Note Préconisations GT SUD Des Conseillers Des EPCI

Groupe
de travail SRC
Suffrage universel direct des
conseillers communautaires
DOCUMENT PROVISOIRE
Note de prconisations par les responsables du groupe :
Patrick MENNUCCI et Collette CAPDEVIELLE
Introduction
Rappel du contexte
Cette note poursuit lobjectif de repenser le mode de scrutin des tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) et des mtropoles.
Son origine est conscutive ladoption de la loi de modernisation de laction publique
territoriale et daffirmation des mtropoles (MAPTAM) qui prvoyait dans son article 54
llection au suffrage universel direct des conseillers mtropolitains partir de 2020 suivant
des modalits particulires fixes par la loi avant le 1er janvier 2017.
Larticle 22 octies du projet de loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la
Rpublique (NOTRe) avait pour objectif de gnraliser ce principe tous les Etablissements
publics de coopration intercommunale (EPCI). Introduit en premire lecture lAssemble
nationale par un amendement de Colette Capdevielle avec le soutien du groupe SRC en
commission des Lois, supprim au Snat en deuxime lecture et rintroduit au mme stade
lAssemble, la CMP du 9 juillet dernier a finalement supprim lensemble des
dispositions de larticle.
Dans ce contexte, les commissaires socialistes de la Commission des Lois de lAssemble
nationale ont souhait la cration dun groupe de travail afin dexpertiser les diffrentes
hypothses dvolution de llection des conseillers communautaires dune part, et leurs
conditions dacceptabilit politique dautre part.
En effet, la mise en uvre effective du principe dlection au SUD pour les mtropoles avant
2017 est conditionne lexploration des diffrentes modalits techniques du mode de
scrutin : lection sur une circonscription unique/ secteurs , tout ou partie de lassemble,
devenir du rle des maires, etc.
Cest l le contexte de la commande faite au groupe de travail et ses deux responsables
Patrick Mennucci et Colette Capdevielle.
DOCUMENT PROVISOIRE Note de prconisations - GT SUD des conseillers communautaires

Document provisoire mai 2016
Principes directeurs et mthode

Lhypothse de llection au suffrage universel des conseillers communautaires pose trois
grands types de questions relatives :
Dabord, lvaluation du systme dlection actuel, la dsignation par flchage au

sein de chaque commune, afin de mesurer les avances et les limites de ce mode de
scrutin expriment pour la 1re fois en 2014
Ensuite, lacceptabilit politique dun nouveau mode de scrutin pour lensemble
des intercommunalits sachant que pour les mtropoles, le principe de llection au
SUD est dj act par la loi MAPTAM
Enfin, aux scnarios alternatifs du futur mode de scrutin : proportionnel intgral,
circonscription territoriale, sparation excutif/lgislatif, en portant une attention
particulire la reprsentation des communes au sein des futurs EPCI.
La rponse ces diverses questions ncessitait donc davoir recours diffrentes expertises
et auditions politiques au travers dune srie de rencontres organises entre octobre et
dcembre.
En outre, il est apparu indispensable de sonder les attentes sur ce sujet auprs des excutifs
de la douzaine de mtropoles concernes par larticle 54 de la loi MAPTAM. Dans leur
quasi unanimit, les prsidents (ou leurs proches collaborateurs) des mtropoles de Nice,
Montpellier, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Brest, Rouen, Rennes, Lille , Strasbourg et
Grenoble sont favorables une volution significative du mode de scrutin.
Nanmoins, sil existe un large accord de principe en faveur dun surplus dmocratique des
mtropoles, les conditions dapplication continuent de diviser.
Cette note explore quelques pistes envisages par les acteurs concerns et procdent un
certain nombre de prconisations de nature rpondre aux attentes et aux craintes
exprimes.
Calendrier des runions et auditions 1

-
15 septembre : runion de coordination entre les deux co-responsables du groupe

29 septembre : runion de lancement et prsentation de la mthodologie
13 octobre : audition de Christophe BORGEL (PS) et Pierre COHEN (FNESR)
Mme sils nont pas fait lobjet dauditions, nous remercions galement pour des changes
informels : David Rey et Romain Derache (conseillers au groupe socialiste lAssemble,
Olivier Dussopt (rapporteur loi NOTre), Daniel Bhar et Martin Vanier (Acadie), Jean Pierre
Massias (Professeur de droit, Universit des Pays de lAdour), Romain Lajarge (professeur
Grenoble),

2


27 octobre : audition de Jean Pierre BALLIGAND, auteur de la proposition de loi sur le

sujet en 2006
10 novembre : table ronde sur les mtropoles en prsence des parlementaires
concerns Nathalie APPERE, Michel DESTOT,
1er dcembre : runion interministrielle au Ministre de lIntrieur en prsence des
reprsentants du ple parlementaire et de Violaine Demaret, conseillre technique
en charge des questions locales et des reprsentants de la DGCL - ainsi quavec la
participation des membres de cabinets dAndr VALLINI et de Marylise LEBRANCHU.
Table des matires

Introduction ....................................................................................................................... 1
Rappel du contexte ..................................................................................................................... 1
Principes directeurs et mthode .................................................................................................. 2
Calendrier des runions et auditions .......................................................................................... 2
I. Llection par flchage : un ersatz de suffrage universel direct ................................... 5
1.1 Lintercommunalit au cur de la rforme territoriale ...................................................... 5
1.2 Le scrutin par flchage : principe et limites ........................................................................ 7
1.3 Le statu quo de la loi NOTRe .................................................................................................. 8
II. SUD : quelle ambition dmocratique ? ............................................................................ 9
2.1 Un consensus et une ncessit : changer de mode de scrutin ................................................ 9
2.2 Le principe de llection au SUD pour les mtropoles et les intercommunalits, quelles
conditions ? ............................................................................................................................... 11
III- Modes de scrutin de llection au SUD des conseillers : quel scnario privilgier ? ...... 13
3.1 Limpossible rforme du scrutin flch ........................................................................... 13
3.2 Des pistes pour avancer ....................................................................................................... 14


En rsum, nos 4 prconisations

1. Adoption en priorit dun nouveau mode de scrutin pour les mtropoles dont les
modalits concrtes seront dfinies par un projet de loi prsent avant la fin de
lanne 2016 pour lapplication de larticle 54 de la loi MAPTAM

2. Ce projet de loi pourra galement comprendre des dispositions spcifiques avec :
2.1 Cration dune collectivit territoriale statut particulier pour la mtropole
dAix Marseille partir de 2020 pour rsoudre la question de la reprsentation
dmographique dune part et acter la fusion entre la mtropole et le
Dpartement des Bouches du Rhne
2.2 Elargissement du dispositif aux intercos XXL (dfinies selon des critres
dmographique, de superficie et le nombre de communes) pour lesquels la
question constitutionnelle de lgalit devant le suffrage se pose

3. Proposition dun mode de scrutin la lyonnaise mi- proportionnel et mi-
majoritaire. Comprenant trois caractristiques :
3.1 Cration de secteurs / circonscriptions crs ad hoc ou dfinis lchelle
des cantons (qui ont lavantage dtre valids par le Conseil dEtat ) afin de
permettre une bonne reprsentativit des territoires
3.2 institutionnalisation dune Confrence des Maires
3.3 Imposition du non-cumul de lexcutif communautaire avec lexcutif municipal

4. Cration dune mission ministrielle sur les EPCI sur :
4.1 La gestion des comptences
4.2 la fiscalit : harmonisation TH et CFE, versement transport, DGF,
4.3 le fonctionnement et la gouvernance


I. Llection par flchage : un ersatz de suffrage universel direct

On observe le paradoxe suivant : alors que lintercommunalit a enfin t reconnue par les
dernires rformes territoriales comme un chelon majeur de notre organisation
territoriale, la rforme de son mode de scrutin, avec ladoption du flchage, ne lui a pas
permis dasseoir sa lgitimit dmocratique.
1.1 Lintercommunalit au cur de la rforme territoriale

Lachvement de la carte intercommunale en 2014 et la cration des mtropoles la mme
anne auraient du favoriser lmergence dans le dbat public des enjeux communautaires
lors des lections municipales de 2014. Il nen fut rien ou presque2.
Tendanciellement, on assiste la rorganisation en plus grand de larchitecture
territoriale de la France.
Jusqualors la Communaut urbaine de Lille avec ses 85 communes et ses forts carts
dmographiques faisait figure dexception dans un paysage intercommunal o les EPCI
sorganisaient surtout selon un registre de lentre soi politique et territorial. 3
Dans une priode plus rcente, la carte intercommunale avait dj connu une recomposition
en profondeur :
o Soit linitiative dun leader politique local : cela a t le cas Nice lors de la
cration de la mtropole et son largissement deux communauts de
communes impulss par Christian Estrosi. Ctait videmment le cas de la
mtropole du Grand Lyon ngoci entre Michel Mercier, prsident du Conseil
gnral du Rhne et Grard Collomb, prsident du Grand Lyon pour lobtention
dune collectivit territoriale statut particulier loccasion de la loi
MAPTAM.
o Soit linitiative de lEtat lorsque celui estime que limpulsion locale nest pas
suffisante. Cest le cas pour le Grand Paris et pour Marseille
Dans le cadre de la loi NOTRe, le lgislateur a souhait poursuivre ce mouvement et ouvrir
nouveau un rgime drogatoire de rvision des schmas dpartementaux de coopration
intercommunale.
Une invite discrte Lintercommunalit dans les lections municipales de 2014, Rmy Le
Saout et Sbastien Vignon
3
Philippe Estbe, Gouverner la ville mobile. Intercommunalits et dmocratie locale. Coll La
Ville en dbat. PUF. 2008
5


Le texte a galement fix un seuil minimal de 15 000 habitants. Malgr les nombreuses
drogations accordes aux communauts situes en montagne ou en milieu rural, ce sont
plus de 800 communauts qui vont disparatre partir du 1er janvier 2017, date dentre en
vigueur de la rforme. 4

Le Snat dans son rapport dtape sur la rforme territoriale5 observe un contournement
de la loi NOTRe () Mais, dans diffrents dpartements, la lecture des projets prfectoraux
indique qu'ils se sont affranchis des prescriptions de la loi pour ne retenir qu'un seul objectif
quantitatif, celui de rduire drastiquement le nombre des intercommunalits de la
circonscription. L'AdCF le soulignait lors de son audition par vos rapporteurs, certains prfets
affichent la volont d'aller au-del du dispositif vot par le Parlement .
Pour tayer cet assertion, le rapport cite 4 exemples :
-
celui de la Manche dont la carte, aujourd'hui constitue de 27 communauts (dont

18 de moins de 15 000 habitants), serait demain, selon le projet prfectoral, rduite
5 EPCI fiscalit propre.
les Pyrnes-Atlantiques, aujourd'hui compos de 3 CA et 27 CC dont une ayant son
sige dans le dpartement voisin des Hautes-Pyrnes, qui pourrait, demain, se
rduire 8 EPCI fiscalit propre, soit une rduction de prs des trois quarts de
l'effectif actuel.
Le schma des Alpes de Haute-Provence voluerait d'une vingtaine
d'intercommunalits (1 CA et 19 CC aujourd'hui) un total de 8 demain dont 2 CA et
6 CC.
Or, ces 3 exemples illustrent un effet damplification de la loi, et non pas de contournement,
qui est due non pas sous limpulsion de Prfets zls mais dabord par la volont des lus
locaux.
A ce stade, sans rentrer dans le dtail de lexplication du succs des intercommunalits XXL,
retenons lide selon laquelle deux volutions majeures et imprvues au dbut du mandat
de Franois Hollande sont subitement venues bousculer le jeu politico institutionnel
local :
-
dune part, lagrandissement des Rgions annonce par Manuel Valls lors du discours
de politique gnral en avril 2014

http://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/LOCActu/ArticleActualite&jid
=1250270603663&cid=1250270601815

5
https://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-493-notice.html

6


dautre part, lannonce dune baisse drastique des dotations de lEtat de 2014-2017
Au final, la rforme en cours entrainerait la cration de plus de 150 communauts de plus

de 50 communes dont une quinzaine de plus de 100 communes et 3 de plus de 150
communes.
Dans toutes ces configurations, en dpit de leurs diffrences, on retrouve comme traits
communs le grand nombre de communes et la diversit des situations territoriales intgres
avec notamment des configurations de communes hyper urbaines et hyper rurales.
Autrement dit, le mme dfi se pose chaque fois : comment gouverner trs nombreux en
reprsentant les populations et les territoires ?

