Bases para una Estrategia

Iberoamericana de
Interoperabilidad

Documento para la consideracin de la

XII Conferencia Iberoamericana de Ministros
de Administracin Pblica y Reforma del Estado
Buenos Aires, Argentina, 1-2 de julio de 2010

Preparado por J. Ignacio Criado, Mila Gasc y Carlos E. Jimnez, por encargo del CLAD

NDICE
NDICE.....................................................................................................................................................................2
INTRODUCCIN......................................................................................................................................................4
Conceptos clave..................................................................................................................................................5
Los beneficios de la interoperabilidad................................................................................................................6
Sobre este documento.......................................................................................................................................7
Metodologa.......................................................................................................................................................8
PRINCIPIOS INSPIRADORES DE LAS BASES ...........................................................................................................10
REAS CLAVE DE INTEROPERABILIDAD.................................................................................................................13
Interoperabilidad Tcnica.................................................................................................................................13
Uso de software libre y software de fuentes abiertas..................................................................................14
Utilizacin de estndares abiertos................................................................................................................14
Alineamiento con Internet............................................................................................................................15
Arquitecturas en consonancia con las soluciones adoptadas para la interoperabilidad y los servicios en
Gobierno electrnico....................................................................................................................................16
Seguridad......................................................................................................................................................18
Interconexin................................................................................................................................................19
Organizacin e intercambio de informacin.................................................................................................20
Medios de acceso.........................................................................................................................................21
Integracin....................................................................................................................................................22
Interoperabilidad Semntica............................................................................................................................23
Interoperabilidad tcnico-semntica............................................................................................................24
Interoperabilidad idiomtico-semntica.......................................................................................................27
Interoperabilidad Organizativa.........................................................................................................................28
Procesos........................................................................................................................................................28

Estructuras administrativas..........................................................................................................................29
Liderazgo y personas....................................................................................................................................30
Normativa ....................................................................................................................................................31
GOBERNANZA DE LA INTEROPERABILIDAD...........................................................................................................33
Estrategias y objetivos .....................................................................................................................................33
Factores legales, econmicos y gerenciales......................................................................................................34
reas y sectores de inters...............................................................................................................................35
Estructuras institucionales................................................................................................................................37
Espacio de dilogo comn y mecanismos de colaboracin..............................................................................38
IMPLANTACIN DE LAS INICIATIVAS DE INTEROPERABILIDAD DEFINIDAS EN EL CONTEXTO DE LAS BASES........41
La planificacin de la implantacin...................................................................................................................42
Una herramienta de seguimiento: El modelo de madurez...............................................................................45
EVALUACIN DE LAS INICIATIVAS DE INTEROPERABILIDAD DEFINIDAS EN EL CONTEXTO DE LAS BASES............47
La evaluacin de la eficacia...............................................................................................................................47
La evaluacin de la eficiencia............................................................................................................................51
La evaluacin de la pertinencia........................................................................................................................53
La evaluacin de la equidad..............................................................................................................................53
La evaluacin de la sostenibilidad....................................................................................................................54

