Direito Administrativo I

(2) 3 Ano 2015/2016

1- Noo de Administrao Pblica - caractersticas tpicas

Direito administrativo

Ramo de direito que, de um modo especfico, se refere

Administrao Pblica

Administrar = gerir um conjunto de bens para a realizao de um conjunto de fins

heternomos.
Administrao = tarefa ou uma atividade que consiste na prossecuo desses fins

Para se prosseguir esta tarefa, necessria uma organizao, ou seja, um quadro institucional
a quem compete prossegui-la.

A Administrao uma organizao especfica a quem incumbe uma tarefa de prossecuo de

finalidades ou interesses

Administrao que aqui nos interessa a Administrao Pblica. A ideia de publicidade est
ligada a um complexo de interesses que pertencem ou se referem a uma generalidade de
pessoas indistintas, a um pblico. Dos interesses gerais ou comuns a um grupo amplo de
pessoas h alguns que assumem uma importncia tal que da sua satisfao resulta o equilbrio
da prpria comunidade. Por isso se justifica que a comunidade politicamente organizada
atribua o encargo de velar pela satisfao desses interesses a rgos dessa comunidade.
designam-se, agora, como interesses pblicos, na
medida em que certos rgos da comunidade
politicamente estabelecida vo avaliar a importncia
relativa das necessidades comuns e eleger algumas de
entre elas para confiar a sua satisfao a servios
prprios do aparelho que dirige a vida da comunidade.)

Daqui resulta que a Administrao Pblica existe para realizar interesses pblicos.

 comum distinguir-se entre:

Interesse Pblico Primrio:
Corresponde aos valores
bsicos que orientam uma
comunidade politicamente
organizada, relacionando-se
com as condies
indispensveis a sua
manuteno e
desenvolvimento: o bem
comum ou a salus pblica
(Paz, Justia, Bem-estar). A
satisfao deste interesse
reservada aos rgos
polticos da comunidade.

Interesse Pblico Secundrio

/Instrumental:
A satisfao deste interesse vai
exigir a individualizao de
pretenses secundrias do
aparelho de direo da
comunidade que se traduzem na
atribuio aos seus rgos do
encargo de prover realizao
ou satisfao de certos
interesses experimentados pela
generalidade das pessoas. Estes
interesses vo ser prosseguidos
por rgos da mquina estadual
ou de outras equivalentes,
tornando-se interesses desses
mesmos rgos. So um
instrumento necessrio
realizao do bem comum, ou
seja, afirmao do interesse
pblico primrio. (ex: a justia, a
sade, a educao, os
transportes, etc)

O leque maior ou menor de interesses reservados a estes rgos depende das opes
fundamentais da comunidade.

Conclui-se:
1 Fim pblico: satisfao de necessidades coletivas qualificadas como interesses pblicos
(secundrios) em referncia ao interesse pblico primrio da comunidade (Paz, Justia e Bem
Estar). A prossecuo desses interesses pblicos realizada por rgos de entidades pblicas.
2 Subordinao poltica: no so estes rgos que definem ou escolhem os interesses que
vo prosseguir, so definidos num plano superior, poltico-legislativo.
3 Administrao pblica e a administrao privada: primeiramente, a administrao privada
tem em vista interesses pessoais ou particulares, se bem que no so necessariamente fins
egosticos, mas interesses que se referem a pessoas determinadas; seguidamente, e quanto
aos meios utilizados, a administrao privada os meios jurdicos utilizados refletem a igualdade
2

entre as partes, na administrao pblica recorre-se prioritariamente a meios de autoridade,

em particular comandos unilaterais que se impem autoritariamente aos seus destinatrios.

2- Sentidos da expresso Administrao Pblica

i.

Administrao Pblica em sentido organizatrio/subjetivo

Neste sentido

Mas a administrao
pblica no uma
atividade exclusiva do
Estado. Ao lado do
Estado h muitas outras
entidades que com ele
se no confundem, pois
possuem personalidade
prpria.

Administrao o sistema de rgos, servios e

agentes do Estado, bem como das demais pessoas
coletivas pblicas, que asseguram, em nome da
coletividade, a satisfao regular e contnua dos
interesses pblicos secundrios.

Aparece-nos como uma mquina complexa, uma aparelhagem

especializada para a realizao daquele encargo, da qual fazem
parte, designadamente, os rgos (centrais e locais) do Estado.

Limites do conceito de Administrao Pblica em sentido

organizatrio tendem, atualmente, a ser mais fluidos, visto que ao
lado das tradicionais pessoas coletivas de direito pblico, existem,
cada vez mais, entidades privadas sujeitas a regimes especiais de
direito administrativo.
ii.

Administrao pblica em sentido funcional/objetiva

Administrao pblica em sentido funcional

= Conjunto das atividades que aquele esquema organizatrio prossegue, correspondendo ao

desenvolvimento e realizao da sua tarefa global, independentemente de se curar de saber
qual o seu contedo.

Pretende referir-se atividade dos rgos da Administrao, quer ela traduza, como normal,
em atos de administrao materiais, quer em outros comportamentos que no dizem respeito
s suas tarefas especficas, mas antes a atividades relacionadas com outros setores
organizativos dos entes pblicos ou mesmo com o domnio do direito privado.
iii.

Administrao pblica em sentido material

Administrao pblica em sentido material

Atividade de administrar, isto , aparece-nos com o significado de tarefa ou funo do

Estado

Identifica-se a atividade administrativa tpica, que distingue de toda a atividade exercida

pela administrao, designadamente quando recorre a meios e instrumentos de direito
privado e tambm de todas as atividades estaduais que se insiram em outras funes,
diferentes da administrativa.
iv.

Administrao pblica em sentido formal

Sentido formal do conceito de administrao pblica

Refere-se s formas tpicas de atuao da administrao = atos, regulamentos e contratos

administrativos

Na administrao os atos tem um valor formal e

possuem uma fora jurdica que se caracteriza pela
sua autoridade; contrariamente nas restantes
atividades pblicas ou possuem valor de lei e fora
de lei ou valor de sentena e fora de caso julgado.

3- Noo de Direito Administrativo

Dirigido a esta realidade

Direito administrativo

Constitudo pelas normas que regulam a atividade

materialmente administrativa das entidades pblicas
(= identifica os fins/interesses pblicos que cada pessoa
coletiva deve prosseguir, a organizao e competncia dos
respetivos rgos e as condies e meios de controlo.
Segundo Freitas do Amaral, direito administrativo deve ser definido orno o ramo do direito
pblico constitudo pelo sistema de normas jurdicas que regulam a organizao e o
funcionamento da Administrao Pblica, bem como as relaes por ela estabelecidas com
outros sujeitos de direito no exerccio da atividade administrativa de gesto pblica

Desta noo resultam trs traos caratersticos:

4

 Direito administrativo um ramo de direito pblico;

Direito administrativo constitudo por um sistema de normas jurdicas de trs tipos
diferentes, conforme regulem a organizao da Administrao, o seu funcionamento ou as
relaes estabelecidas entre ela e outros sujeitos de direito;
No seu ncleo essencial, o direito administrativo regula o exerccio de poderes pblicos de
autoridade (quer das entidades administrativas pblicas ou privadas) quando atuem no
exerccio de prerrogativas de autoridade pblica.
4- A europeizao do direito administrativo
Termo europeizao

Pluri-significativo
Usado em contextos muito diferentes

Um fenmeno complexo, que se desenvolve de formas distintas: com a integrao das

Administraes nacionais entre elas e com a supranacional; atravs do condicionamento
comunitrio da independncia das autoridades de regulamentao; mediante a rutura do nexo
tradicional entre nacionalidade e funo pblica; com a regulao comunitria de algumas das
principais matrias administrativas, como os contratos; mediante a afirmao dos princpios
comunitrios, como o da no discriminao e transparncia; e com a difuso comunitria de
princpios de direitos administrativos nacionais, como o da proporcionalidade

Ao nvel jurdico, est sobretudo em causa a influncia que o direito europeu foi exercendo
sobre os seus congneres nacionais, ao longo do processo de construo de uma integrao
europeia mais slida, mas tambm uma srie de processos que passam pela prpria
administrao comunitria e pela afirmao de regras prprias para a disciplinar.

Direito administrativo europeu abrange:

Direito administrativo comunitrio;
Direito administrativo prprio da administrao comunitria;
Conjunto de normas que regulam a cooperao administrativa entre a Unio e os Estados.

A importncia do Direito Administrativo Europeu foi crescendo medida que a Comunidade

passou a assumir a tomada de decises constitucionais bsicas que se impem em todo o
espao jurdico europeu, inclusive ao nvel dos direitos e liberdades fundamentais dos
cidados europeus. Em todo o caso, no deixa de estar inerente a toda esta matria o
protagonismo dos direitos administrativos nacionais (dos Estados membros), reconhecendo-se
que este o nico estrato dos diferentes nveis do direito administrativo europeu que est
desenvolvido de forma completa.
5

O direito administrativo europeu mais um fortssimo impulso no sentido da renovao e

modernizao da Adiministrao pblica e do direito administrativo:
reforo do princpio da cooperao administrativa;
afirmao mais enftica da procedmentalzao do direito administrativo (os reptes e
desafios que lana renovao dos conceitos, institutos e formas de ao e organizao
administrativa);
sublinhar a importncia da partilha do poder e do conceito de govemana na realidade
atual das administraes pblicas.
5- A internacionalizao e globalizao do direito administrativo ou a sua transnacionalizao
Alm do contexto geral da europeizao

Vivemos hoje integrados num mundo de relaes

globais, onde se faz sentir o esbatimento das
fronteiras e limites.

Cada vez mais, o mundo internacionalizado e

globalizado.
Direito administrativo global:
Perda de protagonismo dos Estados nacionais e, por consequncia, de um
direito administrativo centralizado, baseado na supremacia e autoridade
dos rgos responsveis pelo desenvolvimento das atividades pblicas em particular da estadual. (= existncia de uma pluralidade de
ordenamentos jurdicos, onde o direito surge num ambiente de
cooperao internacional)
Ocupa um lugar de destaque, no seu seio, a regulao privada e o
desenvolvimento de atividades com contornos ou reflexos jurdico administrativos por parte de associaes e organizaes privadas
Quanto forma de atuao administrativa: ato administrativo
transnacional (= deciso administrativa ditada por um Estado, mas cujos
efeitos se produzem ou fazem sentir em ordenamentos jurdicos
diferentes daquele onde ocorreu a prtica)
ARTIGO 19 CPA - Princpio da cooperao leal com a Unio Europeia
Sempre que o direito da Unio Europeia imponha Administrao Pblica a obrigao de
prestar informaes, apresentar propostas ou de, por alguma outra forma, colaborar com a
Administrao Pblica de outros Estados-rnembros, essa obrigao deve ser cumprida no
prazo para tal estabelecido.

6-

Princpio da separao de Poderes

Princpio da separao ou da diviso dos poderes

Princpio absolutamente fundamental no estudo do direito administrativo

Este princpio foi afirmao na Revoluo Francesa de 1789, ficando plasmado no artigo 16 da
Declarao dos Direitos do Comem e do Cidado, porm o princpio da separao dos poderes
muito mais antigo do que a Revoluo Francesa de 1789, estando j presente no
pensamento e na obra de Aristteles e tendo como seus grandes teorizadores, em tempos
mais modernos, o britnico John Locke e o francs Montesquieu.

O princpio da separao de poderes um rasgo caracterstico da forma do Estado

democracia", nomeadamente pela filosofia anti-absolutista que contm: a ideia de delimitar o
poder como forma de evitar a tentao para o seu exercido de forma hegemnica. O principal
objetivo da sua afirmao foi o de o erigir como uma das formas de reao ao absolutismo real
vigente na poca do Estado-de-Polcia, que antecedeu a Revoluo.

Possui trs sentidos:

Sentido politico - questo da titularidade ou da soberania do poder, discute-se aqui onde
reside a soberania, quem ou quem so os titulares do poder. (nos sistemas monistas no
existe separao dos poderes, pois o poder apenas reside num titular; nos sistemas
dualistas ou mistos aceitam-se as pretenses a vrios candidatos e forma-se uma
comunidade com diversos centros de poder, existindo separao de poderes)
Sentido organizatrio trata-se apenas da diviso dos servios dentro de uma certa
organizao poltica previamente definida. (tanto pode existir no sistema monista como no
sistema dualista, pois pode-se defender que a legitimidade do poder una e, no
obstante, haver complexos organizatrio independentes entre si, que desempenham
diversas atividades estaduais).
Sentido funcional ou material- procura determinar-se quais so as atividades, tarefas ou
funes do Estado e como que elas materialmente se caracterizam. (poder legislativo,
administrativo, jurisdicional, sendo que mais tarde aparece o poder poltico).

7- Separao Material das Funes do Estado

Um dos objetivos centrais o de descobrir o local e o papel prprio da funo administrativa, em
comparao com as outras funes estaduais.

Funo administrativa corresponde cura de interesses no autoescolhidos.

Mas para que se compreenda completamente em que que consiste esta funo que
designamos por funo administrativa necessrio fazermos o confronto substancial entre ela
e as restantes funes pblicas: legislativa, poltica e jurisdicional.

Assim:
Funo administrativa e a funo legislativa: a, dificuldade resulta, desde logo, do facto de
o Governo (rgo mximo da Administrao Pblica) tambm exercer atualmente a funo
legislativa, atravs da elaborao e aprovao de decretos-lei. A distino entre estas duas
funes estaduais deve ser feita tendo em conta as suas caratersticas tpicas: a funo
legislativa tendencialmente geral e abstrata e a administrativa individual e concreta
(exceto na atividade regulamentar da Administrao). Isto significa que a funo legislativa
uma funo de primeiro grau, que corresponde ao desenvolvimento e aplicao direta
da Constituio, falando-se a este propsito na liberdade constitutiva do legislador
(desde que respeite o quadro constitucional). Por seu turno, a funo administrativa uma
funo de segundo grau, isto , subordinada lei.
Funo poltica e a funo administrativa: ambos os casos so funes com carter
normalmente concreto. A funo poltica carateriza-se por ser uma atividade desenvolvida
pelos rgos supremos do Estado, ou seja, por rgos criados diretamente pela
Constituio (Presidente da Repblica, Assembleia da Repblica, Governo, etc.) e cuja
misso e competncia, nos seus traos essenciais, tambm ela define. Trata-se de uma
atividade de contedo globalmente similar ao da atividade administrativa de valor jurdico
superior quele que corresponde atividade administrativa normal. possvel distinguir a
funo poltica de funo administrativa pelo facto de aquela ter, em relao a esta, um
carter primrio, dado se desenvolver em aplicao direta da Constituio (onde est
fixada a competncia e os respetivos limites) sem interposio da lei ordinria.
Funo administrativa e a funo jurisdicional: apesar de inicialmente se poder afirmar que
funo jurisdicional era mais vinculada lei do que a funo administrativa, a verdade
que tambm hoje a lei passou a ser considerada como pressuposto e fundamento da
atividade administrativa, que surge cada vez mais vinculada ao Direito e por vezes sujeita a
procedimentos complexos e formalizados. Por sua vez, reconhecem-se hoje ao poder
jurisdicional espaos de criao na aplicao da lei e do Direito. Ambas as funes atuam,
tipicamente, atravs de decises concretas, momentneas e individuais. A diferenciao
essencial entre estas duas funes situa-se no facto de a funo jurisdicional ter como
contedo e fim exclusivo a resoluo de uma questo de direito, normalmente (sempre,
em ltima instncia) a cargo de um rgo indiferente (imparcial) e inoficioso (um
tribunal) quando dirirne um conflito de interesses, ao passo que a funo administrativa
procura criar as condies concretas para a realizao do interesse pblico.