1.2 Le scrutin par flchage : principe et limites

Pour y rpondre, le parlement a introduit la dsignation par flchage par les lois du 16
dcembre 2010, relative la rforme des collectivits territoriales, et du 17 mai 2013
relative llection des conseillers dpartementaux, des conseillers municipaux et des
conseillers communautaires et modifiant le calendrier lectoral.
Nicolas Portier, directeur de lAdCF crit dans sa conclusion sur ltude de
lintercommunalit lors des lections municipales de 20146 Avec le recul, et en disposant
de la richesse des contributions de cet ouvrage, chacun pourra conclure la trs faible
avance de la dmocratie intercommunale loccasion des scrutins de mars 2014 .
Les enqutes menes sur le terrain ont montr que lintercommunalit est encore trop
rarement construite comme un enjeu politique saillant. Globalement, la comptition
lectorale a une nouvelle fois abouti produire une vision de lintercommunalit centre sur
des enjeux et des intrts de la commune privant les citoyens dun dbat de fond sur les
enjeux communautaires.
Il faut toutefois reconnatre certaines avances permises par le scrutin flch. On en recense
trois principalement :
-
Il cre un lien lectif direct entre les lecteurs et les conseillers qui ne sont plus de
simples dlgus des communes,
Lopposition municipale peut galement tre reprsente au sein de
lintercommunalit (au moins pour les communes disposant de 4 siges). Certains
groupes minoritaires lchelle municipale ont mme pu se retrouver majoritaire au
niveau communautaire mme si les consquences politiques sont finalement
Op. cit.
7

mineures dans la mesure o le principe de cogestion et de recherche du consensus

demeure structurant dans les communauts.
La parit obligatoire dans le scrutin de liste communale a mcaniquement fminis
les assembles intercommunales, mme si sur ce point l, comme souvent, on
retrouve en proportion beaucoup moins de femmes dans les excutifs.

Ces timides avances ne masquent toutefois pas lchec de ce mode de scrutin qui na pas su
donner aux communauts la lgitimit dmocratique ncessaire.

1.3 Le statu quo de la loi NOTRe
En regard de ces enjeux, on aurait pu esprer un changement du cadre lgislatif ( droit
cratif ) loccasion de la loi NOTRe. Il nen a rien t. Au niveau national, les rsistances
notamment de lAssociation des Maires de France, ont t trop fortes.
Le principe de llection au suffrage universel direct adopt par les dputs a une nouvelle
fois t supprim par le Snat puis par la Commission mixte paritaire du 9 juillet dernier, ce
point apparaissant comme une ligne rouge pour les Snateurs.
Thomas Procureur nous rappelle que cet pisode nest que le dernier dune longue srie de
renoncements dbuts avec la loi Chevnement en 1999 et poursuivis en 2001 avec un
amendement de Bernard Roman et Bernard Derosier avec chaque fois le mme scnario :
un amendement instituant le suffrage direct des lus intercommunaux est vot en 1re
lecture et en 2e lecture par lAssemble nationale et finalement abandonn en commission
mixte paritaire.
Rsultat, le cadre rglementaire contraint le processus de monte en puissance des
intercommunalits en particulier celle des mtropoles et des communauts XXL. Mme dans
le cadre dune volont politique nationale (Paris, Marseille), on ne dispose ce jour que dun
cadre institutionnel complexe et dont chacun sent bien quil est achev.


II. SUD : quelle ambition dmocratique ?

Le but premier de ce groupe de travail tait de comprendre ltat desprit des lus face
la perspective de llection au suffrage universel direct des conseillers communautaires.
Les auditions, changes informels et table ronde avec les dputs des mtropoles a fait
merger quatre constat principaux.

2.1 Un consensus et une ncessit : changer de mode de scrutin

Une monte en chelle et en puissance des intercommunalits appelle un mode de
dsignation plus dmocratique. Les principaux arguments en faveur dune modification du
mode de scrutin sont connus depuis longtemps : la taille de ces groupements, leurs
ressources budgtaires, leur capacit lever limpt et le rle stratgique de leurs
comptences appellent une intervention directe des citoyens dans la dsignation des lus
intercommunaux.
Une exigence dmocratique
Pendant ces trois dcennies, les partisans du statu quo ont bloqu toute avance
significative sous prtexte que toute modification des rgles de dsignation ne pouvait tre
tudie quune fois lensemble du territoire national couvert par des EPCI. Cest chose faite
maintenant.
Lchelon intercommunal ne peut plus tre ce lieu de marchandises des gosmes
communaux. Le Pays a besoin dintercommunalits fortes capables de porter des projets
damnagement et de dveloppement ambitieux. Il faut rappeler un chiffre : en 2010, selon
lINSEE, plus de trois salaris sur quatre quittent leur commune de rsidence pour aller
travailler dans une autre commune. Llecteur dont les mobilits et les usages dpassent en
permanence les limites administratives de sa commune, a besoin de se rapprocher du niveau
dcisionnel lchelle de lintercommunalit, aujourdhui trop technocratique et pas assez
politique. Sans un changement en profondeur du mode de scrutin, nous risquons de
demeurer dans ce que Jean Viard appelle la dmocratie du sommeil .
Une meilleure efficacit des politiques publiques
Dans un contexte de crise des finances locales, les petits maires sinquitent
lgitimement du devenir de leur commune.
Toutefois, sur le terrain, la majorit des maires peinent rpondre aux besoins croissants de
la population notamment en matire de service au public. Ils savent que leurs missions

volueront vers moins de gestion directe et davantage de management de projet et de

ngociation avec les autres niveaux de collectivits.
En outre, contrairement aux ides reues, lintgration communautaire saccompagne dans
le mme temps dun renforcement de la commune sur le terrain. Lanalyse des schmas de
mutualisation permet par exemple dobserver une plus grande marge de libert des
communes sur leurs missions de proximit (accueil des usagers, mise en place de dispositifs
de dmocratie participative) grce aux mises disposition de la Communaut en moyens
humains et financiers.

Une scurit juridique et constitutionnelle
Outre laspect dmocratique, llection des Conseillers communautaires au SUD apporte une
solution juridique prenne aprs la QPC du 20 juin 2014 dite Commune de SALBRIS ,
concernant les accords locaux. Cette dcision interroge les modalits de rpartition
automatique des conseillers communautaires qui ne permettent pas de garantir la
dsignation des Conseils communautaires sur une base essentiellement dmographique .
Dautres problmes juridiques sont poss. Anne Gardre dans un article du mois davril
20167 dresse un tat des lieux du contentieux actuel au sujet des dispositions lgislatives
concernant la composition des conseils communautaires, plus particulirement les articles
L.5211-6-1 et L. 5211-6-2 du CGCT.
Malgr les divers contentieux engags notamment sur la mtropole dAix Marseille, la
scurisation nest que relative dans la mesure o les III, IV et V de larticle suscits nont fait
lobjet daucun contrle de constitutionnalit. En outre, les interrogations risquent de
saccroitre avec le renouvellement venir avec les fusions et extensions de la nouvelle carte
intercommunale qui entreront en vigueur partir du 1er janvier 2017.
Une harmonisation des rgles de dlibration des EPCI
Par ailleurs, la question de llection du suffrage universel direct permettrait dharmoniser
lensemble des rgles de dlibration des intercommunalits. Actuellement, on rcence au
moins quatre rgles :
-
une simple dlibration du conseil communautaire,

une majorit qualifie pour la modification des statuts par exemple
Anne Gardre Composition des conseils communautaires et mtropolitains : la guerre des

siges naura (peut tre) pas lieu. Etudes Droit administratif revue mensuelle lexisnexis
jurisclasseur avril 2016
10


une dlibration du conseil mais aussi des communes (en matire de pouvoirs de
police spciale ou de transfert de la comptence PLU avec le calcul dune minorit de
blocage).
Une dlibration des seules communes, par exemple pour la fixation des attributions
de compensation (AC) en cas de drogation aux modes de calcul lgaux. Dans ce cas,
des hsitations demeurent pour savoir comment comptabiliser labsence de
rponses des communes ; est ce que silence vaut accord ?

Comme lcrivent Nicolas Portier et Floriane Boulay, le critre du qui dlibre ? constitue
en quelque sorte la summa divisio au sein du fdralisme intercommunal 8.

2.2 Le principe de llection au SUD pour les mtropoles et les

intercommunalits, quelles conditions ?
De cette prise de conscience apparat une large convergence autour du principe dun projet
de loi avant la fin de cette mandature pour appliquer lexprimentation dun nouveau mode
de scrutin pour les mtropoles ds 2020 avant leur gnralisation toutes les
intercommunalits.
Exprimentation dun nouveau mode de scrutin pour les mtropoles
Le principe du SUD est dsormais acquis pour les mtropoles depuis la loi MAPTAM. Il
semble donc opportun de proposer un texte de loi avant la fin de lanne qui traiterait en
priorit cette question et de dfinir les modalits dapplication du nouveau mode de scrutin
pour les 13 mtropoles concernes : les 11 mtropoles de droit commun + Grand Paris et
Marseille (le cas de la mtropole de Lyon relevant dun autre rgime juridique).
Cette mthode pragmatique permettrait de crer les conditions dun largissement aux
autres types dEPCI partir de 2020. Elle est perue comme une chance historique afin de
passer la vitesse suprieure dans le processus de dmocratisation de la gouvernance
locale. Ce scnario permettrait dinstaller dfinitivement dans le paysage territorial,
lintercommunalit comme une alternative moderne et efficace au dpartement, vou
disparatre terme comme instance politique.
Gnralisation prochaine toutes les intercommunalits
En revanche, si cette proposition reste exclusivement mtropolitaine et ne pose pas a
minima le principe du suffrage pour toutes les intercommunalits, elle risque dentretenir le

8
Pour en savoir plus voir la note de lADCF, Gouvernance intercommunale : des rgles de
majorit redfinir et clarifier du 19/02/2016
http://www.adcf.org/contenu-article?num_article=3007&num_thematique=7

