COLEO

FORMAO
INICIAL

CONTRAORDENAES LABORAIS
(2. Edio)

Coleo de Formao Inicial

Jurisdio do Trabalho e da Empresa

maio de 2014

A Coleo Formao Inicial publica materiais

trabalhados e desenvolvidos pelos Docentes do
Centro de Estudos Judicirios na preparao das
sesses com os Auditores de Justia do 1 ciclo de
Formao dos Cursos de Acesso Magistratura
Judicial e do Ministrio Pblico. Sendo estes os
primeiros destinatrios, a temtica abordada e a
forma integrada como apresentada (Bibliografia,
Legislao,

Doutrina

Jurisprudncia),

pode

tambm constituir um instrumento de trabalho

relevante, quer para juzes e magistrados do
Ministrio Pblico em funes, quer para a restante
comunidade jurdica.
O

Centro

de

Estudos

Judicirios

passou

disponibilizar estes Cadernos, com o compromisso

de uma peridica atualizao, por forma a manter e
reforar o interesse da sua publicao.
A presente edio refora o cumprimento desse
objetivo.

Ficha Tcnica
Jurisdio Trabalho e da Empresa
Joo Pena dos Reis (Coordenador)
Albertina Aveiro Pereira
Viriato Reis
Diogo Ravara
Nome do caderno: Contraordenaes Laborais (2. edio)

Categoria: Formao Inicial

Conceo e organizao:
Albertina Aveiro Pereira
Reviso final:
Edgar Taborda Lopes
Joana Caldeira

O Centro de Estudos Judicirios agradece as autorizaes prestadas para publicao dos

textos constantes deste e-book

Nota:
Foi respeitada a opo dos autores na utilizao ou no do novo Acordo Ortogrfico

NDICE

I BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................5
II LEGISLAO ................................................................................................................. 11
III DOUTRINA .................................................................................................................. 15
"A Reforma do Direito das Contra-ordenaes" - Paulo Pinto Albuquerque ...................... 17
"Os direitos de audio e de defesa no processo das contra-ordenaes - art. 32., n. 10
da Constituio da Repblica" - Antnio Leones Dantas ................................................... 41
"O auto de advertncia no regime processual das contra-ordenaes laborais e da
Segurana Social - algumas questes" - Rodrigo Serra Loureno ....................................... 81
"O dever de fundamentao da deciso administrativa condenatria em processo contraordenacional" - Vtor Sequinho dos Santos......................................................................... 95
IV JURISPRUDNCIA ...................................................................................................... 145
Acrdos do Supremo Tribunal de Justia ........................................................................ 147
Acrdo do Tribunal Constitucional .................................................................................. 151
Acrdos do Tribunal da Relao de Lisboa ...................................................................... 155
Acrdos do Tribunal da Relao do Porto ....................................................................... 165
Acrdos do Tribunal da Relao de Coimbra .................................................................. 173
Acrdos do Tribunal da Relao de vora ....................................................................... 181
Acrdos do Tribunal da Relao de Guimares............................................................... 187

NOTA:
Pode clicar nos itens do ndice de modo a ser redirecionado automaticamente para o tema em
questo.
Clicando no smbolo

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Registo das revises efetuadas ao e-book

Identificao da verso
1. edio 26/11/2013
2. edio 22/05/2014

Data de atualizao

Separador de nvel 1

I Bibliografia

Bibliografia

Geral

Albuquerque, Paulo Pinto, Comentrio ao Regime Geral das Contra-Ordenaes luz da

Constituio da Repblica e da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, Universidade
Catlica Editora, 2011
Albuquerque, Paulo Pinto, A Reforma do Direito das Contra-Ordenaes, Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Vol IV, FDUL, 2012, pgs. 735 e sgs.
Andrade, Manuel da Costa, Contributo para o Conceito de Contra-Ordenao (A Experincia
Alem), Vol. I, Problemas Gerais, Instituto de Direito Penal Econmico e Europeu da FDUC,
Coimbra Editora, pgs. 75 e sgs.

Antunes, Manuel Ferreira, Contra-Ordenaes e Coimas, Regime Geral, Petrony, 2. edio.

Azevedo, Tiago Lopes, Da Subsidariedade no Direito das Contra-Ordenaes, Coimbra
Editora, 2011
Correia, Eduardo, Direito Penal e Direito de Mera Ordenao Social, Boletim da Faculdade
de Direito da Universidade de Coimbra, Vol. 49, 1973
Costa Andrade, Manuel, Contributo para o conceito de contra -ordenao, Revista de Direito
e Economia, Anos 6-7, 1980-81
Costa, Jos Faria, Crimes e Contra-Ordenaes, in Questes Laborais, Ano VIII, n. 17,
Coimbra Editora, pgs. 1 e sgs.
Costa, Jos Faria, A Importncia da Recorrncia no Pensamento Jurdico. Um Exemplo: A
Distino Entre o Ilcito Penal e o Ilcito de Mera Ordenao Social, Vol. I, Problemas Gerais,
Instituto de Direito Penal Econmico e Europeu da FDUC, Coimbra Editora, pgs. 109 e sgs.
Dantas, A. Leones, O Ministrio Pblico no Processo das Contra-Ordenaes, Questes
Laborais, Ano VIII, n. 17, Coimbra Editora, pgs. 26 e sgs.
Dantas, A. Leones, Os Direitos de Audio e de Defesa no Processo das Contra-Ordenaes,
Revista do CEJ, 2. Semestre 2010, n. 14, pgs. 293 e sgs.
Dias, Jorge de Figueiredo, O Movimento de Descriminalizao e o Ilcito de Mera Ordenao
Social, Jornadas de Direito Criminal, o Novo Cdigo Penal Portugus, Centro de Estudos
Judicirios, pgs. 317 e sgs.
Dias, Jorge de Figueiredo, Para uma Dogmtica do Direito Penal Secundrio, Vol. I,
Problemas Gerais, Instituto de Direito Penal Econmico e Europeu da FDUC, Coimbra Editora,
pgs. 35 e sgs.
7

Bibliografia
Fernandes, Antnio Joaquim, Regime Geral das Contra-Ordenaes, 2. Edio, 2002
Ediforum
Lumbrales, Nuno B. M., Sobre o Conceito Material de Contra-Ordenao, Lisboa,
Universidade Catlica Editora, 2006
Mendes, Manuel de Oliveira e Cabral, Jos dos Santos, Notas ao Regime Geral das ContraOrdenaes e Coimas, 3. Edio, Almedina, 2009
Moutinho, Joo Lobo, Direito das Contra-Ordenenaes, Universidade Catlica Editora, 2008
Passos, Srgio, Contra-Ordenaes Anotaes ao Regime Geral, 3. Edio (Revista e
Actualizada), Almedina, 2009
Pereira, Antnio Bea, Regime Geral das Contra-Ordenaes e Coimas, Almedina, 9. Edio,
Maio de 2013
Pinto, Francisco Lacerda, O Ilcito de Mera Ordenao Social e a Eroso do Princpio da
Subsidiariedade da Interveno Penal, in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, Ano 7,
Janeiro Maro 1997, Coimbra Editora, pgs. 1 e sgs.
Rato, Joo, Ainda a Questo da Remisso Fundamentadora, Questes Laborais, Ano X,
2003, n. 21, Coimbra Editora, pgs. 112 e sgs.
Rego, Lopes, Alguns Problemas Constitucionais do Direito das Contra-Ordenaes, Questes
Laborais, Ano VIII, 2001, n. 17, Coimbra Editora, pgs. 12 e sgs.
Ribeiro, Joo Soares, Responsabilidade pela Segurana na Construo e Obras Pblicas,
Almedina, Fevereiro de 2005
Ribeiro, Joo Soares, Questes Sobre Processo Contra-Ordenacional, Questes Laborais, Ano
VIII, 2001, n. 18, Coimbra Editora, pgs. 121 e sgs.
Ribeiro, Joo Soares, Natureza da Deciso Administrativa em Processo Contra-Ordenacional,
Pronturio de Direito do Trabalho, n. 63, Centro de Estudos Judicirios, Coimbra Editora,
pgs. 99 e sgs.
Ribeiro, Joo Soares, A Responsabilidade Solidria no Cdigo do Trabalho, Pronturio de
Direito do Trabalho, n. 67, Centro de Estudos Judicirios, Coimbra Editora, pgs. 83 e sgs.
Ribeiro, Joo Soares, A Discricionariedade no Exerccio da Aco Inspectiva, Pronturio de
Direito do Trabalho, n.s 79, 80, 81, Centro de Estudos Judicirios, Coimbra Editora, pgs. 263
e sgs.
Rocha, Manuel Lopes, Dias, Mrio Gomes, Ferreira, Manuel C. Atade, Contra-Ordenaes,
Escola Superior de Polcia
Santos, Manuel Simas e Sousa, Jorge Lopes, Contra-Ordenaes, Anotaes ao Regime
Geral, 6. Edio, Vislis Editores, Dezembro de 2011
8

Bibliografia
Silva, Augusto e Ramos, Vnia, O Direito no inculpao (nemo tenetur se ipsum accusare)
no processo penal e contra-ordenacional portugus, Coimbra Editora, 2009
Serra, Teresa, Contra-Ordenaes: Responsabilidade de Entidades Colectivas, Revista
Portuguesa de Cincia Criminal, Ano 9, Abril-Junho 1999, Coimbra Editora, pgs. 187 e sgs.
Silva, Incio Mota, O Novo Regime das Contra-Ordenaes Laborais, III Congresso Nacional
de Direito do Trabalho, Almedina, 2001, pgs. 179 e sgs.

Laboral

Arajo,

Ana

Paula,

Contra-Ordenaes

Laborais

Problema

da

Remisso

Fundamentadora, Pronturio de Direito do Trabalho, n. 62, Centro de Estudos Judicirios,

Coimbra Editora, pgs. 81 e sgs.
Botelho, Joo, Contra-Ordenaes Laborais, Petrony, 2010
Correia, Joo, Direito Penal Laboral As Contra-Ordenaes Laborais, Questes Laborais,
Ano VII, 2000, n. 15, Coimbra Editora, pgs. 31 e sgs.
Costa, Adalberto, Contra-Ordenaes Laborais, 2002, Vislis Editores, Dezembro 2001
Loureno, Rodrigo Serra, O Auto de Advertncia no Regime Processual das ContraOrdenaes Laborais e da Segurana Social Algumas Questes, Pronturio de Direito do
Trabalho, n. 90, Centro de Estudos Judicirios, Coimbra Editora, pgs. 89 e sgs.
Marques, Abel e Barroso, Carlos, As Contra-Ordenaes Laborais e Sociais nos Transportes
Rodovirios, Quid Juris, Setembro 2003
Moreira, Antnio Jos, O Direito do Trabalho e o Ilcito Contra-Ordenacional Laboral, Porto
Editora, 1986
Nunes, Cludia, Contra-Ordenaes Laborais: Aspectos Substantivos e Procedimentais, I
Congresso

Internacional

de

Cincias

Jurdico-Empresariais

(http://iconline.ipleiria.pt/bitstream/10400.8/779/1/artigo9.pdf)
Pereira, Antnio Bea, Contra-ordenaes Laborais. Breves Reflexes Quanto ao Seu mbito
e Sujeitos, Questes Laborais, Ano VIII, 2001, n. 18, Coimbra Editora, pgs. 142 e sgs.
Reis, Viriato, A Responsabilidade Solidria nas Contra-Ordenaes Laborais Ntulas Sobre
Algumas Questes, Pronturio de Direito do Trabalho, n. 87, Centro de Estudos Judicirios,
Coimbra Editora, pgs.309 e sgs.
Ribeiro, Joo Soares, Contra-Ordenaes Laborais, 2011, 3. Edio, Almedina

Bibliografia
Ribeiro, Joo Soares, Anlise do Novo Regime das Contra-Ordenaes Laborais, Questes
Laborais, Ano VII, 2000, n. 15, Coimbra Editora, pgs. 1 e sgs.
Ribeiro, Joo Soares, Auto de Notcia da Inspeco do Trabalho, Questes Laborais, Ano VI,
1999, Coimbra Editora, pgs. 102 e sgs.
Ribeiro, Joo Soares, Da Legalidade ou Oportunidade da Actuao da Inspeco do
Trabalho, Questes Laborais, Ano V, 1998, n. 11, Coimbra Editora, pgs. 74 e sgs.
Roxo, Manuel e Oliveira, Lus C., O Processo de Contra-Ordenao Laboral e da Segurana
Social, Novembro 2009, Almedina

10

II Legislao

Legislao

1. Legislao

Constituio da Repblica Portuguesa (artigos 32., n. 10, 165., n. 1 alnea d))

Lei 52/2008, de 28 de agosto (Lei de Organizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais
(art. 119.)
Lei 62/2013, de 26 de agosto (Lei de Organizao do Sistema Judicirio) (art. 126., n. 2)
Lei 63/2013, de 27 de agosto (Procede alterao da Lei 107/2009, de 14 de setembro e
institui mecanismos de combate utilizao indevida do contrato de prestao de servios
em relaes de trabalho subordinado)
DL 49/2014, de 27 de maro (Regulamenta a Lei n. 62/2013, de 26 de agosto (Lei da
Organizao do Sistema Judicirio), e estabelece o regime aplicvel organizao e
funcionamento dos tribunais judiciais)
DL 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contra-Ordenaes RGCO), alterado pelo DL
356/89, de 14 de outubro, pelo DL 244/95, de 14 de setembro, pelo DL 323/2001, de 17 de
dezembro e pela Lei 109/2001, de 24 de dezembro)
DL 326-B/2007, de 28 de setembro (Lei Orgnica da Autoridade para as Condies de
Trabalho - ACT), alterado pelo Decreto Regulamentar 47/2012, de 31 de julho
DL 112/2001, de 6 de abril (Carreiras de Inspector) e Despacho Conjunto 37/2004, DR II Srie,
de 22 de junho
Lei 7/2009, de 12 de fevereiro (reviu o Cdigo do Trabalho alterada, por sua vez, pelas Leis
109/2009, de 14 de setembro, 53/2011, de 14 de outubro, 23/2012, de 25 de junho, 47/2012,
de 29 de agosto, 69/2003, de 30 de agosto, 3/2012, de 10 de janeiro, 11/2013, de 28 de
janeiro, 69/2013, de 30 de agosto e 76/2013, de 7 de novembro)
Lei 98/2009, de 4 de setembro (Lei dos Acidentes de Trabalho, (artigos 167. a 173.)
Lei 107/2009, de 14 de setembro (Regime processual aplicvel s contra-ordenaes laborais
e da segurana social RCOLSS)
Reg. (CEE) 3820/85, do Conselho de 20 de dezembro de 1985, (transporte de mercadorias e
passageiros), revogado pelo Reg. (CEE) 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho de 15
de maro de 2006
Reg. (CEE) 3821/85, do Conselho de 20 de dezembro de 1985 (introduo do aparelho de
tacgrafo nos transportes rodovirios, de mercadorias e de passageiros), alterado pelo Reg.
(CE) 561/2006 e pelo Reg. (CE) 1791/2006, de 20 de novembro
13

Legislao
Directiva 2002/15/CE, de 11 de maro de 2002
Directiva 2006/22/CE do Parlamento e do Conselho de 15 de maro, alterada pelas Directivas
n. 2009/4/CE, de 23/01 e n. 2009/5/CE, de 30 de janeiro
DL 272/89, de 19 de agosto (regime sancionatrio da violao dos tempos de conduo,
interrupes e de repouso), revogado pelo DL 169/2009 de 31 de julho e depois
integralmente revogado pelo DL 27/2010, de 30 de agosto
Lei 13/2006, de 17 de abril (regime do transporte de crianas)
DL 237/2007, de 19 de junho (aspectos do tempo de trabalho dos trabalhadores mveis em
actividades abrangidas pelo Reg. (CE) 561/2006
Portaria 983/2007, de 27 de agosto (publicidade dos horrios de trabalho e registo dos
tempos de trabalho e de repouso dos trabalhadores mveis no sujeitos ao aparelho de
tacgrafo)
DL 169/2009, de 31 de julho (regime contra-ordenacional aplicvel ao incumprimento das
regras relativas instalao e uso do tacgrafo)
DL 27/2010, de 30 de agosto (regime sancionatrio aplicvel violao das normas
respeitantes aos tempos de conduo, pausas e tempos de repouso constantes do Reg. (CE)
561/2006, e ao controlo da instalao e utilizao de tacgrafos)
Lei 63/2013, de 27 de agosto (Agosto (combate utilizao indevida do contrato de prestao
de servios em relaes de trabalho subordinado, procedendo a alteraes ao Cdigo de
Processo do Trabalho e ao regime processual aplicvel s contraordenaes laborais e da
segurana social)
Lei 70/2003, de 30 agosto (estabelece o regime jurdico do fundo de compensao do
trabalho, do mecanismo equivalente e do fundo de garantia de compensao do trabalho)

14

III Doutrina

Doutrina

A Reforma do Direito das Contra-ordenaes

Publicado em Estudos em Homenagem ao Professor Jorge Miranda, 2012, Coimbra Editora e FDUL, pp. 735 e segs.
e Comentrio do RGCO luz da Constituio da Repblica e da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, 2011,
Universidade Catlica Portuguesa, pp. 9-26

Paulo Pinto Albuquerque

I.
Em 1979, o ento ministro da justia, EDUARDO CORREIA, elaborou o Decreto-Lei n.
232179, de 24/7, que aprovou o novo regime geral das contra-ordenaes. O diploma previa um
regime em tudo semelhante Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten da Repblica Federal alem, de
1968, contendo um conceito legal da contra-ordenao (todo o facto ilcito e subjectivamente
censurvel que preencha um tipo legal no qual se comina uma coima) e um conjunto de regras
substantivas e processuais para a aplicao de coimas a contra-ordenaes. O diploma no
continha qualquer norma sancionadora em que se cominasse uma coima, ao invs do que
sucedia com o diploma alemo.
O diploma tinha aplicao imediata, porque estabelecia que eram equiparveis s contraordenaes as contravenes ou transgresses previstas pela lei vigente a que sejam aplicadas
sanes pecunirias e que ao mesmo regime podiam ser submetidos os casos indicados na lei.
As dvidas sobre a constitucionalidade do diploma por omisso na CRP de qualquer
meno ao regime das contra-ordenaes e por falta de autorizao legislativa do decreto-lei,
bem como a incerteza sobre a capacidade das autoridades administrativas para processar e
julgar as contra-ordenaes suscitaram uma reaco jurisprudencial e legislativa.
Por um lado, o Decreto-Lei n. 411-A/79, de 1/10, revogou as disposies do artigo 1., n.
3 e n. 4, ficando prejudicada a aplicao imediata da nova legislao, mas no o prprio
decreto-lei (FIGUEIREDO DIAS, 1983 b: 45).

Juiz do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

17

Doutrina
Por outro lado, a Comisso Constitucional decidiu no se pronunciar pela
inconstitucionalidade orgnica do referido Decreto-Lei n. 232/79 em virtude de aquele diploma
no versar matria de crimes, nem processo criminal, mas antes de ilcito de mera ordenao
social e seu processo sancionador (parecer da Comisso Constitucional n. 4/81). Acresce que a
Comisso rejeitou tambm a inconstitucionalidade material das normas que previam a
responsabilidade objectiva (independentemente do carcter censurvel do facto), a
responsabilidade das pessoas colectivas pelas contra-ordenaes cometidas pelos seus rgos e
a deteno para efeitos de identificao do autor de uma contra-ordenao.
O diploma de 1979 veio a ser revogado pelo Decreto-Lei n. 433/82, de 27/10, publicado
no uso da autorizao legislativa concedida pela Lei n. 24/82, de 23/8. A reviso da CRP de 1982
j previa uma meno ao regime das contra-ordenaes, mas a nova verso da Constituio no
estava ainda em vigor na data da publicao do diploma de 1982.
O novo diploma repetiu o anterior, com uma novidade: a regulamentao do concurso de
crimes e contra-ordenaes (FIGUEIREDO DIAS, 1983 a: 24).
Tambm o novo diploma manteve as transgresses em vigor, com receio dos efeitos
prticos nocivos que poderiam decorrer de uma transformao automtica repentina das
transgresses em contra-ordenaes.
A inteno do legislador era a de regular amplos espaos da vida social e econmica, neles
incluindo objectos altamente complexos como as prticas restritivas da concorrncia, as
infraces contra a economia nacional e o ambiente, bem como a proteco dos consumidores.
A natureza do direito emergente no era, pois, a de um direito penal bagatelar, mas a de um
verdadeiro ramo do direito sancionatrio pblico (com razo, JOS MOUTINHO, 2008: 28).
Este novo diploma foi revisto quatro vezes, em 1989, 1995 e 2001.
O Decreto-Lei n. 356/89, de 17/10, publicado ao abrigo da autorizao legislativa
concedida pela Lei n. 4/89, de 3/3, agravou o elenco das sanes acessrias e aumentou o prazo
de recurso da deciso administrativa, tendo tido o propsito de manter o carcter de leiquadro do RGCO e no o carcter de lei exemplificativa (ver o estudo preparatrio do decretolei referido, MIGUEL MACHADO, 1992: 306 e 307).
O Decreto-Lei n. 244/95, de 14/9, publicado ao abrigo da autorizao legislativa
concedida pela Lei n. 13/95, de 5/5, procedeu a uma reforma global do regime das contraordenaes, tendo sido precedido de um estudo de FERNANDA PALMA e PAULO OTERO, a
pedido do ento Secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de Ministros (FERNANDA
PALMA e PAULO OTERO, 1996). O Decreto-Lei n. 323/2001, de 17/12, procedeu actualizao
dos valores em escudos para euros.
18

Doutrina
A Lei n. 109/2001, de 24/12, modificou o regime da prescrio do procedimento contraordenacional.
parte, tm surgido mltiplos regimes especiais de contraordenaes, por vezes com
ambies generalistas, como sucedeu no mbito do trabalho e do ambiente. Com as palavras
sbias de COSTA PINTO se podem julgar estes regimes especiais: a fragmentao e o casusmo de
muitas destas solues so a negao implcita da vocao de um regime geral (COSTA PINTO,
1997: 270, tendo do mesmo mal j se queixado tambm JOS VELOSO, 2003: 59, e SOUSA
MENDES, 2009: 707, falando mesmo da condio lastimvel em que se encontra o direito nos
domnios financeiro, ambiental, etc., e ainda mais recentemente ADALBERTO COSTA, 2010: 18, a
propsito do novo regime da Lei n. 107/2009, que adjectiva como muito estranho..., criando
uma amlgama de normas adjectivas que, embora separadas entre si por artigos, no o esto por
matrias, diplomas, infraco ou contra-ordenao). Acresce que em alguns destes regimes
especiais com pretenses generalistas se procede frequentemente repetio desnecessria
de algumas normas do RGCO, omitindo, no entanto, outras, o que conduz a situaes
perversas, ficando o intrprete sem saber se a omisso corresponde a um propsito legislativo
de afastar as regras omitidas do RGCO naquele sector de actividade (advertindo com toda a
pertinncia para estes problemas, VASCO PEREIRA DE SILVA, 2009: 291). Esta fragmentao e
casusmo so favorecidos pela inexistncia de uma lei com valor hierrquico acrescido no tocante
ao regime geral das contra-ordenaes (como j notou MIGUEL MACHADO, 1992: 321).
Exemplo flagrante desta legislao casustica e contraditria respeita ao regime de
responsabilidade das pessoas colectivas, valendo ainda hoje as palavras de TERESA SERRA a
propsito do critrio do artigo 7.: deveria, porm, ter sido objecto de reavaliao, em face, no
apenas da criao de sucessivos regimes que em muito o ultrapassavam, mas principalmente do
critrio consagrado em matria de responsabilidade criminal. Com efeito, a legislao contraordenacional tem consagrado variadssimas solues, por vezes mesmo contraditrias entre elas,
revelando uma poltica legislativa anrquica. As palavras de TERESA SERRA, escritas em 1999, so
hoje ainda mais justificadas, aps a criao de um regime geral de responsabilidade criminal das
pessoas colectivas sediado no CP, mais amplo do que o previsto no RGCO, o que coloca um
problema grave de violao do princpio da proporcionalidade entre os regimes criminal e
contra-ordenacional de responsabilidade das pessoas colectivas (sobre este problema ver a
anotao prvia ao artigo 11. do meu Comentrio do Cdigo Penal...; e tambm TERESA
SERRA, 1999: 207, SOARES RIBEIRO, 2003: 228, e de novo, 2011: 323, e JOS MOUTINHO, 2008:
94). No obstante, o direito de contra-ordenaes um instrumento fundamental de regulao
social na sociedade portuguesa, compatvel com a CRP e a CEDH. Dizendo-o com as palavras de
19

Doutrina
FARIA COSTA: o binmio crimes/contra-ordenaes aquele que melhor responde aos anseios,
no s de certeza e de segurana, mas tambm s aspiraes de eficcia, controlada, porm,
pela defesa intransigente do valor da liberdade. A unidade terica que o binmio anteriormente
desenhado representa , por conseguinte, o instrumentum mais apto a responder s finalidades
de uma consequente poltica criminal (FARIA COSTA, 2001: 8). O problema reside hoje, como no
incio, na delimitao das fronteiras do direito contra-ordenacional. E no apenas em relao ao
direito penal, mas tambm, e crescentemente, em relao ao prprio direito civil. que a
avalanche legislativa no mbito do direito das contra-ordenaes invade muitas vezes o espao
clssico do prprio direito civil, como sucede nos casos em que as contra-ordenaes tutelam
direitos e interesses estritamente subjectivos. Como bem notou HENRIQUE SOUSA ANTUNES, A
lata amplitude do direito de mera ordenao social constitui uma aplicao do princpio da
subsidiariedade do direito penal.
Uma aplicao injustificadamente privilegiada. As sanes beneficiam a Administrao sem
curar da natureza essencialmente individual dos bens ofendidos (HENRIQUE SOUSA ANTUNES,
2011: 652). Por outro lado, o processo contra-ordenacional enfrenta um duplo desafio.
Primo, o papel subsidirio dos preceitos reguladores do processo criminal no processo
de contra-ordenaes foi reforado com a reforma do RGCO de 1995. Est em causa, no apenas
a autonomia cientfica do processo das contra-ordenaes, mas at o prprio princpio da
Funktionstchtigkeit der Strafrechtspflege.
Secundo, o carcter geral do processo de contra-ordenaes previsto no RGCO tem sido
frustrado em face da multiplicao de regimes extravagantes que contrariam o regime geral.
Desta forma, o processo contra-ordenacional tomou-se o mbito do direito sancionatrio pblico
onde mais gravemente se viola o princpio da igualdade. A situao agrava-se por fora de uma
jurisprudncia atrabiliria, que o fruto directo de urna legislao catica.

II.
A resoluo destes dois problemas dogmticos deve ser feita de acordo com a seguinte
metodologia: (1) definio dos princpios comuns do direito sancionatrio que enquadram esta
rea do direito pblico com base na jurisprudncia nacional e europeia que se tem debruado
sobre esta rea do direito, isto , a jurisprudncia do TEDH, do TJ, do TC portugus e do TC
alemo, e (2) definio dos princpios estruturais do processo contra-ordenacional, por
contraposio com os princpios correspondentes do processo penal. luz destes princpios pode
no apenas descortinar-se a idiossincrasia dogmtica do processo contra-ordenacional, mas
20

Doutrina
tambm avaliar as mais importantes solues dos regimes especiais do direito contraordenacional e apresentar propostas de iure condendo para a reforma deste ramo do direito
sancionatrio pblico. Segundo a jurisprudncia do TEDH, os direitos estabelecidos pelo artigo
6. da CEDH valem para o arguido de um processo contraordenacional, desde que a infraco
contra-ordenacional possa ser considerada como matria criminal de acordo com os critrios
da jurisprudncia Engel. Em regra, as infraces contra-ordenacionais constituem matria
criminal, em virtude da natureza geral da regra imposta e do carcter preventivo e punitivo da
sano prevista (the general character of the rule and the purpose of the penalty, being both
deterrent and punitive, suffice to show that the offence in question was, in terrns of Article 6
(art. 6) of the Convention, criminal in nature, como consta do fundamental acrdo do TEDH
ztrk v. Alemanha (plenrio), de 21/2/1984, seguido pelo acrdo Lutz v. Alemanha, de
25/8/1987, e pela deciso de inadmissibilidade de 7/12/1999, proferida no caso Scisloski v.
Polnia, relativo omisso de uma demolio ordenada pela autoridade administrativa, mas
contrariado pela deciso de inadmissibilidade de 11/1/2001, proferida no caso Inocncio v.
Portugal, com o argumento de que a punio da omisso da uma autorizao antes da realizao
de um trabalho de construo no uma medida criminal punitiva de aplicao geral a todos os
cidados, mesmo que a omisso seja punvel com uma quantia certamente substancial de 20
milhes de escudos, dado que ela no podia ser substituda por priso). Discute-se se os
referidos direitos valem por igual em todo o processo contra-ordenacional ou apenas na fase
judicial do processo contra-ordenacional (na doutrina, concorda com a aplicao do artigo 6. da
CEDH a todo o processo contra-ordenacional, incluindo a fase administrativa, GOLLWITZER,
anotao 237. ao artigo 6., mas contra GHLER, anotao 10. ao 46.).
O direito de acesso ao tribunal no mbito do processo contraordenacional foi estabelecido
no referido caso ztrk v. Alemanha, tendo o TEDH admitido a existncia de uma poltica
sancionatria de infraces menores por autoridades administrativas desde que a deciso
administrativa possa ser contestada diante de um tribunal que oferea as garantias do artigo 6.
(Having regard to the large number of minor offences, notably in the sphere of road traffic, a
Contracting State may have good cause for relieving its courts of the task of their prosecution
and punishment. Conferring the prosecution and punishment of minor offences on
administrative authorities is not inconsistent with the Convention provided that the person
concemed is enabled to take any decision thus made against him before a tribunal that does
offer the guarantees of Article 6). Contudo, o TEDH concluiu que houve violao do direito a uma
audincia, porque o tribunal de recurso recusou ouvir o requerente. O direito de acesso ao
tribunal inclui, pois, segundo a autoridade do TEDH, o direito a uma audincia pblica, quando
21

Doutrina
ela tenha sido requerida pelo arguido. O direito de acesso ao tribunal depende da iniciativa do
interessado. No caso Van Ham v. Alemanha (deciso sobre admissibilidade de 11/9/2007), no
obstante ter rejeitado liminarmente a queixa por ser manifestamente infundada, o TEDH
reconheceu o direito do requerente impugnar a deciso administrativa que aplicou uma coima,
tendo, contudo, a responsabilidade de arguir em tempo a invalidade da notificao feita em
lngua que o acoimado no domina.
O direito de depor de tempo e das facilidades necessrias preparao da defesa vale no
processo contra-ordenacional, incluindo a fase administrativa, sendo suficiente um prazo de trs
meses concedido pela autoridade administrativa ao arguido para estudar um processo de
dezenas de milhares de pginas e devendo o arguido alegar os motivos pelos quais as provas
no juntas ao processo poderiam ter contribudo para a sua defesa (acordo Messier v. Frana,
de 30/6/2011).
O direito assistncia de um tradutor gratuito vale tambm para o processo contraordenacional, pelo menos na fase contenciosa (acrdo ztrk v. Alemanha).
Os princpios da proporcionalidade na produo da prova e, designadamente, da proteco
dada ao domiclio tambm valem o processo contra-ordenacional (acrdo Buck v. Alemanha).
Alis, a CDH j tinha admitido a realizao de buscas domicilirias com vista prova de contraordenaes (deciso sobre a admissibilidade de 10/12/1986, proferida no caso H.N. v. Alemanha,
com base no fundamento da preveno do crime do artigo 8. da CEDH). O princpio do caso
julgado e do caso decidido da condenao (no impugnada) foi estabelecido no acrdo Sergey
Zolotukhin v. Rssia (GC), de 10/2/2009, que decidiu sobre uma situao em que os mesmos
factos foram submetidos a um procedimento criminal depois de o arguido ter sido sujeito a um
procedimento administrativo que terminou com a imposio de uma sano de 3 dias de
deteno aplicada por um tribunal. O TEDH concluiu pela violao do artigo 4. do protocolo 7.
em virtude de se tratar de factos idnticos ou substancialmente Iguais, sendo irrelevante a
classificao legal dos mesmos (the Court takes the view that Article 4 of Protocol No. 7 must be
understood as prohibiting the prosecution or triai of a second offence in so far as it arises from
identical facts or facts which are substantially the sarne). Este princpio foi, mais recentemente,
tambm aplicado numa situao em que o arguido foi submetido a um procedimento criminal
depois de ter sido julgado num processo administrativo que terminou com uma coima aplicada
por uma autoridade administrativa (acrdo Tsonyo Tsone v. Bulgria (N. 2), de 14/1/2010).

22

Doutrina
III.

De acordo com a jurisprudncia do TJ, os direitos fundamentais do visado num processo

sancionatrio da ordem jurdica da Unio Europeia so: (1) o direito a uma audincia diante da
autoridade administrativa, (2) o direito no auto-inculpao, (3) o direito fundamentao das
decises, (4) o direito de acesso a documentos, (5) o direito representao legal, que inclui o
direito confidencialidade da comunicao entre o advogado e o cliente, e (6) o direito de acesso
a um tribunal independente e imparcial num tempo razovel. Estes direitos foram vertidos para
os artigos 41. e 47. da Carta dos direitos funda mentais e, mais especificadamente, para o
Regulamento do Conselho n. 112003, de 16/12/2002, e o Regulamento da Comisso n.
773/2004, de 7/4/2004, que j foi alterado pelo Regulamento n. 1792/2006, 23/10/2006, e pelo
Regulamento n. 622/2008, de 30/6/2008.
Doutra banda, os queixosos tambm tm um direito processual a intervir e defender os
seus interesses legtimos no processo sancionatrio (caso BAT e Reynolds v. Comisso, 142 e
156/84), incluindo o direito de ser ouvidos se a autoridade administrativa entender que o caso
deve ser arquivado (caso Guerin Automobiles v. Comisso, C-282/95 P) e o direito a uma deciso
devidamente fundamentada de arquivamento (caso Automec II, T-24/90 e, para casos de no
fundamentao adequada de arquivamento, caso BEUC v. Comisso, T-37/92, e caso BEMIM v.
Comisso, T-114/92). Os referidos Regulamento do Conselho n. 1/2003 e Regulamento da
Comisso n. 773/2004 consagraram os direitos dos queixosos ou terceiros interessados.
Estes direitos dos visados e dos queixosos podem ser invocados no s diante das
instncias judiciais europeias, mas tambm diante das instncias judiciais nacionais, quando
estas tenham competncia para aplicar lei da Unio Europeia (caso Steffensen, C-276/01, sobre o
direito a uma segunda anlise pericial). O direito a uma audincia diante da autoridade
administrativa foi sintetizado no caso Michelin v. Comisso, 322/81, nos seguintes termos:
A necessidade de ter em conta os direitos da defesa um princpio fundamental da lei
comunitria que a Comisso deve observar nos processos administrativos que possam levar
imposio de sanes sob as regras da lei da concorrncia previstas no Tratado. A sua
observncia requer inter alia que a empresa visada possa ter tido a possibilidade de exprimir
efectivamente os seus pontos de vista sobre os documentos usados pela Comisso para
fundamentar a sua alegao de uma violao.
O direito de audincia consubstancia-se em duas vertentes: por um lado, o visado deve ser
notificado de forma exacta e completa dos factos existentes contra ele (caso Pases Baixos v.
Comisso, 48/90 e 66/90, e mais recentemente, caso Mediocurso Estabelecimento de Ensino
23

Doutrina
Particular Lda, v. Comisso, C-462/98 P); por outro lado, o visado deve ter a possibilidade de
comentar toda a informao tida em considerao pela autoridade administrativa para motivar a
sua deciso (caso Hoffmann-La Roche v. Comisso, 85/76). J o nus da prova de que a
informao necessria foi comunicada ao visado cabe autoridade administrativa (caso Al-Jubail
Fertiliser v. Conselho, C-49/88).
O direito de audincia diante da autoridade administrativa est expressamente
consagrado no artigo 27., n. 1, do Regulamento do Conselho n. 1/2003 e regulado em detalhe
nos artigos 10. e 11. (audio escrita do visado) e nos artigos 12. e 14. (audio oral do
visado) do Regulamento da Comisso n. 773/2004. O direito resume-se na afirmao de
princpio de que A Comisso deve, nas suas decises, tratar somente de objeces que as partes
(...) puderam comentar (The Commission shall, in its decisions, deal only with objections in
respect of which the parties (...) have been able to comment).
O direito de acesso aos documentos representa uma consequncia do direito de audincia
(casos Pases Baixos e Van der Wal v. Comisso, C-174/98 P e C-189-98 P). Este direito s existe
se os documentos forem relevantes e a sua no revelao puder ter influenciado o curso do
processo e o contedo da deciso administrativa em desfavor do visado (caso Pases Baixos v.
Comisso, 58194, e caso Solvay, T-30/91). Em caso de dvida sobre se o documento ou no
relevante, cabe ao visado pela deciso administrativa provar essa relevncia (caso Van
Landewyck v. Comisso, C-208/15 e C-218/78), podendo essa relevncia verificar-se apenas em
relao a parte dos documentos (caso Verein fr Konsummentinformation v. Comisso, T-2/03).
O dever de revelao inclui no apenas os documentos incriminatrios, mas tambm os
documentos exoneratrios de responsabilidade do visado (caso Alborg Portland AIS e outros v.
Comisso, C-204, 205, 211, 213, 217 e 219/00 P). A no revelao de certos documentos no pe
necessariamente em causa a deciso administrativa, salvo se ela s pudesse ser tomada com
base nesses documentos (caso AEG v. Comisso, 107/82). Contudo, a revelao de documentos
no deve prejudicar o segredo profissional, pelo que a autoridade administrativa no deve
fundamentar a sua deciso em documentos cuja revelao esteja vedada por fora do segredo
profissional (caso Blgica v. Comisso, 234/84, e caso AKZO v. Comisso, C-62/86).
A ocultao de documentos confidenciais tem consequncias diversas, consoante se trate
de documentos incriminatrios ou exoneratrios (acrdo do TPI, de 27/9/2006, T-314/01, que
desenvolve o acrdo do TJ, de 18/5/1982, processo 155/79). A ocultao de documentos
exoneratrios, isto , que poderiam ilibar o arguido, s viola o direito de defesa se o arguido
provar que a deciso administrativa teria sido diferente se ele tivesse tido acesso aos
documentos durante o processo administrativo (if it is shown that the administrative procedure
24

Doutrina
might have had a different outcome if that undertaking had had access to the documents in
question during that procedure). No caso de o documento exoneratrio se encontrar no
processo da autoridade administrativa, irrelevante o modo como procedeu o arguido durante o
processo administrativo. No caso de o documento exoneratrio no se encontrar no processo da
autoridade administrativa, s se verifica violao do direito de defesa quando o arguido requereu
expressamente o acesso ao mesmo e ele foi recusado. Se o documento exoneratrio no se
encontrar no processo administrativo e o arguido no tiver requerido esse documento, no h
violao do direito de defesa (where the exculpatory documents in question are not in the
Commission 's investigation file, an infringement of the rights of the defence may be found only if
the undertaking expressly asked the Commission for access to those documents during the
administrative proce dure, failing which its right to put forward that plea is barred in any action
for annulment brought against the final decision).
A ocultao de documentos incriminatrios, isto , que foram utilizados para fundamentar
a imputao, viola o direito de defesa independentemente da iniciativa do arguido, desde que se
verifiquem duas condies cumulativas: 1. Se no houver outros documentos no processo que
sirvam de fundamento da deciso da autoridade administrativa, e 2. se ficar provado que a
autoridade administrativa teria concludo diferentemente se tivesse sido afastado o referido
documento confidencial. Esta condio uma condio de relevncia lgica do documento para
a fundamentao da deciso administrativa. Aquela condio uma condio axiolgica que
consubstancia o contedo mnimo do direito de defesa, em tudo semelhante condio
colocada pelo acrdo do TEDH Kostovski v. Pases Baixos e, posteriormente, tomada como
ltimo e derradeiro crivo para a restrio do direito de defesa pelo TEDH e at pela Assembleia
Parlamentar do Conselho da Europa. Se a fundamentao da deciso administrativa no permitir
apurar quais os factos baseados em documentos confidenciais, h violao do direito de defesa,
devendo ser cominada essa violao com a sano da nulidade sanvel.
O direito de acesso ao processo e aos documentos est hoje expressamente consagrado
no artigo 27., n. 2, do Regulamento do Conselho n. 1/2003, sob reserva do interesse legtimo
das empresas na proteco dos segredos comerciais, e mais amplamente nos artigos 15. e 16.
do Regulamento da Comisso n. 773/2004, que incluem tambm "outra informao
confidencial. O considerando 13. deste Regulamento esclarece o que deve entender-se por
outra informao confidencial: trata-se de informao diferente de segredos comerciais, que
pode ser considerada como confidencial, na medida em que a sua revelao poderia prejudicar
significativamente uma empresa ou pessoa. As empresas inspeccionadas podem tambm ficar,
depois de findar a inspeco, com cpia das inquiries em que os seus representantes
25

Doutrina
participaram (artigo 4., n. 2, do Regulamento da Comisso n. 773/2004). Por outro lado, o
artigo 27., n.s 3 e 4, do mesmo Regulamento do Conselho prev o direito dos autores das
denncias e de outros terceiros interessados de se pronunciarem sobre a posio da
Comisso, com conhecimento de causa do processo, sempre sob ressalva da proteco dos
segredos comerciais. Este direito detalhadamente regulado nos artigos 7. e 8. do
Regulamento da Comisso n. 773/2004, a que acresce o direito de participar na audincia oral
previsto no artigo 6., n. 2.
O direito fundamentao das decises administrativas ainda um corolrio do direito de
audincia, uma vez que dele decorre que a autoridade administrativa deve demonstrar que
tomou em considerao os argumentos apresentados pelos visados, o que lhes permite
impugnar a deciso, bem como permite ao Tribunal exercer uma funo de controlo da
legalidade da deciso. Se a deciso da autoridade administrativa no for suficientemente precisa
nos seus fundamentos de modo a permitir o exerccio dos direitos de impugnao, ela padece de
um vcio (caso Alemanha v. Comisso, 24/62).
O direito fundamentao das decises administrativas est hoje previsto em particular
para a deciso de arquivamento da queixa, nos termos do artigo 7., n. 1, do Regulamento da
Comisso n. 773/2004 (it shall inform the complainant of its reasons). O direito representao
legal (caso Demont v. Comisso, 115/80), que inclui o direito confidencialidade da comunicao
entre o advogado e o cliente, foi reconhecido com duas restries: (1) ele no inclui os
advogados que tenham uma relao laboral com o cliente, isto , que sejam empregados do
cliente; (2) ele s inclui as comunicaes mantidas com vista defesa dos interesses do cliente
(caso AM & S Europa v. Comisso, 155/79, e caso Hilti v. Comisso, T-30/89).
O direito representao legal est hoje consagrado no artigo 14., n. 1, do Regulamento
da Comisso n. 773/2004.
O direito no auto-inculpao foi consagrado no caso Orkem v. Comisso, C-374/87, que
incidiu sobre o artigo 11. do Regulamento n. 17/62. O TJ decidiu que as pessoas colectivas no
tinham um direito absoluto no auto-inculpao em processo no penal por infraco de
natureza econmica.
O direito de guardar silncio s pode ser reconhecido a uma empresa destinatria de uma
deciso de pedido de informaes na acepo do artigo 11., n. 5, do Regulamento n. 17/62,
na medida em que esta seja obrigada a fornecer respostas atravs das quais seja levada a admitir
a existncia da infraco cuja prova cabe Comisso. No mais, as empresas so obrigadas a
entregar documentos e a prestar informaes, mesmo que aqueles documentos e estas
informaes possam vir a ser utilizadas para provar uma infraco. O TJ utilizou como argumento
26