INTRODUCCIN
La adopcin de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (CIGE), aprobada por la IX
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado,
signific un hito en la construccin de una perspectiva regional para el desarrollo del Gobierno
electrnico, definido como el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones
(TIC) en el Gobierno y las Administraciones Pblicas con el fin de mejorar los servicios
pblicos, los procesos democrticos y reforzar la gobernanza de las polticas pblicas. La
interoperabilidad se hace, as, crucial en los sectores pblicos nacionales pero, tambin, con
respecto a las relaciones entre diferentes pases. Esa necesidad de interoperabilidad queda,
efectivamente, reflejada en la CIGE: El Gobierno electrnico constituye la oportunidad de dar respuesta
plena al reto de conseguir una gestin pblica ms eficiente y de establecer pautas de colaboracin entre
Administraciones Pblicas. Por ello los Estados debern tomar en consideracin la necesaria interoperabilidad
de las comunicaciones y servicios que hacen posible el Gobierno Electrnico. A esos efectos dispondrn las
medidas necesarias, para que todas las Administraciones Pblicas, cualquiera que sea su nivel y con
independencia del respeto a su autonoma, establezcan sistemas que sean interoperables (Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrnico, 2007, prrafo 24).
La interoperabilidad, entendida al menos como la capacidad mediante la cual sistemas
heterogneos, no slo tecnolgicos, pueden intercambiar informacin y procesos tcnicos o
datos, no es algo completamente nuevo dentro del sector pblico. Recientemente, se ha
amplificado su importancia ante la necesidad de llevar a buen trmino proyectos de Gobierno
electrnico cada vez ms complejos, muchos de los cuales requieren la colaboracin, en mayor
o menor medida, de dos o ms rganos administrativos.
A pesar de lo mucho que se ha escrito y compartido sobre el progreso y los avances en
Gobierno electrnico, donde todava no hay tanto conocimiento ni abundan los buenos
ejemplos es en aquellos servicios con mayor valor agregado, donde los organismos se han
relacionado entre s para absorber ellos mismos el costo de su complejidad ocultndola a la
sociedad. Lejos de ser suficiente con un conjunto de estndares tecnolgicos, la
implementacin de este tipo de servicios requiere levantar muchas barreras y resolver
complejos problemas tecnolgicos, semnticos, organizativos, jurdico-normativos o culturales,
entre otros.
En Iberoamrica se viene enunciando este hecho y se est avanzando en Gobierno electrnico
por diversos caminos, no siempre convergentes, sin encontrar todava un lugar que concentre y
coordine estos esfuerzos. De este modo, muchos pases de la regin han desarrollado marcos
de interoperabilidad, existen libros blancos producidos por expertos regionales, la industria
de tecnologa ayuda a varios Gobiernos a progresar, hay algunos incipientes proyectos
internacionales para abordar esta temtica y la academia comienza a producir algunos trabajos
sobre el tema. Sin embargo, estos esfuerzos, que pueden ser notables individualmente, se
presentan como inconexos, ignorando paradjicamente algunos de los principios bsicos de la
interoperabilidad.

En este contexto, el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) se

ha posicionado como un actor relevante buscando mecanismos que ordenen la produccin de
conocimiento en materia de interoperabilidad y que constituyan una gua en la que los pases
iberoamericanos puedan apoyarse a la hora de tomar decisiones relacionadas con la
colaboracin entre Estados en este mbito. Fruto de este esfuerzo son Bases para una
Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad que se presentan en las siguientes pginas.

Conceptos clave
Se entiende por interoperabilidad la habilidad de organizaciones y sistemas dispares y
diversos para interactuar con objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener
beneficios mutuos. La interaccin implica que las organizaciones involucradas compartan
informacin y conocimiento a travs de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de
datos entre sus respectivos sistemas de tecnologa de la informacin y las comunicaciones.
As pues, la interoperabilidad no es slo una cuestin tecnolgica. Parte, por un lado, de
principios que tratan de la diversidad de componentes con la utilizacin de diversos productos
de mltiples proveedores en diferentes organizaciones pero, adems, tiene como objetivo la
definicin de polticas, normas y estndares para la consecucin de la cooperacin entre los
sistemas de diferentes organizaciones pblicas.
La interoperabilidad tiene varias dimensiones. Generalmente, se suele hacer referencia a:
-

La interoperabilidad tcnica: Se refiere a aquellas cuestiones tcnicas que garantizan que

los componentes tecnolgicos de los sistemas de informacin de las entidades
participantes estn preparados para colaborar todos juntos. Permite, por tanto,
proporcionar mecanismos comunes de transferencia de los datos y de invocacin de
funciones, transparentes al sustrato de redes y sistemas informticos existentes. Entre otras
cuestiones, se refiere a interfaces, servicios de interconexin, integracin de datos,
middleware, presentacin e intercambio de datos, accesibilidad o servicios de seguridad.

