1

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEAR - UECE

BREMA DIOGENES GONALVES

COMPETNCIA EM MATRIA AMBIENTAL:

atividades de legislar, licenciar e fiscalizar

FORTALEZA - CEAR
2007

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Brenia Diogenes Gonalves

COMPETNCIA EM MATRIA AMBIENTAL:

atividades de legislar, licenciar e fiscalizar

Monografia apresentada ao Curso de Especializao em

Direito Ambiental do Centro de Estudos Sociais Aplicados
da Universidade Estadual do Cear, como requisito parcial
para obteno do grau de especialista em Direito Ambiental.
Orientadora: Prof.' Ms. Sheila Cavalcante Pitombeira

ri

Fortaleza - Cear
2007


4
Universidade Estadual do Cear- UECE
Centro de Estudos Sociais Aplicados - CESA
______ Coordenao do Programa de Ps-Graduao -

Lato Sensu

COMISSO JULGADORA

JULGAMENTO

A Comisso Julgadora, Instituda de acordo com os artigos 24 a 25 do

Regulamento dos Cursos de Ps-Graduao da Universidade Estadual do Cear / UECE
aprovada pela Resoluo e Portarias a seguir mencionadas do Centro de Estudos Sociais
Aplicados - CESAIUECE, aps anlise e discusso da Monografia Submetida, resolve
consider-la SATISFATRIA para todos os efeitos legais:

Aluno (a):

Brenia Digenes Gonalves

Monografia:

Competncia em Matria Ambiental: Atividade de Legislar, Licenciar e

Fiscalizar.

Curso:

Especializao em Direito Ambiental

Resoluo:

1033 - CEPE, 27 de novembro de 1996.

Portaria:

99/2007

Data de Defesa: 29/10/2007

Fortaleza - CE, 29 de outubro de 2007

Sfiei&i Cava frante eitombeira

9varcos Jos Wogueira Souza Tufo

Orientador/Presidente/Mestre

Membro/ Especialista

SiMa Lcia Correia Lima

Membro/ Mestre

Gostaria de agradecer a Deus que me fortaleceu, atravs da f, nos

momentos de desnimo e cansao. A minha famlia que sempre me
apoiou nos momentos alegres e tristes, na busca dos meus objetivos. A
amiga Danielie cuja ajuda foi essencial.

Por fim, meus sinceros agradecimentos a minha orientadora ProfY

Sheila Pitombeira por toda sua compreenso e esforo nas horas de
orientao para consecuo de um trabalho coerente.

1(

"Que o meio ambiente no seja visto como mais uma camada de

dificuldade para o desenvolvimento, mas como a nica forma do
desenvolvimento ser de fato sustentvel para todos os segmentos da
sociedade."
Ministra Marina Silva

LISTA DE ABREVIATURAS

APP - rea de Preservao Permanente

CF - Constituio Federal
CO.EMA - Conselho Estadual do Meio Ambiente
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis
LC - Lei Complementar
-4-

LI - Licena de Instalao
LO - Licena de Operao
LP - Licena Prvia
PNMA - Poltica Nacional do Meio Ambiente
SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente
SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente
SNUC - Sistema Nacional das Unidades de Conservao
STF - Supremo Tribunal Federal

RESUMO

O meio ambiente est previsto na Carta Constitucional vigente como sendo de competncia da
Unio, dos Estados e do Distrito Federal, concorrentemente, a luz do art. 24, o qual dispe
acerca da atividade de legislar. No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio
limitar-se- a estabelecer normas gerais, o que no exclui a competncia suplementar dos
Estados. Contudo, inexistindo lei federal sobre normas gerais, os estados exercero
competncia legislativa plena, para atender as suas peculiaridades, o que se far no s pela
elaborao de leis, mas de decretos, resolues e portarias. O preceito supra no alcana a
atividade legislativa dos Municpios, o qual, como ente federativo, tem sua competncia em
matria ambiental resguardada art. 30, do texto constitucional, no sentido de assegurar a estes
a competncia para legislar sobre assuntos de interesse local, podendo suplementar a
legislao federal e estadual, no que couber. Em face de dispositivos to escorregadios, o que
se enfrenta no cotidiano dos aplicadores do Direito Ambiental ora problemtica de
fiscalizaes concorrentes pelos rgos ambientais das trs esferas, ora a total ausncia de
fiscalizao. Percebe-se que o foco dos rgos executivos ambientais proceder ao
licenciamento das mais diversas atividades. Visando minimizar os prejuzos do contexto
supra, o CONAMA, com fundamento na Lei n. 6938/81, publicou a Resoluo n. 237/97,
fixando a competncia para licenciar pertinente aos trs entes federados. A problemtica que
se enfrenta a possibilidade de Resoluo do CONAMA poder atribuir competncia para os
entes federativos licenciarem, uma vez que a autorizao legal, atravs da Lei n. 6938/81, foi
no sentido de autorizar a instituio pelo IBAMA de normas e critrios para o licenciamento,
o que no se confundem. Dessa forma, o que se verifica a inconstitucionalidade dos artigos
desta Resoluo que acarretam invaso de competncia e quebra de hierarquia administrativa.
Alm disso, a distribuio de competncia em matria ambiental entre os entes federados, no
pode implicar em desunio entre os entes, mas deve possibilitar uma atuao conjunta de
esforos, sendo esse o espirito do projeto de lei proposto para regulamentar o art. 23, da
Constituio Federal no tocante competncia ambiental.
PALAVRAS-CHAVE: competncia, ambiental, legislar, fiscalizar, licenciar

SUMRIO

INTRODUO

jo

1. TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DA REPARTIO DE COMPETNCIA

EM MATRIA AMBIENTAL................................................................................15
2. COMPETNCIA LEGISLATIVA ...........................................................................20
2.1 Competncia legislativa privativa/exclusiva da Unio.......................................20
2.2 Competncia legislativa privativa/exclusiva dos Estados ..................................26
2.3 Competncia legislativa privativa/exclusiva dos Municpios ............................28
2.4 Competncia suplementar dos Municpios.........................................................30
2.5 Competncia legislativa concorrente entre Unio, Estados, Distrito Federal
eMunicpios .......................................................................................................32
3. COMPETNCIA MATERIAL .................................................................................37
3.1 Da competncia material da Unio.....................................................................37
3.2 Da competncia material dos Estados ................................................................39
3.3 Da competncia material dos Municpios...........................................................40
3.4 Da competncia material comum da Unio, dos Estados, Distrito Federal e
Municpios.........................................................................................................40
3.4.1 Da atividade de licenciar ...........................................................................46
3.4.1.1 Do tratamento constitucional da Resoluo CONAMA n.
237/97.........................................................................................................48
3.4.1.2 Da Constituio Federal e a repartio de competncia
licenciatria................................................................................................ 55
3.4.2 Da atividade de fiscalizar .......................................................................... 57
3.4.3 Da recepo constitucional da Lei n. 6938/81 na qualidade de lei
complementar.............................................................................................65
CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................69
REFERNCIAS............................................................................................................71

ANEXOS

.74

INTRODUO

O presente trabalho monogrfico visa analisar a questo da distribuio de

competncia constitucional em matria ambiental.

Preliminarmente, enfatiza-se que a autonomia dos entes federativos

pressupe repartio de competncia para o exerccio e desenvolvimento de sua
capacidade normativa. (SILVA, 2000). Competncia, segundo SILVA (2000, p. 479)
" a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou agente do
Poder Pblico para emitir decises".

Notrias so as dificuldades quanto a se definir quais as matrias so

destinadas atuao da Unio, quais cabero aos Estados e quais as da competncia
municipal. Os limites dessa repartio de competncia, luz da Constituio Federal
de 1988, foram estruturados atravs de um sistema que combina competncias
exclusivas, privativas e princpiolgicas com competncias comuns e concorrentes,
buscando reconstruir o sistema federativo segundo critrios de equilbrio ditados pela
experincia histrica.

Por seu turno, a repartio de competncia em matria ambiental uma das

principais questes a serem resolvidas para que se efetive a proteo do meio
ambiente. Em linhas gerais, no nosso modelo constitucional competncia legislativa
corresponder uma competncia administrativa especfica. A definio das
competncias essencial identificao de quais os entes federativos encarregados da
fiscalizao das diferentes atividades ou obras utilizadoras de recursos ambientais.

A Carta Constitucional, em seu art. 24, dispe sobre a atividade de legislar,

fixando quanto ao meio ambiente a competncia concorrente da Unio, dos Estados e

1L

11

do Distrito Federal, O conceito do termo "concorrente" como utilizado pressupe a

existncia de dois elementos, quais sejam, possibilidade de disposio sobre o mesmo
assunto ou matria por mais de uma entidade federativa e primazia da Unio no que
tange fixao de normas gerais.

Em decorrncia dessa competncia concorrente da Unio, dos Estados e do

Distrito Federal, a competncia da Unio restringe-se a estabelecer normas gerais,
preservando-se a competncia suplementar dos Estados.

Sendo competncia concorrente, o texto constitucional prev que, em face

da inexistncia de lei federal sobre normas gerais, os estados exercero competncia
legislativa plena, para atender as suas peculiaridades.

Da anlise superficial das consideraes supra, percebe-se que o preceito

mencionado no alcana a atividade legislativa dos Municpios, que tm sua
competncia em matria ambiental fundamentada no art. 30, do texto constitucional.
Nesse comando maior, reserva-se aos municpios a competncia para legislar sobre
assuntos de interesse local, podendo suplementar a legislao federal e estadual, no
que couber.

Uma das grandes polmicas que se enfrenta nesse trabalho, captulo

segundo, delimitar o que seria assunto de interesse local.

Relativamente atividade administrativa, fruto da competncia material,

que possui precipuamente natureza executiva, e no autoriza atividade legiferante
alguma, mas apenas implementao de polticas, diretrizes e preceitos concernentes
temtica ambiental, a primeira expresso encontra-se no licenciamento ambiental.

H, portanto, em tese, dois momentos em que a atuao da administrao

pblica se fundamenta na competncia material: antes do inicio da atividade/obra licenciamento - e aps o incio de seu desenvolvimento - fiscalizao.

12

Tratando de questo de competncia no contexto ambiental, oportuno trazer

a lume a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei n. 6938/81, que cria o
Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, e atravs do art. 8 0 fixa a
competncia deste Conselho para estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e
critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser
concedido pelos estados e supervisionado pelo IBAMA. A despeito do texto da lei
trazer o termo competncia, na verdade, a lei vem determinar as atribuies do
CONAMA, uma vez que competncia matria reservada Constituio Federal.

Com fundamento nesse texto legal, o CONAMA publicou a Resoluo

CONAMA N. 23 7/97, fixando a competncia para licenciar pertinente aos trs entes
federados, trazendo no art. 4 a competncia do IBAMA para o licenciamento
ambiental a que se refere o art. 10 da Lei n. 6938, de 31 de agosto de 1981, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental no mbito
nacional ou regional, arrolados.

A Resoluo CONAMA n. 237/97 fixa ainda a competncia dos estados e

do distrito federal, e dos municpios, relativamente ao licenciamento ambiental dos
empreendimentos ou atividades arroladas, art. 5 e 6, da Resoluo CONAMA
-

237/97, respectivamente.

Outra grande problemtica que se enfrenta a possibilidade de Resoluo

do CONAMA poder atribuir competncia para os entes federativos licenciarem.
Suscita-se, ento, a inconstitucionalidade dos artigos desta Resoluo que acarretam
invaso de competncia e quebra de hierarquia administrativa, a uma por que a
autorizao legal, atravs da Lei n. 6938/81, foi no sentido de autorizar a instituio
pelo JBAMA de normas e critrios para o licenciamento, a duas por que fixao de
competncia matria reservada Constituio Federal.

13

Como se disse, h um segundo momento de extemalizao da competncia

material, qual seja, o procedimento de fiscalizao, que visa averiguar a conformidade
do projeto aprovado com a obra executada, bem como a aplicao de penalidade, para
o caso de desconformidade em face da legislao ambiental.

A esse respeito, a Constituio Federal, no art. 23, caput, fixa a

competncia comum, que consiste em uma atuao conjunta e em igualdade dos entes
federados, no sentido de proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer
de suas formas e, especificamente, em preservar as florestas, a fauna e a flora.

Paralelamente competncia dos entes federados, a Carta Magna, no art.

225, preconiza que compete ao Poder Pblico e coletividade o deve de defender o
meio ambiente, mantendo-o ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras
geraes.

O que se verifica, na verdade, a autonomia entre os entes federados,

assegurada pela Constituio Federal de 1988. Contudo, essa autonomia no pode
implicar desarmonia entre os entes, mas deve possibilitar uma atuao conjunta de
esforos, sendo esse o esprito do projeto de lei proposto para regulamentar o art. 23,
da Constituio Federal no tocante competncia ambiental.

Assim que se tem como objetivo geral a definio da competncia em

matria ambiental luz da legislao vigente, analisando os principais problemas
enfrentados pelos aplicadores do Direito Ambiental e usurios dos servios pblico
relacionados proteo do meio ambiente.

Em relao aos aspectos metodolgicos utilizados para consecuo do

presente trabalho, a pesquisa realizada foi bibliogrfica e documental, para
investigao dos questionamentos abordados. No que tange a tipologia da pesquisa,
quanto utilizao dos resultados, pura, porque objetivo da pesquisa a busca de
conhecimento e quanto abordagem qualitativa, porque busca uma maior compreenso

14

das aes e relaes humanas e uma observao dos fenmenos sociais. Quanto aos
objetivos, descritiva e exploratria porque classifica, explica e interpreta os fatos
assumindo as formas bibliogrfica e documental, sem interferncia do pesquisador,
procurando aprimorar as idias.

Dividido em trs captulos, o trabalho monogrfico aborda no primeiro a

classificao das competncias constitucionais, em especial quanto extenso, quais
sejam, exclusiva, privativa, concorrente, comum e suplementar, discorrendo sobre o
tratamento constitucional da repartio de competncia em matria ambiental,
enfocando as atividades de legislar, licenciar e fiscalizar as pessoas, potenciais ou
efetivas, causadoras de poluio.

O segundo captulo compila a legislao infraconstitucional em matria

ambiental, cuidando, especificamente da Poltica Nacional do Meio Ambiente, das
Resolues do CONAMA e COEMA, bem como dos convnios firmados entre os
entes federados.

Por fim, no terceiro captulo, faz-se um estudo do projeto de lei que vem
regulamentar o art. 23, da Constituio Federal, enfocando seus objetivos e suas
preocupaes.

-4

1 TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DA REPARTIO DE

COMPETNCIA EM MATRIA AMBIENTAL.

O estudo da classificao das competncias constitucionais de curial

importncia, tendo em vista que auxiliar a compreenso da dimenso das
competncias ambientais, nas diversas formas de sua manifestao, seja legislando,
licenciando ou fiscalizando.

Preliminarmente, cumpre-nos trazer a baila o conceito de competncia

fornecido por SILVA (2000, p. 479), a saber, "a faculdade juridicamente atribuda a
uma entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises".
Competncias, por seu turno, "so modalidades de poder de que se servem os rgos
ou entidades estatais para realizar suas funes".

Nesse contexto, prossegue enfrentando a matria de ordem constitucional,

procedendo classificao das competncias, subdividido-as em dois grandes grupos,
com suas respectivas subclasses, de modo que h a (1) competncia material e a (2)
competncia legislativa, aquele grupo se divide (1.1) exclusiva (art. 21) e (1.2)
comum, cumulativa ou paralela (art. 23), o ltimo se reparte em (2.1) exclusiva (art.

25, l" e 2), (2.2) privativa (art.22), (2.3) concorrente (art. 24) e (2.4) suplementar
(art. 24, 2). (SILVA, 2000, p.480).

Esquematizando os ensinamentos de SILVA (2000), para melhor

visualizao da classificao, tem-se que:

1. competncia material
v
s

competncia material exclusiva (art. 21, CF/88);

competncia material comum, cumulativa ou paralela (art. 23, CF/88).

16

2. competncia legislativa
competncia legislativa exclusiva (art. 25, 1 0 e 20, CF/88);
competncia legislativa privativa (art. 22, CF/88);
competncia legislativa concorrente (art. 24, CF/88);
competncia legislativa suplementar (art. 24, 2, CF/88).

Sobre outro prisma, o renomado mestre classifica as competncias quanto

forma, contedo, extenso e origem.

No tocante forma, a competncia ser a) enumerada, quando expressa de

modo explcito na Constituio Federal para determinada entidade; b) reservada ou
remanescente e residual, que compreende toda a matria no expressamente includa
numa enumerao, sendo sinnimas as expresses reservada e remanescente,
consistindo na competncia que sobra a uma entidade aps a enumerao da
competncia de outra, enquanto que a competncia residual consiste no eventual
resduo que reste aps a enumerao da competncia de todos os entes; c) implcita,
quando se refere prtica de atos ou atividades razoavelmente necessrios ao exerccio
de poderes expressos. (SILVA, 2000).

Quanto ao contedo, a competncia distingue-se em a) econmica; b)

social; c) poltico-administrativa; d)financeira e f) tributria. Quanto origem, a
competncia pode ser a) originria, quando desde o incio estabelecida em favor de
uma entidade; b) delegada, na hiptese de uma entidade receber sua competncia por
delegao daquela que a detm originalmente. (SILVA, 2000)

No obstante a relevncia de todos os parmetros dessa classificao,

interessa ao presente trabalho, especificamente, a anlise da classificao quanto
extenso, ou seja, quanto participao de uma ou mais entidades na esfera da
normatividade ou da realizao material, cujo estudo est umbilicalmente ligado
problemtica da repartio de competncia ambiental, SILVA bem aborda:

17

(a) exclusiva, quando atribuda a uma entidade com excluso das demais
(art. 21); (b) privativa, quando enumerada como prpria de uma entidade,
com possibilidade, no entanto, de delegao e de competncia suplementar
(art. 22 e seu pargrafo nico, e art. 24 e seus pargrafos); a diferena entre
exclusiva e privativa est nisso, aquela no admite suplementariedade nem
delegao; (c) comum, cumulativa ou paralela, reputada expresses
sinnimas, que significa a faculdade de legislar ou praticar certos atos, em
determinada esfera, juntamente e em p de igualdade, consistindo, pois, num
campo de atuao comum s vrias entidades, sem que o exerccio de uma
venha a excluir a competncia de outra, que pode assim ser exercida
cumulativamente (art. 23), (d) concorrente, cujo conceito compreende dois
elementos (d.1) possibilidade de disposio sobre o mesmo assunto ou
matria por mais de uma entidade federativa: (d.2) primazia da Unio no que
tange fixao de normas gerais (art. 24 e seus pargrafos); (e) suplementar,
que correlativa da competncia concorrente, e significa o poder de
formular normas que desdobrem o contedo de princpios ou normas gerais
ou que supram a ausncia ou omisso destas (art. 24, pargrafos 1" a 4).
(2000, p. 481).