Doutrina
a circunstncia de data o TEDH no ter ainda reconhecido esse direito, o que veio a suceder em
1993 com o caso Funke v. Frana. Mais tarde, no caso Mannesmanrhen-Werke AG v. Comisso,
T-112/98, o TPI concretizou o mbito das questes no abrangidas pelo direito de defesa: a
resposta a questes factuais da Comisso e a satisfao de pedidos de documentos prexistentes. O visado pode sempre provar que as informaes pedidas e os documentos
transmitidos tm um significado jurdico distinto daqueles que lhe deu a Comisso, pelo que o
seu direito de defesa est ainda assegurado. Por exemplo, so de natureza a obrigar uma
empresa a confessar a sua participao num acordo ilegal contrrio s regras comunitrias de
concorrncia e, portanto, constituem uma violao dos direitos de defesa as questes pelas quais
a Comisso convida uma empresa a descrever o objectivo das reunies em que teria participado
e as decises tomadas durante essas reunies, quando claro que a Comisso suspeita que o
objectivo dessas reunies foi a celebrao de acordos sobre os preos de venda, susceptveis de
impedir ou restringir o jogo da concorrncia. No caso PVC II, Limburgse Vinyl, C-238/99 P, o TJ
considerou que apenas a deciso de pedido de informao acompanhada de um elemento
coercivo poderia violar o direito ao silncio, pelo que nem a resposta voluntria do visado nem a
recusa da resposta implicavam qualquer violao do dito direito.
Ainda que as respostas possam induzir a uma confisso, a deciso final da autoridade
administrativa s fica prejudicada pelo recurso efectivo s respostas do visado como fundamento
da deciso. No caso Comisso v. SGL Carbon, C-301/04 P, o TJ manteve esta jurisprudncia,
considerando que ela no era prejudicada pelos princpios resultantes da nova jurisprudncia do
TEDH. Ao revogar a deciso do TPI recorrida, o TJ considerou que as empresas continuam
obrigadas a entregar Comisso documentos, que constituam informao que exista
independentemente da sua vontade.
Esta jurisprudncia foi ainda recentemente confirmada pelo acrdo do TJ, de 26/9/2009,
proferido no caso ErsteBank e outros v. Comisso, C-125, 133, e 137/07 P, (sobre a
incompatibilidade desta jurisprudncia do TJ com a jurisprudncia do TEDH, RICHARD GORDON,
2007: 10.42, TAKIS TRIDIMAS, 2009: 375 a 377, e VNIA RAMOS, 2010: 183 a 187, mas em
sentido diverso, MARIA REIS SILVA, 2007: 68 e 69, e HELENA MARTINHO, 2010: 166 a 172).
O direito no auto-inculpao mencionado presentemente no pargrafo 23. do
Regulamento do Conselho n. 1/2003, segundo o qual as empresas no podem ser foradas a
admitir que cometeram uma infraco, mas so de qualquer forma obrigadas a responder a
perguntas de natureza factual e a exibir documentos, mesmo que essas informaes possam ser
utilizadas para determinar que elas prprias ou quaisquer outras empresas cometeram uma
infraco.
27

Doutrina
Acresce que o artigo 2. do referido Regulamento prev expressamente o nus do
queixoso e da autoridade administrativa da prova das infraces.
O princpio da tutela judicial inclui no apenas a fixao das regras sobre a competncia
dos tribunais, mas tambm a definio detalhada das regras de processo (caso Pontin, C-63/08).
Mas esse direito no absoluto e pode ser limitado, designadamente pela obrigatoriedade de
uma tentativa prvia de conciliao extrajudicial (caso Ressaiba Alassini e outros v. Telecom Italia
SPA, casos juntos C-317/08, C-318/08, C-319/08 e C-320/08).
A tutela judicial tem de ser tempestiva (caso Limburgse Vinyl Maatschappij (LVM) v.
Comisso e outros, C-238, 244, 245, 247, 250-252 e 254/99 P). Por exemplo, a pendncia de um
caso no TPI durante cinco anos e meio viola o dito princpio (caso Baustahlgererbe GmbH v.
Comisso, C-185/95 P).
A quebra de direitos da defesa pela autoridade administrativa pode ser sanada na fase
contenciosa pelo tribunal, se essas violaes no tiverem prejudicado os interesses do visado
(caso Hoffmann-La Roche v. Comisso, 85/76).
O princpio da tutela judicial tem ainda como corolrios a garantia do caso julgado, em
relao qual o direito comunitrio reconhece excepes baseadas nas seguintes circunstncias:
o facto foi cometido no territrio nacional, o facto representa uma violao da segurana
nacional ou outro valor idntico ou o facto foi cometido por um funcionrio civil nacional (artigo
7. da Conveno sobre a proteco dos interesses financeiros da Comunidade Econmica, e
artigo 55. da conveno de implementao do acordo de Schengen). No caso de buscas, o
princpio da tutela judicial condensa-se na faculdade de o tribunal nacional controlar a
proporcionalidade da medida requerida pela Comisso (caso C-94/00, Roquette Freres SA, que
interpreta os famosos casos 46/87 e 227/88, Hoechst), com base na jurisprudncia do TEDH
Funke v. Frana, Camenzind v. Sua, e Colas Est v. Frana, expressamente invocados no
pargrafo 49 do acrdo. Mas o tribunal nacional no tem de conhecer os meios de prova que
sustentam o pedido da Comisso, pois esta tem apenas de descrever os fundamentos razoveis
(reasonable grounds) da existncia de uma infraco.
A busca domiciliria foi consagrada no artigo 21. do Regulamento do Conselho n.
1/2003, cujo considerando n. 26 justificou esta medida coerciva nos seguintes termos: Alm
disso, a experincia demonstrou que h casos em que os documentos profissionais so
guardados no domiclio dos dirigentes e dos colaboradores das empresas. A fim de preservar a
eficcia das inspeces, ser por conseguinte necessrio permitir que os funcionrios e outras
pessoas mandatadas pela Comisso tenham competncia para aceder a todos os locais onde
possam encontrar-se documentos profissionais, incluindo os domiclios privados. O
28

Doutrina
considerando acrescenta que: O exerccio desse poder dever todavia ficar sujeito interveno
da autoridade judicial, que pode pedir Comisso informaes adicionais que necessita para
levar a cabo o seu controlo e na ausncia das quais pode recusar a autorizao". Nos termos do
artigo 21., n. 3, o controlo judicial nacional incide apenas sobre o carcter no arbitrrio e no
excessivo da medida coerciva, no incluindo a necessidade da inspeco, nem podendo exigir
que lhe sejam apresentadas informaes que constem do processo da Comisso.

IV.

No direito alemo, os direitos processuais fundamentais (Justizgrundrechte) so o direito

de acesso ao tribunal (Rechtsweggarantie) previsto no artigo 19., n. 4, da GG, o princpio do juiz
natural ou legal (gesetzliche Richter) previsto no artigo 101. da GG, e os princpios da audincia
(Rechtliches Gehhr), da legalidade das penas e do caso julgado, previstos no artigo 103. da GG.
Mais relevantes para o mbito do processo contra-ordenacional so o primeiro e o quarto
princpios.
A competncia sancionatria da autoridade administrativa funda-se no pensamento da
auto-sujeio do visado (Selbstunterwerfung des Betroffenen, na expresso consagrada na
doutrina, como se v em GHLER, anotao 10. ao 35., e KK-LAMPE, anotao 2. ao 35.).
Os princpios de acesso ao tribunal e da audincia so, pois, garantidos, mas a ttulo
secundrio.
A aplicao dos institutos do processo penal no processo contra-ordenacional obedece ao
princpio da proporcionalidade. Por um lado, as medidas intrusivas na privacidade e as medidas
restritivas da liberdade no so, em regra, admissveis, salvo casos excepcionais. Por exemplo, a
privao da liberdade (Freiheitsentziehung) admissvel no processo contra-ordenacional com
autorizao de um juiz, mas a priso preventiva (Verhaftung) est vedada no processo contraordenacional por fora do 104., n. 2, da GG (FRISCH, anotao 2. ao 46.). Por outro lado,
as regras que visam promover a defesa do arguido no processo penal podem ser interpretadas
de forma menos exigente quando sejam aplicadas no processo contra-ordenacional (GHLER,
anotao 10. ao 46.).
Mas quando a lei imponha deveres de colaborao e informao, os elementos de prova
obtidos desta forma fora do processo contra-ordenacional no podem ser valorados contra si no
processo

contra-ordenacional.

De

acordo

com

deciso

fundamental

do

Bundesverfassungsgericht de 1981, desconforme com a Constituio a obrigao de, atravs da

prpria declarao, ter de fornecer a condio para uma condenao penal ou a aplicao de
29

Doutrina
sanes correspondentes (durch eigene Aussage die Voraussetung fr eine strafgerichtliche
Verurteilung oder die Verhngung entsprechender Sanktionen liefern zu mssen), expresso que
a doutrina tem entendido como referindo-se ao processo contra-ordenacional (ROLF STRNER,
1981: 1759). Na sntese de GHLER, Na medida em que fora do processo contra-ordenacional
deveres administrativos e compulsrios de informao e cooperao atinjam o arguido e,
portanto, ele no beneficie do direito ao silncio, os conhecimentos adquiridos deste modo no
podem ser valorados no processo contra-ordenacional a seu desfavor (ver especialmente no
direito tributrio e no direito da concorrncia) (Soweit den Betroffenen ausserhalb des
Bussgeldverfahrens erzwingbare verwaltungsrechtliche Auskunfts und Mitwirkungspflichten
treffen und ihm insoweit kein Aussageverweigerungsrecht zusteht, drfen die auf diese Weise
erlangten Kenntnisse im Bussgeldverfahten nicht zu seinem Nachteil verwertet werden (vgl.
lnsbesondere im Steuer und Kartellrecht). A mesma soluo deve valer para o caso de o
arguido ter um direito de recusar a colaborao e no ter sido advertido desse direito. Mais: se
no decurso da prestao do depoimento de uma testemunha se verificarem indcios da sua
comparticipao numa contra-ordenao ou se forem colocadas questes que visam averiguar a
sua comparticipao numa contra-ordenao, ela deve ser constituda arguida e advertida do seu
Schweigerecht e ser ouvida nessa qualidade (GHLER, anotaes 8. e 15. ao 55., e anotaes
4. e 16. ao 59., e KK-WACHE, anotao 15. ao 55.).
Dito de outro modo, no caso de deveres obrigatrios de colaborao e informao, o
princpio da proibio da auto-inculpao exige ou o reconhecimento de um direito de recusa de
depoimento ou o estabelecimento de uma proibio de prova (como diz ROLF STRNER, Bei
erzwingbaren

Aufkiirungspflichten...verlangt

der

Schutz

vor

Selbstbelastung

entweder

Aussageverweigerungsrechte oder strafprozessuale Verwertungsverbote, dando o exemplo do

46. V da anterior verso da Gesezt gegen Wettbewerbsbeschrnkungen, de 1957, que
corresponde hoje ao 59. (5) da mesma GWB, na verso de 1998).
Com efeito, diz o n. 5 do pargrafo 59. da GWB, os obrigados a informao podem
recusar a informao s perguntas cuja resposta os colocaria, a eles prprios, ou aos familiares
descritos no pargrafo 383. nmero 1 a 3 do Cdigo de Processo Civil, sob perigo de perseguio
criminal ou de um processo segundo a lei das contra-ordenaes (Zur Auskunft Verpflichtete
knnen die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung sie selbst oder
Angehrige, die in 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozessordnung bezeichnet sind, der Gefahr
strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten
aussetzen wrde ).

30

Doutrina
Portanto, na falta de uma previso expressa do direito de recusa de depoimento do
suspeito da prtica de contra-ordenao, vale a regra da proibio de prova. Esta proibio de
prova funciona preventivamente como uma verdadeira Chinese wall, no sentido de uma
barreira tica e jurdica entre diferentes divises da uma instituio para evitar o conflito de
interesses. Isto , a prova inculpatria fornecida pelo sujeito a deveres de colaborao e
informao no pode ser usada contra ele num processo administrativo sancionatrio.
A posio do Bundesverfassungsgericht foi duplamente restringida.
Por um lado, o princpio da proibio da auto-inculpao e o direito ao silncio
(Auskunftsverweigerungsrecht) no foram reconhecidos no caso de pessoas colectivas, com base
no argumento de que o direito de no auto-inculpao decorre da dignidade da pessoa humana
e, portanto, no aproveita pessoa colectiva (sentena do Bundesverfassunsgericht de
26/2/1997, mas com a crtica da doutrina, como nota GOLLWITZER, 2005: 422).
Por outro lado, na sua recente deciso de 15/10/2004, o Bundesverfassungsgericht
confirmou a interpretao restritiva do 393 I 2 da AO feita pelo Bundesgerichtshof no sentido
de que a proibio da auto-inculpao do contribuinte no inclui os crimes gerais (como por
exemplo a falsificao de documentos) cometidos em unidade processual com a infraco fiscal.
A proibio de auto-inculpao do contribuinte s inclui os crimes e as contra-ordenaes fiscais.
O argumento do Tribunal Constitucional alemo este: o contribuinte tem o dever de
informar, mas esta obrigao no tutelada por uma sano, pelo que no deve valer qualquer
proibio de prova em relao informao obtida do contribuinte. Isto , sempre que o dever
de prestar informaes seja imposto sem a ameaa de uma sano para a sua violao, as
informaes obtidas do obrigado no esto sujeitas proibio de prova. Destarte, o Tribunal
adaptou a doutrina j sustentada no referido texto fundamental de ROLF STRNER (1981: 1761).
Acresce que, no entendimento do TC alemo, a interpretao restritiva de uma regra de
proibio de prova no viola a proibio de analogia do artigo 103 II da GG, uma vez que esta no
incide sobre normas processuais relativas valorao da prova, e o princpio da confiana que
flui do artigo 20 III da GG no se ope reduo teleolgica da referida previso legal da AO.

V.

As solues processuais dos regimes especiais tm, em alguns casos, provado bem, do
ponto de vista preventivo dos fins das coimas, sendo mais eficazes do que as do RGCO. So
exemplos disso mesmo: 1. o reforo da posio processual da autoridade administrativa, por via
do reconhecimento dos poderes processuais previstos nos artigos 228., 230. e 231. do RGICSF,
31

Doutrina
artigo 416. do CVM, artigo 51. da LC e os artigos 230. e 233. do DL n. 2/2009; 2. A imposio
do pagamento de juros de mora pela coima desde a data da notificao da deciso
administrativa no caso de improcedncia da impugnao judicial, como j se prev no artigo 53.
da Lei n. 50/2006; 3. o efeito meramente devolutivo da impugnao judicial, como ocorre no
caso do recurso previsto no artigo 79. do Decreto-Lei n. 28/84, de 20/1 (decises
condenatrias em coima inferior a 300.000$00), no artigo 207. do CDADC (decises
condenatrias em coima inferior a 80.000$00), no artigo 187., n. 1, do CE (quaisquer decises
condenatrias) ou nos artigos 99., 211., 212., 217. e 227. do RGICSF, aprovado pelo
Decreto-Lei n. 298/92, de 31/12 (decises condenatrias em sanes acessrias); 4. o efeito
suspensivo do recurso para o TR quando tiver sido prestada uma garantia em certo prazo, salvo
prova de impossibilidade financeira de o fazer, como prev o artigo 84. do RGIT; 5. o controlo
hierrquico do arquivamento administrativo, como prev o artigo 77., n. 2, do RGIT; 6. o
alargamento do princpio da oportunidade, sobretudo atravs de solues informais de diverso
do processo comum contra-ordenacional, como as formas de processo sumarssimo ou de
advertncia, com vista a fazer observar o comportamento devido pelo arguido no mais curto
prazo, com ou sem sano pecuniria consensual, mas visando sempre a compliance do
programa normativo; e o 7. O pagamento da coima e das custas com os valores apreendidos,
como prev o artigo 215. do RGICSF, na falta de uma Erzwingungshaft, como prev o 96. da
OWIG.
O papel subsidirio dos preceitos reguladores do processo criminal no processo de
contra-ordenaes foi reforado com a reforma do RGCO de 1995. Est em causa, no apenas a
autonomia cientfica do direito das contra-ordenaes, mas at o prprio princpio da
Funktionstchtigkeit der Strafrechtspflege.
Impe-se o regresso regra da admissibilidade da reformatio in pejus, quer na
impugnao judicial, quer no recurso para o TR, como sucede nos regimes do artigo 75. da Lei
n. 50/2006, de 29/8, e do artigo 222., n. 1, al. f), do RGICSF. Por outro lado, a produo de
prova no pode estar dependente da vontade das testemunhas. indispensvel a
regulamentao especfica da quebra do segredo profissional, da busca domiciliria (como no
artigo 215. do RGICSF e artigo 21. do Regulamento n. 1/2003) e dos meios coercivos para
garantir a presena da testemunha nas diligncias probatrias. Esta regulamentao h-de ser
mais restritiva do que a do CPP, em virtude do princpio da proporcionalidade.
Urge uma reforma do processo de contra-ordenaes que siga duas linhas orientadoras: a
primeira a da autonomizao do processo contra-ordenacional em relao ao processo penal; a
segunda a da compatibilizao do RGCO com as solues mais eficientes dos regimes
32

Doutrina
processuais especiais. Em nome da concretizao prtica do princpio da igualdade e da garantia
eficaz da Funktionstchtigkeit der Strafrechtspflege.

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Doutrina

Os direitos de audio e de defesa no processo das contra-ordenaes1

Art. 32., n. 10 da Constituio da Repblica

Publicado na Revista do Centro de Estudos Judicirios, 2. semestre 2010, n. XIV, pp. 293 a 332

Antnio Leones Dantas

I.
1.

O Direito de Mera Ordenao Social foi introduzido no sistema jurdico portugus

em 1979 atravs do Decreto-Lei n. 232/79, de 24 de Julho2, no contexto da Reforma Penal

que se veio a concretizar em 1982, onde aquele diploma foi substitudo pelo Decreto-Lei n.
433/82, de 27 de Outubro, que define o regime geral em vigor daquele ramo do direito3 4 5.
introduo daquele Direito esto subjacentes preocupaes de natureza polticocriminal que se centralizam na afirmao de que aquele novo ramo do sistema sancionatrio
pblico estaria vocacionado para dar ateno a certas reas de interveno de que,
nomeadamente pela sua componente social, o Estado se no podia alhear, como a tutela do

Este texto reproduz de forma quase integral os pontos III a VIII do parecer do Conselho Consultivo da

Procuradoria-Geral da Repblica n. 23/2010, de 28 de Outubro de 2010, relatado pelo signatrio.

2

Sobre os fundamentos doutrinrios deste diploma e do Direito das Contra-ordenaes, cfr. o prembulo

daquele Decreto-Lei e EDUARDO CORREIA, Direito Penal e Direito de Mera Ordenao Social, Direito Penal
Econmico e Europeu, Textos Doutrinrios Volume 1, Coimbra Editora, 1998, pp. 3 e ss.
3

Com as alteraes decorrentes do Decreto-Lei n. 356/89, de 17 de Outubro, do Decreto-Lei n. 244/95,

de 14 de Setembro e Lei n. 109/2001, de 24 de Setembro, designado no texto por regime geral e a que se
referem todas as disposies legais sem indicao de origem.
4

Sobre o Direito das Contra-ordenaes e a sua relao com o Direito Penal, cfr. FIGUEIREDO DIAS, Direito

Penal Parte Geral, Tomo I, Coimbra Editora, 2004, pp. 144 e ss. e AMRICO A. TAIPA DE CARVALHO, Direito
Penal, Parte Geral, Publicaes Universidade Catlica, 2003, pp. 147 e ss.
5

Reproduzem-se, com alteraes, os pontos II.1, II.2, II.4 e II.5, do parecer deste conselho n. 84/2007, de

28 de Fevereiro de 2008, publicado in Dirio da Repblica, 2. Srie de 7 de Abril de 2008.

41

Doutrina

ambiente, aspectos diversos da economia nacional ou uma interveno preventiva na rea dos
direitos dos consumidores6.
Tratar-se-ia de reas carentes de tutela jurdica de carcter sancionatrio e finalidades
preventivas nas quais, de acordo com as valoraes ento dominantes, no se justificava uma
resposta penal, j ento orientada para uma interveno de ultima ratio, conforme apontava o
disposto no artigo 18. , n. 2, da Constituio de 19767.
Tal como se referia no prembulo do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, A
necessidade de dar consistncia prtica s injunes normativas decorrentes deste novo e
crescente intervencionismo do Estado, convertendo-as em regras efectivas de conduta,
postula naturalmente o recurso a um quadro especfico de sanes.
Surgia assim um novo ramo do direito sancionatrio, autnomo do Direito Penal, como
forma de garantir o princpio da subsidiariedade da interveno penal, permitindo reservar o
uso daquele direito para as situaes em que estivessem em causa os interesses colectivos
mais relevantes.
A autonomia do Direito das Contra-ordenaes face ao Direito Penal surge, assim, como
uma das justificaes da prpria existncia deste ramo do direito e vai materializar-se na
conformao de solues de natureza substantiva e processual diversas das vigentes naquele.
O Direito das Contra-ordenaes mantm, contudo, profundas ligaes ao Direito Penal,
que se materializam na existncia de mltiplas solues normativas comuns criadas no espao
da dogmtica penal e que se fundamentam no facto de, tal como aquele, fazer parte do
direito sancionatrio de carcter punitivo que tem aquele ramo do direito como paradigma.
No admira, por isso, que o Direito Penal tenha sido definido como direito subsidirio,
nos termos do artigo 32. do Regime Geral e que, coerentemente, o Cdigo de Processo Penal
seja direito subsidirio, no que se refere ao regime processual, por fora do disposto no artigo
41. do mesmo regime.

COSTA PINTO, O Ilcito de Mera Ordenao Social e a Eroso do Princpio da Subsidiariedade da

Interveno Penal, Direito Penal Econmico e Europeu Textos Doutrinrios, Volume I, Coimbra Editora,
1998. p. 212.
7

COSTA PINTO, Ibidem.

42

Doutrina

Apesar da evoluo que o Direito das Contra-ordenaes sofreu ao longo do seu perodo
de vigncia e da aproximao que se verificou, em algumas reas, ao Direito Penal, mantm-se
ainda o fundamental das linhas estruturantes deste sector do sistema jurdico8.
2.

Por fora do disposto no artigo 41., n. 1, do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de

Outubro, que tem por epgrafe direito subsidirio, sempre que o contrrio no resulte deste
diploma, so aplicveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo
criminal9.
Decorre deste dispositivo a afirmao de que o Cdigo de Processo Penal direito
subsidirio relativamente ao processo das contra-ordenaes, o que pressupe o recurso s
solues normativas daquele cdigo sempre que se constate a inexistncia de soluo prpria
nos quadros do regime especfico das contra-ordenaes.
A importao das solues daquele cdigo no , contudo, directa, devendo passar
sempre que necessrio por um processo de adaptao aos princpios e s solues processuais
prprias do Direito das Contra-ordenaes, de forma a salvaguardar a harmonia do processo e
a afastar disjunes que podem afectar a aplicao do direito.
Nas situaes em que se constate a necessidade de recorrer s solues do direito
subsidirio impe-se, pois, ao intrprete o cuidado de avaliar previamente as solues do
processo penal e a sua articulao com as especificidades do processo das contra-ordenaes,
de forma a respeitar os valores acima referidos, em conformidade com o comando legal
devidamente adaptados, constante daquela norma eventualmente reconstrudos para alm
da sua literalidade de forma a respeitarem a organizao, os valores e as finalidades do regime
processual e substantivo do DMOS10.
S atravs deste processo de adaptao possvel salvaguardar a autonomia do
processo das contra-ordenaes face ao processo penal e respeitar os princpios e os valores
que inspiram as especificidades das solues processuais que consagra.

Sobre a evoluo do Direito das Contra-ordenaes, cfr. COSTA PINTO, obra citada, pp. 215 e ss.

Sobe o artigo 41., n. 1 do Regime Geral, cfr. COSTA PINTO, Acesso de Particulares a Processos de

Contra-ordenao Arquivados, Estudos em Homenagem Professora Doutora Isabel de Magalhes Colao,

Almedina, Volume II, pp. 601 e ss.
10

COSTA PINTO, obra citada, p. 618.

43

Doutrina

3.

Um dos segmentos em que a autonomia do Direito das Contra-ordenaes se

afirma face ao Direito Penal o do regime processual que, apesar das ligaes que mantm
com o processo penal, se distancia do mesmo, quer na estrutura do processo, quer no regime
de mltiplos actos processuais.
De facto, concebido o Direito das Contra-ordenaes como um instrumento de
interveno administrativa de natureza sancionatria no sentido de dar maior eficcia aco
administrativa, o ncleo fundamental dos poderes sancionatrios, quer ao nvel da iniciativa
processual, quer ao nvel decisrio propriamente dito, atribudo Administrao, relegando
a interveno judiciria para um nvel de subsidiariedade.
Incumbe deste modo Administrao o conhecimento das infraces e o respectivo
sancionamento, sendo os tribunais chamados apenas a intervir pela via do recurso de
impugnao, em caso de discordncia dos condenados relativamente s decises proferidas,
em primeiro nvel, pela Administrao.
Os tribunais intervm igualmente em sede de execuo das coimas emergentes das
decises condenatrias, quando no sejam pagas voluntariamente, e em caso de discordncia
de medidas de natureza transitria tomadas pela Administrao ao longo do processo (artigo
55. do Regime Geral).
Costuma falar-se em fase administrativa do processo para designar a interveno
administrativa no mesmo que vai da notcia da infraco deciso propriamente dita,
prevista no artigo 58. do regime geral e em fase do recurso de impugnao, para designar o
conjunto de actos processuais que vo da interposio do recurso deciso do mesmo nos
tribunais (artigos 62. e ss. daquele regime).
Na fase administrativa do processo relevam trs conjuntos de actos relevantes na
ordenao do processo.
Assim, um primeiro momento do processo que vai da notcia da infraco ao
cumprimento do artigo 50.; os actos subsequentes interveno prevista nesta norma
agrupam uma segunda fase do processo, seguindo-se, por ltimo, a deciso final.

4.

Nos termos do artigo 33. do Regime Geral, incumbe s autoridades

administrativas o processamento das contra-ordenaes e a aplicao das coimas e das

sanes acessrias.
As excepes previstas na parte final do mesmo artigo prendem-se com a articulao do
ilcito de mera-ordenao social com o ilcito criminal, dando origem a um conjunto de normas
44

Doutrina

que disciplinam o conhecimento daquele ilcito no processo penal, entre outras, as dos artigos
38. e 39. do mesmo diploma.
Para a prossecuo desta actividade aquele diploma, no seu artigo 41., atribui s
autoridades administrativas o complexo de direitos que materializam os poderes das
autoridades competentes para o procedimento criminal, onerando-as igualmente com o
conjunto de deveres que caracterizam a interveno das autoridades judicirias naquela forma
de procedimento.
Esta transposio dos meios de interveno do processo penal para o processo das
contra-ordenaes vai ao ponto de as prprias autoridades policiais terem no mbito deste
procedimento, nos termos do n. 2 do artigo 48. daquele Regime Geral, direitos e deveres
equivalentes aos que tm em matria criminal.
O processo das contra-ordenaes no conhece, contudo, ao nvel da sua estrutura, a
diferenciao entre impulso processual e deciso que caracteriza o processo penal, nem
conhece a diviso entre fases preliminares e fases subsequentes que se verifica naquela forma
de procedimento.
As autoridades administrativas assumem, deste modo, as tarefas inerentes ao impulso
processual que no Cdigo de Processo Penal esto a cargo do Ministrio Pblico, mas
incumbe-lhes igualmente a competncia decisria do processo.
De facto, conforme referem FIGUEIREDO DIAS e COSTA ANDRADE, O processo
administrativo de carcter sancionatrio referente s contra-ordenaes , neste sentido, uno
e comandado por uma nica entidade: em regra um ente administrativo11.
Por outro lado, o processo das contra-ordenaes no pode ser entendido como uma
forma de processo penal, ao contrrio do que se passava com o processo das contravenes
no domnio do Cdigo de Processo Penal de 1929 e legislao complementar, tendo
autonomia face quela forma de procedimento.
A dimenso administrativa do processo, vulgarmente designada por fase administrativa,
no pode deste modo ser concebida como as fases preliminares de um processo penal, onde o
recurso de impugnao ocuparia o espao que o processo penal atribui audincia de
julgamento.

11

Poderes de superviso, Direito ao Silncio e Provas Proibidas, Superviso, Direito ao Silncio e

Legalidade da Prova, Almedina, 209, p. 50.

45

Doutrina

Aquela fase enquadra o exerccio dos poderes sancionatrios da administrao pblica

de modo pleno, sendo as decises proferidas exequveis, caso no sejam impugnadas,
circunstncia que tem particular relevo na determinao da dimenso do contraditrio exigvel
para este procedimento.
O processo das contra-ordenaes no visa deste modo seleccionar de acordo com
critrios predefinidos os casos que so submetidos a julgamento perante um tribunal, o que
a funo das fases preliminares (inqurito e instruo) do processo penal.
Tambm no possvel equiparar a fase inicial do processo, at ao cumprimento do
artigo 50. do Regime Geral, ao inqurito do processo penal comum, e a fase subsequente ao
cumprimento daquele dispositivo, como uma forma de instruo com o sentido que aquela
fase tm no contexto das fases preliminares do processo penal.
Embora na fase inicial se proceda a uma recolha das provas que existem sobre o facto
potencialmente integrador de uma contra-ordenao e nesse sentido tem alguma semelhana
com o inqurito, o cumprimento do artigo 50. do Regime Geral no assume no contexto do
processo a natureza de um acto decisrio relativo submisso a julgamento perante um
tribunal.
Do mesmo modo, o momento do processo posterior ao cumprimento daquele
dispositivo no pode ser entendido como uma forma de impugnao da deciso acusatria.
Esta realidade projecta-se na ponderao exigida pelo artigo 41. , n. 1, do Regime
Geral das Contra-ordenaes para a adequao das normas prprias do processo penal ao
processo das contra-ordenaes, criando particulares dificuldades na transposio de solues
prprias do processo penal para esta forma de processo.

5.

O artigo 50. do Regime Geral das Contra-ordenaes o espao processual por

excelncia para o arguido ser confrontado com a factualidade que lhe imputada no processo
e respectiva qualificao jurdica.
Dispe aquele artigo:

Artigo 50.
Direito de audio e defesa do arguido
No permitida a aplicao de uma coima ou de uma sano acessria sem antes se ter
assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razovel, se pronunciar sobre a contraordenao que lhe imputada e sobre a sano ou sanes em que incorre.
46

Doutrina

Na sequncia desta audio o arguido pode requerer quaisquer diligncias de prova que
julgue relevantes a bem da sua defesa, que a autoridade administrativa dever deferir, salvo
impertinncia manifesta das mesmas.
A interveno prevista no artigo 50. surge, assim, como um momento fulcral do
processo, situado entre a investigao preliminar e a deciso, assumindo-se como o espao
natural da defesa.
Tal como refere GOMES DIAS, princpio do contraditrio e a contraditoriedade esto
subjacentes ao normativo do art. 50. da lei-quadro e pode mesmo dizer-se que constituem a
trave mestra de qualquer procedimento sancionador, pelo que o desrespeito ou a simples
compresso dos direitos de audincia e de defesa constituem nulidades insuprveis que
afectam a validade do processo e inviabilizam a aplicao correcta de qualquer sano12.
De acordo com o mesmo autor, no pode, por conseguinte, deixar de entender-se que
no processo por contra-ordenao devem ser dadas ao arguido possibilidades de contestar as
provas contra ele recolhidas, de formular a sua defesa, de sugerir diligncias probatrias, de
arrolar testemunhas, etc.13.
O Regime Geral das Contra-ordenaes no especifica uma forma atravs da qual a
audio deva ser efectuada, o que exige que ao arguido seja dado conhecimento da
factualidade que lhe imputada e da respectiva qualificao jurdica.
Tal conhecimento tanto pode ser levado a cabo numa audio formal, como atravs da
notificao de uma pea processual que integre aqueles elementos, ou da notificao dos
elementos do processo que os contenham.
Alguns regimes especiais de contra-ordenaes tm optado pela deduo formal de
uma acusao, utilizando o conceito e os requisitos da acusao do Cdigo de Processo Penal,
que no a natureza e a respectiva funo processual14.

12

Breves Reflexes Sobre o Processo de Contra-ordenao, Contra-ordenaes, Escola Superior de Polcia,

1985, p. 138 e Revista do Ministrio Pblico, Ano 5., Volume 20 Dezembro de 1984, p. 107.
13

Ibidem.

14

Cfr. artigo 221. do Decreto-Lei n. 94-B/98, de 17 de Abril, na redaco emergente do Decreto-Lei n.

251/2003, de 14 de Outubro, que estabelece o regime jurdico do acesso e exerccio da actividade

seguradora, e artigo 219. do Regime Geral das Instituies de Crdito e Sociedade Financeiras, na verso
resultante do Decreto-Lei n. 201/2002, de 26 de Setembro.

47

Doutrina

6.

O Regime Geral das Contra-ordenaes estabelece no seu artigo 50. o direito

audio, nos termos acima referidos, e disciplina no seu artigo 53. o regime da assistncia
por defensor.
Aquele artigo 53. permite que o arguido se faa acompanhar de defensor em todos os
actos processuais em que intervenha e em qualquer fase do processo.
Por sua vez o n. 2 daquele mesmo artigo impe que se nomeie defensor sempre que
as circunstncias do caso revelarem a necessidade ou a convenincia de o arguido ser
assistido.
Na redaco original deste dispositivo referia-se que haveria lugar nomeao de
defensor sempre que qualquer deficincia do arguido que lhe limite a capacidade de defesa
ou a gravidade da infraco o justifiquem.
A gravidade da infraco, que no deixar de ser expressa pela dimenso das coimas
abstractamente previstas, ou pela natureza das sanes acessrias que no caso possam ser
aplicadas, dever ser considerada como ndice de situao onde se justifica a nomeao de
defensor.
Por outro lado, as situaes discriminadas na alnea c) do n. 1 do artigo 64. do Cdigo
de Processo Penal devem igualmente motivar a nomeao de defensor ao arguido.
A nomeao de defensor feita pela autoridade administrativa nos termos do regime
do apoio judicirio - Lei n. 34/2004, de 29 de Junho15, e legislao complementar.

7.

Por fora do disposto no artigo 208. da Lei n. 1/89, de 8 de Julho, a reviso

constitucional dela decorrente entrou em vigor no trigsimo dia posterior ao da sua

publicao no Dirio da Repblica.
Naquela data, a verso que se encontrava em vigor do artigo 50. do Decreto-Lei n.
433/82, de 27 de Outubro, era a redaco original, que coincidia com a do artigo 43. do
Decreto-Lei n. 232/79, de 24 de Julho, que, sob a epgrafe direito de audio do arguido,
estabelecia que no ser permitida a aplicao de uma coima sem antes se ter assegurado ao
arguido a possibilidade de se pronunciar sobre o caso.
J depois da entrada em vigor daquela reviso constitucional foi publicado o Decreto-Lei
n. 356/89, de 17 de Julho, que embora tenha alterado vrios dispositivos do Decreto-Lei n.
433/82, de 27 de Outubro, no introduziu qualquer alterao no contedo do mencionado

15

Alterada pela Lei n. 47 /2007, de 28 de Agosto.

48

Doutrina

artigo 50. daquele diploma, que veio a ter a redaco em vigor na sequncia da publicao do
Decreto-Lei n. 244/95, de 14 de Setembro.
Este diploma aditou quele artigo a referncia necessidade de o arguido se pronunciar
sobre a contra-ordenao que lhe imputada e sobre a sano ou sanes em que incorre,
em vez da referncia ao caso, que constava da verso inicial, condicionando tambm a
aplicao de uma sano acessria a essa audio, quando na verso inicial se falava apenas
da aplicao de uma coima, alm de ter introduzido a referncia ao prazo razovel para a
efectivao da audio.
Conforme resulta do prembulo daquele diploma, o reforo das garantias dos arguidos
era uma das preocupaes que o mesmo visava, tendo sido nesse contexto que se procedeu a
uma explicitao mais rigorosa dos direitos de fundamentais de audincia e de defesa.
A explicitao introduzida dirige-se no forma de efectivao da audio mas ao seu
contedo, integrando no mesmo a dimenso das sanes acessrias que ao caso poderiam
caber.
Alis, a necessidade de ser integrada na audio do arguido a possibilidade de aplicao
de sanes acessrias j estava presente no parecer elaborado na Faculdade de Direito de
Lisboa, da autoria de FERNANDA PALMA e PAULO OTERO, e que em algumas matrias
influenciou aquele diploma.
Referia-se, com efeito, naquele parecer que a consagrao do direito de audincia
prvia do interessado como princpio geral do Direito Administrativo portugus no poderia
deixar de ter reflexos ao nvel do procedimento de aplicao de sanes acessrias pela prtica
de contra-ordenaes.
Trata-se, alis, de uma rea prioritria da sua aplicao, isto sem prejuzo de se
reconhecer a relevncia das situaes de urgncia e de excepo16.

8.

A Lei n. 50/2006, de 29 de Agosto17, no contm dispositivo especfico

relativamente assistncia por defensor ao arguido, sendo consequentemente aplicvel o

16

A Reviso do Regime Legal do Ilcito de Mera Ordenao Social", Revista da Faculdade de Direito,

Volume XXXVII 1996, p. 577.

17

Alterada pela Lei n. 89/2009, de 31 de Agosto que a republicou e que foi objccto das rectificaes

decorrentes da Declarao de Rectificao n. 70/2009, publicada no Dirio da Repblica, 1. Srie de 1 de

Outubro de 2009.

49

Doutrina

disposto no artigo 53. do Regime Geral, acima referido, por fora do disposto no n. 1 do
artigo 2. daquela Lei18, e dedica ao direito de audincia e defesa o seu artigo 49., que do
seguinte teor:
Artigo 49.
Direito de audincia e defesa do arguido
1 O auto de notcia, depois de confirmado pela autoridade administrativa e antes de
ser tomada a deciso final, notificado ao infractor conjuntamente com todos os elementos
necessrios para que este fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a
deciso, nas matrias de facto e de direito, para, no prazo de 15 dias teis, se pronunciar por
escrito sobre o que se lhe oferecer por conveniente.
2 No mesmo prazo deve, querendo, apresentar resposta escrita, juntar os documentos
probatrios de que disponha e arrolar testemunhas, at ao mximo de duas por cada facto,
num total de sete.
3 Consideram-se no escritos os nomes das testemunhas que no rol ultrapassem o
nmero legal, bem como daquelas relativamente s quais no sejam indicados os elementos
necessrios sua notificao.

Em sntese, resulta deste dispositivo que o auto de notcia que tenha dado origem ao
processo notificado ao infractor conjuntamente com todos os elementos necessrios para
que este fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a deciso, nas matrias de
facto e de direito podendo aquele pronunciar-se por escrito sobre o que se lhe oferecer
conveniente.
Por fora do disposto no n. 2, o infractor deve, querendo juntar documentos
probatrios de que disponha e arrolar testemunhas19.
inquirio de testemunhas dedica aquela Lei o seu artigo 50., que na parte que releva
para a presente consulta, do seguinte teor:

18

1 As contra-ordenaes ambientais so reguladas pelo disposto na presente lei e, subsidiariamente,

pelo regime geral das contra-ordenaes.

19

Sobre este artigo 49. da Lei n. 50/2006, de 29 de Agosto, cfr. A. LEONES DANTAS, O Processo das

Contra-ordenaes na Lei n. 50/2006, Regulao em Portugal Novos Tempos, Novo Modelo?, Almedina,
2009, pp. 787 e ss.

50

Doutrina

Artigo 50.
Comparncia de testemunhas e peritos
1 As testemunhas e os peritos devem ser ouvidos na sede da autoridade
administrativa onde se realize a instruo do processo ou numa delegao daquela, caso esta a
possua.
2 As testemunhas podem ser ouvidas pela autoridade policial, a seu requerimento ou
a pedido da autoridade administrativa.
3 ().
4 s testemunhas e aos peritos que no compaream no dia, na hora e no local
designados para a diligncia do processo, nem justificarem a falta no prprio dia ou nos cinco
dias teis imediatos, aplicada pela autoridade administrativa uma sano pecuniria at 5
UC.
5 ().
6 ().
7 No caso em que as testemunhas e os peritos no compaream a uma segunda
convocao, aps terem faltado primeira, a sano pecuniria a aplicar pela autoridade
administrativa pode variar entre 5 UC e 10 UC.
8 ().

As testemunhas so notificadas para comparecerem inquirio nos termos do 43.

daquela Lei20, notificao que igualmente feita ao mandatrio do arguido, nos termos do
artigo 44. do mesmo diploma, e que do seguinte teor:

20

Artigo 43.

Notificaes
1 As notificaes em processo de contra-ordenao so efectuadas por carta registada, com aviso de
recepo, se1npre que se impute ao arguido a prtica de contra-ordenao da deciso que lhe aplique
coima ou admoestao, sano acessria ou alguma medida cautelar, bem como a convocao para este
assistir ou participar em actos ou diligncias.
2 As notificaes so dirigidas para a sede ou para o domiclio dos destinatrios.
3 Se, por qualquer motivo, a carta registada, com aviso de recepo, for devolvida entidade competente,
a notificao reenviada ao notificando, para o seu domiclio ou sede, atravs de carta simples.
4 Na notificao por carta simples dever expressamente constar, no processo, a data de expedio da
carta e do domiclio para o qual foi enviada, considerando-se a notificao efectuada no 5. dia posterior
data ali indicada, cominao esta que deve constar do acto de notificao.