8- Os Sistemas de Administrao
A ideia de uma Administrao Pblica subordinada a um ramo especial de Direito que lhe atribui
poderes de autoridade e lhe estabelece deveres especiais no comum a todos os ordenamentos
jurdicos.

Com efeito, a estruturao da Administrao Pblica varia em funo do espao.

comum distinguir-se dois tipos tradicionais de sistemas de administrao, isto o judicirio e o

executivo.

Sistema de administrao executiva

Aparelho administrativo fortemente
centralizado
Modelo hierrquico de relaes de suprainfra ordenao, ou seja, os rgos so
tipicamente estruturados em forma de
pirmide, com os poderes de hierarquia
dos superiores sobre os inferiores, sobre
quem recaem deveres de obedincia.
Administrao encontra-se subordinada a
um ramo de direito especial (o direito
administrativo), ou seja, submetida a um
conjunto de regras prprias. (regras estas
aplicveis nos casos em que a
Administrao atua no uso dos seus
poderes especiais reveladores da
supremacia ou prioridade da
Administrao em relao aos
particulares, uma vez que est proposta
satisfao do interesse pblico.
Essas regras prprias tm por funo
atribuir administrao poderes
exorbitantes sobre os cidados, o que
se compreende face necessidade de se
garantir o exerccio das suas funes de
interesse pblico (=autoridade). Mas se
isto assim, ento tambm necessrio
que se crie um acervo de regras prprias
que submetam a Administrao a um
conjunto de deveres e restries
especiais que no vigoram entre os
particulares.
Por a Administrao se encontrar
subordinada a um ramo especial de
direito, sentiu-se igualmente a

Sistema de administrao judiciria

Forte descentralizao administrativa,
existindo desde cedo uma distino entre
a Administrao central e a
Administrao local.
Reconhece-se a existncia de autarquias
locais, que so encaradas como
entidades independentes, isto ,
verdadeiros governos locais, no sujeitos
hierarquia dos rgos centrais.
(Parlamento o rgo central da vida
poltica)
Existe uma subordinao da
Administrao ao direito comum: em
consequnda da rule of law, a
administrao regulada pelo mesmo
direito que rege os cidados annimos
(the common law of the land). Tal
significa que no dispem de privilgios
ou de prerrogativas de autoridade, e se
alguns poderes de deciso unilateral lhes
so concedidos por lei especial, tais
poderes so encarados como excees ao
princpio geral da rule of law e no
como peas do sistema de direito
administrativo.
Uma vez que a Administrao se
encontra subordinada ao mesmo direito
que rege os particulares, no se justifica a
existncia de tribunais prprios para
julgamento dos litgios entre as entidades
administrativas e os particulares. Desta
forma, existe um nico tipo de tribunais
(os tribunais comuns) e o julgamento
daqueles conflitos entra na jurisdio
9

necessidade de se criar uma jurisdio

especial: os tribunais administrativos
(estes formam, em regra, uma ordem
jurisdicional prpria e autnoma em
relao dos tribunais judicias ou
comuns.
Faculdade que a Administrao tem de
executar as suas decises por autoridade
prpria, independentemente de qualquer
pronncia judicial (Privilgio de
execuo prvia). Quando um rgo da
Administrao toma uma deciso
desfavorvel em relao a um
administrado esta impe-se ao seu
destinatrio, independentemente de
qualquer outra pronncia, e se este no
acatar voluntariamente tal deciso, esse
rgo poder mesmo, em determinados
casos, empregar meios coativos para
impor o respeito pela sua deciso.
Ponto de vista da atuao dos tribunais
administrativos, em homenagem ao
princpio da separao de poderes, no
gozam, em regra, de plena jurisdio face
Administrao, o que tem repercusses
no sistema de garantias administrativos
dos particulares perante aquela. Na
maioria dos casos, estando em causa ma
deciso unilateral tomada no exercido de
poderes de autoridade, o tribunal
administrativo s pode anular esse ato se
ele for ilegal; no pode declarar as
consequncias dessa anulao, nem
obrigar a Administrao a proceder de
aneira determinada, nem conden-la a
tornar certa deciso ou a adotar certo
comportamento. Se os tribunais so
independentes perante a Administrao,
esta tambm independente perante
aqueles.
Estado, bem como os restantes entes
pblicos, so responsveis pelos atos dos
seus funcionrios (garantia
administrativa). Quando tais atos
impliquem violao dos direitos de
outrem e faam nascer o direito de
indemnizao, o Estado e os demais
entes pblicos assumem a obrigao de
ressarcir (ARTIGO 22 CRP Responsabilidade das entidades
pblicas).

normal desses tribunais, onde so

apreciados de forma idntica dos
conflitos entre os particulares.
Execuo judicial das decises
administrativas, o que significa que a
Administrao no pode executar as suas
decises por autoridade prpria: os
rgos administrativos no dispem, em
regra, de privilgios ou prerrogativas de
autoridade sobre os cidados. Assim, um
rgo da Administrao toma uma
deciso desfavorvel a um particular e se
o particular no a acata voluntariamente,
esse rgo no poder, por si s
empregar meios coativos para impor o
respeito pela sua deciso: ter de ir a
tribunal para obter deste uma sentena
que torne imperativa essa deciso.
Significa que as decises unilaterais da
Administrao no tm, em princpio,
fora executria prpria, no podendo,
por isso, ser impostas pela coao sem a
prvia interveno do poder judicial.
Os particulares dispem de um sistema
de garantias contra ilegalidades e abusos
da Administrao Pblica.
Existe, em regra, uma responsabilidade
pessoal dos titulares dos cargos pblicos.
O procedimento administrativo sempre
assumiu neste sistema uma grande
importncia, pois marcava a necessidade
de os rgos administrativos exercerem a
sua atuao jurdica no mbito de um
processo de formao das suas decises
juridicamente regulado.

10

Existncia de rgos especiais, dentro da

prpria Administrao, responsveis pelo
seu controlo: para alm do exerccio de
funes de controlo pelos rgos
hierarquicamente superiores em relao
aos inferiores (existem por vezes rgos
administrativos especificamente
incumbidos de exercer funes de
controlo em relao s atuaes dos
rgos da Administrao ativa).

Porm, os sistemas administrativos (judicial e executivo) no pararam no tempo. A evoluo ocorrida

ao longo do sculo XX veio determinar uma aproximao relativa dos dois sistemas em alguns aspetos.

Tal aproximao verificou-se aos vrios nveis:

Em termos de organizao administrativa (Administrao judicial tornou-se mais
centralizada do que era no final do sculo XIX, dado o grande crescimento da burocracia
central; Administrao executiva conheceu sucessivas reformas descentralizadoras, que
transferiram numerosas e importantes funes do Estado para nveis locais).
Quanto ao direito regulador da Administrao, deu-se uma aproximao entre os dois
sistemas. No sistema em judicial, a transio para o Estado de Direito Social aumentou
consideravelmente o intervencionismo econmico, fazendo avolumar a funo de
prestao de servios culturais, educativos, sanitrios e assistenciais da Administrao,
dando lugar ao aparecimento de inmeras leis administrativas. No sistema executivo
passou a ser frequente a utilizao direito privado pela Administrao, tendo conduzido
quilo que hoje se designa por privatizao da administrao. Com efeito, a moderna
Administrao, passou a socorrer-se crescentemente de formas jurdico-privadas de
organizao de atuao.
No que concerne execuo das decises administrativas, a aproximao deu-se
essencialmente por parte do sistema executivo, sendo cada vez mais comum a defesa de
que a Administrao no pode executar coativamente as suas decises, a menos que a lei
preveja expressamente essa possibilidade.
Quanto s garantias jurdicas dos particulares face Administrao, a aproximao deu-se
tambm por parte do sistema executivo, onde o contencioso administrativo no hoje,
apenas, um contencioso de anulao dos atos administrativos, ocorrendo um alargamento
do controlo da juridicidade (onde h discricionariedade) e dos poderes dos juzes (de
intimao e de condenao). J no sistema judicial surgiram os administrative tribunals
rgos administrativos independentes que fazem preceder a deciso administrativa de um
due process of law, sendo as suas decises imediatamente obrigatrias para os
particulares (no carecem de homologao judicial prvia).

11

9- Estrutura orgnica da administrao pblica.

Organizao administrativa

Aparelho ou o conjunto estruturado de unidades

organizatria que desempenham a ttulo principal, a funo
administrativa, tem como elementos pbicos as pessoas
coletivas de direito pblico que se manifestam atravs de
rgos administrativos e os servios pblicos, que
pertencem a cada ente pblico e que atuam na dependncia
dos respetivos rgos.

Interessa aqui abordar, a organizao que releva para efeitos

da atividade jurdica externa da Administrao, ou seja, os
entes pblicos a quem atribudo o encargo da satisfao de
determinados interesses pblicos, e os seus rgos, que
constituem as figuras capazes de emitir manifestaes de
vontade imputveis aos primeiros. Porm, por fora de um
crescente fenmeno de privatizao, a funo
administrativa, embora continue a ser exercida
essencialmente por pessoas coletivas de direito pblico,
tambm, com cada vez maior relevo, levada a cabo por
pessoas coletivas de direito privado que se encontram
sujeitas a regimes especiais de direito pblico, colocando
necessariamente a questo de saber onde se encontram os
limites do aparelho administrativo.

Com efeito, a organizao administrativa tem vindo a sofrer

um processo de descaraterizao: ao contrrio do que
sucedia tradicionalmente em que a Administrao Pblica
era constituda apenas por pessoas coletivas pblicas
integralmente submetidas a um regime de direito
administrativo, atualmente o exerccio da funo
administrativa encontra-se tambm atribudo a pessoas
coletiva, que embora de criao/controlo pblico, se
revestem de forma jurdico-privada (sociedades annimas) e,
mesmo, a pessoas coletivas puramente privadas (associaes
e fundaes), umas e outras disciplinadas no seu essencial,
pelo direito privado e sujeitas a controlos pblicos
substancialmente distintos dos aplicveis s entidades
pblicas. Contudo, continua a ser possvel identificar um
ncleo essencial da organizao administrativa constituda
por pessoas coletivas de direito pblico (e pelos seus
rgos).
12

10- Pessoas Coletivas Pblicas.

A Administrao Pblica representada nas suas relaes com os particulares por pessoas coletivas
pblicas: nas relaes jurdico-administrativas, pelo menos um dos sujeitos , em regra, uma pessoa
coletiva pblica.

Inicialmente as pessoas coletivas pblicas eram o Estado e as demais coletividades pblicas

territoriais. ( entidades privadas porque estavam submetidos a um regime tpico caraterizado
por um conjunto de fatores de entre os quais avultavam a criao por lei ou ato pblico, as
prerrogativas de autoridade, a impossibilidade de autodissoluo e a sujeio ao contencioso
administrativo, entre outras. Nos pases da Europa).

Entidades pblicas territoriais comearam a criar entes que s parcialmente detinham os

referidos predicados e, a lei comeou a submeter a um regime mais ou menos publicstico
entes formados por entidades privadas sem que resultasse da lei se se tratava de entidades
privadas sem que resultasse da lei se se tratava e entidades pblicas ou privadas: tornou-se,
por isso, necessrio estabelecer um critrio de qualificao de tais entidades, que permitisse
determinar a personalidade pblica.

Primeiramente, as pessoas coletivas pblicas atuariam sempre e apenas sob a gide do direito
pblico, detendo capacidade jurdica pblica (poderes e deveres pblicos), enquanto as
pessoas coletivas privadas atuariam sob a gide do direito privado, possuindo unicamente
capacidade jurdica privada (poderes e deveres privados). Contudo, tal qualificao passou a
no corresponder, e nos dias que correm as pessoas coletivas pblicas passaram a poder
atuar, tambm, segundo o direito privado, e algumas instituies particulares de interesse
pblico passaram a poder atuar, tambm, segundo o direito privado, e algumas instituies
particulares de interesse pblico passaram a funcionar, munas vezes, em termos de direito
pblico. Daqui resulta que as entidades pblicas tanto dispem de capacidade jurdica pblica
como de capacidade Jurdica privada, o mesmo podendo afirmar-se, de um modo geral acerca
de certas pessoas coletivas privadas.

A. procura de um critrio de distino no deve ser visto como a procura de um critrio para a
definio da pessoa coletiva pblica mas de um critrio para a sua identificao, pretende-se
reconhecer o ente pblico, ou seja, saber quais so os sinais ou marcas decisivos para a sua
identificao.

Muitos tm sido os critrios apontados para o efeito:

Da iniciativa para a sua criao (so pblicas as pessoas coletivas criadas por ato do
Estado)

13

Da sua finalidade (so pblicas as pessoas coletivas que tm por finalidade satisfazer os
interesses pblicos)
Dos poderes exorbitantes (so pblicas as pessoas coletivas dotadas de poderes de
autoridade)
Etc

A doutrina tem considerado, porm, que cada um dos critrios singularmente considerado
insuficiente, optando-se, hoje em dia, cada vez mais, por critrios mistos (isto que
combinam dois ou mais critrios).
Freitas do Amaral parte de um critrio que combina a criao, o fim e a capacidade jurdica da entidade em
causa. Assim, pessoas coletivas pblicas so as pessoas coletivas criadas por iniciativa pblica, para assegurar
a prossecuo necessria de interesses pblicos e, por isso, dotadas, em nome prprio, de poderes ou
deveres pblicos.
Vital Moreira combina os critrios da iniciativa de criao e dos poderes pblicos. Assim, so pessoas coletivas
pblicas aquelas que tenham sido criadas pelo Estado ou por outro ente pblico primrio (ou seja, uma
coletividade territorial) e que detenham o predicado fundamental das entidades pblicas que a posse de
prerrogativas de direito pblico, isto , exorbitantes do direito privado.