Como se observa, as competncias exclusiva e privativa tm seu campo de

atuao delimitado no texto constitucional, uma vez que cada ente a exercer de forma
individual, sem interferncia dos demais. Dvidas haver quando se tratar do exerccio
das competncias comum e concorrente, pois os temas reservados a estas
competncias podem ser tratados por mais de uma entidade federada, ao mesmo
tempo.

Considerando a sistemtica das competncias constitucionais, que ora prev

a atuao conjunta dos entes federados, que a Constituio Federal de 1988, atravs
de um sistema complexo, busca realizar o equilbrio federativo por meio de

uma repartio de competncias que se fundamenta na tcnica da

enumerao dos poderes da Unio (arts 21 e 22), com poderes
remanescentes para os Estados (art. 25, 1) e poderes definidos
indicativamente para os Municpios (art. 23), mas combina, com essa
reserva de campos especficos (nem sempre exclusivos, mas apenas
privativos), possibilidades de delegao (art. 22, pargrafo nico), reas
comuns em que prevem atuaes paralelas da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios (art. 23) e setores concorrentes entre a Unio e Estados
em que a competncia para estabelecer polticas gerais, diretrizes gerais ou
normas gerais cabe Unio, enquanto se defere aos Estados e at aos
Municpios a competncia suplementar. (SILVA, 2000, p. 479).

18

Desse modo, veja-se que no existe hierarquia na organizao federal, uma

vez que a cada esfera de poder corresponde uma competncia determinada. A
confuso existe em face da atribuio de competncias concorrentes, situao em que
h outorga de competncia Unio e s unidades federadas para cuidarem do mesmo
assunto, dando-se precedncia Unio. Mesmo nesse caso, no se pode olvidar que a
regra, no Estado Federal, a distribuio de competncias sem hierarquia.

A despeito dessa ausncia de hierarquia, visando resolver um aparente

conflito de normas constitucionais, SILVA (2000) defende a utilizao de um critrio
para nortear a repartio de competncias entre os entes federados, qual seja, o
Princpio da Predominncia do Interesse, segundo o qual so reservadas competncia
da Unio as matrias e questes em que predomina o interesse geral (nacional), aos
Estados cabem as matrias e assunto de predomnio do interesse regional e aos
Municpios conhecerem os assuntos cujo interesse predominante o local, no se
falando mais em peculiar interesse, conforme a vigente Constituio.

Problemtico perceber quando se trata de interesse nacional, regional ou

local, a fim de definir a competncia dos entes que compem a federao, em casos
em que a competncia seja concorrente, por exemplo.

No tocante ao meio ambiente, ressalvados os casos em que a matria

reservada competncia privativa ou exclusiva, as quais encontram delimitao

expressa no texto constitucional, as demais competncias legislativas das pessoas
polticas tm limites vagos e imprecisos, face ausncia de leis complementares a
estabelecer formas de cooperao entre os entes da federao.

Visando facilitar o estudo de to complexa matria, ARAJO (2007)

elaborou, em trabalho publicado acerca do tema, ilustrativo esquema que organiza os
dispositivos constitucionais que tratam de meio ambiente, auxiliando o entendimento e
a percepo da distino entre a competncia legislativa e material, bem como entre

19

concorrente e comum, com enfoque ambiental. Organiza-se o presente trabalho

considerando o esquema abaixo.
1 -COMPETNCIA LEGISLATIVA
1.1

- Privativa ou Exclusiva
1.1.1 daUnio--art.22.
1. 1.2 dos Estados art. 25, 1, e2.
1.1.3 -dos Municpios - art. 30, 1.

1.2

- Concorrente entre a Unio, os Estados e .DF - art. 24

1.3

- Suplementar dos Municpios art. 30, 11.

2 - COMPETNCIA MATERIAL
2.1

- Exclusiva
2.1.1 -daUnioart.21
2.1.2 - dos Estados - art. 25, 1
2.1.3 - dos Municpios - art. 30,111 a VIII

2.2 - Comum da Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios - art. 23.

Em anlise perffinctria, de se constatar que existem competncias bem

definidas, como ocorre com a material e a legislativa exclusiva ou privativa, o que
possibilita o estudo concomitante das mesmas (exclusiva e privativa), e h
competncias que se comunicam, como se d entre as competncias material comum e
legislativa concorrente, o que exige seja realizado um estudo detalhado, a fim de que
se possam detectar os problemas decorrentes dessas previses constitucionais.

2 COMPETNCIA LEGISLATIVA

No que diz respeito competncia legislativa dos entes federados, prevista

no art.22 e seguintes Constituio da Repblica, a regra geral no sentido de que
Unio compete legislar sobre aspectos gerais, de modo que cabe aos Estados
suplementar a legislao federal, da mesma forma que ao Poder Pblico municipal
cabe suplementar as legislaes federal e estadual, sempre atendendo ao interesse no
local.

Com efeito, uma vez editada norma federal, esta no pode ser contrariada
por outra de nvel estadual ou municipal, sob pena de patente inconstitucionalidade do
instrumento advindo de esfera inferior, por ateno ao principio da hierarquia entre as
normas no contexto ordenamento jurdico.

Tendo o Municpio recebido da Carta Magna competncia para legislar

acerca de temas que guardam relevncia para a coletividade local, conforme disposto
no art.30, 1, ocorreu um alargamento do alcance legislativo do referido ente poltico.

Outrossim, as disposies municipais impostas legalmente precisam ser

respeitadas pelas Administraes estaduais e federal, uma vez que estas no so
dotadas de absoluto poder, estando limitadas s suas competncias constitucionais. Por
esta razo, assunto de interesse local no deve, a rigor, sofrer interferncia da Unio ou
dos Estados.

2.1 Competncia legislativa privativa/exclusiva da Unio

As competncias exclusiva e privativa da Unio vm expressas nos arts. 21

e 22, CF/88, respectivamente.

21

O art. 21 cuida da competncia material, trazendo regras de execuo no

sentido da proteo do meio ambiente, enquanto que o art. 22 versa sobre competncia
legislativa. A competncia legislativa se divide em privativa ou concorrente. A
primeira quando cabe apenas Unio legislar sobre a matria, salvo hiptese de
delegao, j a concorrente se verifica atravs da atuao de mais de um ente da
federao, sendo que h a prevalncia da Unio para a fixao de normas gerais sobre
o assunto.

Percuciente destacar o intrito da monta de MACHADO (2004, p. 362):

A Constituio Federal de 1988, no obstante tenha dados passos

significativos em matria ambiental, no sentido de coloc-la, na sua maioria,
no campo da competncia concorrente, guardou, ainda, para a Unio, o
monoplio de legislar em alguns setores como gua, energia, jazidas, minas,
outros recursos minerais, atividades nucleares de qualquer natureza (art. 22
da CF).

Acerca dessa competncia legislativa, HORTA (2003, p. 353):

A competncia de legislao privativa , por sua natureza, monopolstica e

concentrada no titular dessa competncia. Desfazendo a rigidez inerente
competncia privativa, a Constituio Federal de 1988 prev, no pargrafo
nico do art. 22, aps a enumerao das matrias includas na privatividade
legislativa da Federao, que lei complementar poder autorizar os Estados a
legislarem sobre questes especificas relacionadas na competncia na
competncia privativa. Essa forma de delegao legislativa da Unio aos
Estados, no nvel dos ordenamentos constitutivos da Repblica Federal,
exige lei complementar (..)

Flexibilizando a rigidez inerente competncia privativa, a Carta Magna

vigente previu a possibilidade de lei complementar autorizar aos Estados a legislarem
sobre questes especficas relacionadas ao assunto reservado competncia privativa.
Atente-se que essa competncia delegada depende da autorizao de lei complementar.

Passa-se a dissecar o art. 22, enfocando os incisos que tm vertente

ambiental, ainda que a participao ocorra apenas indiretamente.

22

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:

1 - direito (...) agrrio;
E...
IV - guas, energia, (...);
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIV - populaes indgenas;
Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar
sobre questes especificas das matrias relacionadas neste artigo.

Concernente questo agrria, cumpre esclarecer a relevncia do tema face

problemtica ambiental. De fato, a questo agrria merece efetiva preocupao sob o
ponto de vista ambiental Tanto assim que o CONAMA' vem publicando Resolues2
acerca do tema, a saber, a Resoluo n.
387/2006,

289/200

13

revogada pela a Resoluo n.

que estabelece diretrizes para o licenciamento ambiental de Projetos de

Assentamentos de Reforma Agrria, bem como os procedimentos e prazos necessrios,

a serem aplicados em qualquer nvel de competncia.

Outrossim, a questo agrria na seara ambiental tambm pode ser

comprovada face anlise sumria da Resoluo n.

369/2006,

que dispe sobre os

casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental,

que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao
Permanente-APP, que so reas consistentes em bens de interesse nacional e espaos
territoriais especialmente protegidos, cobertos ou no por vegetao, com a funo
ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a

' 0 Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA o rgo consultivo e deliberativo do Sistema Nacional
do Meio Ambiente-SISNAMA, foi institudo pela Lei 6.938181, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, regulamentada pelo Decreto 99.274190.
Ato do CONAMA quando se tratar de deliberao vinculada a diretrizes e normas tcnicas, critrios e padres
relativos proteo ambiental e ao uso sustentvel dos recursos ambientais.
Estabelece diretrizes para o Licenciamento Ambiental de Projetos de Assentamentos de Reforma Agrria Data da legislao: 25/1012001 - Publicao DOU: 21112/2001
Estabelece procedimentos para o Licenciamento Ambiental de Projetos de Assentamentos de Reforma Agrria,
e d outras providncias - Data da legislao: 27/1212006 - Publicao DOU: 29112/2006
Dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que
possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente-APP - Data da
legislao: 28/03/2006 - Publicao DOU: 2910312006

23

biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar

das populaes humanas

A luz de referida Resoluo, vislumbra-se a possibilidade de supresso de

vegetao em rea de Preservao Permanente - APP por razo de interesse social, no
qual se enquadra a regularizao fundiria sustentvel de rea urbma, conforme art. 2,
inciso 11, alnea 'c':

-r

Art. 2. - O rgo ambiental competente somente poder autorizar a

interveno ou supresso de vegetao em APP, devidamente caracterizada e
motivada mediante procedimento administrativo autnomo e prvio, e
atendidos os requisitos previstos nesta resoluo e noutras normas federais,
estaduais e municipais aplicveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento
Ecolgico-Econmico e Plano de Manejo das Unidades de Conservao, se
existentes, nos seguintes casos:
1 - utilidade pblica:
[ ... }
11 - interesse social:
E...'
c) a regularizao fundiria sustentvel de rea urbana;

Ainda, relao existe quando se analisam os programas de reforma agrria,

nos quais se procedem aos desmatamentos das reas em que se instalaro os
assentamentos. Demonstrado resta a interface existente entre a questo agrria e o
meio ambiente.

Relativamente competncia legislativa exclusiva/privativa da Unio no

tocante a guas e energia, cumpre ressaltar que a Unio Federal j exercitou tal
previso, atravs da edio da Lei n. 9.433/97, que dispe sobre a Poltica Nacional
de Recursos Hdricos.

No obstante evidente relao existe entre meio ambiente e energia eltrica,

no demais citar a Resoluo CONAMA n. 279/200 16, que estabelece

Estabelece procedimentos para o licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos eltricos com

pequeno potencial de impacto ambiental - Data da legislao: 2710612001 - Publicao DOU: 29106/2001

24

procedimentos para o licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos

eltricos com pequeno potencial de impacto ambiental.

Destaca-se, tambm, como exerccio da competncia legislativa privativa

da Unio, a criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica, atravs da Lei n..
9.427/96 e da Agncia Nacional de guas, por fora da Lei n.. 9.984/2000.

Outrossim, diverso no podia ser o encaminhamento, seno fixar o carter

privativo da Unio para legislar sobre recursos minerais, uma vez que estes so bens
de seu domnio, a teor do artigo 20, inciso IX da Constituio Federal.

Acerca do tema, informa-se que continua em vigor o Cdigo de Minerao

- Decreto-Lei n. 227/67, com alteraes procedidas pela Lei n. 7.805, editada em
1989, portanto posterior atual Constituio, conforme ensinamentos de ARAJO
(2007)

Notria a relao com o meio ambiente, ainda mais realada atravs da Lei
n. 7.805, artigos 30, 16, 17, 18 e 19 que:

Art. 3. A outorga da permisso de lavra garimpeira depende de prvio

licenciamento ambiental concedido pelo rgo ambiental competente.

*
Art. 16. A concesso de lavras depende de prvio licenciamento do rgo
ambiental competente.
Art. 17. A realizao de trabalhos de pesquisa e lavra em reas de
conservao depender de prvia autorizao do rgo ambiental que as
administre.
Art. 18. Os trabalhos de pesquisa ou lavra que causarem danos ao meio
ambiente so passveis de suspenso temporria ou definitiva, de acordo com
parecer do rgo ambiental competente.
Art. 19. O titular de autorizao de pesquisa, de permisso de lavra
garimpeira, de concesso de lavra, de licenciamento ou de manifesto de mina
responde pelos danos causados ao meio ambiente.

25

No resta dvida que tal comando normativo encontra amparo no texto

constitucional, art 225, pargrafo 2, que reza:

"AI-t. 225, 2 - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a

recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica
exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei".

O dispositivo constitucional supra assegura a aplicao do Princpio do

Usurio-Pagador, de ordem ambiental, para aquele que explorar recursos minerais,
matria de competncia privativa da Unio.

Da mesma forma, a Constituio Federal de 1988 estabelece a competncia

privativa da Unio para legislar sobre populaes indgenas. Nessa toada, o artigo 20,
inciso XI enumera entre os bens da Unio as terras tradicionalmente ocupadas pelos
ndios.

Neste tocante, a controvrsia que se verifica de ordem material, a saber,

quanto competncia para proceder ao licenciamento de empreendimentos/obras
situados em nessas reas. Tal ocorre em face da titularidade desses bens serem da
Unio, de modo que parte da doutrina defende ser a competncia do rgo ambiental
federal. De outra ponta, h quem defenda ser competncia do rgo ambiental federal,
estadual ou municipal, a depender do impacto ambiental gerado pelo
empreendimento/obra. Na minha modesta opinio, a competncia deve ser fixada
considerando a dimenso do impacto gerado pelo empreendimento/obra, sob pena de
enfrentar dificuldades ainda maiores na hiptese de licenciamentos de
obras/empreendimentos situados em bens particulares.

Demandas dessa natureza tm merecido ateno especial do Poder

Judicirio, conforme restar demonstrado oportunamente, ao se tratar da competncia
material concorrente.


26

A despeito do artigo em estudo tratar da competncia privativa da Unio, o

pargrafo nico do art. 22, CF/88 assegura aos Estados a possibilidade de legislarem
sobre questes especficas das matrias relacionadas no artigo:

Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar

sobre questes especificas das matrias relacionadas neste artigo.

Tal norma consiste em norma constitucional de eficcia limitada, que so

normas que quando da elaborao da Lex Mater tm apenas eficcia jurdica, ou seja,
no possuem aplicabilidade na seara ttica. Fala-se que a norma de eficcia limitada
tem aplicabilidade mediata ou reduzida, pois cedio que no caso das normas de
eficcia limitada, as normas constitucionais dependem de norma infraconstitucional

kr

para produzir efeito. Na norma que ora se analisa, a eficcia depende de lei
complementar:

Contudo, essa lei complementar ainda no foi editada, razo pela qual
eventual atuao legiferante dos Estados acerca dessas matrias carece de legalidade e
legitimidade. Contudo existe projeto dessa lei complementar tramitando no Congresso
Nacional, que consistir num anexo do presente trabalho monogrfico.

Nesse contexto, sob o ponto de vista da eficcia legiferante, foroso

concluir que o desempenho dessas competncias melhor se daria caso inserida na
competncia concorrente, uma vez que, como est, "os Estados e Municpios no
podem suplementar as deficincias dessas normas federais, como tambm no tm
atribuies diretas para adaptas essas normas s suas peculiaridades regionais e
locais."(MACHADO, 2004, p. 362).

2.2 Competncia legislativa privativa/exclusiva dos Estados

No tocante competncia privativa/exclusiva dos Estados, consistente
naquela atribuda apenas a estes entes, excluindo-se a atuao dos demais, tanto a
competncia material como a legislativa est albergada no artigo 25 l a 3 0 .

27

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que

adotarem, observados os princpios desta Constituio.
1 So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas
por esta Constituio.
2 Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso a
empresa estatal, com exclusividade de distribuio, os servios locais de gs
canalizado.
3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.

O dispositivo supratransliterado no faz meno expressamente a matria

de cunho ambiental, contudo ao prever que os Estados se organizaro e se regero
pelas leis que adotarem, enseja o desempenho da atividade legiferante pelos Estados
de maneira ampla, sem restries quanto a assunto de natureza ambiental. (ARAJO,
2007).

Outro no podia ser o entendimento, uma vez que, segundo o pargrafo 1,

do artigo 25, so reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas
por esta Constituio, encerrando o carter remanescente dessas competncias. Tal
comando legitima a atuao dos Estados nos sentido de fazerem no s o que a
Constituio lhes autoriza, como tambm, tudo que por ela no lhes for vedado.