51

Doutrina

Artigo 44.
Notificaes ao mandatrio
1 As notificaes aos arguidos que tenham constitudo mandatrio so, sempre que
possvel, feitas na pessoa deste e no seu domiclio profissional.
2 Quando a notificao tenha em vista a convocao de testemunhas ou peritos, alm
da notificao destes ainda notificado o mandatrio, indicando-se a data, o local e o motivo
da comparncia.
3 Para os efeitos do nmero anterior, o arguido, sempre que arrolar testemunhas,
deve fornecer todos os elementos necessrios sua notificao, designadamente indicar
correctamente a morada e o respectivo cdigo postal relativo a cada uma delas.
4 As notificaes referidas nos nmeros anteriores so feitas por carta registada, com
aviso de recepo, aplicando-se s mesmas o disposto nos n.s 3, 4 e 5 do artigo anterior.

5 Sempre que o notificando se recusar a receber ou assinar a notificao, o agente certifica a recusa,
considerando-se efectuada a notificao.
6 As notificaes referidas nos nmeros anteriores podem ser efectuadas por telefax ou via correio de
electrnico, sempre que haja conhecimento do telefax ou do endereo de correio electrnico do
notificando.
7 Quando a notificao for efectuada por telefax ou via correio electrnico, presume-se que foi feita na
data da e1nisso, servindo de prova, respectivamente, a cpia do aviso onde conste a meno de que a
mensagem foi recebida com sucesso, bem como a data, hora e nmero de telefax do receptor ou o extracto
da mensagem efectuada, o qual junto aos autos.
8 O despacho que ordene a notificao pode ser impresso e assinado por chancela.
9 Constitui notificao o recebimento pelo interessado de cpia de acta ou assento do acto a que assista.
10 As notificaes efectuadas por sin1ples carta registada presumem-se feitas no 3. dia posterior ao do
registo ou no 1. dia til seguinte a esse, quando esse dia no seja til.
11 Havendo aviso de recepo, a notificao considera-se efectuada na data em que ele for assinado e
tem-se por efectuada na prpria pessoa do notificando, mesmo quando o aviso de recepo haja sido
assinado por terceiro presente na sede ou domiclio do destinatrio, presumindo-se, neste caso, que a carta
foi oportunamente entregue quele.
12 Os interessados que intervenham e1n quaisquer procedin1entos contra-ordenacionais nas autoridades
administrativas de fiscalizao ou inspeco ambiental comunicam, no prazo de 10 dias teis, qualquer
alterao da sua sede ou domiclio.
13 A falta de recebimento de qualquer aviso ou comunicao, devido ao no cumprimento do disposto no
nmero anterior, no oponvel s autoridades administrativas, produzindo todos os efeitos legais, sem
prejuzo do que se dispe quanto obrigatoriedade da notificao e dos termos por que deve ser efectuada.

52

Doutrina

Conforme decorre no n. 2 deste artigo, o mandatrio do arguido ainda notificado da

inquirio das testemunhas ou peritos indicando-se a data, o local e o motivo da
comparncia, sendo certo que a notificao feita por carta registada como aviso de
recepo, nos termos do n. 4 do mesmo artigo.
O direito de audio e de defesa consagrado nestes dispositivos implica o direito
pronncia por parte do arguido sobre a factualidade que lhe imputada e respectiva
qualificao jurdica, que resulta do artigo 50. do Regime Geral das Contra-ordenaes a que
acresce, nos termos do artigo 49. da Lei n. 50/2006, os demais elementos para que este
fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a deciso nas matrias de factos e
de direito, meno que abranger todo o conjunto de circunstncias relevantes para a
determinao da sano.
Mas, para alm deste direito ao conhecimento do objecto do processo contraordenacional em sentido amplo, o direito de audio e de defesa implica o direito a intervir no
processo, apresentando provas ou requerendo a realizao das mesmas21.
Importa, contudo, que se tenha presente que a dimenso do contraditrio da produo
da prova requerida pelo arguido em sede de defesa questo diversa e autnoma da
obrigatoriedade de nomeao de defensor ao arguido em certos actos processuais, embora
com ela se possa cruzar.
De facto, a presena do defensor em concretos actos processuais e a possibilidade de
interveno activa nos mesmos inerente a uma certa dimenso do contraditrio e
compatvel com a obrigatoriedade ou no da presena do defensor nesses actos.
A obrigatoriedade de assistncia por defensor prende-se com os efeitos que do acto
podem derivar sobre a situao processual do arguido, e, no caso concreto do processo das
contra-ordenaes com as especialidades do caso que esto subjacentes s situaes em que a
lei impe esse regime de assistncia e que acima foram referidas.
Fora dos casos em que a assistncia por defensor obrigatria, se o acto permitir a
interveno activa do defensor, fica na discricionariedade deste a presena e a interveno em
causa, sem que a ausncia possa pr em causa a validade do acto.

21

SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, Contra-ordenaes Anotaes ao Regime Geral, 4. Edio,

Vislis, 2007, p. 276.

53

Doutrina

II.

1.

Na altura em que entrou em vigor o Decreto-Lei n. 232/79, de 24 de Julho, que

implementou no sistema jurdico portugus o Direito das Contra-ordenaes, vigorava o

Cdigo de Processo Penal de 1929 e legislao complementar, que estruturava as fases
preliminares do processo em bases diversas da estrutura adaptada pelo Cdigo de Processo
Penal de 1987.
instruo preparatria que tem uma funo processual anloga do inqurito do
cdigo de processo em vigor, sucedia-se uma instruo contraditria, oficiosa e obrigatria no
processo de querela e facultativa no processo correccional, que desempenhava uma funo
processual diversa da instruo do cdigo em vigor.
A instruo contraditria, nos termos do artigo 327. daquele cdigo era basicamente
concebida como forma de prosseguir a investigao, agora sob a direco de um juiz e com
uma dimenso de contraditrio, onde o arguido podia requerer a produo das provas que
entendesse relevantes no sentido de abalar os elementos recolhidos na instruo
preparatria22.
O prprio Ministrio Pblico podia tambm requerer a abertura de instruo
contraditria, nos termos do nico do artigo 326. e 328. daquele diploma, referindo os
factos j indiciados e aqueles que importe esclarecer, promovendo as diligncias de prova.
A dimenso contraditria da instruo contraditria resultava dos artigos 330. e 332.
daquele cdigo, que referiam, o primeiro, que aos actos de instruo podero assistir o
agente do Ministrio Pblico, o arguido, o seu defensor e o advogado dos assistentes, sendo
o segundo do seguinte teor:

Artigo 332.
Inquirio das testemunhas em instruo contraditria e contraditas
S o juiz poder inquirir as testemunhas; o agente do Ministrio Pblico, o arguido ou o
seu defensor e o advogado dos assistentes apenas podero requerer que sejam feitas
quaisquer perguntas para completar ou esclarecer os depoimentos.
O juiz far estas perguntas se as julgar necessrias ao esclarecimento da verdade.
22

Sobre a instruo contraditria no Cdigo de Processo Penal de 1929, cfr. CAVALEIRO DE FERREIRA, Curso

de Processo Penal, III, 1958, pp. 168 e ss.

54

Doutrina

nico. As testemunhas podem ser contraditadas, findo o depoimento, e o juiz

ordenar as acareaes que julgar indispensveis.

2.

O Cdigo de Processo Penal de 1987 manteve no mbito das fases preliminares

do processo uma fase de investigao judicial a que deu o nome de instruo, em coerncia
com os princpios que decorrem do artigo 32., n. 4, da Constituio da Repblica, toda a
instruo da competncia de um juiz, e do artigo 20. , n. 1, do mesmo diploma, de que
decorre que a todos assegurado o direito de acesso aos tribunais para defesa dos seus
direitos e interesses legalmente protegidos.
Mas a instruo deste cdigo, nos termos do seu artigo 286., passa a ser facultativa e
transforma-se numa forma de impugnao perante o tribunal da deciso proferida pelo
Ministrio Pblico no termo do inqurito, fase processual esta que veio a concentrar as
funes de natureza investigatrias prvias deciso de submisso a julgamento, conforme
decorre do artigo 262. deste diploma23.
Na sua dimenso investigatria, na fase inicial de vigncia do Cdigo, a instruo
inquisitria tal como o inqurito, mas vai integrar, nos termos do seu artigo 297. e ss., um
debate oral e contraditrio sobre as provas recolhidas no processo o debate instrutrio
onde ainda podero ser produzidos novos elementos de prova, nos termos do artigo 302. do
mesmo diploma.
Por se terem suscitado dvidas sobre a dimenso contraditria de certos actos de
instruo, na reviso do Cdigo de Processo Penal decorrente da Lei n. 59/98, de 25 de
Agosto, foi aditado por esta Lei ao artigo 289. um nmero 2, em que se especificava que fora
do caso previsto no nmero anterior, o arguido, o defensor, o assistente e o seu advogado
apenas podem participar nos actos em que tenham o direito de intervir, nos termos
expressamente previstos neste cdigo, mantendo deste modo, a dimenso no contraditria
da instruo.

23

Sobre a instruo no Cdigo de Processo Penal, cfr. SOUTO DE MOURA, Inqurito e Instruo, O Novo

Cdigo de Processo Penal, CEJ, Almedina, 1988, pp. 116 e ss. e NUNO BRANDO, A Nova Face da
Instruo, Revista Portuguesa de Cincia Criminal, Ano 18., n. 2 e 3 Abril-Setembro de 2008, pp. 227 e ss.

55

Doutrina

O debate sobre a natureza da instruo contraditria ou no dos actos da instruo foi

levado ao Tribunal Constitucional que se pronunciou sobre essa questo no acrdo n.
372/2000, de 12 de Julho de 200024.
De facto, tendo sido arguida a inconstitucionalidade das alneas a) e f) do n. 1 do artigo
61. daquele cdigo, por violao do princpio do contraditrio consagrado no artigo 32. , n.
5, da Lei Fundamental, quando interpretadas em termos de considerar que no conferem ao
arguido e ao seu defensor o direito de estar presente e intervir nos actos de inquirio de
testemunhas por si arroladas, a realizar na fase de instruo, que hajam sido delegados pelo
juiz nos rgos de polcia criminal, o Tribunal pronunciou-se pela no inconstitucionalidade
dessa dimenso normativa daqueles dispositivos.
Na fundamentao desta deciso o Tribunal Constitucional partiu do teor da norma do
artigo 32., n. 5, da Constituio da Repblica, que remete a extenso processual do princpio
do contraditrio para a lei ordinria, uma vez que aquela norma refere estando a audincia
de julgamento e os actos que a lei determinar subordinados ao princpio do contraditrio,
para afirmar:
A Constituio remete assim para a lei ordinria a tarefa de concretizao dos actos
instrutrios que ho-de ficar subordinados ao princpio do contraditrio. A este propsito,
escreveu-se no Acrdo n. 434/87 (j citado) Na determinao dos actos instrutrios que
ho-de ficar subordinados ao princpio do contraditrio goza, assim, o legislador de grande
liberdade. Ele s no pode esquecer que o arguido tem de ser sempre respeitado na sua
dignidade de pessoa, o que implica ser tratado como sujeito do processo, e no como simples
objecto da deciso judicial.
Ou seja, tem sempre de ter presente que o processo criminal h-de ser a due process of
law, a fair process, onde o arguido tenha efectiva possibilidade de ser ouvido e de se defender,
em perfeita igualdade com o Ministrio Pblico. que, como adverte Eduardo Correia, in
Revista de Legislao e Jurisprudncia, ano 114., p. 365, o princpio do contraditrio se traduz
ao menos, num direito defesa, num direito a ser ouvido.
8.2. Pois bem, em face do que antecede, a pergunta relevante ento a de saber se a
interpretao normativa que a deciso recorrida fez das alneas a) e f) do n. 1 do artigo 61.
do Cdigo de Processo Penal- considerando no ser obrigatria a presena do arguido e do seu
24

ln http://www.tribunalconstitucional.pt.

56

Doutrina

defensor nos actos de inquirio de testemunhas por si arroladas, a realizar na fase de

instruo, que hajam sido delegados pelo juiz nos rgos de polcia criminal obsta ou no a
que o processo criminal se mantenha como um due process of law, a fair process, (para
utilizarmos as palavras do Acrdo n. 434/87), onde o arguido tenha efectiva possibilidade
de ser ouvido e de se defender, em perfeita igualdade com o Ministrio Pblico, num
momento prvio a qualquer deciso que o possa afectar.
Cremos, efectivamente, que no.
Tendo o Tribunal referido ainda que:
O ncleo essencial do princpio do contraditrio, tal como vem sendo definido pela
jurisprudncia do Tribunal Constitucional, no ser, in casu, afectado, na medida em que ao
arguido e ao seu defensor seja garantido o direito de, num momento prvio deciso
instrutra, se pronunciar e contraditar os depoimentos em causa.
o que acontece. Na situao que agora objecto dos autos, tal direito (ao
contraditrio), encontra-se efectivamente garantido no seu ncleo essencial, sendo apenas como, bem, nota o Ministrio Pblico diferido o momento do seu exerccio.
Efectivamente, o respeito pelo contraditrio aqui garantido no apenas pelo facto de o
arguido e o seu defensor poderem ter acesso integral aos depoimentos prestados, que so
obrigatoriamente reduzidos a escrito, mas, fundamentalmente, pelo facto de, nos termos do
artigo 302., n. 2, do Cdigo de Processo Penal, o defensor do arguido poder, no incio do
debate instrutrio, contraditar o teor das declaraes anteriormente prestadas pelas
testemunhas ouvidas pela GNR, podendo inclusivamente requerer a produo de prova
indiciria suplementar (incluindo mesmo, se necessrio, uma nova inquirio daquelas
testemunhas) que considere pertinente.
Apesar desta pronncia do Tribunal Constitucional, no mbito da reviso do Cdigo de
Processo Penal decorrente da Lei n. 48/2007, de 29 de Agosto, veio a ser alterado o n. 2 do
artigo 289. do referido cdigo, estabelecendo-se que O Ministrio Pblico, o arguido, o
defensor, o assistente e o seu advogado podem assistir aos actos de instruo por qualquer
deles requeridos e suscitar pedidos de esclarecimento ou requerer que sejam formuladas as
perguntas que entenderem relevantes para a descoberta da verdade.
Reps-se desta forma o contraditrio nos actos de instruo, em termos anlogos
queles que caracterizavam a instruo contraditria do Cdigo de Processo Penal de 1929,
especificando, concretamente o direito de o arguido e do seu defensor assistirem aos actos

57

Doutrina

por si requeridos (ou pelo Ministrio Pblico e pelo assistente) e a uma interveno activa na
realizao dessas diligncias25.

III.

1.

O princpio do contraditrio e da audincia uma das directrizes estruturantes do

processo penal, tendo na sua matriz a ideia de que o juiz no deve levar a cabo a sua
actividade solitariamente, mas deve para tanto ouvir quer a acusao quer a defesa, sendo
nesta medida a traduo moderna das velhas mximas audiatur et altera pars e (com especial
ateno ao papel da defesa, historicamente o que mais vezes foi esquecido e aviltado) nemo
potest inauditu damnari26.
O princpio integra deste modo uma dimenso de audincia, como expresso da ideia de
que ningum pode ser condenado sem lhe rer sido dada a oportunidade de se pronunciar
sobre os factos, mas, para alm disso, integra igualmente uma dimenso aprofundada de
contraditrio, implcita na necessidade de ouvir todos os sujeitos ou simples participantes
processuais.
Conforme refere FIGUEIREDO DIAS, a necessidade de se dar maior fixidez e
concretizao ao princpio do contraditrio, tem expresso na moderna tendncia para lhe
conferir verdadeira autonomia substancial perante o direito de defesa do arguido - com que
vimos que ele se aparenta , atravs da sua concepo como princpio ou direito de audincia;
como isto (numa formulao intencionalmente enxuta) oportunidade conferida a todo o
participante processual de influir, atravs da sua audio pelo tribunal, no decurso do
processo27.

25

Sobre a dimenso do contraditrio consagrada, cfr. PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentrio do

Cdigo de Processo Penal, 3. Edio, 2009, Universidade Catlica, pp. 757 e ss. e MAGISTRADOS DO
MINISTRIO PBLICO do DISTRITO JUDICIAL DO PORTO, Cdigo de Processo Penal, Coimbra Editora, 2009,
pp. 739 e ss.
26

JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Processual Penal, Coimbra Editora, 2004, p. 149, e Direito Processual

Penal, Lies Coligidas por MARTA JOO ANTUNES, 1988-89, Seco de Textos da Faculdade de Direito de
Coimbra, p. 108.
27

Obras citadas, pp. 153 e 111, respectivamente.

58

Doutrina

Nesta dimenso o princpio do contraditrio e ela audincia tem expresso em

instrumentos de direito internacional, nomeadamente no artigo 6. , n. 1, da Conveno
Europeia dos Direitos do Homem28.
O direito de audincia encontra fundamento e sentido na considerao de que O
esclarecimento da situao jurdica material em caso de conflito supe, no s a garantia
formal ela preservao do direito de cada um nos processos judiciais, mas a comprovao
objectiva de todas as circunstncias, de facto e de direito, do caso concreto comprovao
inalcanvel sem uma audincia esgotante de todos os participantes processuais. Isto significa
que a actual compreenso do processo penal, luz elas concepes do Homem, do Direito e
do Estado que nos regem, implica que a declarao do direito do caso penal concreto no seja
apenas tarefa do juiz ou elo tribunal (), mas tenha de ser tarefa de todos os que participam
no processo (concepo democrtica do processo) e se encontrem em situao de influir

28

Artigo 6.

1 Qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo
razovel por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidir, quer sobre a
determinao dos seus direitos e obrigaes de carcter civil, quer sobre o fundamento de qualquer
acusao em matria penal dirigida contra ela. O julgamento deve ser pblico, mas o acesso a sala de
audincias pode ser proibido a imprensa ou ao pblico durante a totalidade ou parte do processo, quando a
bem da moralidade, da ordem pblica ou da segurana nacional numa sociedade democrtica, quando os
interesses de menores ou a proteco da vida privada das partes no processo o exigirem, ou, na medida
julgada estritamente necessria pelo tribunal, quando, em circunstncias especiais, a publicidade pudesse
ser prejudicial para os interesses da justia.
2 Qualquer pessoa acusada de u1na infraco presume-se inocente enquanto a sua culpabilidade no tiver
sido legalmente provada.
3 O acusado tem, como mnimo, os seguintes direitos:
a) Ser informado no mais curto prazo, cm lngua que entenda e de forma minuciosa, <la natureza e da causa
da acusao contra ele formulada;
b) Dispor do tempo e dos n1eios necessrios para a preparao da sua defesa;
c) Defender-se a si prprio ou ter a assistncia de um defensor da sua escolha e, se no tiver meios para
remunerar um defensor, poder ser assistido gratuitamente por un1 defensor oficioso, quando os interesses
da justia o exigirem;
d) Interrogar ou fazer interrogar as testemunhas de acusao e obter a convocao e o interrogatrio das
testemunhas de defesa nas mesmas condies que as testemunhas de acusao;
e) Fazer-se assistir gratuitamente por intrprete, se no compreender ou no falar a lngua usada no
processo.

59

Doutrina

naquela declarao do direito, de acordo com a posio e funo processuais que cada um
assuma29.
O princpio do contraditrio tem consagrao formal no artigo 32., n. 5, da
Constituio da Repblica que determina que o processo criminal tem estrutura acusatria,
estando a audincia de julgamento e os actos que a lei determinar subordinados ao princpio
do contraditrio.
Em comentrio a esta norma, refere GERMANO MARQUES DA SILVA que o princpio do
contraditrio se traduz na estruturao da audincia de julgamento e dos actos instrutrios
que a lei determinar em termos de um debate ou discusso entre a acusao e a defesa. A
acusao e defesa so chamadas a deduzir as suas razes de facto e de direito, a oferecer
provas, a controlar as provas contra si oferecidas e a discretear sobre o valor e resultado
probatrio de umas e outras30.
Por sua vez, J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA referem que relativamente aos
destinatrios aquele princpio significa: (a) dever e direito de o juiz ouvir as razes das partes
(da acusao e da defesa) em relao a assuntos sobre os quais tenha de proferir uma deciso;
(b) direito de audincia de todos os sujeitos processuais que possam vir a ser afectados pela
deciso, de forma a garantir-lhes uma influncia efectiva no desenvolvimento do processo; (e)
em particular, direito do arguido de intervir no processo e de se pronunciar e contraditar todos
os testemunhos, depoimentos ou outros elementos de prova ou argumentos jurdicos trazidos
ao processo31.
E quanto sua extenso processual, referem aqueles autores que o princpio abrange
todos os actos susceptveis de afectar a sua posio (do arguido), e em especial, a audincia de
discusso e julgamento e os actos instrutrios que a lei determinar, devendo estes ser
seleccionados sobretudo de acordo com o princpio da mxima garantia de defesa do
arguido32.

29
30

JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Processual Penal, p. 157.

Constituio Portuguesa Anotada, direco de JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Tomo I, Coimbra

Editora, 2005, p. 360.

31

Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, I Volume, 2007, Coimbra Editora, pp. 522 e 523.

32

lbidem.

60

Doutrina

2.

No quadro definido por esta disposio constitucional, o Cdigo de Processo Penal

sujeita a audincia de julgamento ao princpio do contraditrio, no seu artigo 327., que do

seguinte teor:

Artigo 327.
Contraditoriedade
1 As questes incidentais sobrevindas no decurso da audincia so decididas pelo
tribunal, ouvidos os sujeitos processuais que nelas forem interessados.
2 Os meios de prova apresentados no decurso da audincia so submetidos ao
princpio do contraditrio, mesmo que tenham sido oficiosamente produzidos pelo tribunal.
O princpio tem igualmente expresso plena no debate instrutrio, nos termos dos
artigos 289., n. 1, 298. e 302., n. 1, do mesmo cdigo e de forma mitigada na instruo,
conforme resulta do artigo 289., n. 2, do mesmo diploma, j acima referido.
O princpio do contraditrio tem ainda expresso pontual no inqurito, nos termos das
alneas a), b) e f) do n. l do artigo 61. do mesmo cdigo, tendo expresso, entre outras, nos
incidentes relativos aplicao de medidas de coaco, nos termos do artigo 194. do mesmo
cdigo, ou nos interrogatrios do arguido, previstos nos artigos 141. e 143. daquele cdigo,
ou nas declaraes para memria futura previstas no seu artigo 271..
Segundo COSTA PINTO, O mbito material das questes abrangidas pelo contraditrio
retira-se, assim, da funo do princpio e da sua natureza.
Visando o princpio do contraditrio permitir que o Tribunal oua as razes dos diversos
sujeitos processuais sobre questes que os possam afectar, esta funo deve ser o critrio de
referncia para delimitar o objecto do contraditrio.
As questes suscitadas que possam afectar a posio de um sujeito processual
conferem-lhe legitimidade para intervir ao abrigo do citado princpio. Por outro lado, este
aspecto reforado pelo facto de o contraditrio ser configurado como uma garantia do
cidado perante o funcionamento do processo penal33.

33

Artigo 289.

Contedo da instruo
1 A instruo formada pelo conjunto dos actos de instruo que o juiz entenda dever levar a cabo e,
obrigatoriamente, por um debate instrutrio, oral e contraditrio, no qual podem participar o Ministrio
Pblico, o arguido, o defensor, o assistente e o seu advogado, mas no as partes civis.

61

Doutrina

3.

Tambm o Supremo Tribunal de Justia vem dando contributos relevantes no

sentido da concretizao do princpio do contraditrio e da audincia.

Assim, no acrdo daquele Tribunal de 7 de Novembro de 2007, proferido no processo
07P3630, depois de referir a doutrina de FIGUEIREDO DIAS, acima citada, considerou-se:
A densificao do princpio deve, igualmente, relevante contributo jurisprudncia do
Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, que tem considerado o contraditrio um elemento
integrante do princpio do processo equitativo, inscrito como direito fundamental no artigo
6., par.1. da Conveno Europeia dos Direitos do Homem.
Na construo convencional, o contraditrio, colocado como integrante e central nos
direitos do acusado (apreciao contraditria de uma acusao dirigida contra um indivduo),
tem sido interpretado como exigncia de equidade, no sentido em que ao acusado deve ser
2 O Ministrio Pblico, o arguido, o defensor, o assistente e o seu advogado podem assistir aos actos de
instruo por qualquer deles requeridos e suscitar pedidos de esclarecimento ou requerer que sejam
formuladas as perguntas que entenderem relevantes para a descoberta da verdade.
Artigo 298.
Finalidade do debate
O debate instrutrio visa permitir uma discusso perante o juiz, por forma oral e contraditria, sobre se, do
decurso do inqurito e da instruo, resultam indcios de facto e elementos de direito suficientes para
justificar a submisso do arguido a julgamento.
Artigo 302.
Decurso do debate
1 O juiz abre o debate com uma exposio sumria sobre os actos de instruo a que tiver procedido e
sobre as questes de prova relevantes para a deciso instrutria e que, em sua opinio, apresentem
carcter controverso.
2 Em seguida concede a palavra ao Ministrio Pblico, ao advogado do assistente e ao defensor para que
estes, querendo, requeiram a produo de provas indicirias suplementares que se proponham apresentar,
durante o debate, sobre sugestes concretas controversas.
3 Segue-se a produo da prova sob a directa orientao do juiz, o qual decide, sem formalidades,
quaisquer questes que a propsito se suseitarem. O juiz pode dirigir-se directamente aos presentes,
formulando-lhes as perguntas que entender necessrias realizao das finalidades do debate.
4 Antes de encerrar o debate, o juiz concede de novo a palavra ao Ministrio Pblico, ao advogado do
assistente e ao defensor para que estes, querendo, formulem em sntese as suas concluses sobre a
suficincia ou insuficincia dos indcios recolhidos e sobre questes de direito de que dependa o sentido da
deciso instrutria.
5 - admissvel rplica sucinta, a exercer uma s vez, sendo, porm, sempre o defensor, se pedir a palavra,
o ltimo a falar.

62

Doutrina

proporcionada a possibilidade de expor a sua posio e de apresentar e produzir as provas em

condies que lhe no coloquem dificuldades ou desvantagens em relao acusao.
No que respeita especificamente produo das provas, o princpio exige que toda a
prova deva ser, por regra, produzida em audincia pblica e segundo um procedimento
adversarial; as excepes a esta regra no podero, no entanto, afectar os direitos de defesa,
exigindo o artigo 6., 3., alnea b), da Conveno, que seja dada ao acusado uma efectiva
possibilidade de confrontar e questionar directamente as testemunhas de acusao, quando
estas prestem declaraes em audincia ou em momento anterior do processo (cfr., v. g.,
entre muitas referncias, o acrdo VISSIER c. Pases Baixos, de 14 de Fevereiro de 2002).
Os elementos de prova devem, pois, em princpio, ser produzidos perante o arguido em
audincia pblica, em vista de um debate contraditrio.
Todavia, este princpio, comportando excepes, aceita-as sob reserva da proteco dos
direitos de defesa, que impem que ao arguido seja concedida uma oportunidade adequada e
suficiente para contraditar uma testemunha de acusao posteriormente ao depoimento;
sendo apenas os direitos da defesa limitados de maneira incompatvel com o respeito do
princpio sempre que uma condenao se baseie, unicamente ou de maneira determinante,
nas declaraes de uma pessoa que o arguido no teve oportunidade de interrogar ou fazer
interrogar, seja na fase anterior, seja durante a audincia. So estes os princpios elaborados
pela jurisprudncia de Tribunal Europeu dos Direitos do Homem a respeito do artigo 6.,
1e2, alnea d), da Conveno Europeia dos Direitos do Homem (cfr., v. g., acrdos CRAXI e.
Itlia, de 5 de Dezembro de 2002, e S. N. c. Sucia, de 2 de Julho de 2002).
Em certas circunstncias, com efeito, pode ser necessrio que as autoridades judicirias
recorram a declaraes prestadas na fase do inqurito ou da instruo, nomeadamente
quando a impossibilidade de reiterar as declaraes devida a factos objectivos, como sejam a
ausncia ou a morte, ou por circunstncias especficas de vulnerabilidade da pessoa (crimes
sexuais); se o arguido tiver oportunidade, adequada e suficiente, de contraditar tais
declaraes posteriormente, a sua utilizao no afecta, apenas por si mesma o contraditrio,
cujo respeito no exige, em termos absolutos, o interrogatrio directo em cross-examination.
O princpio do contraditrio tem, assim, uma vocao instrumental da realizao do
direito de defesa e do princpio da igualdade de armas: numa perspectiva processual, significa
que no pode ser tomada qualquer deciso que afecte o arguido sem que lhe seja dada a
oportunidade para se pronunciar; no plano da igualdade de armas na administrao das
provas, significa que qualquer um dos sujeitos processuais interessados, nomeadamente o
63

Doutrina

arguido, deve ter a possibilidade de convocar e interrogar as testemunhas nas mesmas

condies que ao outros sujeitos processuais (a parte adversa)34.
Por outro lado, no acrdo de 16 de Janeiro de 2008, proferido no processo n.
07P4565, considerou-se:
O princpio do contraditrio tem no moderno processo penal o sentido e o contedo
das mximas audiatur et altera pars e nemo potest inauditu damnari (cfr. Figueiredo Dias,
Direito Processual Penal, 1974, p. 149 e segs.). O princpio, que deve ter contedo e sentido
autnomos, impe que seja dada a oportunidade a todo o participante processual de ser
ouvido e de expressar as suas razes antes de ser tomada qualquer deciso que o afecte,
nomeadamente que seja dada ao acusado a efectiva possibilidade de contrariar e contestar as
posies da acusao.
A construo da verdadeira autonomia substancial do princpio do contraditrio impe
que seja concebido e integrado como princpio ou direito de audincia, dando oportunidade a
todo o participante processual de influir atravs da sua audio pelo tribunal no decurso do
processo (cfr. idem, pg. 153).
O princpio tem assento constitucional artigo 32., n. 5, da Constituio.
O princpio do contraditrio, colocado como integrante e central nos direitos do acusado
(apreciao contraditria de uma acusao dirigida contra um indivduo), tem sido
interpretado como exigncia de equidade, no sentido em que ao acusado deve ser
proporcionada a possibilidade de expor a sua posio e de apresentar e produzir as provas em
condies que lhe no coloquem dificuldades ou desvantagens em relao acusao.
O princpio tem, assim, uma vocao instrumental da realizao do direito de defesa e
do princpio da igualdade de armas: numa perspectiva processual, significa que no pode ser
tomada qualquer deciso que afecte o arguido sem que lhe seja dada a oportunidade para se
pronunciar; no plano da igualdade de armas na administrao das provas, significa que
qualquer um dos sujeitos processuais interessados, nomeadamente o arguido, deve ter a
possibilidade de convocar e interrogar as testemunhas nas mesmas condies que ao outros
sujeitos processuais (a parte adversa)35.

34

Direito Processual Penal, 1998. Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, p. 229.

35

ln http://www.dgsi.pt/.

64

Doutrina

Na dimenso essencial (e constitucional) que o contraditrio assume como integrante

do direito de defesa e instrumental da realizao da igualdade de armas, no se verifica, no
caso, qualquer mnima afectao do princpio36.

IV.

1.

Resulta do artigo 32., n. 10, da Constituio da Repblica que nos processos de

contra-ordenao, bem como nos demais processos sancionatrios, so assegurados ao

arguido os direitos de audincia e de defesa.
Apesar de ao nvel do direito ordinrio, o Direito das Contra-ordenaes ter como
direito subsidirio o Cdigo de Processo Penal e de este diploma ser assumido como
paradigma dos procedimentos sancionatrios de natureza pblica, nomeadamente por ser
aquele em que se articularam da melhor forma as necessidades de realizao do direito que
serve com as garantias de defesa dos arguidos, o legislador constitucional entendeu dever
consagrar, como garantia dos cidados, o direito de audincia e defesa.
Trata-se de uma garantia que tem expresso e eficcia directa na conformao dos
processos de contra-ordenao, independente da sua consagrao ao nvel da legislao
ordinria, e que tem um contedo autnomo que no se confunde com a dimenso que
poderia derivar do regime dos direitos de audio e de defesa no processo penal, por fora da
subsidiariedade acima referida.
GERMANO MARQUES DA SILVA refere que o n. 10 garante aos arguidos em quaisquer
processos de natureza sancionatria os direitos de audincia e de defesa. Significa ser
inconstitucional a aplicao de qualquer tipo de sano, contra-ordenacional () ou qualquer
outra, sem que o arguido seja previamente ouvido e possa defender-se das imputaes que
so feitas. ()
O direito de se defender por muitos considerado como um princpio natural de
qualquer tipo de processo, uma exigncia fundamental do Estado de Direito material37.
No mesmo sentido referem J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA que aquele
dispositivo garante os direitos de audincia e de defesa em processo de contra-ordenao e
demais processos sancionatrios (nomeadamente o processo disciplinar) explicitando uma
36

ln http://www.dgsi.pt/.

37

Obra citada, p. 363.

65

Doutrina

soluo que j antes era defendida pela Doutrina. () Trata-se de uma simples irradiao para
esse domnio sancionatrio de requisitos constitutivos do Estado de direito democrtico38.

2.

Na parte relativa ao processo das contra-ordenaes, a norma do actual n. 10 do

artigo 32. da Constituio da Repblica tem origem na reviso constitucional resultante da Lei
Constitucional n. 1/89, de 8 de Julho.
Aquela Lei de Reviso Constitucional introduziu um n. 8 naquele artigo 32. referindo
que nos processos por contra-ordenao so assegurados ao arguido os direitos de audincia
e defesa.
Este dispositivo tinha origem num projecto subscrito por dois deputados39 apresentado
no mbito dos trabalhos de reviso constitucional em que se previa a introduo de um artigo
32., do seguinte teor:

Artigo 3 2.A
Garantias dos processos sancionatrios

Nos processos disciplinares e, em geral nos processos sancionatrios so asseguradas ao

arguido as garantias do processo criminal, designadamente a presuno de inocncia e os
direitos de audincia, de defesa e produo de prova.
No decurso dos trabalhos da Comisso Eventual para a Reviso Constitucional de que
resultou aquela alterao, o ento deputado JOS MAGALHES justificou o projecto de
alterao com a necessidade de a Lei Fundamental tomar posio expressa sobre a projeco
das garantias do processo criminal para os demais processos sancionatrios.
Invocou como fundamento dessa necessidade a posio tomada por J. J. GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA, quando em anotao ao artigo 32. da Constituio da
Repblica, referem que questo problemtica a de saber se e em que medida que os
princpios da constituio processual criminal enunciados neste artigo valem para os outros
processos sancionatrios, no s os de carcter para-penal (); mas tambm os de natureza
no criminal, designadamente o ilcito de mera ordenao social e o ilcito disciplinar (cfr.
respectivamente, os artigos 168., n. 1/d e 269., - 3. Quanto a estes ltimos, mesmo
38

Obra citada, p. 526.

39

Dirio da Assembleia da Repblica 2. Srie, n. 68-RC, de 25 de Janeiro de 1989, p. 2082.

66

Doutrina

excluindo a sua aplicao directa ou global, h-de, porm, admitir-se que algumas das
garantias de defesa fazem parte do cerne do princpio do Estado de direito democrtico, pelo
que no podem deixar de ter-se por inerentes a todos os processos sancionatrios, qualquer
que seja a sua natureza. o que sucede, pelo menos com o princpio da audincia e defesa do
arguido (cfr. artigo 269. - 3 para o processo disciplinar) e com o princpio do recurso aos
tribunais, quando a sano seja de aplicao administrativa (cfr. artigo 20., - 2). Em relao ao
ilcito de mera ordenao social a lei respectiva (...) manda aplicar ao respectivo processo, por
via de direito subsidirio, a lei do processo criminal40.
Na ptica daquele deputado tornava-se necessrio precisar a projeco das
mencionadas

garantias fundamentais

do

processo

penal

naqueles

procedimentos

sancionatrios.
No que se refere ao procedimento disciplinar relativo a funcionrios pblicos, o texto
constitucional j desde a sua verso originria tinha tomado posio sobre tal questo,
conforme se alcana do teor do artigo 270. , n. 3, naquela verso, que referia que em
processo disciplinar so garantidas ao arguido a sua audincia e defesa.
Em anotao quele artigo da Lei Fundamental, referiam J. J. GOMES CANOTILHO e
VITAL MOREIRA que, ao direito fundamental de audincia e de defesa em processo disciplinar
(n. 3) devem ser aplicadas, na medida do possvel, as regras de defesa constitucionalmente
estabelecidas para o processo penal. Assim, dever ser reconhecido ao arguido o direito de
assistncia de defensor( ... ), devendo a instruo do processo obedecer ao princpio do
contraditrio (art. 32./5)41.
O debate da proposta em causa centrou-se na dimenso das garantias do processo
penal que seriam compatveis com os demais procedimentos sancionatrios, na base de que
nem todas garantias do processo penal seriam adequadas a tais procedimentos.
A questo era sintetizada pelo presidente daquela Comisso Eventual, nos seguintes
termos:
J vejo dificuldades em transpor, para o processo de mera ordenao social, todas as
normas do processo penal, porque isso era inutilizar o processo de mera ordenao. Foi
justamente uma razo de simplicidade e celeridade que deu origem ao processo de mera
40

Dirio da Assembleia da Repblica, 2. Srie n. 71-RC, de 2 de Fevereiro de 1989, p. 2150, e

Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 2. Edio, Coimbra Editora, 1984, 1. volume, p. 219.
41

Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1978, p. 468.

67

Doutrina

ordenao. Mas h aqui um problema de deficiente formulao. E, portanto, qualquer coisa

() no que respeita a consignar uma questo fundamental que o direito de defesa e
circunscrito queles sectores do ordenamento onde as coisas so claras, como , por exemplo
a mera ordenao social j l est, mas, se quiser, podemos voltar a reafirm-lo para o
processo disciplinar da funo pblica - nisso no vejo inconveniente. Mas fazer uma
reformulao com uma fora expansiva tal que no se saiba bem quais so os limites, embora
me parea um intuito generoso, no podemos subscrev-la (...)42.

3.

O n. 10 do artigo 32. da Constituio da Repblica tem motivado no mbito do

direito disciplinar dos trabalhadores que desempenham funes pblicas um debate cujas
coordenadas so particularmente importantes na abordagem das questes sob consulta.
Importa, contudo, que se tenha presente que a relao do Direito Disciplinar com o
Cdigo de Processo Penal substancialmente diversa da relao de subsidiariedade que liga o
Direito das Contra-ordenaes ao Direito Processual Penal.
Sobre as relaes entre esses dois ramos do Direito referiu-se no parecer do Conselho
Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica n. 25/2009, de 8 de Outubro de 200943, o
seguinte:
De facto, tal como refere M. LEAL HENRIQUES, o Direito Disciplinar (...) no se esgota
no Estatuto Disciplinar, sendo, pois, necessrio fazer uso muitas vezes de princpios, conceitos
e regimes que o extravasam, seja por via de uma remisso expressa (como acontece com as
questes concretas configuradas na norma em anlise), seja pela necessidade de
preenchimento de lacunas (sempre que o texto-modelo no previna a situao que est em
causa)44.
O direito disciplinar comporta remisses directas para as normas do Cdigo Penal e do
Cdigo do Processo Penal, mas as lacunas so preenchidas de acordo com um modelo que
deve seguir, por ordem de hierarquia, os seguintes parmetros:
analogia dentro do sistema disciplinar;
princpios gerais da actividade administrativa e normas de procedimento
administrativo em geral (...) ;
42

Dirio da Assembleia da Repblica, 2. Srie Nmero 71-RC, de 2 de Fevereiro de 1989, p. 2152.

43

Publicado no Dirio da Repblica, 2. Srie de 17 de Novembro de 2009.

44

Procedimento Disciplinar, 5. Edio, Rei dos Livros, 2007, p. 111.

68

Doutrina

princpios e regras do direito processual penal (...);

regras do direito processual civil (...)45.
No mesmo sentido se pronuncia, LUS VASCONCELOS DE ABREU, referindo que o
procedimento disciplinar um procedimento administrativo especial, de natureza
sancionatria46 estando sujeito ao disposto no artigo 2., n.s 5 e 7, do Cdigo de
Procedimento Administrativo, de acordo com os quais, os princpios gerais da actividade
administrativa () so aplicveis a toda e qualquer actuao da Administrao Pblica e as
disposies do presente Cdigo, aplicam-se supletivamente aos procedimentos especiais,
desde que no envolvam diminuio das garantias dos particulares.
luz daqueles princpios, de acordo com o referido autor, cumpre em primeiro lugar,
no processo de integrao das lacunas, esgotado o recurso analogia dentro do prprio
direito processual disciplinar, fazer apelo s normas e princpios do procedimento
administrativo em geral47.
Deste modo, no legtimo o recurso directo s solues do Direito Processual Penal
para o preenchimento das lacunas do direito disciplinar, impondo-se previamente o recurso
analogia e aos princpios gerais e s normas do procedimento administrativo.

4.

Suscitou-se na Justia Administrativa a questo de saber se o arguido no processo

disciplinar, para alm do direito audio, tinha o direito a estar presente atravs do seu
advogado na inquirio das testemunhas que tivesse indicado na defesa, e se a falta de
notificao do advogado constitudo pelo arguido para poder estar presente inquirio das
testemunhas constitua a nulidade insuprvel do n. 1 do artigo 42. do Estatuto Disciplinar.
O Estatuto Disciplinar dos Funcionrios e Agentes da Administrao Central e Local,
aprovado pelo Decreto-Lei n. 24/84, de 16 de Janeiro, consagrava no n. 1 do seu artigo 3 7.
a natureza secreta do processo, at acusao, e referia, no n. 6 do mesmo artigo, que o
arguido poderia constituir advogado em qualquer fase do processo, nos termos gerais do
direito, o qual assistir, querendo ao interrogatrio do arguido.
45

M. LEAL HENRIQUES, Procedimento Disciplinar, pp. 112 e 113.

46

Para o Estudo do Procedimento Disciplinar no Direito Administrativo Portugus Vigente: As Relaes com

o Processo Penal, 1993, Almedina, p. 84.

47

Idem.

