Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Planejamento governamental
do turismo: convergncias e
contradies na produo
do espao
337
sobre este processo em curso de que tratar este texto, centrado na anlise de polticas pblicas federais de turismo deflagradas a
partir dos anos 90 e de seus rebatimentos espaciais.
Tais pressupostos remetem a uma reflexo crtica acerca da pertinncia da busca cega pelo desenvolvimento do turismo, alm de remeter discusso, entre outras coisas, a uma anlise acerca das escalas
do planejamento territorial do turismo, responsabilidade do estado.
Partindo da premissa de que planejar preciso, concluo parcialmente: a) uma das heranas do espao que interferem direta e incisivamente sobre o planejamento regional a diviso poltico-administrativa
do territrio, herana esta que, evidentemente, no pode ser ignorada e
que reconhecidamente difcil de ser superada. O planejamento regional requer a abdicao, por parte dos poderes pblicos municipais, de
parte de seus projetos individuais em prol de um projeto coletivo, que
requer a superao de vaidades pessoais e o desenvolvimento da capacidade de dilogo; b) o planejamento regional do turismo pode significar,
para muitas municipalidades, a nica possibilidade de insero no seleto
rol de lugares que conseguiram fazer do turismo um instrumento de seu
desenvolvimento econmico e social, j que a presena de um atrativo ou
de um conjunto de atrativos nem sempre capaz de mobilizar fluxos de
turistas. Neste caso, vale o ditado: uma andorinha s no faz vero. Os
municpios, reunindo suas foras e seus recursos e planejando o turismo
coletivamente tm muito mais chance de alcanar seus objetivos.
Partindo das premissas acima arroladas, fazer do turismo um
instrumento do desenvolvimento local e regional requer, em suma: 1)
um posicionamento pr-ativo por parte das sociedades locais. Como
o turismo acaba afetando, de uma forma ou de outra, a vida de todos,
que vivem no lugar e como os efeitos desejados do turismo so sempre
bem-vindos, as populaes residentes dos lugares receptores de turistas devem buscar inserir-se nas decises que dizem respeito ao turismo
na sua cidade e na sua regio. Capacitar-se profissionalmente para isto
um caminho fundamental. No possvel opinar de modo coerente
sobre aquilo que se desconhece; 2) o necessrio discernimento de que
o turismo apenas uma pequena parte do complexo de relaes que
a vida em sociedade, ou seja, por mais importante que o turismo possa
ser, a vida envolve outras muitas questes como poltica, sade, educao, etc. Esquecer-se de tudo para cuidar do turismo o pior caminho.
Relacionar o turismo com todas as coisas um bom comeo; 3) um
olhar atento sobre o territrio, sua histria, sua gente, suas demandas e
a busca permanente pelo encontro de um equilbrio entre os diferentes
interesses envolvidos no desenvolvimento do turismo: os interesses dos
turistas, dos comerciantes, dos governos, da populao em geral. O espao no um palco para a ao deliberada dos atores hegemnicos de
uma economia globalizada.
conjunto de aes emanadas do Estado para fomentar o desenvolvimento do turismo no Pas foi, at o referido perodo, pequeno e restrito a aspectos parciais da atividade.
A emergncia do turismo, todavia, no final do sculo XX, como
uma das mais importantes atividades geradoras de riqueza do mundo,
fez despertar nas administraes pblicas brasileiras e, especialmente, na
esfera federal, um sbito e profundo interesse por seu desenvolvimento.
nesse contexto que assistimos, a partir do perodo em tela, ao
alargamento e ao aprofundamento da ao pblica federal voltada ao
setor turismo, traduzida em uma seqncia de polticas pblicas, consubstanciadas na forma de planos, programas e projetos.
No plano poltico, econmico e social, o que est em curso no
Pas, neste perodo, o avano e aprofundamento dos paradigmas neoliberais, entre os quais o enxugamento da mquina estatal, muitas vezes
confundido com diminuio do estado e da a aderncia que ganha a
expresso Estado mnimo. Mnimo para quem?
Liberalizao e desregulamentao so dois traos marcantes do
Estado neoliberal, traos esses que, naturalmente, se refletem sobre o
setor turismo, como, por exemplo, no que diz respeito ao transporte
areo e a sua desregulamentao acontecida em meados dos anos 90.
Mas, tambm, e sobretudo, no papel que passa a exercer o estado brasileiro na produo do espao nacional, por meio da adequao de partes
eleitas do territrio, a um uso turstico. Este processo envolve a criao
de um novo sistema de aes pblico e a implantao de novos sistemas
de objetos bem como a recuperao (modernizao) de sistemas prexistentes. Desta forma, o Estado valoriza o espao, tornando-o mais
atrativo ao capital privado.
Entretanto, lembra-nos Chesnais, no todo o planeta que interessa ao capital, mas somente partes dele (Chesnais, 1996: 18). Assim,
no af de atrair o interesse de agentes de mercado, o Estado quem realiza a primeira seleo espacial de lugares/regies que devem ser contemplados por seus programas de desenvolvimento do turismo. Neste
caso, o Nordeste, ou melhor, o litoral nordestino est, desde o incio
deste processo, no centro dessas polticas.