De fato, esse dispositivo objetiva alcanar, preliminarmente, as pessoas

fisicas e jurdicas de direito privado, pois as pessoas jurdicas de direito pblicos tm
sua atuao adstrita ao princpio da legalidade. (ARAJO, 2007)
No apenas a luz do art. 25, mas com base no pargrafo nico do artigo 22
e em face das determinaes do artigo 24, que cuida da competncia legislativa
concorrente com a Unio, constata-se que os Estados possuem capacidade legiferante
para diversas matrias, inclusive de cunho ambiental, a uma por no haver vedao
constitucional nesse sentido, a duas por haver expressa possibilidade de delegao da
Unio por lei complementar.

28

2.3 Competncia legislativa privativa/exclusiva dos Municpios

O artigo 30, incisos III a IX contempla as competncias materiais dos

Municpios, que consistem nas atividades de execuo, enquanto que os incisos 1 e II
encerram a competncia legislativa, relativas capacidade de produo normativa.

Art. 30. Compete aos Municpios:

- legislar sobre assuntos de interesse local;

Os Municpios na sua atuao legiferante, tanto quanto os Estados, devem

observncia aos princpios da Constituio, bem como as normas gerais estabelecidas
pela Unio. Alm disso, devem respeito s leis estaduais, de forma a manter a
integridade do ordenamento jurdico, uma vez que mesmo em se tratando de
competncia privativa da Unio ou dos Estados, existem determinaes que
influenciam diretamente no ordenamento municipal.

Ocorre que os Municpios, segundo disposio constitucional, tm

competncia para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, 1, CF/88), de modo
que possuem vasta rea de atuao legislativa, restringida apenas pela necessria
obedincia s normas superiores (estadual e federal). De outro modo no ocorre com
Estados e a Unio, que devem tambm ficar adstritos s suas competncias,
respeitando as disposies municipais legalmente impostas.

Neste sentido, pertinente a lio de MACHADO (2004, p. 364) ao afirmar

que:

A autonomia no significa desunio dos entes federados. Tambm no deve

produzir conflito e disperso de esforos. Mas a autonomia deve ensejar que
o municpio tenha ou possa ter sistemas de atuao administrativa no
semelhante ou desiguais aos vigentes nos Estados. Os Estados, por sua vez,
podero ter, tambm, sua organizao administrativa ambiental diferente do
governo federal. Assim, as normas gerais federais ambientais no podem
ferir a autonomia dos Estados e dos Municpios, exigindo dos mesmos uma
estrutura administrativa ambiental idntica praticada no mbito federal.

29

No se pretende com isso tolher a atividade legislativa dos Municpios, o

que se assegura a participao prevista constitucionalmente, o que possibilita a
regulamentao municipal dos mais variados temas, inclusive com edio de cdigos.

FREITAS (2002, p. 61), assevera a problemtica trazida com o uso da

expresso "interesse local" no texto constitucional:

A nova Constituio inovou ao substituir a expresso tradicional 'peculiar

interesse' por 'interesse local'. Com isso, perdeu-se entendimento
consolidado em doutrina de dezenas de anos, j que desde a Constituio
Republicana de 1891 usava-se a expresso 'peculiar interesse' (conforme
artigo 61). Pois bem: qual o assunto ambiental de interesse federal ou
estadual que no interessa comunidade? Ento, raciocinando em sentido
contrrio, tudo do interesse local e, portanto, da competncia municipal? O
subjetivismo da expresso origina as mais atrozes dvidas. E, apesar dos
anos passados da promulgao da nova Constituio, ainda no se definiram
a doutrina e a jurisprudncia

MACHADO (2004, p.364) desenvolve com peculiaridade o tema e defende

a expresso utilizada pela Constituio de 1988:

O "interesse local" no precisa incidir ou compreender, necessariamente,

todo o territrio do Municpio, mas uma localidade, ou vrias localidades, de
que se compem um Municpio. Foi feliz a expresso usada pela
Constituio Federal de 1988. Portanto, pode ser objeto de legislao
municipal aquilo que seja da convenincia de um quarteiro, de um bairro,
de uma subdistrito ou de um distrito

Para MACHADO (2004. p. 364), a noo de interesse local no unvoca.

E invoca o entendimento de renomados doutrinadores, como Celso Bastos, Jos
Cretella Jnior, Hely Lopes Meirelles, no sentido de que o interesse local no se
caracteriza pela exclusividade do interesse, mas pela sua predominncia.

Por outro lado, para FERREIRA FILHO (1977, p. 218 apud FREITAS,
2002, p. 62) "foroso concluir, pois, que a Constituio restringiu a autonomia
municipal e retirou de sua competncia as questes que, embora de seu interesse,
tambm so do interesse de outros entes".

30

No mesmo caminho a doutrina de QUINTANILHA (1990, p. 37 apud

.FREITAS, 2002, p. 62) para quem "ao Municpio compete sm 'proteger', 'impedir',
preservar', zelando pelo cumprimento de leis editadas pela Unio ou pelo Estado, mas
no 'legislar' sobre meio ambiente".

Com vista a solucionar os problemas de ordem prtica enfrentados em face

da dificuldade de delimitar o campo de atuao legislativa dos municpios no que
concerne a assuntos de interesse local, o Ministrio do Meio Ambiente editou um
Roteiro Bsico, em que enumera todas as reas e leis em que o municpio pode intervir
no meio ambiente (FREITAS, 2002, p. 96), so elas: "a) licenciamento ambiental; b)
plano diretor do municpio; c) lei do uso e ocupao do solo; d) cdigo de obras; e)
cdigo de posturas municipais; O legislao tributria municipal; g) lei de oramento
do municpio".

Assim, o direito constitucional anterior utilizava a expresso 'peculiar

interesse', hoje se fala em 'interesse local', para distinguir a competncia exclusiva
legislativa municipal. Doutrina e jurisprudncia pacificaram o conceito entendendo
peculiar interesse como o interesse predominantemente municipal, no sendo
exclusivo da localidade, sendo este o posicionamento do Supremo Tribunal Federal.

2.4 Competncia legislativa suplementar dos Municpios.

Os Municpios no esto arroladas entre as pessoas polticas dotadas de

competncia para legislar acerca de meio ambiente. Insensato, contudo, afirmar que
esses entes no detm competncia legislativa no tocante matria ambiental, "visto
que teria que abrir mo de sua autonomia constitucional para cumprir os prprios
mandamentos constitucionais". (ANTUNES, 2007, p. 112).

31

A CF/88 assim estabelece acerca da competncia suplementar dos

Municpios:

Art. 30. Compete aos Municpios:

11 - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;

Conforme doutrina de ANTUNES (2007, p. 112) luz do art. 30, da CF/88,

os Municpios detm competncia para legislarem sobre:

assunto de interesse local; suplementarem a legislao federal e estadual no

que couber; promover o adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano; promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local,
observadas a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.

Cumpre destacar que a competncia suplementar consiste na competncia

supletiva e complementar. A primeira quando os Municpios suprem lacunas
existentes na lei federal ou estadual, por outro lado, quando estes entes se limitam a
detalhar a norma federal ou estadual, atuam de forma complementar. (FERREIRA,
2007).

Dessa forma, h um enorme campo material que pode ser objeto da atuao
legiferante dos Municpios, conforme de depreende da leitura do artigo 182 da
Constituio Federal, atravs do qual cabe aos Municpios o exerccio da poltica do
desenvolvimento urbano.

Veja-se que, como bem assevera o Promotor de Justia MARQUES (2007),

a municipalidade exerce papel fundamental no detalhamento das leis, adequando as
diretrizes realidade local, especialmente no que diz respeito ao relacionamento do
desenvolvimento urbano com respeito ao meio ambiente.

De fato, os Municpios no desempenho de suas atribuies devem objetivar,

notadamente, a realizao do ordenamento territorial e a proteo do patrimnio
histrico-cultural local. No ordenamento territorial, naturalmente, cabe regulamentar

32

sobre questes ambientais, como as reas verdes, as praas, as unidades de

conservao que o Municpio vier a instituir.

Da mesma forma, a proteo ao patrimnio cultural do tipo concorrente,

que permite a atuao de todos os entes federados, conforme art. 24, Vil, do Texto
Constitucional. Desse modo, enseja-se a possibilidade de os municpios legislarem
suplementarmente naquilo que for de interesse local, de acordo do art. 30, 1 e II.
(FIORILLO. 2004).

2.5 Competncia legislativa concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal.

-

A Carta Magna trata da competncia legislativa concorrente, quando

capacita mais de um ente federado a legislar sobre as matrias enumeradas no art. 24.
Merece destaque os dispositivos que possuem aplicao na rbita do Direito
Ambiental.
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e
dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio;
VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e
paisagstico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitarse- a estabelecer normas gerais.
2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a
competncia suplementar dos Estados.
3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a
competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia
da lei estadual, no que lhe for contrrio.

Em uma leitura perfunctria, foroso concluir que o diploma

constitucional objetiva assegurar uma autonomia maior aos Estados. A essa concluso
se chega quando se analisa o teor dos pargrafos 1 e 2, segundo os quais, no mbito
da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas

33

gerais (1'), e a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a
competncia suplementar dos Estados (2).

A essa concluso se chega em razo da Constituio Federal limitar a

competncia da Unio ao estabelecimento de normas gerais, ainda assim sendo
resguardada a participao dos Estados, em carter suplementar.

Desta feita, s nos trs primeiros pargrafos vemos que o constituinte

delegou aos mesmos - estados - trs espcies de competncias: complementar (1'),
suplementar (2) e plena (3). (ARAJO, 2007)

Aprioristicamente, oportuno esclarecer o alcance da expresso "normas

gerais", a fim de minimizar as dificuldades de enfrentamento do tema. Vale-se da
sempre lcida lio de MACHADO (2004), para verificar que estas so aquelas que
podem ser aplicadas em todo territrio brasileiro, pela prpria natureza, no por ser
uniforme, mas por dizer respeito a um interesse geral. .E por ser geral que encontra-se
em posio de superioridade em relao norma estadual e municipal.

Corroborando com esse posicionamento, tem-se a lio de FIGUEIREDO

(2004, p. 93), para quem:
As normas gerais dirigem-se aos legisladores e intrpretes como normas de
sobredirejto. Normas que condicionam, no assunto em que competncia
existe, a legislao ordinria da pessoa poltica, tambm competente para
legislar sobre a matria.

For fim, traz-se a baila o voto proferido pelo emrito Mm. Carlos Velioso,
na ADIn 927-3, do Rio Grande do Sul, em 03111/1993:
( ... ) A formulao do conceito de 'normas gerais' tanto mais complexa
quando se tem presente o conceito de lei em sentido material - norma geral.
abstrata. Ora, se a lei, em sentido material, norma geral, como seria a lei de
'normas gerais' referida na Constituio? Penso que essas 'normas gerais'
devem apresentar generalidade maior do que apresentam, de regra, as leis.
Penso que 'norma geral', tal como posta na Constituio, tem o sentido de

34

diretriz, de principio geral. A norma geral federal, melhor ser dizer nacional,
seria a moldura de quadro a ser pintado pelos Estados e Municpios no mbito
de suas competncias.

Antes de adentrarmos no mrito da competncia suplementar dos Estados,

curial ressaltar que o termo suplementar transmite a idia de "preencher claros,
adicionar, esclarecer, aperfeioar". Desta feita, aos Estados compete o
aperfeioamento regional das normas gerais estabelecidas pela Unio. (FIGUEIREDO,
2004, p. 47).

Acerca deste tema, MACHADO (2004, p. 98) nos lembra que:

(...) no se suplementa a legislao que no exista. E no se suplementa

simplesmente pela vontade dos Estados inovarem diante da legislao federal.
a suplementariedade est condicionada necessidade de aperfeioar a
legislao federal ou diante da constatao de lacunas da norma geral federal.

Novamente nos socorremos nos escritos de ARAJO (2007) para

transcrever as palavras do Juiz Flvio Dino de Castro e Costa acerca do tema:

"O alcance desta atividade de suplementao, foi definido cm reiterados

precedentes do STF, dentre os quais destaca-se a representao de
inconstitucionalidade no. 1153/RS.. relator o eminente Ministro Aldir
Passarinho, na qual assentado:
4 "( ...) Competncia constitucional da Unio para legislar sobre normas gerais
de defesa e proteo sade (artigo 8, XJ/71, c, da CF), e, supletivamente,
dos Estados (pargrafo nico do art. 89). Supremacia da Lei Federal, Limites.
Carter supletivo da lei estadual, de modo que supra hipteses irreguladas
preenchendo o 'vazio', o 'branco' que restar,
sobretudo quanto s condies locais( -.)" (DJ 25110185).
Na mesma direo, decidiu recentemente o Tribunal Regional Federal da P
Regio, na AMS no. 95.01.35063-0/MG (j. 24/03/98), sendo relator o Juiz
Aldir Passarinho Jnior:
"Administrativo. Empresa Siderrgica. Consumo de Carvo Vegetal.
Florestas prprias. Plano Integrado Florestal - PIE e Plano de
Auto-Suprimento. Mandado de Segurana anterior. Coisa Julgada. Legislao
Estadual concorrente. Impossibilidade de acrescentar exigncia em
superposio ao previsto em lei Federal. Constituio Federal, art. 24, inciso
1/7. Lei 4.771165. Lei Estadual-MG 10.561191. Decreto Federal 1.282194.

35

- A competncia concorrente entre a Unio e os Estados e Distrito Federal

no autoriza os ltimos a traarem normas destoantes de procedimentos j
estabelecidos na legislao federal, hierarquicamente superior."
Depreende-se, ainda, da leitura do dispositivo constitucional que, em face
da inexistncia de normas gerais, os Estados exercem competncia plena, para o
atendimento de suas peculiaridades.

Contudo, a supervenincia de lei federal dispondo acerca de normas gerais

suspende a eficcia da legislao estadual que a contrariar.

Nesse contexto, traz a baila a deciso do Supremo Tribunal Federal, no

Recurso Extraordinrio n. 2769741RJ, sob o relato do Mm. limar Galvo, no sentido
de que assegurar a competncia legislativa suplementar dos Estados:

EMENTA: PROTEAO AO MEIO AMBIENTE. CONTROLE DA

POLUICAO. COMPETNCIA CONCORRENTE DO ESTADO PARA
LEGISLAR. CONSTITUIO FEDERAL, ART. 24, INC. VI .
A competncia le gislativa da Unio para baixar normas gerais sobre a defesa
e proteo da sade, a abran ger as relativas ao meio ambiente, no exclui a
dos Estados para leg islar supletiva e com plementarmente sobre a matria,
desde que respeitadas as linhas ditadas pela Unio. Prevalncia da legislao
estadual, editada com base na regra de competncia ditada nela Carta Federal.
(STF, 2 Turma, RE n. 276924/Ri, rei. Ministro lImar Galvo. julgado em
29/8/2000. DJU 71; 12/2000). (g.f)

Logo, o Estado detm a competncia para legislar supletivamente na

matria de legislao ambiental.

No que diz respeito participao dos Municpios luz desse comando

normativo magno, h que destacar que essas pessoas polticas tambm exercem
competncia suplementar legislao federal e estadual, no que couber, ou seja,
adstrito ao interesse local.

Enfim, em matria de meio ambiente, quanto competncia legislativa,

Unio compete a elaborao de normas gerais, aos Estados, aos Municpios e ao

36

Distrito Federal cabe a especificao das condutas conforme a realidade local. A

*

Unio detm a competncia privativa e concorrente para legislar sobre o meio

ambiente.

Com efeito, as competncias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municpios - que lhes foram conferidas pela Lei Maior da Repblica, de modo
privativo, exaustivo e rgido - no se interpenetram, nem cedem espao umas s outras.
neste sentido que a boa doutrina tem proclamado que, na esfera de atribuies,
constitucionalmente delimitadas, o Municpio sobrepaira o Estado e a Unio e seus
eventuais excessos s podem ser sofreados pelo Judicirio, em ao prpria.

3 COMPETNCIA MATERIAL

Segundo o magistrado FREITAS (2002. p. 71), "a competncia

material a que atribui a uma esfera de poder o direito de fiscalizar e impor
sanes em caso de descumprimento da lei".

3.1 Competncia material da Unio

A competncia material da Unio est prevista no art. 21, e sobre ele

se manifesta ALMEIDA (1991, p. 91 apud FREITAS, 2002, p. 72), nos seguintes
termos:

Neste artigo confere-se competncia Unio para desempenhar certas

atividades de cunho poltico, administrativo, econmico ou social que,
por sua natureza, inserem-se na rbita do Poder Executivo,
pressupondo o seu exerccio a tomada de decises governamentais e a
utilizao da mquina administrativa.

Passa-se anlise do teor do artigo 21, enfocando nos incisos

pertinentes a meio ambiente:
r
ART. 21. Compete Unio:
IV permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras
estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam
temporariamente;

A despeito da inexistncia da Lei Complementar referida no inciso

supra, o Brasil firmou acordo, atravs do Ministrio da Cincia e Tecnologia e os
Estados Unidos, que possibilita a utilizao pelos Estados Unidos da base de
lanamento de foguetes de Alcntara, no Maranho.

38
Em decorrncia desse acordo, os brasileiros passariam a no ter acesso
a determinados locais do Centro de Lanamento, prejudicando a realizao de
estudos ambientais nesses centros.

Ora, tal medida fere a soberania nacional, fundamento da Repblica

Federativa do Brasil, alm de impedir a publicidade dos estudos ambientais,
garantia constitucional prevista no art. 225, inciso IV, da Constituio Federal de
1988.

Cumpre ressaltar que referido acordo foi referendado pelo Congresso

Nacional em 2001.
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do
territrio e de desenvolvimento econmico e social;
O inciso supra-transcrito deve ser interpretado e aplicado combinado
com o artigo 30, inciso VIII, uma vez nesse h a previso de que competncia
dos municpios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano.