69

Doutrina

Por outro lado, o artigo 42. daquele diploma considerava insuprvel a nulidade
resultante da falta audincia do arguido em artigos de acusao (...), bem como a que resulte
de omisso de quaisquer diligncias essenciais para a descoberta da verdade.
J em sede de processo disciplinar comum, resultava do artigo 55., n. 2, daquele
diploma, que o instrutor dever ouvir o arguido, a requerimento deste e sempre que o
entender conveniente at se ultimar a instruo, e poder tambm acare-lo com as
testemunhas ou com os participantes, e do n. 3 do mesmo artigo, que durante a fase de
instruo do processo poder o arguido requerer do instrutor que promova as diligncias para
que tenha competncia e consideradas por aquele essenciais para apuramento da verdade.
Deduzida a acusao, disciplinada nos artigos 57., 58. e 59. daquele diploma, podia o
arguido apresentar a sua defesa, em que, nos termos do artigo 61., n. 3, daquele Estatuto,
podia apresentar o rol de testemunhas e juntar documentos, requerendo tambm quaisquer
diligncias que julgasse oportunas.
A instruo da prova requerida pelo arguido em sede de defesa era disciplinada no
artigo 64. daquele Estatuto, que era omisso sobre a possibilidade de presena do advogado
do arguido na produo da mesma, nomeadamente na inquirio das testemunhas indicadas.
Face divergncia de tomadas de posio por parte do Supremo Tribunal Administrativo
sobre a mencionada questo, foi proferido em 17 de Outubro de 2006, pelo pleno da seco
do Contencioso Administrativo daquele Tribunal, um acrdo, proferido no processo n.
0548/0548, em que se decidiu que:
Tendo em ateno o disposto no artigo 32., n.s 3 e 10 e artigo 18. da Constituio,
constitui omisso de formalidade essencial a uma defesa adequada, a falta de notificao do
Advogado constitudo pelo arguido para poder estar presente inquirio de testemunhas
arroladas na resposta, a qual integra a nulidade insuprvel prevista na segunda parte do n. 1
do artigo 42. do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL n. 24/84, de 16 de Janeiro.
Na fundamentao desse acrdo d-se notcia das diferentes posies assumidas por
aquele Alto Tribunal sobre a mencionada questo, tendo-se referido que:
Sem repetir a fundamentao dos acrdos citados, julgamos que a questo deve ser
colocada efectivamente na compreenso da garantia de defesa do arguido, e no apenas no
seu direito a intervir no processo de formao da vontade final (direito de participao na
deciso final).
48

ln http://www.dgsi.pt/.

70

Doutrina

O que o procedimento disciplinar tem de diferente dos demais procedimento

administrativos o facto de visar a aplicao de uma pena disciplinar, ou seja, um
constrangimento na pessoa do arguido, exigindo por isso muito mais cuidado na definio do
direito de defesa e, integrante deste, na assistncia de advogado. tanto assim, que nos
termos do art. 32., n. 3, da Constituio se inclui nas garantias do arguido em processo
criminal o direito a ser assistido por defensor em todos os actos do processo. Est em causa
sublinhou um dos acrdos citados aplicar uma sano, sim, mas atravs de um processo
justo e com especiais garantias de defesa.
Tambm indubitvel a aplicao ao processo disciplinar das garantias de defesa
constitucionalmente consagradas aos arguidos em processo penal, por fora do art. 32., n.
10, da Constituio.
Igualmente temos por certo que o direito a ser assistido por defensor em todos os
actos do processo deve reputar-se essencial para a descoberta da verdade. Com efeito, como
referia um dos acrdos citados, uma falsificao do direito de defesa no permitir que o
arguido atravs do seu defensor esteja presente no interrogatrio das suas testemunhas.
Tanto mais, sublinhava outro dos acrdos citados, que perante a prova produzida no
procedimento que se averiguar (em primeira linha) a exactido dos respectivos pressupostos
de facto.
Ora, tratando-se de uma garantia de defesa dos direitos do arguido, a mesma
directamente aplicvel por fora do art. 18. da CRP, sem necessitar de qualquer interveno
do legislador ordinrio. Logo, sendo tal garantia directamente aplicvel ao procedimento
disciplinar est localizado o preceito imperativo (art. 32., 5 e 10, ex vi art. 18. da
Constituio) que impe a notificao do mandatrio da data da inquirio das testemunhas
arroladas pela defesa.
Desta feita, podemos concluir que a falta de notificao do mandatrio do arguido da
data de inquirio das testemunhas arroladas pelo arguido configura uma violao das suas
garantias de defesa e desse modo a omisso de diligncias essenciais para a descoberta da
verdade a que se refere a 2. parte do art. 42., 1 do Estatuto Disciplinar.
No contexto da linha de orientao jurisprudencial que teve vencimento neste acrdo
so significativas as consideraes tecidas no acrdo de 11 de Fevereiro de 199949, invocado
naquela deciso, do seguinte teor:
49

Proferido no processo 38989, e publicado no Apndice do Dirio da Repblica, de 12 de Julho de 2002,

pp. 877 e ss.

71

Doutrina

Na verdade no dispondo o E.D. de norma prpria tornando imperativa a notificao

do Advogado do arguido para, querendo, assistir inquirio das testemunhas arroladas pela
defesa, apenas se estipulando no n. 7 do art. 61. que as diligncias para a inquirio de
testemunhas no residentes no local onde corre o processo so sempre notificadas ao
arguido, a obrigatoriedade de notificao, fora da situao contemplada no preceito acabado
de transcrever, a existir ter de radicar noutra fonte normativa.
Ora, em sede de garantias de audincia e defesa em processo disciplinar pode afirmarse desde logo, que o arguido tem direito a um processo justo, o que passa, designadamente,
pela explicao de algumas regras e princpios da defesa constitucionalmente estabelecidos
para o processo penal, como o caso, em especial do direito assistncia de um defensor e do
princpio do contraditrio (cfr. n.s 3 e 5 do art. 32. da CRP). Vide neste sentido Gomes
Canotilho e V. Moreira, in Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, 3 edio, a pg.
947.
As garantias de defesa incluem, necessariamente, todos os direitos e instrumentos aptos
a habilitar a arguida a defender a sua posio e a contrariar (?) a acusao50.
A este nvel o direito assistncia de defensor traduz-se, essencialmente, no direito ao
apoio do seu defensor, designadamente, no mbito da prova testemunhal arrolada na
resposta nota de culpa.
(...)
Trata-se, aqui, no fundo, da aplicao com as necessrias adaptaes de uma das
regras atinentes com a constituio processual penal. Na verdade, cumpre no olvidar que o
poder sancionador da Administrao se apresenta como uma manifestao especfica do jus
puniendi do Estado, no se justificando, por isso, uma rejeio em bloco das aludidas regras.
claro que, daqui no deve extrair-se a ilao contrria e que se traduziria na aplicao
imediata no processo disciplinar de todos os princpios vigentes no direito processual penal.
De qualquer maneira, tal como se assinala no Acrdo n. 59/95, do Plenrio do
Tribunal constitucional, tem-se vindo a assistir a um progressivo alargamento das garantias
do direito penal ao direito disciplinar (DR, 2. Srie, de 10/3/95).

50

No texto publicado no Dirio da Repblica refere-se continuar a acusao.

72

Doutrina

O contedo til do direito assistncia de Advogado em processo disciplinar passa,

designadamente pela assistncia deste inquirio das testemunhas arroladas na resposta e
s demais diligncias requeridas pela defesa ou realizadas nesta fase.
certo que tal presena no obrigatria, porm, trata-se aqui de deciso que apenas
ao arguido incumbe tomar, depois de atempadamente notificado o seu mandatrio, da data e
hora designada para a realizao das ditas diligncias (...).
O Supremo Tribunal Administrativo manteve esta linha de orientao no que se refere
notificao do advogado defensor do co-arguido no processo disciplinar, no acrdo de 18 de
Junho de 2008, proferido no processo n. 0145/0851, de que foi extrado o seguinte sumrio:
A falta de notificao do mandatrio do co-arguido para poder estar presente na
inquirio de testemunhas de defesa de outro arguido configura a nulidade insuprvel prevista
no art. 42., 1, parte final, do ED (Dec.-Lei 24/84, de 16 de Janeiro) em todos os casos em que
as testemunhas tenham sido indicadas e ouvidas sobre os mesmos factos, ou sobre factos
conexos a ambos imputados na acusao.
O Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n. 24/84, de 16 de Janeiro, foi
revogado pelo artigo 5. da Lei n. 58/2008, de 29 de Setembro, que aprovou o Estatuto
Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas.
Este Estatuto, no seu artigo 53., n. 7, relativo produo da prova oferecida pelo
arguido no mbito do procedimento disciplinar, veio tomar posio expressa sobre esta
questo, referindo que O advogado do arguido pode estar presente e intervir na inquirio
das testemunhas.

5.

A interpretao em conformidade com a Constituio hoje um dos critrios

fundamentais ao nvel da determinao do contedo das normas jurdicas52.

51

In http://www.dgsi.pt/.

52

Sobre o princpio da interpretao em conformidade com a Constituio, cfr JORGE MIRANDA,

Manual de Direito Constitucional, tomo II, 5. edio, Coimbra Editora, 2003, p. 295, citado no Parecer n.
26/2006, de 11 de Maio de 2006 (Dirio da Repblica, II srie, n. 152, de 8 de Agosto de 2006), e tambm
GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. edio, p. 1310 e ss., bem como os
Pareceres deste Conselho citados na nota 109 daquele parecer, nomeadamente, n.s 26/98, de 24 de
Setembro de 1998 (Dirio da Repblica, II srie, n. 279, de 3 de Dezembro de 1998), e 112/2002, de 10 de
Abril de 2003 (Dirio da Repblica, II srie, n. 261, de 11 de Novembro de 2003), e 22/07, de 23 de Outubro
de 2008, indito.

73

Doutrina

Tal como refere KARL LARENZ, se uma interpretao, que no contradiz os princpios da
Constituio, possvel segundo os demais critrios de interpretao, h-de preferir-se a
qualquer outra em que a disposio viesse a ser inconstitucional. A disposio ento, nesta
interpretao, vlida. Disto decorre, ento, que entre vrias interpretaes possveis segundo
os demais critrios sempre obtm preferncia aquela que melhor concorde com os princpios
da Constituio. Conformidade Constituio portanto, um critrio de interpretao53.
Embora a interpretao em conformidade com a Constituio tenha como limite o teor
literal da norma e no possa ultrapassar os limites que resultam do sentido literal possvel e
do contexto significativo da lei, no caso do artigo 50. do Regime Geral das Contraordenaes, decorrente do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, e do artigo 49. da Lei
n. 50/2006, de 29 de Agosto, tal interpretao apenas implica uma dimenso normativa que
no excluda pelo teor literal daqueles artigos, mas que o mesmo comporta.
A interpretao em conformidade com a Constituio, segundo KARL ENGISCH, nos
casos, e apenas nestes, em que o teor verbal no unvoco, e, portanto, especialmente
naqueles em que de antemo se consente uma interpretao mais restritiva e uma
interpretao mais extensiva, procura decidir-se a favor daquele sentido da letra que conduza
compatibilidade da disposio legal interpretada com a Constituio e seus princpios54.
Ainda segundo aquele autor, a interpretao conforme Constituio, nos casos em que
possvel, traduz-se afinal em que a referncia de sentido de cada norma ao ordenamento
jurdico global, (...) chama a campo uma interpretao sistemtica, f-la correr em auxlio
da pura interpretao gramatical, e ainda ela quem decide em ltimo termo pelo que o
que a h de particular o facto de aquela referncia ou conexidade de sentido render tributo
simultaneamente elevada hierarquia e grande capacidade irradiante da Constituio55.

53

Metodologia da Cincia do Direito, Fundao Calouste Gulbenkian, 2. Edio, 1989, p. 411.

54

Introduo ao Pensamento Jurdico, 7. Edio, 1996, Fundao Calouste Gulbenkian, p. 147.

55

Idem, pp. 147 e 148.

74

Doutrina
V.
1.

O Direito das Contra-ordenaes disciplina uma actividade de natureza

sancionatria prosseguida pela Administrao, fazendo parte, tal como o Direito Penal e o
Direito Disciplinar, do direito sancionatrio de natureza pblica.
Embora fazendo parte do direito sancionatrio pblico e mantendo relaes profundas
com o Direito Penal, o Direito das Contra-ordenaes no se confunde com aquele, quer na
sua dimenso substantiva, quer na componente processual que integra.
Ou seja, o processo das contra-ordenaes viabiliza a realizao daquele direito,
disciplinando a sua aplicao no quadro da autonomia de cada um daqueles ramos do direito
sancionatrio e da especificidade das respectivas solues processuais.
O direito ao contraditrio, na dimenso de direito audio e defesa, uma
componente estruturante dos procedimentos de natureza sancionatria e est presente,
embora com manifestaes diversas, nos procedimentos relativos s diversas componentes
daquele direito sancionatrio.
A conformao do contraditrio em cada um daqueles procedimentos assume, assim,
manifestaes diversas que se prendem com a estrutura dos diferentes procedimentos.
Essa diversidade de conformaes no pode pr em causa o ncleo fundamental
daqueles direitos que se situa no direito audio sobre a factualidade que constitui o objecto
do processo, no direito de participar na conformao do caso, indicando meios de prova que
possam pr em causa a factualidade que constitui aquele objecto e no direito a intervir
activamente na conformao da deciso a proferir no processo, de que decorre o direito
participao na produo da prova que lhe serve de suporte.
Assim, ao nvel do processo penal, o princpio do contraditrio tem uma expresso na
audincia de julgamento que no a mesma que ocorre na instruo, ou nas manifestaes
que do mesmo princpio existem no inqurito.
Na verdade, se a Constituio da Repblica, no seu artigo 32., n. 5, sujeita a audincia
ele julgamento ao contraditrio, tendo o princpio ali expresso plena, j no mais a norma
constitucional remete para a lei ordinria a definio dos termos em que aquele princpio tem
ali expresso.
Importa, contudo, que se tenha presente que o contraditrio da audincia a base da
deciso final a proferir no processo, enquanto o contraditrio no debate instrutrio e agora
nos actos de instruo a base de uma deciso de natureza processual pronncia ou no
pronncia.

75

Doutrina

Para alm disso, importa igualmente ter presente que, no que se refere deciso que
deriva da audincia de julgamento, o sistema jurdico exige um juzo de prova, enquanto
relativamente ao despacho que pe termo instruo, se exige apenas uma dimenso
indiciria da prova dos factos que a suportam, contentando-se a lei com a referncia a
indcios suficientes56.
A verdade que o contraditrio pleno da audincia de julgamento penal se insere num
processo de estrutura acusatria, em que a entidade competente para decidir alheia ao
impulso processual e conformao do caso a decidir, e em que a prova que serve de base
deciso ter de ser objecto de apreciao na audincia.

2.

A expresso do contraditrio nas diferentes fases do processo penal em funo

dos objectivos dessas fases processuais impede que se possa transpor directamente para o
processo das contra-ordenaes, a coberto da subsidiariedade entre o processo penal e aquele
processo, qualquer uma das diferentes solues adaptadas.
Na verdade, tal como j se disse, a fase administrativa do processo das contraordenaes no pode ser confundida com as fases preliminares do processo penal, nem o
recurso de impugnao pode ser confundido com a audincia de julgamento do processo
penal, embora integre uma audincia moldada sobre aquela.
Por outro lado, a diferente conformao do contraditrio na instruo contraditria do
Cdigo de Processo Penal de 1929 e das sucessivas redaces dos dispositivos relativos
instruo no cdigo em vigor inviabiliza a importao desses dispositivos para a soluo das
questes que so objecto da consulta.
De facto, sendo o contraditrio um elemento estruturante do processo das contraordenaes, se a conformao do mesmo fosse feita a partir das diferentes solues do Cdigo
de Processo Penal para a instruo contraditria ou para a instruo do cdigo em vigor,
chegaramos a uma situao inadmissvel de haver ou no contraditrio no processo das
contra-ordenaes em funo da evoluo do processo penal motivada em preocupaes que
so alheias ao procedimento das contra-ordenaes.

56

Artigo 308., n.s 1 e 2, do Cdigo de Processo Penal.

76

Doutrina

3.

a dificuldade de encontrar uma dimenso de contraditrio adequada para o

processo das contra-ordenaes a partir do processo penal que justifica a norma do n. 10 do

artigo 32. da Constituio da Repblica.
Ao afirmarem-se naquela norma os direitos de audincia e defesa como garantia dos
cidados deu-se um contedo especfico e autnomo a estes direitos, desligando-os da
concretizao de que so objccto nas diferentes fases do processo penal, que o legislador
constitucional no ignorava, dada a relao de subsidiariedade que existe entre as duas formas
de procedimento.
Os direitos de audincia e de defesa no processo das contra-ordenaes passaram,
assim, a ter um suporte constitucional prprio que ter de enquadrar a conformao concreta
do procedimento respectivo que no se confunde com o processo criminal.
A concretizao da norma constitucional ter de ocorrer no contexto do procedimento
contra-ordenacional, numa dimenso adequada especificidade daquele procedimento, mas
que salvaguarde o ncleo fundamental daqueles direitos e a determinao do contedo
daquela norma constitucional ter de atender especificidade do processo das contraordenaes, tomando como ponto de referncia que a norma est direccionada para a
dimenso administrativa do processo.
Com efeito, embora o recurso de impugnao, globalmente considerado, seja uma
forma de defesa, no processo das contra-ordenaes, aquele recurso tem suporte no artigo
20. da Constituio da Repblica, pelo que os direitos de audincia e de defesa previstos
naquela norma do artigo 32. esto prioritariamente direccionados para a defesa dos direitos
dos cidados susceptveis de leso pela deciso a proferir pela autoridade administrativa no
processo.
Os direitos audincia e de defesa consagrados naquela norma visam, deste modo,
acautelar o cidado das decises da autoridade administrativa, pelo que em funo da
lesividade de direitos implcita nessa deciso que os mencionados direitos devem ser
entendidos.
O apelo ao contraditrio tem aqui uma insero diversa daquela que ocorre nas
diferentes fases do processo penal, embora vise tambm a mais completa apreciao do caso,
j que s essa apreciao, no quadro de uma participao construtiva dos visados,
compatvel com os princpios inerentes ao Estado de Direito.
Na verdade, o processo das contra-ordenaes tem uma estrutura basicamente
inquisitria, sendo a autoridade administrativa responsvel pelo impulso processual e pela
77

Doutrina

deciso, que assenta em prova por esta recolhida, sob a forma escrita, e onde no se insere
um debate oral e contraditrio anlogo a uma audincia de julgamento.
O processo das contra-ordenaes ter que contar, deste modo, com a participao
activa do arguido, nica forma de a anlise do caso e a deciso a proferir atingirem a dimenso
objectiva e aprofundada compatvel com a equidade que est subjacente ao artigo 6. da
Conveno Europeia dos Direitos do Homem57.
O reforo do contraditrio no processo derivado da mencionada norma do n. 10 do
artigo 32. da Constituio da Repblica surge, assim, como forma de limitar a inquisitoriedade
do processo, encontrando uma dimenso de equilbrio entre as intervenes dos diferentes
sujeitos processuais (autoridade administrativa e arguido), que so apangio do processo
equitativo exigido por aquela disposio da referida Conveno Europeia.
Importa que se tenha presente que o processo das contra-ordenaes tem implcito um
litgio entre a administrao e um cidado derivado do incumprimento de um qualquer
comando de natureza administrativa e que incumbe administrao resolver esse litgio, pela
via do sancionamento da infraco cometida.
A sujeio das autoridades administrativas aos deveres de iseno e objectividade que
caracterizam a interveno das autoridades judicirias no processo penal, por fora do
disposto no n. 2 do artigo 41. do Regime Geral das Contra-ordenaes, s por si, no garante
que o processo seja instrudo numa ptica de reconstituio da verdade histrica, com
objectividade, integrando as componentes que podem elidir a responsabilidade do arguido ou
diminu-la e, muito menos, que a deciso final a proferir seja expresso desses valores.
A participao do arguido na realizao dos objectivos do processo h-de implicar no
apenas o direito audio sobre a factualidade que constitui o seu objecto, mas tambm o
direito a requerer a produo de meios de prova novos que na sua ptica tenham
potencialidade para pr em causa aqueles factos e o direito a participar activamente na
produo desses meios de prova.
Essa participao implica no apenas o direito de assistncia por parte do arguido e do
seu defensor produo dessa prova, mas tambm o direito a pedir esclarecimentos sobre os

57

O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem considerou aquele artigo da Conveno aplicvel ao processo

das contra-ordenao, tal como o mesmo configurado no sistema jurdico alemo, nos acrdos Ozturk,
A73 pp. 18-22, 51-56 e no acrdo Lutz, A123, pp. 2123, 50-55, cfr. IRENEU CABRAL BARRETO, A
Conveno Europeia dos Direitos do Homem, Aequitas Editorial Notcias, 199.5, p. 94, Nota 112.

78

Doutrina

depoimentos prestados, bem como o direito a contrariar outros meios de prova j recolhidos
no processo.

VI.

Em face do exposto, formulam-se as seguintes concluses:

1.: O artigo 32., n. 10, da Constituio da Repblica garante ao arguido no processo
de contra-ordenao os direitos de audio e defesa, de forma directa e autnoma da
conformao daqueles direitos nas diferentes fases do processo penal;
2.: Os direitos referidos na concluso anterior implicam a pronncia sobre a
factualidade que constitui o objecto do processo, a exercer em conformidade com as solues
adaptadas no procedimento contra-ordenacional, concretamente no artigo 50. do Regime
Geral das Contra-ordenaes, decorrente do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, ou no
artigo 49. da Lei n. 50/2006, de 29 de Agosto;
3.: Os direitos referidos na concluso 1. implicam, igualmente, o direito a requerer a
produo de novos meios de prova que tenham potencialidade para pr em causa a
factualidade que imputada ao arguido, bem como o direito anlise crtica dos meios de
prova j existentes no processo;
4.: A participao referida na concluso 3. implica no apenas o direito de assistncia
por parte do arguido e do seu defensor realizao daquelas diligncias de prova, mas
tambm o direito a intervir activamente nas mesmas, nomeadamente, no caso de prova
testemunhal, a pedir esclarecimentos sobre os depoimentos prestados;
5.: O artigo 50. do Regime Geral das Contra-ordenaes, decorrente do Decreto-Lei
n. 433/82, de 27 de Outubro, e o artigo 49. da Lei n. 50/2006, de 29 de Agosto, devem ser
interpretados em conformidade com as concluses 3. e 4., por forma a salvaguardar a sua
compatibilidade com o disposto no artigo 32., n. 10, da Constituio da Repblica.

O auto de advertncia no regime processual das contra-ordenaes laborais e da Segurana

Social algumas questes

O presente texto corresponde ao Relatrio apresentado em Setembro de 2011 na disciplina de Contra-

Ordenaes Laborais do curso de Estudos Avanados em Direito do Trabalho da Faculdade de Direito da

79

Doutrina

Publicado no Pronturio de Direito do Trabalho, n. 90, Centro de Estudos Judicirios, Coimbra Editora,
pp.173 a 186

Rodrigo Serra Loureno

O auto de advertncia previsto no Regime Processual das Contra-ordenaes Laborais

e da Segurana Social aprovado pela Lei n. 107/2009, de 14 de Setembro1, coloca vrias
questes ao intrprete deste diploma, algumas das quais com uma incontornvel importncia
prtica. Destaca-se, desde logo, a da legitimidade e dos requisitos da opo pelo seu
levantamento em alternativa ao auto de notcia, acarretando consequncias bem menos
gravosas para os arguidos que, em suma, se vm poupados ao rigor da sano estadual nestas
ocasies, talvez perante o olhar de censura de concorrentes que no tiveram da mesma
autoridade administrativa idntico tratamento. Como se pode decidir entre a funo
pedaggica e a funo sancionadora da autoridade administrativa, em termos respeitadores
da igualdade de todos perante a lei?
Tambm inquietante a questo dos efeitos do auto de advertncia em futuro
processo de contra-ordenao. Estar um arguido anteriormente advertido sempre em pior
situao do que um que no o tenha sido, isto : trata-se a advertncia anterior de uma
circunstncia a avaliar no quadro geral da conduta do arguido ou existe imposio legal de
uma presuno de dolo?
Por fim, refira-se a questo da recorribilidade do auto de advertncia. Trata-se de um
acto neutro, insusceptvel, ao contrrio de uma coima ou sano acessria, de afectar a
posio dos visados, ou existem efeitos, ainda que potenciais, que imponham o direito a ver
apreciada por um tribunal a pertinncia da advertncia efectuada?

Universidade Catlica, regida pelo Prof. Dr. Lobo Moutinho, a quem se agradecem as sugestes e reparos
efectuados.
1

Doravante o RPCOLSS.

81

Doutrina

So estas as trs questes analisadas nestas linhas, seguramente questes menores do

direito das contra-ordenaes mas de alguma importncia para os que tm de defrontar-se
com a aplicao prtica do RPCOLSS2.

I.

A opo pelo auto de advertncias no processo de contra-ordenao laboral

a) Assento legal
Na esteira da legislao anterior3, o artigo 10. do RPCOLSS prev, no seu nmero 1, aI.
d), ao elencar os procedimentos que o inspector do trabalho pode efectuar no exerccio da
aco inspectiva, a opo entre o levantamento de autos de notcia e autos de advertncia,
nos seguintes termos: d) Levantar autos de notcia e participaes, relativamente a infraces
constatadas no exerccio das respectivas competncias, podendo ainda levantar autos de
advertncia em caso de infraces classificadas como leves e das quais ainda no tenha
resultado prejuzo grave para os trabalhadores, para a administrao do trabalho ou para a
segurana social. Uma mesma infraco pode, assim, ter como consequncia um auto de
notcia, visando o pagamento de uma coima, ou um mero auto de advertncia, sem aquela
consequncia danosa para o visado, apenas por opo do inspector do trabalho.
Esta opo tem forte e longa tradio na aco inspectiva laboral, constando
igualmente do artigo 6. do Estatuto da Inspeco Geral do Trabalho, aprovado pelo DecretoLei n. 102/200, de 2 de Junho, e das Convenes da OIT com os n.s 81, de 1947, e 129, de
1969, relativas, respectivamente, Inspeco do Trabalho no Comrcio e Indstria e
Inspeco do Trabalho na Agricultura, ambas ratificadas por Portugal4. De um ponto de vista
de ordenao laboral, compreende-se este regime: a promoo erga omnes do cumprimento
pela legislao laboral, que constitui a principal misso da entidade com competncia
inspectiva (ACT), uma tarefa demasiado vasta, heterognea e mutvel para que a eficcia
provenha de uma actuao preferencialmente repressiva. Como refere JOO SOARES RIBEIRO,

Optou-se por circunscrever a presente anlise incidncia do auto de advertncia nas contra-ordenaes

laborais, excluindo as suas implicaes nas contra-ordenaes da segurana social, pese embora tambm
para estas esteja previsto o auto de advertncia, em termos em tudo anlogos.
3

No caso o artigo 632. do Cdigo do Trabalho na verso aprovada pela Lei n. 99/2003, de 27 de Agosto.

Respectivamente atravs do Decreto 44 148, de 6 de Janeiro de 1962, e do Decreto-Lei n. 91/81, de 30 de

Abril.

82

Doutrina

a interveno coerciva, a autuao, e subsequente punio, s operativa e profcua quando

h um cumprimento, se no generalizado, pelo menos significativo por parte dos destinatrios
da norma. Ento, mas s ento, a aco coerciva ser importante, no apenas para induzir ao
cumprimento por banda dos relapsos, como ainda para evitar, eventualmente, concorrncia
desleal por parte dos incumpridores5. Vale isto por dizer que a funo protectora da norma
s actua eficazmente se circunscrita a uma reduo quantitativa6, na expresso do Professor
FIGUEIREDO DIAS. Assim, a funo pedaggica ou de informao e orientao , ou deveria
ser, o territrio natural da aco inspectiva laboral, constituindo a sua primeira linha de
interveno, reservando-se a funo sancionatria para uma interveno mais marcadamente
subsidiria. por isso que o auto de advertncia surge naturalmente como instrumento da
aco inspectiva laboral, privilegiando a interaco construtiva com as empresas sobre uma
represso sem critrio.
Porm, o campo de aplicao do auto de advertncia previsto no RPCOLSS , na
prtica, extremamente exguo, j que a opo est reservada s infraces classificadas como
contra-ordenaes leves e das quais no tenha ainda resultado prejuzo grave para os
trabalhadores, para a administrao do trabalho e para a segurana social. Ficam assim desde
logo excludas as contra-ordenaes graves e muito graves, o que, se quanto s ltimas no se
contesta, j parece de questionvel critrio quanto s contra-ordenaes graves, atendendo
prodigalidade com que o legislador usou desta categoria no catlogo de contra-ordenaes
previstas no actual Cdigo do Trabalho.
H quem, no entanto, parea defender que o poder do inspector laboral optar entre
advertncias e outros procedimentos no est necessariamente submetido a este espartilho
legal. o caso de MANUEL ROXO e LUS OLIVEIRA7, que argumentam da seguinte forma: a
regra referida, quando aplicada s contra-ordenaes laborais, no pode ser vista como
susceptvel de limitar o poder atribudo ao inspector laboral de fazer advertncias ou dar
conselhos em lugar de intentar ou recomendar quaisquer procedimentos imediatos, por trs
ordens de razes.

Discricionariedade no exerccio da aco inspectiva, Pronturio de Direito do Trabalho, 79-80-81, Jan.-Dez.

2008, Coimbra Editora, p. 269.

6

Direito Processual Penal Lies, policop., Coimbra, 1988.

ROXO, Manuel M. OLIVEIRA, Luis C. O processo de contra-ordenao laboral e de segurana social,

Almedina, 2009, p. 40.

83

Doutrina

A primeira relaciona-se com a hierarquia das fontes de direito. As convenes da OIT

tm a natureza de tratados internacionais abertos ratificao, vigorando na ordem jurdica
interna enquanto vincularem internacionalmente o Estado Portugus (art. 8./2 da CRP). O
direito internacional convencional recebido... possui valor supra legislativo, prevalecendo, em
princpio, sobre o direito interno infraconstitucional anterior ou posterior que o contrarie. Em
segundo lugar, a formulao dos preceitos referidos (arts. 13. e 17. da Conveno n. 81 e
arts. 18. e 22. da Conveno n. 129), contrariamente a outros das mesmas convenes, no
compreende a faculdade de reduo dos poderes de opo neles contemplados. Com efeito,
trata-se de uma norma que no habilitativa de restries. Finalmente, e por consequncia,
a prpria lei nacional (art. 10./1 RPCOLSS) enumera esses poderes ressalvando,
explicitamente, o disposto em legislao especfica, o que parece atribuir ao preceito o
carcter de mera convocao enunciativa de normas com sede legal prpria.
O poder de opo do inspector laboral entre autuao de advertncia ou de notcia
seria, assim, mais amplo do que o definido no artigo 10. do RPCOLSS, por fora das referidas
convenes da OIT. No se acompanha esta posio, defendendo-se um diferente
enquadramento da questo. Desde logo, o mbito das referidas Convenes da OIT no do
foro contra-ordenacional: a Conveno n. 81 define as traves-mestras do estatuto da
inspeco do trabalho no comrcio e indstria, do mesmo modo que a Conveno n. 129 o
faz para o sistema de inspeco do trabalho na agricultura. Estes diplomas no se pronunciam
especificamente sobre a natureza das medidas legislativas a adoptar pelos Estados
contratantes, apenas as vinculando quanto aos objectivos definidos.
Atente-se na redaco do artigo 17. da Conveno n. 81:

Artigo 17.
1. As pessoas que violarem ou no observarem as disposies legais cuja execuo
incumbe aos inspectores do trabalho ficaro sujeitas a procedimento legal imediato, sem
prvia participao. No entanto, a legislao nacional poder prever excepes para os casos
em que deva ser dado aviso prvio para que seja remediada uma situao ou que sejam
tomadas medidas preventivas.
2. deixado ao critrio dos inspectores do trabalho fazer advertncias ou dar
conselhos em lugar de intentar ou recomendar quaisquer procedimentos.

84

Doutrina

Est expressamente prevista no n. 1 do artigo 17. a possibilidade de as legislaes

nacionais preverem as situaes de dispensa de procedimento legal imediato, estabelecendo
por seu turno o n. 2 que o juzo de oportunidade sobre as medidas a adoptar cabe aos
inspectores do trabalho. A interpretao que se defende para esta norma de que os
inspectores podem optar entre advertncias e quaisquer procedimentos, mas nos casos
definidos pelas legislaes nacionais.
o que parece decorrer do elemento literal da norma mas tambm do elemento
sistemtico: o artigo 18. da Conveno estabelece que Sero previstas pela legislao
nacional e efectivamente aplicadas sanes adequadas s violaes das disposies legais cuja
aplicao est submetida fiscalizao dos inspectores do trabalho, e bem assim s obstrues
feitas aos inspectores do trabalho no exerccio das suas funes. A Conveno no parece,
salvo melhor opinio, ter querido atribuir aos inspectores do trabalho o poder de contrariar as
excepes e sanes assim definidas tambm ao abrigo da Conveno, antes parecendo
querer reservar aos inspectores, nas situaes definidas na legislao nacional, a competncia
para o juzo de oportunidade entre advertncia e autuao, mas no para alm destas
situaes. Assim, a circunstncia da opo entre autuao de advertncia ou de notcia ser
limitada aos casos previstos no artigo 10.0 do RPCOLSS em nada violaria o n. 2 do artigo 17.
da Conveno 81 da OIT, sendo expresso da faculdade concedida pelo n. 1 da mesma norma
e pelo artigo 18. do mesmo diploma.
este o quadro legal da opo pelo auto de advertncia no RPCOLSS, no balano
entre a actividade informativa e pedaggica e a interveno propriamente repressiva8,
consagrando um espao de oportunidade na prossecuo dos fins deste ramo de direito
contra-ordenacional.

b) Enquadramento dogmtico
A opo do inspector do trabalho por um auto de advertncia em detrimento de um
auto de notcia consiste sem dvida num acto discricionrio de uma entidade administrativa.
Ora, o RPCOLSS faz parte do regime das contra-ordenaes laborais, que direito
sancionatrio pblico. Nas palavras do Professor LOBO MOUTINHO, "mesmo quando no
existe uma total identificao de regimes como sucede em matria de culpa h, pelo
menos, uma funda congruncia, que no permite de maneira nenhuma fundar uma
8

JOO SOARES RIBEIRO, ob. e loc. cit.

85

Doutrina

contraposio estrutural e de regimes, entre contra-ordenao, por um lado, e crime, por

outro 9. Embora no tenha sido assim planeado o direito de mera ordenao social portugus,
pretendendo-se que tivesse uma autonomia dogmtica, sancionatria c processual, de
progressiva consolidao10, na realidade aquilo a que se tem assistido no nosso ordenamento
jurdico a uma cada vez maior aproximao s componentes garantsticas do direito penal11.
Como sabido, o nosso sistema penal assenta no princpio da legalidade, segundo o
qual o Ministrio Pblico dever proceder sempre que se verifiquem os pressupostos jurdicofactuais da incriminao e processuais da aco penal12, e que traduz em dois deveres13: o de
investigar (abrir inqurito sempre que tenha notcia de crime) e, principalmente, o de acusar
(deduzir acusao sempre que tenha indcios suficientes de que certa pessoa foi o autor do
crime). Trata-se de um regime de vinculao absoluta lei, exceptuando-se os juzos de
qualificao e subsuno prprios da interpretao jurdica, e que se ope ao princpio da
oportunidade, segundo o qual a aco penal deve ou no ser exercida na medida de juzos de
convenincia com os fins do direito penal feitos pelo titular da aco penal.
Porm, trata-se de uma legalidade aberta14 a algumas solues de oportunidade,
enquanto permitam realizar melhor os fins do prprio direito penal15.

Direito das contra-ordenaes: ensinar e investigar, Universidade Catlica Editora, 2008, p. 36.

10

FIGUEIREDO DIAS, O movimento da descriminalizao e o ilcito de mera ordenao social, in Direito

Penal Econmico e Europeu Textos Doutrinrios, AA.VV., Coimbra Editora, 1998.

11

Como refere COSTA PINTO (O ilcito de mera ordenao social e a eroso do princpio da subsidiariedade

da interveno penal, in Direito Penal Econmico e Europeu Textos Doutrinrios, AA.VV., Coimbra Editora,
1998, p. 215) o legislador tem procurado equilibrar este agravamento sancionatrio com um incremento da
componente de garantia do regime do ilcito de mera ordenao social, realizando para o efeito uma
aproximao vincada aos institutos e solues do direito penal.
12

GERMANO MARQUES DA SILVA, Curso de Processo Penal, vol. I, Verbo, 2000, p. 72.

13

Assim PEDRO CAIERO, Legalidade e Oportunidade: a perseguio penal entre o mito da justia absoluta

e o fetiche da gesto eficiente do sistema Revista do Ministrio Pblico, n. 84, Out-Dez 2000, p. 31.
14

Expresso de COSTA ANDRADE, in Consenso e Oportunidade Jornadas de Direito Processual Penal o

novo Cdigo de Processo Penal, 1988, p. 317.

15

Tambm se fala de uma discricionariedade vinculada no mbito da oportunidade, um poder de opo

de vias, solues e medidas admitidas na lei, com um reduto legalmente inultrapassvel assim CARLOS
TEIXEIRA, Principio da Oportunidade, Almedina, 2000, p. 33.

86

Doutrina

Existem no direito processual penal portugus algumas manifestaes de

oportunidade16, maioritariamente associadas ao consentimento do arguido, como a suspenso
provisria do processo prevista no artigo 281. do Cdigo de Processo Penal17.
No h dvida de que a opo pelo auto de advertncia uma manifestao do
princpio da oportunidade no RPCOLSS, privilegiando, nos apertados limites em que
admitida, o juzo de convenincia do inspector do trabalho sobre a necessidade de levantar um
auto de notcia conducente a uma coima, tendo em vista a misso que lhe foi atribuda, o que,
como acima se exps, se considera vantajoso e prefervel a uma represso sem critrio. De
resto, o que corresponde ao pensamento do Professor EDUARDO CORREIA, que defendia a
maior incidncia do princpio da oportunidade na rea do ilcito de mera ordenao social, por
poder traduzir-se num importante factor de eficcia18.
O agente dessa eficcia ser, assim, o inspector do trabalho, a quem, no mbito da sua
discricionariedade tcnica, incumbir o juzo de oportunidade ou convenincia do
levantamento do auto de advertncia. Segundo vem sendo reiteradamente afirmado pela
jurisprudncia19, este juzo tcnico no sindicvel pelos Tribunais, sendo assim o inspector do
trabalho o seu nico dominus.

c) Discricionariedade e arbtrio: a opo pelo auto de notcia

No se andar longe da realidade ao dizer que o mundo das contra-ordenaes
laborais um mundo de muitas e graves contra-ordenaes, quase parecendo no haver uma
obrigao ou dever a cujo inadimplemento no corresponda um ilcito contra-ordenacional e
grave... Bastar folhear, mesmo ao acaso, o Cdigo do Trabalho para comprovar isso mesmo,
16

Contra a sua admissibilidade se pronunciou o ento Conselheiro VITAL MOREIRA em voto de vencido ao

Ac. 7/87 do Tribunal Constitucional, que a admitiu, em que escreveu mesmo com isso fica
irremediavelmente atingido o princpio da igualdade dos cidados (pois no difcil ver que uma tal soluo
propicia formas de impunidade selectiva, de acordo com discriminaes sociais, culturais, se no mesmo
polticas ou ideolgicas).
17

Considerando-as antes limites ao principio da legalidade, no quadro de um MP exclusivamente

subordinado ao interesse pblico que decorre da perseguio penal, e assim incompetente para privilegiar
com as suas opes outras dimenses do interesse pblico, no que seria a verdadeira manifestao do
princpio da oportunidade, PEDRO CAEIRO, ob. cit., p. 40 ss.
18

Apud COSTA PINTO, ob. cit., p. 265.

19

Vejam-se o Ac. TRP de 18/06/2007, o Ac. TRL de 04/10/2006 e o Ac. TRE de 12/10/2004, todos disponveis

em www.dgsi.pt.

87

Doutrina

tal a mirade de contra-ordenaes em que incorre quem se disponha, talvez

incautamente20, a empregar outrem ao seu servio. Perante tal fria tipificadora, por cuja
imposio zela um corpo especializado de trabalhadores pblicos os inspectores do trabalho
e num tempo que, manifestamente, convida mo pesada do Estado, por imperativos de
avaliao individual dos trabalhadores pblicos (a produtividade medida em autos) e de
tesouraria do errio pblico, nunca foi talvez to necessrio acautelar as garantias de defesa
dos arguidos nestes processos.
Ora, no correspondendo a opo do inspector do trabalho pelo auto de advertncia a
um acto arbitrrio, mas a um dever de escolher a actuao mais adequada aos fins pblicos
que tem por misso promover, importa saber se no se abre aqui, atendendo propalada
impossibilidade de sindicncia judicial deste juzo, uma brecha na legalidade do procedimento
contra-ordenacional laboral.
Estando vedada a discusso, em sede de recurso da deciso que aplica a contraordenao, sobre a prpria opo pelo auto de notcia em lugar de auto de advertncia ainda
que existindo, na prpria prtica da autoridade administrativa recorrida, abundante matria
para argumentar ser incoerente ou mesmo persecutrio o concreto exerccio dessa
discricionariedade tcnica no estaremos j no plano de uma deciso arbitrria, em lugar de
uma deciso discricionria?
certo que o direito processual penal portugus admite os espaos de poder que
representam as manifestaes do princpio da oportunidade; porm, estes espaos no s
fazem apelo, na generalidade dos casos, ao consentimento do arguido como requisito de
possibilidade de recurso ao acto como so sempre susceptveis de controlo por outra
entidade competente. Como lapidarmente refere o Professor GERMANO MARQUES DA
SILVA21, assim se entende a grande importncia que tem na estrutura do processo a
possibilidade de controlo da actuao do MP para fiscalizao da legalidade da sua actuao
no mesmo, controlo que, na nossa lei, se pode fazer por duas vias: hierrquica, uma; judicial, a
outra22.
20

Assim pois, quem pensa estar de p, veja que no caia com esta passagem da I Carta de S. Paulo aos

Corntios que abre, com muita propriedade, a colectnea de contra-ordenaes laborais da autoria do Dr.
JOO BOTELHO Livraria Petrony, 2010.
21

Ob. e loc cit

22

Importncia que o Professor FIGUEIREDO DIAS considera provir da natureza de corolrio do princpio da

legalidade que estes mecanismos de controle possuem ob. cit., p. 96.

88

Doutrina

Como facilmente se compreende, o espao de discricionariedade tcnica do inspector

do trabalho no um espao de arbtrio, mas um espao de realizao dos fins pblicos que
lhe esto acometidos e justificam esse espao de poder.
Como se refere no Acrdo da Relao de Lisboa de 04/10/2006 (apesar de ter
concludo pela insindicabilidade da opo do inspector do trabalho), exige-se, pois, que o
senhor inspector do trabalho proceda a uma ponderao no sentido de verificada a infraco
em determinadas circunstncias e sabendo que a aco inspectiva, em qualquer das suas
modalidades, tem sempre como objectivo o de assegurar o respeito pelos direitos dos
trabalhadores e promover a melhoria das condies de trabalho, incluindo a segurana,
higiene e sade no trabalho, saber qual dos procedimentos (levantamento de auto de
advertncia ou de auto de notcia) melhor se adequa observncia das disposies legais ou
convencionais de forma a atingir esses objectivos.
No espao bem delimitado e protegido de um processo de recurso de contraordenao, pode fazer-se valer a adequao formal de uma deciso a determinados factos
sem entrar em linha de conta com a prossecuo do interesse pblico globalmente
empreendida pela autoridade administrativa. um fenmeno anlogo ao da disparidade de
decises judiciais sobre as mesmas questes de direito, assente no princpio da suficincia do
processo, de slida e pacfica tradio entre ns.
Mas aqui que parece que a natureza do direito das contra-ordenaes provoca algo
de peculiar: trata-se de direito aplicvel por uma entidade administrativa, mas que no , em
rigor, direito administrativo23. Contrariamente ao MP, as autoridades administrativas dotadas
de competncia contra-ordenacional no caso, os inspectores do trabalho no esto
exclusivamente vinculadas ao interesse pblico associado perseguio penal, representando
tal vinculao uma garantia de legalidade. Pelo contrrio, elas perseguem outras
manifestaes do interesse pblico, sendo a competncia contra-ordenacional apenas o
instrumento dessa perseguio.
Se assim, como parece inquestionvel, e a opo pelo auto de notcia se integra num
processo sancionatrio pblico, ento entende-se que no pode simplesmente remeter-se
esta opo entre actos mais ou menos lesivos para a discricionariedade tcnica insindicvel do

23

COSTA PINTO, ob. cit., p. 261.

