores de
Hidrocarburos, Energtico, Agrcola y Pecuario, Industrial y Manufacturero,
Infraestructura y Transporte y Otros Sectores (Residuos Peligrosos, Sustancias
Qumicas y Plaguicidas). Solamente se incluye lo concerniente al transporte de
carbn y los puertos carbonferos.
En ese sentido, debe sealarse que a diferencia de las guas ambientales
contenidas en la Resolucin 1023 de 2005 de este Ministerio, la consulta de las
guas minero ambientales adoptadas mediante Resolucin 18 - 0861 expedida por
los Ministerio de Minas y Energa y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
es de obligatorio cumplimiento, segn lo dispone el citado acto administrativo en
su artculo 2, a saber "Las Guas Minero Ambientales que por este acto se
adoptan son un instrumento de consulta obligatoria y orientacin de carcter
conceptual, metodolgico y procedimental, .. .".
As mismo, el artculo 3 ibdem seala que: "El interesado en la propuesta de
contrato de concesin, deber hacer la manifestacin expresa de su compromiso
de realizar los trabajos de exploracin tcnica con estricta sujecin a las guas

minero ambientales, aplicadas a las condiciones y caractersticas especficas del

rea solicitada descrita en la propuesta y el estimativo de la inversin econmica
resultante de la aplicacin de tales guas, de conformidad con lo establecido en
los artculos 81. literal f) 271 Y 272 de /a Ley 685 de 2001, Cdigo de Minas".
Lo anterior tiene su fundamento legal en el artculo.198 del Cdigo de Minas que
dispone: "Los medios e instrumentos para establecer y vigilar las labores mineras
por el aspecto ambiental, son los establecidos por la normatividad ambiental
vigente para cada etapa o fase de las mismas, a saber, entre otros: Planes de
Manejo Ambiental, Estudio de Impacto Ambiental, Licencia Ambiental, permisos o
concesiones para la utilizacin de recursos naturales renovables, Guas
Ambientales y autorizaciones en los casos en que tales instrumentos sean
exigibles",
As mismo, el artculo 272 ibdem que seala: "En la propuesta de Concesin
Minera el interesado deber hacer la manifestacin expresa de su compromiso de
realizar los trabajos de exploracin tcnica con estricta sujecin a las guas
ambientales, que para esa actividad expida la autoridad competente, en un todo
aplicadas a las condiciones y caractersticas especficas del rea solicitada y
descrita en la propuesta. En caso de que la actividad de exploracin requiera usar
o aprovechar recursos naturales renovables, deber obtener el permiso, la
concesin la autorizacin ambiental de la autoridad competente y el artculo 204:
"Con el Programa de Obras y Trabajos Mineros que resultare de la exploracin, el
interesado presentar, el Estudio de Impacto Ambiental de su proyecto minero. El
Estudio se ajustar a los trminos de referencia y guas ambientales previamente
adoptadas por la autoridad ambiental". (negrilla fuera de texto)
Por otra parte, el artculo 199 de la citada norma establece que "Las autoridades
ambiental y minera en forma concertada expedirn las guas tcnicas para
adelantar la gestin ambiental en los proyectos mineros. Tales guas tendrn
como objeto facilitar y agilizar las actuaciones de las autoridades y de los
particulares".
En ese orden de ideas, es claro que las guas ambientales y minero ambientales
tienen un fundamento legal diferente y mientras unas son voluntarias y aplican
para varios sectores productivos, las otras son de obligatoria consulta e
implementacin y slo aplican para el sector minero.
Ahora bien, en el evento de coincidir que un proyecto, obra o actividad se
encuentre dentro de los enunciadas en las guas minero ambientales y adems en
las guas ambientales, deber entenderse a stas ultimas como complementarias
de las primeras, tal y como se seal para el caso de coincidencia frente a
proyectos sujetos a Ia obtencin de licencias, permisos, concesiones o
autorizaciones antes citado.

Para el caso de las guas mineroambientales, procede el mismo

mecanismo de las guas ambientales, en relacin COA su implementacin?
En caso de no implementacin de las mismas da lugar a algn tipo de
sancin por parte de la autoridad ambiental?
Respuesta: En el artculo 3 de la Resolucin 18-0861 de 2002 expedida por el
Ministerio de Minas y Energa y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, antes
citado, claramente se dispone que corresponde al interesado en la propuesta de
contrato de concesin minera, manifestar expresamente su compromiso de
realizar los trabajos de exploracin tcnica con estricta sujecin a las guas minero
ambientales. Para su aplicacin, el interesado ajustar las guas a las condiciones
y caractersticas especficas del rea solicitada, entre otras cosas.
Ahora bien, en cuanto a las guas ambientales, se debe sealar que en la
Resolucin 1023 de 2005 no se establece requisito o condicin alguna para que
los interesados en su implementacin, la hagan efectiva.
Finalmente, se estima que una vez el interesado en la propuesta de contrato de
concesin, haga e preso su compromiso de realizar los trabajos de exploracin
tcnica con estricta sujecin a las guas minero ambientales e inicie los mismos;
atendiendo la obligatoriedad de cumplimiento de las citadas guas, ser
responsable por su adecuada implementacin.
En tal sentido, y frente a un eventual incumplimiento en lo que concierne con el
tema ambiental, el interesado en el proyecto, podra estar sujeto a la imposicin de
las medidas preventivas y sancionatorias consagradas en el artculo 5 de la Ley 99
de 1993, lo cual deber analizarse caso a caso por parte de las autoridades
ambientales competentes y a la luz de las disposiciones ambientales vigentes.
Cordial saludo,
DIANA MARCELA ZAPATA PREZ CARLOS ARTURO ALVAREZ MONSLVE
Directora de Licencias, Permisos y Asesor Encargado de las Funciones del
Trmites Ambientales Director de Desarrollo Sectorial Sostenible

MEIRA ROJAS DONADO

Jefe Oficina Asesora Jurdica