TSJ Consecuencias del cumplimiento extemporneo

observaciones realizadas por el INPSASEL - Laboral

de

las

Mediante sentencia N 1184 del 12 de agosto de 2014, la Sala de Casacin Social del Tribunal
Supremo de Justicia, seal que no proceden las sanciones previstas en la Ley Orgnica de
Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT) si se cumplen con las
observaciones ordenadas por la Administracin en las inspecciones realizadas, an cuando se
realicen fuera del lapso perentorio fijado para ello. Al respecto, se seal que:
Al respecto, llama la atencin de esta Sala que la Administracin fue categrica en sealar que a
travs de las pruebas evacuadas durante el procedimiento sancionatorio, la empresa pudo
demostrar que subsan las condiciones inseguras que fueron constatadas en las inspecciones
generales; pero del recuento anterior, se puede colegir que el informe de propuesta de sancin, el
cual dio origen a la providencia administrativa que se impugna, evidentemente parti de un falso
supuesto de hecho, al proponer la misma sobre la base de lo constatado por el Inspector de
Seguridad y Salud en el Trabajo I, esto es, por persistencia de la empresa en los incumplimientos
reseados, habiendo ocurrido los hechos en forma distinta a la apreciacin que de los mismos
hizo la propia Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua.
Por tanto, el objeto del informe de propuesta de sancin no ha debido radicar en una supuesta
persistencia en los incumplimientos que fueron constatados en las inspecciones generales, al
haberse verificado su cumplimiento, as hubiese sido fuera del lapso perentorio fijado por el
rgano administrativo.
En consecuencia, con base en las anteriores premisas, advierte la Sala que verificado como fue
en primera instancia que el rgano administrativo incurri en un falso supuesto de hecho, es por lo
que se concluye que la sentencia que se revisa se encuentra ajustada a Derecho en lo que atae
a la declaratoria de nulidad del acto recurrido, razn por la cual debe confirmarse la decisin
sometida a consulta. As se establece.
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scs/agosto/168141-1184-12814-2014-13-1665.HTML

Ponencia del Magistrado LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIRREZ

En el proceso relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente
con medida cautelar de amparo y suspensin de efectos de acto administrativo, instaurado por la
sociedad mercantil GENERAL MILLS DE VENEZUELA, C.A., representada judicialmente por los
abogados Juan Carlos Varela, Liliana Salazar Medina, Emma Neher, Ricardo Alonso, Mara
Alejandra Blanco Pea, Hender Montiel Martnez, Manuel Alfredo Rincn Surez, Csar Roberto
Santana Sosa, ngel Mendoza Quintana, Jos Ernesto Hernndez Bizot, Hadilli Gozzaoni
Rodrguez, Evelyn Prez Rojas, Daniela Sedes Cabrera, Daniela Arvalo Barrios, Doralice Bolvar
Snchez, Vanessa Manicini Gutirrez, Ilyana Len Toro, Gerardo Gascn Domnguez, Amaranta
Lara Mrquez, Fabiola Pantoja Rodrguez, Heymer Rodrguez Duque, Andrea Domnguez, ngel
Melndez, Liliana Acua Ibarra y Daniel Armando Jaime Kellerhoff, contra la providencia
administrativa N PA-US-ARA-0022-2012, de fecha 24 de mayo de 2012, emanada de
la DIRECCIN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA, adscrita
al INSTITUTO
NACIONAL
DE
PREVENCIN, SALUD
Y
SEGURIDAD
LABORALES (INPSASEL), sin representacin judicial acreditada en autos, a travs de la cual se
declar con lugar la propuesta de sancin y se impuso multa a la sociedad mercantil accionante,
estimada en la cantidad de tres millones ciento veintisis mil sesenta bolvares (Bs. 3.126.060,00),
por la comisin de las infracciones previstas en los artculos 118 numeral 2 y 119 numerales 6 y 19
de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; el Juzgado Superior
Segundo del Trabajo de la Circunscripcin Judicial del Estado Aragua, dict sentencia en fecha 3
de junio de 2013, declarando con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.
El referido Tribunal Superior, luego de dictar la sentencia antes identificada, orden
notificar a la Procuradura General de la Repblica y a la Direccin Estadal de Salud de los
Trabajadores Aragua.
Una vez realizadas las notificaciones pertinentes respecto de la mencionada decisin,
en fecha 5 de noviembre de 2013, el Juzgado Superior orden la remisin del expediente a esta
Sala de Casacin Social del Tribunal Supremo de Justicia, a fin de resolver la consulta obligatoria,
de conformidad con lo dispuesto en el artculo 72 de la Ley Orgnica de la Procuradura General
de la Repblica.
Recibido el expediente, el 29 de noviembre de 2013 se dio cuenta en Sala y se
design ponente al Magistrado Luis Eduardo Franceschi Gutirrez, quien con tal carcter suscribe
el presente fallo.
En la oportunidad legal correspondiente, pasa esta Sala a pronunciarse sobre el
asunto sometido a su consideracin, en los siguientes trminos:

ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 4 de junio de 2012, fue consignado por ante la Unidad de
Recepcin y Distribucin de Documentos, recurso contencioso administrativo de nulidad
conjuntamente con medida cautelar de amparo y suspensin de efectos de acto administrativo,
intentado por la empresa General Mills de Venezuela, C.A., contra la providencia administrativa de
efectos particulares N PA-US-ARA-0022-2012, de fecha 24 de mayo de 2012, dictada por la
Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de
Prevencin, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual se declar con lugar la
propuesta de sancin y se impuso multa a la referida sociedad mercantil, por la cantidad de tres
millones ciento veintisis mil sesenta bolvares (Bs. 3.126.060,00), por la comisin de las
infracciones previstas en los artculos 118 numeral 2 y 119 numerales 6 y 19 de la Ley Orgnica
de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
En dicha oportunidad, se alega que en fecha 27 de febrero y 3 de abril de 2008, la
empresa fue objeto de inspecciones generales efectuadas por los Inspectores de Seguridad y
Salud en el Trabajo II, adscritos a la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua del
Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales, ciudadanos Jean Colmenares
(T.S.U.) y Belquis Rondn (Ing.) y por el Abogado II, ciudadano Luis Aguilar, mediante las cuales
se hicieron una serie de observaciones y se ordenaron realizar determinadas actividades.
En fecha 21 de abril de 2009, los mencionados Inspectores de Seguridad y Salud en el
Trabajo, realizaron una visita a la sede de la empresa, a fin de efectuar reinspeccin para verificar
el cumplimiento de los ordenamientos previamente establecidos.
En fecha 1 de octubre de 2010, el funcionario Andrs Vivas, Inspector de Seguridad y
Salud en el Trabajo I, adscrito a la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua,
extendi informe de propuesta de sancin a la empresa General Mills de Venezuela, C.A., para
iniciar el procedimiento sancionatorio previsto en el artculo 647 de la Ley Orgnica del Trabajo
-aplicable ratio temporis-, proponiendo la imposicin de sanciones previstas en la Ley Orgnica de
Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Posteriormente, la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, una vez
recibido el informe de propuesta de sancin y habiendo sustanciado el procedimiento, dict el acto
el impugnado, en cuya oportunidad declar con lugar las sanciones propuestas e impuso multa a
la empresa General Mills de Venezuela, C.A., estimada en la cantidad de tres millones ciento
veintisis mil sesenta bolvares (Bs. 3.126.060,00), por incurrir en las infracciones previstas en los
artculos 118 numeral 2 y 119 numerales 6 y 19 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo.
En ese sentido, se delatan los siguientes vicios del acto administrativo impugnado:
1) Falso supuesto de hecho, al haberse estimado erradamente que la empresa
incumple con lo dispuesto en el artculo 60 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo, relacionado con los estudios y adecuacin de relacin entre la
persona, el sistema de trabajo y la mquina, en las reas de emulsin, mezclado, empaquetado,
formado y cernido.
Al respecto, explica que en el procedimiento sancionatorio se produjo un extenso
material probatorio, tendiente a acreditar que la empresa contaba con estudios suficientes sobre la
relacin persona-sistema de trabajo-mquina, pero la Administracin consider que no fueron
sustentados tales alegatos, a pesar que de su propia motivacin se puede verificar lo contrario.
Agrega que para la fecha que la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua efectu

las inspecciones generales (27/02/2008 y 03/04/2008), ya existan en las reas indicadas, los
estudios y anlisis que segn el artculo 60eiusdem, deban ser realizados por la empresa, razn
por la cual, al haberse estimado lo contrario en el acto impugnado, incurre en el vicio de falso
supuesto de hecho, careciendo de fundamento la constancia de un incumplimiento persistente.
Por otra parte, indica que es falso que los estudios realizados por la empresa fuesen
deficientes, por lo que cualquier observacin tcnica o cientfica al respecto, debi constituir una
nueva indicacin que no era susceptible de ser impuesta desde el momento de la realizacin de
las inspecciones generales, pues en ellas se estableci claramente que el ordenamiento concreto
era efectuar los estudios contemplados en el aludido artculo 60 de la Ley Orgnica de
Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Concretamente, en la inspeccin del 27 de
febrero de 2008, se ordena evaluar el puesto de trabajo () para dar cumplimiento a lo
estipulado en el art. 60 LOPCYMAT (sic), siendo que durante la reinspeccin del 21 de abril de
2009, se indica que se constat que persiste el incumplimiento con respecto a la evaluacin y
correccin del puesto de trabajo () incumpliendo con lo establecido en el art. 60 de la
LOPCYMAT (sic), cabe destacar que la empresa muestra un documento denominado Evaluacin
de puesto de trabajo Departamento de Emulsin, pero la empresa no aplica ni realiza las
recomendaciones que presenta dicho estudio, de lo cual se observa que la Direccin Estadal de
Salud de los Trabajadores Aragua modific los ordenamientos en la reinspeccin, estableciendo
una situacin ms gravosa a la empresa.
2) Falso supuesto de derecho, por error de interpretacin del artculo 60 de la Ley
Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y falsa aplicacin del numeral
19 del artculo 119 eiusdem, al haberse considerado que la empresa haba infringido las normas
que estipulan la evaluacin y control de las condiciones y medio ambiente de trabajo.
Expone la parte accionante que la finalidad del artculo 60 eiusdem, consiste en
garantizar que la concepcin del puesto de trabajo en sentido amplio (lugar, condiciones,
maquinaria y tecnologa involucrada), permitan una adecuada y armoniosa relacin entre el
trabajador y el entorno, constituyendo los estudios en los puestos de trabajo, la principal
obligacin de la norma. Sin embargo, la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua,
en su acto sancionatorio, incurre en una errnea interpretacin de la referida disposicin legal,
ante la demostracin por parte de la empresa de la realizacin de esos estudios y adecuaciones a
los puestos de trabajo, los cuales fueron desechados por la Administracin por incumplir
consideraciones de aparente orden tcnico o cientfico que, ni pueden desprenderse de la
normativa, ni fueron ordenadas en el decurso del procedimiento.
En virtud de ello, considera la demandante que el acto administrativo tambin incurre
en falsa aplicacin del numeral 19 del artculo 119 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones
y Medio Ambiente de Trabajo, que sanciona como infractor grave a la empresa que no identifique,
evale y controle las condiciones y medio ambiente de trabajo que puedan afectar tanto la salud
fsica como mental de los trabajadores y trabajadoras en el centro de salud, toda vez que no se
puede deducir en qu disposicin legal, reglamentaria o norma tcnica se apoy la sancin
impuesta por la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, sobre todo cuando lo
exigido por la Administracin, en sus inspecciones, solo fue la realizacin de estudios y
evaluaciones de los puestos de trabajo, los cuales fueron efectuados, segn se demostr en
autos.
3) Falso supuesto de hecho, al errar en la apreciacin de los hechos y elementos
trados al proceso, respecto al mantenimiento de las instalaciones y maquinarias de la planta, as
como los correctivos aplicados para mantener niveles seguros de proteccin trmica de los
trabajadores.