Veja-se que a atribuio dos municpios de promover o adequado

ordenamento territorial , antes, incumbncia da Unio, a quem cabe elaborar,
bem como executar plano de ordenao do territrio, da a razo de o dispositivo
constitucional, inciso VII do artigo 30, conter a ressalva de a competncia do
municpio restringir-se ao que couber.

Perceba-se que, mesmo quando se cuida de competncias

privativas/exclusivas da Unio, se depara com atribuies da alada dos
municpios.

39
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hidricos
e definir critrios de outorga de direitos de seu uso;

No uso dessa atribuio foi que, em 1997, foi publicada a Lei n..
9.433, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. e criou o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e dando outras providncias.

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive

habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;

Relevante o estudo desse dispositivo no cenrio ambiental, uma vez

que este menciona fatores que tm repercusso direta com a qualidade ambiental,
sendo tambm utilizados na elaborao e execuo de polticas pblicas, de
mbito estadual ou municipal.

XXIII- explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer

natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de
minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios
e condies:
a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida
para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional;
b) sob regime de concesso ou permisso, autorizada a utilizao de
radioistopos para a pesquisa e usos medicinais, agrcolas, industriais
e atividades anlogas;
c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da
existncia de culpa;

Esta uma das poucas hipteses em que a competncia se processa

quase integralmente no mbito da Unio. Eventual participao dos estados e
municpios cinge-se na possibilidade de opinar nos estudos ambientais,
notadamente no que diz respeito localizao de tais atividades, plano de
emergncia para evacuao de rea, entre outros.

3.2 Competncia material dos Estados

A Constituio Federal, art. 25 e 26, trata sobre as atividades dos

Estados-membros e sobre os bens a eles pertencentes, respectivamente. Contudo,

MI
a matria remanescente da competncia da Unio e dos Municpios que foi
reservada aos Estados. (FREITAS, 2002).

Contudo, deve-se ter em mente que essas pessoas polticas tm

competncia material para atuarem mesmo quando aplicarem legislao federal
ou municipal. Nesse contexto, traz-se a baila o precedente do Superior Tribunal
de Justia:

EMENTA: Processual civil. Poluio. Meio ambiente. Execuo.

Extino. Legitimidade ad causam.
Permitindo a Lei n. 6938/81 a aplicao de multas por parte da
autoridade estadual, com base em legislao federal, patente a
legitimidade da Fazenda Paulista para a causa. (Resp. 48753, Mm.
Amrico Luz, DJ 17.04.1995)

3.3 Competncia material dos Municpios

No expressiva a participao dos Municpios no exerccio de sua

competncia material privativa. De fato, no mbito da proteo do meio
ambiente, sua atuao ou reduzida ou difusa, quando se trata de assunto de
interesse local. Contudo, com a ajuda de FREITAS (2002) procede-se
exemplificao de alguns casos.

Constitui exemplo, o caso de um bem tombado de interesse histrico

exclusivo do Municpio, que dever ser objeto de zelo de fiscalizao privativa
municipal. Recebe o mesmo tratamento o objeto da prevista constitucional
constante do art. 144, 8, que permite aos municpios constiturem guardas
municipais destinadas proteo dos seus bens, nos quais se enquadram os bens
de natureza ambiental.

3.4 Competncia material comum entre Unio, Estados, Distrito Federal e

Municpios.

41
Nesse ponto reside a grande problemtica enfrentada pelos aplicadores
do Direito Ambiental. Tal estudo alcana temas os temas fiscalizao e
licenciamento, atuaes que so expresso da competncia material.

Pretende-se nesse momento, demonstrar os problemas decorrentes da

fixao de competncia material comum entre os entes federados, mencionado as
possveis solues dessas controvrsias.

nesse sentido que se inicia a abordagem do assunto trazendo os

incisos do art. 23, CF/88, que tm repercusso ambiental, tratando da
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios:

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico,
artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os
stios arqueolgicos;
IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de
arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de
suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
X.. registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de
pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus
territrios;
Pargrafo nico. Lei complementar fixar normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo
em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional.

Da anlise do dispositivo constitucional supra, constata-se que no h

supremacia entres os entes federados no tocante s competncias comuns.

O que se objetiva atravs da fixao da competncia comum a

cooperao entre as unidades polticas, de modo que se viabilize, da melhor

42
forma, a proteo de bens representativos de interesses difusos, como o caso do
meio ambiente.

Veja-se que na competncia concorrente, prevista no artigo 24, podem

existir determinadas regras de prevalncia das normas da Unio sobre as normas
estaduais.

A razo de ser da competncia comum decorre da natureza dos bens

elencados no artigo transcrito acima, uma vez que estes guardam importncia
vital a todos os habitantes e aos ecossistemas, da por que se facultou a todos os
entes federados a competncia para proteger, conservar e preservar o meio
ambiente.

A Constituio Federal de 1988, ao tratar da questo ambiental, foi

alm, e estabeleceu que dever da coletividade, ou seja, de todos os cidados,
titulares do meio ambiente ecologicamente equilibrado, defend-lo e preserv-lo,
nos termos do artigo 225.

SILVA (2004) acrescenta que decorre desse dispositivo, a manifesta

vontade do legislador no sentido de que os poderes pblicos, indistintamente,
cooperem na execuo das tarefas ambientais. Ou seja, a responsabilidade de
zelar do meio ambiente, no pode ficar submetida a questes relacionadas com
limites jurisdicionais ou espaos territoriais de cada ente poltico. So todos,
neste caso, compelidos a cumprir e fazer cumprir tais obrigaes.

Ainda nos valendo da percuciente lio de FREITAS (2002, p. 77),

segundo quem "em face da competncia comum, pouco importa quem seja o
detentor do domnio do bem ou o ente que legislou a respeito. Todos podem atuar
na preservao das rvores, da fauna, da flora".

43
Esta posio, entretanto, encontra divergncia entre doutrinadores, a
exemplo de COSTA (1998 apud ARAJO, 2007), que assevera:

"( .) normalmente, a competncia para o exerccio do poder de polcia

pertence ao ente que detm a competncia constitucional para legislar
sobre a matria, regra esta que s excepcionada quando a prpria
Constituio dispe em outro sentido.
(...)Na vigente Constituio Federal, legislar sobre floresta, caa,
pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio" constitui
competncia legislativa concorrente da Unio e dos Estados, cujas
regras de manejo esto expostas nos pargrafos do art. 24. Destas.
pertinente destacar neste momento a que adjetiva a competncia
estadual como sendo suplementar.
Isto posto, conclui-se - segundo a premissa terica acima assinalada que se a competncia dos Estados para legislar em matria ambiental
suplementar, do mesmo modo a sua competncia administrativa deve
ser assim qualificada.
(...)Assim sendo, luz da ordem jurdica positiva vigente, podemos
chegar ao seguinte rol de bens, servios ou interesses que, se
atingidos,
ensejaro num primeiro plano a competncia de ente federal para a
atuao destinada represso administrativa dos infratores:
a) Bens que integram o patrimnio da Unio, especificados no art. 20
da Constituio Federal. Em diversos precedentes jurisprudenciais
este parmetro tem sido empregado, a exemplo do Conflito de
Competncia no 16863 ISP (rei. Mm. Demcrito Reinaldo, Di
19108196
b) Unidades de conservao institudas pela Unio. Algumas delas
necessariamente somente podero ser criadas em reas pertencentes
Unio, como por exemplo as Estaes Ecolgicas, a teor do art. 2' da
Lei no 6.902181. Contudo, mesmo naquelas hipteses em que as
unidades de conservao incidem em reas de propriedade particular v.g. uma rea de Proteo Ambiental - se tal restrio for imposta por
ato jurdico emanado dos rgos federais, a organismos desta natureza
competir a atividade de policia. Idntico raciocnio pode ser aplicado
nos casos de tombamento de bens visando proteo do patrimnio
histrico.
c) Fauna. A interpretao conferida ao art. 1 da Lei no 5.197167 j
foi submetida a intensos debates por largo espao de tempo, sempre
prevalecendo a orientao de consagrar hiptese de competncia
federal. Neste sentido, foi editada a Smula no 91 do Colendo STJ, "in
verbis ": "Compete Justia Federal processar e julgar os crimes
praticados contra a fauna. Da mesma maneira, compete a rgo ou
ente federal a represso a delitos administrativos perpetrados em
detrimento da fauna.
d) Atividades que estejam sob fiscalizao do IBAMA (impacto
ambiental de mbito nacional ou regional). Por fora do art. 10,
pargrafo 4' da Lei n' 6938181 o licenciamento ambientai nestes casos
atribuio do IBAMA. Como assinalado anteriormente, o plexo
licenciar-fiscalizar-punir indivisvel, por conseguinte na hiptese de
agresso ilcita ao meio ambiente que tenha alcance nacional ou

44
regional caber ao IBAMA adotar as medidas repressivas na seara
administrativa.
e) Florestas. Dispe o art. 19 da Lei no. 4.771165 que "a explorao
de florestas e formaes sucessoras, tanto de domnio pblico como
de domnio privado, depender da aprovao prvia do Instituto do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA". Por
este dispositivo, a autarquia mencionada foi colocada na condio de
licenciadora (portanto, repressora) de toda atividade que se refira s
florestas.
fl Regies declaradas como patrimnio nacional pela Constituio.
Consoante o art. 225, pargrafo 40, da Carta Poltica "a Floresta
Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional".
consenso que este preceito no significou trasladar-se todas estas reas
para o domnio da Unio, ante o evidente absurdo que esta
interpretao implicaria. No outro extremo, est a leitura que enxerga
neste artigo uma mera enunciao destituda de qualquer efeito
prtico. Esta, contudo, choca-se contra o inafastvel dever do
intrprete de dotar a Constituio de mxima efetividade, sempre
procurando extrair conseqncias dos comandos nela inseridos.
Em prol da tese de representar a regra em anlise a consagrao da
competncia federal para exercer todas as atribuies jurisdicionais e
administrativas que digam respeito s reas enumeradas, dois
argumentos podem ser apresentados.
Por primeiro, h que se considerar que em todas as ocasies que o
texto constitucional utiliza o termo 'nacional' est se reportando a um
rgo ou a uma competncia da Unio. (Veja-se como exemplo os
artigos 21, IX, X, XV, XIX, XXI, 22, IX, XVI, XVIII, XXIV, 91,
137, 1, 142 e 192). No havendo qualquer justificativa ou amparo
formal para entender-se o trecho em anlise como revestido de sentido
diverso.
Em segundo lugar - conforme demonstrado no item d - nos termos da
Lei no. 6938/81 as obras e atividades que tenham impacto ambiental
nacional esto sujeitas ao poder de polcia federal. Deste modo, todas
as vezes que a agresso ambiental atingir reas cuja conservao de
interesse nacional - de acordo com a regra constitucional em exame incidir a lei referida, implicando a atuao do rgo ambiental
federal.
Esta atuao - determinada pelo direito positivo ptrio - sob a tica
material justifica-se a partir da considerao de que 'a preservao
de tais ecossistemas transcende o plexo de valores locais, dizendo
respeito direta e simultaneamente a todos os brasileiros, e no apenas
aos habitantes da regio', consoante sublinhado por Nicolao Dm0 de
Castro e Costa ('A Competncia Criminal em Matria Ambiental').
O que remanesce a partir da fixao da seara em que a competncia
eminentemente federal fica sob a responsabilidade dos Estados.
No tocante aos Municpios, seguindo a linha de raciocnio at aqui
adotada, a sua competncia em matria ambiental puramente
suplementar em relao Unio e aos Estados. Isto porque a regra de
regncia de suas atribuies neste campo no a constante do art. 30,
inciso 1, da CF."

45
A despeito das divergncias doutrinrias, importa destacar que se
pretende com a disposio constitucional em tela a cooperao entre os entes
federados autnomos, e mesmo com a coletividade, conforme a doutrina de
MACHADO (2004, p. 100):

A autonomia no significa desunio dos entes federados. Tambm no

deve produzir conflito e disperso de esforos. Mas a autonomia deve
ensejar que o Municpio tenha ou possa ter sistemas de atuao
administrativas no semelhantes ou desiguais aos vigentes nos
Estados. Os Estados, por sua vez, podero ter, tambm, sua
organizao administrativa ambiental diferente do Governo Federal.
Assim, as normas gerais federais ambientais no podem ferir a
autonomia dos Estados e dos Municpios, exigindo dos mesmos uma
estrutura administrativa ambiental idntica a praticada no mbito
federal.

Como se disse, a Administrao Pblica federal ambiental no est

num plano hierrquico superior ao da Administrao Pblica federal estadual,
nem esta se situa em plano superior ao da Administrao Pblica municipal
ambiental, uma vez que as atribuies e obrigaes dos entes federados so
matrias reservadas ao texto constitucional.

Discute-se, contudo, a necessidade de Lei Complementar a viabilizar a

cooperao entre os entes polticos. Nesse contexto, pertinente a posio de
VITTA (1997, p. 39 apud FREITAS. 2002, p. 79), para quem "o artigo 23 tem
-A

eficcia plena, e no necessita de norma infraconstitucional para regul-lo. A

referida lei complementar, a nosso ver, viria apenas indicar a maneira pela qual
se daria a cooperao entre as entidades".

Contudo, tal posicionamento enfrenta controvrsias, conforme restar

demonstrado. Ademais, na prtica, o que se verifica a extrema dificuldade de
delimitar a competncia dos entes polticos no caso concreto, a uma em face da
disputa de poder entre os rgos ambientais; a duas por que o poder central est
distante e desconhece os problemas locais, por outro lado, o poder local est

prximo dos fatos, mas influenciado nos seus prprios interesses. (FREITAS,
2002).

Em decorrncia de dado conflito, sofre prejuzo a coletividade, em

primeiro lugar pelo meio ambiente cuja defesa fica indefinida, em segundo lugar
pelo cidado, que no sabe a quem buscar na defesa de suas pretenses.

De fato, a soluo de todas as possveis controvrsias tarefa

inexecutvel, mas FREITAS (2002, p. 81) se arrisca em estabelecer alguns
posicionamentos a orientar os casos mais comuns, a saber:

Em princpio: a) quando a competncia for privativa da Unio, a

eventual fiscalizao de rgo estadual ou municipal com base na
competncia comum de proteo ao meio ambiente no retira a
prevalncia federal; b) quando a competncia for comum (por
exemplo preservao de florestas), deve ser verificada a existncia ou
no de interesse nacional, regional ou local e, a partir da, definir a
competncia material (por exemplo, a devastao de grandes
propores da Sena do Mar configura interesse federal, em face do
contido no art. 225, 4, da Constituio Federal); c) quando a
competncia for do Estado, por no ser matria privativa da Unio ou
do Municpio (residual), a ele cabe a prtica dos atos administrativos
pertinentes, como fiscalizar e impor sanes (por exemplo, controle da
pesca em rio municipal); d) no mar territorial a fiscalizao cabe
Capitania dos Portos, do Ministrio da Marinha; e) cabe ao Municpio
atuar apenas em carter supletivo quando a matria for do interesse
comum e houver ao federal ou estadual; O cabe ao municpio atuar
privativamente quando a matria for do interesse exclusivo local (por
exemplo, pode de rvores nas vias pblicas).

A despeito dessa orientao, diversos so os conflitos verificados

pelos aplicadores do Direito Ambiental, face dificuldade de definio quanto ao
rgo ambiental competente seja, para exercer a atividade de fiscalizar, como
restou demonstrado, seja para executar atividades atinentes ao licenciamento
ambiental.

3.4.1 Da atividade de licenciar

47
A competncia administrativa (material) licenciatria capacidade
para realizar o licenciamento ambiental das atividades e obras efetiva ou
potencialmente poluidoras.

Entre as diversas questes polmicas que envolvem o licenciamento

ambiental, o presente trabalho objetiva contribuir para a soluo da controvrsia
que consiste na repartio de competncia.

Diferentemente da competncia material fiscalizatria, que exercida

de forma comum pelos entes federados, no razovel que a Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios procedessem ao licenciamento do mesmo
empreendimento ou obra, sob pena de incorrer em desperdcio de esforos e
tomar a atividade pretendida deveras onerosa.

A despeito dos critrios propostos pela doutrina, pela jurisprudncia e

mesmo pela legislao, que visam uniformizar o entendimento sobre o assunto,
somente quando a Lei Complementar prevista no pargrafo nico do art. 23 for
editada que a problemtica ser resolvida.

Na prtica, so corriqueiras as disputas entre os entes federados no

que diz respeito ao licenciamento ambiental de determinadas atividades
econmicas.

Inicialmente, cumpre-nos trazer a baila a conceituao de

licenciamento ambiental pensada por doutrinadores expoentes.

MILAR (2004) conceitua licenciamento ambiental como sendo uma

ao tpica e indelegvel do Poder Executivo, na gesto do meio ambiente, por
meio da qual a Administrao Pblica procura exercer o devido controle sobre as
atividades humanas que possam causar impactos ao meio ambiente.

FINK (2000, p.66) assevera que licenciamento ambiental:

vem a ser um procedimento colocado disposio dos interessados,

por meio do qual o Poder Pblico, mediante controles prvios licenas -, verifica a regularidade tcnica e jurdica de determinadas
atividades efetiva ou potencialmente causadoras de significativo
impacto ambiental, de forma a compatibilizar o desenvolvimento
econmico com a proteo de recursos naturais.