Existem vrios tipos de Pessoas Coletivas Pblicas, sendo que existem vrios critrios de
qualificao:
o Critrio da dependncia - decrescente relativamente ao Estado, por
intermdio do Governo (assim, so pessoas coletivas pblicas: o Estado; os
institutos pblicos; as entidades pblicas empresariais; as associaes
pblicas; as autarquias locais; as regies autnomas; as entidades
administrativas independentes.)
o Distinguindo dois grandes grupos o Estado (principal ente pblico, tendo
como rgo superior o Governo) e os entes pblicos menores (so entes
exclusivamente administrativos uma vez que, ao contrrio do Estado, no
desempenham nenhuma das zurras funes estaduais e, por outro lado, as
suas atribuies administrativas tm um escopo mais restrito que as do
Estado, quer do ponto de vista da matria abrangida, quer do mbito
territorial ou pessoal. Por fim, estas entidades dependem em regra, embora
em grau diverso, do principal rgo do Estado: o Governo.)
o Distingue as entidades pblicas territoriais (so entidades territoriais o Estado,
as regies autnomas e as autarquias locais, uma vez que tm um substrato
populacional e base territorial, tendo ainda carter originrio e necessrio,
generalidade de atribuies, tipificao constitucional e o poder para criar
outros entes pblicos e exercer controlo sobre eles) das entidades funcionais
(os entes funcionais isto , os institutos pblicos, que no personificam
coletividades e as corporaes pblicas, que personificam coletividades
funcionalmente definidas - caraterizam-se por o territrio no entrar na sua

14

definio, por terem atribuies ou finalidades especiais e por deterem um

carter atpico.)
Vale apenas para os entes pblicos intraestaduais distingue entre entes
pblicos dependentes (so entes criados por outros entes pblicos autnomos
por razes de agilidade e convenincia administrativa, no tm capacidade
para prosseguir outros fins que no os do ente que o criou, os seus dirigentes
so nomeados pelo ente-me e esto sujeitos a orientao, isto , controlo
de mrito do ente-matriz ex. institutos pblicos) e entes pblicos
independentes (gozam de autonomia em relao a outros, tm capacidade de
definir por si mesmos a sua prpria orientao podendo mesmo divergir da
orientao do Estado, h uma substancial independncia dos seus rgos face
ao Estado, no estando sujeitos sua orientao ex. autarquias locais,
corporaes pblicas, entidades administrativas independentes).

Quanto ao regime jurdico

um regime diferenciado e no uniforme

Algumas ideias gerais:

Criao e extino de iniciativa pblica

Capacidade de direito privado e patrimnio
privado, podendo prosseguir atividades de
gesto privada
Capacidade de direito pblico detendo
poderes (de autoridade) e deveres pblicos
Capacidade administrativa e financeira
Sujeitas a controlo por parte do Tribunal de
Contas e jurisdio dos Tribunais
Administrativos.

11- rgos, Titulares e Trabalhadores da Administrao Pblica

- rgo

Pessoas coletivas so dirigidas por rgos. A estes cabe tomar as decises em nome
da pessoa coletiva ou manifestar a vontade imputvel quela.

Os rgos podem ser concebidos como centros institucionalizados de poderes

funcionais (a que chamamos competncias) ou, como determina o n 1 do artigo 20
do CPA (centros institucionalizados titulares de poderes e deveres para efeitos da
prtica de atos jurdicos imputveis pessoa coletiva) = figuras organizatrias
dotadas de poderes que lhes permitem preparar, expressar ou controlar as
manifestaes de vontade da pessoa coletiva pblica.
So vrias as classificaes que se podem fazer dos rgos das pessoas coletivas pblicas.
Limitamo-nos a destacar as mais importantes:
15

rgos singulares e colegiais, conforme tenham um titular ou sejam compostos por trs ou
mais titulares (os rgos colegiais tm regras especiais de funcionamento definidas nos
artigos 21 a 35 do CPA)
rgos centrais e locais, consoante tenham competncia sobre todo o territrio nacional
ou esta seja limitada a uma circunscrio administrativa
rgos primrios, secundrios e vicrios, consoante disponham de uma competncia
prpria para decidir as matrias que lhes esto confiadas, de uma competncia delegada
ou exeram uma competncia por substituio de outros rgos
rgos representativos e rgos no representativos, dependendo de serem livremente
designados por eleio ou no
rgos ativos, consultivos e de controlo a quem cabe, no primeiro caso, tomar decises ou
execut-las, no segundo caso, emitir pareceres e esclarecer os rgos ativos antes de estes
tomarem decises e, no terceiro caso, fiscalizar a regularidade do funcionamento de
outros rgos.
rgos permanentes e rgos temporrios, consoante a sua existncia seja constante/
duradoura ou no. Nestes ltimos integram-se os rgos ad hoc, isto , rgos criados
para exercer uma tarefa especifica, finda a qual se extinguem (ex. rgos permanentes a
cmara municipal e dos rgos temporrios os jris de um concurso)

- Investidura, titular ou membro e trabalhadores da Administrao Pblica.

Considerando os rgos como centros institucionalizados de

poderes funcionais, ento temos que isolar o seu titular ou
membro ( qualidade que exprime a ao de um individuo,
singularmente ou em colgio, a um rgo).

Contudo, para que um indivduo ou indivduos se transformem em titulares do

rgo, necessrio um ato formal que os ligue a ele: a investidura.

Contrariamente ao titular do rgo ou membro, os trabalhadores da

Administrao Pblica so indivduos com uma relao especial de servio com
ntes administrativos e que desenvolvem, sob a direo dos titulares dos rgos, a
atividade dos servios. No tm, pois, poderes decisrios, limitando-se a preparar
e a executar decises dos rgos.

16

12- As Atribuies, as Competncias e a Legitimao

As pessoas coletivas existem para prosseguir determinados fins. Aos fins das pessoas coletivas
pblicas chamamos atribuies.
Fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas coletivas
pblicas de prosseguir ou realizar

Para o fazerem, as pessoas coletivas necessitam de poderes so os chamados poderes

funcionais. Ao conjunto de poderes funcionais chamamos competncias.
Conjunto de poderes
funcionais que a lei
confere para a
prossecuo das
atribuies das pessoas
coletivas pblicas.
Em princpio, as atribuies referem-se s pessoas coletivas pblicas em si, enquanto a competncia se
reporta aos rgos. L lei especificar. Portanto, as atribuies de cada pessoa coletiva e, noutro plano,
a competncia de cada rgo.

Daqui resulta que qualquer rgo da Administrao, ao agir, conhece e encontra pela frente uma
dupla limitao: por um lado, est limitado pela sua prpria competncia (no podendo,
designadamente, invadir a esfera de competncias dos outros rgos da mesma pessoa coletiva), por
outro lado, est tambm limitado pelas atribuies da pessoa coletiva em cujo nome atua (no
podendo nomeadamente, praticar quaisquer atos sobre a matria estranha s atribuies da pessoa
coletiva a que pertence).

Atribuies e competncias limitam-se reciprocamente, ou seja, nenhum rgo administrativo

pode prosseguir as atribuies da pessoa coletiva a que pertence por meio de competncias que no
sejam as suas, mas tambm no pode exercer a sua competncia fora das atribuies da pessoa
coletiva em que se integra. (no Governo).
No caso do Estado, a questo mais complexa. Com efeito, no Estado o que separa juridicamente os
Ministrios (que so rgos) uns dos outros so as atribuies. Enquanto, em geral, nas restantes
pessoas coletivas pblicas os rgos tm competncias diferentes para prosseguir as mesmas
atribuies, da pessoa coletiva pblica a que pertencem, no Estado os vrios Ministros tm
competncias idnticas para prosseguirem atribuies diferentes.

17

A distino entre as atribuies e as competncias tem importncia no s para se

compreender a diferena entre os fins que se prosseguem e os meios jurdicos que se usam
para os prosseguir, mas tambm porque a lei estabelece, uma consequncia diferente no caso
de os rgos da Administrao praticarem atos estranhos s atribuies das pessoas coletivas
pblicas em que se integram ou fora da competncia confiada a cada rgo: quanto os atos
praticados fora das atribuies so nulos, os atos praticados fora da competncia do rgo que
o pratica so, em regra, anulveis.

No basta que o rgo atue dentro do domnio das atribuies da pessoa coletiva a que
pertence e no mbito das suas competncias, necessrio que o rgo tenha legitimao.
Qualificao especfica do rgo para
exercer a sua competncia numa
situao concreta.
Existem fatores de legitimao (em determinadas, situaes, enquanto tais fatores no se
verificam, o rgo no pode exerce a competncia fatores positivos de legitimao - noutras,
a competncia no pode ser exercida se esses fatores se verificarem fatores negativos de
legitimao):
Investidura do titular do rgo (rgo existe enquanto conjunto institucionalizado de
poderes funcionais, existindo o rgo existe a competncia no entanto, o exerccio dessa
competncia s pode ser feito por uma pessoa fsica ou membro que tenha uma ligao
formal ao rgo, ou seja, que tenha, sido investida [fator positivo de legitimao])
Casos de impedimento (a lei impede que os titulares de um rgo pratiquem atos ou
participem em atos e respetivos procedimentos que toquem os seus interesses
particulares - as clusulas de impedimento constituem uma forma de legitimao negativa,
uma vez que a verificao ias causas de impedimento priva de legitimao o rgo se o seu
titular que esteja impedido intervier no ato [artigo 69 CPA])
Falta de qurum nos rgos colegiais ([artigo 29 CPA] qurum a frao (percentagem)
mnima do nmero legal de membros do rgo colegial cuja presena necessria na
reunio para que possam ser votadas as deliberaes; o qurum regra corresponde
maioria, ou seja, pelo menos, a uma frao superior metade do nmero legal de
membros do colgio; quando numa reunio do rgo colegial no est constitudo o
qurum, no pode dizer-se, em regra que no existe o rgo e a respetiva competncia;
falta de qurum corresponde, sim, falta de legitimao do rgo para decidir na situao
concreta; o qurum um fator positivo de legitimao.)
Decurso de um determinado lapso de tempo pode ser considerado fator de Iegitimao
(Administrao no pode praticar atos antes de decorrido um determinado perodo de
tempo [fator positivo de legitimao]; pode tambm acontecer que se tenha extinguido o
tempo dentro lo qual a Administrao est autorizada a agir [fator negativo de
legitimao]).
Autorizao para agir (acontece eu um determinado rgo no obstante ser competente
para a prtica de um certo ato, s pode exercer aquela sua competncia depois de ter
obtido, de um outro rgo, uma autorizao que visa fazer um controlo preventivo sobre a
18

legalidade ou o mrito do ato que vai ser praticado, sem cal autorizao o rgo em causa
est privado de legitimao [fator positivo de legitimao]).

Quanto competncia, o primeiro princpio que cumpre sublinhar o e que ela s pode ser
conferida, delimitada ou retirada por lei = principio da legalidade da competncia
(competncia de ordem pblica). Deste princpio decorrem os seguintes corolrios,
estabelecidos no artigo 36 CPA:
o Competncia no se presume (com isto quer significar-se que s h
competncia quando a lei inequivocamente a confere um dado rgo)
o Competncia imodificvel (nem a Administrao nem os particulares podem
alterar o contedo ou a repartio da competncia estabelecida por lei)
o Competncia irrenuncivel e inalienvel (rgos administrativos no podem,
em caso algum, renunciar aos seus poderes ou transmiti-los para outros
rgos da Administrao ou para entidades privadas)
, ainda, comum distinguir-se as competncias explcitas (definidas de forma expressa na lei)
das competncias implcitas (quando elas se deduzem de outras determinadas legalmente ou
de certos princpios de direito pblico). Por sua vez, considerando o critrio da titularidade,
distinguem-se as competncias prprias (conferidas diretamente pela lei ao rgo em causa)
das competncias delegadas (que resultam de delegao de poderes a qual permite, sempre
que a lei o preveja, que o rgo exera competncias de outro rgo).

Quanto repartio das competncias pelos vrios rgos de uma pessoa coletiva pode
obedecer aos seguintes critrios:
Em razo da matria (distribuio de competncias entre os vrios rgos da pessoa
coletiva tem em vista fazer corresponder um especial interesse ou grupo de interesses a
um rgo particularmente adequado a realiz-lo)
Em razo do territrio (distribuio feita atribuindo a cada rgo uma
determinada circunscrio ou rea territorial sobre a qual atuar)

13- Os setores da organizao administrativa portuguesa

- Administraes Estaduais

Domnio das entidades pblicas que visam prosseguir a satisfao

de interesses pblicos de carcter nacional.

Possvel distinguir:
Administrao direta do Estado- toda a atividade administrativa levada a cabo diretamente
pelos prprios servios administrativos do Estado, sob direo do Governo ( o rgo
superior da Administrao pblica estadual - artigo 182 CRP embora repartida por
tantos departamentos quantos os Ministrios). Os servios so organizados em forma de
pirmide, o que significa, como veremos, que a relao que se estabelece entre as vrias
estruturas da administrao direta uma relao hierrquica. Dentro da Administrao
(direta) do Estado vamos encontrar rgos centrais. Cuja competncia se estende a todo o
19

territrio nacional (ministrios, direes gerais, inspees gerais, etc.) e rgos locais ou
perifricos que so rgos daa pessoa coletiva Estado que, na dependncia direta ou
hierrquica do Governo, exercem uma competncia limitada a uma certa circunscrio
administrativa (diretores regionais, comisses de coordenao e desenvolvimento
regional, reparties de finanas, etc). Para efeitos da delimitao da rea de competncia
dos rgos locais do Estado procede-se diviso do territrio em circunscries
administrativas. Existe uma diviso administrativa geral, em distritos e concelhos, e
divises administrativas especiais. Estas assumem uma grande variedade, uma vez que so
definidas por setores ou ramos de administrao. Uma vez que as vrias circunscries
administrativas especiais no coincidem entre si, o sistema das divises administrativas do
territrio, no nosso pas, toma-se extremamente complexo, confuso e excessivo. A
administrao direta do Estado regulada pela Lei n 4/2004 de 15 de Janeiro (estabelece
os princpios e normas a que esta deve obedecer), para alm dos diplomas especficos
relativos organizao e funcionamento de cada Ministrio.
Administrao indireta do Estado - realizada por conta do Estado nas por outros entes
que no o Estado pelos seus prprios servios. E a prossecuo de atribuies de uma
entidade administrativa por intermdio de outra entidade administrativa. A Administrao
indireta do Estado , assim, o conjunto das entidades pblicas, com personalidade jurdica
prpria e autonomia administrativa e financeira, que desenvolvem uma atividade
administrativa destinada realizao de fins do Estado. O surgimento de uma
Administrao estadual indireta deveu-se ao constante alargamento e complexificao da
vida administrativa, o que acabou por reclamar a constituio de pessoas coletivas
pblicas diferentes do Estado, com vista prossecuo, em nome prprio, de certos fins
deste, na convico de que sero melhor realizados num clima de (certa) autonomia em
relao ao governo. Os entes pblicos que se encontram agrupados na Administrao
indireta do Estado so caracterizados pelo facto de eles no prosseguirem interesses
prprios mas interesses da entidade me (o Estado), e no definirem, na sua a mao. A
sua prpria orientao. Deste modo, esta ainda administrao estadual na medida em
que as suas tarefas so tarefas do Estado, sendo estas entidades criadas, extintas e
orientadas por ele. No obstante isto, estas entidades atuam atravs de rgos prprios e,
apesar de ser no interesse do Estado, fazem-no em nome prprio e no em nome do
Estado. Tm, ainda, personalidade jurdica prpria, patrimnio prprio, pessoal prprio e
praticam atos prprios. Destacam-se os institutos pblicos e as entidades pblicas
empresariais. Porm, devido aos fenmenos crescentes de privatizao e complexificao
da administrao, para alm de uma administrao indireta pblica do Estudo (constituda
por pessoas coletivas pblicas), possvel identificar-se, ainda, uma administrao indireta
privada (construda por pessoas coletivas administrativas privadas)
Administrao Estadual indireta pblica
Institutos pblicos: so pessoas
coletivas pblicas, de tipo institucional
ou fundacional (assentam sobre uma
organizao de carter material e no
de pessoas), criadas para assegurar o
desempenho de determinadas funes