11


sentiment dune France deux vitesses, celle des mtropoles et celle des priphries et des
territoires ruraux.
Le texte sur les mtropoles doit donc ncessairement largir cette perspective lensemble
des communauts. Pour viter douvrir dventuelles tensions avec les associations dlus, le
texte pourrait simplement de contenter den afficher le principe et de renvoyer un texte
ultrieur, par exemple avant 2020, les modalits dapplication.
Entre la Communaut et la commune, linstitutionnalisation dun niveau intermdiaire
Avec la mise en place de la nouvelle carte intercommunale, les EPCI recouvriront de plus en
plus une diversit de situations territoriales. Pour tenir compte de ce fait nouveau, le
lgislateur devra veiller garantir une organisation territoriale de proximit pour la gestion
des comptences orphelines ou dlgues par le niveau supra pour une meilleur prise en
charge des populations (petite enfance, loisirs, rythmes scolaires, ).
Il ne sagit pas de crer un niveau supplmentaire puisque lharmonisation fiscale, politique
et stratgique continuerait de se faire au niveau communautaire mais simplement dtablir
une relation de confiance entre le niveau supra et les diffrents territoires.
Ce niveau intermdiaire permettrait galement dassurer les quilibres territoriaux au sein
de la communaut au sein par exemple dune commission permanente ou dun conseil
excutif.
Plusieurs grandes communauts se sont dj organises sous cette forme : les mtropoles
de Nantes, Lille et Nice Cte dAzur. Ces mtropoles ont ainsi dvelopp deux types de
territoires de gestion :
-
des ples territoriaux sans personnalit morale grant des activits pour le
compte de la mtropole et fonctionnant comme une administration dcentralise
des tablissements publics de gestion territoriale dots dune personnalit morale
(forme syndicale) pouvant tre investis de comptences exercer pour le compte de
la mtropole.
Innover en matire de gouvernance locale en revisitant la relation commune/communaut

Enfin, il a t ainsi plusieurs fois voqu le rle des maires travers par exemple
linstitutionnalisation dune confrence des maires permettant de maintenir une
reprsentation organique de la commune dans linstitution et de lui attribuer un pouvoir
normatif.
Le but est dinnover en matire de gouvernance publique tout en prservant, mme si cest
pour la rinventer, la relation commune/communaut. Cette instance pourrait ainsi tre
dote de trois prrogatives :
mission dvaluation et de contrle des politiques communautaires

12

avis dcisionnaire sur les projets dinvestissement de la Communaut

avis consultatif sur les projets de territoire structurants (projet de la mtropole,
Agenda 21, )
III- Modes de scrutin de llection au SUD des conseillers : quel

scnario privilgier ?
Si le principe de llection ne fait pas vritablement problme sur le fond, les inquitudes et
mises en garde mergent en revanche fortement ds lors que lon aborde les modalits
concrtes de mise en uvre.
Ces inquitudes portent sur de multiples registres : politisation du mode de fonctionnement,
crainte de laffaiblissement voire de la disparition des communes,
Les objectifs dun nouveau mode de scrutin
Pour rsumer, et de faon transversale aux diffrents scnarios prsents ci dessous, les
objectifs le futur mode de scrutin doit rpondre aux objectifs suivants :
-
lisibilit pour les citoyens afin quils aient se dterminer entre plusieurs projets
pour lintercommunalit
un scrutin qui distingue les enjeux communautaires des enjeux municipaux : date
dlection diffrente, liste distincte
un mode de scrutin proportionnel pour tenir compte des sensibilits politiques mais
avec une prime majoritaire pour assurer une majorit politique
un mode de scrutin qui permet la reprsentation de lensemble des territoires de

lintercommunalit prfrence pour des circonscriptions lectorales
3.1 Limpossible rforme du scrutin flch

Certains prconisent une simple amlioration du scrutin flch. Pour autant, si quelques
amnagements peuvent tre imagins la marge (non respect de lordre de la liste
municipale, fin de la concomitance des 2 scrutins), le principe mme du scrutin flch parat
contradictoire avec lobjectif de rendre llection des conseillers communautaires plus
indpendante de celle des conseillers municipaux.
En outre, le flchage a linconvnient majeur de ne sappliquer quaux communes de plus de
1000 habitants. Mme sil y a eu un saut quantitatif lors des lections de 2014 par
13


labaissement du seuil de 3500 habitants 1000, prs du trois quart des communes et 15 %
de la population franaise ne sont pas concerns par le flchage.
Ainsi, le maintien du flchage continuerait le systme dune double lection o une
partie des conseillers communautaires seraient lus par dsignation du Conseil municipal et
lautre partie par le flchage (discret) sur des listes municipales.

Enfin, le flchage ne permet pas de relever le dfi de la reprsentation de lopposition au
sein des futures instances. Seules quelques communes peuvent en effet prtendre
reprsenter 4 siges au sein de la future instance ; dautant que lopposition municipale
peut se retrouver lchelle communautaire en situation dtre majoritaire ce qui
amplifierait lincomprhension des citoyens sur la responsabilit des lus locaux.
3.2 Des pistes pour avancer

Un compromis peu satisfaisant : llection au SUD dune partie seulement des conseillers
communautaires.
Cest le scnario choisi par Jean Pierre Balligand, dput socialiste, qui a dpos en 2006 une
proposition de loi de loi sur le sujet (voir PPL en annexe).
Ce scnario a certes lavantage de prserver le lien entre les communes et
lintercommunalit, mais il nen demeure pas moins que pour les intercommunalits de
grande taille, la taille des assembles augmenterait considrablement.
Pour rpondre cette critique, lide dune diffrenciation entre lexcutif et le lgislatif a
t avance. Cependant, les consquences dune double reprsentation, celle des
communes et celle du suffrage direct, aurait pour effet de crer des diffrences de majorit
entre lexcutif et le lgislatif au risque de rendre ces ensembles ingouvernables.
La rfrence: un scrutin la lyonnaise mi- proportionnel / mi- majoritaire
A ce jour, la mtropole du Grand Lyon est la seule intercommunalit offrir une rflexion
sur un nouveau type de scrutin. Cette dernire est la seule mtropole prendre la forme
juridique dune collectivit territoriale statut particulier autorise par larticle 72 de la
Constitution.
Afin de faciliter la mise en uvre de la mtropole dAix Marseille et dacter la disparition
terme du Dpartement des Bouches du Rhne, la cration dune collectivit statut
particulier peut se rvler pertinente lhorizon 2020.
14


Malgr cette spcificit juridique, le systme lyonnais adopt peut servir de rfrence pour
les autres mtropoles de droit commun ainsi que pour toutes les intercommunalits XXL
confrontes la question de la gouvernance.
Lexemple de llection au suffrage universel direct des conseillers mtropolitains du
Grand Lyon art. L3631-1 3631-8 CGCT
-
150 lus
Cration de 14 circonscriptions : 6 Lyon, 1 Villeurbanne, 7 sur le reste des
territoires tenant compte principalement des confrences des maires
8 18 lus par circonscription selon la population
14 lections indpendantes au scrutin de liste 2 tours avec prime majoritaire de
50% (identique au scrutin des lections municipales)

Le mode de scrutin proportionnelle de type rgional peut certains gards se rapprocher
mais le systme lyonnais sen distingue sur un point fondamental. Les circonscriptions
lyonnaises ne sont pas uniquement des circonscriptions lectorales mais constituent des
scrutins indpendants ports par les listes dans chaque circonscription, diffrentes dune
circonscription lautre, sans cohrence lchelle de la mtropole. Plusieurs consquences
peuvent dores et dj tre voques :
-
ncessit dun redcoupage en circonscriptions ou secteurs. Ce point est dcisif et il

conviendrait de sinterroger sur lhypothse dun usage du redcoupage cantonal qui
a lavantage davoir dj t valid par le Conseil dEtat ;
variation du nombre de listes prsentes selon les circonscriptions ;
lection du futur prsident lors dun troisime tour au risque de perptuer une
ngociation en coulisses
lapplication de primes majoritaires pour chaque circonscription est elle suffisante
pour garantir une majorit claire au sein du conseil communautaire.
la relation commune/intercommunalit est profondment renouvele par le prisme
des circonscriptions territoriales qui constituent la nouvelle maille et par la
Confrence des maires dote de pouvoirs normatifs.

Le plus innovant : une rpartition des siges en quatre quart
Cette proposition sappuie sur la proposition de Romain Lajarge, gographe et chercheur

lUniversit de Grenoble (voir annexe) qui milite depuis de nombreuses annes pour la mise
en uvre du suffrage universel direct pour llection des conseillers mtropolitains.
15


Cette proposition consiste dans la combinaison de 4 modes de reprsentation distincts :

-
scrutin la proportionnelle intgrale : une partie des reprsentants sont lus au

1er tour du scrutin en fonction des scores raliss par chaque liste
scrutin de type municipal : seules les 2 premires listes saffrontent au 2e tour et
recueillent un quart des siges proportion de leur rsultat
scrutin avec prime majoritaire : la liste arrive en tte obtient un quart des siges en
plus afin de consolider sa majorit
scrutin par tirage au sort : une petite partie (par exemple 10% des siges) des
reprsentants sont tirs au sort et indemniss pour se consacrer leur fonction
dlus (exemple modle Islandais ou modle des Assises)

A la diffrence du mode de scrutin appliqu la mtropole lyonnaise qui laisse penser que
lintercommunalit est cette fois-ci belle et bien autonome l'gard de ses communes
membres qu'il s'agisse de ses comptences, de son organisation et de sa lgitimit
dmocratique, cette proposition a lavantage de consacrer un mode de gouvernance ouvert
et horizontal plutt quun gouvernement local concentr et vertical.
Cette perspective de gouvernance ouverte laisse plus de marge de manuvre un
renouvellement de la relation communes/intercommunalit sans pour autant leffacer.
Linstitutionnalisation dune Confrence des maires y est donc plus favorable et son rle
peut mme tre renforc en lui donnant par exemple la capacit de voter la section
Investissement du budget. En dautres termes, toute opration ou nouveau projet
dquipements devra obtenir laccord des communes.