A Resoluo CONAMA n. 237/97, art. 1, inciso 1, traz o conceito a

seguir transcrito:

procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente

licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que,
sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental,
considerando as disposies legais e regulamentares e as normas
tcnicas aplicveis ao caso

Na tentativa de fixar normas relativas a execuo do licenciamento

ambiental foi que se editou a Resoluo CONAMA n. 237/97, que busca
regulamentar os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica
Nacional do Meio Ambiente.
3.4.1.1 Da Resoluo CONAMA n. 237/97 e seu tratamento constitucional

A competncia para o licenciamento ambiental vinha definido na

Resoluo CONAMA n. 01/86, em seus arts. 2 e 3, a qual era atribuda aos
rgos estaduais e SEMA (atual IBAMA), de forma supletiva, de modo a
possibilitar que os Municpios interessados fizessem a mesma exigncia, desde
que a situao local requeresse. Tal prerrogativa encontrava assento na repartio
de competncias materiais procedida pela Carta Magna, conforme seu art. 23,
inciso VI, atravs do qual se atribui Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios a competncia comum para proteger o meio ambiente e combater
a poluio em qualquer de suas formas. (FIORILLO, 2004).

aU
Por outro lado, a Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei n. 6938/81,
em seu artigo 8, fixa a competncia do CONAMA, rgo consultivo e
deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA:

Art. 8 Compete ao CONAMA: (Redao dada pela Lei n 8.028, de

1990)
- estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para
o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poludoras, a
ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; (Redao
dada pela Lei n 7.804, de 1989);

Prosseguindo, o mesmo diploma legal, em seu art. 10, estabelece a

necessidade licenciamento ambiental para construo, instalao, ampliao ou
funcionamento para estabelecimentos ou obras efetivos ou potencialmente
poluidores, como segue:
Art. lO - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente,
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras
licenas exigveis. (Redao dada pela Lei n 7.804, de 1989)

1 Os pedidos de licenciamento, sua renovao e a respectiva

concesso sero publicados no jornal oficial do Estado, bem como em
um peridico regional ou local de grande circulao.
2 Nos casos e prazos previstos em resoluo do CONAMA, o
licenciamento de que trata este artigo depender de homologao da
IBAMA. (Redao dada pela Lei n7.804, de 1989)
3 O rgo estadual do meio ambiente e IBAMA, esta em carter
supletivo, podero, se necessrio e sem prejuzo das penalidades
pecunirias cabveis, determinar a reduo das atividades geradoras de
poluio, para manter as emisses gasosas, os efluentes lquidos e os
resduos slidos dentro das condies e limites estipulados no
licenciamento concedido. (Redao dada pela Lei n7.804. de 1989)
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput
deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto
ambiental, de mbito nacional ou regional. (Redao dada pela Lei n
7.804, de 1989)

50

Atravs do estudo dos artigos acima, conclui-se que a Lei no 6.938/81

outorgou competncia para efetuar o licenciamento ambiental apenas ao rgo
ambiental estadual, que deve ser integralmente do SISNAMA, ou ainda ao
IBAMA, atuando supletivamente. Perceba-se que no houve referncia ao
Municpio procedendo ao licenciamento em questo.

Depreende-se, dos dispositivos supra, que o legislador federal, por

intermdio da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, editada em 1981,
portanto, anterior a Carta Constitucional vigente, no outorgou poderes ao ente
federado local para executar o licenciamento ambiental trazido baila por
intermdio do instrumento legal referido.

Com espeque nessa previso normativa, o CONAMA editou

resoluo a pretexto de regular a atuao integrada dos rgos que compe m o
SISNAMA, em conformidade com as respectivas competncias no que respeita
aos procedimentos e critrios utilizados no licenciamento ambiental.

Resoluo, no entender de GASPARINI (2004), consiste no meio

utilizado por rgos colegiados para externalizar e instrumentalizar suas
deliberaes em assuntos da respectiva competncia. Encontram fundamento de
validade no poder regulamentar previsto constitucionalmente (art. 84, inciso IV,
CF/88), de forma que so editadas para fiel execuo das leis.

A Resoluo CONAMA n. 237/97 vem tratar acerca de competncia

em matria ambiental, nos arts. 40 , 50, 6 e 7, nos termos que seguem, alterando
as regras de competncia para o licenciamento:

vi

Art. 4 - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos

RecursosNaturais Renovveis - IBAMA. rgo executor do
SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da
Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e

51
atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou
regional, a saber:
- localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona
econmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades de
conservao do domnio da Unio.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais do Pas ou de um ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes,
mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN;
V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a
legislao especfica.
1 - O IBAMA far o licenciamento de que trata este artigo aps
considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais dos
Estados e Municpios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais
rgos competentes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, envolvidos no procedimento de licenciamento.
2 - O IBAMA, ressalvada sua competncia supletiva, poder
delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo
impacto ambiental de mbito regional, uniformizando, quando
possvel, as exigncias.
Art. 5 - Compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal o
licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:
- localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou em
unidades de conservao de domnio estadual ou do Distrito Federal;
11 - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de
vegetao natural de preservao permanente relacionadas no artigo 2
da Lei n4.771, de IS de setembro de 1965, e em todas as que assim
forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais de um ou mais Municpios;
IV - delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por
instrumento legal ou convnio.
Pargrafo nico. O rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal
far o licenciamento de que trata este artigo aps considerar o exame
tcnico procedido pelos rgos ambientais dos Municpios em que se
localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber,
o parecer dos demais rgos competentes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento de
licenciamento.
Art. 6 - Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos
competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando
couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades
de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo
Estado por instrumento legal ou convnio.

52
Art. 7 - Os empreendimentos e atividades sero licenciados em um
nico nvel de competncia, conforme estabelecido nos artigos
anteriores.

Da anlise dos dispositivos transliterados da Resoluo CONAMA n.

237197, tem-se que ela adota dois critrios diferentes para a repartio de

competncias no licenciamento ambiental, ora utilizando como critrio a

extenso geogrfica do impacto ambiental, ora determinando como critrio a
titular-idade do bem, razo pela qual subsistem os conflitos mesmo com a edio
desta Resoluo.

Relativamente ao art. 7 0, atente-se que a Resoluo CONAMA n.

237/97 fixou que os empreendimentos e atividades sero licenciados em um
nico nvel de competncia, o que toma questionvel sua constitucionalidade,
uma vez que exclui o licenciamento em duas esferas de Poder, contrariando o
dispositivo constitucional que garante a competncia comum material dos entes
federados.(FIORILLO, 2004, p. 83).

A competncia administrativo-normativa reservada ao CONAMA no

pode ensejar a violao de princpios e dispositivos fblcrados na Constituio
Federal, sob pena de ofensa aos cnones basilares do Magno Texto.

No mesmo sentido esboa posicionamento o mestre MACHADO

(2005, p. 268):

A lei federal ordinria no pode retirar dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios poderes que constitucionalmente lhes so
atribudos. Assim, de se entender que o art. 10 da Lei n. 6.938/81
(Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente) no estabeleceu licenas
ambientais exclusivas do IBAMA [ ... ], porque somente uma lei
complementar poderia faz-lo (art. 23, pargrafo nico, da CD; e nem
a Resoluo CONAMA -237/97 poderia estabelecer um licenciamento
nico. Enquanto no se elaborar essa lei complementar estabelecendo
normas para cooperao entre essas pessoas jurdicas, vlido
sustentar que todas elas, ao mesmo tempo, tm competncia e
interesse de intervir nos licenciamentos ambientais. No federalismo, a
Constituio Federal, mais do que nunca, a fonte das competncias,
pois caso contrrio a cooperao entre os rgo federados acabaria

53
esfacelada, prevalecendo o mais forte ou mais estruturado
politicamente.

Com efeito, o CONAMA, ao editar normas de competncia a serem

observadas pelos entes federados, acaba por usurpar poderes do Legislativo, a
quem compete complementar o Texto Constitucional. E mais, ofende o prprio
sistema federativo, na medida em que a Carta Magna mantm a federao como
forma de Estado, ao instituir um sistema de repartio de competncias que
atende a necessidade de autonomia poltico-institucional dos entes federados.

Percusionando o teor dos artigos supratransliterados, constata-se que

seu art. 6 estatui que o Municpio pode efetuar o procedimento concessivo da
autorizao, desde que presentes determinados elementos elencados na referida
norma, dentre estes a exigncia de permanecer o impacto ambiental adstrito ao
limite territorial local.

Relativamente competncia material, uma das graves questes que

se enfrenta consiste em saber acerca da possibilidade do ente federado local
executar condutas atinentes execuo da poltica ambiental, estando
caracterizado o conflito entre as normas jurdicas mencionadas: a Lei n

6.938/8 1

excetua tacitamente o licenciamento ambiental municipal das categorias de

autorizao a serem concedidas, ao pao que a Resoluo n 237197 do

CONAMA prev textualmente a possibilidade do Municpio efetuar o
licenciamento.

Valendo-se do argumento de que "a ordem hierrquica entre as fontes

servira para solucionar conflitos de normas em diferentes nveis [ ... ]", (DINIZ,
2003, p.87), tem-se que a norma constitucional prevalece sobre a lei ordinria,
bem como, in casu, as disposies constantes da Lei n 6.938/81 derrogam as
contidas na Resoluo n 237/97 do CONAMA, naquilo em que se
contradisserem.

54
Dessa forma, existem doutrinas para ambos os sentidos, defendendo e
negando o licenciamento por parte dos Municpios. Sem afastar a relevncia dos
estudos minunciosos do tema, h que se ter em mente que a Carta Magna
assegura a competncia comum da Unio, dos Estados e dos Municpios para
proteger o meio ambiente.

Ressalta-se, por outro lado, que da maneira como posto, o art. 10, da Lei
n. 6938/81, passvel de contestao quanto recepo pela Constituio de
1988, uma vez que contem regras tendentes a cercear o exerccio de
competncias constitucionais dos entes federados, a medida em que os
Municpios gozam de competncia comum, ao lado da Unio e dos estados, para
empreender a proteo ao meio ambiente, a ser exercida nos moldes de Lei
Complementar que nunca foi editada, de acordo com art. 23, VI, e seu nico, da
Cana Magna. No foi, contudo, at a presente data, averiguada perante o
Supremo Tribunal Federal a constitucional idade de tal norma (art.10, da lei n
6.938/81).

Prosseguindo na anlise da diviso de competncia realizada pela

Resoluo n 237/97 do CONAMA, tem-se segundo FIORILLO (2004, p. 83)
que o licenciamento ambiental dever ocorrer no mbito do IBAMA
relativamente aqueles empreendimentos e atividades que causem significativo
impacto ambiental de dimenses nacional ou regional, a teor do art. 4.

Contudo, o IBAMA no exerccio da atividade licenciatria dever

considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais dos Estados e
Municpios em que se realizar a atividade ou empreendimento.

Alm disso, sendo a atividade potencialmente causadora de

significativo impacto ambiental em mbito regional, ser possvel ao IBAMA
delegar aos Estados a competncia para o licenciamento.

55
O comando normativo prev ainda que competir aos Estados e ao
Distrito Federal proceder ao licenciamento ambiental de atividades e
empreendimentos que estejam localizados ou sejam desenvolvidos em mais de
um Municpio ou em unidades de conservao de domnio estadual ou do
Distrito Federal; em florestas e demais formas de vegetao natural de
preservao permanente; quando os impactos ambientais diretos ultrapassarem os
limites territoriais de um ou mais Municpios; e, por derradeiro, na hiptese de
delegao da Unio aos Estados ou Distrito Federal, mediante instrumento legal
ou convnio.

Relativamente possibilidade de delegao de competncia entre os

rgos integrantes do SISNAMA, entende-se inaceitvel a renncia por parte dos
entes federados do poder-dever constitucional de proceder ao controle e
licenciamento. Tal medida apenas se far possvel e razovel em face da
existncia da lei complementar prevista no art. 23, da CF/88, a fim de viabilizar a
pretendida cooperao harmnica, objetivando potencializar e otimizar o
exerccio da competncia comum estabelecida na Lei Maior.

Destaca-se que no h nenhum posicionamento do Supremo Tribunal

Federal - STF quanto inconstitucionalidade da Resoluo n. 237/97, razo
pela qual ela permanece vigente no ordenamento jurdico. Ademais, em pesquisa
realizada no stio eletrnico do STF constatou-se a inexistncia de qualquer
argio de inconstitucionalidade deste ato normativo at o dia 16 de outubro de
2007.

3.4.1.2 Da Constituio Federal e a repartio da competncia licenciatria

H determinao constitucional no sentido de que a competncia
administrativa em matria ambiental seja repartida por meio da edio de uma lei
complementar (FARIAS, 2006).

56
Em razo disso que tramitam no Congresso Nacional projetos de lei
sobre o assunto, como o caso do Projeto de LC n. 12/2003 e Projeto de LC n.
388/2007. Enquanto isso, o critrio para repartio de competncias no tocante
ao licenciamento ambiental deve ser buscado na prpria Constituio Federal,
atravs da aplicao dos princpios jurdicos e de uma interpretao sistemtica.

MACHADO (2001. p. 85 apud FARIAS, 2006, p. 255) alerta que

"somente a Constituio Federal pode estabelecer direitos e deveres das
entidades, pois, se lei ordinrias, decretos, portarias e resolues abrirem margem
a isso sem a devida e expressa autorizao constitucional o sentido da federao
estar comprometido".

Dessa forma, se o caput do art. 225 da CF/88 atribuiu o dever de

defender o meio ambiente aos trs entes federativos, imperioso destacar que
cada um deve faz-lo de acordo com os interesses predominantes em cada caso
especfico. Essa regra consiste na aplicao do princpio constitucional da
predominncia do interesse, j explicitado no captulo 2 do presente trabalho.

Contudo, essa regra, isoladamente no soluciona o problema de

competncia para o licenciamento ambiental, uma vez que o fato de determinado
impacto se restringir aos limites de um Municpio ou de um Estado pode no
significar necessariamente que o interesse predominante em questo seja local ou
estadual.

De fato, no sempre que h um alinhamento direto entre o critrio

geogrfico da extenso do impacto ambiental e o princpio constitucional da
predominncia do interesse. Por essa razo, faz-se necessrio associar esse
princpio ao princpio da subsidiariedade (FARIAS, 2006, p. 256).

BASTOS (1988, p. 416 apud FARIAS, 2006, p. 256) explica o

princpio da subsidiariedade, destacando que nenhuma funo ser

57
desempenhada por um ente federativo hierarquicamente superior se essa funo
puder ser exercida por ente inferior.

A aplicao desse princpio toma o licenciamento eficaz, j que o

Municpio tem mais capilaridade que o Estado e o Estado mais capilaridade que a
Unio, assegurando uma gesto democrtica do Direito Ambiental.

Perceba-se que o critrio da extenso geogrfica do impacto ambiental

utilizado pela Resoluo CONAMA n. 237/97 em muito se assemelha
aplicao do princpio da subsidiariedade, o que no permite a concluso no
sentido de que essa Resoluo veio regulamentar o art. 23, da CF/88, haja vista a
expressa necessidade de Lei Complementar.

Embora na prtica no se resolvam os conflitos, em virtude da

ausncia da Lei Complementar mencionada, o critrio que se sugere no sentido
de que a Unio se encarregue do licenciamento referente s atividades de impacto
nacional e regional, os Estados das atividades de impacto estadual e
intermunicipal e os Municpios das atividades de impacto local ou municipal,
como forma de aplicao dos princpios constitucionais da predominncia do
interesse e da subsidiariedade.

3.4.2 Da atividade de fiscalizar

Segundo a Carta Constitucional, art. 23, competncia de todos os

entes federados a atuao no sentido de proteger o meio ambiente. Em razo de
tal previso que se enfrenta problemtica quando da aplicao dos
mandamentos constitucionais, que, aliados legislao suplementar (em caso de
competncia concorrente, art. 24, CF/88), geram invariavelmente a
cumulatividade de atividade fiscalizatria pelos rgos ambientais responsveis
pela proteo.

58

A atividade de fiscalizao inerente atuao administrativa das

pessoas polticas, exercida pelos rgos de proteo ambiental. A esse respeito, a
Lei n. 6.938/81, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, em
seu art. II, 1 estabelece que a fiscalizao ser exercida pelo IBAMA, de modo
supletivo atuao do rgo estadual ou municipal competente, in verbis:
ART. li. 10. L. 6.938/81 - a fiscalizao e o controle da aplicao de
critrios, normas e padres de qualidade ambiental sero exercidas
pelo Ibama, em carter supletivo da autuao do rgo estadual ou
municipal competentes.

De fato, a Lei Federal n. 6.938/81 dispunha desde 1981 acerca da

fiscalizao em matria ambiental, contudo a regulamentao no exauria a
matria, notadamente face a ausncia de definio dos ilcitos administrativos e
previso de sanes a serem impostas pela Administrao, de maneira que a
efetiva atuao dos rgos de proteo ambiental restava prejudicada.

Visando preencher essas importantes lacunas foi editada a Lei Federal

n. 9605/98 que, ao tipificar os ilcitos administrativos e prever as respectivas
sanes, contribuiu para a superao de situaes que culminavam com a
desconstituio judicialmente das penas administrativas impostas com
fundamentos em atos infralegais.

Contudo, no se verificou o fim dos litgios versando sobre a

aplicao de sano pela Administrao. Na verdade, as demandas agravaram-se,
haja vista o dissenso no que tange distribuio entre as pessoas polticas das
competncias administrativas em matria ambiental. O cerne do conflito consiste
na violao ao princpio da legalidade, decorrente da incompetncia da
autoridade autuadora, com conseqente nulidade dos autos de infrao
administrativas.

59
De fato, luz do art. 23, da CF/88, que cuida das competncias
comuns, tem sido tarefa dificil a definio da autoridade competente, e tal
comando constitucional, na verdade, tem funcionado como bice a qualquer tipo
de distino da competncia dos entes que compem a Federao.

A Lei Federal n. 9605/98, embora considere a necessidade de

enfrentamento do tema, haja vista delegar aos funcionrios de rgos ambientais
integrantes do SISNAMA a funo de autoridade competente para lavrar auto de
infrao ambiental (art. 70, 1'), no finaliza o conflito. Ao contrrio, vem
engrossar a problemtica ao dispor no art. 76 que:

Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municpios,

Distrito Federal ou Territrios substitui a multa federal na mesma
hiptese de incidncia.

A doutrina de COSTA (1999) aponta a in constitue ionalidade do art.

76, da Lei 0.0 9.605/98, por considerar que o poder de polcia, que implica
fiscalizar a atuao dos particulares e aplicar as sanes pelos descumprimento
dos comandos legais, deve ser exercido a quem tem competncia para regular a
matria.