Administrao Estadual indireta privada

Integram este setor da Administrao
estadual indireta, desde logo, a
generalidade das empresas pblicas- isto ,
as sociedades institudas para finalidades
pblicas sob a forma de sociedades
comerciais (ex. Estradas de Portugal, SA), as
quais podem, excecionalmente ser
20

administrativas (fins nicos e no

mltiplos) de carter no empresarial,
pertencentes ao Estado ou a outra
pessoa coletiva pblica. Estes podem
ser agrupados em trs categorias:
servios personalizados (so servios
pblicos de carter administrativo a que
a lei atribui personalidade jurdica e
autonomia administrativa e financeira
ex. Instituto da Vinha e do Vinho; o
Instituto do Registo e Notariado; o ICNF
Instituto da Conservao da Natureza
e das Florestas, etc.); fundaes
pblicas (patrimnios afetados
prossecuo de fins pblicos especiais,
como o caso da Fundao para a
Cincia e a Tecnologia);
estabelecimentos pblicos (institutos
pblicos de carter cultural ou social,
organizados como servios abertos ao
pblico e destinados a efetuar
prestaes individuais generalidade
dos cidados que delas caream ex.
bibliotecas e museus pblicos). Os
institutos pblicos so regulados pela
Lei 3/2004, de 15 de Janeiro (alterada
pelo Decreto-Lei 105/2007, 3 Abril),
porm, as fundaes possuem uma LeiQuadro especial (Lei 24/2012, 9 Julho).
Entidades pblicas empresariais: so
pessoas coletivas de direito pblico com
natureza empresarial, criadas pelo
Estado. As entidades pblicas
empresariais integram, nos termos do
Decreto-Lei 133/2013, 3 de Outubro, a
noo ampla de empresa pblica,
engloba, para alm delas, as sociedades
de responsabilidade limitada
constitudas nos termos da lei comercial
nas quais o Estado exera ou possa
exercer, de forma direta ou indireta,
influncia dominante sobre a sua
atividade (porm estas so
administrao indireta privada e no
pblica). As entidades pblicas
empresariais embora sejam pessoas
coletivas de direito pblico esto, de
um modo geral, sujeitas ao direito
privado, visto que a sua finalidade (o
lucro), necessita de grande liberdade de
ao, mobilidade e flexibilidade no seu

detentoras de poderes pblicos de

autoridade (Administraes Porturias). O
setor empresarial do Estado regulado pelo
Decreto-lei 133/2013, 3 Outubro. Na
Administrao estadual indireta privada
integram-se ainda as fundaes pblicas de
direito privado de criao estadual (ex. U.
Porto), e as associaes pblicas de direito
privado, as quais devem ser autorizadas por
diploma legal (artigo 3 n4 Lei 3/2004, 15
Janeiro).

21

modo de funcionamento, que so

facilitados pela utilizao do direito
privado. No entanto, sempre que
necessrio, podem lanar mo do
direito pblico, porque tm a seu cargo
altos interesses pblicos cuja
salvaguarda pode exigir a utilizao de
ius imperii. As entidades pblicas
empresariais so reguladas por
diplomas especficos e pelo Decreto-Lei
133/2013, 3 Outubro (Captulo VI). (ex.
REFER, alguns hospitais, centros
hospitalares e unidades locais de
sade).
14- Administraes Autnomas
A administrao autnoma, como autoadministrao de formaes sociais intraestaduais, organizadas
segundo princpios eletivos e representativos, cuida de interesses especficos da respetiva
comunidade.

So, assim, caratersticas das entidades que pertencem Administrao autnoma, a prossecuo de
interesses prprios, a representatividade dos rgos e a autoadministrao (autodefinio da sua
orientao poltico-administrativa sem dependncia de qualquer instruo ou orientao
heterognea).
Segundo Vital Moreira, a Administrao autnoma consiste na administrao de interesses pblicos
prprios de certas coletividades ou agrupamentos intraestaduais, por meio de corporaes de
direito pblico ou de outras formas de organizao representativa, dotadas de poderes
administrativos que exercem sob responsabilidade prpria, sem sujeio a um poder de direo ou
de superintendncia do Estado (atravs do Governo) nem a formas de tutela de mrito.

Principais elementos constitutivos do conceito de administrao autnoma, que so vrios e

cumulativos:
Coletividade territorial ou outra dotada de especificidade dentro da coletividade nacional
global (Administrao autnoma a administrao dos assuntos de certa coletividade por
ela mesma, pressupe um agrupamento ou coletividade intraestadual investido, atravs
de um arranjo institucional, em funes administrativas em relao aos seus membros).
Prossecuo de interesses especficos dessa coletividade intraestadual (implcita a ideia de
uma distino material entre as tarefas administrativas do Estado -correspondentes aos
interesses gerais da coletividade nacional e as tarefas especificas de um determinado
grupo consideradas como interesses prprios desse grupo social.)
Administrao autnoma quer dizer administrao pelos prprios administrados (seja
diretamente, seja por intermdio de representantes seus = autogoverno mediante rgos
prprios emanados dessa coletividade)

22

 Ideia de que os respetivos rgos gozam de autonomia de ao face ao Estado

(estabelecem. sua prpria orientao na sua esfera de ao, livres de instrues estaduais
e margem de controlo de mrito, em suma, sob responsabilidade prpria)
A administrao autnoma reparte-se por dois domnios distintos: o da administrao
autnoma territorial e o da administrao autnoma no territorial.

Administrao autnoma territorial

Congrega todos os membros da comunidade
local respetiva (residentes)

de fins mltiplos
constitucionalmente necessria.
Tem uma forma organizatria idntica do
Estado (rgos representativos, por exemplo)
fortemente regulada pela Constituio. A lei
no pode criar outros tipos para alm dos
que esto previstos.
A Constituio menciona explicitamente as
suas principais dimenses: autonomia
regulamentar, autonomia financeira, etc.

Administrao autnoma no territorial

Congrega somente as pessoas integrantes de
agrupamentos sociais que partilhem
determinada qualidade (profisso,
propriedade rural, etc.)
Tem atribuies especficas- fim especial
constitucionalmente facultativa,
dependendo da deciso do legislador.
Tem uma variedade de formas organizatrias.
Atribui-se um amplo espao de manobra ao
legislador para reconhecer e erigir estruturas
que a integrem.
Os seus poderes dependem do legislador.

Outra forma de distino entre administrao autnoma territorial e administrao

autnoma corporativa, reconduzindo a esta as associaes pblicas as corporaes territoriais
(so associaes de entidades territoriais, como o caso das associaes de municpios,
incluindo as reas metropolitanas, as associaes de freguesias e as regies de turismo) e os
consrcios pblicos.
A autonomia que carateriza a Administrao autnoma pode assumir vrias dimenses, no
sendo todas elas obrigatrias:
Autonomia (personalidade) jurdica: possibilidade de cada entidade administrativa se
estabelecer como um centro de imputao de relaes jurdicas, de direitos e deveres,
detendo patrimnio, pessoal e rgos prprios.
Autonomia administrativa: possibilidade de praticar atos administrativos, s suscetveis de
impugnao direta em via contenciosa.
Autonomia financeira: garantia de receitas prprias e capacidade de as afetar segundo um
oramento prprio a despesas decididas e aprovadas autonomamente. Divide-se em:
autonomia patrimonial (patrimnio prprio e/ ou poder de tomar decises relativas a ele);
autonomia oramental (oramento prprio gerindo as respetivas receitas e despesas);
autonomia de tesouraria (poder de gerir autonomamente os recursos monetrios
prprios, em execuo ou no do oramento); autonomia creditcia (poder de contrair
dvidas, assumindo as respetivas responsabilidades, pelo recurso a operaes financeiras
de crdito); e poderes tributrios autrquicos - artigo 238 n4 CRP.
23

Autonomia normativa: possibilidade de emisso de regulamentos autnomos com eficcia

externa artigo 241 da CRP;
Autonomia disciplinar interna: possibilidade de aplicao definitiva de sanes
disciplinares ao seu pessoal;
Autonomia sancionatria: capacidade de aplicao de sanes administrativas
Autonomia de orientao: capacidade de definir a sua prpria orientao
(autodeterminao), sem submisso a instrues e orientaes de outrem dentro do
quadro das atribuies legalmente definido;
Autonomia organizatria: definio dos seus rgos e organizao dos seus servios;
Autonomia estatutria: capacidade de definio do seu estatuto; no essencial
administrao autnoma via de regra os seus estatutos so hetero-estatutos (fixados por
lei); a Constituio s garante autonomia estatutria s universidades.

15- Administrao autnoma territorial

- Administrao autrquica (autarquias locais)

Conjunto das autarquias locais. As autarquias locais so pessoas coletivas pblicas, de base territorial
(assentam numa frao do territrio), que asseguram a prossecuo de interesses prprios do
respetivo agregado populacional atravs de rgos prprios, por estes eleitos. Por isso se diz que so
pessoas coletivas pblicas de populao (visam a satisfao de interesses prprios das pessoas a
residentes) e de territrio. A existncia das autarquias locais resulta diretamente da Constituio artigo 235 n1 CRP. Assim, so elementos essenciais da noo de autarquia local: o territrio (uma
poro do territrio nacional); agregado populacional (os residentes); os interesses comuns diferentes
dos interesses gerais (nacionais); e os rgos representativos da populao. So autarquias locais, no
continente, as freguesias, os municpios e ainda as regies administrativas (ainda no criadas em
Portugal) e, nas Regies Autnomas, as freguesias e os municpios, Cada uma das autarquias locais
tem rgos respetivos: na freguesia, a junta de freguesia e a assembleia de freguesia, no municpio a
cmara municipal, a assembleia municipal e o presidente da cmara municipal. No h hierarquia
entre as autarquias locais, porm no significa que no exista uma certa articulao entre elas,
decorrente da composio dos seus rgos (artigos 241, 251 e 260 CRP).
Uma vez que as autarquias locais so pessoas coletivas de fins mltiplos, podem, a par da sua
administrao direta (constituda pelos rgos e servios independentes da cmara municipal), deter
uma sua administrao indireta, for nada por entes pblicos (Administrao indireta pblica) ou por
entes privados (Administrao indireta privada).Assim as autarquias locais podem criar entes pblicos
indiretos de carter institucional, empresas locais e fundaes pblicas municipais, bem como criar (ou
ter uma participao dominante) em sociedades, associaes ou fundaes de direito privado. Lei
24/2012, 9 Julho artigo 57 n1 e Lei 50/2012, 31 Agosto.

24

- Regies Autnomas

A administrao das regies autnomas dos Aores e da Madeira configura um caso de administrao
autnoma territorial. Estas no tm autonomia apenas do ponto de vista administrativo, mas tambm
no que respeita ao exerccio da funo legislativa e da funo poltica. No entanto, no por terem
mais poderes, para alm dos administrativos, que deixam de ser pessoas coletivas de direito pblico.
Contudo, enquanto tais naturalmente que so administraes autnomas (trata-se de pessoas
coletivas pblicas diferentes do Estado, que prosseguem com autonomia os interesses prprios das
populaes respetivas) territoriais (na medida em que o territrio faz parte da definio do substrato
respetivo). possvel distinguir a sua Administrao direta (servios hierarquicamente dependentes do
Governo Regional) e a sua Administrao indireta (quer institutos pblicos regionais quer entidades
pblicas empresariais).
16- Administrao autnoma corporativa
- Associaes pblicas

So pessoas coletivas pblicas, de natureza associativa, criadas como tal por ato do poder pblico, que
desempenham tarefas administrativas prprias, relacionadas com os interesses dos prprios membros
e que em princpio se governam a si mesmas mediante rgos prprios que emanam da coletividade
dos seus membros, sem dependncia de ordens ou orientaes governamentais, embora
normalmente sujeitas a tutela administrativa estadual.
Possui como elementos constitutivos: coletividade de membros; criao ou reconhecimento por ato
pblico (lei ou atoo administrativo estabelecido por lei); estrutura associativa (estrutura organizatria
assente na coletividade dos membros); autogoverno (governada por rgos representativos dos seus
membros); desempenho de tarefas pblicas confiadas aos prprios interessados (coabitao entre
interesse pblico e interesse do grupo); e autodeterminao (esfera de deciso e responsabilidade
prpria). Com as associaes pblicas, a lei entrega a uma associao de sujeitos privados a
prossecuo de um interesse pblico destacado de uma pessoa coletiva, de fins mltiplos o qual
coincide com os interesses particulares daqueles sujeitos privados.
As associaes pblicas podem ser de vrias espcies: associaes pblicas profissionais; associaes
pblicas econmicas; associaes pblicas culturais; associaes pblicas de assistncia e segurana
social; associaes pblicas desportivas; associaes pblicas religiosas; etc. (ex. associaes pblicas
profissionais Lei 2/2013, 10 Janeiro).
As associaes pblicas esto sujeitas a um especial estatuto constitucional, que consiste nos
seguintes traos: legislao que lhes respeita reservada Assembleia da Repblica (artigo 165 n1
al. s CRP); s podem ser constitudas para a satisfao de necessidades especficas (artigo 267 n4
CRP); no podem exercer funes prprias das associaes sindicais (artigo 267 n4 CRP); a sua
organizao interna deve basear-se no respeito dos direitos dos seus membros e na formao
democrtica dos seus rgos (artigo 267 n4 CRP).
No que concerne aos poderes que lhe so atribudos por lei, as associaes pblicas gozam do
privilgio da unicidade, que significa s poder haver uma associao pblica para cada interesse a
prosseguir por essa forma no pas ou na circunscrio; beneficiam do princpio da obrigatoriedade de
25

inscrio; podem impor quotizao obrigatria no caso das ordens profissionais, controlam o acesso
profisso do ponto de vista legal e deontolgico; exercem sobre os seus membros poderes
disciplinares que podem ir at interdio do exerccio da profisso; e todas gozam de autonomia
regulamentar, administrativa, financeira e disciplinar, mas nenhuma dispe de autonomia estatutria.
Quanto aos seus deveres e sujeies, as associaes pblicas tm de colaborar com o Estado em tudo
o que lhes seja solicitado no mbito das suas funes e com salvaguarda da sua independncia.
- As corporaes territoriais:

Integram-se nesta categoria da Administrao autnoma as corporaes de base legal (ex. rea
Metropolitana do Porto) e as entidades de base associativa: comunidades intermunicipais (associaes
de municpios de fins mltiplos).
- Consrcios pblicos:

So pessoas coletivas pblicas constitudas por diversos entes pblicos, para determinadas finalidades
pblicas comuns (ex. cooperativas de interesse pblico).
Administrao Autnoma
Os entes autnomos do a si prprios uma
direo ou orientao poltico-administrativa
que lhes no definida elo Estado: autoorientao
O controlo apenas se destina a verificar se os
respetivos rgos ultrapassaram os limites
fixados pela lei

Administrao indireta
O Estado orienta a sua atuao: hteroorientao

O controlo destinado a verificar a

observncia da orientao polticoadministrativa do Estado.