16



Sommaire des annexes

Annexe 1 : Vers une agglo Pays basque
Annexe 2 : prsentation de la mtropole Aix Marseille
Annexe 3 : compte rendu audition Borgel/Cohen
Annexe 4 Proposition de loi de Jean Piere Balligand (2006)
Annexe 5 Lettre de Colette Capdevielle adresse Bernard Cazeneuve sur le SUD et la situation au
Pays basque (octobre 2015)
Annexe 6 Compte rendu runion interministrielle du 3 dcembre 2015 sur le SUD
Annexe 7 Article dAnne Gardre Droit administratif sur la composition des conseillers
communautaires
Annexe 8 Lettre de Daniel Bloch et Romain Lajarge (chercheurs de Grenoble)
17


Annexe 1: le cas du Pays basque

Le contexte
Lhypothse de la cration dune communaut dagglomration du Pays basque a merg la suite
de la dernire en date (2013) des fins de non recevoir opposes par les autorits de lEtat la
revendication dune collectivit statut particulier pour le Pays basque, elle mme ayant succd
celle, historique, de cration dun Dpartement Pays basque.
Comprenant que la perspective dajout dune couche au mille feuille territorial rendait encore moins
recevable leur revendication politique, la dpute PS Colette Capdevielle a alors propose une
intercommunalit unique qui a lavantage de se situer dans le cadre du droit commun. Le Prfet, en
accord avec le Gouvernement, a relay cette hypothse en 2014 en sinscrivant dans le calendrier et
les avances de la loi NOTRe.
20 ans aprs le modle du pays inspir par le Pays basque, le territoire continue dinnover avec la
fusion de 10 EPCI (les deux communauts dagglomration littorales et les 8 communauts de
communes de lintrieur) pour un regroupement de 158 communes et plus de 300 000 habitants.
Lors de la premire consultation, prvue par la loi, propos du primtre envisag, 113 communes
reprsentant 194 000 habitants ont mis un avis favorable. Cela rpond trs largement aux deux
critres poses par la loi : au moins la moiti des communes reprsentant la moiti de la population.
A lvidence, ce choix fortement majoritaire des lus, y compris parlementaires, rgionaux et
dpartementaux, renvoie non seulement un ressort dordre identitaire mais galement la
ncessit dune meilleure efficacit et coordination des politiques publiques.
Vis vis de lextrieur, cela apparat comme la condition pour peser dans la grande rgion Aquitaine,
Limousin Poitou Charentes.
Il est intressant de noter que la plupart des zones rurales et de montagne (notamment dans valles
pyrnennes de la Soule) ont plbiscit loption de lintgration communautaire avec lobjectif
affich de disposer dune scne politique mme de construire la rciprocit urbain/rural.
Et le vote favorable la quasi unanimit des lus de lagglomration Sud pays basque procde
galement dune approche fonctionnelle : ils ont expriment au sien de leur intercommunalit
quistend dHendaye, Saint jean de luz Saint Pe sur Nivelle la capacit intgrer communes
rurales et urbaines dans une mme institution et au bnfice de tous.

Un pacte politique pour reprsenter la population et les territoires

Un conseil communautaire qui surreprsente le rural
Au regard de sa population, 72 siges seraient rpartir entre les 158 communes composant la
communaut Pays basque. En application de la reprsentation proportionnelle la plus forte
moyenne, ces 72 siges se rpartiraient entre les 19 communes les plus peuples :
Les 139 autres communes se verraient attribuer un sige de droit.
18


Lapplication du dispositif gnral conduirait donc un conseil communauatire compos de 211

siges.
Ce mcanisme de rpartition automatique qui tend, dune part, la reprsentation dmographique
et, dautre part, celle de l'ensemble des communes, gnre de fortes disparits de reprsentation.
Ces dernires sont ainsi comprises entre 1 reprsentant pour 66 habitants pour la commune de
Lichans-Sunhar et 1 pour 4655 pour la commune de Mouguerre.
Un mini accord local permettrait de crer jusqu 21 siges supplmentaires. Le conseil
communautaire pourrait alors comprendre 232 siges au maximum
Cependant, quel que soit le mode d'attribution retenu (dispositif gnral ou accord local), on
constate une surreprsentation des territoires ruraux, peu peupls, par rapport aux communes les
plus importantes dmographiquement parlant. Les correctifs ne pouvant s'imaginer dans la
composition du conseil communautaire, d'autres mcanismes ont t imagins.
La cration dune commission permanente pour mieux reprsenter la population
La commission permanente, limage de celles des conseils dpartemental et rgional, aurait
vocation assurer la mise en uvre des orientations dfinies par le conseil communautaire,
notamment au travers de pouvoirs dlibratifs (consentis par le conseil communautaire dans le cadre
de dlgations).
Elle est compose des 15 vice-prsidents, nombre maximum autoris par la loi.
La loi n'impose en revanche aucune limite dans la fixation du nombre des membres de l'organe
excutif. Cette libert rsulte de la possibilit de dsigner "plusieurs autres membres", ce qui permet
d'adapter la composition de la commission permanente ;
La forte reprsentation des territoires ruraux dots de nombreuses communes au sein du Conseil
communautaire a suscit de nombreuses interrogations tout au long des travaux mens sur la
gouvernance, notamment de la part des communes les plus peuples.
Sur le fondement des diffrentes hypothses tudies, et pour les besoins de la prsentation, ce
nombre a donc t fix 60, soit 59 membres auxquels il convient d'ajouter le Prsident de la
Commission permanente.
Il s'agit avant toute chose de faire concorder le poids dmographique des territoires et leur poids
politique au sein de la gouvernance de la communaut du Pays Basque.

Le maintien dun niveau intermdiaire pour reprsenter la diversit des territoires
Lorganisation de lintercommunalit XXL du Pays basque passe par la structuration de territoire
intermdiaire lchelle des intercommunalits existantes ou sur la base de 5/6 grands ensembles
redfinis la discussion est toujours en cours-.
Ces territoires prendraient la forme de syndicats vocation multiple, dont l'objet pourra la fois
consister en l'exercice de comptences communales ne relevant pas de la communaut du Pays
19


Basque mais galement en la ralisation de prestations de services au profit de ses membres dans les
domaines prdfinis.

Un Conseil des maires qui a dj une existence historique au Pays basque connu sous la forme du
Biltzar serait galement dot dun rle consultatif.
Le Conseil de dveloppement serait galement renforc dans son rle prospectif et dvaluation des
politiques publiques.

20


21


Annexe 2 Le cas de la mtropole de Marseille

22


Annexe 3 Proposition de loi de Jean Pierre Balligand

N 3143
ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIME LGISLATURE
Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 13 juin 2006.
PROPOSITION DE LOI
tendant l'lection au suffrage universel direct
des prsidents des tablissements publics
de coopration intercommunale fiscalit propre,
(Renvoye la commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de l'administration
gnrale de la Rpublique, dfaut de constitution d'une commission spciale dans les dlais
prvus par les articles 30 et 31 du Rglement.)
PRSENTE
par M. Jean-Pierre BALLIGAND

Dput.
EXPOS DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,
Selon les donnes publies par la direction gnrale des collectivits locales, la France
comptait au 1er janvier 2006 2 573 tablissements publics de coopration intercommunale
(EPCI) fiscalit propre, regroupant 32 913 communes et 53,3 millions d'habitants. Prs
de 90 % des communes et 85,5 % de la population franaise sont aujourd'hui couverts par
une communaut de communes, une communaut d'agglomration, une communaut
urbaine ou un syndicat d'agglomration nouvelle. L'ensemble des groupements a prlev
13,8 milliards d'euros de recettes fiscales en 2004 - montant comparer aux 5,2 milliards
d'euros perus par les rgions, au mme titre et la mme priode.
Il faut se fliciter de cet essor sans prcdent, qui doit naturellement beaucoup aux
premires lois de dcentralisation, mais aussi et surtout la loi d'orientation du 6 fvrier
1992 relative l'administration territoriale de la Rpublique (loi Joxe) et celle du 12 juillet
1999 relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommunale (loi
Chevnement).
23


Il faut cependant avoir le courage de reconnatre que ce bouleversement majeur du paysage

territorial ne s'est pas accompagn comme il l'aurait d d'une implication citoyenne plus
grande dans le fonctionnement de l'intercommunalit.
S'agissant d'un niveau d'administration locale qui, sans tre une collectivit territoriale
part entire, a le pouvoir de lever l'impt, cette anomalie peut lgitimement choquer.
L'article 14 de la Dclaration des droits l'homme et du citoyen de 1789 ne dispose-t-il pas
en effet que les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs
reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, d'en
suivre l'emploi, et d'en dterminer la quotit, l'assiette, le recouvrement et la dure ?
Sans compter que les citoyens sont bien en peine de dire aujourd'hui, faute d'un contrle
direct sur ces structures, quel rle tient exactement l'intercommunalit dans leur vie
quotidienne, qui la dirige et quoi sont affectes les sommes qu'eux-mmes et la
collectivit nationale y consacrent.
L'introduction du suffrage universel dans la dsignation de l'excutif intercommunal aurait
ds lors le double avantage de crer les conditions d'un dbat dmocratique autour des
projets et problmatiques communautaires - commencer, sujet lgitime, par le niveau de
la fiscalit locale - et d'instituer une responsabilit directe de cet excutif devant les
citoyens.
Amorc en fvrier 1999, au moment de la discussion de la loi Chevnement, le dbat sur
l'assise dmocratique de l'intercommunalit a connu quelques jalons et fait l'objet d'un
nombre rduit d'initiatives politiques et/ou parlementaires :
le rapport au Premier ministre de M. Pierre Mauroy au nom de la commission pour
l'avenir de la dcentralisation, qui recommande l'lection en 2007 au suffrage universel
direct des conseillers des intercommunalits fiscalit propre (Refonder l'action
publique locale, proposition n 7, octobre 2000) ;
un amendement de M. Bernard Roman posant le principe de l'lection au suffrage
universel direct des membres des organes dlibrants des tablissements publics de
coopration intercommunale fiscalit propre , dfendu dans le cadre du projet de loi
relatif la dmocratie de proximit (Assemble nationale, juin 2001) ;
une proposition de loi de M. Jacques Oudin tendant instaurer le suffrage universel
direct pour l'lection des reprsentants des communes dans les assembles dlibrantes
des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre (Snat, juin
2001) ;
un rapport d'information de M. Michel Piron, Gouverner en France : quel quilibre
territorial des pouvoirs ?, invitant s'interroger sur le mode de dsignation des lus
intercommunaux (Assemble nationale, fvrier 2006).
Si elle partage avec ces diffrentes initiatives un objectif analogue - introduire davantage
de lgitimit dmocratique dans le fonctionnement de l'intercommunalit -, la prsente
proposition de loi s'en carte toutefois pour explorer une solution originale et plus rarement
envisage : l'lection au suffrage universel direct du seul prsident de l'intercommunalit.
24


Soucieux de ne pas transformer prmaturment l'intercommunalit en une collectivit

territoriale part entire, nous proposons en premier lieu, comme d'autres, de ne rserver
le suffrage universel qu'aux EPCI fiscalit propre, c'est--dire ceux o le dficit
dmocratique est la fois le plus sensible et le moins comprhensible.
Mais nous tenons galement ne pas remettre en cause le lien vital qui unit les communes
aux intercommunalits, ne pas mettre en place grande chelle une lgitimit territoriale
concurrente de celle des communes, et encore moins instituer une supracommunalit
qui nierait l'histoire et le fondement mme de l'intercommunalit dans notre pays.
C'est la raison pour laquelle, plutt qu'une lection directe de l'ensemble des conseillers
intercommunaux, nous proposons le maintien d'une assemble dlibrative
intercommunale, dsigne dans les mmes conditions qu'aujourd'hui par les communes et
reprsentant les intrts communaux, face un prsident seul dpositaire de l'intrt
intercommunal, puisqu'lu dsormais au suffrage universel direct, le mme jour que les
lections municipales, sur la base d'une circonscription intercommunale. Celui-ci
constituerait librement son quipe (le bureau de l'EPCI) au sein de l'assemble dlibrante.
Une telle option garantit aux EPCI fiscalit propre une visibilit et une lgitimit
dmocratique indiscutables (dbat sur la politique intercommunale entre lecteurs et
ligibles ; dbats sur les projets intercommunaux entre pouvoirs excutif et dlibratif),
tout en prservant l'identit des communes, leur reprsentation actuelle au sein des EPCI et
leur lgitimit y faire valoir les intrts communaux.
L'article 1er de la proposition de loi complte le code gnral des collectivits territoriales
par un article L. 5211-9-3 qui institue des modalits particulires d'lection pour le
prsident des EPCI fiscalit propre et renvoie pour cela un titre cinquime (nouveau)
du livre premier du code lectoral.
L'article 2 et l'article 3, rdactionnels, modifient en consquence certains intituls du code
lectoral.
L'article 4 cre au sein du livre premier du code lectoral un titre cinquime consacr
l'lection des prsidents des EPCI fiscalit propre. Les articles L. 273-1 L. 273-24
tablissent la dure du mandat, le mode de scrutin, les conditions d'ligibilit et
inligibilits, les incompatibilits, les dclarations de candidature, la propagande, les
oprations prparatoires au scrutin et le remplacement des prsidents des EPCI fiscalit
propre, ainsi que les conditions d'application de la loi. L'ensemble de ces articles s'inspire
essentiellement des dispositions gnrales relatives l'lection des conseillers municipaux
(articles L. 225 L. 251) et des dispositions particulires aux communes de plus de
3 500 habitants (articles L. 260 L. 270) ainsi, en tant que de besoin, que de certaines
dispositions relatives l'lection des conseillers gnraux (articles L. 191 L. 224) - seul
autre exemple d'lection uninominale l'chelon local.
L'article 5, rdactionnel, carte les EPCI fiscalit propre d'un dispositif de prsidence
temporaire qui n'a plus de raison d'tre (article L. 5211-9 du mme code).
L'article 6 modifie l'article L. 46-1 du code lectoral de manire intgrer la prsidence
d'un EPCI fiscalit propre dans la liste des mandats lectoraux dont il n'est pas possible
de dtenir plus de deux la fois.
25