.DAWALIBI (1999, p. 92) conceitua poder de polcia como sendo "a

atribuio conferida Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso,
gozo de bens e o exerccio de atividades e direitos individuais, com o objetivo de
compatibiliz-los com o interesse pblico ou social".

luz do conceito de poder de polcia, constata-se ser expresso de seu

exerccio a atividade administrativa consistente em fiscalizar e licenciar as obras
e atividades potencial ou efetivamente causadoras de degradao ambiental.

Em regra, a competncia para o exerccio do Poder de Polcia segue a

competncia legislativa, ou seja, o ente a quem a Constituio Federal outorga a

mo
competncia para legislar sobre determinada matria ser o ente competente para
exercer o Poder de Polcia sobre ela.

Desse modo, estando a competncia da Unio prevista no art. 24,

incisos VI e VII, da CF, estes devem ser os dispositivos a justificarem a atividade
legislativa e de polcia. Uma vez que o art.76, da Lei Federal n. 9605/98 prev
situao em que ocorrer a eliso de multa imposta por rgo ou ente federal, no
pode persistir, por atingir parcela do poder de polcia titularizado pela Unio,
conforme preceitos constitucionais referidos.

Ademais, perceba-se que o art. 76, da Lei Federal n. 9.605/98 no

fixa regra de prevalncia entre as sanes impostas simultaneamente pelos
-

estados e municpios.

Tendo em vista a impossibilidade do art. 76, da Lei Federal funcionar

como referncia para o deslinde dos mbitos de atuao dos entes federados, h
que se buscar outros elementos que direcionem a soluo desse conflito.

Objetivando contribuir para o fim do conflito de competncia em

matria ambiental, notadamente, quanto imposio de penalidade, COSTA
(1999. p. 1]) prope um modelo de compreenso das normas de cunho
ambiental.

Considerando a premissa de que aquele que detm a competncia

legislativa sobre determinado assunto deve exercitar o poder de polcia pertinente
matria, assevera que sendo a competncia dos Estados para legislar sobre
matria ambiental suplementar, da mesma forma deve ser sua atuao
administrativa, ou seja, suplementar.

61
O Supremo Tribunal Federal, atravs da ADI n. 1.1 531RS, sob o
relato do Min. Aldir Passarinho, estabeleceu o alcance da atividade de
suplementao a ser exercida pelos Estados, a seguinte forma:

Competncia constitucional da Unio para legislar sobre normas

gerais de defesa e proteo sade (art.8, XVII, c, da CF), er
supletivamente, dos Estados (pargrafo nico do art. 8). Supremacia
da Lei Federal. Limites. Carter supletivo da lei estadual, de modo que
supra hipteses irreguladas, preenchendo o vazio, o branco que restar,
sobretudo quanto s condies locais (..) (Di 25.10. 1985)

Nesse contexto que COSTA (1998, p. 11) elenca um rol de bens,

servios ou interesses que ensejam a atuao repressiva do ente federal, a saber,
a) bens que integram o patrimnio da Unio, especificados no art. 20 da CF,
- conforme Conflito de Competncia 1 .6863/SP; b) Unidades de Conservao
institudas pela Unio; c) fauna, tendo em vista a jurisprudncia do STJ fixar a
competncia da Justia Federal para julgar crime contra a fauna, entende-se que
competente o rgo ou ente federal a represso de delitos administrativos
perpetrados em detrimento da fauna; d) atividades que estejam sob a fiscalizao
do IBAMA (impacto ambiental de mbito nacional ou regional), haja vista a
indivisvel relao entre licenciar e punir; e) florestas, a teor do art. 19, da Lei n.
4.771/65 e, O regies declaradas como patrimnio nacional pela Constituio
(art. 225, 4, da CF/88).

Exemplificando o rol supra, traz a baila o teor do Conflito de

Competncia 59535 / SC, sob o relato da Ministra Maria Thereza de Assis
Moura:
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETNCIA. CRIME
AMBIENTAL. PROPRIEDADE PARTICULAR LOCALIZADA EM
ARIE CRIADA PELO CONAMA/MME. INTERESSE DA UNIO.
1. Considerando que a propriedade particular em que praticado o
suposto crime encontra-se em rea de Relevante Interesse Ecolgico ARIE criada pelo CONAMAIMME, h interesse da Unio no feito.
2. Conflito conhecido para declarar competente o Juzo Federal de Rio
do Sul. Seo Judiciria de Santa Catarina, suscitado. (Di 27.09.2007
p. 221)

4Y1
O que remanesce a partir da fixao de competncia da seara de
competncia eminentemente federal fica sob a responsabilidades dos Estados
(COSTA, 1998, p. 13), a exemplo do julgamento proferido no Recurso Especial
REsp 811773 / SP, relator Ministro Luiz Fux:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL

PBLICA. DANO AO MEIO AMBIENTE. COMPETNCIA
TERRITORIAL DELIMITADA PELO LOCAL DO DANO (ART. 20
DA LEI 7347/85). AUSNCIA DE INTERESSE DA UNIO. SUAS
AUTARQUIAS OU EMPRESAS PBLICAS. COMPETNCIA
FUNCIONAL DA JUSTIA FEDERAL NO CARACTERIZADA.
VIOLAO DO ART. 535,1 e II, DO CPC. NO CONFIGURADA.
1. A regra mater em termos de dano ambiental a do local do ilcito
em prol da efetividade jurisdicional. Deveras, proposta a ao civil
pblica pelo Municpio e caracterizando-se o dano como local, impese a competncia da Justia Estadual no local do dano, especialmeSe
porque a ratio essendi da competncia para a ao civil pblica
ambiental, calca-se no principio da efetividade, por isso que, o juzo
do local do dano habilita-se, funcionalmente, na percepo da
degradao ao meio ambiente posto em condies ideais para a
obteno dos elementos de convico conducentes ao desate da lide.
Precedente desta Corte: REsp 78951 3/SP, DJ de 06.03.2006.
2. A competncia cvel da Justia Federal, a teor do art. 109, 1, da
Constituio Federal, definida ratione personae, e, por isso.
absoluta, determinada em razo das pessoas que figuram no processo
como autoras, rs, assistentes ou oponentes. Nesse sentido confiramse, guisa de exemplo, julgados desta Corte: CC 47.915/SP, DJ de
02.08.2005; CC 45475/SP, DJ de 16.05.2005 e CC 40.5341Ri, DJ de
17.05 .2004.
3. Na hiptese sub examine a ausncia de manifestao da Unio ou
de quaisquer das pessoas elencadas no art. 109, 1, da Constituio
Federal acerca do interesse de ingresso no feito em que seja pane
empresa privada concessionria de servio pblico federal e
municpio, revela a competncia Justia Estadual para processar e
iulear a ao.
4. Por fim, consigne-se, o Tribunal local, com ampla cognio sobre o
contexto ftico probatrio, consignou que: "o alegado dano ambiental,
que ensejou a propositura da demanda, em principio, afeta
exclusivamente os habitantes da comuna (cf. Petio inicial fis. 18/58), no tendo sido demonstrado o interesse iurdico da Unio
na espcie.' (fl. 146).
5. Sobre o thema, sobreleva notar, julgado desta Corte no sentido de
que: "A competncia para processar e julgar a ao civil pblica por
prejuzos ao meio ambiente a do foro do local onde ocorrer o dano
(Lei 7347185, art. 2.), ou seja, da Justia Federal ou da Justia
Estadual que exera jurisdio sobre aquele foro. No evidenciado o
interesse da Unio, de suas autarquias ou de suas em presas pblicas,
no se caracteriza a competncia da Justia Federal, cuias hipteses
so taxativamente enumeradas na Constituio da Re pblica. Assim
sendo, a ao civil p blica deve ser julgada pela Justia do Estado
onde ocorrido ou venha a ocorrer o dano." (REsp 7895 13/SP. DJ de

63
06.03.2006)
6. Inexiste ofensa ao art. 535, 1 e II, CPC, quando o Tribunal de
origem pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questo posta
nos autos, cujo decisum revela-se devidamente fundamentado.
Ademais, o magistrado no est obrigado a rebater, um a um, os
argumentos trazidos pela parte,, desde que os fundamentos utilizados
tenham sido suficientes para embasar a deciso. Precedente desta
Corte: RESP 658.859/RS, publicado no Di de 09.05.2005.
7. Recurso especial desprovido. (Di 31.05.2007 p. 362) (g.f.).

Relativamente aos Municpios, COSTA (1998) assevera que a

competncia em matria ambiental puramente suplementar Unio e aos
Estados, haja vista que alguma atividade legiferante dos Municpios nesse
tocante s se justifica a luz do art. 30, inciso II, da Cana Magna, segundo o qual
cabe a estes entes suplementar a legislao federal e estadual no que couber.

- Como se percebe, tendo em vista a ausncia de lei complementar para

regular a cooperao entre as pessoas polticas no tocante proteo do meio
ambiente, a efetivao da atuao dos entes federados ocorre com fundamento
em estudos doutrinrios e jurisprudenciais que auxiliam os aplicadores do Direito
Ambiental, embora no se possa fixar um mecanismo definitivo de repartio de
competncia.

Por toda a problemtica descrita que na prtica vem ocorrendo a

atuao concomitante de vrios entes, ora de dois entes, ora dos trs, gerando
uma fiscalizao concorrente, onde os rgos ambientais dos trs nveis praticam
atuao tripla, a um nico agente, causador de um mesmo dano.

Por essa razo o Decreto n. 122/91, alterando o art. 41 do Decreto n

99.274, de 6 de junho de 1990, que regulamenta a Lei n o 6.902, de 27 de abril de
1981, e a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelece que a imposio de
penalidades pecunirias, por infraes legislao ambiental, pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municpios, excluir a exigncia de multas federais, na
mesma hiptese de incidncia.

M
I

Veja-se que tal dispositivo dispe no mesmo sentido do art. 76, da Lei
Federal n. 9.605/98, seno vejamos:
Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municpios,
Distrito Federal ou Territrios substitui a multa federal na mesma
hiptese de incidncia.
Desta forma, a despeito das consideraes tecidas acerca da
inconstitucionalidade deste artigo, considerando a validade do mesmo no
ordenamento jurdico vigente, verifica-se que, alm de poder agir apenas
supletivamente, os rgos federais responsveis pela fiscalizao no podem
aplicar multas por infrao legislao de controle ambiental, quando Estados e
Municpios j as houverem aplicado, no importando no caso, se as penalidades
sejam as constantes de legislao federal, estadual ou municipal.

Em ocorrendo imposio de penalidade por mais de um ente federado,

o agente autuado precisar promover sua defesa junto a todos os rgos
autuadores, iniciando um longo e rduo caminho a ser percorrido na esfera
administrativa.

V-se, portanto, a falha de interao por parte dos rgos responsveis

pela fiscalizao ambiental, que mais parecem buscar visibilidade de sua atuao,
ao invs de promover aes coordenadas e conjuntas, a fim de promover sua
funo maior de zelar por um meio ambiente sadio.

A situao conflituosa se apresenta em razo da ausncia de lei

complementar a delimitar a competncia reservada a cada ente federado. Nesse
tocante, ressalta-se que tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei
Complementar n. 388/2007, que visa regulamentar o art. 23, da Constituio
Federal.

65
Contudo, haja vista a ausncia dessa Lei Complementar, a soluo que
se prope no sentido de que, no exerccio da competncia material a que
aludem os incisos VI e VII do art. 23 da Constituio, utiliza-se o critrio da
preponderncia do interesse combinado com princpio da subsidiariedade e,
quando tal for possvel, pela utilizao do critrio da cooperao entre as
entidades integrantes da Federao, em ateno ao art. 23 c/c art. 225, da
Constituio Federal, visando solucionar a problemtica.

3.4.3 Da recepo constitucional da Lei n. 6938/81 na qualidade de Lei

Complementar.

Conforme relatado neste captulo do trabalho monogrfico, a Lei n.

6938/81 encontra-se plenamente vigente no ordenamento jurdico. Veja-se que
mencionada lei foi editada na qualidade de Lei Ordinria, que exige um
procedimento comum para sua elaborao, mais demorado, pois comporta mais
oportunidade para exame, estudo e discusso (SILVA, 2000).

Contudo, a medida em que a Constituio Federal de 1988 reservou

Lei Complementar o disciplinamento da cooperao entre os entes no exerccio
da competncia comum, a teor do pargrafo nico do art. 23, FINK passou a
defender que a Lei n. 6938/81 - Poltica Nacional do Meio Ambiente - foi
recepcionada pelo texto constitucional na qualidade dessa lei complementar.

FINK entende que as competncias administrativas vm tratadas no

art. 23. CF/88. de modo que cabem as todas as unidades federativas a proteo do
meio ambiente, de modo harmnico. A cooperao entre as pessoas polticas
deve ser objeto de lei complementar, por expressa disposio constitucional.

Contudo, em matria de meio ambiente, no existe formalmente esse

Lei Complementar, e FINK prope o entendimento no sentido de que a Lei n.

6938/81, quando trata do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA,

tenha sido recepcionada pela Constituio como Lei Complementar.

Entendo pertinente o posicionamento majoritrio, no sentido da

ausncia efetiva da Lei Complementar de que trata o ar. 23, da CF/88, tanto
assim que se encontra em trmite no Congresso Nacional projetos de lei visando
regulamentar esse comando constitucional, quais sejam, Projeto de Lei
Complementar n. 12/2003 e Projeto de Lei n. 388/2007, cujas ntegras
consistem em anexo desta monografia.

Constituem justificativas desses projetos de lei:

- projeto de lei n. 12/2003:

"A necessidade de edio de lei complementar regulando as formas de

cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para o
exerccio das competncias comuns de que trata o ad. 23 da
Constituio Federal (proteger o meio ambiente e combater a poluio
em qualquer uma de suas formas, e preservar as florestas, a fauna e a
flora) tem sido destacada em diversas ocasies nesta Casa.
Recentemente, o relatrio final da Comisso Parlamentar de Inqurito
destinada a 'investigar o trfico ilegal de animais e plantas silvestres
da fauna e flora brasileiras' apresentou, entre outras recomendaes, a
seguinte:
"O Poder Executivo e o Legislativo devem envidar esforos conjuntos
no sentido de aprovar uma lei complementar regulando a competncia
comum de Unio, Estados e Municpios no trato da questo ambiental,
com base no art. 23, pargrafo nico, e incisos VI e VII, da
Constituio Federal. Sugere-se que nesse trabalho de elaborao
legislativa haja uma ampla negociao com Estados e 15 Municpios,
que pode ser coordenada pelo CONAMA."
O projeto de lei complementar ora apresentado tem por objetivo servir
de suporte inicial a essa importante discussode 2003.
de
Sala das Sesses,

- projeto de lei n. 388/2007:

1. a necessidade de fixar normas para a cooperao entre a Unio, e os

Estados, o Distrito Federal e dos Municpios, no que se refere s

67
competncias comuns previstas nos termos do art. 23, incisos III, VI e
VII e pargrafo nico, da Constituio Federal;
2. a Constituio, ao criar a Federao, fez com que o poder no fique
concentrado nas mos de uma nica pessoa jurdica de direito pblico,
mas que se reparta entre os entes coletivos que a compem. Ao adotar
do federalismo a Constituio brasileira, determina a existncia de
vrias ordens, corri autonomia poltico-administrativa: a Unio como a
ordem nacional, os Estados como ordens regionais e os Municpios
como ordens locais;
3. a autonomia federativa caracteriza-se pela existncia, em cada ente
federado, de rgos governamentais prprios e posse de competncias
exclusivas;
4. Essa mltipla composio, conseqentemente, permite que sobre o
mesmo povo e sobre o mesmo territrio, seja sentida a incidncia de
diversas ordens estatais, o que s se toma possvel em razo da
repartio de competncias dentre os entes federativos;
5. Assim, dentro de um estado federado, o sistema de repartio de
competncias um aspecto fundamental, sendo apontado como um
dos principais responsveis por viabilizar uma atuao pblica
eficiente;
6. De maneira sinttica, possvel dizer que a Constituio Federal
separa a competncia legislativa (formal) da competncia material
(administrativa) ou de execuo);
7. A competncia administrativa aquela relacionada ao desempenho
de tarefas, tomada de providncias, prestao de servios, enfim,
execuo de toda e qualquer atividade, com exceo das legislativas;
8. No que se refere ao tema meio ambiente, a Constituio Federal
estabelece uma competncia comum Unio, aos Estados e aos
Municpios para articularem polticas pblicas ambientais, ou seja,
para exercerem suas competncias administrativas e para protegerem
o meio ambiente;
10. Entende-se que a competncia comum prevista para aquelas
matrias em que h a coincidncia entre os interesses geral, regional e
local, revelando, por isso mesmo, temas de grande relevncia social
que devem ser amplamente tutelados por todos os entes federativos;
11. A definio do papel da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios tema de fundamental importncia para eficcia das
normas de proteo ambiental;
12. Na temtica ambiental a ausncia de critrios claros na definio
das atribuies entre os diversos entes federados vem trazendo uma
srie conflitos na aplicao de instrumentos da gesto ambiental como
a sobreposio aes de entes federados ou mesmo a inexistncia
destas, causando srios prejuzos ao meio ambiente;
13. A tradicional centralizao das aes administrativas de cunho
ambiental na Unio e nos Estados vem impedindo que os Municpios
assumam suas responsabilidades constitucionais na matria ambiental.
Neste sentido, a excessiva carga de atribuies Unio e aos Estados
impede uma melhor cooperao entre todos os entes federados;
14. A regulamentao do pargrafo nico do art. 23 da Constituio
Federal de fundamental importncia para a melhor cooperao entre
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios na defesa do
meio ambiente. Ademais, trata-se de elemento fundamental para o
fortalecimento do Sistema Nacional do Meio Ambiente-SISNAMA,
criado pela Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, bem como para

proporcionar maior controle e melhor qualidade na prestao de

servios coletividade;
15. A presente minuta de Projeto de Lei Complementar resultado
dos esforos de Grupo de Trabalho formado por representantes do
Ministrio do Meio Ambiente, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis-IBAMA, Agncia Nacional de
Aguas-ANA, da Associao Brasileira de Entidades Estaduais de
Meio Ambiente-ABEMA e da Associao Nacional dos Municpios e
Meio Ambiente-ANAMMA;
16. Considerando que incumbe ao Poder Pblico assegurar e dar
efetividade do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade
de vida, e, tendo em vista que o legislador constituinte delimitou uma
rea de competncia comum, relacionadas ao meio ambiente, que deve
ser exercida de maneira cooperada entre a Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios;
17. O texto do Projeto de Lei Complementar busca definir de forma
cooperada e racional as atribuies da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios para o exerccio da gesto ambiental. Tal
regulamentao trar inmeros benefcios nao tendo em vista
harmonizar as relaes entre os rgos integrantes do SISNAMA;
18. Estas, Senhor Presidente, as razes que justificam o
encaminhamento do anexo projeto de lei complementar que ora
submeto elevada considerao de Vossa Excelncia;
Respeitosamente,
Assinado eletronicamente por: Marina Silva

A definio de competncia licenciatria conforme a proposta do

Ministrio do Meio Ambiente - MMA foca o impacto ambiental, e no a
dominialidade do bem atingido, como pretende o Ministrio Pblico. Define que
a competncia do licenciamento determinada pelo territrio afetado pelo
empreendimento, no importando de quem seja o domnio do bem. Ainda, o
projeto descreve o que cada rgo licenciador deve fazer, quem licencia e
fiscaliza.