17- Administrao Independente

Administrao independente

Constituda por organismos criados pelo Estado, para realizarem

tarefas administrativas que lhe competem, mas que o mesmo
Estado isenta de subordinao e controlo.

rgos da Administrao independente tm normalmente as seguintes caratersticas: os seus

membros so em regra nomeados pela Assembleia da Repblica ou/e integram titulares designados
por entidades privadas; os membros designados pelo Governo no o representam nem recebem
instrues dele; no devem obedincia a nenhum outro rgo; os titulares so inamovveis e
irresponsveis pelas posies ou opinies que adotem no exerccio das suas funes; no podem ser
dissolvidos nem demitidos; as suas tomadas de posio so pblicas; e os pareceres, recomendaes e
diretivas emitidas por eles so, em princpio, vinculativos. Estas entidades detm, em regra, uma
funo predominantemente de fiscalizao da legalidade e de garantia dos direitos dos cidados.
(ex. Provedor de Justia)

26

18- Organizao Administrativa no mbito das transformaes da atual administrao pblica

Fenmeno da descentralizao administrativa (ampliou a importncia e visibilidade das

administraes autnomas, quer territoriais).
Crescente proliferao de formas de administrao indireta do Estado (provocou uma
proliferao da figura jurdica dos institutos pblicos, que no esto uniformizados)
Movimento de desinterveno econmica do Estado e de privatizao de tarefas
administrativas (fez multiplicar as parcerias entre o Estado e os particulares, para alm da
clssica figura da concesso)
Liberalizao de antigos servios pblicos (antes assegurados pelas concesses agora so
oferecidos em regime de concorrncia).
Crescente recurso das entidades administrativas a formas organizatrias te direito
privado.
Preocupaes de racionalizao da Administrao (do ponto de vista dos recursos
envolvidos)
Expanso da autorregulao privada de interesses pblicos na esfera econmica e social
Criao de autoridades reguladoras (designadamente nos setores econmico e social que
gozam de um estatuto de relativa independncia em relao ao Governo)
Crescente impacto organizativo da europeizao da atividade administrativa (funcionando
as autoridades nacionais muitas vezes como uma administrao europeia indireta)

19- Problemas dos limites do aparelho administrativo

Devido multiplicidade de novas entidades que assumem algumas das caratersticas daquelas que
indubitavelmente pertencem Administrao Pblica, podem Levantar-se dvidas em saber se cais
entidades pertencem tambm, ou no, ao aparelho administrativo.

No devem considerar-se como fazendo parte dele as pessoas coletivas privadas de criao
estadual (que visem de forma imediata exclusivamente fins privados e no disponham de
poderes de autoridade), as pessoas colativas de mera utilidade pblica, nem as pessoas
coletivas privadas com funes de autorregulao privada.
Porm, podem nela ser integradas as referidas entidades administrativas privadas quando
realizem finalidades pblicas e dispem poderes de autoridade, bem como as sociedades
concessionrias e outras entidades privadas dotadas de poderes pblicos delegados pela
Administrao.
20- Tipos de relaes funcionais interorgnicas e intersubjetivas Relaes de tipo geral
- Hierarquia (relao interorgnica)

Modelo de organizao administrativa vertical,

constitudo por dois ou mais rgos com atribuies
comuns (uma vez que integram a mesma pessoa.
Coletiva pblica), ligados por um vnculo jurdico que
confere ao superior poder de direo e ao subalterno o
dever de obedincia.
27

Pressupe. Portanto, a existncia: de dois ou mais rgos; de atribuies comuns entre os elementos
da hierarquia e de um vnculo jurdico chamado relao hierrquica constitudo pelo poder de direo
e pelo dever de obedincia.

O poder tpico da relao hierrquica , assim, o poder de direo que consiste no poder de emanar
comandos vinculativos a todos: os rgos subordinados. Esses comandos podem ser especficos para
uma situao concreta e individualizada (ordens), ou podem gozar de aplicao generalizada e
abstrata para situaes futuras (instrues). O superior tambm no est impedido de emanar
diretivas sobre a atividade dos subalternos, conferindo-lhes uma maior liberdade na concretizao dos
objetivos determinados.

O poder de direo confere ao superior hierrquico o poder de emanar comandos vinculativos sobre
todas as reas de competncia do subalterno, mesmo que este goze de discricionariedade,
funcionando, assim, o poder de direo como limite da competncia discricionria do subalterno.
Mesmo nas situaes em que o superior no tem competncia para praticar atos externos sobre a
matria da competncia prpria do subalterno, ele tem sempre o poder de emitir ordens ou
instrues sobre essa matria
A este corresponde, por parte do subalterno, o dever de
obedincia (artigo 271 n2 CRP); no entanto, no haver este dever quando a ordem ou instruo
implique a prtica de um crime (artigo 271 n3 CRP).
Para alm do poder de direo, o superior hierrquico detm, ainda: o poder de superviso (faculdade
de revogar, anular ou suspender, total ou parcialmente, os atos administrativos praticados pelos
subalternos); poder de inspeo (poder de fiscalizar o comportamento dos subalternos e o
funcionamento dos servios); o poder disciplinar (faculdade de o superior punir o subalterno,
mediante a aplicao de sanes previstas na lei, em consequncia das infraes disciplina da funo
pblica); poder de decidir recursos (poder de o superior reapreciar os casos primeiramente decididos
pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar e, eventualmente, substituir os atos impugnados); e
o poder de decidir conflitos de competncias (faculdade de o superior declarar, em caso de conflito
positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a competncia conferida por lei faculdade esta que, nos termos do artigo 51 n2 do CPA est conferida ao rgo de menor categoria
hierrquica que exera poderes de superviso sobre os rgos envolvidos).
- Superintendncia (relao intersubjetiva)

Poder conferido ao Estado (exercido pelo

Governo) ou a nitra pessoa coletiva de fins
mltiplos, como as autarquias, de definir os
objetivos (fixar diretivas e recomendaes) e
guiar a atuao (orientar) das pessoas coletivas
pblicas de fins singulares colocadas por lei na
sua dependncia (institutos pblicos e
entidades pblicas empresariais). Quanto a
estas ltimas, este poder traduz-se,
normalmente, na fixao de orientaes
estratgicas.
28

 a modalidade de relao tpica que, na sequncia de um processo de devoluo de poderes

(desconcentrao persona lizada ou descentralizao tcnica) determinante da criao da
administrao estadual indireta, passa a ligar o Estado ( atravs do Governo) Administrao
estadual indireta. A superintendncia no se presume, existindo apenas quando expressamente
prevista por lei.

- Tutela (relao intersubjetiva)

Nos termos do artigo 199 al. d) da CRP, o Governo

exerce tutela sobre a Administrao indireta e sobre a
Administrao autnoma. A tutela consiste no
conjunto de poderes de interveno de uma pessoa
coletiva pblica na gesto de outra pessoa coletiva
pblica, a fim de assegurar a legalidade e/ou o mrito
da sua atuao.

Resultam as seguintes caratersticas: a tutela

pressupe a existncia de duas pessoas coletivas
pblicas distintas (a pessoa coletiva tutelar e a pessoa
coletiva tutelada); e o fim da tutela administrativa
assegurar, em nome da entidade tutelar, que a
entidade tutelada cumpra as leis em vigore - caso a lei
o permita - garantir que sejam adotadas as solues
convenientes e oportunas para a prossecuo do
interesse pblico.

Quanto ao fim, a tutela pode ser de legalidade (quando visa controlar a legalidade das decises
da entidade tutelada) ou de mrito (quando visa controlar a convenincia - administrativa,
tcnica ou financeira - e oportunidade das decises da entidade tutelada).
Quanto ao contedo, a tutela pode ser inspetiva (poder de fiscalizar a organizao, o
funcionamento dos rgos ou servios, os documentos e as contas da entidade tutelada);
integrativa (poder de aprovar ou autorizar os atos da entidade tutelada); sancionatria (poder
de aplicar sanes por irregularidades que tenham sido detetadas pela entidade tutelada);
revogatria (poder de revogar ou anular os atos administrativos praticados pela entidade
tutelada); e substitutiva (poder de suprir as omisses das entidades tuteladas, praticando, em
vez delas e por conta delas, os atos que forem legalmente devidos).

Administrao autnoma est sujeita a tutela, nos termos da Lei 2/2013 (artigos 45 n 1 e 5,
53 n8) e 18 n7)

29

Tal como a superintendncia, s h tutela quando e nas formas previstas na lei.

Concluindo:

Localizao

Fundamento Jurdico
Objeto
Poderes

Controlo contencioso

Hierarquia
Relaes
interorgnicas
(administrao
estadual direta)
Inerente relao
hierrquica
Dirigir e controlar
Ordens e instrues,
poder de reforma,
poder disciplina,
recurso hierrquico
O rgo subalterno
no tem legitimidade
para impugnar os
atos do rgo
superior

Superintendncia
Relaes
intersubjetivas
(administrao
estadual indireta)
Lei

Tutela
Relaes
intersubjetivas
(administrao
autnoma)
Lei

Orientar e controlar
Diretivas,
recomendaes,
autorizaes,
aprovaes, recurso
tutelar
A entidade
superintendida no
pode impugnar os
atos da
superintendncia

Controlar
Fiscalizao.
Autorizaes,
aprovaes

A entidade tutelada
pode impugnar os
atos de tutela

21- Tipos de relaes funcionais interorgnicas e intersubjetivas Relaes de tipo especial

- Delegao

A lei ao atribuir a um rgo a competncia normal para a prtica de

determinados atos, por vezes, permite que esse rgo delegue noutro uma
parte dessa competncia. (artigos 44 e ss CPA).

Para sabermos em que que consiste precisamente esse ato de delegao de poderes e necessrio
determinar previamente a natureza jurdica do instituto. Existem vrias teses quanto a esta questo:
Tese da autorizao - o que acontece que a lei de habilitao confere, desde logo, uma
competncia condicional ao delegado sobre as matrias em que permite a delegao.
Deste modo, antes da delegao, o delegado j competente: s no pode exercer a sua
competncia enquanto o delegante lho no permitir. O ato de delegao visa, pois,
facultar ao delegado o exerccio de uma competncia que, embora condicionada
obteno de uma permisso do delegante, j uma competncia do delegado. Deste
modo, a delegao ser um ato pelo qual um rgo permite a outro o exerccio de poderes
prprios, tendo, por isso, a natureza de uma autorizao.
Tese da concesso translativa a delegao de poderes um ato de transmisso ou de
alienao da competncia do delegante para o delegado: a titularidade de poderes que
pertencia ao delegante passa, por fora do ato de delegao e com fundamento na lei de
habilitao, para a esfera de competncia do delegado.
Tese da concesso constitutiva delegao de poderes o pelo qual um rgo de uma
pessoa coletiva pblica permite que outro rgo, em princpio da mesma pessoa coletiva,

30

exera uma competncia que continua a ser do primeiro rgo. Com a delegao cria-se,
no delegado, uma qualificao para o exerccio, em nome prprio, de uma competncia
alheia. Em causa est por isso uma verdadeira concesso constitutiva (= transfere-se, para
o delegado o encargo do exerccio da competncia do delegante, porm a competncia
continua a pertencer ao delegante.)

O Regime Jurdico da delegao:

Depende de a lei a prever- habilitao ou autorizao legal (artigo 44 n1 do CPA); sem
habilitao legal, a delegao corresponder a uma renncia de competncias, sendo por
isso, nos termos do artigo 36 n2 CPA nula (vcio de incompetncia), a habilitao legal
tambm pode ser dispensada nos termos do n 3 e 4 do artigo 44 CPA;
Carece, para se tomar operativa, de um ato de delegao de poderes (artigo 44 n 1 CPA)
Uma competncia delegada ser subdelegada, desde que a lei no a proba e que o
delegante autorize o delegado a subdelegar (artigo 46 n1 CPA) no necessrio, ao
contrrio da delegao, uma autorizao legal.
Delegante deve especificar os poderes eu so delegados (artigo 4 7 n1 CPA),
positivamente, para a lei impedir delegaes genricas (artigo 45 al. a CPA); alm disso, o
ato de delegao deve fazer meno expressa norma atributiva do poder delegado e
quela que habilita a delegao (n1 do artigo 47 CPA).
Atos de delegao e de subdelegao esto sujeitos a publicao, nos termos do artigo 47
n2 CPA, sob pena de ineficcia.
O (sub) delegado tem de fazer meno da sua qualidade, no uso da (sub) delegao (artigo
48 CPA), para saber que meios de reao podem ser utilizados
Ato de delegao cria entre o delegante e o delegado uma relao jurdica nova: cria para
o delegado o poder-dever de exercer a competncia delegada; delegante pode emitir
diretivas ou instrues vinculativas sobre o modo como o delegado deve exercer os
poderes delegados (artigo 49 n1 CPA); delegante tem poder de revogar, de anular ou de
substituir os atos do delegado (artigos 49 n2 e 169 n4 CPA), poder de anular ou
revogar a delegao (artigo 50 al. a CPA) e o poder de avocar a competncia delegada
(artigo 49 n2 CPA).
Delegao e a subdelegao extinguem-se por anulao, revogao e por caducidade
(artigo 50 CPA)
Efeitos de reao contenciosa, os atos praticados pelo (sub) delegado tm o mesmo
carcter do correspondente ato, quando praticado pelo delegante.

31

- Relaes de Interdependncia e de Independncia Mtua

Nem sempre, os rgos que integram uma mesma pessoa coletiva se encontram relacionados
por vnculos hierrquicos ou nem sempre a nica relao que se verifica entre eles uma
relao hierrquica. Assim, por vezes o exerccio do poder de um dos rgos est dependente
de outro e outras vezes existe uma independncia mtua entre rgos.
- Coordenao, cooperao e Concertao

Coordenao corresponde ao tipo de relao que visa o estabelecimento de uma sintonia

e articulao entre as tarefas prprias de unidades administrativas diferentes,
continuando cada uma delas a realizar as suas, mas fazendo-o de olhos postos no trabalho
das unidades concorrentes, de modo a evitar atritos e potenciar resultados. (rgo
coordenador e entidades a coordenar)
As relaes de coordenao distinguem-se as relaes de cooperao, as quais se
apresentam como mais intensas, consistindo na ajuda ou colaborao (parcial) de uma das
unidades correlacionadas na realizao de tarefas atribudas outra ou, ento, na
realizao em comum de uma obra conjunta das unidades correlacionadas. Situadas na
confluncia de diferentes atribuies (logo, envolvendo diferentes pessoas coletivas
pblicas ou ministrios), as relaes de cooperao caraterizam-se pela situao de
relativa paridade entre as respetivas estruturas administrativas, decorrendo do dever geral
de as entidades pblicas colaborarem.
A concertao encontra-se estritamente relacionada com um novo modelo ou, no mnimo,
um novo estilo de administrao (administrao concertada, sendo esta uma
administrao contratual, consensual e no autoritria), ou ento tambm pode ser
referida quando esteja em causa relacionamento entre distintas entidades pblicas, j que
a prossecuo das diferentes atribuies pode tambm ser objeto de contratualizao.