89

Doutrina

inspector do trabalho, uma vez que isso se traduziria numa diminuio das garantias de
legalidade e de defesa do arguido, que no encontra paralelo na discricionariedade do MP24.
Sendo a opo pelo auto de notcia um acto da administrao que produz efeitos sobre
os particulares, ento, ainda que inserido num processo de contra-ordenao, esse acto pode
enfermar de vcios que lesem os particulares v. g. desvio de poder. Conceba-se um pequeno
servio desconcentrado, em que um inspector do trabalho levanta, sem critrio atendvel25,
autos de advertncia e de notcia a empresas do mesmo sector, acabando por beneficiar umas
sobre as outras26 sem que seja permitido s entidades prejudicadas por essa conduta invocar
esse vcio no processo de contra-ordenao, uma vez que a opo do inspector do trabalho
integra o permetro da sua discricionariedade tcnica e insindicvel27.
No nos parece que tal situao seja admissvel no nosso ordenamento jurdico, desde
logo luz das garantias constitucionais de recurso. Como referem GOMES CANOTILHO e VITAL
MORElRA28, a garantia constitucional do recurso impede a iseno contenciosa de certos
actos, ou partes de actos, ou a excluso do conhecimento de certos vcios, de modo a conferir
direito impugnao contenciosa de todos os actos em todos os aspectos juridicamente
vinculados.
Assim, entendemos que, embora apenas em circunstncias em que se consiga invocar
vcios da opo do inspector do trabalho pelo auto de notcia que produzam efeitos lesivos do
arguido, esta opo sindicvel por um tribunal, o que representa uma garantia da legalidade
24

Esta diferena motivou mesmo na doutrina relativa discricionariedade a distino entre a

discricionariedade administrativa, mais associada ao princpio da oportunidade ou pura, e a

discricionariedade judiciria, mais associada ao princpio da legalidade e mitigada distino ultrapassada
segundo CASTANHEIRA NEVES, O problema da discricionariedade, in Digesta, vol. 1., Coimbra Editora,
1995.
25

Esse critrio pode ser a fixao de objectivos de servio em termos de autos de notcia levantados,

deixando apenas, na prtica, a possibilidade de levantamento de algumas advertncias, assim reduzidas a

uma espcie ameaada ... pode parecer algo extremo este exemplo, mas extrema tambm a falta de
empresas em algumas regies do nosso pas, onde os servios de inspeco do trabalho tero, ainda assim,
de agir e autuar conforme as directrizes recebidas.
26

Exemplo totalmente ficto, sem que se conhea qualquer situao semelhante.

27

A Recomendao n. 1 da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa, de 08/11/2007, atenta a este problema,

recomendava, pela mo da Procuradora Geral FRANCISCA VANDUNEM, a ponderao de recurso ao abrigo

do artigo 73., n. 1, do Regime Geral das Contra-Ordenaes quando este permetro fosse invocado.
28

Constituio da Repblica Portuguesa anotada, Coimbra Editora, 1993.

90

Doutrina

da actuao da autoridade administrativa e da sua iseno perante as entidades que tem de

fiscalizar.

II.

Os efeitos do auto de advertncia no processo: presuno de culpa?

Dispe o artigo 19., n. 4 do RPCOLSS que se o infractor agir com desrespeito das
medidas recomendadas no auto de advertncia, a coima pode ser elevada at ao valor mnimo
do grau que corresponda infraco praticada com dolo. Tendo em conta que a epgrafe
desta norma o pagamento voluntrio da coima, h que questionar se a autoridade
administrativa pode elevar o valor da coima se concluir dos elementos constantes do processo,
designadamente a existncia de auto de advertncia, que o arguido agiu com dolo, ou se basta
a existncia do auto de advertncia para se admitir aquela concluso, constituindo esta norma
uma presuno legal de culpa.
Um dos princpios fundamentais do nosso direito criminal o in dbio pro reo ou da
presuno de inocncia, constitucionalmente consagrado no n. 2 do artigo 32. da CRP. De
acordo com este princpio, so proibidas todas as presunes legais de culpa, tendo esta de ser
provada contra o arguido. Como foi decidido no Acrdo n. 269/2003 do Tribunal
Constitucional, a sua eficcia vale igualmente no direito contra-ordenacional, no obstante a
sua qualificao de direito sancionatrio de natureza administrativa, quer porque tambm aqui
se convoca o princpio da investigao e este solicitar, tambm, correspondentemente, a
aplicao do princpio in dubio pro reo, quer porque o mesmo se inclui no direito subsidirio a
aplicar no regime do ilcito de mera ordenao social a que se refere o artigo 32. do DL n.
433/82, de 27 de Outubro.
Por outro lado, a responsabilidade pelo pagamento de coimas no depende
necessariamente, no nosso direito contra-ordenacional laboral, da existncia de culpa: vejamse os artigos 285. do Cdigo do Trabalho, em que se prev a transmisso, para o adquirente
de estabelecimento ou empresa, da responsabilidade pelo pagamento de coima aplicada pela
prtica de contra-ordenao laboral pelo anterior titular, ou o artigo 551. do mesmo diploma,
em que se prev a responsabilidade solidria do contratante pelo pagamento de coima
aplicada pela prtica de contra-ordenao laboral pelo subcontratante. H aqui uma
atenuao do princpio da culpa.
Porm, embora possa lamentar-se a sua redaco, no parece que o artigo 19., n. 4,
do RPCOLSS constitua uma presuno legal de culpa. Desde que interpretada no sentido
91

Doutrina

primeiramente referido, esta norma limita-se a repetir o preceituado nos artigos 557. e 559.
do Cdigo do Trabalho: que o desrespeito por auto de advertncia uma circunstncia a ser
ponderada na aferio da existncia de dolo e na determinao da medida da coima29.
Espera-se que a ACT o venha a entender tambm assim, o que evitar certamente
vrios recursos relativos constitucional idade da interpretao da norma.

III.

Meios de reaco contra o auto de advertncia: sua recorribilidade

O auto de advertncia um acto eventual do processo contra-ordenao laboral, de

sentido aparentemente desagravante, sendo difcil conceber, prima facie, um interesse em
recorrer do mesmo. A lei parece afast-lo: o artigo 32. do RPCOLSS estabelece que apenas a
deciso aplicativa de coima susceptvel de impugnao judicial.
Outros argumentos foram j avanados em suporte desta ideia: a advertncia, por si,
no produz efeitos directos e imediatos na esfera jurdica do seu destinatrio, j que este fica
na situao de optar por se acomodar ou no ao ditame que ela contenha. No beneficia de
caractersticas prprias de executoriedade (art. 149. do CPA). Apesar das advertncias
conterem um momento decisrio uma ponderao sobre a legalidade da factualidade
constatada assumem um carcter acessrio, instrumental ou preparatrio relativamente
ao auto de notcia que resulte da eventualidade de no acatamento e, por isso, nega-se-Ihe a
incluso na categoria de acto administrativo. Assim sendo, no so susceptveis de recurso
hierrquico ou contencioso (art. 120. do CPA)30.
Entende-se, porm, diversamente. Em matria de contra-ordenaes, geralmente
pacfico que o critrio geral de recorribilidade dos actos deve retirar-se do artigo 55.31, n. 2,
parte final: se o acto colidir com direitos ou interesses das pessoas, recorrvel; caso contrrio,
no o ser32. , de resto, a interpretao mais coerente com o direito de recurso judicial a que
acima se fez referncia33: a garantia constitucional de recurso de todos os actos lesivos, em
29

Considerando que a norma estabelece uma presuno de culpa, mas ilidvel, JOO SOARES RIBEIRO,

Contra-ordenaes laborais, 3. edio, Almedina, 2011, p. 50.

30

ROXO, Manuel M. OLIVEIRA, Luis C., ob. cit.. p. 41 ss.

31

A citao refere-se ao Regime Geral das Contra-Ordenaes, aprovado pelo Decreto-Lei n. 433/82, de 27

de Outubro.
32

COSTA PINTO, ob. cit., p. 260.

33

Na p. 9

92

Doutrina

todos os processos juridicamente vinculados. Admitir que o artigo 32. do RPCOLSS derroga o
referido artigo 55., n. 2, do Regime Geral das Contra-Ordenaes seria colocar aquela
norma, desde logo, num caminho de inconstitucionalidade.
No se consideram procedentes os referidos argumentos de falta de executoriedade
do acto administrativo como impedimento ao recurso judicial autnomo.
De facto, os actos prprios de processo de contra-ordenao no so meros actos
administrativos, mas actos integradores deste processo, um processo sancionatrio pblico.
no processo de contra-ordenao que ter de encontrar-se resposta s questes levantadas
por esses actos, quando lesivos dos direitos dos administrados34.
A questo da recorribilidade directa do auto de advertncia prende-se, assim, somente
com a susceptibilidade de colidir com direitos e interesses das pessoas.
O auto de advertncia tem uma natureza peculiar, j que, mesmo que nenhuma aco
se lhe siga da parte da ACT, fica na esfera do advertido como um sinal, um ferrete de
presumida ilegalidade nas prticas laborais. Refira-se que o auto de advertncia no sujeito a
especfico contraditrio prvio, pelo que os particulares ficam, nesta situao, completamente
sujeitos discricionariedade tcnica dos inspectores do trabalho, sua interpretao da lei e
sua leitura dos factos.
Ora, esta situao pode acarretar danosas consequncias para os particulares, sem
que estes possam chegar a fazer valer a sua posio. Trata-se de um acto oficial, de autoridade
pblica competente, que notificado ao particular empregador enunciando ilegalidades
presumidas ilegalidades, mas como ilegalidades referidas no auto e que pode produzir
consequncias para este35.
Alguns exemplos de possveis situaes de consequncias geradas por autos de
advertncia que legitimem o interesse em recorrer, para impedir que subsistam na ordem
jurdica: em empresas sujeitas a um escrutnio contabilstico mais rigoroso36, um auto de
advertncia, mesmo sem progresso aparente para auto de notcia, pode determinar o

34

Como refere COSTA PINTO, uma soluo diferente criaria o risco de um bloqueio completo de actividade

sancionatria da administrao por cruzamento de regimes e garantias jurdicas ob. cit., p. 261.
35

A calnia como o carvo: quando no queima, suja, como dizia o Deputado Barbuda n A queda dum

anjo de Camilo Castelo Branco.

36

Por exemplo, sociedades cotadas em Bolsa ou sujeitas a anlise de Revisor Oficial de Contas.

93

Doutrina

provisionamento de valores elevados, para fazer face ao eventual risco de pagamento de

coimas e crditos conexos no futuro.
Uma situao em que a empresa ter todo o interesse e tambm, julga-se, a
legitimidade para recorrer desse auto, se considerar no ter o mesmo fundamento ou
validade37.
J uma empresa em processo de negociao para a venda de estabelecimentos ou
participaes sociais que tenha pendente um auto de advertncia relativo a incumprimento
de legislao laboral pode ver seriamente afectado o seu Goodwill futuro, e prejudicada toda a
negociao. Tratando-se de processo envolvendo entidades bancrias, essa referncia
constaria certamente de relatrios de due dilligence, ficando acessvel a um nmero
indeterminado de pessoas e entidades com potencial importncia no futuro da empresa,
podendo significar a diferena entre a obteno ou no de crdito em boas condies no
futuro.
Em suma, a irrecorribilidade do auto de advertncia est, na nossa opinio, longe de
poder considerar-se um dado adquirido, antes sendo de concluir pela soluo da sua
recorribilidade, nos termos do artigo 55., n. 2, do Regime Geral das Contra-Ordenaes e da
garantia constitucional de recurso prevista no artigo 268. da CRP, nas situaes em que se
faa prova da sua lesividade.

37

Crditos laborais devidos e seus juros, se disso se tratar.

94

Doutrina

O dever de fundamentao da deciso administrativa condenatria em processo contraordenacional

Publicado na Revista do Centro de estudos Judicirios, 2. semestre 2010, n. XIV, pp. 333 a 381

Vtor Sequinho dos Santos

1.

O problema

O artigo 58. do Regime Geral das Contra-Ordenaes (RGCO) estabelece os requisitos

formais da deciso condenatria proferida pela autoridade administrativa em processo contraordenacional. Apesar da sua aparente clareza, o n. 1 deste artigo tem sido objecto das
interpretaes mais dspares por parte da jurisprudncia, assim dando, naturalmente, origem
a decises muito diferentes entre si. Com efeito, encontramos, de um lado, jurisprudncia que,
baseada numa interpretao minimalista daqueles requisitos, considera formalmente vlidas
decises administrativas condenatrias que dificilmente alcanam um limiar mnimo de
compreensibilidade pelos seus destinatrios; no extremo oposto, encontramos jurisprudncia
que entende os requisitos formais prescritos pelo n. 1 do artigo 58. do RGCO de modo
rigoroso, da resultando o reconhecimento, em alguns aspectos, de semelhanas com aqueles
que os artigos 374. e 375., n. 1, do Cdigo de Processo Penal (CPP) exigem para a sentena
penal.
Tm sido convocados para esta discusso alguns argumentos que me parece deverem
ser afastados. Analis-los-ei em seguida, no sem antes realar que alguns deles se sobrepem
parcialmente, vindo, normalmente, invocados em conjunto. Concluda essa tarefa, ficar
desbravado o caminho para a interpretao que considero correcta

2.

Argumentos a afastar

2.1 A simplicidade formal do processo de contra-ordenao:

Um argumento invocado por alguma jurisprudncia para sustentar a validadede actos

processuais praticados na fase administrativa que no obedecem estritamente s normas do
processo contra-ordenacional ou a validade do processado apesar da omisso de tais actos o
95

Doutrina

de que o processo de contra-ordenao se caracterizaria pela simplicidade formal, tendente a

assegurar a sua celeridade1. Isto em consonncia com uma alegada menor dignidade do ilcito
contra-ordenacional relativamente ao ilcito penal: estando em causa simples contraordenaes e a susceptibilidade de aplicao de meras coimas e sanes acessrias no
privativas da liberdade, e no a prtica de crimes e a eventualidade da aplicao de penas, o
processo de contra-ordenao obedeceria queles princpios de celeridade e simplicidade
formal, princpios esses que deveriam ser considerados em sede de interpretao da lei.
Este argumento deve ser rejeitado por vrias razes.
A) A objeco fundamental ao argumento em anlise a de que o mesmo parece no
distinguir devidamente as funes do legislador e do intrprete.
Ainda que, com a autonomizao do Direito Contra-Ordenacional, o legislador
pretendesse alcanar ganhos ao nvel da celeridade processual delineando um processo
adequado consecuo desse desiderato, da no resultaria que as formalidades que a lei
estabelece devessem ser entendidas, pelo intrprete, de forma minimalista, como por vezes
vem sendo feito.
O alegadamente pretendido menor formalismo e o, atravs dele, esperado acrscimo da
celeridade processual, valeriam na estrita medida em que a lei assim dispusesse, no
legitimando o intrprete a, por seu turno, aligeirar no que toca exigncia das formalidades
efectivamente consagradas na lei. Repito, as normas do processo penal e do processo contraordenacional devem ser interpretadas em obedincia s mesmssimas regras da hermenutica
jurdica.
B) Carece de fundamento a dicotomia, em que assenta a argumentao exposta, entre
um processo penal de alguma forma menos preocupado com a celeridade processual e um
processo contra-ordenacional em que essa preocupao se faa sentir com maior acuidade.
Quer o processo penal, em qualquer das suas formas, quer o processo contra-ordenacional, se
querem to cleres quanto possvel, considerando a complexidade da matria em discusso.
Tanto assim que, no processo penal, existem formas processuais diferenciadas, apenas
devendo recorrer-se forma mais solene quando aquela que a anteceda segundo esse critrio
no seja compatvel com a complexidade da causa. Como anteriormente salientei, a
1

Exemplos: Acrdo da Relao de Guimares de 24/09/2007 (processo n. 1403/07-1) e Acrdo da

Relaco de vora de 03/12/2009 (processo n. 2768/08.7 TBSTR.E1), disponveis, tal como os restantes que
adiante forem referidos sem outra indicao, no endereo electrnico http://www.dgsi.pt/.

96

Doutrina

interpretao e a aplicao das normas, quer do processo penal, quer o processo contraordenacional, esto sujeitas s mesmas regras e aos mesmos princpios, nomeadamente
porque de celeridade que agora falamos ao da economia processual. Mais, quando
comparado com as formas abreviada, sumria e sumarssima do processo penal, o processo
contra-ordenacional que, no RGCO, s conhece uma forma processual, aspecto este
eventualmente a corrigir no futuro s pode ser considerado como tendencialmente mais
moroso2. Portanto aquela dicotomia no passa de uma iluso.
C) Mais, como observa JOS LOBO MOUTINHO, ao contrrio do que muitas vezes se
supe, na legislao, como na doutrina que a inspirou, a eficincia no processamento das
infraces em questo no desempenhou papel de relevo na consagrao do novo regime.
No havia qualquer previso de que esse processamento fosse mais eficientemente levado a
cabo pela Administrao Pblica, cuja impreparao para receber as competncias subtradas
aos tribunais determinou mesmo uma hesitao de mais de 3 anos no movimento da sua
efectiva entrada em vigor. Quando muito, as razes de ordem prtica ter-se-o limitado ao
alvio dos tribunais penais3.
Confirma-se, pois, que aquela alegada dicotomia entre processo penal mais lento e
processo contra-ordenacional visando uma maior celeridade no tem fundamento, sequer ao
nvel das intenes do legislador quando criou o Direito Contra-Ordenacional.
D) O argumento em anlise, que nunca teve sustentao, t-la-ia ainda menos depois da
profunda reforma do Direito Contra-Ordenacional operada pelo Decreto-Lei n. 244/95, de 14
de Setembro, num sentido geral de garantia do cidado perante o poder sancionatrio da
administrao, mediante uma maior aproximao s regras do direito e processo penal que,
desde o incio, constituem direito subsidirio daquele4.
Mesmo FREDERICO COSTA PINTO, que sustenta que, Em matria processual a
autonomia do ilcito de mera ordenao social era data de incio de vigncia do regime geral
animada por uma forte confiana na simplicidade da tramitao processual, quer na fase
organicamente administrativa, quer na fase de impugnao judicial das decises

Tendncia esta acentuada pela agilizao de alguns aspectos dos processos abreviado e sumrio operada

pela recente Lei n. 26/2010, de 30/08, que procedeu 19. alterao ao Cdigo de Processo Penal.
3

Direito das Contra-Ordenaes Ensinar e Investigar, Universidade Catlica, 2008, p. 23.

JOS LOBO MOUTINHO, obra citada, p. 25.

97

Doutrina

condenatrias5, reconhece que a evoluo posterior, caracterizada por mutaes

importantes, foi no sentido do reforo das garantias do arguido, desde logo ao nvel
constitucional6, concluindo que a intensificao desta componente de garantia est a ser feita
uma vez mais custa da autonomia e da eficcia do prprio Direito de Mera Ordenao
Social7.
Dando agora a palavra jurisprudncia, cito as certeiras palavras do Acrdo da Relao
de Coimbra de 06/01/2010 (processo n. 169/07.3TBPCVC1): no obstante a proclamada
neutralidade tico-social do direito contra-ordenacional, certo que a prpria doutrina antev
nas alteraes introduzidas no regime originrio das contra-ordenaes uma contrarevoluo contra-ordenacional. Fig. Dias in Direito Penal Parte Geral Tomo I, pg. 148.
Coimbra Editora, 2004. O que quer significar que, apesar das diferenas dogmticas entre o
direito penal e o direito contra-ordenacional, se esbatem os contornos de ambos os ramos do
direito, designadamente do lado sancionatrio, impondo-se, pois, um maior rigor em certos
aspectos basilares, nestes avultando os direitos de defesa.
Neste contexto, insistir numa alegada simplicidade formal do processo contraordenacional, animada por uma especial preocupao de celeridade processual, no faz
sentido.
E) Analisando o problema sob uma perspectiva substantiva, aceita-se a menor gravidade
do ilcito contra-ordenacional relativamente ao ilcito penal, com a natural diferenciao ao
nvel da natureza das sanes aplicveis a um e outro8, embora no possa esquecer-se, em
contraponto, a grande proximidade material entre Direito Penal e Direito ContraOrdenacional, como salienta, com exaustiva fundamentao, JOS LOBO MOUTINHO, ao longo

O ilcito de mera ordenao social e a eroso do princpio da subsidiariedade da interveno penal, Revista

Portuguesa de Cincia Criminal, ano 7, fascculo 1, pp. 78-79.

6

Idem, p. 80.

Idem, p. 87.

Embora sejam cada vez mais gritantes as assimetrias existentes ao nvel das sanes pecunirias, pois, em

inmeros casos, os prprios limites mnimos das molduras previstas pelos tipos contra-ordenacionais so
muitssimo mais elevados que a generalidade das penas de multa. Trata-se, muito provavelmente, de um
efeito perverso da capacidade geradora de receitas pblicas que as coimas possuem, assim se sub-vertendo,
porm, a prpria finalidade do Direito Contra-Ordenacional e suscitando problemas ao nvel da
conformidade com o princpio constitucional da proporcionalidade sobre este ltimo aspecto, NUNO
LUMBRALES, Sobre o Conceito Material de Contra-Ordenao, Universidade Catlica Editora, 2006, p. 222.

98

Doutrina

da obra que venho citando9, proximidade essa que no pode deixar de ter repercusso ao nvel
processual. Contudo, a simples constatao daquela menor gravidade do ilcito contraordenacional face ao ilcito penal de nada serve em sede de interpretao das normas de
processo contra-ordenacional. Insisto: Estas normas devem ser interpretadas em obedincia s
mesmas regras que as do processo penal, no fazendo sentido interpretaes aligeiradas das
formalidades que as primeiras prescrevem, seja na fase administrativa, seja na fase judicial.
Uma ltima observao a este propsito. No sendo a ordem jurdica constituda apenas
pelo Direito Penal e pelo Direito Contra-Ordenacional, se encetarmos o caminho da avaliao
da importncia relativa dos interesses em jogo em cada ramo do direito para da extrair
consequncias ao nvel da interpretao das normas respectivas, nomeadamente daquelas
que prescrevem os requisitos formais das decises, teremos de o percorrer at ao fim.
Isto , no poderemos, ento, quedar-nos pela comparao dos interesses em jogo no
Direito Contra-Ordenacional e no Direito Penal para imediatamente concluirmos, como alguma
jurisprudncia conclui, que, uma vez que, no primeiro, nunca est em causa a liberdade das
pessoas10, ao contrrio daquilo que acontece no segundo, as normas daquele, nomeadamente
o artigo 58. do RGCO, tm de ser interpretadas de forma menos rgida que as deste ltimo,
com resultados prticos ao nvel do grau de exigncia de fundamentao da deciso
administrativa condenatria que redundam numa tolerncia inadmissvel relativamente a
violaes flagrantes daquele preceito legal. Basta recordar que, nos ramos do direito
substantivo cujo direito adjectivo o Direito Processual Civil, a liberdade individual tambm
no est em causa. No obstante, nunca algum defendeu, que eu saiba, uma interpretao
das normas deste ramo do direito que no fosse aquela que decorre das regras gerais da
hermenutica jurdica, sem lugar, portanto, para interpretaes aligeiradas ou flexveis,
nomeadamente dos requisitos formais das sentenas e despachos.
F) Note-se, por ltimo, que a jurisprudncia, que em grande parte aceita a
argumentao que venho procurando refutar, j se mostra geralmente inflexvel e bem em
matria de cumprimento de requisitos formais a partir do momento em que o processo passa

Cfr., nomeadamente, pp. 36 a 41.

10

E, mesmo assim, h que restringir o conceito de liberdade liberdade fsica, pois algumas das sanes

acessrias aplicveis no domnio do Direito Contra-Ordenacional so susceptveis de limitar, de forma muito

sensvel, outras liberdades basta ler o artigo 21. do RGCO.

99

Doutrina

fase judicial. Nesta fase, as exigncias de fundamentao que so feitas para a sentena11 e
at mesmo, em alguma jurisprudncia, para o prprio despacho que decide do caso nos
termos previstos no artigo 64. do RGCO12, no ficam aqum daquelas que o artigo 374. do
CPP estabelece.
Dir-se- que no h aqui qualquer incoerncia porque no pode deixar de ser assim, j
que sentena proferida em processo de contra-ordenao aplicvel, por fora do n. 1 do
artigo 41. do RGCO, o regime constante do artigo 374. do CPP. Porm, este argumento no
colhe. Os preceitos do CPP so aplicveis ao processo contra-ordenacional com as necessrias
adaptaes, como dispe o citado artigo 41., n. 1, do RGCO, pelo que estaria aberta a porta
para interpretaes minimalistas das formalidades estabelecidas por este diploma legal para a
fase judicial exactamente na mesma medida em que elas fossem legtimas no que toca s
formalidades da fase administrativa. Por outras palavras, a admitir-se o acerto da tese de que
o processo de contra-ordenao se caracteriza pela simplicidade formal motivada por uma
especial preocupao de celeridade, com as implicaes anteriormente referidas em sede de
interpretao da lei, no existiria fundamento para restringir o seu mbito de aplicao fase
administrativa.

2.2 A natureza administrativa da fase em que a deciso prevista no artigo 58. do

RGCO proferida:

Outro argumento por vezes convocado em sede de apreciao do cumprimento das

formalidades prescritas pelo artigo 58. do RGCO o de que a fase em que a deciso

11

Exemplos: Acrdo da Relao de vora de 09/11/2004 (processo n. 1688/04-3), Acrdo da Relao do

Porto de 22/10/2007 (processo n. 0741672) e Acrdo da Relao de Guimares de 06/03/2008 (processo

n. 2688/07-2); idntico entendimento perfilhado na jurisdio administrativa, como demonstra, por
exemplo, o Acrdo do Tribunal Central Administrativo do Sul de 10/11/2009 (processo n. 02678/08).
12

Acrdo da Relao de Lisboa de 13/12/2007 (processo n. 3734/2007-4), Acrdo da Relao de

Guimares de 24/01/2008 (processo n. 2419/07-1) e Acrdo da Relao de Lisboa de 21/04/2009

(processo n. 5354/2008-5); porm, no sentido de que o despacho previsto pelo artigo 64. do RGCO no
est sujeito s formalidades e exigncias da sentena, Acrdo da Relao de vora de 17/03/2009
(processo n. 2371/08-1).

100

Doutrina

condenatria da autoridade administrativa proferida possui natureza administrativa13. Com

esse fundamento defende-se, por vezes, um menor grau de exigncia no que toca quelas
formalidades e, inclusivamente, considera-se admissvel a prolao da deciso prevista no
artigo 58. do RGCO atravs de remisso para outra pea processual, nomeadamente o
relatrio final do instrutor do processo na fase administrativa ou uma pea, normalmente
denominada proposta de deciso, elaborada por um funcionrio da autoridade
administrativa diverso daquele que possui competncia para a deciso ou que no integra o
rgo colegial dotado desta competncia.
A afirmao de que, na fase administrativa, o processo de contra-ordenao assume a
natureza correspondente, ou seja, administrativa, dbia. Certamente no se pretende
apenas dizer que aquela fase administrativa por contraposio fase judicial. Seria
tautolgico.
Porm, se se pretende afirmar que a fase administrativa do processo de contraordenao possui a mesma natureza do procedimento administrativo, tratar-se- de uma
tomada de posio inaceitvel. H que afastar qualquer aproximao entre a fase
administrativa do processo contra-ordenacional e o procedimento administrativo. A nica
semelhana que entre uma e outro existe a de muitos rgos administrativos possurem
competncia para praticarem actos em qualquer desses dois universos, ou seja, para actuarem
como autoridades administrativas em processo contra-ordenacional e como rgos da
Administrao Pblica como o n. 2 do artigo 2. do Cdigo do Procedimento Administrativo
(CPA) os define. Porm, as semelhanas param a. A actuao dos rgos da Administrao
Pblica no mbito do processo contra-ordenacional no se integra na actividade
administrativa, antes sendo materialmente jurisdicional14. Tanto assim , que a actuao das
autoridades administrativas no processo contra-ordenacional se rege, no pelo Cdigo do
Procedimento Administrativo, mas pelo RGCO, e que o direito subsidirio o Direito
Processual Penal, nos termos do n. 1 do artigo 41. deste ltimo diploma legal. A atribuio s
13

Invocam este argun1ento, embora para fins no coincidentes, o Acrdo da Relao do Porto de

30/11/2009 (processo n. 942/08.5 TTBCL.P1), o Acrdo da Relao de vora de 17/03/2009 (processo n.

2371/08-1) e o Acrdo da Relao de vora de 03/12/2009 (processo n. 2768/08.7 TBSTR.E1).
14

Leia-se, sobre esta matria, LUS GUILHERME CATARINO, Regulao e Superviso dos Mercados de

Instrumentos Financeiros Fundamento e Limites do Governo e Jurisdio das Autoridades Independentes,

Edies Almedina, 2010, p. 669, NUNO LUMRRALES, ob. cit., pp. 197 e segs., e MANUEL FERREIRA ANTUNES,
Reflexes sobre o Direito Contra-Ordenacional, SPB Editores, 1997, pp. 27 a 45, em especial pp. 41-42 e 45.

101

Doutrina

autoridades administrativas, pelo n. 2 do mesmo artigo, dos mesmos direitos e deveres das
entidades competentes para o processo criminal, sempre que o contrrio no resulte de
outras disposies do RGCO, confirma a ideia de que a actuao das autoridades
administrativas no processo contra-ordenacional possui natureza distinta daquela que leva a
cabo em sede de procedimento administrativo15.
Conclui-se, assim, que o argumento em referncia assenta num erro, no lhe podendo,
portanto, ser reconhecido qualquer valor para a problemtica que constitui objecto deste
estudo.

2.3 A diferena conceptual entre a deciso condenatria da autoridade

administrativa e a sentena

Outro argumento, prximo do anterior, a que frequentemente se recorre, o de que a

deciso condenatria da autoridade administrativa no carece de uma fundamentao com o
rigor e a exigncia prescritos para a sentena penal pelo artigo 3374., n. 2, do CPP, porque
uma deciso administrativa, que no se confunde com esta ltima16. Procura-se, assim,
justificar uma diversidade de regimes em matria de fundamentao das decises
argumentando com o facto de estas possurem natureza diferente, o mesmo dizer, com base
numa razo puramente conceptual: no sendo a deciso condenatria da autoridade
administrativa uma sentena, no se lhe aplica o regime desta ltima e, mais do que isso
ideia que est implcita neste tipo de argumentao , os requisitos em matria de
fundamentao so forosamente diferentes. Isto , no se rejeita apenas a importao do
regime da sentena; implicitamente, afirma-se a necessidade de os regimes prprios de uma e
outra serem diversos ou, mais precisamente, porque de uma problema de interpretao que
se trata, de esta ltima produzir resultados diferentes consoante tenha por objecto o artigo
58. do RGCO ou o artigo 374. do CPP.

15

Cfr. FREDERICO COSTA PINTO, ob. cit., pp. 80-82.

16

Neste sentido: Acrdo da Relao de vora de 15/06/2004 (processo n. 378/04-1), Acrdo da Relao

de Lisboa de 17/11/2004 (processo n. 7424/2004-4), Acrdo da Relao de Lisboa de 17/05/2006

(processo n. 3362/2006-3), Acrdo da Relao de vora de 03/12/2009 (processo n. 2768/08.7TBSTR.E1)
e Acrdo da Relao de Coimbra de 20/01/2010 (processo n. 514/09.7TBCBR.C1).

102

Doutrina

Independentemente da questo da interpretao que deva ser dada ao artigo 58. do

RGCO e da sua maior ou menor aproximao ao regime que o n. 2 do artigo 374. do CPP
prescreve para a sentena penal problemtica que adiante abordarei , importa, agora,
afastar o argumento acima enunciado.
Desde logo, o mesmo argumento parte de uma falsa questo. Ningum alguma vez
pretendeu que eu saiba que a deciso prevista no artigo 58. do RGCO fosse uma sentena,
ou transform-la numa sentena. Nomeadamente, no podem ser interpretadas como
confundindo de alguma forma a deciso prevista no artigo 58. do RGCO com uma sentena
afirmaes, que encontramos em alguma jurisprudncia, como a deciso condenatria em
matria contra-ordenacional, apresentando alguma homologia com a sentena condenatria
em processo penal, tem uma estrutura semelhante a esta ltima, se bem que mais concisa,
por menos exigente devido sua menor incidncia na liberdade das pessoas17, ou embora de
forma menos intensa, o contedo da deciso sancionatria da autoridade administrativa no
processo de contra-ordenao aproxima-se da matriz da deciso condenatria em processo
penal18, ou dada a natureza (sancionatria) do processo por contra-ordenao, os
fundamentos da deciso que aplica uma coima (ou outra sano prevista na lei para uma
contra-ordenao) aproximam-na da deciso condenatria, mais do que da deciso da
Administrao que contenha um acto administrativo19, ou ainda por isso, a fundamentao
da deciso em processo de contra-ordenao deve participar das exigncias da
fundamentao de uma deciso penal na especificao dos factos, na enunciao das provas
que os suportam e na indicao precisa das normas violadas20. Trata-se aqui, apenas, de
realar semelhanas e da retirar consequncias em sede de interpretao do artigo 58. do
RGCO, no de afirmar que a deciso prevista neste preceito legal seja uma sentena, se
transforme numa sentena ou deva valer como sentena. Semelhanas aquelas que,
acrescento, existem efectivamente e no podem deixar de ter as consequncias apontadas.
Depois, ningum duvida de que os requisitos formais da deciso condenatria da
autoridade administrativa so os previstos no artigo 58. do RGCO e no os do artigo 374. do
17

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 21/12/2006 (processo n. 06P3201) e Acrdo do Supremo

Tribunal de Justia de 06/11/2008 (processo n. 08P2804).

18

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 29/01/2007 (processo n. 06P3202).

19

ldem. Com idntica formulao, Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 10/01/2007 (processo n.

06P2829).
20

Idem.

103

Doutrina

CPP. Para tanto, no necessrio realar que aquela deciso no uma sentena. coisa por
demais bvia. A hipottica importao, via n. 1 do artigo 41. do RGCO e nos termos neste
prescritos, do regime do artigo 374. do CPP para o mbito da deciso administrativa
condenatria, baseada numa imaginria tentativa de equiparao conceptual desta ltima
sentena, outra falsa questo.
O problema reside exclusivamente na interpretao do artigo 58. do RGCO, mais
precisamente no contedo das exigncias formais que o mesmo estabelece. Ora, para a
resoluo desta questo, que, repito, a nica que est em causa, a invocao da diversidade
conceptual entre deciso de uma autoridade administrativa e sentena incua. E incua
precisamente porque a ideia que este argumento tem implcita a de os regimes prprios de
uma e outra decises serem necessariamente diferentes errada. Desde logo, o legislador
tem total liberdade para estabelecer regimes idnticos no que toca aos requisitos formais das
decises administrativas condenatrias e das sentenas; depois, se tiver sido essa a opo do
legislador ou na medida em que o tenha sido , no existe qualquer obstculo jurdico, lgico
ou outro a que o intrprete conclua como tiver de concluir, sem excluir a hiptese de, apesar
da sua diferente natureza, a deciso administrativa condenatria e a sentena estarem sujeitas
aos mesmos requisitos formais ou, ao menos, terem alguns requisitos formais comuns.
Ou seja, a interpretao do artigo 58. do RGCO h-de fazer-se com base, alm
naturalmente da sua letra, noutros argumentos, de natureza substancial, nomeadamente
ponderando dos interesses em jogo, e, se para tanto houver fundamento vlido, pode ter um
resultado muito prximo do contedo do n. 2 do artigo 374. do CPP no obstante no se
estar perante uma sentena. Repito: da diversidade de natureza entre a deciso administrativa
condenatria e a sentena no resulta necessariamente uma diversidade de regimes em todos
os aspectos, ou sequer em alguns, como o argumento que venho refutando pressupe.

2.4 A dependncia da eficcia da deciso condenatria proferida pela autoridade

administrativa da concordncia do condenado:

Na mesma linha de argumentao referida em 2.3, poderia pretender-se diminuir a

deciso condenatria proferida pela autoridade administrativa afirmando-se que essa deciso
s se torna eficaz se obtiver a concordncia do condenado, concordncia essa manifestada

104

Doutrina

atravs da no impugnao judicial da mesma deciso21. Atravs dessa desvalorizao da

deciso administrativa condenatria, afinal meramente precria, poderia tentar-se
fundamentar uma interpretao minimalista dos requisitos formais prescritos pelo artigo 58.
do RGCO.
Porm, tambm este caminho no leva a parte alguma. Como bem nota JOS LOUBO
MOUTINHO, a deciso administrativa condenatria no mais provisria do que qualquer
sentena judicial recorrvel: tal como ela, e sem qualquer interveno de um tribunal, tornarse- definitiva e (judicialmente) exequvel se no for judicialmente impugnada22. A deciso
administrativa condenatria no deixa, portanto, de ser uma verdadeira deciso, apesar de
impugnvel, da mesma forma que, ainda no processo contra-ordenacional, o so a sentena
ou o despacho previsto no artigo 64. do RGCO proferidos pelo tribunal de primeira instncia
que sejam recorrveis.

2.5 O art. 58. do RGCO contm um regime jurdico sem lacunas que legitimem a
aplicao subsidiria do artigo 374. do CPP ao abrigo do artigo 41., n. 1,
daquele diploma:

O artigo 58. do RCCO contm um regime jurdico sem lacunas que legitimem a
aplicao subsidiria do artigo 374. do CPP ao abrigo do artigo 41., n. 1, daquele diploma:
Uma das maiores dificuldades do processo contra-ordenacional cifra-se em saber
quando devem aplicar-se normas processuais penais, devidamente adaptadas, nos termos do
n. 1 do artigo 41. do RGCO. Este problema assume especial delicadeza quando se trate de
matria a que o RGCO dedique uma ou mais normas, deixando, todavia, espaos em branco
que, no processo penal, sejam objecto de regulao. Saber se a lei deixou aqueles espaos por
regular a contar com a aplicao subsidiria do processo penal ou se, ao invs, aquela falta de
previso tem em vista precisamente a no aplicao de um regime correspondente ao do
processo penal, tarefa normalmente difcil23.
Contudo, esse problema no existe no domnio de que agora cuidamos.
21

Sobre esta doutrina, leia-se a obra de JOS LOBO MOUTINHO que venho citando, p. 39.

22

Idem, pp. 39-40.

23

Leia-se FREDERICO COSTA PINTO, obra citada, pp. 17-18, centrando embora a sua ateno na vertente

substantiva.

105

Doutrina

No h dvidas de que o artigo 58. do RGCO contm um regime jurdico sem lacunas
que legitimem a aplicao subsidiria do artigo 374. do CPP ao abrigo do artigo 41., n. 1,
daquele diploma24. O problema no reside na existncia, ou no, de lacunas no artigo 58. do
RGCO, mas sim na interpretao das exigncias formais por este preceito prescritas. Por outras
palavras, estamos perante um problema de interpretao do artigo 58. do RGCO e no de
verificao, neste ltimo, de espaos em branco que legitimem o recurso a normas processuais
penais. E, como bvio, para a resoluo deste problema, o argumento que venho analisando
irrelevante.

2.6 Se for judicialmente impugnada, a deciso condenatria da autoridade

administrativa converte-se em acusao:

Um dos argumentos mais frequentemente convocados para a problemtica que

constitui objecto deste estudo o de que, se for impugnada judicialmente, a deciso
administrativa condenatria se transforma numa acusao por efeito do disposto no n. 1 do
artigo 62. do RGCO. Com este fundamento se afirma que, em sede de verificao do
cumprimento dos requisitos formais dessa deciso na fase judicial do processo contraordenacional, no h razo para se exigir um rigor na fundamentao como se de uma deciso
propriamente dita o paralelo geralmente feito com a sentena penal se tratasse.
Uma das normas mais importantes do processo de contra-ordenao o aludido n. 1
do artigo 62. do RGCO, que regula os actos que determinam a transio do processo da fase
administrativa para a fase judicial. F-lo nos seguintes termos: Recebido o recurso, e no prazo
de cinco dias, deve a autoridade administrativa enviar os autos ao Ministrio Pblico, que os
tornar presentes ao juiz, valendo este acto como acusao.
Esta norma suscita vrias questes, interessando-nos agora aquela que acima se referiu,
ou seja, a de saber se por efeito, seja da interposio do recurso, seja da remessa dos autos ao
tribunal por parte do Ministrio Pblico, ocorre uma converso ou transformao da
deciso condenatria da autoridade administrativa numa acusao.

24

Neste aspecto, estou plenamente de acordo com o Acrdo da Relao do Porto de 04/06/2008

(processo n. 0842856) quando afirma, no seu texto, que se os requisitos da deciso administrativa
condenatria esto enunciados no artigo 58., no h lacuna pelo que no h que chamar colao, nesta
matria, os requisitos do artigo 374. do CPP.

106

Doutrina

Vrias vozes, na doutrina e na jurisprudncia, tm defendido a ocorrncia dessa

converso ou transformao.
Assim, segundo ANTNIO BEA PEREIRA, (...) se o arguido interpuser recurso da
deciso condenatria, esta, nos termos do artigo 62., n. 1, converter-se- em acusao; j
() se no for interposto recurso da deciso condenatria, esta no chega a assumir a
natureza de acusao25.
Embora sem se deter sobre esta questo, tambm JOS LOBO MOUTINHO, aps
salientar que a impugnao judicial uma fase que resulta da mistura de elementos de uma
impugnao com os de um julgamento penal em primeira instncia, afirma que a deciso
condenatria impugnada se converte em acusao, nos termos do artigo 62., n. 1, do
RGCO26.
Na jurisprudncia, aceitam esta tese, entre outros, o Acrdo da Relao de vora de
15/06/2004 (processo n. 378/04-1), o Acrdo da Relao de Lisboa de 17/05/2006 (processo
n. 3362/2006-3), o Acrdo da Relao de Lisboa de 02/04/2008 (processo n. 10045/20074)27, o Acrdo da Relao do Porto de 30/11/2009 (processo n. 942/08.5 TTBCL.P1)28 e o
Acrdo da Relao de Coimbra de 20/01/2010 (processo n. 514/09.7 TBCBR.C1).
Embora sem se afirmar que a impugnao judicial da deciso administrativa
condenatria transforma esta ltima numa acusao, chegou-se, no Acrdo da Relao do

25

Regime Geral das Contra-Ordenaes e Coimas Anotado, 8. edio, anotao 2 ao artigo 58..