Vantagens comparativas como ampla extenso de costa e altos
nveis de insolao somam-se, no Nordeste, a poucos constrangimentos
espaciais, como extensas reas de baixa ocupao ou baixa densidade
demogrfica e baixo custo da terra, bem como maior proximidade geogrfica relativamente s regies sudeste e sul do pas dos mais importantes plos emissores de turistas do mundo, ou seja, Estados Unidos e
alguns pases da Europa Ocidental.
neste contexto que o litoral nordestino se transforma, ao longo dos anos 90, em um extenso e longitudinal canteiro de obras.
ampliao e modernizao de praticamente todos os aeroportos nor344
A reconstituio histrica das polticas pblicas de turismo no pas desde o incio do sculo XX e o aprofundamento da anlise sobre perodos mais recentes conduziram-me identificao de dois momentos
distintos, cujo divisor de guas parece localizar-se no final dos anos 80
do sculo XX, em que ocorrem, sob alguns aspectos (infra-estrutura,
natureza e gesto, por exemplo), mudanas significativas na conduo
das aes pbicas federais voltadas ao setor turismo.
Essas mudanas so, substancialmente, mudanas nos paradigmas orientadores das polticas pblicas de turismo e isto somente pode
ser compreendido levando-se em considerao o pressuposto de que essas polticas como no poderia deixar de ser espelham os contextos sociais, histricos, polticos e econmicos de que fazem parte (Tabela 1).
Tabela 1
Polticas pblicas de turismo no Brasil velhos e novos paradigmas
Passado (at final dos anos 80)
Presente
INFRA-ESTRUTURA
Implementao/melhoria de
infra-estrutura bsica e de transporte
(aeroportos, principalmente);
DESENVOLVIMENTO
ECONMICO
GESTO
Centralizao
Descentralizao/gesto participativa
ESCALA
MERCADO
Estado regulador/interventor
Liberalizao/Desregulamentao
NATUREZA
Objeto de atrao
ESPAO/TERRITRIO
345
Infra-estrutura
No que chamamos de pr-histria jurdico-administrativa do turismo no Brasil, ou seja, perodo compreendido entre os anos de
1938 e 1966, a ao pblica federal para o setor turismo esteve voltada, sobretudo, regulao/normatizao do setor, atuando sobre
venda de passagens e funcionamento, em geral, de agncias de viagens e de transportes.
a partir de 1966, com a criao do SISTUR Sistema Nacional
de Turismo e da Embratur e CNTur (Decreto-Lei 55/66) que o estado
brasileiro comea a tratar o setor turismo de forma mais abrangente
para alm do agenciamento de viagens mas com uma forte nfase,
a partir de ento, no setor de hospedagem. assim que, ao longo dos
anos 70 o parque hoteleiro sobretudo de luxo significativamente
ampliado, beneficiado pela criao de um sistema de fomento ao setor,
constitudo por fundos especiais como o FUNGETUR Fundo Geral do
Turismo (1971) e FISET Fundo de Investimentos Setoriais (1974).
De outro lado, polticas de rodoviarizao e, sobretudo, a construo de rodovias pra-litorneas, como a BR 101, j nascem com
propsitos explcitos de incentivo ao desenvolvimento do turismo litorneo no Pas.
A adequao do territrio brasileiro a um uso turstico no ,
neste momento, prioritria e, por isto, essas aes so pouco ou na
da articuladas.
A partir do incio dos anos 90, h o reconhecimento, por parte do
Estado brasileiro, de que deficincias infra-estruturais bsicas, como
parca rede de saneamento, interferem diretamente no desempenho do
territrio relativamente ao desenvolvimento de um turismo massivo e
internacionalizado, principalmente quando se considera que a competio entre destinos se d hoje em escala planetria.
Alm disso, a implementao de infra-estruturas voltadas a aumentar a fluidez do territrio ganha novos ingredientes como a implementao/modernizao de rodovias ditas estruturantes, litorneas e
pra-litorneas, prioritariamente destinadas a facilitar o desenvolvimento da atividade turstica.
Soma-se a estas obras, a reforma, ampliao e modernizao
do parque aeroporturio, principalmente nordestino, posto que esta
tem sido a regio priorizada pela ao pblica federal desde o incio
dos anos 90.
Desenvolvimento econmico
O perodo da histria do Pas compreendido pelos anos 1950 at meados dos anos 1970 marcado pelo que se habituou chamar de desenvolvimentismo. Dos 50 anos em 5 de JK ao Milagre Brasileiro, o
346
Gesto
A criao do Sistema Nacional de Turismo, momento em que, pela primeira vez na histria do Pas, o Estado organiza-se, de fato, para a gesto pblica do turismo em escala federal, se d no contexto de um regime autoritrio e, conseqentemente, centralizador, cuja transio para
um regime democrtico acontece apenas em meados dos anos 80.