As las cosas, alega que como consecuencia de una valoracin completamente

equivocada de los elementos trados por General Mills de Venezuela, C.A., al procedimiento
sancionatorio, la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, estableci:
PROGRAMA DE MANTENIMIENTO Y PROTECCIN TRMICA
En relacin al plan de mantenimiento referido a la reparacin de las tuberas que conducen
fluidos sometidos a temperaturas en reas de mezclado y rea de lavandera es importante
destacar que se desprende de los medios de prueba aportados por la accionada lo
siguiente:
La empresa accionada aport pruebas marcadas anexo B en el cual se constatan
documentos que prueban que la empresa ha subsanado de forma peridica las fugas de
vapor, consignando lasfacturas de suministro e instalacin de las protecciones
trmicas 2008, 2009 y 2010.
Es importante destacar que la inspeccin general se realiz en fecha 27 de febrero de 2008
y la Re inspeccin (sic) se realiz en fecha 29 de Abril (sic) de 2009, motivo por el cual se
considera que la respuesta de la empresa de realizar las operaciones de las tuberas que
conducen fluidos calientes, colocando las protecciones trmicas necesarias no fue
oportuna, ya que el ordenamiento en inspeccin general indicaba un plazo perentorio de
ocho (8) das para la realizacin de las subsanaciones de las condiciones constatadas y la
empresa aporta la primera subsanacin segn factura 1008 de fecha 26 de Mayo (sic) de
2008 (extempornea).
Por lo antes expuesto se desestiman los alegatos presentados y los medios probatorios
MARCADOS Anexos (sic) B y las pruebas de informes relacionadas con el programa de
mantenimiento y proteccin trmica de las tuberas que conducen fluidos calientes. AS SE
DECIDE.
Esgrime que de la transcripcin anterior, se puede observar que la Direccin Estadal
de Salud de los Trabajadores Aragua valid todas las facturas que se presentaron para demostrar
la reparacin de la condicin detectada en la inspeccin general, en el rea de mezclado respecto
al mantenimiento y proteccin trmica, sin embargo, se constata el falso supuesto delatado,
cuando en el acto impugnado se sanciona a la empresa por un incumplimiento persistente al
momento de la reinspeccin (29/04/2009), habindose estimado en la misma motivacin que la
empresa haba subsanado dicha condicin de modo permanente y progresivo.
Es decir, qued completamente demostrado, a travs de las facturas presentadas, que
la condicin insegura no exista al momento de la reinspeccin y al tratarse la misma de un
procedimiento de constatacin, ste no constitua un procedimiento administrativo con garantas
procesales hasta que se efectu la propuesta de sancin.
Agrega el hecho que la emisin de las facturas estn fechadas en las oportunidades
sealadas, no puede ser suficiente para considerar que no hubo un cumplimiento oportuno, sino
que lo demostrado es que en esas oportunidades se emitieron las facturas que evidencian la
correccin definitiva de la condicin. Luego, arguye que constan pruebas en el procedimiento
sancionatorio que demuestran la colocacin del material aislante trmico de las tuberas por
donde fluye producto caliente de la mezcladora N 3, ubicada en el rea de mezclado y que fueron
reparadas las tuberas que presentaron leves fugas de vapor, ubicadas en el rea de lavandera,
por lo que es indudable, en su criterio, que la correccin de la condicin insegura fue anterior a la
reinspeccin de fecha 21 de abril de 2009, resultando completamente errado establecer que