L'article 7 prvoit enfin la compensation due concurrence des dpenses occasionnes

pour l'tat par la prsente proposition de loi.
PROPOSITION DE LOI
Article 1er
Aprs l'article L. 5211-9-2 du code gnral des collectivits territoriales, il est insr un
article L. 5211-9-3 ainsi rdig :
Art. L. 5211-9-3. - Le prsident d'un tablissement public de coopration
intercommunale fiscalit propre est lu dans les conditions prvues au titre V du
livre Ier du code lectoral.
Article 2
L'intitul du livre Ier du code lectoral est ainsi rdig : lections des dputs, des
conseillers gnraux, des conseillers municipaux et des prsidents des tablissements
publics de coopration intercommunale fiscalit propre .
Article 3
L'intitul du titre Ier du livre Ier du code lectoral est ainsi rdig : Dispositions
communes l'lection des dputs, des conseillers gnraux, des conseillers municipaux et
des prsidents des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit
propre .
Article 4
Le livre Ier du code lectoral est complt par un titre V ainsi rdig :
TITRE V
Dispositions spciales l'lection des prsidents
des tablissements publics
de coopration intercommunale fiscalit propre
Chapitre Ier
Dure du mandat
Art. L. 273-1. - Le prsident d'un tablissement public de coopration intercommunale
fiscalit propre est lu pour six ans.
Lors mme qu'il a t lu dans l'intervalle, son mandat prend fin l'occasion du
renouvellement gnral des conseils municipaux.
Chapitre II
Mode de scrutin
26


Art. L. 273-2. - Le prsident d'un tablissement public de coopration intercommunale

fiscalit propre est lu au suffrage universel direct par l'ensemble des lecteurs inscrits
dans les communes membres dudit tablissement.
Les lections se droulent au scrutin uninominal majoritaire deux tours, les mmes
jours que ceux du renouvellement gnral des conseils municipaux, dans le respect des
dispositions de l'article L. 227.
Nul n'est lu prsident au premier tour de scrutin s'il n'a runi :
1 la majorit absolue des suffrages exprims ;
2 un nombre de suffrages gal au quart de celui des lecteurs inscrits.
Au second tour de scrutin, l'lection a lieu la majorit relative, quel que soit le nombre
des votants. Si plusieurs candidats obtiennent le mme nombre de suffrages, l'lection est
acquise au plus g.
Chapitre III
Conditions d'ligibilit et inligibilits
Art. L. 273-3. - Nul ne peut tre lu prsident d'un tablissement public de coopration
intercommunale fiscalit propre s'il n'est g de dix-huit ans rvolus.
Sont ligibles tous les citoyens inscrits sur une liste lectorale d'une des communes
membres dudit tablissement ou justifiant qu'ils devaient y tre inscrits au 1er janvier de
l'anne de l'lection.
Art. L. 273-4. - Ne peuvent tre lus prsidents d'un tablissement public de coopration
intercommunale fiscalit propre :
1 les individus privs du droit lectoral ;
2 les majeurs placs sous tutelle ou sous curatelle ;
3 pour une dure d'un an, les prsidents des groupements de communes viss au premier
alina de l'article 2 de la loi n 88-227 du 11 mars 1998 relative la transparence
financire de la vie politique qui n'ont pas souscrit aux obligations prvues au mme
article.
Art. L. 273-5. - Pendant la dure de leurs fonctions, le Mdiateur de la Rpublique et le
Dfenseur des enfants ne peuvent tre candidats la prsidence d'un tablissement public
de coopration intercommunale fiscalit propre s'ils n'exeraient le mme mandat
antrieurement leur nomination.
intercommunale fiscalit propre dans le ressort o ils exercent ou ont exerc leurs
fonctions :
27


- depuis moins de trois ans, les prfets de rgion et les prfets ;

- depuis moins d'un an, les sous-prfets, les secrtaires gnraux de prfecture, les
directeurs de cabinet de prfet, les sous-prfets chargs de mission auprs d'un prfet et les
secrtaires gnraux ou chargs de mission pour les affaires rgionales ou pour les affaires
de Corse.
Ne peuvent tre lus dans le ressort o ils exercent ou ont exerc leurs fonctions depuis
moins de six mois :
1 les magistrats des cours d'appel ;
2 les membres des tribunaux administratifs et des chambres rgionales des comptes ;
3 les officiers des armes de terre, de mer et de l'air ;
4 les magistrats des tribunaux de grande instance et d'instance ;
5 les fonctionnaires des corps actifs de la police nationale ;
6 les comptables des deniers communaux agissant en qualit de fonctionnaire et les
entrepreneurs de services municipaux ;
7 les directeurs et les chefs de bureau de prfecture et les secrtaires en chef de sousprfecture ;
8 les directeurs de cabinet du prsident du conseil gnral et du prsident du conseil
rgional, les directeurs gnraux, les directeurs, les directeurs adjoints, chefs de service et
chefs de bureau de conseil gnral et de conseil rgional, les directeurs de cabinet des
prsidents de l'assemble et du conseil excutif de Corse, les directeurs gnraux, les
directeurs, les directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau de la collectivit
territoriale de Corse et de ses tablissements publics ;
9 en tant que chargs d'une circonscription territoriale de voirie : les ingnieurs en chef,
ingnieurs divisionnaires et ingnieurs des travaux publics de l'tat, les chefs de section
principaux et chefs de section des travaux publics de l'tat.
Les agents salaris intercommunaux ne peuvent tre lus la prsidence de
l'tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre qui les emploie.
Ne sont pas compris dans cette catgorie ceux qui, tant fonctionnaires publics ou exerant
une profession indpendante, ne reoivent une indemnit dudit tablissement qu' raison
des services qu'ils lui rendent dans l'exercice de cette profession.
Les dlais mentionns aux alinas ci-dessus ne sont pas opposables aux candidats qui, au
jour de l'lection, auront t admis faire valoir leurs droits la retraite.
intercommunale fiscalit propre les personnes dsignes aux articles L. 6 et L. 7 et celles
prives de leur droit d'ligibilit par dcision judiciaire en application des lois qui
autorisent cette privation.
28


Art. L. 273-8. - Nul ne peut tre lu prsident d'un tablissement public de coopration
intercommunale fiscalit propre s'il a t frapp d'une amende ou dclar solidaire pour
le paiement d'une amende, par application des articles 3 et 7 (2) de l'ordonnance du
18 octobre 1944 relative la confiscation des profits illicites, modifie par l'ordonnance du
6 janvier 1945.
Art. L. 273-9. - Peut tre dclar inligible pendant un an la prsidence d'un
tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre celui qui n'a pas
dpos son compte de campagne dans les conditions et le dlai prescrits par l'article L. 5212 et celui dont le compte de campagne a t rejet bon droit.
Art. L. 273-10. - Tout prsident d'un tablissement public de coopration
intercommunale fiscalit propre qui, pour une cause survenue postrieurement son
lection, se trouve dans un des cas d'inligibilit prvus par les articles L. 273-4 et L. 2736 L. 273-8 est immdiatement dclar dmissionnaire par le prfet, sauf rclamation au
tribunal administratif dans les dix jours de la notification, et sauf recours au Conseil d'tat,
conformment aux articles L. 273-21 et L. 273-22.
Lorsque le prsident d'un tablissement public de coopration intercommunale fiscalit
propre est dclar dmissionnaire d'office la suite d'une condamnation pnale dfinitive
prononce son encontre et entranant de ce fait la perte de ses droits civiques et
lectoraux, le recours ventuel contre l'acte de notification du prfet n'est pas suspensif.
Chapitre IV
Incompatibilits
Art. L. 273-11. - Les fonctions de prsident d'un tablissement public de coopration
intercommunale fiscalit propre sont incompatibles avec celles :
1 de prfet ou sous-prfet et de secrtaire gnral de prfecture ;
2 de fonctionnaire des corps de conception et de direction et de commandement et
d'encadrement de la police nationale ;
3 de reprsentant lgal des tablissements communaux ou intercommunaux mentionns
aux 1, 2 et 3 de l'article 2 de la loi n 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions
statutaires relatives la fonction publique hospitalire dans le groupement de communes
de rattachement de l'tablissement o il est affect.
Les personnes dsignes l'article L. 46 et au prsent article qui seraient lues
prsidentes d'un tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre
auront, partir de la proclamation du rsultat du scrutin, un dlai de dix jours pour opter
entre l'acceptation du mandat et la conservation de leur emploi. dfaut de dclaration
adresse dans ce dlai leurs suprieurs hirarchiques, elles seront rputes avoir opt
pour la conservation dudit emploi.
Chapitre V
Dclarations de candidature
29


Art. L. 273-12. - Tout candidat l'lection la prsidence d'un tablissement public de

coopration intercommunale fiscalit propre doit obligatoirement, avant chaque tour de
scrutin, souscrire une dclaration de candidature.
Cette dclaration, revtue de la signature du candidat, nonce les nom, prnoms, sexe,
date et lieu de naissance, domicile et profession.
Elle doit tre dpose au plus tard :
- pour le premier tour, le troisime jeudi qui prcde le jour du scrutin, 18 heures ;
- pour le second tour, le mardi qui suit le premier tour, 18 heures.
cette dclaration sont jointes les pices propres prouver que le candidat rpond aux
conditions d'ligibilit prvues par l'article L. 273-3.
Si la dclaration de candidature n'est pas accompagne des pices mentionnes au
deuxime alina ou si ces pices n'tablissent pas que le candidat rpond aux conditions
d'ligibilit prvues par l'article L. 273-3, elle n'est pas enregistre.
Le candidat qui s'est vu opposer un refus d'enregistrement dispose de vingt-quatre heures
pour saisir le tribunal administratif qui statue sous trois jours.
Faute pour le tribunal administratif d'avoir statu dans ce dlai, la candidature doit tre
enregistre.
Art. L. 273-13. - Nul ne peut tre candidat au deuxime tour s'il ne s'est prsent au
premier tour et s'il n'a obtenu un nombre de suffrages au moins gal 10 % du nombre des
lecteurs inscrits.
Dans le cas o un seul candidat remplit ces conditions, le candidat ayant obtenu aprs
celui-ci le plus grand nombre de suffrages au premier tour peut se maintenir au second.
Dans le cas o aucun candidat ne remplit ces conditions, les deux candidats ayant obtenu
le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second.
Chapitre VI
Propagande
Art. L. 273-14. - L'impression et l'utilisation, sous quelque forme que ce soit, de

circulaires, tracts, affiches et bulletins de vote pour la propagande lectorale en dehors des
conditions fixes par les dispositions en vigueur sont interdites.
Art. L. 273-15. - Des commissions sont charges d'assurer l'envoi et la distribution des
documents de propagande lectorale.
L'tat prend sa charge les dpenses provenant des oprations que ces commissions
effectuent, celles qui rsultent de leur fonctionnement, ainsi que le cot du papier,
l'impression des bulletins de vote, circulaires et affiches et les frais d'affichage pour les
30


candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprims l'un des deux tours de
scrutin.
Art. L. 273-16. - Sera puni d'une amende de 3 750 et d'un emprisonnement de six mois,
ou de l'une de ces deux peines seulement, quiconque enfreindra les dispositions de l'article
L. 273-14.
Chapitre VII
Oprations prparatoires au scrutin
Art. L. 273-17. - Les collges lectoraux sont convoqus par dcret.