22- Modelo constitucional

Artigo 267 CRP

Administrao Pblica deve ser estruturada de modo a evitar a burocratizao,

a aproximar os servios das populaes e a assegurar a participao dos
interessados na sua gesto efetiva (n1), devendo a lei, para esse efeito,
estabelecer adequadas formas de descentralizao e de desconcentrao
administrativa, sem prejuzo da necessria eficcia e unidade de ao e dos
poderes de direo e superintendncia do Governo (n2).

Aqui resultam alguns dos princpios jurdicos mais importantes da organizao administrativa,
que caracterizam o modelo constitucional portugus:
Princpio da Desburocratizao Administrao Pblica deve ser organizada de modo a
funcionar de uma forma clere e eficiente, facilitando, assim, a vida dos, administrados
(artigos 5 e 14 CPA)
32

Princpio da aproximao dos servios s populaes - Administrao Pblica s deve ser

estruturada para que os seus servios se localizem geograficamente o mais pr6ximo
possvel das populaes que visam servir (artigos 5, 11 e 14 CPA)
Princpio da desconcentrao e da descentralizao administrativas - A desconcentrao
administrativa diz respeito organizao dentro de uma pessoa coletiva pblica, estan.do
ligada distribuio (em regra vertical) de poderes pelos diferentes rgos da mesma:
uma pessoa coletiva de estrutura hierarquizada ser concentrada quando o superior
hierrquico for o nico rgo competente para tomar decises, e ser desconcentrada
quando o poder decisrio se repartir entre o superior e um ou vrios subalternos, com
direo e superviso daquele. Esta pode ser funcional ou burocrtica (do ministro para
direes-gerais) ou territorial (direes regionais), pode ainda ser originria (quando
feita diretamente pela lei) ou derivada (quando decorre da delegao de poderes).
Diferente da desconcentrao a descentralizao administrativa (repartio de
atribuies por uma pluralidade de pessoas coletivas pblicas), sendo que nos dias que
correm apenas existe em sentido estrito, isto o processo estabelecimento e de
alargamento das administraes autnomas.
Princpios da eficcia e unidade de ao da administrao colocado ao lado do princpio
da descentralizao; a organizao administrativa deve ser definida, pelo legislador
ordinrio, numa perspetiva de harmonizao equilibrada entre estes dois princpios
constitucionais
Princpio da subsidiariedade atribui preferncia Administrao autnoma, em
detrimento da Administrao estadual, sendo um princpio favorvel ampliao da esfera
dos poderes pblicos de entidades menores custa do Estado (= importante princpio de
repartio de tarefas entre a Administrao estadual e a Administrao autnoma,
baseada em critrios de eficcia, sendo, por isso, independente da natureza dos interesses
em causa.
Princpio da Participao (Abertura da Administrao) O artigo 267 CRP, ao exigir a
participao dos interessados na gesto efetiva dos servios pblicos, densifica o princpio
constitucional da democracia participativa previsto no artigo 109 CRP. a exigncia da
participao dos particulares nos procedimentos de tomada de decises administrativas
prevista no artigo 267 n5 CRP, constitu um fator de democratizao das decises. Para a
defesa leste tipo de interesses ganha particular importncia o direito participao
procedimental e a ao popular, previstos no artigo 52 da CRP.

23- Administrao Pblica e o Direito Privado

A utilizao de direito privado por parte da Administrao surge integrada num fenmeno mais vasto
de privatizao da Administrao Pblica.

A Administrao Pblica sob forma privada apenas um dos fenmenos desta privatizao, a qual
engloba outras dimenses, tratando-se de um conceito pluri-significativo que abrange diversos
processos de atribuio ou redistribuio do pblico no setor privado, com objetivos muito
diferenciados. So exemplos:

33

Privatizao material- as tarefas que eram de incio pblicas e que deixaram de o ser, em
virtude da transferncia da sua realizao para o setor privado, passando a assumir-se
como substancialmente privadas e, por isso, em regra sujeitas concorrncia (ex.
produo e comercializao da energia eltrica).
Privatizao formal da gesto de pessoas coletivas pblicas as tarefas permanecem
pblica, sendo geridas por pessoas coletiva pblica com recurso ao direito privado.
Privatizao patrimonial transferncia da propriedade de bens pblicos ou de empresas
pblicas para as mos de particulares,
Privatizao financeira - transferncia da construo. Manuteno, autoestradas) para
empresas privadas, as quais so retribudas pelo direito explorao das mesmas (ex.
autoestradas)
Exerccio por privados de funes administrativas abrange a participao de privados na
gesto de atividades pblicas e que, no seu grau mximo, se pode traduzir na atribuio
aos privados da responsabilidade efetiva pela funo pblica.

Um dos principais objetivos do direito privado o de fixar e proteger as esferas jurdicas dos
particulares, definindo e regulando direitos que estes podem fazer valer uns em face dos
outros.

Surgem a barreiras externas aos comportamentos de todos surgem a barreiras externas aos
comportamentos de todos s sujeitos jurdicos: qualquer atuao de um sujeito que atente
contra um direito de um outro constitui um ato ilcito.

Esta realidade totalmente vlida no que respeita Administrao Pblica: tambm para ela o
direito privado fixa um domnio de licitude que no iode ultrapassar, sob pena de estar a
praticar atos Ilcitos, que a constituiriam no dever de indemnizar o lesado. Aqui, a
Administrao aparece exatamente na mesma posio que a de soberania ou autoridade
qualquer causa de excluso da ilicitude de comportamentos atentatrios dos direitos dos
particulares.

Administrao no perde, pelo facto de ser pblica, a sua capacidade de direito privado, assim
pode lanar mo deste direito, desde logo nos chamados negcios auxiliares, que
desempenham uma funo meramente instrumental na atuao da Administrao. Este
direito ainda utilizado na administrao dos bens privados que integram o patrimnio das
entidades pblicas e na gesto pela Administrao, no mercado da concorrncia, de atividades
econmicas, comerciais ou de servios, atravs da criao de sociedades ou participao em
sociedades de direito privado. Tambm a prpria realizao de funes pblicas pela
Administrao pode ser feita por recurso ao direito privado. No h qualquer razo para
excluir tal possibilidade: apesar de a Administrao estar aqui na prossecuo direta de fins ou
interesses pblicos e, como tal, estar em causa o prprio exerccio da funo administrativa,
possvel que as atribuies das pessoas coletivas pblicas sejam desempenhadas atravs de

34

meios de direito privado. A Administrao escolhe os meios de direito privado pois este
permite em regra ma atuao mais clere, flexvel e eficaz, para alm de facilitar a subtrao a
determinados controlos burocrticos, financeiros e contabilsticos.
Existem limites e regalias do direito pblico que no podem ser postos de lado quando a
Administrao recorre ao direito privado:
Limitao da atuao da Administrao pelo respeito devido aos direitos fundamentais dos
administrados, os quais nunca podem ser postos de lado;
Respeito pelo principio da prossecuo do interesse pblico e pelos princpios gerais da
atividade administrativa, sendo esses princpios aplicveis a toda e qualquer atuao
pblica, ainda que que meramente tcnica ou de gesto privada (artigo 2 n3 CPA).
Princpio da Iiberdade de escolha limitada: o recurso ao direito privado s admissvel na
medida em que tal seja necessrio ou conveniente para a prossecuo das finalidades de
um qualquer ente pblico, no contexto da especialidade das suas atribuies e com
excluso dos seus poderes de autoridade
Princpio da deciso administrativa prvia (pode ser considerado como a formulao
moderna da teoria dos dois degraus): a formao da vontade de contratar privadamente
deve ser enquadrada num procedimento administrativo regulado pelo direito pblico
apesar de participar numa relao jurdica de direito privado, a deciso de recorrer a esse
direito tomada no mbito do direito administrativo;
A Administrao no pode perder de forma absoluta os seus poderes de autoridade, ainda
que s os deva usar em casos excecionais, bem como a impenhorabilidade dos bens
pblicos, que se dever manter.
Em termos prticos, o recurso da Administrao ao direito privado tinha tradicionalmente
uma consequncia importante: apesar da existncia de tribunais prprios para julgarem os
litgios onde intervenha a Administrao - os tribunais administrativos - a submisso a
estes tribunais s se verificava quando aquela atuava no uso dos seus poderes, jurdicoadministrativos. Como tal, a resoluo dos litgios decorrentes das relaes de direito
privado em que a Administrao fosse parte tinha sempre lugar nos tribunais comuns ou
judiciais, e no nos tribunais administrativos. (artigos 1 n1 e 4 n1 ETAF)
24- Princpio da Legalidade da Administrao
Apesar da crescente importncia, nos ltimos anos, do recurso da Administrao ao direito privado,
inquestionvel a circunstncia de ser o direito administrativo a fixar as condies de possibilidade e
legitimidade da atuao administrativa, particularmente quando esta se traduz na utilizao de atos
imperativos ou autoritrios, reflexo dos poderes de supremacia de que goza a Administrao Pblica.

Estes atos imperativos, impem-se autoritariamente sem dependncia da anuncia dos seus
destinatrios, sendo por isso particularmente significativos aqueles que produzem efeitos externos,
uma vez que a sua eficcia se faz sentir na ordem jurdica geral.

35

A Administrao Pblica est subordinada a todo o direito pblico, destacando-se naturalmente o

direito constitucional e o direito administrativo.

Esta visa realizar o interesse pblico, estando sempre colocada perante um perante um interesse
pblico heteronomamente definido. Isto , no mnimo, a lei tem de individualizar esses interesses e de
os atribuir coroo metas da atividade administrativa, ao definir as competncias dos rgos
administrativos. (= contedo mnimo do Princpio da Legalidade).
O princpio da legalidade da administrao foi juntamente com o principio da separao de poderes, o
grande responsvel pelo nascimento do direito administrativo, aa sequncia das revolues liberais de
finais do sculo XVIII e incios do sculo XIX.

Antes das evolues j se podia falar com rigor em Administrao Pblica, uma vez que tinha sido
criado um corpo estruturado de servios e funcionrios na dependncia do monarca, contudo a
verdade que ela atuava sem qualquer subordinao ao Direito (pblico).
Com as revolues liberais. Particularmente com a Revoluo Francesa de 1789, o Estado vai passar a
subordinar-se ao Direito, nascendo um conjunto de regras destinadas a defender os cidados em face
das arremetidas da Administrao (essas regras passam a constituir o direito administrativo, sendo o
principal objetivo a proteo dos direitos e interesses dos cidados).

Para melhor se compreender a configurao inicial do princpio da separao de poderes imperioso

analisar os dois subprincpios no qual ele se decompunha e se decompe ainda hoje: o princpio do
primado da lei e o princpio da reserva lei.
Princpio do primado da lei:
Durante a poca liberal era entendido apenas
no seu sentido negativo: a Administrao no
podia praticar qualquer ato que contrariasse o
disposto nas normas legais.
Pretendia-se que a Administrao no atuasse
contra legem, ou seja, ela estava impedida de
desrespeitar aquilo que estivesse estabelecido
nas leis votadas no Parlamento, nica fonte de
direito naquele perodo em face da
identificao entre Direito e Lei.
Decorria que a lei se configurava apenas como
um limite da atividade administrativa, ao
colocar barreiras externas sua atuao.

Princpio da reserva de lei:

Estabeleceu-se um domnio no qual s o
Parlamento podia emitir disposies
inovatrias: o domnio da propriedade e da
liberdade dos cidados (= qualquer
regulamentao inovatria tinha de ter origem
numa lei parlamentar, a nvel dessas matrias)
Administrao estava impedida de dispor
inovatoriamente obre o tema, sendo um
domnio no qual ela s podia penetrar em
concreto unida de expressa autorizao legal atuao meramente executiva, limitando-se a
concretizar as disposies legais aprovadas no
Parlamento.
Tratava-se de uma tripla reserva: reserva
orgnica (estabelece-se um domnio normativo
da exclusiva competncia de um rgo, que o
Parlamento); reserva funcional (funo
legislativa comea e acaba nas normas gerais e
36

abstratas elaboradas pelo Parlamento,

determinando o mbito de competncia
exclusiva do Parlamento o prprio conceito de
lei); reserva material/jurdica/de direito
(matria reservada Lei era a nica onde havia
criao de Direito).
Desde que no existisse uma lei que vinculasse
a atuao da Administrao esta podia atuar
livremente (= poder discricionrio)
Com a passagem da poca liberal para a poca do Estado de Direito Social uma srie de modificaes
vai ocorrer com influncia direta no entendimento do princpio da legalidade.

Alterao do conceito material de lei: alm de proteger a esfera jurdica dos cidados, a lei
destina-se tambm agora a definir e a assegurar a prossecuo do interesse pblico - j
no apenas um limite atuao, mas tambm o seu pressuposto e fundamento.
O domnio jurdico alargado exponencialmente: a identificao entre Lei e Direito cai por
terra, passando a assumir-se como juridicamente relevante a Constituio, o Direito
Internacional os princpios gerais da atividade administrativa e os regulamentos
administrativos.
Os parlamentos nacionais vo perdendo o monoplio legislativo, uma vez que os governos
passam a dispor, em diversos pases, de competncia legislativa normal.

As relaes entre a Administrao e o Direito vo-se tornar mais amplas e complexas

Tambm a forma de entender os subprincpios do primado da lei e da reserva de lei alteraramse:

Princpio do primado da lei:
Princpio da reserva de lei:
Enriqueceu
A tripla reserva deixa de fazer sentido, visto que
a reserva orgnica foi alargada (o Governo
O primado da lei no seu sentido negativo
tambm passa a dispor de competncia
continua a vigorar: em face da primazia
legislativa normal); a reserva matria no tem
normativa da lei sobre os atos da
sentido (o Direito muito mais do que a Lei); a
Administrao, esta continua a estar impedida
reserva funcional perdeu a razo (as leis no se
de praticar atos que desrespeitem o disposto na
referem apenas liberdade e propriedade dos
lei (= lei continua a ser um limite que a
cidados, pois o seu mbito foi alargado)
atividade administrativa no pode ultrapassar).
O problema da reserva de lei transferiu-se para
A lei no agora apenas limite mas tambm
o quadro constitucional, uma vez que na
pressuposto e fundamento de toda a atividade
Constituio que se estabelecem as matrias
administrativa: passa a afirmar-se o princpio do
(absoluta ou relativamente) reservadas ao
primado da lei em sentido positivo, visto que a
Parlamento (artigos 164 e 165 CRP) o
lei tem de determinar, no mnimo, o fim e os
problema da reserva de lei atualmente um
rgos encarregados de os prosseguir (= lei
problema de repartio dos poderes legislativos
pressuposto e fundamento de toda a atividade
37

administrativa.

entre o Governo e a Assembleia da Repblica.