persiste el supuesto incumplimiento de lo establecido en los artculos 59 numerales 2 y 3, y 12

numeral 2 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
4) Falso supuesto de hecho, al haber considerado la Administracin que la empresa
no contaba con programas relativos al mantenimiento del orden y limpieza en el centro de trabajo,
lo cual se precisa cuando en la propia motivacin del acto se muestra una vez ms que General
Mills de Venezuela, C.A. contaba con un PROGRAMA DE MANTENIMIENTO DE LIMPIEZA Y
ORDEN para la fecha de reinspeccin, donde supuestamente se constata el incumplimiento de
los artculos 59 numeral 7 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo y 12 numeral 1 de su Reglamento.
Aade que en el procedimiento sancionatorio se promovi un instrumento denominado
PROGRAMA DE ORDEN Y LIMPIEZA ADECUADO Y AJUSTADO AL REA DE ALMACN DE
DISTRIBUCIN N 4, en cuya elaboracin participaron activamente el Comit de Seguridad y
Salud en el Trabajo de la empresa, el Departamento de Ingeniera, el Servicio Mdico, el
Departamento de Seguridad y Salud Laboral, el Departamento de Calidad y Regulaciones y el
Departamento de Produccin.
5) Falso supuesto de derecho, en virtud de la errada apreciacin de los hechos y
pruebas del procedimiento sancionatorio, por lo que en abuso de sus potestades legales, la
Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua impuso multa a la empresa, aplicando
falsamente el numeral 2 del artculo 118 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo.
Al respecto, alega que el supuesto de hecho contemplado en la norma nunca existi,
puesto que el referido artculo 118 numeral 2 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo, persigue sancionar al empleador que no garantice todos los
elementos del saneamiento bsico en los puestos de trabajo, en las empresas, establecimientos,
explotaciones o faenas, y en las reas adyacentes a los mismos, de conformidad con esta Ley;
siendo que el ordenamiento que deba cumplir la empresa, segn la inspeccin general efectuada
el 3 de abril de 2008, consista en implementar un plan de Orden (sic) y Limpieza (sic) para dar
cumplimiento con los artculos 101, 102 y 103 del RCHST (sic), crendose una situacin ms
gravosa en la reinspeccin de fecha 21 de abril de 2009, cuando se constata que persiste el
incumplimiento con referencia al programa de orden y limpieza adecuado y ajustado al rea de
almacn de distribucin.
Por otro lado, invoca una violacin al principio de legalidad administrativa al igual que
el debido proceso, puesto que la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua aplic
una sancin a la empresa, al no haber demostrado las correcciones reportadas en el programa de
orden y limpieza, es decir, un evento completamente ajeno al que fue ordenado y que no formaba
parte del procedimiento sancionatorio.
6) Falso supuesto de derecho, por aplicacin indebida de las normas que sancionan
la inexistencia del Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo, habiendo promovido la empresa
un extenso material probatorio en el procedimiento sancionatorio, tendientes a acreditar que haba
elaborado dicho programa, con la debida participacin de sus trabajadores, las cuales no fueron
consideradas suficientes por la Administracin para demostrar el cumplimiento.
Al respecto, alega que segn las inspecciones generales, la empresa cuenta con
programas de higiene y seguridad industrial fechados 25 de julio de 2006 y 18 de julio de 2007, sin
embargo, se ordena elaborar y poner en funcionamiento dicho programa bajo los parmetros del
artculo 82 del Reglamento de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo, pues, en criterio del funcionario actuante, no existe la participacin de los trabajadores,

no contiene la Bibliografa (sic), el cual no se visualiza bajo qu parmetros est elaborado. Es