Art. L. 273-18. - Par drogation l'article L. 273-17, pour les lections partielles, les
collges lectoraux sont convoqus par arrt prfectoral.
L'arrt de convocation est publi dans les communes membres de l'tablissement public
de coopration intercommunale quinze jours au moins avant l'lection.
Chapitre VIII
Remplacement
Art. L. 273-19. - En cas de vacance du sige de prsident d'un tablissement public de

coopration intercommunale fiscalit propre pour quelque raison que ce soit, les
fonctions de prsident sont provisoirement assures par le doyen d'ge.
Les lecteurs sont runis dans le dlai de trois mois pour procder l'lection d'un
nouveau prsident dans les conditions fixes l'article L. 273-2.
Si le renouvellement du sige doit avoir lieu dans les trois mois de la vacance, l'lection
du prsident se droule la mme poque.
Chapitre IX
Contentieux
Art. L. 273-20. - Tout lecteur et tout ligible ont le droit d'arguer de nullit les
oprations lectorales de l'tablissement public de coopration intercommunale fiscalit
propre devant le tribunal administratif.
Le prfet, s'il estime que les conditions et les formes lgalement prescrites n'ont pas t
remplies, peut galement dfrer les oprations lectorales au tribunal administratif.
Art. L. 273-21. - Le tribunal administratif statue, sauf recours au Conseil d'tat.
Art. L. 273-22. - Le recours au Conseil d'tat contre la dcision du tribunal administratif
est ouvert soit au prfet, soit aux parties intresses.
31


Le prsident de l'tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre

proclam reste en fonctions jusqu' ce qu'il ait t dfinitivement statu sur les
rclamations.
Toutefois, l'appel au Conseil d'tat contre la dcision du tribunal administratif n'a pas
d'effet suspensif lorsque l'lection du mme prsident a dj t annule sur un prcdent
pourvoi dirig contre des oprations lectorales antrieures pour la mme cause
d'inligibilit, par une dcision du tribunal administratif devenue dfinitive ou confirme
en appel par le Conseil d'tat.
Dans les cas de cette espce, le tribunal administratif est tenu de spcifier que l'appel
ventuel n'aura pas d'effet suspensif.
Art. L. 273-23. - Le tribunal administratif peut, en cas d'annulation d'une lection pour
manuvres dans l'tablissement de la liste lectorale ou irrgularit dans le droulement
du scrutin, dcider, nonobstant appel, la suspension du mandat de celui dont l'lection a t
annule.
En ce cas, le Conseil d'tat rend sa dcision dans les trois mois de l'enregistrement du
recours. dfaut de dcision dfinitive dans ce dlai, il est mis fin la suspension.
Dans les cas non viss aux alinas prcdents, le Conseil d'tat rend sa dcision dans les
six mois qui suivent l'enregistrement du recours.
Chapitre X
Conditions d'application
Art. L. 273-24. - Des dcrets pris en Conseil d'tat dterminent les conditions
d'application du prsent titre.
Article 5
Le dernier alina de l'article L. 5211-9 du code gnral des collectivits territoriales est
complt par une phrase ainsi rdige :
Cette dernire disposition ne s'applique pas l'tablissement public de coopration
intercommunale vis l'article L. 5211-9-3.
Article 6
Le premier alina de l'article L. 46-1 du code lectoral est ainsi rdig :
Nul ne peut cumuler plus de deux des mandats lectoraux numrs ci-aprs : conseiller
rgional, conseiller l'assemble de Corse, conseiller gnral, conseiller de Paris,
conseiller municipal, prsident d'un tablissement public de coopration intercommunale
fiscalit propre.
Article 7
32


Les dpenses pour l'tat rsultant de la prsente loi sont compenses, due concurrence,
par une majoration des droits viss aux articles 575 et 575 A du code gnral des impts.
Compos et imprim pour l'Assemble nationale par JOUVE
11, bd de Sbastopol, 75001 PARIS
Annexe 4 Compte rendu de laudition de Borgel(PS)/Cohen (FNSER)

13.10.2015
Introduction Colette Capdevielle/ Patrick Mennucci

Rappel des objectifs du GT :
Rapprocher les points de vue entre lus de gauche, crer les conditions dacceptabilit politique de la
proposition dlection au SUD des mtropoles, et si possible de toutes les intercommunalits de
France.

Rappel du contexte

-
Rforme territoriale :
o Loi MAPTAM, article 54 pose le principe pour toutes les mtropoles
o Loi NOTRe, article 22 octies extension tous les EPCI propose par le groupe SRC
mais finalement suppression de cet article en commission mixte paritaire

Ncessit dune nouvelle loi avant 2017 pour les mtropoles a minima.

-
Sur le terrain, le succs inattendu des EPCI XXL

Partout en France, on observe loccasion des nouveaux Schmas Dpartementaux de Coopration
Intercommunale (SDCI), des regroupements dEPCI XXL soit linitiative des Prfets soit des lus :
-
Manche : 1 EPCI de 210 communes pour le Cotentin (!) et 2 autres de 153 communes,
Pays basque avec 158 communes,
Maine et Loire (110 communes)
Bresse (100 communes),
Pays du Velay (130 communes)
Grand Nancy

33


Llection au SUD des EPCI pourrait rgler les problmes de gouvernance poss par la
ncessit de reprsenter toutes les communes au sein des Conseils communautaires

P. Cohen (prsident de la FNSER)
Non-dit dans le parti sur cette question qui fait que sur le plan thorique on est pour, et dans la
pratique c'est beaucoup moins vident.
Le mode dlection par flchage nest pas satisfaisant, ce nest pas rellement du suffrage universel
direct.
Pour les mtropoles, cest un acquis important, il faut tenir bon et en faire un laboratoire pour les
autres EPCI, et faire en sorte que pour 2020 ce soit au SUD.
Aprs lchec de juillet avec la loi NOTRe, ne pense pas que les conditions politiques soient runies
pour mettre en uvre le SUD pour toutes les interco avant 2017. Mobilisation de la Droite et des
lus locaux trs forte.
Selon lui, cela viendra dans un 2e temps (aprs 2020) en mme temps que la rflexion sur lavenir des
Conseils dpartementaux qui pourront alors voluer en fdration dEPCI pour assurer leur
coordination.

JP Balligand a beaucoup travaill sur ce sujet (cf prochaine audition du GT).
La double lgitimit (mairie/interco) est dune ambigut extraordinaire et dbouche sur des
situations problmatiques de consensus au niveau intercommunal sur des sujets minemment
politiques. Actuellement, ce sont des arrangements de couloir qui se font aux interco. Les intercos
doivent tre d'avantage les entits de vie locale que les communes. Trs favorable pour soutenir une
initiative en ce sens.

Problmatique du mode scrutin
Balligand voulait un double mode d'lection avec une partie lue au scrutin de liste et une partie
reprsentant les communes (avec des arrondissements ou des circonscription reprsentant plusieurs
communes).
Il faudrait avoir un seul et mme mode de scrutin pour l'ensemble des mtropoles sur la base de
secteurs/territoires/arrondissements comme sur le modle de Paris qui permet de garantir la
proximit. Prfre cette option celui du Grand Lyon o cration de 13/14 circonscriptions.
Malgr la diversit des situations locales (Mtropole de Marseille o 6 conseils de territoires, Lille
avec 85 communes mais une commune centre minoritaire , Toulouse o 8 secteurs de proximit,
etc.), privilgier un mode de scrutin unique pour les mtropoles.
34



Christophe Borgel (PS)
Le parti est en principe d'accord pour l'lection au SUD des EPCI puisque cette question a t rgle
au Congrs : prsent dans la Motion majoritaire mais galement dans les autres.
Sur la partie des mtropoles, il faut y aller, et en profiter pour les CU aussi.
Entend quil y a des lus ruraux favorables llection directe des EPCI, mais attention la
contradiction (active par la Droite) lgitimit dmocratique/identit communale.
Il faut dmontrer l'avance dmocratique pour les citoyens, pour contrer l'argument de perte
identitaire des territoires qui est en train de monter. Il ne faut pas que les gens aient l'impression
qu'on les dpossde de leur identit. Il faut construire un discours sur la ruralit et les territoires
pour donner une ralit une lection interco.
Peut tre permettre le SUD des EPCI partir dun certain seuil : plus de 50 000 habitants ou plus de
50 communes ? Il faut faire attention et quand mme imaginer des solutions pour toutes les intercos
car la dmocratie doit tre la mme partout sur le territoire.
Pour le moment, il faut garder le dbat dans le cadre parlementaire au sein du groupe, pour ne pas
se retrouver une nouvelle fois dans une logique de lobbying des lus locaux.

Sur le mode de scrutin : il faut un mode de scrutin type rgional o il y a une seule liste avec une tte
de liste bien identifie et des dclinaisons par sections. Il faut avancer sur ce sujet, dans un cadre
parlementaire, partir de la loi qui sera propose.

Autres remarques :
-Constat quau sein du groupe, quil ny a pas beaucoup dopposition.
-Pourquoi ne pas imaginer le SUD comme une option ? Ce serait obligatoire pour les mtropoles, et
facultatif pour les autres.

35


Annexe 5 Lettre adresse Bernard Cazeneuve le 30 octobre 2015

Monsieur le Ministre,
Je souhaite attirer votre attention sur le projet de la nouvelle carte intercommunale et les
enjeux en matire de gouvernance qui en dcoulent.

La plupart des Prfets ont prsent dvoil leurs projets de cartes intercommunales.