26

Ob. cit., p. 38.

27

Este acrdo apresenta uma nuance ao nvel da terminologia ao afirmar que Impugnada a deciso da

autoridade administrativa, os autos so enviados ao Miinistrio Pblico, que os tornar presentes ao juiz,
valendo esse acto como acusao (art. 62., n. 1) sublinhado nosso deixando a deciso administrativa
de subsistir. Deixando a deciso admiinistrativa de subsistir, repito. No se afirma. como mais habitual na
doutrina e na jurisprudncia que perfilham esta orientao, que a deciso se transforma ou converte, mas
sim que deixa de subsistir. No obstante, no me parece que esta diferena formal encerre alguma
diferena substancial. Se bem interpreto o acrdo em questo, pretende dizer-se que a deciso
administrativa deixa de existir como tal, passando a ser porque no desaparece propriamente, como
bvio uma acusao. Por isso se continua, no pargrafo seguinte, afirn1ando-se que Estamos, pois,
perante uma acusao cujos termos posteriores esto, na referida lei, estruturados de forma paralela ao
processo comum criminal ().
28

Tambm este acrdo apresenta uma nuance ao nvel da sua fundamentao, ao afirmar que todo o

contedo anterior do processo, includa, por isso, tambm a deciso, igualmente a de facto, equivale a
acusao.

107

Doutrina

Porto de 17/05/2004 (processo n. 0346102), a uma soluo na mesma linha daqueles que
aceitam expressamente tal transformao:
A remessa dos autos de contra-ordenao ao tribunal equivale acusao e, por isso,
qualquer omisso ocorrida no auto de notcia ou na deciso administrativa irrelevante, se os
elementos constarem de outras peas do processo.
Porm, a tese da converso ou transformao da deciso condenatria da
autoridade administrativa numa acusao de afastar. Em momento algum do processo
contra-ordenacional se verifica tal converso ou transformao.
Saliento, em primeiro lugar, que, ainda que a lei expressamente previsse tal fenmeno,
este seria conceptualmente difcil de entender, dada a extrema artificialidade de uma tal
construo. Transformar uma pea processual em que uma entidade para o efeito competente
toma uma deciso, isto , julga provados certos factos, d a estes um determinado
enquadramento jurdico e aplica uma ou mais sanes, deciso essa que, se no for
impugnada, se torna definitiva e constitui ttulo executivo, numa outra pea processual que,
por natureza, meramente interlocutria, logo nada decide e apenas considera
suficientemente indiciados certos factos, d a estes um determinado enquadramento jurdico
e requer a submisso do acusado a julgamento, contrrio natureza das coisas. Claro que, a
ser essa a soluo clara e inequvoca imposta pelo legislador, teria de ser aceite, atendendo
fonte.
Todavia, no isso que resulta dos termos do artigo 62., n. 1, do RGCO. A se dispe
que o Ministrio Pblico tornar os autos presentes ao juiz, valendo este acto como
acusao. No se prev qualquer alterao da natureza jurdica da deciso impugnada, que
continua a ser uma verdadeira deciso. Aquilo a que o preceito atribui o valor de acusao
remessa dos autos ao tribunal pelo Ministrio Pblico, o que completamente diferente29.
Com isso e novamente saliento, sem necessidade de transformar a deciso administrativa
seja no que for , o preceito determina a aplicao dos dois efeitos fundamentais da deduo
de acusao em processo penal: submisso do caso apreciao de um tribunal e fixao do
objecto do processo30.
29

Tambm este acrdo apresenta uma nuance ao nvel da sua fundamentao, ao afirmar que todo o

contedo anterior do processo, includa, por isso, tambm a deciso, igualmente a de facto, equivale a
acusao.
30

JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Processual Penal, 1. volume (reimpresso), Coimbra Editora, 1984,

pp. 143 a 145.

108

Doutrina

Este ltimo fica delimitado pelo teor da deciso impugnada, sem prejuzo, como bvio
e tambm acontece no processo penal, de o arguido, no exerccio do seu direito de defesa,
alegar os factos, suscitar as questes e desenvolver a actividade probatria que considerar
pertinentes. E tambm sem prejuzo da possibilidade de alterao dos factos, substancial ou
no substancial, ou da qualificao jurdica constante da deciso impugnada, nos termos dos
artigos 358. e 359. do CPP, ex vi artigo 41., n. 1, do RGCO.
A tese da transformao ou converso da deciso administrativa condenatria em
acusao por efeito da sua impugnao judicial depara-se ainda, pelo menos, com dois outros
problemas:
A) Se a deciso administrativa condenatria se transformasse numa verdadeira
acusao, o Ministrio Pblico, para a sustentar em juzo, como seu dever, teria de
apresentar prova de todos os factos dela constantes, ainda que no tivessem sido postos em
causa pelo recorrente. Perante uma simples acusao, todos os factos desta constantes teriam
de ser provados em juzo31. Ora, alm de se traduzir em desperdcio processual e contrariar o
mais elementar bom-senso, uma tal soluo inviabilizaria, ao menos na generalidade dos
casos, a deciso da causa atravs de despacho nos termos do artigo 64. do RGCO. Como seria
possvel decidir do caso, ou seja, proferir uma deciso sobre o mrito da causa, se, por mero
efeito da interposio de recurso, todos os factos constantes da deciso administrativa
condenatria passavam a carecer de ser provados em juzo? Quando muito, poderia admitir-se
a deciso por mero despacho quando a prova fosse exclusivamente documental, ficando,
porm, de fora a esmagadora maioria dos casos, em que pelo menos alguns factos so
sustentados exclusivamente ou tambm por prova testemunhal.

31

No me parece inteiramente claro o Acrdo da Relao de Lisboa de 02/04/2008 (processo n.

10045/2007-4) quando afirma que O julgamento do recurso interposto da deciso administrativa

julgamento efectuado em 1. instncia conforme o qualifica o art. 65.-A- e onde se ter de produzir toda
a prova admitida tendo em conta todos os factos constantes quer da acusao, quer da defesa, em
igualdade de circunstncias. Lendo apenas este trecho, fica-se com a ideia de que defende a consequncia
que procuro refutar no texto. Contudo, devidamente contextualizado e se bem interpreto o acrdo, aquilo
que se pretende concluir, alis com inteira razo, apenas que o facto de o acoimado no usar o direito de
se defender perante a autoridade administrativa, pronunciando-se sobre a contra-ordenao e a sano
aplicada, no preclude o direito de o fazer no recurso que interpuser da deciso daquela autoridade,
invocando, a, factos em sua defesa.

109

Doutrina

No se pretenda que a soluo que acabo de refutar a que decorre do n. 1 do artigo

72. do RGCO, que dispe que compete ao Ministrio Pblico promover a prova de todos os
factos que considere relevantes para a deciso. Trata-se de questo logicamente posterior
quela que venho analisando, que a de saber quais dos factos relevantes para a deciso
carecem de prova na fase judicial do processo contra-ordenacional.
Resolvida essa questo, ento sim, aplica-se aquela norma, que atribui ao Ministrio
Pblico competncia para promover a prova dos factos que dela caream.
Por outro lado, uma eventual tentativa de resolver o problema enunciado ficcionandose uma confisso, total ou parcial, dos factos pelo condenado, por efeito da sua no
impugnao no requerimento de interposio do recurso, para o efeito de circunscrever o
objecto da matria em discusso neste ltimo, seria inventar um cominatrio no previsto na
lei e incompatvel com a natureza do processo contra-ordenacional pelas mesmas razes por
que o seria com a do processo penal.
B) Na hiptese de o recorrente retirar o recurso nos termos do artigo 71. do RGCO, em
que que ficamos? Verifica-se uma nova transformao da pea que o recorrente impugnou,
que de deciso condenatria se transformou em acusao e de acusao se reconverte em
deciso condenatria?
Nada disto faz sentido, nem necessrio para fornecer um enquadramento dogmtico
adequado aos actos processuais envolvidos sem artifcios conceptuais.
Assim se conclui que, ainda que o processo contra-ordenacional transite para a fase
judicial, a deciso administrativa condenatria no se transforma em coisa diversa,
nomeadamente numa acusao. Sendo assim, o argumento que venho analisando cai pela
base.

2.7 A impugnao judicial da deciso administrativa condenatria d origem a um

julgamento da causa em primeira instncia:

Outro argumento por vezes convocado para a nossa problemtica o seguinte: uma vez
que, atravs da impugnao judicial da deciso administrativa condenatria, o arguido tem a
possibilidade de suscitar a discusso de toda a matria constante daquela deciso, assim
dando origem a um verdadeiro julgamento em primeira instncia, qualquer insuficincia
daquela deciso em matria de fundamentao, seja de facto, seja de Direito, perde relevncia
por efeito daquela impugnao; o tribunal de primeira instncia conhecer de todos os factos
110

Doutrina

relevantes, dar-lhes- o enquadramento que considerar correcto e decidir o caso, com

observncia de todas as formalidades da fase judicial; dessa forma, as garantias de defesa do
arguido ficaro, em qualquer caso, salvaguardadas32.
Esta tese inaceitvel, pois menoriza injustificadamente a fase administrativa do
processo de contra-ordenao, podendo mesmo considerar-se, creio que sem exagero,
destrutiva daquela fase. No fundo, relega a fase administrativa para a categoria de mero
pressuposto processual daquilo que verdadeiramente interessaria, que seria a fase judicial.
Vislumbra-se aqui, eventualmente, algum egocentrismo judicial, no sentido de que o
processo de contra-ordenao s comearia a srio no momento em que desse entrada num
tribunal, perspectiva esta que, todavia, alm de no encontrar suporte no RGCO, no tem, na
prtica, razo de ser. Cobrindo actualmente o Direito Contra-Ordenacional matrias to
distintas quanto tecnicamente complexas como prticas violadoras da concorrncia, infraces
contra os mercados mobilirios, infraces contra o ambiente, infraces urbansticas, etc.,
etc., pretender-se subalternizar, de alguma forma, a fase em que o dominus do processo , ao
menos partida, a entidade tecnicamente (e s tecnicamente, sublinho) melhor apetrechada
para investigar, instruir e, tantas vezes, h que reconhec-lo decidir, qualquer concepo
da fase administrativa como uma fase menor do processo contra-ordenacional acaba por
assentar numa viso desfocada da realidade.
Por outro lado, no foi seguramente isso que o legislador de 1979 e de 1982 pretendeu
com a criao do Direito Contra-Ordenacional. Muito pelo contrrio, a tese que venho
refutando redundaria em frustrar completamente o programa poltico-criminal que esteve por
detrs daquela criao, em especial o objectivo de aliviar os tribunais comuns da carga de
processos que tinham por objecto infraces que entretanto perderam natureza penal. A
atribuio da competncia para a instruo e julgamento das contra-ordenaes a uma
autoridade administrativa, assim aliviando os tribunais de inmeras infraces consideradas de
menor gravidade comparativamente com aquelas que se entendeu conservar no mbito do
Direito Penal, constituiu, porventura, a principal razo da autonomizao de um Direito das
Contra-Ordenaes, seguramente mais importante que qualquer purificao do Direito
Penal, objectivo algo abstracto e cujo posterior cumprimento , porventura, duvidoso. Uma
tolerncia generalizada dos tribunais com faltas de rigor no cumprimento da lei por banda das
autoridades administrativas acabaria por ter como efeito prtico, entre outros, a banalizao
32

111

Cfr. o Acrdo da Relao de vora de 27/05/2008 (processo n. 883/08-1).

Doutrina

daquelas ms prticas e, por arrastamento, o aumento do afluxo, aos tribunais, dos processos
que deles se pretendeu retirar, por via da impugnao judicial das decises administrativas
condenatrias.
Chega-se mesma concluso atravs da simples leitura e interpretao do RGCO.
Percorrendo este diploma legal, no se encontra fundamento para considerar a fase
administrativa menos importante que a fase judicial. Mais, recorde-se que a fase
administrativa a nica fase necessria do processo de contra-ordenao, tendo a fase judicial
carcter eventual.
Admitir que a impugnao judicial da deciso condenatria da autoridade administrativa
sana as violaes da lei por esta ltima cometidas durante a fase em que foi dominus do
processo seria passar um cheque em branco quela autoridade para fazer tbua rasa das
garantias dos particulares, para cumprir a lei se e na estrita medida em que quisesse. E seria,
alm do mais, ignorar o Assento n. 1/200333, acrescente-se.
Centrando a anlise especificamente na deciso administrativa condenatria, se a
simples possibilidade de impugnao judicial desta ltima retirasse relevncia a qualquer
deficincia de que padecesse, acabaramos por ter de admitir que a mesma deciso poderia
enfermar de todos os vcios, por muito graves que fossem. Por exemplo, poderia omitir factos
(porventura todos) que preenchessem o tipo contra-ordenacional por que o arguido fosse
condenado, ou a indicao dos meios de prova tidos em conta pela autoridade administrativa,
ou qualquer fundamentao jurdica, por mnima que fosse.
Salta vista que no este o sistema do RGCO, pelo que o argumento em questo
tambm de afastar.

3.

Razo de ser do dever da fundamentao da deciso administrativa condenatria

3.1 Colocao do problema:

Em medida cuja extenso e intensidade esto em discusso, a deciso administrativa

condenatria deve ser fundamentada, como expressamente dispe o artigo 58. do RGCO. Da
certeza da necessidade de fundamentao decorre a da existncia de razes para tanto. Por
seu turno, da identificao e esclarecimento dessas razes poder resultar e, desde j
adianto, resulta efectivamente uma melhor compreenso das regras que elas determinaram.
33

Publicado no Dirio da Repblica, I Srie-A, de 25/01/2003.

112

Doutrina

esse o caminho que percorrerei em seguida: identificao das razes que tero levado
o legislador a consagrar o dever de fundamentao da deciso administrativa condenatria
para, a essa luz, procurar determinar o exacto contedo dos requisitos formais prescritos no
artigo 58. do RGCO.
A deciso administrativa condenatria constitui uma verdadeira deciso, que d como
provados e no apenas como suficientemente indicados34 determinados factos que
constituram objecto do processo na fase administrativa deste, procede ao enquadramento
jurdico desses factos e conclui pela aplicao de uma ou mais sanes. Se no for
judicialmente impugnada, tal deciso torna-se definitiva e constitu ttulo executivo (artigo
89. do RGCO).
, assim, patente a sua similitude, quer com a sentena, quer com o despacho que
decide do caso nos termos do artigo 64. do RGCO35, similitude essa que justifica a
convocao, para a anlise a que procedo, das finalidades da fundamentao da sentena,
com vista a verificar se e em que medida so essas mesmas finalidades que esto na base da
exigncia de fundamentao da deciso administrativa condenatria.

3.2 Finalidade da exigncia de fundamentao da sentena

Por se tratar de matria relativamente consensual, apenas procederei a um breve

enunciado das finalidades da exigncia (quer constitucional, quer legal) de fundamentao da
sentena.
Essas finalidades podem esquematizar-se da seguinte forma:

3.2.1

Auto-controlo da autoridade decisora

A obrigatoriedade de fundamentao da sentena visa, em primeiro lugar, impor

autoridade decisora a ponderao dos motivos de facto e de direito da sua deciso.
Fundamentar uma deciso no apenas indicar as razes por que se tomou determinada
deciso, com vista a comunic-las a terceiros.

34

Sobre o conceito de indcios suficientes, tenha-se presente o disposto no artigo 283., nmeros 1 e 2, do

CPP.
35

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 06/11/2008 (processo n. 08P2804).

113

Doutrina

Antes dessa funo de comunicao, fundamentar obrigar a prpria entidade que

decide a testar a bondade da deciso que pretende tomar atravs da sua sustentao em
argumentos vlidos. Nas palavras de GERMANO MARQUES DA SILVA36, a fundamentao
ainda um importante meio para obrigar a autoridade decidente a ponderar os motivos de
facto e de direito da sua deciso, actuando por isso como meio de autocontrolo.

3.2.2

Permitir, aos restantes sujeitos processuais e ao tribunal superior, o perfeito

conhecimento das razes da deciso:

atravs da fundamentao que o tribunal comunica aos restantes sujeitos
processuais as razes pelas quais tomou uma determinada deciso, porque que decidiu
daquela maneira e no de outra. Assim viabiliza o convencimento da bondade da deciso por
parte daqueles sujeitos processuais ou, caso esse convencimento no ocorra, permite o
recurso com perfeito conhecimento das razes daquela. Assim permite igualmente, nesta
ltima hiptese, colocar o tribunal de recurso em posio de exprimir, em termos mais
seguros, um juzo concordante ou divergente37.

3.2.3

Convencimento da comunidade acerca da sua correco e justia:

Recorro agora s palavras MARQUES FERREIRA38: extraprocessualmente, a

fundamentao deve assegurar pelo contedo, um respeito efectivo pelo princpio da
legalidade na sentena e a prpria independncia e imparcialidade dos juzes uma vez que os
destinatrios da deciso no so apenas os sujeitos processuais mas a prpria sociedade.
Por esta via, a fundamentao acaba por ser uma fonte de transparncia e de
legitimao do poder judicial39.

36

Curso de Processo Penal, III, 1994, p. 290.

37

Acrdo do Tribunal Constitucional n. 304/88.

38

Meios de prova, in Jornadas de Direito Processual Penal O Novo Cdigo de Processo Penal, Coimbra,

1991, p. 230.
39

Cfr. SRGIO POAS, Da sentena penal fundamentao de facto, in Julgar, n. 3, p. 23.

114

Doutrina

3.3 Finalidade da exigncia de fundamentao da deciso administrativa

condenatria:

A questo fundamental que se coloca a de saber se e em que medida as finalidades

apontadas em 3.2 fazem sentido no que concerne deciso prevista pelo artigo 58. do RGCO.
Mais uma vez na sequncia daquilo que referi em 2.3 friso que no est em discusso
qualquer equiparao desta ltima deciso a uma sentena. So peas processuais de natureza
diversa, proferidas por entidades tambm diversas. Aquilo que vier a concluir-se atravs da
indagao subsequente em momento algum constituir importao de regras da sentena
para o regime da deciso administrativa condenatria.
A haver identidade em algum ponto, a mesma resultar do reconhecimento da
existncia de princpios comuns que, concluir-se- ento, no so exclusivos da sentena, ao
contrrio daquilo que, de forma indemonstrada, por vezes parece pressupor-se.

3.3.1

Auto-controlo da autoridade decisora

Como vimos, a primeira finalidade apontada fundamentao da sentena a

imposio, autoridade decisora, da ponderao dos motivos de facto e de direito da sua
deciso.
No vejo razo para afastar esta finalidade quando se trate da deciso prevista no
artigo 58. do RGCO. Se a obrigao de fundamentao proporciona, ao juiz, ganhos ao nvel
da ponderao e, por essa via, da probabilidade de acerto da sua deciso, no h razo para
privar o rgo administrativo competente para a prolao da deciso prevista no artigo 58. do
RGCO de ganhos idnticos.
Vistas as coisas sob a perspectiva que realmente interessa, que a da garantia do
arguido de que qualquer deciso que lhe imponha uma ou mais sanes seja devidamente
ponderada luz do Direito, venha ela de onde vier e seja em que fase processual for, no h
razo para circunscrever o mbito dessa garantia s decises judiciais quando, por razes que
no so difceis de adivinhar, ela posta em risco com uma intensidade muito maior pelas
decises das autoridades administrativas. Suponho que seja evidente que as decises judiciais
so muito menos susceptveis de serem influenciadas por factores perversos que as decises
administrativas em processo contra-ordenacional, como sejam a parcialidade do rgo decisor
note-se que a por alguns reclamada, alis justamente, estrutura acusatria da fase

115

Doutrina

administrativa, permanece uma miragem40 41 , ou a frequente subordinao hierrquica desse

mesmo rgo e consequente vinculao a orientaes superiores baseadas em critrios que de
jurdico nada tm, ou ainda deixei o principal para o fim o interesse em obter receitas
atravs da imposio de coimas, sendo certo que a prpria lei a abrir as portas a esta
reprovvel prtica em vez de, como seria a todos os ttulos desejvel, a vedar absolutamente42
43

40

Sobre esta problemtica, RAUL SOARES DA VEIGA, Legalidade e oportunidade no Direito Sancionatrio

das Autoridades Reguladoras, in Direito Sancionatrio das Autoridades Reguladoras, em especial pp. 147,
148, 153, 154, 165, 166 e 170, e, com referncia ao processo administrativo sancionatrio espanhol, NUNO
LUMBRALES, ob. cit., p. 208. Na jurisprudncia, leia-se o Acrdo da Relao do Porto de 11/03/2009
(processo n. 0843225).
41

O mais que se conseguiu em recentes diplomas legais de Direito Contra-Ordenacional foi a tmida

consagrao de um impedimento na fase administrativa. Assim, o n. 1 do artigo 48. da Lei-Quadro das

Contra-Ordenaes Ambientais (Lei n. 50/2006, de 29 de Agosto, alterada pela Lei n. 89/2009, de 31 de
Agosto, esta ltima rectificada pela Declarao de Rectificao n. 70/2009, publicada no Dirio da
Repblica, 1. srie, de 1 de Outubro de 2009), dispe que o autuante ou participante no pode exercer
funes instrutrias no mesmo processo. tambm o caso do artigo 16. da Lei n. 107/2009, de 14 de
Setembro (aprova o regime processual aplicvel s contra-ordenaes laborais e de segurana social), que
estabelece regime idntico. No se pode, porm, sem uma grande dose de irrealismo, pensar que este
impedimento resolva o essencial do problema, j que, em princpio, autuante e instrutor fazem parte da
mesma autoridade administrativa.
42

Exemplos: Lei n. 99/2009, de 4 de Setembro (aprova o regime quadro das contra-ordenaes do sector

das comunicaes), cujo artigo 33. atribui 40% do produto das coimas e sanes pecunirias compulsrias
aplicadas autoridade administrativa, o ICP ANACOM; Lei-Quadro das Contra-Ordenaes Ambientais,
anteriormente referenciada, cujo artigo 73., n. 1, atribui 25% do produto das coimas autoridade que as
aplique e 15% entidade autuante; Decreto-Lei n. 274/2007, de 30 de julho, cujo artigo 10., n. 2, alnea
e), estabelece que constitui receita prpria da Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE) o
produto das coimas cobradas em processos de contra-ordenao.
43

Insiste neste problema, com inteira razo, RAUL SOARES DA VEIGA, ob. cit., pp. 148, 165, 166 e 170. J em

1997, MANUEL FERREIRA ANTUNES, ob. cit., p. 22, chamava a ateno para a ressonncia econmica do
ilcito contra-ordenacional a evoluo posterior, que trouxe, em vrias reas, os 'enxames de contraordenaes a que este autor aludia no mesmo ponto da referida obra, tantas vezes punveis com coimas de
montantes astronmicos e sanes acessrias no menos implacveis, demonstrou que as suas palavras
foram, em grande medida, premonitrias.

116

Doutrina

3.3.2

Permitir, aos restantes sujeitos processuais e ao tribunal competente para o

conhecimento do recurso, o perfeito conhecimento das razes da deciso:

O mesmo se diga relativamente finalidade de permitir, ao arguido, o perfeito

conhecimento das razes de facto e de direito da deciso. Parece-me uma evidncia o direito
do arguido que seja condenado pela autoridade administrativa a conhecer, com preciso, os
fundamentos dessa condenao.
Tambm neste ponto no existe razo para circunscrever aquele direito s decises
judiciais, quando as garantias de imparcialidade e de justia destas ltimas at so, pelas
razes acima referidas, muito superiores s das decises das autoridades administrativas. O
mnimo que uma deciso administrativa condenatria deve fazer fornecer uma explicao
pessoa que condena sobre as razes dessa condenao, em vez de se basear exclusivamente
num argumento de autoridade. Como se afirma no Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de
10/01/2007 (processo n. 06P2829), a fundamentao da deciso deve exercer, tambm
aqui, uma funo de legitimao interna, para permitir aos interessados conhecer, mais do que
reconstituir, os motivos da deciso e o procedimento lgico que determinou a deciso em
vista da formulao pelos interessados de um juzo de oportunidade e a viabilidade e os
motivos para uma eventual impugnao (...).
Numa formulao prxima, decidiu o Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de
29/01/2007 (processo n. 06P3202) que a fundamentao da deciso constitui um
pressuposto essencial para verificao, simultaneamente, da pertinncia e adequao do
processo argumentativo e racional que esteve na base da deciso, e uma garantia fundamental
dos respectivos destinatrios.
A falta de fundamentao, de facto ou de direito, da deciso condenatria da
autoridade administrativa, poder, nomeadamente, prejudicar o direito ao recurso,
contendendo assim com o direito de defesa do arguido, constitucionalmente garantido (artigo
32., n. 10, da Constituio). Mais uma vez recorro s certeiras palavras do Acrdo do
Supremo Tribunal de Justia de 29/01/2007 (processo n. 06P3202): a indicao precisa e
discriminada dos elementos indicados na norma do art. 58. , n. 1, do RGCC constitui
elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que s poder ser
efectivo com o adequado conhecimento dos factos imputados, das normas que integrem e das
consequncias sancionatrias que determinem. Do texto do mesmo acrdo respigo a
seguinte passagem: a funo dos elementos da deciso no procedimento por contraordenao consiste, tal como na sentena penal, em permitir, tanto a apreenso externa dos
117

Doutrina

fundamentos, como possibilitar, intraprocessualmente, o controlo da deciso por via de

recurso.
Sublinho: a razo de ser da obrigao de fundamentao da deciso administrativa
condenatria no se esgota neste segundo aspecto, ou seja, na garantia do direito ao recurso,
como parece depreender-se da afirmao, recorrente na doutrina e na jurisprudncia, de que
os requisitos previstos neste artigo (58. do RGCO) para a deciso condenatria do processo
contra-ordenacional visam assegurar ao arguido a possibilidade de exerccio efectivo dos seus
direitos de defesa, que s poder existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe so
imputados, das normas legais em que se enquadram e condies em que pode impugnar
judicialmente aquela deciso44, donde se extrai a consequncia de que as exigncias aqui
feitas devero considerar-se satisfeitas quando as indicaes contidas na deciso sejam
suficientes para permitir ao arguido o exerccio desses direitos45.
A garantia de um efectivo direito ao recurso , sem dvida, uma das finalidades
daquela obrigao de fundamentao, mas no a nica.

3.3.3

Convencimento da comunidade acerca da sua correco e justia:

Tambm esta finalidade no poder deixar de estar presente quando se discute a

necessidade de fundamentao da deciso administrativa condenatria.
Se a obrigao de fundamentao da sentena se justifica, tambm, pela necessidade
de transparncia do exerccio do poder judicial, no vejo como possa defender-se que tal
exigncia de transparncia no se faa sentir quando est em causa a deciso administrativa
condenatria. Relembro aquilo que afirmei em 3.3.1: estando a deciso administrativa
condenatria infinitamente mais exposta a factores perversos, ali mencionados, que a
sentena, as exigncias de transparncia so, no tocante primeira, muitssimo maiores, a
exigir, portanto, uma fundamentao adequada, uma fundamentao digna desse nome.
Recorro novamente s palavras do acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 10/01/2007
(processo n. 06P2829), a fundamentao da deciso deve exercer, tambm aqui, uma
funo de legitimao (...) externa, para possibilitar o controlo, por quem nisso tiver interesse,

44

MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, Contra-0rdenaes Anotaes ao Regime Geral,

Vislis Editores, 3. edio, anotao 2 ao artigo 58.. Na jurisprudncia, Acrdo da Relao de Guimares
de 24/09/2007 (processo n. 1403/07-1).
45

MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, obra e local citados.

118

Doutrina

sobre as razes da deciso. A correco e a justia das decises condenatrias proferidas

pelas autoridades administrativas em processo contra-ordenacional assunto que diz tanto
respeito comunidade quanto a correco e a justia das decises judiciais.

3.4 Concluso

So, pois, semelhantes as razes que justificam o dever de fundamentao, quer da deciso
administrativa condenatria, quer da sentena. claro que da no resulta, sem mais, que a
extenso e a intensidade do dever de fundamentao sejam idnticas numa e noutra decises,
dadas as bvias diferenas entre, de um lado, o n. 1 do artigo 58. do RGCO, e, do outro, os

artigos 374. e 375., n. 1, do CPP. Com a determinao das finalidades do dever de

fundamentao da deciso administrativa condenatria, apenas pretendi encontrar um
elemento que me parece ser da maior importncia para a correcta interpretao dos requisitos
previstos pelo n. 1 do artigo 58. do RGCO, tal como frisei em 3 .1.

4.

O artigo 58., n. 1, do RGCO

Atento o tema deste estudo, interessam-nos, fundamentalmente, as alneas b) e c) do

n. 1 do artigo 58. do RGCO.
Antes de mais, importa recordar que o juzo que est na base da deciso administrativa
condenatria assenta num critrio de prova, no de mera indiciao suficiente. Esta deciso
no uma acusao, nem posteriormente se transforma em acusao, como procurei
demonstrar em 2.6, antes sendo e se mantendo, em qualquer caso, uma verdadeira deciso,
que julga provados certos factos e, em funo deles, aplica o Direito, impondo uma ou mais
sanes. aspecto que deve ser tido em conta na interpretao do artigo 58. do RGCO, em
especial na determinao do sentido das alneas b) e c) do seu n. 1.

4.1 Descrio dos factos imputados:

Sobre o que seja a descrio dos factos imputados, a jurisprudncia no tem seguido
uma orientao uniforme.
Encontramos, de um lado, diversos acrdos em que foi entendido, alis com
formulaes muito semelhantes entre si, que a descrio dos factos imputados na deciso
administrativa condenatria no tem de ser feita com o mesmo rigor que numa sentena,
119

Doutrina

tendo-se em vista, ora a forma como a descrio de cada facto feita, ora a completude dessa
mesma descrio.
Sobre a argumentao em que essa jurisprudncia assenta e as razes que me levam a
discordar dela, remeto para o que escrevi em 2.3.
Encontramos, em contraponto, jurisprudncia que considera que preciso descrever o
facto, dizendo em que consistiu, designadamente que actos concretos que consubstanciam a
prtica da infraco46, que uma imputao de factos tem de ser precisa e no genrica,
concreta e no conclusiva, recortando com nitidez os factos que so relevantes para
caracterizarem o comportamento contra-ordenacional, incluindo as circunstncias de tempo e
de lugar47, que se impe, "quer entidade administrativa, quer ao tribunal a quo, (...) a
precisa delimitao legal da situao de facto apresentada48, e que elementos essenciais da
fundamentao de uma deciso sancionatria a um tempo base e pressuposto de toda a
fundamentao e da possibilidade de controlo da prpria deciso so os factos que forem
considerados provados e que constituem a base imprescindvel aplicao das normas
chamadas a intervir49. Em consonncia com esta orientao, decidiu-se50 que o auto de
notcia de que apenas consta que o arguido realizou uma manobra de ultrapassagem em local
de que a sua realizao resultou perigo para o trnsito no mesmo sentido e no sentido oposto
um auto que no descreve os factos constitutivos da infraco e as circunstncias em que
esta foi cometida (...), sendo nula a deciso da autoridade administrativa que em tal auto de
notcia se fundou51.
A minha adeso segunda corrente, que exige rigor na descrio dos factos imputados
pela deciso administrativa condenatria, decorre daquilo que afirmei em 2.3. A interpretao
do artigo 58., n. 1, alnea b), do RGCO, nem sequer deveria suscitar qualquer dvida ou
hesitao no segmento agora em anlise, pois fala em descrio dos factos imputados, como
46
47

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 21/12/2006 (processo n. 06P3201).

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 06/11/2008 (processo n. 08P2804). Com formulao

idntica, Acrdo da Relao do Porto de 24/02/2010 (processo n. 10798/08.2TBMAL.P1).

48

Acrdo da Relao de Coimbra de 06/01/2010 (processo n. 169/07.3TBPCV.C1), que apreciou uma

interessante situao de sucesso de leis no tempo.

49

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 29/01/2007 (processo n. 06P3202).

50

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 16/10/2002 (processo n. 02P2534).

51

Insere-se tambm nesta linha de exigncia de rigor na descrio dos factos pela deciso administrativa

condenatria o Acrdo da Relao do Porto de 09/11/2009 (processo n. 686/08.8TTOAZ.P1).

120

Doutrina

o n. 2 do artigo 374. do CPP fala em enumerao dos factos provados52 e o n. 2 do artigo

659. do Cdigo de Processo Civil (CPC), que estabelece os requisitos formais da sentena
cvel, fala em discriminar os factos que considera provados.
Dizer-se que o artigo 58. do RGCO no define qual o mbito ou rigor da fundamentao
que nele se impe para, a partir da, encontrar caminho livre para, com base em argumentos
como aqueles que referi ao longo do ponto 2 deste estudo, concluir que no necessria uma
fundamentao com o rigor e a exigncia requeridos pelo artigo 374., n. 2, do CPP, no
correcto. Tambm o n. 2 do artigo 374. do CPP e o n. 2 do artigo 659. do CPC no definem
qual o mbito ou rigor da fundamentao que neles se impe, tal qual o artigo 58. do RGCO.
Nem isso necessrio. Mais, nem sequer consigo imaginar qual pudesse ser a formulao
dessa hipottica norma sobre o rigor exigvel no cumprimento dos requisitos formais exigidos
por uma outra para uma determinada pea processual, nomeadamente em matria de
descrio dos factos.
Em suma, no h fundamento para atribuir descrio dos factos imputados da
primeira parte da alnea b) do n. 1 do artigo 58. do RGCO um sentido diverso daquele que
pacificamente atribudo enumerao dos factos provados do n. 2 do artigo 374. do CPP
ou expresso discriminar os factos que considera provados constante do n. 2 do artigo
659. do CPC. O sentido o mesmo e todas estas normas so para cumprir com rigor pelos
seus destinatrios.
Cumprida a tarefa de demonstrar que o conceito de descrio dos factos unvoco,
trate-se de uma deciso administrativa condenatria, de uma sentena penal, de uma
sentena cvel ou de uma sentena contra-ordenacional, seguir-se-ia, logicamente, a de definir
facto. Trata-se, porm, de tarefa ociosa, pois tema abundantemente tratado noutros
lugares. Consabidamente, factos so acontecimentos da vida real, no o sendo concluses,
juzos de valor, conceitos jurdicos ou meras reprodues de frmulas legais, seja em processo
penal ou civil, seja em processo contra-ordenacional e, neste ltimo, seja na deciso
administrativa condenatria ou na sentena do tribunal de primeira instncia. Como acima
referi, no h fundamento para considerar que o conceito de facto constante do artigo 58.,
n. 1, alnea b), do RGCO, apresenta qualquer especificidade.
O mesmo se diga relativamente necessidade de a descrio dos factos imputados na
deciso administrativa condenatria ser completa, na mesma medida em que tal exigvel em
52

Tambm alude aos no provados, mas disso tratarei adiante.

121

Doutrina

qualquer deciso condenatria, seja ela de que natureza for. Tambm neste aspecto inexiste
fundamento para uma menor exigncia no cumprimento dos requisitos formais
expressamente previstos na lei apenas porque se trata de deciso proferida por autoridades
administrativas, como se estas beneficiassem de algum privilgio de cumprimento facultativo
da lei processual. Os requisitos formais que o artigo 58. do RGCO estabelece tm de ser
cumpridos exactamente com o mesmo rigor que exigido aos juzes no cumprimento dos
requisitos que os cdigos de processo impem para as sentenas ou despachos. O direito
processual para ser cumprido por todos, no gozando a Administrao Pblica de qualquer
privilgio neste domnio.
Reforo, alis, a ideia da necessidade de completude na descrio dos factos imputados
na deciso administrativa sugerindo que se imagine o absurdo que seria considerar vlida uma
deciso condenatria que tivesse como fundamento uma descrio factual que no
contivesse, sequer, todos os factos que integram o tipo contra-ordenacional. Por onde
ficariam, numa hiptese dessas, as acima referidas finalidades da fundamentao das
decises? Apesar de a impugnao judicial da deciso do artigo 58. do RGCO dar origem a um
julgamento em primeira instncia53, no sendo, por isso, um recurso em sentido estrito,
indispensvel que aquela deciso seja devidamente fundamentada de facto, desde logo para
que seja idnea para cumprir uma das suas funes primordiais na fase judicial delimitar o
objecto do processo. Uma fundamentao de facto deficiente poder, inclusivamente,
inviabilizar a salvaguarda do ne bis in idem, como bem salienta o Acrdo do Supremo Tribunal
de Justia de 06/11/2008 (processo n. 08P2804).

53

Argumento este utilizado pelo Acrdo da Relao de vora de 27/05/2008 (processo n. 883/08-1) para

concluir que a omisso parcial, na deciso administrativa, de factos constitutivos da contra-ordenao no

constitui, sem mais, uma nulidade dessa deciso. Entendeu-se neste aresto que, j que o juiz que julga em
1. instncia a impugnao judicial da autoridade administrativa que aplicou a coima no est
absolutamente vinculado aos factos que constam do texto dessa deciso, competindo-lhe determinar o
mbito da prova a produzir e, oficiosamente ou sob promoo do Ministrio Pblico, valorar todos os factos
que se enquadrem no mbito do objecto do processo e que forem relevantes para a deciso da causa, isto
, que se revistam de interesse para a caracterizao da contra-ordenao e das suas circunstncias
juridicamente relevantes (cf. arts. 72. do RGCO e 340. n. 1 do CPP), aquela omisso parcial no gera
necessariamente a nulidade da deciso administrativa. Resulta do texto, nomeadamente daquilo que referi
em 2.7, a minha total discordncia relativamente a esta tese.

122

Doutrina

Aquilo que acabo de afirmar vlido, quer para os factos que integram o tipo objectivo,
quer para aqueles que integram o tipo subjectivo54. Todos e cada um deles so necessrios
para fundamentar a condenao, entenda-se, para que a fundamentao cumpra as
finalidades que acima foram apontadas. Sem a descrio de todos aqueles factos na deciso
administrativa condenatria, afirmar-se que esta ltima est fundamentada de facto
contrrio prpria natureza das coisas.
No a circunstncia de os factos subjectivos apenas poderem ser, normalmente,
objecto de prova indirecta, que dispensa a sua descrio na deciso administrativa
condenatria, nos termos gerais. Como explica SRGIO POAS, a especificidade da prova
destes factos no altera a natureza das coisas (como se sabe, os factos internos, v. g. relativos
inteno criminosa, na normalidade das situaes, no resultam provados atravs de prova
directa, mas de prova indiciria. da prova de factos materiais e objectivos (factos
indicirios) que no fazendo parte dos concretos factos integradores do tipo de ilcito que o
tribunal, por inferncia, no respeito das regras da lgica e da experincia comum, dar ou no
como provados os factos integradores do tipo subjectivo de ilcito)55. Este autor tem em vista
a fundamentao da sentena penal, mas no h fundamento para entendimento diferente
quando se trate de fundamentar de facto a deciso prevista pelo artigo 58. do RGCO.
Insisto neste aspecto, digamos, bsico, porque alguma jurisprudncia at nele adapta
uma atitude injustificadamente tolerante para com a violao da lei pelas autoridades
administrativas. Felizmente, muita outra jurisprudncia tem trilhado caminho diverso56.
Deparamos, em seguida, com a questo de saber se a deciso administrativa deve
especificar os factos no provados.
Se se fizer uma interpretao meramente literal do artigo 58., n. 1, alnea a), do RGCO,
a questo enunciada resolve-se de maneira muito simples: basta a indicao dos factos
provados, que o preceito designa por factos imputados. Se a norma no exige a
especificao dos factos no provados, no h fundamento para considerar obrigatria tal
especificao. Nomeadamente, no h razo para aplicar subsidiariamente, ex vi artigo 41.,

54

Cfr. Acrdo da Relao de vora de 08/06/2004 (processo n. 1194/04-3).

55

Obra citada, p. 27.

56

Por exemplo, o Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 21/12/2006 (processo n. 06P3201) e o

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 06/11/2008 (processo n. 08P2804).