decir, de dicha inspeccin no se extrae que en la empresa no existe el programa aludido.
Como argumento subsidiario, la parte demandante solicita la nulidad del acto
impugnado, al no guardar la debida proporcionalidad y adecuacin establecida en el artculo 12 de
la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artculo 19, numeral
1 eiusdem, ello por sostener que, en todo caso, las multas impuestas son desproporcionadas,
mxime si se acredit la diligencia en la correccin de cualquier anomala detectada, lo que deba
ser considerado como una atenuante.
DE LA DECISIN CONSULTADA
El Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripcin Judicial del Estado
Aragua, mediante decisin de fecha 3 de junio de 2013, declar con lugar el recurso contencioso
administrativo de nulidad interpuesto, con base en los razonamientos que de seguidas se
transcriben:
La parte recurrente seal que la providencia administrativa de imposicin de multa est
viciada de falso supuesto de hecho, al proponer la propuesta por la persistencia en el
incumplimiento relacionado a la colocacin del material aislante trmico de las tuberas por
donde fluye producto caliente de la mezcladora N: 3 ubicada en el rea de mezclado, al
respecto manifiesta:
La DIRESAT ARAGUA valid todas las facturas que se presentaron demostrando la
reparacin de la condicin detectada en el rea de mezclado respecto al mantenimiento y
proteccin trmica en la Inspeccin Genera (sic) en los aos 2008, 2009 y 2010. Ntese
que la DIRESAT ARAGUA realiz su re-inspeccin casi un ao despus de haber
detectado la supuesta condicin insegura y considera vlido que la misma establezca una
persistencia en la condicin insegura cuando el acto impugnado sostiene que la empresa
aporta la primera subsanacin segn factura 2008 de fecha 26/05/2008 y por ello la
subsanacin es extempornea.
En este sentido, se observa que en el acta de reinspeccin, de fecha 21/04/2009,
efectuada por la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, cursante en los
folios 27 al 31, se especifica lo siguiente:
4) Se constat que persiste el incumplimiento con respecto a la colocacin de proteccin
con material aislante tipo trmico a las tuberas por donde viaja fluido caliente de la
mezcladora saliendo con lo establecido en el artculo 59 numeral 3 de la LOPYMAT (sic)
6) Se constat que persiste el incumplimiento en el rea de lavandera con respecto a las
tuberas de vapor que presentan fugas incumpliendo con lo establecido en el artculo 59
numeral 1, 2 y 3 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo, artculo 12 numeral 2 del RLOPCYMAT (sic).
Siendo que en razn de ello, en la Providencia Administrativa recurrida se estableci al
respecto lo siguiente:
PROGRAMA DE MANTENIMIENTO Y PROTECCIN TRMICA: En relacin al plan de
mantenimiento referido a la reparacin de las tuberas que inducen fluidos sometidos a
temperaturas en reas de mezclado y reas de lavandera es importante destacar que se
desprende de los medios de prueba aportados por la accionada lo siguiente:

La empresa accionada aport pruebas marcadas anexo B en el cual se (sic) constan

documentos que prueban que la empresa ha subsanado de forma peridica las fugas de
vapor, consignando las facturas de suministracin (sic) e instalacin de las protecciones
trmicas 2008, 2009 y 2010.
Es importante destacar que la inspeccin general se realiz en fecha 27/02/2008 y la
reinspeccin se realiz en fecha 29 de abril de 2009, motivo por el cual se considera que la
respuesta de la empresa de realizar las reparaciones de las tuberas que conducen fluidos
calientes, colocando las protecciones trmicas necesarias no fue oportuna, ya que el
ordenamiento en inspeccin general indicaba un plazo perentorio de ocho (08) das para la
realizacin de las subsanaciones de las condiciones constatadas y la empresa aporta la
primera subsanacin segn factura 1008 de fecha 26 de mayo de 2008 (extempornea)
por lo antes expuesto se estiman los alegatos presentados y los medios probatorios
marcado B, y las pruebas de informes relacionadas con el programa de mantenimiento y
proteccin trmica de las tuberas que conducen fluidos calientes.
Ahora bien, la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el
25 de julio de 2005, activa la ejecucin de la poltica nacional en materia de prevencin,
salud y seguridad laborales mediante un sistema pblico de inspeccin y vigilancia de
condiciones de trabajo y salud de los trabajadores y trabajador (sic), donde se le atribuy al
Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), la
competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las
normas previstas en esa Ley (Artculo 133), establecindose a su vez que el funcionario de
inspeccin y supervisin competente en la materia, cuando las circunstancias del caso as
lo aconsejen y siempre que no pongan en peligro la integridad fsica o la salud de los
trabajadores y las trabajadoras, podr advertir y aconsejar al empleador o empleadora por
una sola vez, en vez de iniciar un procedimiento sancionador y para ello el funcionario
fijar un plazo perentorio para el cumplimiento de las advertencias o recomendaciones, y
una vez vencido ste se iniciar el proceso sancionatorio, todo ello de conformidad con lo
establecido en el articulo 133 ejusdem.
(Omissis)
En atencin a ello, este Tribunal constata de la revisin de cada una de las actas
procesales que conforman la presente causa, especficamente del material probatorio
promovido durante el procedimiento administrativo sancionatorio cursante en el anexo
contentivo de los antecedentes administrativos, al cual se le confiere valor probatorio, que
a los fines de enervar la propuesta de sancin por el incumplimiento referido a la
colocacin de proteccin con material aislante tipo trmico a las tuberas por donde viaja
fluido caliente de la mezcladora y por el incumplimiento en el rea de lavandera con
respecto a las tuberas de vapor que presentan fugas, la representacin de la parte
recurrente en el presente asunto promovi una serie de medios probatorios, de cuyo
contenido se desprende lo siguiente:
En cuanto a la referida a la Prueba de informe solicitada a Carlos Mancilla, S.R.L mediante
Oficio N: 0025-2011, de fecha 22/02/2011, se observa consta en los folios 108 al 121 de la
pieza contentiva de los antecedentes administrativos, resultas de la misma,
desprendindose de su anlisis las descripciones referidas a los trabajos realizados en la
Sociedad Mercantil GENERAL MILLS DE VENEZUELA, C.A efectuados por la empresa
A.T MANCILLA S.R.L, por los siguientes conceptos y en los periodos que a continuacin se
sealan: suministro e instalacin de aislantes trmicos en tuberas, codos y accesorios de
tuberas que conducen vapor de agua en el rea de mezcladores, en fecha mayo 2008,
suministro e instalacin de aislantes trmicos y recubrimiento de chaqueta de aluminio en