O princpio da reserva de lei tem hoje a ver com
a base legal exigida para que a Administrao
possa atuar.
Reserva global ou total, com o sentido ele todos
os atos da Administrao necessitarem de uma
especfica fundamentao legislativa (artigo 3
n1 CPA)

Alm dos anteriores subprincpios apareceu um outro subprincpio, isto , princpio da

juridicidade: da subordinao da Administrao ao Direito. Devido s alteraes que existiram
ao princpio da legalidade, e visto que este j no se esgota no tema da subordinao da
Administrao ao Direito o mais correto seria denominar de princpio da juridicidade. Este
princpio pode ser subtrado da juno de dois artigos, isto o 266 n2 CRP e 3 n1 CPA.
O artigo 266 n2 CRP enumera princpios gerais que funcionam como parmetro mais
profundo do juzo aplicativo. Esses princpios so:
Princpio da imparcialidade: visa assegurar que nas decises administrativas se tenham
em considerao todos os interesses pblicos e privados relevantes, e s estes, de modo
a evitar que a prossecuo de um interesse pblico se confunda com quaisquer
interesses privados com que a atividade administrativa possa contender ou se possa
envolver (artigo 9 CPA).
Princpio da igualdade: determina a necessidade de a Administrao tratar igualmente
os cidados que se encontrem em situaes objetivas iguais e desigualmente os que se
encontrem em situaes objetivas distintas (artigo 6 CPA)
Princpio da proporcionalidade: impele a Administrao, com as suas decises, a
provocar a menor leso de interesses privados compatvel com a prossecuo do
interesse pblico em causa. So trs os subprincpios desenvolvidos aqui da adequao
(artigo 7 n1 CPA); da necessidade (artigo 7 n2 CPA); e da proporcionalidade em
sentido estrito (artigo 7 n2 CPA)
Princpio da boa-f: a Administrao no deve atraioar a confiana que os particulares
interessados puseram no seu comportamento abarca os princpios da proteo, da
confiana e da segurana jurdica (artigo 10 CPA)
Princpio da boa administrao: na sequncia do que foi consagrado na Carta Europeia
dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, o direito boa administrao transformase num princpio de boa administrao, segundo o qual a Administrao deve pautar-se
na sua atuao por critrios de eficincia, economicidade e celeridade (artigo 5 CPA)
Princpio da justia e da razoabilidade: a Administrao deve rejeitar as solues
manifestamente desrazoveis ou incompatveis com a ideia de Direito (artigo 8 CPA)

38

25- Novo entendimento da distino entre direito pblico e direito privado

A necessidade de estabelecer um novo equilbrio entre pblico e privado reflete-se no esbatimento
das fronteiras entre o direito pblico e o direito privado, reforado pela europeizao do direito
administrativo, que tem inerente, entre outros aspetos, um impulso de privatizao: realizao de
tarefas pblicas por privados, privatizao de infraestruturas at ento pblicas e a prpria
privatizao da organizao e do procedimento administrativos.
O poderoso movimento da privatizao obriga, simultaneamente, necessidade de estabelecer
salvaguardas privatizao, como forma de o direito administrativo reagir ou responder aos perigos,
falhas e riscos deste movimento, na perspetiva da defesa e promoo do interesse pblico e dos
valores fundamentais que o direito pblico deve proteger. neste mbito que a doutrina jusadministrativa aponta, em cada vez mais quadrantes, para a autonomizao de um direito
administrativo da garantia ou da ps-privatizao.
Para alm das dificuldades mais gerais de estabelecer uma fronteira linear entre o direito pblico e o
direito privado, sente-se ao nvel do prprio direito administrativo uma dificuldade crescente em lidar
com tais distines.
26- Discricionariedade Administrativa
A Administrao Pblica no dispe de liberdade constitutiva para escolher os fins que prossegue: por
essa razo, comum dizer-se que a atividade administrativa est sempre colocada perante fins
heternomos. Fins, esses, que so definidos pelo legislador, que tambm responsvel pela escolha
dos rgos competentes para os prosseguir: da que tudo aquilo que diz respeito aos fins e s
competncias seja sempre matria em que a Administrao est vinculada lei. No entanto, existem
casos em que a lei vai mais longe e alm de indicar os fins e as competncias, indica tambm o prprio
contedo. Quando tal acontece, estamos perante atos vinculados, uma vez que a Administrao no
tem qualquer poder de escolha em relao ao seu contedo, a Administrao, neste caso, tem uma
tarefa meramente executiva.

Pelo contrrio, casos h em que a lei se limita a definir o fim/interesse pblico e os rgos
competentes para o prosseguir. Nestes casos o legislador atribui deliberadamente autonomia a
Administrao, pois considera-a capaz de decidir quais os meios mais adequados para atingir o fim
pretendido. Os atos discricionrios traduzem esta possibilidade de a Administrao escolher
(determinar) o contedo dos atos, fixando o grau das modificaes jurdicas pretendidas.

Contudo, deve-se sublinhar que em todos os atos administrativos existem momentos de vinculao e
momentos de discricionariedade. Isto significa que os atos no so absolutamente vinculativos nem
absolutamente discricionrios. Da a afirmao de que toda a atividade administrativa um continuum
entre vinculao e discricionariedade.
No sculo XIX, a discricionariedade correspondia a toda a atividade administrativa que no interferisse
com matrias jurdicas. Como havia correspondncia entre a lei e o direito considerava-se que o nico
terreno de criao jurdica era aquele em que todo o Parlamento legislava. Desta forma, a
39

discricionariedade correspondia a um poder originrio da Administrao, era uma zona inteira de

liberdade onde a Administrao tinha a possibilidade de escolher as solues que julgasse
convenientes.
Hoje, pelo contrrio, a discricionariedade tem de ser entendida como uma concesso legislativa
Administrao de um poder prprio na deciso de casos contrrio. Na medida em que hoje vigora o
princpio do primado da lei em sentido positivo ou princpio da precedncia da lei, a discricionariedade
tem de ser vista como na competncia concedida pelo legislador Administrao.
Sendo o poder discricionrio uma concesso do legislador coloca-se a questo de saber como este
poder concedido Administrao.

Existir poder discricionrio sempre que a norma administrativa assume uma estrutura
indeterminada. Se for uma norma com estrutura condicional, ela construda por duas partes:
uma hiptese (descrio tpica de uma situao da vida) e uma estatuio (.nedidas ou
providncias que o destinatrio deve adotar perante a verificao, em concreto, dessa situao).
A par de normas de estrutura condicional surgem, com cada vez mais frequncia, normas de
estrutura programtica ( ou programadas de forma final), isto , normas que se limitam a definir
os fins ou objetivos que a Admlnistrao deve prosseguir, deixando-lhe a determinao dos meios
(solues) mais adequados e idneos para os alcanar.

Frequentemente os preceitos legais fazem uso de conceitos cujo contedo no de antemo

determinado ou que deixa uma margem de impreciso que tem de ser vencida pelo intrprete
e pelo agente administrativo (impreciso no contedo dos conceitos). Estes conceitos
assumem uma importncia fundamental no direito pblico, com maior relevo no mbito do
direito administrativo. A questo que agora se coloca a de saber se quando o legislador
utiliza conceitos indeterminados (do lado da hiptese ou do lado da estatuio da estatuio
da norma) pretende com isso atribuir poder discricionrio Administrao. Ou seja, pretendese saber se a atribuio de poderes discricionrios tambm pode ser feita atravs de
indeterminaes conceituais das normas legais. Existem vrias posies:
Posies extremas:
o Conceo mais antiga (teoria da discricionariedade): respondia
afirmativamente pergunta colocada - sempre que o legislador utiliza
conceitos indeterminados est a conceder Administrao o poder de agir
discricionariamente (repercusso no mbito do controlo jurisdicional da
atuao administrativa: o juiz, ao controlar a atuao da Administrao, ficava
impossibilitado de reconstruir o preenchimento valorativo do conceito
indeterminado empreendido pela Administrao)
o Conceo do controlo total: respondia negativamente pergunta colocadaassim, quando a lei recorre a conceitos indeterminados, o legislador no
atribu quaisquer poderes discricionrios Administrao. A questo dos
conceitos indeterminados reconduz-se a um mero problema de interpretao
conceitual e portanto suscetvel de reexame pelos tribunais.
Posies moderadas:
40

o As prprias teorias da discricionariedade: admitem que alguns conceitos

normativos indeterminados sejam susceptveis de controlo intrnseco pelo juiz.
o As teorias do controlo total: reconhecem a existncia de conceitos reguladores
de discricionariedade quando estejam situados na estatuio da norma
(excluindo por completo essa possibilidade quando tais conceitos estejam na
hiptese, por ser nesta que se encontram os pressupostos da ao
administrativa)
o Teoria da folga ou da margem de apreciao: relativamente a casos contados
de aplicao de conceitos indeterminados utilizados na hiptese legal, uma
liberdade administrativa que o juiz deve respeitar, assim, o tribunal pode
refazer a interpretao que o titular do rgo ou agente administrativo fez do
conceito indeterminado, mas j no pode pronunciar-se sobre a reconduo
da situao concreta ao esquema fixado por interpretao porque a a
Administrao goza de urna folga ou margem de apreciao (existe uma
zona indefinida do conceito que escapa ao controlo do tribunal).
Conceitos classificatrios: h um conjunto de conceitos indeterminados que no tem
nada a ver com este problema, pois no so verdadeiros conceitos indeterminados; so
conceitos cuja impresso resolvida em sede de interpretao jurdica, quer com apelo a
conhecimentos mdios objetivos, quer com apelo a conhecimentos tcnico-cientficos,
quer utilizando consideraes de tempo e de lugar.
Conceitos subjetivos: devido sua vasta vaguido tem de ser entendidos com delegaes
no poder administrativo. So de tal forma vagos, estes conceitos, que se considera no
estarem apenas em causa indeterminaes conceituais, mas tambm indeterminaes
estruturais, por isso que pertencer Administrao a tarefa de preencher o seu
contedo e subsequente aplicao aos casos da vida.

Deve concluir-se que os conceitos indeterminados que podem colocar um problema de

discricionariedade so os conceitos imprecisos tipo. Isto , so conceitos que no se referem a
uma classe de situaes individualizveis mas a um tipo difuso de atuaes da vida e no
podem, portanto, ser preenchidos em sede de interpretao jurdica, remetendo a
Administrao para juzos de valor da sua prpria responsabilidade.
Foi a propsito destes conceitos que se veio a discutir a possibilidade de os mesmos se
apresentarem como fonte de discricionariedade, nomeadamente a nvel das prerrogativas de
avaliao:
Conceitos de valor no mbito de juzos sobre disposies ou aptides pessoais ou de
avaliaes tcnicas especializadas
Situaes com elementos determinantes de prognose
Casos que obriguem ponderao de interesses pblicos ou privados complexos
Casos de decises com consequncias polticas

41

No sculo XIX o poder discricionrio era concebido como um poder originrio da

Administrao, como uma liberdade fundamental de que esta dispunha quando atuava fora
das matrias reservadas ou j ocupadas por uma lei do Parlamento, ou seja, fora do domnio
jurdico.

;orno tal, o poder discricionrio assumia um carcter no jurdico, estando m causa um terreno
de administrao pura, colocado fora do universo jurdico. Hoje em dia, a discricionariedade
uma concesso legislativa estando afastada a sua caracterizao como liberdade absoluta da
Administrao ou como um resto deixado pelos tribunais, em campos onde sentem
dificuldades de controlo dos atos administrativos.

Por tudo isto, o poder discricionrio tem que ser hoje concebido como um poder jurdico em
que se exige Administrao uma tenso criadora do direito do casa concreto, exprimindo a
autonomia deste poder no contexto dos poderes pblicos constitucionalmente separados. A
discricionariedade no deve, pois, ser vista como um mal necessrio, antes pelo contrrio,
desempenha um papel positivo quer para a realizao do interesse pblico, quer para a
proteo dos interesses dos particulares. Quando pratica atos administrativos discricionrios a
Administrao est limitada pelo fim definido pela norma e sujeita ao direito, nomeadamente
a princpios jurdicos gerais reguladores da atividade administrativa. Quando a Administrao
decide com base em poderes discricionrios ela norteada por tais princpios jurdicos que lhe
fornecem os parmetros ou critrios da deciso que, deste modo, se mostram como limites da
deciso administrativa discricionria (princpio da juridicidade).
Quanto ao controlo jurisdicional e s garantias dos particulares perante os poderes
discricionrios:
Se clara a juridicidade do poder discricionrio importa contudo perguntar pela sua
justiciabilidade, isto , pela suscetibilidade do seu controlo jurisdicional (se suscetvel de
fiscalizao pelo juiz). Existem duas formas de controlo a exercer pelos tribunais: controlo
externo (tendo em conta que nenhum ato absolutamente discricionrio, contendo
sempre alguns aspetos vinculados, ser sempre possvel control-lo no que toca aos fins e
competncias estipulados na norma legal; assim, e o rgo que atuou no era competente
ou no dispunha de legitimao para agir, o tribunal administrativo anular o ato
praticado, por vcio de incompetncia, exatamente nos mesmos termos em que o anularia
se o rgo estivesse a agir ao abrigo de poderes vinculados, assim como se se demonstrar
que a Administrao se serviu os poderes discricionrios para prosseguir interesses
(pblicos ou privados) diferentes daqueles que a lei tinha em vista ao conceder-lhe tal
competncia discricionria, o tribunal anular o ato praticado por desvio de poder
subjetivo); controlo intrnseco (coloca-se prova prprio uso dos poderes discricionrios;
o critrio de controlo mais vago e ao esmo tempo mais abrangente, sendo constitudo
pelos princpios jurdicos que devem nortear a Administrao ao decidir com base em
poderes discricionrios artigos 266 CRP e 3 a 19 CPA; s a violao ostensiva ou
intolervel destes princpios _poder basear a anulao jurisdicional dos atos praticados
ao abrigo de poderes discricionrios, sob pena de os tribunais administrativos praticarem
42

uma dupla administrao, ao pronunciarem-se sobre o mrito das decises

administrativas); e o controlo atenuado (o exerccio de poderes discricionrios por parte
da Administrao , pois suscetvel de fiscalizao por parte do juiz, mas no de reexame:
a maior flexibilidade dos parmetros usados leva a que se caracterize o controlo judicial
dos atos administrativos discricionrios; os poderes discricionrios da Administrao
implicam uma repartio de competncias entre a mesma e os tribunais).
No se pode, contudo, confundir juridicidade com justiciabilidade: o mundo jurdico
sempre mais vasto do que o justicivel. Toda a atividade administrativa est sujeita ao
princpio da juridicidade mas nem toda ela justicivel, no existe por isso, um controlo
total da atividade administrativa pelos tribunais. Porm, tal no significa que o particular
fique desprotegido face Administrao, pois perante a maior amplitude da
discricionariedade da Administrao reforam-se as garantias dos administrados (garantias
polticas [ex. queixas ao Provedor de Justia]; garantias administrativas [ex.
descentralizao, participao]; garantias jurdicas [ex. princpio aplicabilidade direta
artigo 18 CRP]; alargamento do domnio da reserva parlamentar; obrigatoriedade de
fundamentao expressa dos atos administrativos [justificao e motivao])

Apesar da discricionariedade ter sido criada no mbito da teoria do ato administrativo, hoje
em dia ela desempenha um papel relevante noutros domnios. Trata-se, por isso, de uma
figura que tende a abranger todos os espaos de deciso prpria da Administrao, ainda que,
por vezes, em x domnios, assuma especificidades no despiciendas.
27- Procedimento Administrativo
Cdigo do Procedimento Administrativo apresenta, logo no n 1 do seu artigo 1, uma noo de
procedimento administrativo ( a sucesso ordenada de atos e formalidades relativos formao,
manifestao e execuo da vontade dos rgos da Administrao Pblica).