O paradigma da descentralizao e da gesto participativa fruto de um momento histrico que se inicia, possivelmente, no final dos
anos 80 e que se fortalece ao longo dos anos 90. O PNMTPrograma Nacional de Municipalizao do Turismo, criado no final da gesto Itamar
Franco e encampado como principal programa de turismo do governo
Fernando Henrique Cardoso o mais importante representante desta
mudana de paradigma.
Naturalmente, no se pode deslocar esta discusso do contexto histrico e poltico em que os fatos se desenrolam e, neste caso, o avano do
neoliberalismo e o conseqente enxugamento da mquina administrativa
estatal so o pano de fundo a partir do qual a municipalizao se impe.
Escala
Tambm no que tange s escalas dos programas/planos de desenvolvimento do turismo emanados da esfera pblica federal h uma clara
mudana de paradigma.
Sobretudo os anos 50, 60 e 70 foram marcados por grandes obras
pblicas federais e pelos Planos de Desenvolvimento que pensavam o
territrio nacional na sua totalidade (Plano de Metas e 1 e 2 PND Plano Nacional de Desenvolvimento so alguns exemplos disto). No que
347
Mercado
A relao entre Estado e mercado marcada, ao longo da histria, por
diferentes paradigmas. Do liberalismo econmico de Adam Smith (sc.
XVIII), que entendia haver uma mo invisvel capaz de produzir o
equilbrio necessrio ao funcionamento da economia, ao pensamento
oposto de Keynes (sc. XX), que entendia ser fundamental a interveno do estado, o fato que se trata, reconhecidamente, de uma relao
dialtica, conforme lembra Milton Santos (1994).
Segundo Santos, com a internacionalizao da economia, sobretudo no ps Segunda Guerra, o estado chamado a intervir para
orientar o mercado, exercendo um papel regulador da economia. Mas
esta fase no dura muito tempo, posto que os anos 90 assistem a um
resgate do paradigma liberal de Adam Smith, marcando uma nova fase
da histria na qual a liberalizao e a desregulamentao so as mais
importantes caractersticas.
Como o mundo que explica o turismo e no o contrrio, neste
contexto que se desenrola a atividade do turismo, antes marcada por uma
clara interveno do Estado em atividades diretamente relacionadas ao
setor (como o caso do transporte areo e do agenciamento de viagens)
e hoje caracterizada por uma ao governamental muito mais focada na
induo para o desenvolvimento do setor que numa interveno.
Natureza
A exuberncia dos ecossistemas brasileiros esteve sempre presente no
discurso pblico federal acerca do desenvolvimento do turismo, entendida como um dos principais atrativos tursticos nacionais.
A consolidao do paradigma ambientalista nos anos 80 muda,
todavia, a qualidade do discurso e da ao pblica, em todas as esca Ver Cruz (2000).
348
Espao/territrio
A anlise das polticas pblicas federais de turismo no Brasil mostra, claramente, a total ignorncia daqueles que as elaboraram relativamente ao
significado do espao para a vida e, conseqentemente, para o turismo.
Reduzido a atrativos naturais e culturais, o espao foi e continua sendo compreendido pelas administraes pblicas ao menos no
que diz respeito ao turismo como um puro e simples receptculo de
suas aes s quais devem somar-se as aes dos agentes de mercado.
O espao no , todavia, um palco de aes deliberadas de atores
hegemnicos. A relao entre sociedade e espao , tambm, dialtica.
Como afirma Carlos: o espao condio, meio e produto da realizao da sociedade em toda sua multiplicidade ou, ainda, conforme Santos (1996: 101), o espao no apenas um receptculo da histria, mas
condio de sua realizao qualificada (Carlos, 2001: 11).
O que muda, ento, entre um perodo e outro, o fato de as aes
pblicas voltadas ao setor turismo assumirem, a partir dos anos 90,
uma maior racionalidade, traduzida na elaborao de diversos planos
e programas voltados ao ordenamento do territrio brasileiro para um
uso turstico massivo e internacionalizado. Cada vez mais, a lgica vigente a lgica do espao-mercadoria.
Bibliografia
Boyer, Marc 2003 Histria do turismo de massa (Bauru: Edusc).
Carlos, Ana Fani Alessandri 2001 Espao-tempo na metrpole (So Paulo:
Contexto).
Carlos, Ana Fani Alessandri. 1999 Novas contradies do espao em
Damiani, Amlia L. et al. O espao no fim de sculo: a nova raridade
(So Paulo: Contexto).
Chesnais, Franois 1996 A mundializao do capital (So Paulo: Xam).
Cruz, Rita de Cssia Ariza da Cruz 2000 Poltica de turismo e territrio
(So Paulo: Contexto).
Hall, C Michael 2001 Planejamento turstico. Politicas, processos e
relacionamentos (So Paulo: Contexto).
349
350