tuberas, codos y accesorios de tuberas que conducen vapor de agua en el rea de

mezcladores, en fecha mayo 2009, suministro e instalacin de aislantes trmicos
(poliuretano) recubierta con chaqueta de aluminio en tuberas elctrica con xido en rea
de Chiller, en fecha mayo 2009, suministro e instalacin de aislantes trmicos (fibra de
vidrio) en tuberas, codos y accesorios de tuberas que conducen vapor de agua en el rea
de mezcladores, en fecha junio 2009, suministro e instalacin de aislantes trmicos (fibra
de vidrio) en tuberas, codos y accesorios de tuberas que conducen vapor de agua en el
rea de mezcladores, en fecha octubre 2009, suministro e instalacin de aislantes trmicos
(fibra de vidrio) en tuberas, codos y accesorios de tuberas que conducen vapor de agua
en el rea de mezcladores, en fecha noviembre 2009, suministro e instalacin de aislantes
trmicos (fibra de vidrio) en tuberas, codos y accesorios de tuberas que conducen vapor
de agua en el rea de mezclado, en fecha noviembre 2009, suministro e instalacin de
aislantes trmicos (fibra de vidrio) en tuberas, codos y accesorios de tuberas que
conducen vapor de agua en diferentes puntos en el rea de mezcladores, en fecha
diciembre 2009, suministro e instalacin de aislantes trmicos (fibra de vidrio) en tuberas,
codos y accesorios de tuberas que conducen vapor de agua en el rea de mezcladores,
en fecha julio 2010, suministro e instalacin de aislantes trmicos (fibra de vidrio) en
tuberas, codos y accesorios de tuberas que conducen vapor de agua en el rea de
mezclado y esterilizado, en fecha octubre 2009, suministro e instalacin de aislantes
trmicos (lana mineral) en tuberas, codos y accesorios de vapor de agua en autoclaves de
rea esterilizado, en mayo 2008 y suministro e instalacin de aislantes trmicos (fibra de
vidrio) en tuberas de vapor de agua, rea de lavandera, en fecha mayo 2008, lo cual
qued avalado con el informe sobre ordenamiento del INPSASEL, firmado por Delegados
de Prevencin, Representacin Sindical, Coordinador del Sistema de seguridad (sic) y
Salud en el Trabajo, Gerente de Mantenimiento y representantes de la empresa, conforme
se desprende de las documentales cursantes en los folios 500 al 503 del expediente
principal, (sic) las cuales este Tribunal les confiere valor probatorio, con lo cual se verifica,
que ajustando la actuacin de la Administracin a la normativa contenida en la Ley
Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento, que
al ser analizados, se determina, que la administracin (sic) fundamenta la propuesta de
sancin en hechos inexistentes, al no apreciar los hechos de la forma como ocurrieron al
momento de efectuar la reinspeccin, incurriendo en este sentido, en vicio de falso
supuesto de hecho, toda vez que el fundamento de la propuesta de sancin no resulta por
el incumplimiento de las infracciones cometidas por la empresa verificadas en la
reinspeccin realizada, toda vez que se desprende que si bien el cumplimiento de las
recomendaciones no ocurrieron durante el lapso perentorio fijado por el ente administrativo
en la Inspeccin efectuada en fecha 27/02/2008, sin embargo, se visualiza su cumplimiento
de manera prcticamente inmediata, y que los mismos, se constata ocurrieron con
anterioridad a la reinspeccin efectuada en fecha 29 de abril de 2009, cumplindose de
esta manera el propsito establecido en el artculo 133 de la (sic) Ley Orgnica de
Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en tal sentido, los hechos en los
cuales se fundamenta la administracin (sic) para proponer la sancin, ocurrieron de una
forma distinta a la apreciacin que se patentiza de los medios probatorios valorados
anteriormente, y es por ello, considera este Tribunal, que la Administracin incurri en el
vicio de falso supuesto de hecho. As se establece.
En consecuencia, por todos los motivos anteriormente expuestos, el presente recurso de
nulidad debe ser declarado con lugar. As se establece.
DE LA COMPETENCIA
Con el propsito de examinar la competencia de esta Sala de Casacin Social para
decidir el asunto sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal,