Desta forma, atente-se que o projeto de lei complementar n. 388/2007

utiliza o da predominncia do interesse nacional, regional ou local na proteo
ambiental. Contudo, esse critrio no afasta a atuao subsidiria dos demais
entes federativos, de acordo com o disposto na Lei Complementar proposta. A
rigor, esse projeto de lei seria uma 'cpia' da Resoluo 237 do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que j prev a diviso de tarefas nesse
sentido.

CONSIDERAES FINAIS

Com base no exposto ao longo de texto em mos, possvel aduzir que os

limites de atuao normativa e administrativa das pessoas polticas que compem
a estrutura institucional da Federao brasileira acham-se predeterminados no
prprio texto da Constituio da Repblica, que define, mediante a tcnica dos
poderes enumerados e residuais, a esfera de atribuies de cada uma das
unidades integrantes do Estado Federal, como resulta claro do que dispem os
arts. 21 a 24 da Lei Fundamental.

Nesse contexto, cabe, Unio Federal, considerada a maior abrangncia

- -. dos interesses por cuja defesa deve velar, o desempenho de um papel de alto
relevo no plano da proteo ambiental e da utilizao dos mecanismos inerentes
ao fiel adimplemento de tal encargo constitucional.
V-se, portanto, considerada a repartio constitucional de competncias
em matria ambiental, que, na eventualidade de surgir conflito entre as pessoas
polticas no desempenho de atribuies que lhes sejam comuns - como
sucederia, p. ex., no exerccio da competncia material a que aludem os incisos
VI e Vil do art. 23 da Constituio -, tal situao de antagonismo resolver-se-
mediante aplicao do critrio da preponderncia do interesse combinado com
princpio da subsidiariedade e, quando tal for possvel, pela utilizao do critrio
da cooperao entre as entidades integrantes da Federao.

Contudo, essa cooperao entre os entes federados apenas se efetivar

mediante edio de Lei Complementar que venha regulamentar o art. 23, da
Constituio da Repblica, a despeito de posicionamento unitrio no sentido de
que a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente - L. 6938/81, tenha sido
recepcionada pela Carta Magna na qualidade de Lei Complementar.

70
Haja vista a ausncia da Lei Complementar mencionada que tramitam
projetos de lei visando fixar as competncias administrativas em matria
ambiental. Destaca-se, nesse contexto, o projeto de Lei Complementar n.
38812007 que, corroborando com o entendimento da Resoluo n. 237/97,

utiliza o critrio da predominncia do interesse em detrimento da dominialidade

para a soluo dos conflitos de competncia.

Todavia, enquanto no for editada a lei complementar em questo, a

doutrina diverge acerca dos critrios definidores de competncia ambiental, face
inexistncia de disposio expressa, que culmina com a indesejvel superposio
de normas editadas pelas pessoas polticas, com conseqente atuao delas de
maneira concorrente e desordenada, gerando toda a insegurana jurdica ora
enfrentada pelos aplicadores do Direito Ambiental, restando ineficaz a garantia
constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

REFERNCIAS

ANDRADE, Filippe Augusto Vieira de. Resoluo CONAMA 237, de

19.12.1997: um ato normativo invlido pela eiva da inconstitucionalidade e da
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1..

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HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4. ed. Belo Horizonte: De] Rey,
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LEGISLAO

Lei n 6.902, de 27 de abril de 1981. Dispe sobre a criao de Estaes

Ecolgicas, reas de Proteo Ambiental e d outras providncias. Dirio Oficial ida]
Repblica Federativa do Brasil, Braslia. DF. 28 de abr. 1981.
Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do
Meio Ambiente , seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras
providncias. Dirio Oficial Ida] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 02 de
set. 1981.
Lei n7.804, de 18 de julho de 1989. Altera a Lei n6.938 de 31 de agosto de
1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos
de formulao e aplicao; a Lei n 7.735, de 22 de fevereiro de 1989; a Lei n 6.803,
de 2 de julho de 1980; a Lei n 6.902, de 21 de abril de 1981,e d outras providncias.
Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 20 dejul. 1989.
Lei n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996. Institui a Agncia Nacional de
Energia Eltrica - ANEEL, disciplina o regime das concesses de servios

73
pblicos de energia eltrica e d outras providncias.. Dirio Oficial ida]
Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 28 de set. 1998.
Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Institui a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta
o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, e altera o art. l" da Lei n. 8.001, de 13
de maro de 1990, que modificou a Lei 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Dirio
Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 09 dejan. 1997.
Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro 1998. Dispe sobre as sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras
providncias. Lex: IBAMA. Lema - Base de dados de legislao ambiental. Disponvel
em: <www.ibama.gov.br . Acesso em: 14 ago. 2007.
______Lei n. 9.984, de 17 de julho de 2000. Dispe sobre a criao da Agncia
Nacional de Aguas - ANA, entidade federal de implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos e de coordenao do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos, e d outras providncias. Dirio Oficia! [da] Repblica Federativa
do Brasil, Braslia, DF, 18 dejul. 2001.
-'
______ Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, lo, incisos 1, 11,
III e VII da Constituio Federal e institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza e d outras providncias. Dirio Oficial ida] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 19 de jul. 2000.
Decreto n 99.274, de 06 de junho de 1990. Regulamenta a Lei n 6.902, de 27
de abril de 1981, dispe sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de Proteo
Ambiental, e d outras providncias e a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 02 de set. 1981.
Decreto-lei .n 227, de 28 de fevereiro de 1967. D nova redao ao Decreto-lei
1.985, de 29 de fevereiro de 1940. Dirio Oficial (da] Repblica Federativa do
Brasil, Braslia, DF, 28 de fev. 1967.
Decreto-lei no 122, de 17 de maio de 1991. D nova redao ao art. 41
do Decreto no 99.274, de 06 de junho de 1990. Dirio Oficial Ida] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 20 de mai. 1991.
______ Resoluo Conama n 237, de 19 de Dezembro de 1997. Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama!res/res97/res23797.html >. Acesso em: 16 de jul.
2007.
______ Resoluo Conama 110279, de 27 de junho de 2001. Estabelede procedimentos
para o licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos eltricos com
pequeno potencial de impacto ambiental. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do
Brasil, Braslia, DF, 29 de jun. 2001.

ANEXOS

ANEXO A - PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N. 12/2003

Fixa normas para a cooperao entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, no que se refere s
competncias comuns previstas nos
incisos VI e VII do art. 23 da
Constituio Federal.
O Congresso Nacional decreta:
CAPTULO 1
DISPOSIES GERAIS
Art. Esta lei complementar fixa normas para a cooperao entre a Unio e
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios para a competncia comum em relao a
proteger o meio ambiente, combater a poluio em qualquer de suas formas e preservar
as florestas, a fauna e a flora, nos termos do art. 23. incisos VI e VII e pargrafo nico,
da Constituio Federal.
Art. 2 So princpios para a cooperao definida no art. 1:
1 - a poltica ambiental deve ser nica e permanente para todo o Pas e
contemplar as particularidades regionais e locais;
II - a coletividade e o Poder Pblico so co-responsveis pela gesto e
conservao do meio ambiente;
III - a gesto e a conservao do meio ambiente so atividades de ordem
pblica e de interesse social;
IV - o Poder Pblico obrigado a divulgar, de modo sistemtico e peridico,
para toda a coletividade, informaes completas sobre a situao do meio ambiente em
todo o territrio nacional;
V - a Unio amar nos temas abrangidos por esta lei complementar,
diretamente, nos casos de interesse nacional ou regional e, supletivamente, sempre que
necessrio garantia do meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado;
VI - os Municpios atuaro nos temas abrangidos por esta lei complementar
nos casos de interesse exclusivamente local e, nos demais casos, sempre que necessrio,
em carter preliminar, at a efetivao da atuao pelo ente federativo competente;
VII - os Estados e o Distrito Federal atuaro nos temas abrangidos por esta
lei complementar em todos os casos no caracterizados como de interesse nacional,
regional ou exclusivamente local.
CAPTULO 11

75
DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Seo 1
Disposies Gerais
Art. 30 A cooperao definida no art. 1 ser implementada por meio do
Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA.
Art. 4 Constituem o SISNAMA:
1 - os rgos e entidades federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais
responsveis pela formulao e execuo de programas e projetos ambientais e pelo
controle e fiscalizao de empreendimentos e atividades potencialmente causadores de
poluio ou degradao do meio ambiente;
11 - um rgo colegiado, de carter nacional, com funo normativa,
deliberativa e consultiva, nos termos desta lei complementar.
Art. 5 O SISNAMA ser coordenado, em nvel nacional, pelo ministrio
responsvel pela rea ambiental.
Art. 6 O rgo colegiado a que se refere o inciso II do art. 4 ser presidido
pelo titular do ministrio responsvel pela rea ambiental e ter sua composio
definida em regulamento, garantida a representao dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, e de organizaes no-governamentais cujos fins e atuao estejam
diretamente ligados proteo ambiental.
Seo II
Das Competncias

Art. 7 Compete ao rgo colegiado a que se refere o inciso II do art. 4:

1 - estabelecer as normas a ele expressamente delegadas por leis federais e
seus regulamentos;
II - estabelecer a relao de empreendimentos e atividades potencialmente
causadores de significativa poluio ou degradao do meio ambiente, para efeito de
exigncia de Estudo Prvio de Impacto Ambiental;
III - avocar para a esfera federal o licenciamento ambiental de
empreendimentos e atividades potencialmente causadores de significativo impacto
ambiental de carter regional ou nacional;
IV - definir o contedo mnimo do Relatrio Nacional de Qualidade do
Meio Ambiente;
V - aprovar relao de espcies raras e ameaadas de extino no territrio
brasileiro;
VI - proibir ou restringir a supresso ou o abate de espcies raras, ameaadas
de extino ou imprescindveis ao equilbrio ecolgico;
VII - definir reas de importncia ecolgica nacional ou regional;
VIII - autorizar, respeitada a legislao estadual e municipal, a caa amadora
ou desportiva de espcies da fauna terrestre brasileira, mediante ato normativo em que
se fixem:
a) as espcies e o nmero de exemplares capturveis;
b) as reas e a poca em que a caa poder ser realizada;
IX - estabelecer, mediante ato normativo, nas guas de domnio da Unio:

iLl
a) perodos e reas de reproduo ou de recomposio de estoques
pesqueiros;
b) processos e equipamentos proibidos ou locais em que a pesca seja
proibida;
c) tamanho mnimo de captura por espcie;
d) outras medidas necessrias gesto dos recursos aquticos vivos;
X - aprovar o zoneamento ambiental elaborado em bases nacional ou
regionais;
XI - aprovar a caracterizao fisica e biolgica dos biomas brasileiros;
XII - determinar, em razo do descumprimento de norma ambiental ou
obrigaes estabelecidas em licena ambiental ou Estudo Prvio de Impacto Ambiental:
a) a perda ou restrio de beneficios fiscais concedidos pelo Poder Pblico
federal;
b) a perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crdito na rea federal;
XIII - decidir, como ltima instncia administrativa, em grau de recurso,
sobre multas e outras sanes impostas pelos rgos federais do SISNAMA;
XIV - homologar acordos que visem transformao de penal-idades
pecunirias decorrentes de infraes legislao ambiental, impostas pelos rgos
federais do SISNAMA, em obrigaes de executar medidas de interesse para a proteo
ambiental;
XV - determinar, no caso de usinas nucleares e usinas geradoras de
eletricidade de importncia estratgica no nvel regional ou nacional, medidas de
emergncia, incluindo a reduo ou suspenso temporria ou definitiva de atividades, na
ocorrncia ou iminncia de situaes crticas de poluio ou degradao do meio
ambiente;
XVI - assessorar os rgos e entidades federais, estaduais e municipais do
SISNAMA no que se refere s polticas governamentais para o meio ambiente;
XVII - desempenhar outras competncias previstas em lei. Pargrafo nico.
A competncia normativa do rgo colegiado de que trata este artigo no elide a
regulao dos temas previstos neste artigo por meio de lei federal.
Art. 8 Compete aos rgos federais do SISNAMA:
1 - formular, executar e fazer executar, no nvel nacional, a Poltica Nacional
do Meio Ambiente;
II - articular com os ministrios, rgos e entidades da Administrao
Pblica federal, as aes relacionadas Poltica Nacional do Meio Ambiente, nos nveis
nacional e internacional;
III - promover a integrao de programas e aes de rgos e entidades da
Administrao Pblica federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, relacionados
proteo e gesto do meio ambiente e dos recursos naturais renovveis;
TV - participar dos processos decisrios voltados proteo e gesto
ambiental, em instncias nacionais e internacionais;
V - articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio
Poltica Nacional do Meio Ambiente;
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados
proteo e gesto ambiental e divulgar os resultados obtidos;
VII - implementar programas de gesto de bacias hidrogrficas e de
proteo de mananciais, compatibilizando a Poltica Nacional do Meio Ambiente e a
Poltica Nacional de Recursos .Hdricos;

77
VIII - organizar e manter, com a colaborao dos rgos estaduais, do
Distrito Federal e municipais competentes, o Sistema Nacional de Informaes sobre
Meio Ambiente;
DC - elaborar o zoneamento ambiental de mbito nacional e regional;
X - definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, nos termos da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao;
XI - promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de ensino
e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente, nos termos da Lei da
Poltica Nacional de Educao Ambiental;
XII - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente;
XIII - exercer o controle e a fiscalizao relativos s normas ambientais;
XIV - efetuar o licenciamento ambiental de empreendimento ou atividade:
a) com significativo impacto ambiental regional ou nacional, assim
reconhecido por deciso especfica do rgo colegiado de que trata o inciso II do art. 4;
b) desenvolvido em dois ou mais Estados, conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva;
c) que afete terras indgenas ou unidade de conservao instituda pela
Unio;
d) destinado a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar
e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilize energia nuclear em
qualquer de suas formas e aplicaes;
e) que envolva organismo geneticamente modificado;
O militar, observada a legislao especifica;
XV - efetuar o registro ou o licenciamento ambiental para a fabricao e
comercializao de substncias, produtos e equipamentos potencialmente causadores de
poluio ou degradao do meio ambiente;
XVI - elaborar relao de espcies raras ou ameaadas de extino no
territrio brasileiro;
XVII - autorizar a supresso, total ou parcial, de florestas ou demais formas
de vegetao nativa situadas em reas de preservao permanente ao longo de corpos
d'gua de domnio da Unio;
XVIII - autorizar ou licenciar a supresso de vegetao nativa e a explorao
de recursos florestais:
a) em reas que tenham importncia ecolgica nacional ou regional, assim
declaradas por lei, regulamento ou deciso especifica do rgo de que trata o inciso II
do art. 40;
b) que envolvam espcies cujo abate ou comercializao sejam proibidos ou
restritos por lei, regulamento ou deciso especfica do rgo de que trata o inciso II do
art. 4, em razo de serem raras, ameaadas de extino ou imprescindveis ao equilbrio
ecolgico;
XIX - autorizar a introduo no Pas de espcie extica da fauna e da flora;
XX - autorizar a liberao de exemplares de espcie extica da fauna em
ecossistemas naturais;
XXI - licenciar a exportao para o exterior de exemplares de espcies da
flora e fauna brasileiras, partes destes ou produtos deles derivados;
XXII - autorizar a caa ou a captura de espcimes da fauna silvestre,
inclusive ovos e larvas, respeitada a legislao estadual e municipal, destinados a

78
criadouros legalizados, controle de espcies consideradas nocivas agricultura ou
sade pblica, e pesquisa cientfica;
XXIII - autorizar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre;
XXIV - conceder registro para pescadores profissionais e embarcaes de
pesca;
XXV - conceder licena para o exerccio da pesca amadora nas guas de
domnio da Unio;
XXVI - fiscalizar a pesca nas guas de domnio da Unio;
XXVII - outorgar o direito de uso das guas de domnio da Unio;
XXVIII - classificar os corpos d'gua de domnio da Unio;
XXIX - desempenhar outras competncias previstas em lei.
Pargrafo nico. Os rgos federais competentes do SISNAMA podero
firmar convnios com os rgos estaduais e municipais do SISNAMA para o
desempenho das atribuies previstas neste artigo.