Selon lAssemble des Communauts de France (AdCF) qui a procd un premier bilan
partir des 82 Schmas Dpartementaux de Coopration intercommunale dvoils par les Prfets, le
nombre des Etablissements de Coopration Intercommunale (EPCI) pourrait baisser de 40% 50%
passant de 2200 1200/1400 communauts.
Dans certains dpartements dont celui des Pyrnes Atlantiques o je suis lue, la baisse atteint
70% avec un projet de fusion de 10 intercommunalits lchelle des 158 communes du Pays
basque. Dautres dpartements sont concerns comme en Arige, dans la Creuse ou encore la
Manche o il ne subsisterait que 5 communauts dont une runissant 210 communes pour le
territoire du Cotentin.
Le nombre de communauts XXL va donc crotre significativement, lchelle de
territoires trs tendus, ce qui posera des difficults concrtes, principalement quant la
gouvernance de ces structures. En effet, 142 fusions regroupant plus de 50 communes sont dores et
dj programmes.
Le principal dfi sera donc de trouver un systme de gouvernance pour viter les risques de
blocage par les effectifs plthoriques du Conseil communautaire et la surreprsentation des petites
communes. A titre dexemple, le Conseil de la Communaut Pays basque comptera 232 conseillers
mais les 5 communes de lactuelle agglomration Cte basque Adour (42% de la population) ne
reprsenteront plus que 15% des Conseillers communautaires.
Pour lheure, la jurisprudence constitutionnelle ne remet pas en cause les accords locaux et
le mcanisme automatique de rpartition des conseillers communautaires tant que les deux critres
lgaux sont respects, savoir la reprsentation dmographique des communes dune part et un
sige minimal garanti pour chaque commune dautre part.
En effet, les rgles de rpartition des siges fixes au I et VI de larticle L. 5211-6-1 du Code
gnral des Collectivits territoriales (CGCT) ont t juges expressment conformes la
Constitution par une dcision rcente du Conseil constitutionnel (5 mars 2015, n 2015-711 DC).
cette occasion, rappelant sa position de 1995 (26 janvier 1995, n 94-358 DC) le juge
constitutionnel a valid nouveau le principe selon lequel chaque commune doit, quelle que soit sa
population, disposer dau moins un sige au sein de lorgane dlibrant de lEPCI fiscalit propre et
36


quune seule commune ne pouvait disposer, elle seule, de la majorit des siges de lorgane
dlibrant.
Nanmoins, lors de cette dcision, le Conseil ntait pas saisi expressment dun grief tenant
la rupture dgalit devant le suffrage. Or, une QPC contre larticle L. 5210-1-1 du mme code serait
recevable si elle constitue une question nouvelle ou srieuse. Le juge aurait ainsi trancher la
question de savoir si le choix dun primtre comprenant de nombreuses communes faible
population, bnficiant ce titre, dune reprsentation uniquement grce la rgle du sige minimal
garanti, compte-tenu de la population forte dautres communes, serait de nature entraner, au
niveau de lorgane dlibrant, une distorsion de reprsentation dmographique au-del des limites
constitutionnelles (traditionnellement fixes un cart suprieur 20 % de la moyenne de
reprsentation globale de chaque lu).
Pour lheure, la rponse du juge administratif ou constitutionnel a consist prendre
en compte le double principe de lgalit devant le suffrage et de la libre administration des
collectivits territoriales.

Mais terme, avec la multiplication des communauts de plus de 50 voire 100 communes et
plus encore, les effets de distorsion dmographique risquent de saggraver dans des proportions
indites. La monte en puissance de lchelon communautaire, suite aux lois de rforme territoriale,
tant sur le plan de la fiscalit que des comptences, serait susceptible de peser dans un ventuel
revirement de jurisprudence fragilisant voire empchant la cration dintercommunalits
ambitieuses.
Dans ce contexte, labandon de larticle 22 octies du projet de loi portant Nouvelle
Organisation Territoriale de la Rpublique disposant du fait que les EPCI fiscalit propre devaient
tre administrs par un organe dlibrant lu au suffrage universel direct, est regrettable car il
permettait de rpondre cette inscurit juridique. `

Il prvoyait en fait de gnraliser lensemble des EPCI fiscalit propre lobjet de larticle 54
du projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles qui
ne concernait malheureusement que les mtropoles.
Selon le rapporteur Olivier Dussopt, sans cette suppression de larticle 22 octies, la CMP ne pouvait
aboutir.
Pour autant, linstant mme o les territoires organisent la rforme de la carte
intercommunale, nous ne pouvons plus faire lconomie dun dbat sur la question de la lgitimit
dmocratique des EPCI fiscalit propre.
Cest pourquoi, nous avons souhait avec Patrick Mennucci, dput des Bouches du Rhne,
crer un groupe de travail parlementaire au sein du groupe SRC pour tudier cette problmatique,
crer les conditions dacceptabilit politique de la proposition dlection au suffrage universel direct
des conseillers mtropolitains et de tous les conseillers communautaires.
37


Cest dans ce cadre l que je sollicite durgence un rendez vous afin de connaitre les
intentions du Gouvernement sur ce sujet majeur pour lorganisation territoriale de notre Rpublique.

Je vous prie de croire, monsieur le Ministre, lassurance de ma plus haute considration.

Colette CAPDEVIELLE
Dpute des Pyrnes-Atlantiques

38


Annexe 6 Compte rendu de la runion interministrielle du 3

dcembre 2015

Cette rencontre tait organise dans le cadre des auditions du groupe de travail parlementaire
coprsid par Patrick Mennucci et Colette Capdevielle.
Y assistaient :
-
Mme Violaine DEMARET, conseillere administration territoriale de lEtat

Jerme NARBONNE et Jules BOYADJIAN , conseillers parlementaires
Franois PESNAU, sous directeur des comptences et des insitutions locales, direction
gnrale des collectivits locales

.
Le Gouvernement serait plutt favorable un texte sur les mtropoles avant 2017.
Ct ngatif : le Gouvernement ne souhaite pas vraiment largir ce texte aux intercommunalits
aprs la forte opposition des associations dlus.

Un calendrier a t propos qui devra tenir compte de la fin de la procdure de rvision des cartes
intercommunales.
En attendant, un travail en off sera men entre janvier et juin. Un texte de loi pourrait tre
dpos par le Gouvernement (ou par une proposition de loi du groupe socialiste) partir 2nd
semestre 2016.

Les reprsentants des cabinets se sont engags approfondir plusieurs hypothses de travail pour la
mise en uvre des modalits de llection au suffrage universel direct.

excutif lu au SUD, communes dans une assemble

Une assemble au SUD, une autre sous la forme Confrence des maires avec un rle
renforc, sorte de bicamrisme local
Enfin, autre hypothse mais qui entraine un changement de paradigme avec la fin du lien
direct entre communes et conseil communautaire : une assemble au SUD de type scrutin
rgional donc sans reprsentation directe des communes. Affirmation dun nouveau type
de collectivit territoriale statut particulier sur le modle lyonnais
Consquences pour le PAYS BASQUE

Le cas du Pays basque est suivi avec un grand intrt.
Pour lheure, il ny a pas de doute sur la faisabilit juridique dune intercommunalit 158
communes.
39


Attention quand mme la QPC transmise par le Conseil dEtat au Conseil Constitutionnel le 27
novembre qui peut remette en question le principe de lgalit devant le suffrage .

Pour autant, sans venir interfrer dans le dbat local, le travail parlementaire doit permettre
davancer dans lamlioration de llection des conseillers communautaires.
En interne, 4 hypothses ont t recenses :

1. Proposer un amendement dans le cadre du futur texte de llection au SUD des

conseillers mtropolitains, donnant la possibilit toute Communaut urbaine
transfrontalire (ou communaut dagglomration partir dun certain seuil, par
exemple,plus de 300 000 habitants) de devenir une mtropole
Le PB pourra alors sil le souhaite basculer en mtropole partir de 2020.

2. Etendre aux Communauts urbaines, le modle dlection des mtropoles. Problme

opposition probable des associations des maires
Le PB pourra alors sil le souhaite basculer en CU partir de 2020

3. En attendant 2020, une autre solution peut tre envisage mais il sagit que dun
ajustement technique (voire du bricolage) permettant de crer des siges
supplmentaires. Problme assemble dj plthorique
Amendement pour crer des siges supplmentaires pour une meilleure reprsentativit des
communes les plus peuples. Amendement qui ajouterait un 4 TER du III du L5211-6-1 du Code des
Collectivits locales sur le modle suivant :
4 bis Dans la mtropole d'Aix-Marseille-Provence, sont attribus en supplment, la
reprsentation proportionnelle la plus forte moyenne, aux communes ayant bnfici de la
rpartition des siges prvue au 1 du prsent IV, 20 % de la totalit des siges, rpartis en
application des 1 et 2 du mme IV

4. Dernier scnario, beaucoup plus ambitieux. Proposer avant la fin du mandat une loi
cadre sur les collectivits territoriales statut particulier afin de permettre leur
gnralisation pour dbloquer des situations territoriales au PB, Marseille, en
Bretagne

40


Annexe 7 : Article dAnne Gardre Droit administratif Composition des

conseillers communautaires

41



42



43



44


Annexe 8 Note lattention des parlementaires de Romain Lajarge,

gographe et chercheur lUniversit de Grenoble
Note lattention des parlementaires

favorables llection au suffrage universel
direct des conseillers mtropolitains
La prsente note propose une solution adosse lanalyse de lobjectif principal de
cette lection au suffrage universel des conseillers mtropolitains, deux principes et
trois constats. La prsente proposition se dcline en 10 arguments.
Un objectif pour changer le mode lectoral mtropolitain

Aprs leur cration, leur installation et les transferts de charge effectus, il faut, dici
2020, donner aux mtropoles une lgitimit dmocratique pleine et entire que
leur place dans larchitecture territoriale franaise rclame dornavant1.
Deux principes justifiant ce changement

! Llection au suffrage universel direct tait prvue dans la loi de modernisation de
l'action publique territoriale et d'affirmation des mtropoles, dite loi MAPTAM,
larticle 54 o le gouvernement tait invit dposer un projet de loi avant la fin
de lanne 2016 pour dterminer les modalits dapplication de cette lection en
2020.
! Les mtropoles sont destins innover dans le schma franais de laction
territoriale ; elles pourraient innover aussi dans les modalits lectorales.
Trois constats
Constat 1. Problme de reprsentativit
" Le dficit de reprsentativit de lchelon intercommunal est avr.
" Le maintien de la confiance accorde au mandat de Maire (lu par scrutin de
liste proportionnel) devrait guider la rforme du scrutin des conseillers
mtropolitains.
" La reprsentativit des lus est aussi fonction de la capacit, pour les citoyens,
connaitre, reconnaitre et interpeler celles et ceux qui les reprsentent. Il faudrait
donc diminuer globalement le nombre de conseillers lus.
" Mais surtout, il faut quils soient lus directement par les citoyens et quils
sengagent donc dans des campagnes lectorales spcifiquement mtropolitaines
Suite la parution dun ouvrage universitaire sur la mtropole grenobloise aux Presses
Universitaires de Grenoble, Daniel Bloch et Romain Lajarge, co-directeurs, ont adress une lettre
ouverte au Premier Ministre pour lui demander de lgifrer avant la fin de lanne 2016 sur les
modalits dlection des conseillers mtropolitains pour 2020.
La prsente note est une proposition complmentaire aux propos de louvrage et nengage pas
lensemble des auteurs.
Romain Lajarge //