en sentencia N 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dej sentado que
corresponde a los rganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento
de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto
Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales, pues lo relevante para determinar cul es
el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del rgano del cual
emana sino la naturaleza jurdica de la relacin. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la
Disposicin Transitoria Sptima de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo, y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, sostenido en fallo N 955 de fecha
23 de septiembre de 2010, con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer
de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectoras del Trabajo.
As las cosas, conteste con la citada Disposicin Transitoria Sptima de la Ley
Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del
Trabajo son competentes transitoriamente, mientras se crea la jurisdiccin especial del Sistema
de Seguridad Social para decidir, en primera instancia, los recursos contenciosos administrativos
previstos en dicha Ley; y de sus decisiones se oir recurso de apelacin ante esta Sala de
Casacin Social. Por lo tanto, esta Sala tiene competencia funcional para conocer en alzada, de
las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores del Trabajo en dicha materia.
En virtud de ello, esta Sala asume la competencia para resolver la consulta sometida a
su consideracin por el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripcin Judicial del
Estado Aragua, en el marco del procedimiento iniciado por la sociedad mercantil General Mills de
Venezuela, C.A., mediante recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra un acto
administrativo emitido por la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua del Instituto
Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales. As se declara.
MOTIVACIN PARA DECIDIR
El presente expediente es remitido a esta Sala por consulta obligatoria, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 72 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgnica
de la Procuradura General de la Repblica.
Al respecto, se observa que dicho dispositivo legal establece que [t]oda sentencia
definitiva contraria a la pretensin, excepcin o defensa de la Repblica, debe ser consultada al
Tribunal Superior competente; de esta manera, a travs de la figura de la consulta se garantiza el
agotamiento de la doble instancia, cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la
Repblica, pues ste necesariamente deber ser revisado por el tribunal con competencia
funcional para ello, con independencia del ejercicio del recurso de apelacin.
Ahora bien, en decisin N 2.157 del 16 de noviembre de 2007 (caso: Nestl
Venezuela, S.A.), la Sala Constitucional de este alto Tribunal seal que la consulta obligatoria
prevista en la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica persigue resguardar los
intereses patrimoniales de la Repblica y de todos aquellos organismos y entes pblicos sobre los
que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines
fundamentales resulte afectado; e igualmente sostuvo que tal privilegio slo resulta aplicable
cuando el fallo sea contrario a la pretensin, excepcin o defensa de la Repblica; en este
supuesto, transcurridos los lapsos de apelacin sin que las partes hayan apelado de la decisin
contraria a los intereses de la Repblica, debe el juez competente remitirla en consulta ante el
tribunal superior competente, para que ste proceda a revisar si la misma est ajustada a Derecho
o no.
En el caso sub iudice, el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripcin
Judicial del Estado Aragua declar con lugar el recurso contencioso administrativo de

nulidad interpuesto por la sociedad mercantil General Mills de Venezuela, C.A. contra la
providencia administrativa la N PA-US-ARA-0022-2012, de fecha 24 de mayo de 2012, emanada
de la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de
Prevencin, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); por tanto, resulta aplicable la prerrogativa
procesal prevista en el mencionado artculo 72 de laLey Orgnica de la Procuradura General de
la Repblica, en atencin a lo dispuesto en el artculo 98 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley Orgnica de la Administracin Pblica, el cual establece:[l]os institutos pblicos gozarn
de los privilegios y prerrogativas que la Ley acuerde a la Repblica, los estados, los distritos
metropolitanos o los municipios, al verse perdidoso dicho Instituto ante la nulidad del acto
impugnado decretada en la sentencia de primera instancia. As se declara.
En consecuencia, esta Sala pasa a revisar la sentencia definitiva objeto de la presente
consulta, sobre aquellos aspectos que resulten desfavorables a los intereses de la Repblica, bajo
las siguientes consideraciones:
El fundamento de la actuacin administrativa que se impugna, en resumen, consisti
en que la empresa recurrente, en criterio de la Administracin, incurri en las
infracciones previstas en los artculos 118 numeral 2 y 119 numerales 6 y 19 de la Ley Orgnica
de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, materializadas al no haberse realizado
evaluaciones ergonmicas de los puestos de trabajo requeridos, reparaciones de las tuberas que
conducen fluidos calientes e implementacin del programa de orden y limpieza, de manera
oportuna, esto es, dentro del plazo perentorio fijado por la Administracin, y por cuanto no se
efectuaron las correcciones reportadas al programa de orden y limpieza e incumplimiento del
ordenamiento de elaboracin del programa de seguridad y salud en el trabajo.
El Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripcin Judicial del Estado
Aragua, en la sentencia objeto de esta consulta, estableci que la Administracin incurri en un
falso supuesto de hecho, con base en que la propuesta de sancin se fundament en hechos
inexistentes, considerados como incumplimientos de los ordenamientos efectuados en las
inspecciones generales, verificados -supuestamente- en la reinspeccin, pues, segn se refleja
del propio acto administrativo, la empresa dio cumplimiento a las recomendaciones referidas a la
reparacin de las tuberas que conducen fluidos calientes en las reas de mezclado y de
lavandera, con anterioridad a la reinspeccin, sin embargo no lo hizo dentro del lapso perentorio
fijado.
Ahora bien, previo al examen de los argumentos expresados, es menester sealar que
el falso supuesto de hecho, ha sido entendido por la doctrina jurisprudencial de este alto Tribunal
como un vicio que tiene lugar cuando la Administracin se fundamenta en hechos inexistentes, o
que ocurrieron de manera distinta a la apreciacin efectuada por el rgano administrativo.
As las cosas, esta Sala a los fines de verificar lo establecido por el juez a quo,
observa que, en el caso de autos, el rgano administrativo segn inspecciones generales de
fechas 27 de febrero de 2008 y 3 de abril de 2008, orden a la empresa General Mills de
Venezuela, C.A., realizar correcciones necesarias en las tuberas que conducen vapor en el rea
de mezclado, por encontrarse sin aislante trmico, y efectuar correcciones necesarias en el rea
de lavandera respecto a los tableros elctricos, fugas de vapor y ventiladores.
Sobre el particular, en el informe de propuesta de sancin de fecha 1 de octubre de
2010, elaborado en atencin a la orden de trabajo de fecha 29 de abril de 2009, el Inspector de
Seguridad y Salud en el Trabajo I, ciudadano Andrs Vivas, dej constancia de la persistencia en
los incumplimientos por parte de la empresa en cuanto a la colocacin del material aislante
trmico de las tuberas por donde fluye producto caliente de la mezcladora N 3, ubicada en el
rea de mezclado y en relacin con las tuberas que presentan fugas de vapor, ubicadas en el