123

Doutrina

n. 1, do RGCO, o regime do n. 2 do artigo 374. do CPP, que impe a enumerao dos factos
provados e no provados, pois no est demonstrada a necessidade dessa aplicao.
Todavia, o problema enunciado no se resolve de forma to simplista.
Como afirmei em 2.5, o artigo 58. do RGCO contm um regime jurdico sem lacunas
que legitimem a aplicao subsidiria do artigo 374. do CPP ao abrigo do artigo 41., n. 1,
daquele diploma. Portanto, no por a que a necessidade de especificao dos factos no
provados na deciso administrativa condenatria poder encontrar sustentao.
J a ponderao das implicaes do direito de defesa do arguido na fase administrativa
impe a reviso da concluso a que conduz a interpretao exclusivamente literal do artigo
58., n. 1, alnea a), do RGCO.
O artigo 50. do RGCO, sob a epgrafe direito de audio e defesa do arguido, contm
outra das normas fundamentais do processo contra-ordenacional.
Estabelece este artigo que no permitida a aplicao de uma coima ou de uma sano
acessria sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razovel, se
pronunciar sobre a contra-ordenao que lhe imputada e sobre a sano ou sanes em que
incorre. Este direito de audio e defesa goza, inclusivamente, de garantia ao nvel
constitucional artigo 32., n. 10, da Constituio.
No esta a sede prpria para dissertar acerca do contedo do direito de defesa do
arguido. Aquilo que directamente nos interessa neste momento pacfico. Em geral, o direito
de defesa implica, antes de mais, a obrigatoriedade ao menos como regra de dar ao
arguido a oportunidade de se pronunciar sobre o objecto do processo ou, sendo o caso, sobre
o objecto de um incidente tendente prolao de deciso que pessoalmente o afecte.
Mas implica mais do que essa simples possibilidade de pronncia. Para ter um contedo
substancial, efectivo, implica a obrigatoriedade de a deciso que vier a ser tomada se
pronunciar sobre os factos e as questes jurdicas suscitadas pelo arguido, julgando os
primeiros como provados ou no provados e as segundas como procedentes ou
improcedentes, sempre com fundamentao adequada. E fundamentao adequada aquela
que permita ao arguido saber por que razo os factos por si alegados foram julgados provados
ou no provados e as razes de direito por si suscitadas foram ou no acolhidas pela
autoridade decisora. Sem isso, o direito de defesa seria uma mera formalidade sem contedo
substancial57.
57

Salienta este contedo substancial do direito de defesa em processo contra-ordenacional o Acrdo da

Relao do Porto de 04/07/2007 (processo n. 0711709), nos seguintes termos: Nos processos de contra-

124

Doutrina

Sendo assim, o direito de defesa do arguido que impe, em certas hipteses, que a
deciso administrativa contenha uma descrio completa dos factos que a autoridade
administrativa considera no provados. Tais hipteses so aquelas em que pelo menos um dos
factos julgados no provados foi alegado pelo arguido e este foi condenado. Se o arguido alega
factos novos, factos diversos daqueles que a autoridade administrativa lhe imputa no
momento em que cumpre o disposto no artigo 50. do RGCO, no compaginvel com um
entendimento substancial do direito de defesa que, no momento em que profere deciso
condenatria, aquela autoridade se limite a descrever os factos que considera provados sem,
da mesma forma, descrever aqueles que considera como no provados, ao menos para
assegurar que os ponderou.
, alis, sem qualquer dificuldade que a jurisprudncia aceita esta soluo quando se
trata da fundamentao de uma sentena, ainda que em processo contra-ordenacional. Como
acertadamente se afirma no Acrdo da Relao de Guimares de 06/03/2008 (processo n.
2688/07-2), da impugnao do arguido, necessrio que se insiram os factos pertinentes que
se tiverem por no provados, de forma a que se perceba a verso da sua defesa, pois s assim
se poder perceber a coerncia dos factos provados e dos no provados ou detectar eventuais
contradies. No caso concreto, fcil de ver que da deciso no resulta um conjunto de
factos estruturados que faam perceber as razes pelas quais o arguido foi condenado, nem se
alcana como que foi desatendida a sua defesa, isto , no se entende o julgamento do caso
em apreo. Realo: sem a descrio dos factos alegados pela defesa que foram julgados no
provados, no se alcana como foi desatendida essa mesma defesa. O direito de defesa surge
como fundamento da exigncia de discriminao dos factos invocados pelo arguido que foram
julgados no provados. Ora, sendo indiscutvel a consagrao, desde logo por exigncia
constitucional, do direito de defesa logo na fase administrativa do processo contraordenacional, no vejo como possa fugir-se concluso de que quando, nesta fase, o arguido
invoca factos que a autoridade administrativa considera no provados, esta ter de os
discriminar na deciso administrativa condenatria.
ordenao assegurado ao arguido o direito de audincia e defesa, nos termos do art. 50. do DL 433/82,
no se limitando esse direito possibilidade de o arguido ser ouvido, mas abrangendo tambm o direito de
intervir no processo, apresentando provas e requerendo diligncias. Tendo sido preteridas diligncias
requeridas pelo arguido (audio de testemunhas arroladas), com o fundamento de que no iriam trazer
declaraes significativas que alterassem o sentido presente do procedimento, a deciso da autoridade
administrativa nula.

125

Doutrina

Recorro agora s palavras de SRGIO POAS, tendo em vista a sentena proferida em

processo penal: A questo da exigncia de enumerao dos factos provados e no provados
no pode ser vista como uma mera formalidade formal. De facto, trata-se de uma garantia,
designadamente para os sujeitos processuais, de que o tribunal, num processo equitativo,
teve em ateno de igual modo, os factos, as provas e os argumentos da acusao e da
defesa, e indagou e apreciou todos os factos da acusao e da defesa que podia e devia58.
Processo equitativo, sublinho. O processo de contra-ordenao, seja na fase
administrativa, seja na fase judicial, porque adjectiva uma direito punitivo de carcter pblico,
tem de ser equitativo, como reconheceu o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem em
diversos arestas, tendo sido pioneiro aquele que proferiu no clebre caso Oztrk c. Alemanha
em 21/02/198459.
Nem poderia deixar de ser assim, sob pena de se estar a escancarar a porta aos maiores
abusos por parte do Estado atravs do desvio de matrias que teriam o seu lugar natural60 no
Direito Penal para o Direito Contra-Ordenacional com a finalidade de as subtrair, at,
elementar garantia de um processo equitativo. No que tal perigo no subsista apesar de tudo,
dado que a garantia de um processo equitativo no resolve todos os problemas neste domnio.
Ainda assim, tal garantia, por aplicao ao processo contra-ordenacional do artigo 6. da
Conveno Europeia dos Direitos do Homem, assume, entre ns, enorme importncia, alis
tanto maior quanto mais se progredir na teorizao das suas implicaes naquele processo,
teorizao essa que, creio que sem exagero, de reputar como urgente61.
Por este conjunto de razes, parece-me foroso concluir que a deciso administrativa
condenatria, quando no considerar provados factos alegados pela defesa, ter de os
discriminar como tal, ter de enumerar esses factos como no provados.

58

Ob. cit., p. 35.

59

Acessvel no endereo http:/ /www.echr.coe.int/echr/.

60

Pese embora a relatividade que esta noo encerra, que nos remete para a primeira e radical questo do

Direito Contra-Ordenacional, que a da indagao da existncia de um critrio material de distino

relativamente ao Direito Penal.
61

Leia-se, sobre esta problemtica, LUS MIGUEL CATARINO, ob. cit., pp. 576-577 e 650 a 657.

126

Doutrina

4.2 Indicao das provas obtidas:

A questo fundamental que nesta sede se suscita a de saber se, para satisfazer o
requisito formal em causa, basta a simples indicao das provas em que se baseou a convico
da autoridade administrativa sobre os factos objecto do processo, ou se, mais do que isso,
necessrio o exame crtico da prova, isto , a descrio do processo racional e lgico que levou
aquela autoridade a julgar provados aqueles factos.
Se se fizer uma interpretao meramente literal do artigo 58., n. 1, alnea b), do RGCO,
a questo enunciada resolve-se de maneira muito simples: basta a mera indicao dos meios
de prova em que a autoridade administrativa fundou a sua convico sobre os factos
relevantes para a deciso.
A jurisprudncia largamente maioritria vai neste sentido62.
Porm, o problema no pode ser abordado de forma to superficial.
Importa ter em considerao, quer a histria do preceito, quer, mais uma vez, o direito
de defesa do arguido na fase administrativa.
Se h captulo do direito processual portugus que sofreu uma profunda evoluo nas
ltimas trs dcadas, foi o da fundamentao da deciso judicial sobre a matria de facto,
quer essa deciso constitua uma pea processual autnoma, quer surja como parte da
sentena. Por isso, tem interesse proceder a um brevssimo enquadramento histrico do artigo
58. do RGCO.
A redaco originria do seu n. 1 era a seguinte:
A deciso que aplica a coima deve conter:
a) A identificao dos arguidos e dos eventuais comparticipantes;
b) A descrio do facto imputado e das provas obtidas, bem como a indicao das
normas segundo as quais se pune;
c) A coima e as sanes acessrias.
O Decreto-Lei n. 244/95, de 14/09, alterou-o, passando o seu n. 1 a ter a seguinte
redaco, que se mantm:
A deciso que aplica a coima ou as sanes acessrias deve conter:
a) A identificao dos arguidos;
62

Cfr., nomeadamente, o Acrdo da Relao de Guimares de 24/09/2007 (processo n. 1403/07-1) e o

Acrdo da Relao do Porto de 04/06/2008 (processo n. 08428.56).

127

Doutrina

b) A descrio dos factos imputados, com indicao das provas obtidas;

c) A indicao das normas segundo as quais se pune e a fundamentao da deciso;
d) A coima e as sanes acessrias.
Vejamos o que entretanto se passou no Processo Penal, por ser com ele que o Processo
Contra-Ordenacional mantm maior proximidade.
Na sua verso originria, era a seguinte a redaco do n. 2 do artigo 374. do CPP de
1987:
Ao relatrio segue-se a fundamentao, que consta da enumerao dos factos
provados e no provados, bem como de uma exposio, tanto quanto possvel completa, ainda
que concisa, dos motivos, de facto e de direito, que fundamentam a deciso, com indicao das
provas que serviram para formar a convico do tribunal
Esta norma apenas foi alterada mais de uma dcada depois, pela Lei n. 59/98, de 25 de
Agosto, passando a ter a seguinte redaco (realo a parte inovatria):
Ao relatrio segue-se a fundamentao, que consta da enumerao dos factos
provados e no provados, bem como de uma exposio tanto quanto possvel completa, ainda
que concisa, dos motivos, de facto e de direito, que fundamentam a deciso, com indicao e
exame crtico das provas que serviram para formar a convico do tribunal.
Como se v, a exigncia expressa de exame crtico das provas apenas surgiu no CPP em
1998. Ao tempo da entrada em vigor da sua actual redaco, o artigo 58. do RGCO no
estabelecia, para a fundamentao da deciso administrativa condenatria, exigncias muito
diferentes daquelas que ento vigoravam no processo penal para a sentena. A nica
diferena era a falta de previso, entre os requisitos formais prescritos no artigo 58. do RGCO,
da enumerao dos factos no provados. S em 1998 o legislador aumentou o grau de
exigncia da fundamentao de facto da sentena penal deixando para trs, intocado, o
regime da fundamentao da deciso administrativa condenatria.
Com isto, no pretendo sustentar que a deciso administrativa condenatria tenha de
conter sempre o exame crtico da prova, por interpretao extensiva do artigo 58., n. 1,
alnea b), do RGCO, fundada num hipottico lapso do legislador ao quebrar, em 1998, o
paralelismo de solues nesta matria. Fica-se sempre com a dvida sobre se se tratou
efectivamente de um lapso ou, em vez disso, se foi uma opo consciente do legislador, dvida
essa que tem de ser resolvida em harmonia com o disposto no n. 3 do artigo 9. do Cdigo
Civil.

128

Doutrina

Pretendo apenas demonstrar que, aqui como nos restantes requisitos formais da
deciso condenatria da autoridade administrativa, inexiste qualquer impedimento de
princpio a paralelismo com o regime ela sentena penal. At 1998, esse paralelismo existiu
quanto a este aspecto. Quebrou-se em 1998, sendo claro que, na ausncia de lei expressa,
insustentvel que a deciso condenatria da autoridade administrativa tenha de conter
sempre o exame crtico da prova. Contudo, se outra razo existir para, em certas hipteses,
exigir este exame naquela deciso, nenhum obstculo de princpio existe a tal similitude de
regime com a sentena penal.
Essa razo existe efectivamente. Consiste, semelhana daquilo que vimos acontecer
com a obrigatoriedade, em certos casos, de descrio dos factos no provados na deciso
administrativa, no direito ele defesa do arguido na fase administrativa.
Como referi em 4.1, o direito de defesa implica, alm da possibilidade de o arguido dizer
o que tiver por conveniente sobre o objecto do processo ou de incidente tendente prolao
de deciso que pessoalmente o afecte, a obrigatoriedade ele a deciso que venha a ser
tomada se pronunciar sobre as questes ele facto e de direito por ele suscitadas, julgando-as
procedentes ou improcedentes.
Ou seja, tambm o direito de defesa elo arguido que impe, em certas hipteses, que
a deciso administrativa contenha o exame crtico ela prova.
Suponhamos que o arguido, na sequncia do cumprimento do disposto no artigo 50. do
RGCO pela autoridade administrativa, nega a prtica dos factos que lhe so imputados
questionando a fora probatria dos elementos que sustentam essa imputao e/ou
apresentando, ele prprio, meios de prova que, no seu entendimento, abalam aquela fora
probatria. No compaginvel com um entendimento substancial do direito de defesa que,
ao proferir deciso condenatria, a autoridade administrativa considere provados os factos
que imputou ao arguido no momento processual previsto no artigo 50. do RGCO sem
explicitar, em sede de fundamentao dessa deciso, as razes por que desatendeu a tese
daquele e, na segunda das hipteses acima configuradas, desatendeu os novos meios de
prova por ele oferecidos e continuou a considerar credveis os meios de prova em que
sustentou aquela imputao. A autoridade administrativa no pode, na deciso condenatria,
ignorar pura e simplesmente a defesa apresentada pelo arguido, fazendo de conta que ela no
existe. No pode julgar provados os factos que imputou ao arguido no momento em que lhe
deu o contraditrio indicando apenas os meios de prova que, no seu entendimento, sustentam

129

Doutrina

estes ltimos, sem qualquer explicao sobre a razo por que no considerou credveis os
argumentos e, sendo o caso, os meios de prova apresentados pela defesa63.
Infelizmente, situaes como as descritas so, na prtica, vulgarssimas.
Mas no por isso que so admissveis, pois violam a Constituio (artigo 32., n. 10) e
a lei (artigo 50. do RGCO). No fundo, apenas confirmam o receio, que existia na poca em que
se discutiu a bondade da soluo de criar o Direito Contra-Ordenacional, de que a
Administrao Pblica no estivesse altura da nova tarefa que era chamada a desempenhar.
Em inmeros casos, a prtica tem demonstrado que no estava e continua a no estar, no s,
nem tanto, por falta de meios, mas sobretudo por falta de conhecimento e, mesmo, de
sensibilidade para entender as implicaes jurdicas da ideia de Estado de Direito Democrtico,
nomeadamente os princpios fundamentais a que qualquer ramo de direito sancionatrio
pblico deste ltimo no pode deixar de estar subordinado.
Concluindo, em hipteses como aquelas que acima configurei, o direito de defesa impe
que a deciso administrativa condenatria contenha o exame crtico da prova. A alnea b) do
n. 1 do artigo 58. no o exige, certo, mas, como qualquer outra norma jurdica, tem de ser

63

Este corolrio do direito de defesa pacificamente admitido quando se trata da fundamentao da

sentena ou do despacho previsto no artigo 64. 0 do RGCO, proferidos na sequncia de impugnao judicial
da deciso administrativa condenatria. Cito o seguinte trecho da fundamentao do Acrdo da Relao
de Lisboa de 21/04/2009 (processo n. 5354/2008-.5), sendo os realces da minha autoria: () o efectivo
cumprimento desta disposio (o artigo 64., n. 4, do RGCO), precisamente porque a deciso
substancialmente uma sentena no pode deixar de estar tambm em conformidade com o respeito dos
requisitos da sentena e designadamente os que impem a indicao e o exame crtico das provas que
serviram para formar a convico do tribunal (art. 374., n. 2 CPP). S assim, alis, se poder ter como
efectivamente cumprido o preceito constitucional atrs mencionado (o n. 10 do artigo 32. da
Constituio) que determina que nos processos de contra-ordenao so assegurados ao arguido os
direitos de audincia e de defesa. Ora, entre os direitos de defesa est, naturalmente, o de obter uma
deciso fundamentada em todos os aspectos incluindo, portanto, os atinentes matria de facto e prova
que a suporta. No posso estar mais de acordo no que concerne conexo que feita entre os direitos de
audincia e defesa e a necessidade de indicao e exame crtico das provas que serviram para formar a
convico do tribunal. Apenas no encontro razo vlida para a relutncia de boa parte da nossa
jurisprudncia em admitir este mesmo corolrio do direito de defesa quando se trata da deciso
administrativa condenatria, quando o mbito e a densidade daquele direito so exactamente os mesmos,
quer na fase administrativa, quer na fase judicial do processo de contra-ordenao, como decorre, desde
logo, do n. 10 do artigo 32. da Constituio.

130

Doutrina

interpretada e aplicada em articulao com outras normas e/ou princpios jurdicos que sejam
convocados pela situao concreta da vida a cuja regulao chamada.
No caso, repito, essa articulao ter de ser feita com o direito de defesa.

4.3 Indicao das normas segundo as quais se pune e fundamentao da deciso:

O que seja a indicao das normas segundo as quais se pune evidente.

Apenas vale a pena deixar, a esse propsito, duas breves notas.
A primeira a de que a referida indicao assume particular relevncia no processo
contra-ordenacional porquanto a utilizao de normas punitivas em branco assume,
porventura, a sua mxima expresso no Direito das Contra-Ordenaes. Trata-se de um
fenmeno inevitvel dada, em especial, a natureza tcnica e muito mutvel de inmeras
realidades reguladas por este ramo do Direito. fora de dvida que a deciso administrativa
condenatria, tal qual a sentena ou o despacho proferidos na sequncia da sua impugnao
judicial, ter de especificar todas as normas que aplicou e no apenas a norma ou as normas
propriamente punitivas.
A segunda nota a de que, em qualquer caso, a indicao das normas segundo as quais
se pune tem de ser completa. Tambm aqui no h lugar para interpretaes aligeiradas ou
flexveis do artigo 58. do RGCO, por todas as razes que venho indicando ao longo deste
estudo e no irei agora repetir.
Estabelece em seguida a alnea c) do n. 1 do artigo 58. do RGCO que a deciso
administrativa condenatria deve conter a fundamentao da deciso. S pode tratar-se
aqui da fundamentao de direito, pois da fundamentao de facto cuida a alnea anterior.
No menos evidente que a mesma fundamentao mais do que a mera indicao das
normas segundo as quais se pune, prevista na primeira parte do preceito, sob pena de se ter
de concluir que a segunda parte deste intil.
A fundamentao em causa consiste, antes de mais e semelhana da fundamentao
de direito de qualquer pea processual que dela carea por imposio legal, numa exposio
das razes por que se considera que os factos julgados provados preenchem a previso de
uma ou mais normas jurdicas, no caso um tipo contra-ordenacional. Alm disso, porque
estamos no domnio de um direito sancionatrio, tal fundamentao dever tambm consistir
na explicitao das razes da opo pela sano que se aplica e da sua graduao.

131

Doutrina

Novamente insisto que no faz sentido dizer-se, genericamente, que esta

fundamentao pode ser menos profunda que a de uma sentena. No h razo para uma tal
afirmao, como tentei demonstrar ao longo do ponto 2 deste estudo. A fundamentao de
direito da deciso administrativa condenatria dever, em cada caso, cumprir as funes que
constituem a sua razo de ser, tal qual qualquer outro acto decisrio que a lei imponha que
seja fundamentado. Tal fundamentao poder ser extremamente simples e sinttica quando
isso baste para cumprir as suas finalidades, como acontece, por exemplo, na generalidade das
decises administrativas que condenam pela prtica das contra-ordenaes estradais mais
comuns, mas tambm poder ter de ser muito longa e exaustiva, se a complexidade da causa o
exigir.
Encontramos excelentes exemplos deste segundo tipo de situaes em decises
condenatrias proferidas pela Autoridade da Concorrncia ou pela Comisso do Mercado de
Valores Mobilirios.
Isto semelhana, alis, daquilo que acontece com a sentena penal, que tambm
poder requerer uma fundamentao extraordinariamente longa e complicada ou, no outro
extremo, muito simples, em funo das exigncias do caso concreto. Pense-se abissal
diferena que existe entre um acrdo de centenas ou, mesmo, milhares de pginas proferido
num processo complexo e uma sentena que condene o arguido pela prtica de um crime de
conduo de veculo em estado de embriaguez, ainda que esta ltima seja proferida em
processo comum. Ambas as peas so sentenas e, no obstante, so manifestamente
diferentes as exigncias ao nvel da sua fundamentao, diferenas essas decorrentes, no de
regimes diferenciados, mas das particularidades de cada caso concreto. Aqui, como na deciso
administrativa condenatria, o critrio decisivo s pode ser o da adequao da fundamentao
de cada deciso s exigncias do caso concreto considerando as finalidades dessa mesma
fundamentao. Donde, como j resulta destes considerandos, em certos casos, a
fundamentao jurdica de uma deciso administrativa condenatria no possa coincidir com a
de uma sen tena penal, mas porque tem de a exceder. Tudo depende da deciso
administrativa e da sentena penal que se tratar64.
64

Tambm neste domnio encontramos alguma jurisprudncia que coloca a fasquia em nveis que me

parecem excessivamente baixos. Menciono, a ttulo de exemplo, o Acrdo da Relao de Lisboa de

16/05/2007 (processo n. 1771/2007-4), que apreciou a validade de uma deciso administrativa na qual,
para fundamentar a coima concretamente aplicada, apenas se escreveu o seguinte () termos em que,
considerando os critrios legais de determinao da medida da coima, nomeadamente a gravidade da

132

Doutrina

4.4 Deciso por remisso:

Como referi em 2.2, constitui prtica de muitas autoridades administrativas a prolao

da deciso prevista no artigo 58. do RGCO atravs de remisso para outra pea processual,
como o relatrio final do instrutor do processo na fase administrativa ou uma proposta de
deciso elaborada por funcionrio diverso de quem possui competncia para a deciso.
A deciso por remisso constitui prtica habitual no procedimento administrativo e
chegou fase administrativa do processo de contra-ordenao atravs de contgio: muitas
autoridades administrativas praticam actos nos processos de contra-ordenao de forma
idntica quela como o fazem nos processos administrativos. H, porm, uma profunda
diversidade de regimes legais que no levada na devida conta.
O artigo 125., n. 1, do CPA permite expressamente a fundamentao do acto
administrativo atravs de mera declarao de concordncia com os fundamentos de
anteriores pareceres, informaes ou propostas, que constituiro neste caso parte integrante
do respectivo acto. Este regime, alm de corresponder a uma longa prtica, faz sentido
porque enquadrado no procedimento administrativo, que prev e regula expressa e
detalhadamente a existncia, a natureza e os requisitos dos pareceres (artigos 98. e 99. do
CPA), prevendo ainda o relatrio do instrutor do processo, com proposta de deciso (artigo
105. do CPA). Saliento a obrigatoriedade legal de fundamentao, quer dos pareceres (artigo
99., n. 1, do CPA), quer do relatrio do instrutor (citado artigo 105. do CPA).
O regime previsto pelo RGCO para a fase administrativa do processo contraordenacional completamente diferente daquele que consta do CPA.
Desde logo, o RGCO no prev quaisquer pareceres ou propostas de deciso.
certo que no os probe, mas no menos certo que o facto de no os prever revela
que se trata de peas estranhas ao processamento previsto na lei, sendo bom lembrar que
estamos no domnio do Direito Processual, onde a regra no a de ser permitido tudo aquilo
que no proibido, mas precisamente a contrria. A apario frequente de propostas de
deciso elaboradas pelo instrutor do processo contra-ordenacional durante a fase
infraco, a culpa, a situao econmica do agente, o benefcio econmico retirado da prtica da contraordenao, ().Considerou o acrdo que esta deciso administrativa no absolutamente omissa
quanto fundamentao da aplicao daquela coima concreta e que apenas a total ausncia de
fundamentao da deciso que aplica uma coima (e no uma fundamentao menos completa), integra
nulidade dessa deciso.

133

Doutrina

administrativa tambm se deve a contgio mau, como acontece com a generalidade dos
contgios do procedimento administrativo, a que muitas autoridades administrativas no
cuidaram de ficar imunes.
Em sintonia com aquilo que acabo de referir, o artigo 58. do RGCO, ao contrrio do
artigo 125., n. 1, do CPA, no prev a possibilidade de deciso por remisso para outra pea
processual. Tambm no probe essa forma de decidir, admito65. Lembro, contudo, que
tambm o artigo 374. do CPP no probe a sentena por remisso, ainda que limitada a um ou
mais factos, e o entendimento da nossa jurisprudncia tem sido unnime e inflexvel no
sentido de a sentena ter de ser auto-suficiente, no podendo a sua fundamentao ser feita,
total ou parcialmente, atravs de remisso para outras peas processuais, sob pena de
nulidade66. Isto, sublinho, ainda que se trate de factos descritos com toda a clareza em
documentos constantes do processo, como sejam relatrios sociais ou certificados do registo
criminal, sendo estes ltimos, por vezes, extremamente longos, com dezenas de condenaes
e implicando frequentemente a narrao dos factos deles resultantes na sentena o
desperdcio de longas horas de trabalho, sobretudo quando se trate de processos com vrios
arguidos com vasto passado criminal. Ou ainda que se trate de mera remisso, na sentena,
em sede de enumerao dos factos provados ou no provados, para a descrio factual
constante da acusao, do despacho de pronncia, de pedido de indemnizao civil ou de
contestao. Ainda aqui, o artigo 374. do CPP no abre excepes tudo tem de constar da

65

Ausncia de proibio essa que utilizada como argumento por alguma jurisprudncia que admite a

possibilidade de a deciso prevista no artigo 58. do RGCO ser proferida por remisso para outra pea
processual. Cfr., nomeadamente, o Acrdo da Relao de Guimares de 24/09/2007 (processo n.
1403/07-1).
66

Reportando-se prpria sentena proferida pelo tribunal de primeira instncia na sequncia de

impugnao judicial de deciso administrativa condenatria, assim decidiu, bem, o Acrdo da Relao de
Guimares de 06/03/2008 (processo n. 2688/07-2), que salienta a razo de ser da inadmissibilidade da
sentena por remisso nos seguintes termos: A remessa para todos os factos tpicos objectivos e
subjectivos (respeitantes pessoa do arguido e ora recorrente) constantes da deciso do Gabinete de
Contra-Ordenaes da Cmara Municipal, e bem assim a remessa para factos vertidos no articulado do
recurso, no respeita a exigncia estabelecida no art. 374., n. 2, ou seja, a enumerao dos factos
provados e no provados. O que o legislador pretende, semelhana com o que exige o art. 283., n. 3, al.
b), que se especifiquem na deciso os factos que fundamentam a aplicao ao arguido de uma pena, no
bastando alegar a sua reproduo a partir de outra pea processual, que pode conter uma mistura
inconveniente de factos propriamente ditos e de conceitos ou afirmaes conclusivas.

134

Doutrina

sentena. Quando o CPP permite a deciso por remisso, di-lo expressamente, como faz o seu
artigo 307., n. 1, referente deciso instrutria67.
O mesmo acontece, alis, no mbito do prprio processo de contra-ordenao, embora
fora do RGCO. O n. 4 do artigo 181. do Cdigo da Estrada dispe que, No tendo o arguido
exercido o direito de defesa, a fundamentao a que se refere a alnea b) do n. 168 pode ser
feita por simples remisso para o auto de notcia. Ou seja, no processo contra-ordenacional
como no processo penal, para permitir a deciso por remisso (no caso, no para uma
proposta de deciso, mas para o auto de notcia), a lei tem de o dizer expressamente.
Sendo assim e no prevendo o artigo 58. do RGCO a possibilidade de deciso por
remisso, a nica concluso possvel a de que esta ltima proibida, em termos idnticos
queles que se verificam no ramo do direito processual que lhe subsidiariamente aplicvel
nos termos do n. 1 do artigo 41. do mesmo diploma legal. Como afirmam MANUEL SIMAS
SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, Como resulta dos prprios termos da alnea b) do n. 1
deste artigo, necessrio incluir na deciso a descrio factual e a indicao das normas
violadas e punitivas, no bastando uma mera remisso para qualquer outra pea processual,
mesmo que se trate de auto de notcia69 70. Se a autoridade administrativa proferir a deciso

67

Seguiu orientao diversa o Acrdo da Relao de Coimbra de 25/03/2010 (Colectnea de

Jurisprudncia, 2010, 2, 54), tendo em vista o despacho de reapreciao dos pressupostos de uma medida
de coaco, no caso a obrigao de permanncia na habitao com vigilncia electrnica. Nele se entendeu
que, em processo penal, permitida a fundamentao dos actos decisrios por remisso, sendo assim
vlida a fundamentao de um despacho que procede reapreciao das medidas de coaco onde se
aceite os fundamentos apontados no despacho que decretou inicialmente a medida e para onde se remete,
assumindo-se, alm disso, que se reforam os indcios por virtude da acusao entretanto deduzida. Cita-se
nesse acrdo PAULO PTNTO DE ALBUQUERQUE, autor que, no seu Comentrio do Cdigo de Processo
Penal luz da Constituio da Repblica e da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, 3. edio,
anotao 2 ao artigo 97., escreveu que Mesmo os actos decisrios mais solenes e importantes podem
remeter a respectiva fundamentao para promoo anterior. No inconstitucional a fundamentao de
despacho judicial que aplica medida de coaco por remisso para despacho do Ministrio Pblico
(acrdos do TC n. 189/99, e n. 396/2003, mas ver o acrdo do TC n. 147/2000).
O julgador no deve, contudo, recorrer a este procedimento quando o despacho do MP no pondera os
argumentos contrrios da defesa, sob pena de a deciso judicial no estar fundamentada.
68

A descrio sumria dos factos, das provas e das circunstncias relevantes para a deciso.

69

Ob. cit., anotao 3 ao artigo 58..

70

No mesmo sentido se pronuncia ANTNIO BEA PEREIRA., ob. cit., anotao 3 ao artigo 58..

135

Doutrina

prevista no artigo 58. do RGCO por remisso, total ou parcial, para outras peas processuais,
para outros elementos do processo, a mesma deciso ser nula.
No se argumente, contra aquilo que acabei de afirmar, que a interpretao do artigo
58. do RGCO no sentido de permitir a prolao da deciso nele prevista por remisso para
outra pea processual no inconstitucional. No o efectivamente, sem que isso signifique
que seja a interpretao correcta do preceito. Por outras palavras, no se colocam problemas
de constitucionalidade, nem em relao quela interpretao do artigo 58. do RGCO, nem em
relao quela que considera inadmissvel a deciso por remisso. A opo por uma delas
coloca-se noutro plano, que o da interpretao da lei ordinria. Neste plano, a soluo que
dou questo aquela que acima referi.
Vem a propsito uma referncia ao acrdo n. 339/2008 do Tribunal Constitucional71.
Nele estava em apreciao a alegada inconstitucionalidade orgnica do citado n. 4 do artigo
181. do Cdigo da Estrada, tendo a deciso sido no sentido da constitucionalidade. questo
lateral relativamente quela que venho tratando. Todavia, da fundamentao do acrdo
constam duas afirmaes que acabam por tocar no nosso tema, pelo que vale a pena traz-las
aqui. So elas: Esta forma de fundamentao da deciso administrativa de aplicao duma
coima, no plano restrito da matria de facto, continua a permitir que o acoimado tenha um
conhecimento perfeito e completo dos factos e das provas que foram considerados para o
condenar (...); e A fundamentao das decises efectuada por remisso para outras peas do
processo uma tcnica que se tem vindo a introduzir nos mais diferentes regimes processuais
e que visa evitar o desperdcio de tempo com a reproduo de textos que j constam do
processo onde a deciso proferida, sem prejuzo do respeito pelo dever de fundamentao e
da sua cognoscibilidade pelo interessado.
Relativamente segunda das afirmaes transcritas, s posso manifestar concordncia.
Contudo, importa ter sempre em conta que a simplificao processual em que o seu desejvel
cumprimento se traduzir tarefa exclusiva do legislador. Repito, a deciso por remisso s
admissvel nos casos expressamente previstos na lei, seja em Processo Contra-Ordenacional,
seja em qualquer outro ramo do Direito Processual.

71

Publicado no Dirio da Repblica, 2. srie, de 21/07/2008.

136

Doutrina

Quanto primeira afirmao, trago-a aqui porque a argumentao em que assenta tem
sido frequentemente utilizada para julgar admissvel a prolao da deciso prevista no artigo
58. do RGCO por remisso72.
Todavia, esta argumentao no procede. O critrio da cognoscibilidade do contedo da
deciso para aferir da admissibilidade da adopo da forma remissiva no aceitvel face ao
nosso direito positivo. Como acima afirmei, o nosso direito processual estabelece, em
princpio, formas rgidas para os actos processuais que prev, no podendo as limitaes da
decorrentes ser postas de lado pelo intrprete mediante a invocao de um critrio, como o
referido, que no possui fundamento legal. Retomando um exemplo anterior, direi que
tambm seria perfeitamente cognoscvel pelos seus destinatrios uma sentena penal que, na
parte relativa aos antecedentes criminais, se limitasse a remeter para o certificado do registo
criminal constante dos autos, ou que, na parte respeitante aos factos que constituem objecto
do processo, discriminasse os provados e/ou os no provados atravs de remisso para outras
peas processuais, corno a acusao, o despacho de pronncia, um pedido de indemnizao
civil ou uma contestao; como seria cognoscvel uma sentena proferida em processo contraordenacional que, ao julgar o recurso improcedente, se limitasse a remeter, na parte relativa
fundamentao, para a deciso administrativa recorrida. Ningum duvida suponho eu de
que essa cognoscibilidade no suficiente para sustentar a validade de decises que, na
realidade, no cumprem os requisitos formais das sentenas. Ora, no h fundamento para
soluo diversa tratando-se da deciso prevista no artigo 58. do RCGO.
No se recorra, nomeadamente, ao argumento de que esta ltima no uma sentena,
argumento esse que procurei arredar em 2.3. Em momento algum afirmei que a deciso
prevista no artigo 58. do RCGO uma sentena, ou defendi a aplicao, a essa deciso, dos
requisitos formais da sentena.
Aquilo que afirmo situa-se num plano diverso e resume-se assim: em processo contraordenacional, como em processo penal, os actos processuais devem obedecer s formas
previstas na lei; o artigo 58. do RCGO, tal como o artigo 374. do CPP, no admite a deciso
por remisso; logo, esta forma de proferir qualquer dessas duas decises legalmente
inadmissvel.
72

Cfr. o Acrdo da Relao de Lisboa de 17/11/2004 (processo n. 7424/2004-4), o Acrdo da Relao de

Lisboa de 17/05/2006 (processo n. 3362/2006-3) e o Acrdo da Relao de Lisboa de 23/05/2006

(processo n. 1661/2006-5).

137

Doutrina

s isto.
Vou inclusivamente mais longe. Admitir a prolao da deciso prevista no artigo 58. do
RCGO por remisso redunda num duplo erro. O primeiro o de aplicar subsidiariamente uma
norma quando tudo indica que este preceito legal estabelece um regime completo, como
referi em 2.5. O segundo o de, ainda por cima, o regime que indevidamente se aplica a ttulo
subsidirio no ser, sequer, aquele que o n. 1 do artigo 41. do RGCO determina, mas o CPA,
mais precisamente o seu artigo 125., n. 1.
Finalmente, uma breve chamada de ateno para a necessidade de distinguir o
problema da admissibilidade da prolao da deciso prevista no artigo 58. do RGCO atravs
de remisso para outras peas processuais do da regularidade da notificao da mesma
deciso quando, nesta, haja sido adaptado o mtodo da remisso. Por vezes, estes dois
aspectos aparecem de alguma forma confundidos. Todavia, devem ser claramente separados,
para no se inquinar a discusso do problema que realmente interessa, que o da
admissibilidade de deciso por remisso.
Para quem considere inadmissvel a prolao da deciso prevista no artigo 58. do RGCO
por remisso, indiferente que essa deciso seja notificada com ou sem cpia da pea
processual para a qual remete. Em qualquer dos casos, a deciso , em si mesma, nula.
S para quem admita a deciso por remisso aquela distino tem interesse, pois
apenas na hiptese de falta de notificao com cpia da pea processual para a qual aquela
remete haver nulidade, nulidade essa que ser, como bvio, apenas da notificao e no da
deciso em si mesma73.

5.

Valor jurdico da deciso administrativa que no cumpra os requisitos formais

decorrentes do artigo 58., n. 1, do RGCO

Deixo apenas uma breve nota sobre as consequncias jurdicas da inobservncia dos
requisitos formais previstos pelo n. 1 do artigo 58. do RGCO.
Este diploma legal no contm qualquer norma que preveja tais consequncias, pelo
que a questo se coloca em termos completamente diversos daqueles com que tivemos de
lidar ao longo deste estudo.

73

Leia-se, a propsito, o Acrdo da Relao do Porto de 27/02/2002 (processo n. 0111558) e o Acrdo

da Relao de Lisboa de 08/07/2004 (processo n. 1714/2004-4).

138

Doutrina

seguro que aquela inobservncia tem de ter consequncias. Na falta de norma do

RGCO que as preveja, resta o recurso ao CPP, ex vi artigo 41., n. 1, daquele diploma.
A pea do processo penal com que a deciso prevista pelo artigo 58. do RGCO mais se
assemelha , sem sombra de dvida, a sentena. Remeto para tudo aquilo que afirmei
anteriormente sobre o assunto. Logo, tem de se entender que subsidiariamente aplicvel,
com as necessrias adaptaes, o regime das nulidades da sentena penal74.
Apesar da clareza com que esta soluo se me apresenta, no termino sem uma
referncia posio de ANTNIO BEA PEREIRA. Segundo este Autor, no de aplicar
subsidiariamente o disposto no artigo 379. do CPP (nulidades da sentena) porque, se o
arguido interpuser recurso da deciso administrativa condenatria, esta, nos termos do artigo
62., n. 1, do RGCO, se converte cm acusao. Todavia, tambm no pode aplicar-se o
disposto no n. 3 do artigo 283. do mesmo cdigo (nulidades da acusao) porque, se no for
objecto de recurso, a deciso administrativa condenatria no se converte em acusao.
Salienta o mesmo Autor que se estivssemos perante nulidades, ento o respectivo regime
teria que ser um s; ele no poderia variar consoante fosse ou no interposto recurso da
deciso condenatria da autoridade administrativa, e que h que considerar que o artigo
118., n. 1, do Cdigo de Processo Penal estabelece o princpio de que s so nulidades
aquelas que como tal estiverem expressamente previstas.
Perante esta equao, acaba por concluir que a deciso administrativa condenatria que
no cumpra os requisitos formais previstos no n. 1 do artigo 58. do RGCO meramente
irregular, nos termos do n. 2 do artigo 118. do CPP, com a consequente aplicao do regime
previsto no artigo 123. do mesmo cdigo75 76. Apenas excepciona do regime da irregularidade
a hiptese da deciso por remisso: No caso de ser proferido apenas um despacho de
74

Nesse sentido se pronunciam MANUEL SIMAS SANTOS e JORCE LOPES DE SOUSA, obra citada, anotao 4

ao artigo 58., e, na jurisprudncia, decidiram, entre outros, o Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de
10/01/2007 (processo n. 06P2829), o Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 29/01/2007 (processo n.
06P3202), o Acrdo da Relao de vora de 17/10/2006 (processo n. 2194/06-1), o Acrdo da Relao de
vora de 03/12/2009 (processo n. 2768/08.7 TBSTR.E1), o Acrdo da Relao de Coimbra de 06/01/2010
(processo n. 169/07.3TBPCV.C1) ou o Acrdo da Relao do Porto de 24/02/2010 (processo n.
10798/08.2 TBMAI.P1).
75

Ob. cit., anotao 2 ao artigo 58..

76

Tambm no sentido da mera irregularidade da deciso administrativa condenatria que no cumpra os

requisitos formais previstos no n. 1 do artigo 58. do RGCO se tem pronunciado alguma jurisprudncia,
como o Acrdo da Relao de vora de 15/06/2004 (processo n. 378/04-1).

139

Doutrina

concordo, reportando-se a um parecer que o anteceda, estar-se- perante uma verdadeira

inexistncia de deciso, visto que, nesse caso) se desrespeitou em absoluto os requisitos
impostos por este artigo 58 77.
Como procurei demonstrar em 2.6, a impugnao judicial da deciso administrativa
condenatria no converte esta ltima em acusao. Logo, no existe o obstculo que
ANTNIO BEA PEREIRA encontra para no aplicar subsidiariamente o regime da nulidade da
sentena. Mais, os problemas suscitados pela tese da converso em sede de determinao do
valor negativo da deciso administrativa condenatria, que aquele Autor identifica, so de tal
ordem que, em vez de justificarem o imediato recurso ao n. 2 do artigo 118. do CPP e a
consequente qualificao daquele valor negativo como mera irregularidade, deveriam, isso
sim, levar a reequacionar a tese que lhe serve ele base. Por outras palavras, a ponderao da
problemtica que agora analisamos acaba por constituir mais um argumento contra a tese da
converso da deciso administrativa condenatria em acusao por efeito da sua impugnao
judicial, pois contribui para pr a nu o artificialismo que a ela subjaz, artificialismo esse que
acarreta, tambm nesta sede, resultados insatisfatrios.

77

ldem, anotao 3 ao artigo 58..

140

Doutrina

Doutrina Referenciada
ANTNIO BEA PEREIRA, Regime Geral das Contra-Ordenaes e Coimas Anotado,
Almedina, 8. edio.
FREDERICO COSTA PINTO, O ilcito de mera ordenao social e a eroso do princpio
da subsidiariedade da interveno penal, Revista Portuguesa de Cincia Criminal, ano
7, fascculo 1, pginas 7 e seguintes.
GERMANO MARQUES DA SILVA, Curso de Processo Penal, volume III, Editorial Verbo,
1994.
JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Processual Penal, 1. volume (reimpresso),
Coimbra Editora, 1984.
JOS LOBO MOUTTNHO, Direito das Contra-Ordenaes Ensinar e Investigar,
Universidade Catlica, 2008.
LUS GUILHERME CATARINO, Regulao e Superviso dos Mercados de Instrumentos
Financeiros Fundamento e Limites do Governo e Jurisdio das Autoridades
Independentes, Almedina, 2010.
MANUEL FERREIRA ANTUNES, Reflexes sobre o Direito Contra-Ordenacional, SPB
Editores, 1997.
MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, Contra-Ordena6es Anotaes
ao Regime Geral, Vislis Editores, 3. edio.
MARQUES FERREIRA, Meios de prova, in Jornadas de Direito Processual Penal O
Novo Cdigo de Processo Penal, Coimbra, 1991, pginas 219 e seguintes.
NUNO LUMBRALES, Sobre o Conceito Material de Contra-Ordenao, Universidade
Catlica Editora, 2006.
PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentrio do Cdigo de Processo Penal luz da
Constituio da Repblica e da Conveno Europeia dos Direitos do Homem,
Universidade Catlica Editora, 3. edio.
RAL SOARES DA VEIGA, Legalidade e oportunidade no Direito Sancionatrio das
Autoridades Reguladoras, in Direito Sancionatrio das Autoridades Reguladoras,
pginas 139 e seguintes.
SRGIO POAS, Da sentena penal fundamentao de facto, in julgar, n. 3,
pginas 21 e seguintes.