45


Constat 2. Une dfiance croissante

! La dfiance croissante envers le principe reprsentatif et la monte rapide des
populismes, notamment dextrme droite, doivent rester une proccupation
majeure pour penser les futures lections.
! Labstention aux lections locales est un flau que le changement de modalits
lectorales doit participer rduire.
! La parit femmes-hommes est considre comme une bonne chose par les
citoyens ; il est difficile denvisager une rforme lectorale qui ne prolonge pas ce
principe.
! Renoncer au principe des triangulaires permettant des gouvernants de
conqurir de la lgitimit sans majorit (et donc au FN de gagner parfois alors que
ce type de vote populiste reste minoritaire en France / or, si le FN na, pour
linstant, gouverner que de petits territoires et sil a failli gouverner de grandes
rgions, il pourrait gouverner de grands territoires mtropolitains et
intercommunaux avec les rgles de triangulaires).
! Llection uninominale ou binominale est de plus en plus considre par les
citoyens comme un arrangement entre partis, la proportionnelle est le mode
lectoral qui empche le plus cette critique.
Constat 3 : Un besoin de vraies majorits mtropolitaines

! Llection par flchage sur listes municipales (telle quapplique en mars 2014) fut
un chec. Elle na permis ni des dbats dmocratiques sur les enjeux
intercommunaux, ni de permettre de dgager des majorits fortes et prennes.
! Il faut la fois que les minorits soient de mieux en mieux reprsentes mais que
se dgagent des majorits claires. Un des buts des lections est dobliger
construire des majorits absolues.
! Les majorits auront gouverner dans la stabilit politique et la dure puisquelles
seront charges, demain, damnager et de prendre les dcisions
dquipements les plus lourds pour la France.
! Les majorits mtropolitaines auront, demain, la plus grande marge de manuvre
en matire de fluctuations fiscales (harmonisations, prquations et
augmentations potentielles de la fiscalit locale).
Dix arguments pour un suffrage universel direct des conseillers

mtropolitains en 2020
Aucun des suffrages existants est parfaitement satisfaisant, la prsente proposition
consiste donc en un mixage de plusieurs solutions connues en France et ltranger
mais jamais mises ensemble. Il sagirait, pour lexception mtropolitaine, davoir
laudace dune solution exceptionnelle.
La proposition sappuie sur 5 arguments principaux et 5 arguments complmentaires
Argument 1. Proportionnelle intgrale au 1er tour

!
!
!
!
Seule une partie des siges en jeu sont attribues au 1er tour.
Seules les listes faisant plus de 5% des voix peuvent obtenir des siges.
Les listes dposes devront tre paritaires.
La tte de liste est candidate la prsidence de lassemble mtropolitaine.
Romain Lajarge //

46


! La reprsentativit des communes dans la composition des listes est fixe par
dcret.
Argument 2. Scrutin majoritaire de liste au 2nd tour

!
!
!
!
!
Seule une partie des siges en jeu sont attribues au 2nd tour.
Seules les deux listes arrives en tte peuvent se maintenir au 2nd tour.
Les candidats dj lus lors du 1er tour ne peuvent pas figurer sur les listes du 2nd.
Toutes les listes ayant fait plus de 5% peuvent fusionner avec lune ou lautre.
Les siges obtenus au 2nd tour sont proportionnels aux voix obtenus.
Argument 3. Prime majoritaire au 2nd tour

! Une prime majoritaire est attribue la liste vainqueur du 2nd tour.
! Cette prime sexprime en siges de conseillers mtropolitains prsents sur la liste
vainqueur du 2nd tour.
Argument 4. Une rpartition des siges en quatre quart

! La rpartition des siges de conseillers pourvoir au 1er tour serait de 30% de
lensemble.
! La rpartition des siges de conseillers pourvoir au 2nd tour serait de 30% de
lensemble
! La prime majoritaire serait de 30% de lensemble des conseillers mtropolitains.
Soit un total de 90% en suffrage universel direct de listes la proportionnelle
en deux tours avec prime majoritaire2 (donc un modle proche du systme
municipal) complt par :
Argument 5. Tirage au sort pour 10% des conseillers

mtropolitains
! Un tirage au sort de 10% des conseillers mtropolitains parmi la population
! En charge de siger pendant toute la dure du mandat et garant de certaines des
fonctions obligatoires de lexcutif, notamment en matire dinformation au public.
Arguments complmentaires
Une partie des propositions ci-dessus seront utilement compltes par des
propositions plus dtailles dcrites ci-dessous.
er
nd
Avec cette modalit en 3 tiers, une liste obtenant 33% au 1 tour et plus de 55% au 2 tour est
assure, dans toutes les configurations, dobtenir la majorit des siges ; en obtenant entre 15% et
er
nd
33% au 1 tour puis une trs courte majorit (entre 50% et 55%) au 2 tour, une liste devra composer
er
avec des listes du 1 tour et/ou avec une partie des 10% restant.
Romain Lajarge //

47


Argument 6. Reprsentativit des communes dans la composition des

listes au 1er et au 2nd tour
! Lexcutif sortant des mtropoles proposera une rpartition gographique des
siges au sein des listes dposes pour le 1er comme pour le 2nd tour respectant
la diversit des origines des candidats parmi les diffrentes communes de la
mtropole.
! Les principes de cette rpartition sont de respecter :
- la prsence de candidats du plus grand nombre possible de communes,
- une juste rpartition des candidats issus de la ville centre
- comme des communes priphriques
- ou des communes de moindre densit.
Par exemple, si la mtropole a territorialis sa politique en 5 entits correspondant 20% de la
population chacune, les listes devront comporter des candidats en provenance de ces 5 entits en
respectant des fourchettes. Si elle a constitu 14 circonscriptions lectorales, chaque liste se doit de
comporter de 8 12 reprsentants de chacune de ces 14 circonscriptions au sein de la liste totale des
candidats.
La rpartition peut se faire par communes ou groupes de communes ou tre infra-communale. La dite
rpartition devra tre propose et vote par lassemble mtropolitaine au moins 1 an avant llection
et devra tre justifie par lquilibre territorial de la mtropole. Le prfet sera charg de vrifier la
proposition et la transmettre au gouvernement pour une dcision par dcret. En cas de dsaccord, un
mcanisme daller-retour sera envisag et en cas de dsaccord persistant une instance nationale
darbitrage prvue.
Mais en aucun cas, ces dcoupages internes ne constitueront de circonscriptions lectorales afin de
prserver un scrutin de liste sur lensemble du territoire mtropolitain et ainsi lire des reprsentants
de lensemble mtropolitain et non pas dune partie de ses communes.
Argument 7. Rle et fonction des maires dans la gouvernance

mtropolitaine
! Les maires seront reprsents statutairement au sein de la gouvernance
mtropolitaine par une Assemble des Maires de la Mtropole.
! Cette Assemble aura une complte autonomie de fonctionnement. Elle se runira
autant quelle le souhaitera selon certaines modalits de convocation et au moins
une fois par an linvitation du Prsident de la Mtropole.
Argument 8. Modalits de tirage au sort
! Ce tirage au sort fera lobjet dune priode exprimentale et aprs valuation,
ces modalits seront prolonges, amendes ou annules.
! Il seffectuera sur les listes de contribuables locaux (mme non imposables),
permettant ainsi de faire participer lexcutif des habitants rtifs au vote ou
votant dans une autre commune !
! Il sagira de sinspirer du tirage au sort dj luvre dans le systme judiciaire et
des expriences dans dautres pays.
! Le principe de 10% maximum nempche pas que se constituent des majorits
solides tout en faisant entrer dautres types de conseillers dans les assembles.
! Les excutifs pourront intgrer celles et ceux tirs au sort.
Argument 9. Modalits dorganisation de la campagne dentre deux
tours
Etant donn que la fusion des listes peut amener
programmatiques dampleur, il est prvu :
des
discussions
Romain Lajarge //

48


! Un allongement de la campagne lectorale 4 semaines entre le 1er tour (en

mme temps que celui des municipales) et le 2nd tour (qui aurait ainsi lieu 3
semaines aprs la fin des municipales (et le choix des excutifs municipaux).
! Les listes peuvent tre compltement remanies.
! Seuls les candidats prsents sur une des listes du 1er tour peuvent se trouver sur
les listes du 2nd tour
Argument 10. Harmoniser la dure des mandats
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
Ramener le mandat des conseillers mtropolitains 5 ans.

Saligner avec celui des conseillers municipaux, dpartementaux et rgionaux.
Concentrer lensemble des lections locales en une seule priode.
Rendant la lecture de la vie citoyenne plus facile.
Facilitant probablement une meilleure participation aux suffrages locaux.
Evitant ainsi la France dtre en campagnes lectorales permanentes
Permettant ainsi de rendre quasi impossible le cumul des mandats locaux
Permettant des lections snatoriales suivant les lections groupes
Fixer le terme de ces lections mi-mandat de lexcutif national
Produisant ainsi une sorte de mid-term territorial
Pour plus de renseignements

Romain Lajarge : romain.lajarge@univ-grenoble-alpes.fr
Romain Lajarge //
49

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Principes directeurs et mthode

Dabord, lvaluation du systme dlection actuel, la dsignation par flchage au

Calendrier des runions et auditions 1

15 septembre : runion de coordination entre les deux co-responsables du groupe

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27 octobre : audition de Jean Pierre BALLIGAND, auteur de la proposition de loi sur le

Table des matires

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En rsum, nos 4 prconisations

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I. Llection par flchage : un ersatz de suffrage universel direct

1.1 Lintercommunalit au cur de la rforme territoriale

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celui de la Manche dont la carte, aujourd'hui constitue de 27 communauts (dont

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Au final, la rforme en cours entrainerait la cration de plus de 150 communauts de plus

1.2 Le scrutin par flchage : principe et limites

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mineures dans la mesure o le principe de cogestion et de recherche du consensus

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II. SUD : quelle ambition dmocratique ?

2.1 Un consensus et une ncessit : changer de mode de scrutin

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volueront vers moins de gestion directe et davantage de management de projet et de

une simple dlibration du conseil communautaire,

Anne Gardre Composition des conseils communautaires et mtropolitains : la guerre des

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2.2 Le principe de llection au SUD pour les mtropoles et les

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Innover en matire de gouvernance locale en revisitant la relation commune/communaut

mission dvaluation et de contrle des politiques communautaires

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avis dcisionnaire sur les projets dinvestissement de la Communaut

III- Modes de scrutin de llection au SUD des conseillers : quel

un mode de scrutin qui permet la reprsentation de lensemble des territoires de

3.1 Limpossible rforme du scrutin flch

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3.2 Des pistes pour avancer

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ncessit dun redcoupage en circonscriptions ou secteurs. Ce point est dcisif et il

Cette proposition sappuie sur la proposition de Romain Lajarge, gographe et chercheur

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Cette proposition consiste dans la combinaison de 4 modes de reprsentation distincts :

scrutin la proportionnelle intgrale : une partie des reprsentants sont lus au

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Sommaire des annexes

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Annexe 1: le cas du Pays basque

Un pacte politique pour reprsenter la population et les territoires

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Lapplication du dispositif gnral conduirait donc un conseil communauatire compos de 211

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Annexe 2 Le cas de la mtropole de Marseille

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Annexe 3 Proposition de loi de Jean Pierre Balligand

Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 13 juin 2006.

par M. Jean-Pierre BALLIGAND

EXPOS DES MOTIFS

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