rea de lavandera, razn por la cual propuso la sancin contemplada en el artculo 119, numeral
19 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por infraccin de
lo establecido en los artculos 59, numeral 2 eiusdem y 12 numeral 2 de su Reglamento.
Posteriormente, en el acto administrativo impugnado se estableci lo que de seguida
se reproduce:
PROGRAMA DE MANTENIMIENTO Y PROTECCIN TRMICA: En relacin al plan de
mantenimiento referido a la reparacin de las tuberas que inducen fluidos sometidos a
temperaturas en reas de mezclado y reas de lavandera es importante destacar que se
desprende de los medios de prueba aportados por la accionada lo siguiente:
La empresa accionada aport pruebas marcadas anexo B en el cual se (sic) constan
documentos que prueban que la empresa ha subsanado de forma peridica las fugas de
vapor, consignando las facturas de suministracin (sic) e instalacin de las protecciones
trmicas 2008, 2009 y 2010.
Es importante destacar que la inspeccin general se realiz en fecha 27/02/2008 y la
reinspeccin se realiz en fecha 29 de abril de 2009, motivo por el cual se considera que la
respuesta de la empresa de realizar las reparaciones de las tuberas que conducen fluidos
calientes, colocando las protecciones trmicas necesarias no fue oportuna, ya que el
ordenamiento en inspeccin general indicaba un plazo perentorio de ocho (08) das para la
realizacin de las subsanaciones de las condiciones constatadas y la empresa aporta la
primera subsanacin segn factura 1008 de fecha 26 de mayo de 2008 (extempornea)
por lo antes expuesto se estiman los alegatos presentados y los medios probatorios
marcado B, y las pruebas de informes relacionadas con el programa de mantenimiento y
proteccin trmica de las tuberas que conducen fluidos calientes.
Con base en tales premisas, la Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores
Aragua, concluy que la sociedad mercantil General Mills de Venezuela, C.A., incurri en los
supuestos de hecho consagrados en los artculos 6, 56 numeral 7, 59 numerales 2 y 7, y 61 de la
Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en consecuencia le
impuso una multa estimada en la cantidad de tres millones ciento veintisis mil sesenta bolvares
(Bs. 3.126.060,00).
Al respecto, llama la atencin de esta Sala que la Administracin fue categrica en
sealar que a travs de las pruebas evacuadas durante el procedimiento sancionatorio, la
empresa pudo demostrar que subsan las condiciones inseguras que fueron constatadas en las
inspecciones generales; pero del recuento anterior, se puede colegir que el informe de propuesta
de sancin, el cual dio origen a la providencia administrativa que se impugna, evidentemente
parti de un falso supuesto de hecho, al proponer la misma sobre la base de lo constatado por el
Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo I, esto es, por persistencia de la empresa en los
incumplimientos reseados, habiendo ocurrido los hechos en forma distinta a la apreciacin que
de los mismos hizo la propia Direccin Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua.
Por tanto, el objeto del informe de propuesta de sancin no ha debido radicar en una
supuesta persistencia en los incumplimientos que fueron constatados en las inspecciones
generales, al haberse verificado su cumplimiento, as hubiese sido fuera del lapso perentorio fijado
por el rgano administrativo.
En consecuencia, con base en las anteriores premisas, advierte la Sala que verificado
como fue en primera instancia que el rgano administrativo incurri en un falso supuesto de
hecho, es por lo que se concluye que la sentencia que se revisa se encuentra ajustada a Derecho

en lo que atae a la declaratoria de nulidad del acto recurrido, razn por la cual debe confirmarse
la decisin sometida a consulta. As se establece.
DECISIN
Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de
Casacin Social, administrando justicia en nombre de la Repblica Bolivariana de Venezuela por
autoridad de la ley, CONFIRMA la decisin dictada en fecha 3 de junio de 2013, por el Juzgado
Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripcin Judicial del Estado Aragua, mediante la cual
declar con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la empresa
General Mills de Venezuela, C.A.
Publquese, regstrese y remtase el expediente al Juzgado Superior antes
mencionado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casacin Social del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los doce (12) das del mes de
agosto de dos mil catorce. Aos: 204 de la Independencia y 155 de la Federacin.
El Presidente de la Sala y Ponente,
LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIRREZ
La Vicepresidenta,
CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA
Magistrada,
SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS

Magistrado
OCTAVIO JOS SISCO RICCIARDI
Magistrada,
CARMEN ESTHER GMEZ CABRERA

El Secretario,
MARCOS ENRIQUE PAREDES
Cons. N AA60-S-2013-001665
Nota: publicada en su fecha a
El Secretario,