141

Doutrina

Jurisprudncia Referenciada
Tribunal Europeu dos Direitos do Homem

Oztrk c. Alemanha, acrdo de 21/02/1984, Srie A n. 73

Tribunal Constitucional

Acrdo n. 304/88

Acrdo n. 339/2008

Supremo Tribunal de Justia

Assento n. 112003

Acrdo de 16/10/2002 (processo n. 02P2534)

Acrdo de 21/12/2006 (processo n. 06P3201)

Acrdo de 10/01/2007 (processo n. 06P2829)

Acrdo de 29/01/2007 (processo n. 06P3202)

Acrdo de 06/11/2008 (processo n. 08P2804)

Tribunal da Relao de Coimbra

Acrdo de 06/01/2010 (processo n. 169/07.3TBPCV.C1)

Acrdo de 20/01/2010 (processo n. 514/09.7 TBCBR.C1)

Acrdo de 25/03/2010 (Coletnea de Jurisprudncia, 2010, 2, 54)

Tribunal da Relao de vora

Acrdo de 08/06/2004 (processo n. 1194/04-3)

Acrdo de 15/06/2004 (processo n. 378/04-1)

Acrdo de 09/11/2004 (processo n. 1688/04-3)

Acrdo de 17/10/2006 (processo n. 2194/06-1)

Acrdo de 27/05/2008 (processo n. 883/08-1)

Acrdo de 17/03/2009 (processo n. 23 71/08-1)

Acrdo de 03/12/2009 (processo n. 2768/08.7 TBSTR.E1)

142

Doutrina

Tribunal da Relao de Guimares

Acrdo de 24/09/2007 (processo n. 1403/07-1)

Acrdo de 24/01/2008 (processo n. 2419/07-1)

Acrdo de 06/03/2008 (processo n. 2688/07-2)

Tribunal da Relao de Lisboa

Acrdo de 08/07/2004 (processo n. 1714/2004-4)

Acrdo de 17/11/2004 (processo n. 7424/2004-4)

Acrdo de 17/05/2006 (processo n. 3362/2006-3)

Acrdo de 16/05/2007 (processo n. 1771/2007-4)

Acrdo de 13/12/2007 (processo n. 3734/2007-4)

Acrdo de 02/04/2008 (processo n. 10045/2007-4)

Acrdo de 21/04/2009 (processo n. 5354/2008-5)

Tribunal da Relao do Porto

Acrdo de 27/02/2002 (processo n. 0111558)

Acrdo de 17/05/2004 (processo n. 0346102)

Acrdo de 20/12/2006 (processo n. 0616652)

Acrdo de 04/07/2007 (processo n. 0711709)

Acrdo de 22/10/2007 (processo n. 0741672)

Acrdo de 04/06/2008 (processo n. 0842856)

Acrdo de 11/03/2009 (processo n. 0843225)

Acrdo de 09/11/2009 (processo n. 686/08.8TTOAZ.P1)

Acrdo de 30/11/2009 (processo n. 942/08.5 TTBCL.P1)

Acrdo de 24/02/2010 (processo n. 10798/08.2 TBMAI.P1)

Tribunal Central Administrativo do Sul

143

Acrdo de 10/11/2009 (processo n. 02678/08)

IV Jurisprudncia

Acrdos do Supremo Tribunal de Justia

Assento n. 1/2003, de 16/10/2002, DR I-A, de 25/01/2003

Acrdo n. 5/2004, de 02/06/2004, DR I-A, de 21/06/2004
Acrdo n. 11/2005, de 3/11/2005, DR I-A, de 19/12/2005
Acrdo n. 1/2009, de 4/12/2008, DR I, de 16/01/2009
Acrdo n. 4/2011, de 13/01/2011, DR I, de 11/02/2011
Acrdo n. 5/2013, de 15/02/2013, DR I, de 15/02/2013

Jurisprudncia
Acrdos do Supremo Tribunal de Justia

Assento n. 1/2003, de 16/10/2002, DR I-A, de 25/01/2003

Acrdo n. 5/2004, de 02/06/2004, DR I-A, de 21/06/2004

Acrdo n. 11/2005, de 3/11/2005, DR I-A, de 19/12/2005

Acrdo n. 1/2009, de 4/12/2008, DR I, de 16/01/2009

Acrdo n. 4/2011, de 13/01/2011, DR I, de 11/02/2011

Acrdo n. 5/2013, de 15/02/2013, DR I, de 15/02/2013

149

Acrdo do Tribunal Constitucional

Acrdo n. 201/2014, Processo n. 70/2012, publicado no DR

2. Srie n. 68, de 07/04/2014
Acrdo n. 294/2014, Processo n. 1203/2012, publicado no
DR 2. Srie n. 89, de 09/05/2014
Acrdo n. 490-A/2009, de 28/09/2009, DR II, de 07/12/2009

Jurisprudncia
Acrdos do Tribunal Constitucional

Acrdo n. 201/2014, Processo n. 70/2012, publicado no DR 2. Srie n. 68, de

07/04/2014

Acrdo n. 294/2014, Processo n. 1203/2012, publicado no DR 2. Srie n. 89, de

09/05/2014

Acrdo n. 490-A/2009, de 28/09/2009, DR II, de 07/12/2009

153

Acrdos do Tribunal da Relao de Lisboa

Acrdo de 4/10/2006 (Jos Feiteira), proc. n. 5113/2006

Acrdo de 10/01/2007 (Maria Joo Romba), proc. n. 8693/2006
Acrdo de 16/05/2007 (Hermnia Marques), proc. n. 1771/2007
Acrdo de 17/10/2007 (Ferreira Marques), proc. n. 5715/2007
Acrdo de 13/12/2007 (Ferreira Marques), proc. n. 3734/2007
Acrdo de 02/04/2008 (Natalino Bolas), proc. n. 10045/2007
Acrdo de 04/11/2009 (Leopoldo Soares), proc. n. 5560/06
Acrdo de 30/06/2010 (Leopoldo Soares), proc. n. 18/10
Acrdo de 03/11/2010 (Ferreira Marques), proc. n. 231/09
Acrdo de 02/02/2011 (Seara Paixo), proc. n. 177/10.7TTBRR-A.L1-4
Acrdo de 29/02/2011 (Maria Joo Romba), proc. n. 446/11.9TTFUN-A.L1-4
Acrdo de 08/02/2012 (Isabel Tapadinhas), proc. n. 272/11.5TTBRR-A.L1-4

Jurisprudncia
Acrdos do Tribunal da Relao de Lisboa

1.

TRL de 04/10/2006 (Jos Feiteira), proc. n. 5113/2006

Sumrio:
I- O art. 19 n 1 do RGCOL, bem como a Lei n. 99/2003 de 27/08 que introduziu no nosso
ordenamento jurdico o actual Cdigo do Trabalho, conferem ao Sr. Inspector do
trabalho a faculdade de levantar auto de advertncia.
Contudo, a atribuio de uma tal faculdade, no confere ao senhor inspector do
trabalho um poder discricionrio no sentido de dispor de um livre arbtrio entre
perseguir ou deixar de perseguir o infractor em termos contra-ordenacionais, apenas lhe
confere discricionaridade entre poder optar pelo levantamento de um ou de outro dos
referidos autos o que pressupe a prossecuo do objectivo que est subjacente
mens legis e, ainda assim, condicionada verificao de determinados pressupostos.

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/
5dee6bba46d4f8f880257213004f26a1?OpenDocument

2. TRL de 10/01/2007 (Maria Joo Romba), proc. n. 8693/2006

Sumrio:
I- A concretizao apenas na proposta de deciso, para a qual remete a deciso da IGT, de
determinadas circunstncias, que mais no so do que um mero desenvolvimento (por
via de um juzo de direito) do facto que constitui o elemento essencial do tipo da
infraco que imputada ao arguido, em nada altera a contra-ordenao ou contraordenaes imputadas nem as respectivas sanes, no se mostrando violado o direito
de audio e de defesa consignado no art. 50 do RGCO.
II- Ainda que, porventura, seja de admitir a violao essa disposio legal, a nulidade em
causa tem de considerar-se sanada quando o arguido, ao impugnar judicialmente a
deciso da IGT, no se limita a invocar a nulidade por violao do art. 50 do RGCO, e
tambm se pronuncia sobre o mrito da deciso recorrida.

157

Jurisprudncia

Texto integral
http://www.dgsi.pt/Jtrl.nsf/e6e1f17fa82712ff80257583004e3ddc/3
07b8f3250bd984e80257297003a979b?OpenDocument

3. TRL de 16/05/2007 (Hermnia Marques), proc. n. 1771/2007

Sumrio:
I-

O Inspector Regional do Trabalho tem competncia para decidir os processos de contraordenao.

II-

Apenas a total ausncia de fundamentao da deciso que aplica uma coima (e no uma
fundamentao menos completa), integra nulidade dessa deciso.

III-

O art. 162 do Cdigo do Trabalho impe entidade patronal a elaborao de um

registo prprio e autnomo do trabalho dirio e semanal de cada trabalhador, que no
pode ser substitudo por outros registos, com outras finalidades, como sejam: mapas de
horrio de trabalho, de frias, de trabalho suplementar, ou de comunicao de
ausncias.
Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/
d16dbbcb55eeca44802572ed004d6577?OpenDocument&Highlight
=0,Ac%C3%B3rd%C3%A3o,n%C2%BA,1771%2F20074,de,Tribunal,da,Rela%C3%A7%C3%A3o,de,Lisboa,16,de,Maio,de,2

4. TRL de 17/10/2007 (Ferreira Marques), proc. n. 5715/2007

Sumrio:
I-

Tem competncia para aplicao das coimas correspondentes s contra-ordenaes

laborais o Inspector-Geral do Trabalho, o qual pode deleg-la nos Delegados e
Subdelegados da Inspeco do Trabalho espalhados pelo pas.

II-

A deciso administrativa que expressamente remete e reproduz a proposta de deciso

do instrutor da qual constam todos os requisitos do n. 1 do art. 58 do RGCO no
ofende o direito de defesa do arguido, sendo um procedimento perfeitamente vlido.
Quem praticar vrias contra-ordenaes punido, em cmulo jurdico, com uma nica
coima.

III-

O limite mximo da moldura legal dessa coima nica formado pela soma das coimas
158

Jurisprudncia
concretamente aplicadas a cada uma das infraces que integram o concurso, no
podendo, contudo, exceder o dobro do limite mximo da contra-ordenao a que
corresponder coima com um limite mais elevado. E o limite mnimo da coima nica
constitudo pela coima concreta mais elevada.

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/
88d2ee336e56a0658025738a004ffd84?OpenDocument

5. TRL de 13/12/2007 (Ferreira Marques), proc. n. 3734/2007

Sumrio:
I-

Existe uma contradio intrnseca entre os fundamentos invocados na sentena e a

deciso nela tomada, quando a fundamentao aponta num sentido e a deciso nela
tomada segue um caminho completamente oposto.

II-

O recurso interposto da deciso da autoridade administrativa s pode ser decidido por

simples despacho, nos termos do art. 64, n.s 1 e 2 do RGCO, nos casos em que o juiz,
depois de examinar o processo administrativo, a deciso impugnada e a alegao da
impugnao, considere desnecessria a audincia de julgamento, por o processo j
conter todos os elementos de facto necessrios para decidir.

III-

Havendo insuficincias, no mbito da matria de facto que se impunha suprir para

determinar a moldura abstracta da coima aplicvel e a medida concreta da coima (v.g. o
grau de culpa, o volume de negcios, a situao econmica da arguida e o benefcio
econmico que esta retirou da prtica da contra-ordenao), bem como para liquidar a
quantia devida ao trabalhador a ttulo de indemnizao, o juiz no pode decidir o
recurso interposto da deciso da autoridade administrativo por simples despacho.

IV-

A lei impe ao juiz que indique as razes por que no considera provados os factos ou
porque entende que no constituem uma contra-ordenao. Os objectivos de
transparncia da actividade jurisdicional e de ponderao das decises judiciais que
esto subjacentes exigncia da fundamentao destas no deixam de valer nos casos
em que haja uma divergncia entre a posio assumida pelo tribunal e a subjacente
deciso administrativa de condenao, pelo que se impe que qualquer divergncia seja
sempre fundamentada.

159

Jurisprudncia

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/e6e1f17fa82712ff80257583004e3ddc/6
80087e086bf9c9280257409005a6007?OpenDocument

6. TRL de 02/04/2008 (Natalino Bolas), proc. n. 10045/2007

Sumrio:
I-

O julgamento do recurso interposto da deciso administrativa julgamento efectuado

em 1. instncia conforme o qualifica o art. 65.-A e onde se ter de produzir toda a
prova admitida tendo em conta todos os factos constantes quer da acusao, quer da
defesa, em igualdade de circunstncias;

II-

O facto de o acoimado no usar o direito de se defender perante a autoridade

administrativa, pronunciando-se sobre a contra-ordenao e a sano aplicada, no
preclude o direito de o fazer no recurso que interpuser da deciso daquela autoridade,
invocando, a, factos em sua defesa.

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/
e37a3011271a142580257433004c8ecb?OpenDocument

7. TRL de 04/11/2009 (Leopoldo Soares), proc. n. 5560/2006

Sumrio:
I-

Em recurso de contra-ordenao um Sindicato constituido assistente no tem

legitimidade nem interesse em agir na interposio de um recurso de deciso da 1
instncia que confirmou a condenao da entidade patronal pela prtica de
determinada contra ordenao a ttulo negligente e no doloso como o primeiro
pretende.

II-

Quer o jus puniendi quer o inerente jus procedendi so de natureza pblica, sendo que a
posio do assistente no se mostra afrontada pela natureza da condenao ou pela
medida concreta da pena aplicada ao arguido.

160

Jurisprudncia

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/0/d4ef6a600ce9b843802576730058712
4?OpenDocument

8. TRL de 30/06/2010 (Leopoldo Soares), proc. n. 18/2010

Sumrio:
I-

Em processo de contra ordenao laboral a nova lei que encurta o prazo de que o arguido
dispunha para interpor recurso de impugnao, que constitui uma das formas do exerccio
do seu direito de defesa , tem que ser encarada como agravando sensivelmente de forma
evitvel a respectiva situao processual , pelo que cumpre aplicar a tal ttulo , nos termos
do disposto no artigo 5 , n 2 al a) do CPP - aplicvel por fora do n 1 do artigo 41 do
RGCO , para o qual remete tambm o disposto no artigo 60 da Lei n 107/2009, de 14/09
a Lei anterior.

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497e
ec/7077bd79fa5a9c27802577ae0048fd08?OpenDocument

9. TRL de 03/11/2010 (Ferreira Marques), proc. n. 231/2009

Sumrio:
I-

A responsabilidade solidria do contratante pelo pagamento da coima aplicada ao

subcontratante, no pressupe a prtica de qualquer ilcito contra-ordenacional pelo
contratante, nem pressupe a responsabilidade deste pela prtica do ilcito contraordenacional imputado ao subcontratante, com base na culpa deste ou com base em culpa
presumida.

II-

Para que o contratante seja responsabilizado solidariamente pelo pagamento da coima

aplicada ao subcontratante, basta que fique demonstrado nos autos que o subcontratante
executou toda ou parte do contrato nas instalaes do contratante ou sob responsabilidade
deste e que no decurso dessa execuo aquele tenha violado disposies a que
corresponda uma infraco muito grave.

III-

Verificando-se estes requisitos, o contratante s no responder solidariamente pelo

pagamento da referida coima se demonstrar que tanto na altura da celebrao do contrato
161

Jurisprudncia
de subempreitada, como no decurso da sua execuo, agiu com a diligncia devida.
IV-

Sendo o contratante, o dono e o responsvel da obra e sendo o contrato de subempreitada

executado nas suas instalaes e sob a sua responsabilidade, o mesmo est obrigado a
exigir ao subcontratante tanto na data da celebrao do contrato de subempreitada, como
no decurso da sua execuo, o cumprimento das normas legais aplicveis queles
trabalhos, designadamente, as normas de segurana, higiene e sade no trabalho, bem
como daquelas que obrigam a transferir para uma seguradora a responsabilidade civil pelos
danos emergentes de acidente de trabalho. E se detectar a violao de alguma dessas
normas, deve impedir a continuao dos trabalhos, enquanto o seu cumprimento no
estiver assegurado.

V-

Se no proceder desta forma, deve ser considerado solidariamente responsvel pelo

pagamento da coima aplicada ao subcontratante pela prtica de alguma dessas infraces.

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497e
ec/8218a96b48127c45802577f1003eda03?OpenDocument

10.TRL de 02/03/2011 (Seara Paixo), proc. n. 177/10.7TTBRR-A.L1-4

Sumrio:
I- Verificando-se um conflito de negativo de competncia entre dois tribunais de trabalho
para a apreciao de um recurso da deciso da autoridade administrativa que aplicou
uma coima laboral, competente o tribunal em cuja rea de jurisdio foi verificada a
infraco (art. 34 da Lei 107/2009 de 14/09 e 21 n. 2 do CPP, ex vi art. 60 da Lei
107/2009 de 14/09 e art. 41 n. 1 do RGCO).

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497e
ec/30d310c5b5b479e18025786300342313?OpenDocument

11.TRL de 29/02/2011 (Maria Joo Romba), proc. n. 446/11.9TTFUN-A.L1-4

Sumrio:
I- Ainda que se entenda que a notificao da deciso condenatria deva ser feita
162

Jurisprudncia
(tambm) ao advogado, quando o arguido se encontre representado, essa notificao
no dispensa de forma alguma a que tem de ser feita ao arguido, imposta pelo art. 8
n. 1, por s assim se assegurar devidamente as garantias de audincia e de defesa que
resultam da norma constitucional nsita no art. 32 n. 10.
II- No tendo a deciso da autoridade administrativa sido notificada, nem comunicada
arguida, mas apenas ao respectivo mandatrio, o prazo de impugnao no comeou
sequer a correr.

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/
cc8aec1ce602a3bb802579b800514a69?OpenDocument

12.TRL de 08/02/2012 (Isabel Tapadinhas), proc. n. 272/11.5TTBRR-A.L1-4

Sumrio:
I-

Verificada a materialidade da infraco e conhecida a proibio legal, segundo as regras

da experincia comum, podemos deduzir que aquela foi cometida com dolo ou, pelo
menos, com negligncia.

II-

No mbito do recurso contra-ordenacional, o tribunal da Relao posiciona-se como o

Supremo Tribunal de Justia se posiciona no processo penal, ou seja, funciona como
tribunal de revista e apenas conhece da matria de direito, excepo feita para os casos
em que para evitar que a deciso de direito se apoie em matria de facto claramente
insuficiente, ou fundada em erro de apreciao ou assente em premissas contraditrias,
oficiosamente, ou seja, por sua iniciativa, decida conhecer dos vcios referidos no art.
410., n 2 do Cd. Proc. Penal.

III-

Resultando do texto da deciso recorrida, conjugado com as regras da experincia

comum, que o tribunal recorrido cometeu erro notrio na apreciao da prova ao no
considerar verificado o nexo de imputao subjectiva, pelo menos, a ttulo negligente,
dos factos objectivos provados actuao da arguida h que acrescentar matria de
facto a verificao desse nexo.

163

Jurisprudncia

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/
a2e8451c498f64bc802579a4003b4437?OpenDocument

164

Acrdos do Tribunal da Relao do Porto

Acrdo de 20/11/2006 (Ferreira da Costa), proc. n. 0644660/2006

Acrdo de 18/06/2007 (Paula Leal de Carvalho), proc. n. 0741845/2007
Acrdo de 22/10/2007 (Paula Leal de Carvalho), proc. n. 0741672/2007
Acrdo de 03/03/2008 (Paula Leal de Carvalho), proc. n. 0745882/2007
Acrdo de 30/11/2009 (Ferreira da Costa), proc. n. 942/08.5TTBCL.P1
Acrdo de 22/02/2010 (Albertina Pereira), proc. n. 1500/07.7TTPRT.P1
Acrdo de 06/12/2010 (Ferreira da Costa), proc. n. 196/09.6T4AVR.P1
Acrdo de 31/01/2011 (Ferreira da Costa), proc. n. 309/10.5TTVNG.P1
Acrdo de 16/01/2012 (Ferreira da Costa), proc. n. 229/11.6TTBGC.P1

Jurisprudncia
Acrdos do Tribunal da Relao do Porto

1. TRP de 20/11/2006 (Ferreira da Costa), proc. n. 064460/2006

I-

Tendo a autoridade administrativa condenado a arguida a ttulo de negligncia,

observando a respectiva moldura, ficou a mesma a saber, pelo menos a, que a
imputao lhe era feita a esse ttulo.

II-

Na actividade normal da arguida (entidade bancria), os actos praticados por cada um

dos trabalhadores so actos dela, uma vez que se trata do desempenho da sua
actividade corrente. Da que, se o trabalhador a quem foi distribuda a tarefa de
proceder ao registo do trabalho suplementar, no a cumprir, no pratica um ilcito
contra-ordenacional, mas apenas, se for caso disso, um ilcito disciplinar, pois agindo
como mero elemento da organizao produtiva do empregador, este sempre o autor
da contra-ordenao.

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb
/93d2d53147b4f1ed80257244003e9ab7?OpenDocument

2. TRP de 18/06/2007 (Paula Leal de Carvalho), proc. n. 0741845/2007

I-

O juzo de oportunidade ou convenincia do levantamento do auto de advertncia, a

que se reporta o art. 632, n. 1 do C. Trabalho (em detrimento do auto de notcia), est
subtrado possibilidade de posterior sindicncia judicial, no sendo legalmente exigvel
IGT o seu prvio levantamento.

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrp.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5
bb/4adb9a526ab1ef018025730c00522087?OpenDocument

167

Jurisprudncia

3. TRP de 22/10/2007 (Paula Leal de Carvalho), proc. n. 0741672/2007

I-

H insuficincia da matria de facto para a deciso da causa, quando a sentena

recorrida d como provado o que o auto de notcia consigna, sem que no entanto d
como provado ou no provado os concretos factos que dele constam.

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrp.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5
bb/a048dde83fdd0b2f8025738d004fec99?OpenDocument

4. TRP de 03/03/2008 (Paula Leal de Carvalho), proc. n. 0745882/2007

I-

Nos termos do art. 8,1 do DL 433/82, de 27/10, s punvel o facto praticado com dolo
ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligncia, sendo que nas contraordenaes laborais a negligncia sempre punvel art. 616 do CT

II-

A negligncia supe o poder/dever de o responsvel, embora no pretendendo cometer

a infraco, actuar de modo diferente, de forma a impedir que a mesma se verifique.
Assim, para que haja negligncia basta que o agente omita ou se demita do exerccio
dos seus deveres/prerrogativas, designadamente de assegurar que o trabalho seja
executado com observncia das necessrias condies de segurana e observncia do
normativo legal que a isso se destina, cabendo-lhe adoptar as medidas adequadas ao
cumprimento da lei.

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrp.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5
bb/01174edcf31b35fe8025740a003c0e64?OpenDocument

168

Jurisprudncia
5. TRP de 30/11/2009 (Ferreira da Costa), proc. n. 942/08.5TTBCL.P1

I-

O Tribunal do Trabalho, mormente em sede de deciso da matria de facto, no se

encontra

vinculado

pela

deciso

proferida

anteriormente

pela

autoridade

administrativa, pois todo o contedo anterior do processo, includa, por isso, tambm a
deciso, igualmente a de facto, equivale a acusao.

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/0/56144d2640d57d3b80257689004f0c
2e?OpenDocument

6. TRP de 22/02/2010 (Albertina Pereira), proc. n. 1500/07.7TTPRT.P1

I-

Nos termos do art. 624 do Cdigo do Trabalho, quando a violao da lei afectar uma
pluralidade de trabalhadores individualmente considerados, o nmero de infraces
corresponde ao nmero de trabalhadores concretamente afectados, nos termos e com
os limites previstos em legislao especial.

II-

Os limites so os decorrentes das regras relativas ao concurso de infraces previstas no

art. 19 do Dec. Lei 433/82, de 27/10 (RGCO), que determina o seguinte: 1. Quem tiver
praticado vrias contra-ordenaes punido com uma coima cujo limite mximo resulta
da soma das coimas concretamente aplicveis s infraces em concurso. 2. A coima
aplicvel no pode exceder o dobro do limite mximo mais elevado das contraordenaes em concurso. 3. A coima a aplicar no pode ser inferior mais elevada das
coimas concretamente aplicadas s vrias contra-ordenaes.

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrp.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5
bb/e77cbd115112d8d0802576e40059636d?OpenDocument

169

Jurisprudncia
7. TRP de 06/12/2010 (Ferreira da Costa), proc. n. 196/09.6T4AVR.P1

I-

com a deciso do Tribunal do Trabalho que o estatuto da arguida se estabiliza, uma

vez que a remessa dos autos da ACT ao Tribunal equivale a acusao, a qual pode ser
retirada pelo Ministrio Pblico, podendo a ACT revogar a sua deciso at remessa dos
autos a juzo, como se v do disposto nos Art.s 62. e 65.-A do RGCO, Decreto-Lei n.
433/82, de 27 de Outubro e dos Art.s 36., n. 2, 37. e 41. do RPCOLSS, Lei n.
107/2009, de 14 de Setembro.

II-

Assim, para efeitos de admissibilidade de recurso para o Tribunal da Relao atende-se

lei vigente data da deciso do Tribunal do Trabalho, mesmo que o montante da coima
a considerar seja o aplicado pela ACT.

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrp.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5
bb/ef01e5946f0d32b4802577f90055337b?OpenDocument

8. TRP de 31/01/2011 (Ferreira da Costa), proc. n. 309/10.5TTVNG.P1

Sumrio:
I- No regime actual das contra-ordenaes laborais, o efeito regra do recurso na
impugnao judicial passou a ser o devolutivo, atento o disposto no Art. 35., n. 1 da
Lei n. 107/2009, de 14 de Setembro.
II- Da que no recurso para a Relao, por identidade, se no por maioria de razo, tal deve
ser tambm o respectivo efeito, atento o disposto nos Art. 50., n. 4 e 35., n. 1 da
mesma Lei.

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrp.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5
bb/7f933693b398c65e8025783200572789?OpenDocument

170

Jurisprudncia
9.

TRP de 16/01/2012 (Ferreira da Costa), proc. n. 229/11.6TTBGC.P1

Sumrio:
I- Mantendo embora em 20 dias o prazo de interposio do recurso [cfr. Art.s 59., n. 3
do RGCO e 33., n. 2 do RJPCOLSS], o RJPCOLSS inovou quando mandou aplicar
contagem dos prazos para a prtica de atos processuais as regras previstas no processo
penal, embora estabelea que no h suspenso da contagem dos prazos durante as
frias judiciais, como dispe o seu Art. 6..
II- Assim, atualmente, so aplicveis em matria de contagem de prazos dos atos a praticar
em processo contraordenacional as normas que diretamente regulam a matria em
sede de processo penal, bem como as regras de processo civil para que aquelas
remetam.
III- A disciplina constante dos n.s 1 e 3 do Art. 8. do RJPCOLSS aplica-se apenas:
a) s notificaes a efetuar ao arguido,
b) Dos atos a previstos e
c) Nos processos em que o arguido seja uma pessoa singular.

Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrp.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5
bb/1143ad6acb693daa802579ba0056384c?OpenDocument

171

Acrdos do Tribunal da Relao de Coimbra

Acrdo de 02/02/2006 (Antnio F. Martins), proc. n. 3782/05

Acrdo de 16/11/2006 (Goes Pinheiro), proc. n. 666/05.TTTMR.C1
Acrdo de 21/02/2008 (Azevedo Mendes), proc. n. 574/06.2TTTLRA.C1
Acrdo de 11/03/2010 (Felizardo Paiva), proc. n. 608/09.9TTTVIS.C1
Acrdo de 20/12/2011 (Felizardo Paiva), proc. n. 356/11.0T4AVR.C1
Acrdo de 26/04/2012 (Felizardo Paiva), proc. n. 162/11.1TTCTB.C1

Jurisprudncia
Acrdos do Tribunal da Relao Coimbra

1. TRC de 02/02/2006 (Antnio F. Martins), proc. n. 3782/05

I-

Nos termos do art 64, ns 1 e 2, do RGCO, o juiz decide o recurso de contra-ordenao

mediante audincia de julgamento ou atravs de simples despacho, neste caso quando
no considere necessria a audincia de julgamento e o arguido ou o Ministrio Pblico
no se oponham.

II-

Se o Recorrente no declarar que se ope a que a deciso a proferir o seja por simples
despacho e deixar decorrer o prazo de 10 dias para se manifestar nesse sentido, tal
comportamento tem o mesmo efeito de no oposio.

III-

Estabelece o art 179, n 1, da Lei n 35/2004, de 29/07, que em todos os locais de

trabalho deve ser afixado, em lugar bem visvel, um mapa de horrio de trabalho.

IV-

Deve entender-se que o legislador estabeleceu no art 179, n 1, da Lei 35/2204,

aplicvel a todas as situaes, incluindo o pessoal afecto explorao de veculos
automveis, que o mapa de horrio de trabalho, elaborado pelo empregador, de
harmonia com as disposies legais e os instrumentos de regulamentao colectiva,
deve ser afixado em lugar bem visvel e em todos os locais de trabalho.

V-

Na vigncia do anterior regime do art 44 do D.L. 409/71, de 27/9, e atravs do

despacho normativo n 22/87, de 4/03, foi estabelecido que esses locais eram o
estabelecimento fixo que exera os poderes patronais de autoridade e de direco
sobre o veculo e respectivos trabalhadores e em cada um dos veculos, devendo afixarse em cada um deles um exemplar do mapa do horrio de trabalho, entendimento esse
que deve reputar-se em vigor.

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/0/e9eb05485617e5a780257130005adb
04?OpenDocument

175

Jurisprudncia
2. TRC de 16/11/2006 (Goes Pinheiro), proc. n. 666/05.TTTMR.C1

I-

Tendo a arguida, em processo de contra-ordenao laboral, apresentado resposta

escrita em cumprimento do disposto no art 635 do C. Trabalho, onde nega a prtica da
contra-ordenao, e tendo a arrolado testemunhas para serem ouvidas caso assim
fosse necessrio, impe-se a audio dessas testemunhas pelo instrutor do processo.

II-

O conjunto de actos de investigao e de instruo realizados pela autoridade

administrativa e que serviu de base acusao em processo contra-ordenacional,
passa a equivaler fase que no processo penal se designa por inqurito e que tem por
finalidade investigar a existncia de um crime, determinar os seus agentes e a
responsabilidade deles e descobrir e recolher as provas, em ordem deciso sobre a
acusao art 262, n 1, do CPP.

III-

Assim, a omisso da inquirio de testemunhas arroladas pela arguida tem que ser
entendida como redundando na insuficincia do inqurito, o que constitui uma
nulidade, embora dependente de arguio, como dispe o art 120, n 2, do CPP
(aplicvel ao caso, por fora do art 41, n 1, do RGCO).

IV-

No processo contra-ordenacional a referida nulidade deve ser arguida at audincia do

recurso de impugnao judicial ou, na falta de audincia, at resposta notificao da
deciso administrativa condenatria.

V-

Tal nulidade, porm, deve considerar-se como sanada se no recurso de impugnao

judicial a arguida arrola as testemunhas cuja inquirio no teve lugar e se nessa fase
processual o juiz procedeu dita inquirio art 121, n 1, al. c), do CPP.

VI-

No aproveitando a arguida da faculdade do pagamento voluntrio da coima aplicada na

fase administrativa do processo, pelo seu montante mnimo correspondente infraco
praticada com negligncia art 636, ns 1 e 3, do C. trabalho -, nenhuma expectativa
legtima pode manter de que a deciso final ou a sentena em fase de recurso v fixar
essa coima no dito montante mnimo, pois que, nestas fases, a coima tem que ser
graduada em obedincia aos critrios estabelecidos nos arts 622 do C. Trab. e 18 do
RGCO.
Texto integral
http://www.gde.mj.pt/jtrc.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5
bb/517d46e3b40279d08025722f0039340d?OpenDocument

176

Jurisprudncia

3. TRC de 21/02/2008 (Azevedo Mendes), proc. n. 574/06.2TTTLRA.C1

I-

No direito das contra-ordenaes o princpio do contraditrio e da audincia tem

traduo no art 50 do RGCO.

II-

Constando da notificao da acusao feita ao arguido que, alm dos factos objectivos e
das normas jurdicas violadas, a infraco imputada a ttulo de negligncia, fica
assegurado o direito de audincia e de defesa do arguido.

III-

A expresso negligncia com o sentido de falta de cuidado- suficientemente

clara no uso vulgar de cada cidado para que o arguido possa saber do que se trata.

IV-

Do Assento do STJ n 1/2003, publicado no D.R. de 25/01/2003, no decorre a

obrigatoriedade de especificao dos factos concretos em que se traduz a negligncia.

V-

Esse Assento considerou, no entanto, que mesmo verificando uma nulidade por falta
desses tipo de elementos na acusao, a dita seria sanvel (nulidade sanvel), arguvel
pelo interessado/notificado no prazo de 10 dias aps a notificao e perante a prpria
administrao, ou judicialmente no caso de impugnao.

VI-

Mas, verificando-se a nulidade, apenas se a impugnao se limitar a argui-la o Tribunal

dever invalidar a instruo administrativa, a partir da notificao incompleta, e
tambm, por dela depender e a afectar, a subsequente deciso administrativa.

VII-

Se o impugnante se prevalecer na impugnao judicial do direito preterido (abarcando,

na sua defesa, os aspectos de facto ou de direito omissos na notificao mas presentes
na deciso/acusao), a nulidade considerar-se- sanada art 121, n 1, al. c), do CPC.

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http://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/0/76377b11e9de403d802573fe005496
70?OpenDocument

4. TRC de 11/03/2010 (Felizardo Paiva), proc. n. 608/09.9TTTVIS.C1

I-

A referncia a entidade competente usada na redaco do art 51 do RGCO (onde se

prev a possibilidade de aplicao de uma admoestao) leva a que a admoestao
possa ser aplicada quer na fase administrativa quer na fase judicial do processo de
contra-ordenao laboral, ou seja, na fase de recurso judicial da deciso administrativa.
177

Jurisprudncia
II-

Tambm o art 48 da actual Lei 107/09, de 14/09 preceitua que excepcionalmente, se

a infraco consistir em contra-ordenao classificada como leve e a reduzida culpa do
arguido o justifique, pode o juiz proferir uma admoestao.

III-

O Dec. Lei n 237/07, de 19/06, no padece do vcio de inconstitucionalidade orgnica.

IV-

O Dec. Lei n 237/07, de 19/06, procedeu transposio para a ordem jurdica interna
da Directiva n 2002/15/CE de 11/03, relativa organizao do tempo de trabalho das
pessoas (trabalhadores) que exeram actividades mveis de transporte rodovirio
efectuado em territrio nacional e abrangidas pelo Regulamento (CE) n 3820/85, de
20/12, ou pelo Acordo Europeu Relativo ao Trabalho das Tripulaes dos Veculos que
Efectuem Transportes Internacionais Rodovirios (AETR) aprovado, para ratificao, pelo
Dec. Lei n 324/73, de 30/06.

V-

A Directiva n 2002/15/CE apenas abrange os trabalhadores mveis que trabalham para

uma empresa de transportes estabelecida num Estado-Membro e que participam em
actividades mveis de transporte rodovirio abrangidas pelo Regulamento (CEE) n
3820/85 ou, quando aplicvel, pelo Acordo AETR.

VI-

A Directiva 2002/15/CE ao referir-se apenas s actividades abrangidas pelo REG

3820/85, exclui do seu mbito a actividade de transporte rodovirio sujeita ao regime
do REG 3821/85, de 20/12, pelo que o Dec. Lei n 237/07 apenas se aplica regulao
dos tempos de trabalho das pessoas que exercem actividades mveis de transporte
rodovirio ou afectos explorao de veculos automveis, dispensados da utilizao do
aparelho de registo previsto no REG (CE) n 381/85.

VII-

Para condutores sujeitos utilizao do tarcgrafo, vigora o Regulamento (CE) n

561/2006, que estabelece regras em matria de tempos de conduo, pausas e perodos
de repouso para os condutores envolvidos no transporte rodovirio de mercadorias e de
passageiros.

VIII-

A partir do momento em que uma empresa de transportes rodovirios ficou dispensada

da utilizao do tacgrafo, passou a estar sujeita ao regime aplicvel s actividades de
transporte rodovirio no sujeitas ao aparelho de controlo, ou seja, ao regime que
decorre do Dec. Lei n 237/07, de 19/06 e da Portaria 983/07, de 27/08.

Texto integral
http://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/8fe0e606d8f56b22802576c0005637dc/
d33f1db725d40f2a802576ee003eaefa?OpenDocument

178

Jurisprudncia
5. TRC de 20/12/2011 (Felizardo Paiva), proc. n. 356/11.0T4AVR.C1
Sumrio:
I- A norma do n 3 do art 551 do Cdigo do Trabalho de 2009 padece de
inconstitucionalidade material, por violar o disposto no n 3 do art 30 da CRP,
devendo, por esse motivo, ser recusada a sua aplicao.

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http://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/8fe0e606d8f56b22802576c0005637dc/
d62fe361b33c5d8880257987005927e4?OpenDocument

6. TRC de 26/04/2012 (Felizardo Paiva), proc. n. 162/11.1TTCTB.C1

Sumrio:
I- Pese embora o n 2 do art 10 do D.L. n 273/07 refira que o empregador
responsvel pelas infraces ao disposto no presente Dec. Lei, tal no dispensa a
verificao de um juzo de imputao subjectiva quer a ttulo de dolo quer a ttulo de
negligncia, sob pena de se estar a violar a constituio e a lei arts 30, n 3 e 8, n 1
do Dec. Lei n 433/82, de 27/10.
II- A faculdade conferida pelo n 4 do art 39 do novo regime legal das contra-ordenaes
laborais, aprovado pela Lei n 107/09, de 14/09 (permitindo ao julgador na elaborao
da sentena basear-se em mera declarao de concordncia com a deciso
condenatria da autoridade administrativa) apenas possvel quando dessa simples
declarao resulte o cumprimento cabal do dever que sobre o julgador impende de
fundamentar as suas decises quanto aos factos e quanto ao direito.
III- A sentena penal ser nula, nos termos do disposto no art 379, n 1, al. c) do C. Proc.
Penal, por omisso de pronncia, quando esteja em causa a apreciao de matria de
facto que o arguido questionou na impugnao da deciso administrativa ou que tenha
invocado em sua defesa e no julgamento havido no haja pronunciamento acerca dessa
matria.

179

Jurisprudncia

Texto integral
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d62fe361b33c5d8880257987005927e4?OpenDocument

180

Acrdos do Tribunal da Relao de vora

Acrdo de 22/04/2008 (Accio Proena), proc. n. 550/08

Acrdo de 04/05/2010 (Antnio Condesso), proc. n. 360/09.8TBPSR.E1
Acrdo de 18/10/2011 (Joo Lus Nunes), proc. n. 118/11.4TTEVR.E1
Acrdo de 20/03/2012 (Joo Nunes), proc. n. 38/11.2TTSTB.E1
Acrdo

de

27/03/2012

1167/11.8TBOLH.E1

(Joo

Manuel Monteiro

Amaro), proc.

n.

Jurisprudncia

Acrdos do Tribunal da Relao de vora

1. TRE de 22/04/2008 (Accio Proena), proc. n. 550/2008

Sumrio:
I- O auto de notcia levantado, nas contraordenaes laborais, pelo inspector do
trabalho quando no exerccio das suas funes verificar ou comprovar, pessoal e
directamente, ainda que de forma no imediata, qualquer infraco s normas sujeitas
fiscalizao da IGT (art 633, n 1 do CT).
II- Atento o conceito que resulta dos arts 363, n 2 e 369, n 1 do Cd. Civil, o auto de
notcia reveste as caractersticas de documento autntico, o que lhe confere a
relevncia probatria a que alude o art 169 do CPP (que tem de considerar-se acolhido
em processo contraordenacional ex vi art 41, n 1 do DL n 433/82 e tambm em
processo contraordenacional laboral por fora do art 615 do CT).
III- Assim, os factos materiais constantes do auto de notcia, como documento autntico
que , consideram-se provados enquanto a autenticidade do documento ou a
veracidade do seu contedo no forem fundadamente postas em causa.

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2. TRE de 04/05/2010 (Antnio Condesso), proc. n. 360/09.8TBPSR.E1

Sumrio:
I-

No estabelecendo a Lei, expressa e claramente, a consequncia jurdica da omisso,

pelo impugnante, do pagamento, em prazo, da taxa de justia, deve aplicar-se, em
abono, o artigo 685.-D do Cdigo de Processo Civil.

II-

Como assim, a Seco de Processos deve notificar o impugnante para, em 10 dias,

proceder ao pagamento omitido, acrescido de multa de igual montante, no inferior a 1
nem superior a 5 unidades de conta.

III-

A sequente omisso do pagamento conduz ao no recebimento do instrumento de

impugnao.
183

Jurisprudncia

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bcad1bfb6fe6d70a80257731004af57e?OpenDocument

3. TRE de 18/10/2011 (Joo Lus Nunes), proc. n. 118/11.4TTEVR.E1

Sumrio:
I- O disposto no artigo 6. da Lei n. 107/2009, de 14 de Setembro, maxime quanto no
suspenso dos prazos durante as frias judiciais, apenas se aplica aos actos processuais
praticados nos processos de contra-ordenao na fase administrativa;
II- Como tal, tendo a recorrente que praticar um acto na fase judicial, a contagem do
respectivo prazo deve suspender-se nas frias judiciais em observncia ao que
determina o artigo 144. do Cdigo de Processo Civil.

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bb/c8dd52517741a0ea8025795f00395bdb?OpenDocument

4. TRE de 20/03/2012 (Joo Nunes), proc. n. 38/11.2TTSTB.E1

Sumrio:
I- O prazo para a concluso da instruo na fase administrativa, previsto no artigo 24. da
Lei n. 107/2009, de 14 de Setembro, meramente aceleratrio e disciplinar, no
conduzindo a sua inobservncia nulidade ou caducidade do procedimento contraordenacional.

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b/964cd284705fdc7080257a010033f086?OpenDocument

184

Jurisprudncia

5. TRE de 27/03/2012 (Joo Manuel Monteiro Amaro), proc. n. 1167/11.8TBOLH.E1

Sumrio:
I-

Na vigncia do RCP no devida taxa de justia pela interposio de recurso para o

tribunal da Relao da sentena que conheceu do recurso de impugnao judicial da
deciso administrativa proferido em processo de contraordenao.

II-

Mesmo em matria contraordenacional devem constar, da narrao acusatria, os

factos relativos culpabilidade, devendo descrever-se o conhecimento (representao)
e a vontade de realizao do facto material tpico (do tipo objetivo, isto , dos
elementos objectivos, naturalsticos ou normativos, de uma infraco).

III-

In casu, no chega, na deciso da autoridade administrativa, descrever, resumidas as

coisas, que a arguida agiu a ttulo de dolo. Era preciso dizer, especificando e
concretizando, quem actuou, por forma consciente e voluntria, em clara violao dos
seus deveres, praticando, desse modo, as infraes em anlise. Ora, na deciso da
autoridade administrativa isso no foi feito, faltando, desde logo, factos que descrevam
sequer quem era o responsvel, quem agiu em concreto.

IV-

Esses factos deviam constar da deciso da autoridade administrativa (equivalente

acusao) e, no constando, no podem ser levados sentena da primeira instncia
(como o foram), sob pena de violao do princpio do acusatrio.

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b28659d41ca22cf2802579dc0037e1ce?OpenDocument

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Acrdos do Tribunal da Relao de Guimares

Acrdo de 27/09/2010 (Maria Augusta Fernandes), CJ, volume IV, pgs.

279 a 280
Acrdo de 06/11/2010 (Maria Jos Nogueira), CJ, volume V, pgs. 293 a
295

Ttulo: Contraordenaes Laborais (2. edio)

Ano de Publicao: 2014
ISBN: 978-972-9122-70-5
Srie: Formao Inicial
Edio: Centro de Estudos Judicirios
Largo do Limoeiro
1149-048 Lisboa
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