.-.-

Art. 9 Compete aos rgos estaduais e do Distrito Federal do SISNAMA:

1 - executar e fazer executar, na rea de sua jurisdio, a Poltica Nacional
do Meio Ambiente;
II - estabelecer normas relativas a controle, manuteno e recuperao da
qualidade ambiental, respeitada a legislao federal pertinente;
III - exercer o controle e a fiscalizao relativos s normas ambientais;
IV - estabelecer normas e critrios para o licenciamento de
empreendimentos e atividades potencialmente causadores de poluio ou degradao do
meio ambiente, respeitada a legislao federal pertinente;
V - estabelecer a relao de empreendimentos e atividades potencialmente
causadores de significativa poluio ou degradao do meio ambiente, para efeito de
licenciamento ambiental e de exigncia de Estudo Prvio de Impacto Ambiental,
respeitada a relao estabelecida pelo rgo colegiado de que trata o inciso II do art. 4;
VI - efetuar o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades
potencialmente causadores de poluio ou degradao do meio ambiente, salvo o
previsto no inciso XIV do art. 80;
VII - colaborar na coleta e organizao dos dados do Sistema Nacional de
Informaes sobre Meio Ambiente;
VIII - elaborar o zoneamento ambiental em mbito estadual, respeitado o
zoneamento ambiental nacional e regional;
IX - definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, nos termos da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao;
X - promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de ensino e
a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente, nos termos da Lei da
Poltica Nacional de Educao Ambiental;
XI - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem riscos para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente;
XII - implantar, em regio metropolitana, medidas para circulao de
veculos, reorientao do trfego e reviso do sistema de transportes, com o objetivo de
reduzir a emisso de poluentes;
XIII - implantar, nas reas crticas de poluio, sistemas permanentes de
acompanhamento dos ndices de qualidade ambiental;
XIV - elaborar relao de espcies ameaadas de extino no respectivo
territrio;

79
XV - conceder licena para o exerccio da pesca amadora nas guas de seu
domnio;
XVI - estabelecer, mediante ato normativo, nas guas de seu domnio,
respeitadas as normas federais pertinentes:
a) perodos e reas de reproduo ou de recomposio de estoques
pesqueiros;
b) processos e equipamentos proibidos ou locais em que a pesca seja
proibida;
c) tamanho mnimo de captura por espcie;
d) outras medidas necessrias gesto dos recursos aquticos vivos;
XVII - fiscalizar a pesca nas guas de seu domnio;
XVIII - outorgar o direito de uso das guas de seu domnio;
XIX - classificar os corpos d'gua de seu domnio;
XX - autorizar a supresso, total ou parcial, de florestas ou demais formas
de vegetao nativa situadas em reas de preservao permanente nos casos no
enquadrados no inciso XVII do art. 8;
XXI - autorizar ou licenciar a supresso de vegetao nativa e a explorao
de recursos florestais nos casos no enquadrados no inciso XVIII do art. 8.
1 A competncia normativa dos rgos estaduais do SISNAMA no elide
a regulao dos temas previstos neste artigo por meio de lei estadual.
2 Os rgos estaduais e do Distrito Federal do SISNAMA podero firmar
convnios com os rgos federais e municipais do SISNAMA para o desempenho das
atribuies previstas neste artigo.
Art. 10. Compete aos rgos municipais do SISNAMA:
1 - executar e fazer executar, na rea de sua jurisdio, a Poltica Nacional
do Meio Ambiente;
II - exercer o controle e a fiscalizao relativos s normas ambientais;
III - estabelecer normas relativas a controle, manuteno e recuperao da
qualidade ambiental, respeitada a legislao federal e estadual pertinente;
IV - efetuar o licenciamento ambiental, em substituio ao rgo estadual do
SISNAMA, no caso de empreendimento ou atividade cujo impacto ambiental
circunscreva-se ao territrio do municpio, se assim for previsto por convnio com o
rgo estadual;
V - colaborar na coleta e organizao dos dados do Sistema Nacional de
Informaes sobre Meio Ambiente;
VI - elaborar o zoneamento ambiental em mbito municipal, respeitado o
zoneamento ambiental nacional, regional e estadual;
VII - definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, nos termos da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao;
VIII - promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de
ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente, nos termos da
Lei da Poltica Nacional de Educao Ambiental;
IX - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem riscos para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente;
X - implantar, no permetro urbano, medidas para circulao de veculos,
reorientao do trfego e reviso do sistema de transportes, com o objetivo de reduzir a
emisso de poluentes;

80
XI - autorizar a supresso, total ou parcial, de florestas ou demais formas de
vegetao nativa situadas em reas de preservao permanente em rea urbana, se assim
for previsto com o rgo estadual.
1 A competncia normativa dos rgos municipais do SISNAMA no
elide a regulao dos temas previstos neste artigo por meio de lei municipal.
2 Os rgos municipais do SISNAMA podero firmar convnios com os
rgos federais e estaduais do SISNAMA para o desempenho das atribuies previstas
neste artigo, bem como integrar consrcios municipais com a mesma finalidade.
Art. 11. Os rgos integrantes do SISNAMA podero editar, conjuntamente.
atos administrativos com vistas ao desempenho das competncias previstas nesta Seo.
Seo III
Do Sistema de Informaes sobre Meio Ambiente
Art. 12. O Sistema Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente SINIMA - tem como objetivos:
1 - reunir, dar consistncia e divulgar dados e informaes sobre meio
ambiente no Brasil;
II - fornecer subsdios para os planos, programas e aes dos rgos
integrantes do SISNAMA;
1 E garantido o acesso aos dados do SINIMA a qualquer cidado, nos
termos do regulamento.
2 Os rgos integrantes do STSNAMA provero todas as informaes
necessrias ao SINIMA.
Art. 13. Compem o SINIMA:
1 - as informaes referentes a licenas e autorizaes concedidas pelos
rgos do SISNAMA;
II - a legislao ambiental federal, estadual, do Distrito Federal e municipal
e os atos normativos editados pelos rgos do SISNAMA;
III - o Relatrio Nacional de Qualidade do Meio Ambiente;
IV - o Cadastro Tcnico Nacional de Atividades e Instrumentos de Defesa
Ambiental;
V - o Cadastro Tcnico Nacional de Atividades Potencialmente Poluidoras
ou Utilizadoras de Recursos Ambientais;
VI - o Cadastro Nacional de Unidades de Conservao;
VII - o Cadastro Nacional de Pesca;
VIII - outros cadastros includos por lei no SINIMA.
CAPTULO III
DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
Art. 14. Alm das competncias previstas no art. 7, compete ao rgo
colegiado de que trata o inciso II do art. 4 editar os atos normativos atualmente
atribudos a outros rgos federais de meio ambiente por lei ou regulamento,
resguardadas as competncias de outros rgos colegiados que integrem a estrutura do
ministrio responsvel pela rea ambiental.

81
Art. 15. Esta lei complementar entra em vigor noventa dias contados da data
de sua publicao.

ANEXO B - PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N. 388/2007

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR
Fixa normas para a cooperao entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, nas aes administrativas
decorrentes do exerccio da competncia
comum relativas proteo das
paisagens naturais notveis, proteo
do meio ambiente, ao combate poluio
em qualquer de suas formas e
preservao das florestas, da fauna e da
flora, previstas no art. 23, incisos III, VI
e VII, da Constituio.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
CAPTULO 1
DAS DISPOSIES PRELIMINARES
Art. 1 Esta Lei Complementar fixa, nos termos do pargrafo nico do art. 23
da Constituio, normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios, nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia
comum relativa proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente
ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da
fauna e da flora, previstas no art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituio Federal.

Art. 2 Constituem objetivos fundamentais da Unio, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municpios, no exerccio da competncia comum a que se refere
esta Lei Complementar:
1 - proteger, defender e preservar o meio ambiente ecologicamente
equilibrado;
II - garantir o desenvolvimento ecologicamente sustentvel;
III - harmonizar as aes administrativas para evitar a sobreposio de
atuao dos entes federativos;
IV - garantir a unicidade da poltica ambiental para todo o pas, respeitadas
as peculiaridades regionais e tocais; e
V - promover a gesto compartilhada, democrtica e eficiente.
Art. 3o As aes administrativas decorrentes da competncia comum de que
trata esta Lei Complementar devero observar o critrio da predominncia do interesse
nacional, regional e local na proteo ambiental.
Pargrafo nico. O disposto no caput no afasta a atuao subsidiria dos
demais entes federativos, de acordo com o disposto nesta Lei Complementar.
CAPTULO II
DOS INSTRUMENTOS DE C000PERAO

83
Art. 4o Os entes federativos podero valer-se dos seguintes instrumentos com
vistas ao compartilhamento das atividades pr nesta Lei Complementar:
1 - Conselhos de Meio Ambiente;
II - consrcios pblicos ou convnios de cooperao, nos termos da
legislao em vigor, para o exerccio das competncias fixadas nesta Lei
Complementar;
III - convnios, acordos de cooperao tcnica e outros instrumentos
similares com rgos e entidades do Poder Pblico, para auxiliar no desempenho de
suas atribuies; e
IV - Fundos de Meio Ambiente.
Pargrafo nico. Os instrumentos mencionados no inciso III podero ser
firmados com prazo indeterminado.
CAPTULO III
DAS AES DE COOPERAO
Art. So As aes de cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios sero desenvolvidas de modo a harmonizar as polticas governamentais
setoriais com a poltica nacional do meio ambiente.
Art. 6o Para os fins do art. 5o, so aes administrativas da Unio, dentre
outras:
- formular, executar e fazer cumprir, no nvel nacional, a Poltica Nacional
do Meio Ambiente;
II - exercer a gesto dos recursos ambientais, no mbito de sua competncia;
III - promover aes relacionadas Poltica Nacional do Meio Ambiente,
nos mbitos nacional e internacional;
IV - promover a integrao de programas e aes de rgos e entidades da
Administrao Pblica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
relacionados proteo e gesto do meio ambiente;
V - articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio Poltica
Nacional do Meio Ambiente;
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados
proteo e gesto ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII - promover a articulao da Poltica Nacional do Meio Ambiente com a
de Recursos Hdricos;
VIII - organizar e manter, com a colaborao dos rgos e entidades da
Administrao Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, o Sistema
Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente - SINIMA;
IX - elaborar o zoneamento ambiental de mbito nacional e regional;
X - definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos;
XI - promover e orientar a educao ambiental;
XII - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente;
XIII - exercer o controle e a fiscalizao das atividades e empreendimentos
cuja competncia para licenciar, ambientalmente, for cometida Unio;
XIV - exercer o controle e a fiscalizao das atividades e empreendimentos
cuja competncia para autorizar, ambientalmente, for cometida Unio;

84
XV - promover o licenciamento ambiental das atividades ou
empreendimentos, a saber:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental direto de mbito
nacional ou regional;
b) localizados ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe;
c) localizados na plataforma continental, na zona econmica exclusiva, em
terras indgenas ou em unidades de conservao da Unio, exceto em reas de Proteo
Ambiental - APAs, onde dever ser observado o critrio do impacto ambiental direto
das atividades ou empreendimentos; d) destinados a pesquisar, lavrar, produzir,
beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou
que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer
da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN; e
e) empreendimentos e atividades militares que servem a defesa nacional, na
forma da Lei;
XVI - elaborar a relao de espcies raras ou ameaadas de extino, da
fauna e da flora, no territrio nacional;
XVII - autorizar a introduo no Pas de espcies exticas da fauna e da
flora;
XVIII - autorizar a liberao de exemplares de espcie extica da fauna e da
flora em ecossistemas naturais;
XIX - autorizar a exportao de espcimes da flora e fauna brasileiras, partes
ou produtos deles derivados; e
XX - autorizar a supresso de vegetao e o manejo de florestas e de
formaes sucessoras em florestas pblicas e unidades de conservao da Unio, bem
como em empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional
ou regional, observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas nesta Lei
Complementar.
Art. 7o Para os fins do art. 5, so aes administrativas dos Estados e do
Distrito Federal, dentre outras:
1 - executar e fazer cumprir, no nvel estadual, a Poltica Nacional de Meio
Ambiente;
II - exercer a gesto dos recursos ambientais do mbito de sua competncia
estadual;
III - formular, executar e fazer cumprir, no nvel estadual, a Poltica Estadual
de Meio Ambiente;
IV - promover, no mbito estadual e distrital, a integrao de programas e
aes dos rgos e entidades da Administrao Pblica da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, relacionados proteo e gesto ambiental;
V - articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio s
Polticas Nacional e Estadual de Meio Ambiente;
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados
proteo e gesto ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII - organizar e manter, com a colaborao dos rgos municipais
competentes, o Sistema Estadual de Informaes sobre Meio Ambiente;
VIII - prestar informaes Unio para a formao e atualizao do Sistema
Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente;
IX - elaborar o zoneamento ambiental de mbito estadual ou distrital, em
conformidade com o zoneamento nacional;

85
X - definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos;
XI - promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de ensino
e a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente;
XII - exercer o controle e a fiscalizao das atividades e empreendimentos
cuja competncia para licenciar, ambientalmente, for cometida aos Estados ou ao
Distrito Federal;
XIII - exercer o controle e a fiscalizao das atividades e empreendimentos
cuja competncia para autorizar, ambiental'mente, for cometida aos Estados ou ao
Distrito Federal;
XIV - promover o licenciamento ambiental das atividades ou
empreendimentos, a saber:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental direto de mbito
estadual; e
b) localizados em unidades de conservao do Estado ou do Distrito Federal,
exceto em reas de Proteo Ambiental - APAs, onde dever ser observado o critrio
do impacto ambiental direto das atividades ou empreendimentos;
XV - autorizar a supresso de vegetao e o manejo & florestas e de
formaes sucessoras incidentes em florestas pblicas e unidades de conservao de do
Estado e do Distrito Federal, bem como em propriedades rurais, observadas as
atribuies dos demais entes federativos prevista nesta Lei Complementar;
XVI - elaborar relao de espcies da fauna e da flora ameaadas de extino
no respectivo territrio;
XVII - autorizar a apanha de espcimes da fauna silvestre, ovos e larvas
destinadas implantao de criadouros e a pesquisa cientfica;
XVIII - autorizar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre; e
XIX - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente.
Art. So Para os fins do art. 5, so aes administrativas dos Municpios,
dentre outras:
1 - executar e fazer cumprir, no nvel municipal, as Polticas Nacional e
Estadual de Meio Ambiente;
II - exercer a gesto dos recursos ambientais do mbito de sua jurisdio;
III - formular, executar e fazer cumprir a Poltica Municipal de Meio
Ambiente;
IV - promover, no municpio, a integrao de programas e aes de rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, Estadual e Municipal, relacionados
proteo e gesto ambiental;
V - articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio s
Polticas Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente;
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados
proteo e gesto ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII - organizar e manter o Sistema Municipal de Informaes sobre Meio
Ambiente;
VIII - prestar informaes aos Estados e Unio para a formao e
atualizao dos Sistemas Estadual e Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente;
IX - elaborar o zoneamento ambiental de mbito municipal, em
conformidade com o zoneamento nacional e estadual;

E
X - definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos;
XI - promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de ensino
e a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente;
XII - exercer o controle e a fiscalizao das atividades e empreendimentos
cuja competncia para licenciar, ambientalmente, for cometida ao Municpio;
XIII - exercer o controle e a fiscalizao ambiental das atividades e
empreendimentos cuja competncia para autorizar, ambientalmente, for cometida ao
Municpio;
XIV - promover o licenciamento ambiental das atividades ou
empreendimentos, a saber:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental direto de mbito local; e
b) localizados em unidades de conservao do Municpio, exceto em reas
de Proteo Ambiental - APAs, onde dever ser observado o critrio do impacto
ambiental direto das atividades ou empreendimentos;
XV - autorizar a supresso de vegetao em unidades de conservao do
Municpio e em reas efetivamente urbanizadas, observadas as atribuies dos demais
entes federativos prevista nesta Lei Complementar;
XVI - autorizar o corte seletivo de rvores para utilizao no prprio
municpio, observadas as atribuies dos demais entes federativos prevista nesta Lei
Complementar; e
XVII - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente.
Art. 9. A construo, instalao, operao e ampliao de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental
dependero de prvias licenas do ente federativo responsvel por promover o
licenciamento ambiental, nos termos desta Lei Complementar.
lo Os demais entes federativos interessados podero se manifestar, de
maneira no vinculante, no procedimento de licenciamento ambiental.
2 A supresso de vegetao decorrente de licenciamentos ambientais ser
autorizada pelo ente federativo licenciador.
Art. 10. Para os efeitos desta Lei, considera-se:
1 - impacto ambiental direto de mbito nacional ou regional: aquele que afete
diretamente, no todo ou em parte, o territrio de dois ou mais Estados Federados ou
cujos impactos ambientais significativos diretos ultrapassem os limites territoriais do
Pas;
II - impacto ambiental direto de mbito estadual: aquele que afete
diretamente, no todo ou em parte, o territrio de dois ou mais Municpios; e
III - impacto ambiental direto de mbito local: aquele que afete direta, no
todo ou em parte, o territrio de um municpio sem ultrapassar o seu limite territorial.
Art. 11. A ao administrativa subsidiria dos entes federativos dar-se-, em
carter geral, por meio de apoio tcnico, cientfico, administrativo ou financeiro, sem
prejuzo de outras formas de cooperao.

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Art. 12. As aes administrativas subsidirias, de que tratam o pargrafo
nico do art. 3o desta Lei, nas hipteses do art. 7o, incisos XIV, XV, XVII e XVIII, e do
art. 8, incisos XIV, XV e XVI, dar-se- da seguinte forma:
- inexistindo rgo ambiental no Estado ou no Distrito Federal, a Unio
desempenhar as aes administrativas estaduais ou distritais at a sua criao; e
II - inexistindo rgo ambiental no Municpio, o Estado desempenhar as
aes administrativas municipais at a sua criao.
Art. 13. Nos casos de iminncia ou ocorrncia de dano ambiental o ente
federativo que tiver conhecimento do fato dever agir para evitar ou cess-lo.
Pargrafo nico. O ente que atuou para evitar ou cessar o dano ambiental
comunicar imediatamente o ente federativo responsvel, para as providncias devidas.
Art. 14. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, EM N 62/MMAI2006.
Brasilia, 22 de agosto de 2006.

-t
8