O procedimento , assim, o modo de formao das decises administrativas bem como da sua
manifestao e execuo, traduzindo-se numa sucesso ordenada de formalidades, atos e factos.
(Apesar do presente estudo ter como centro o procedimento do ato administrativo, no significa que
as outras formas, mais significativas, da atividade administrativa o regulamento e o contrato no
surjam no contexto do procedimento administrativo.)
Atos que se relacionam no procedimento no so vistos como elementos de um grande ato do qual
fariam parte mas, mais exatamente, como momentos ou etapas e um percurso ou caminho ordenado
de forma racional, tendo em vista a prtica de um ato desejado = Conceo adjetiva do procedimento.

Importa salientar o facto de cada um dos atos ou momentos do procedimento ter um fim imediato
prprio e s mediatamente concorrer para a prtica do ato desejado. E na exata meLida em que
auxiliam o ato principal e concorrem (mediatamente) para atingir a finalidade desse ato que se diz que
todos visam o mesmo resultado, um efeito urdico unitrio. As definies fornecdas pelo legislador e
43

pela doutrina permitem uma apreenso genrica do sentido do procedimento administrativo, mas so
insuficientes ara a compreenso do real significado desta importantssima figura. Porm, os principais
elementos caracterizadores do procedimento administrativo so:
Conjugao de um ato administrativo com vrios atos instrumentais: o procedimento
seguido em vista da prtica de um ato administrativo culmina com a prtica deste ltimo;
no entanto, em torno (antes e depois, em termos temporais) do ato principal do
procedimento gravita uma srie de atos instrumentais (acessrios ou subordinados) que
contribuem, de forma mediata, para o mesmo resultado.
Colaborao entre diferentes rgos e agentes administrativos: o procedimento tambm
reflexo da colaborao entre diversos rgos administrativos, que podem pertencera
diferentes pessoas coletivas pblicas. A organizao administrativa hoje extremamente
complexa e diversificada, existindo uma pluralidade de pessoas coletivas diferentes do
Estado e dentro das diversas pessoas coletivas, um vasto complexo de rgos criados com
o objetivo de desconcentrar o poder. O procedimento administrativo pretende tambm
articular as competncias destes diversos rgos, sendo ento necessria L interveno de
diversos agentes administrativos, muitas vezes de rgos diferentes e at de pessoas
coletivas diferentes.
Participao dos particulares: permite a participao dos particulares (da sociedade civil
em geral) nas decises que lhes disserem respeito (artigos 267 n5 CRP em conjunto com
11, 12, 60 n1 e 100 e ss CPA).
Composio (ponderao) de diversos interesses (pblicos e privados): Ao longo do
procedimento administrativo pode e deve fazer-se a ponderao e a necessria
composio entre os diversos interesses pblicos e privados que, as mais das vezes, esto
relacionados com a deciso respetiva.
Tramitao: produo dos diversos atos e formalidades envolvidos no procedimento tem
que obedecer a uma ordem lgica, a uma ordenao racional, sem a qual a sequncia
desses momentos perderia o seu sentido. A articulao entre os diversos atos
instrumentais e o ato principal do procedimento no pode ser feita ao acaso: apesar de
poder (e dever) haver, por vezes, uma certa margem de manobra da Administrao na
ordenao do procedimento, no menos certo que esta est vinculada ao cumprimento
dos trmites de forma racional. Porm, na ausncia de normas injuntivas, goza o
responsvel pela direo lo procedimento de poder discricionrio para a estruturao do
mesmo ainda que e sempre orientado, a ttulo principal, pelos interesses pblicos do
mesmo (artigo 56 CPA)
Resultado jurdico unitrio: sempre o fim, o objetivo de todo o procedimento explicando
a existncia de um ato principal e de atos subordinados. Esse resultado jurdico ser o
desejado por todos os rgos que colaboram no procedimento, identificando-se no
entanto com o do ato administrativo praticado pela autoridade com competncia para
esse efeito.

As principais notas caraterizadoras do procedimento administrativo comprovam que este

uma figura que pode servir vrias finalidades importantes. Primeiramente, a ideia do
procedimento como uma tramitao de atos variados em o efeito prtico de permitir perceber

44

em que condies podem os particulares aceder aos tribunais, na medida em que levem estar
sujeitos a impugnao contenciosa aqueles atos do procedimento que sejam principais ou,
ainda, aqueles que, estando inseridos na tramitao procedimental, produzam efeitos jurdicos
externos (no so suscetveis de impugnao judicial os atos do procedimento que no
possuam eficcia externa mas visem to s auxiliar a produo do ato final). Seguidamente, o
correto entendimento do procedimento e o conhecimento das suas vrias fases, bem como da
funo que cada uma desempenha dentro dele, so fundamentais, por vezes, para se
compreender a invalidade do co principal.
O Procedimento Administrativo no se confunde com:
Processo Administrativo (contencioso administrativo) artigo 1 n2 CPA
Ato complexo (ato-unio ou Vereinbarung) um conjunto de pronncias com o mesmo
fim imediato.
A Administrao, por se encontrar comprometida com a realizao do interesse pblico, no
poder estar sujeita a uma rotina processual uniforme, devendo ser-lhe conferida uma certa
liberdade em ordem a ajustar-se s exigncias concretas do interesse pblico.

O CPA no pretendeu criar um procedimento regra, desenhado do princpio ao fim, a observar

sempre. Os rgos incumbidos da conduo do procedimento so livres de procurar quais os
trmites que cabem melhor realizao do seu escopo, ou seja, obteno de uma deciso
que garanta a mxima realizao do interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidados.
possvel identificar vrios tipos, distintos, de procedimentos administrativos. Assim
distinguem-se:
Procedimentos de primeiro grau (visam a prtica de um ato primrio) e de segundo grau
(destinam-se prtica de atos secundrios, como so os procedimentos de reclamao, de
recurso hierrquico e de recursos administrativos especiais, bem como o procedimento de
revogao e de anulao de um ato administrativo anterior);
Procedimentos formais ou necessrios (desenhados quase na ntegra, Jo princpio ao fim) e
os procedimentos in formais ou facultativos (a lei regula apenas os grandes momentos,
no se preocupando em fixar o que a Administrao deve fazer passo a passo);
Procedimentos simples (tendem prtica de um ato administrativo) e procedimentos
complexos, que integram, por sua vez:
o Subprocedimentos integrados num procedimento principal e que no
terminam necessariamente com um ato administrativo (ex. avaliao do
impacto ambiental)
o Procedimentos escalonados ou faseados (com pr-decises): atos prvios
(decidem definitivamente certas condies da deciso global) ou decises
parciais, relativamente deciso final (ex. procedimento de informao prvia
que antecede o procedimento de licenciamento)

45

o Procedimentos coligados ou conexos (quando est em causa uma atividade

que se encontra sujeita a vrios atos administrativos autnomos). Estes
podem apresentar-se como procedimentos paralelos (ou de coordenao
concomitante) ou como procedimentos pressupostos (de coordenao
sucessiva ou de guichet mltiplo), no sendo tarefa fcil a distino destes
ltimos dos designados subprocedimentos enxertados num procedimento
principal.
Os procedimentos administrativos no so sempre iguais, no estando afastada a possibilidade
de os rgos administrativos, em casos concretos, e quando a discricionariedade para tanto os
habilite, poderem ordenar o procedimento de forma diferente do esquema legalmente
estabelecido, que no assim absolutamente rgido.

O Procedimento Administrativo est organizado por fases, sendo as mesmas:

1. Fase preparatria: se incluem todos os trmites destinados a preparar o ato principal do
procedimento (o ato administrativo). Os atos preparatrios visam criar urna situao
juridicamente relevante, por forma a que o ato desejado possa surgir em termos tais
que a sua conformidade com a ordem jurdica esteja assegurada. S assim o ato
administrativo para que tende todo o procedimento poder ser um ato legtimo e, como
tal, vlido. Da a relevncia jurdica dos atos preparatrios, embora eles, por si s, no
produzam efeitos externos, criam uma situao jurdica que condio de validade do
ato principal. Relo facto de no produzirem por si s efeitos externos, importante
distinguir dos atos preparatrios os atos com autonomia funcional (no obstante
ocorrerem antes do ato principal, por si s produzem efeitos jurdicos externos). Esta
fase divide-se em trs subfases:
a. Fase inicial/ de iniciativa - englobam-se nesta fase os atos e formalidades
responsveis pelo arranque do procedimento (artigos 53 e 102 a 109
CPA). Os procedimentos podem ser classificados, quanto iniciativa, em
particulares (se de iniciativa dos interessados ex. procedimento de
licenciamento de uma obra de edificao) ou pblicos (se de iniciativa da
Administrao). Estes ltimos podem dividir-se em oficiosos (quando iniciados
pelo prprio rgo que tem competncia para a prtica do ato principal) ou
no oficiosos (quando iniciados por outro rgo que no o competente para
a prtica, do ato principal, ex. expropriao de um terreno da iniciativa da
Cmara e cuja declarao de utilidade pblica da competncia do
Ministro).Quanto iniciativa particular, a forma normal de o particular se
dirigir Administrao atravs de um requerimento, que deve preencher os
requisitos do artigo 102 CPA (+ artigos 65 e 68 CPA). As regras sobre a
apresentao dos requerimentos, sua forma, obrigao de registo, esto
presentes nos artigos 103 a 108 CPA. Perante um requerimento que lhe seja
apresentado, a Administrao fica constituda no dever de decidir, desde que
se preencham alguns requisitos (= pressupostos procedimentais, sendo que
estes podem ser objetivos [artigo 13 n2 CPA] ou subjetivos [competncia do
rgo que recebe o pedido de legitimidade do requerente]).
46

b. Fase instrutria (instruo) visa apresentar ao agente responsvel os diversos

interesses envolvidos na deciso que vai tomar, por forma a permitir a
avaliao do seu peso e importncia. Na prtica, a instruo permite criar as
condies para que o agente possa determinar o contedo do ato principal do
procedimento do melhor modo, em ordem prossecuo do interesse pblico
concreto. De forma mais resumida, pode dizer-se que ela fornece os
elementos que determinaro a formao ia vontade da administrao (artigos
115 a 120 + 58, 65 n2, 66, 67, 91 e 92 CPA).
c. Audincia dos interessados est presente no artigo 121 n1 CPA.). O
legislador fundiu os casos de inexistncia com os da dispensa, passando a
existir agora apenas motivos de dispensa (artigo 124 CPA). H, no entanto,
casos especiais nos quais a falta de audincia gera a nulidade o ato
administrativo respetivo: nos processos disciplinares e nos processos e
contraordenao, uma vez que a a audincia do interessado (arguido) est
garantida ao nvel da prpria Constituio (artigos 269 n3 e 32 n10 CRP).
2. Fase de preparao (direta) da deciso: visa a preparao da deciso, dando-se por
vezes o caso de ser necessria a realizao de diligncias complementares, nos termos
do artigo 125 CPA. Para alm disso, nos casos em que no tenha sido o rgo
competente para a deciso o responsvel pela direo do procedimento deve ainda
este elaborar um relatrio, nos termos do artigo 126 CPA.
3. Fase constitutiva ou decisria: Aps o cumprimento de todos os trmites destinados a
preparar a deciso, o rgo competente est em condies de praticar o ato
administrativo para que todo o procedimento tendia - o agente vai fazer uma
avaliao final de todos os elementos recolhidos, produzindo o ato principal ou tpico
do procedimento. Em regra, o procedimento termina com uma deciso final expressa
(artigo 127 CPA), que dever em princpio ser praticada por escrito (artigo 150 CPA),
com as menes previstas no artigo 151 CPA e devidamente fundamentada, nos
termos dos artigos 152 e ss CPA. Na deciso tomada por meios eletrnicos a
identificao do rgo deve ser autenticada com assinatura eletrnica ou outro meio
idneo, nos termos de legislao prpria (artigo 94 n2 CPA). O ato administrativo
praticado na fase constitutiva tanto pode ser um ato simples, em que a declarao
uma s e emane ela de um rgo singular ou de um rgo colegial), como um ato
compsito ou ato composto em sentido amplo, caraterizado por ter vrias pronncias,
todas dirigidas ao mesmo objeto e com o mesmo fim imediato. Dentro da figura dos
atos compsitos ou compostos em sentido amplo distinguem-se: atos complexos ou
compostos em sentido amplo (caracterizam-se por conterem manifestaes de vrios
rgos, todas no mesmo sentido); atos continuados (um s sujeito emite vrias
pronncias sucedidas no empo, mas unidas como se de um s ato se tratasse); atos
compostos em sentido estrito (existe neles uma colaborao direta entre duas
autoridades, uma com a funo de decidir e a outra com um papel secundrio, de
servir a autoridade competente; o que se passa quando e exige, para a prtica de
determinados atos administrativos, a presena documentante ou testemunhante de
uma autoridade dotada de f pblica, como notrios e conservadores). Diferentes dos
atos compsitos ou compostos em sentido amplo so os atos contextuais - trata-se
aqui de atos distintos, mas que, por razes de ordem prtica, so emitidos sob a
47

mesma forma, nomeadamente reunidos num mesmo documento. Estes podem ser:
simultneos (quando vrios atos, de rgos diferentes, aparecem reunidos sob a
mesma manifestao externa, como ordens semelhantes de vrios ministros
publicadas simultaneamente) como mltiplos ou plurais (vrios atos, do mesmo rgo,
que at podem ter contedo diferente, mas que so reunidos numa mesma forma,
como a nomeao ou a notao simultnea de vrios funcionrios).
4. Fase complementar (integrativa da eficcia): o icto de o ato administrativo estar
pronto nem sempre significa que ele esteja imediatamente apto a produzir os seus
efeitos: por vezes necessria a prtica de atos que, no acrescentando nada ao
contedo ou validade do ato principal, vo permitir que ele produza os efeitos para
que tende.
Existem duas formas de comunicar um ato administrativo: atravs de publicao ou por
intermdio de uma notificao.

Artigo 268 n2 CRP

No entanto, e como acabmos de ver, a comunicao no , em regra, condio de

eficcia do ato administrativo: a regra geral vigente no direito administrativo; as de
que os atos no so recetcios, isto , no necessitam do conhecirnento do particular
para produzir os seus efeitos.

Artigo 158 CPA

nos atos impositivos (constitutivos) de deveres ou encargos, isto , naqueles atos

cuja execuo supe a colaborao do destinatrio: ainda nos atos que impem
sanes e o seu conhecimento necessrio para que os atos se tomem eficazes.
(artigo 160 CPA)

48