La interoperabilidad semntica: Se ocupa del significado en el uso de los datos y la

informacin y, en concreto, garantiza que el significado preciso de la informacin
intercambiada pueda ser entendido por cualquier aplicacin. Para ello, habilita a los
sistemas para combinar la informacin proveniente de otras fuentes y procesarla de una
manera integrada y con el sentido adecuado. Algunas de las herramientas con las que
cuenta son los sistemas de clasificacin, los tesauros, los metadatos o las ontologas.

La interoperabilidad organizativa: Aborda la definicin de los objetivos de los procesos

y servicios de las organizaciones implicadas en la prestacin de servicios telemticos o de
iniciativas de cooperacin e integracin de back offices. Especficamente, hace referencia a
la colaboracin de organizaciones que desean intercambiar informacin manteniendo
diferentes estructuras internas de Gobierno y procesos de negocio variados. La
interoperabilidad organizativa asegura la coordinacin y el alineamiento de los
procedimientos administrativos que intervienen en la provisin de los servicios de
Gobierno electrnico. En la prctica, ello implica definir de manera colaborativa el por qu

y el cundo de los intercambios de informacin, las normas y reglas que garantizarn la

seguridad en dichos intercambios o los planes que guiarn la implantacin de las iniciativas.
El contexto que dota de sentido a estas tres dimensiones es la gobernanza de la
interoperabilidad, trmino que se refiere a los acuerdos entre Gobiernos y actores que
participan en los procesos de interoperabilidad y a la forma de alcanzarlos as como a los
espacios de dilogo donde se definen dichos acuerdos. Consecuentemente, se ocupa de las
condiciones polticas, legales, y estructurales que son relevantes para el desarrollo y utilizacin
de aplicaciones interoperables con el objetivo de identificar y eliminar las potenciales barreras
que impiden la integracin de los back offices y/o la agregacin de los servicios pblicos.
Ms all del mbito funcional, tambin pueden establecerse diferentes niveles de
interoperabilidad, cuya distincin est en funcin de los tipos de actores pblicos implicados
en las iniciativas de colaboracin. En concreto, pueden identificarse cuatro niveles de
interoperabilidad:
-

Interoperabilidad intra-administrativa: Se refiere a la que tiene lugar dentro de una

misma unidad administrativa o gubernamental pero entre diferentes departamentos o
agencias pertenecientes al mismo.

Interoperabilidad horizontal: Es la que se desarrolla entre diferentes Administraciones

dentro de un mismo nivel de Gobierno (Administracin local-Administracin local,
Administracin regional-Administracin regional,).

Interoperabilidad vertical: Acontece cuando intervienen diferentes niveles de Gobierno

dentro de un mismo pas (Administracin central-Administracin regional-Administracin
local).

Interoperabilidad regional o transfronteriza: Se trata de la que se produce cuando

participan agencias o Administraciones de diferentes pases, independientemente del nivel
de Gobierno involucrado (aunque lo habitual es que tenga lugar entre Administraciones
centrales o nacionales).

Los beneficios de la interoperabilidad

Algunos de los beneficios ampliamente aceptados de las iniciativas de interoperabilidad
incluyen:
-

La posibilidad de cooperar entre niveles de Gobierno y agencias de la Administracin sin

distincin del nivel de desarrollo tecnolgico; es decir, combinando diferentes tipos de
tecnologas en los back offices de los organismos implicados.

La simplificacin de la actividad administrativa y de los procesos de negocio/Gobierno, lo

que tiene consecuencia una mayor eficiencia en el quehacer de las Administraciones
Pblicas.

La posibilidad de utilizar ms fcilmente estndares abiertos y aplicaciones tecnolgicas, lo

que puede llevar a una reduccin del coste en tecnologa.

La reutilizacin de datos y funcionalidades que puede redundar en una disminucin de los

costes de desarrollo de sistemas de informacin.

La mejora de la toma de decisiones como consecuencia de la obtencin de datos agregados

y de informacin de mayor calidad.

La promocin de la cooperacin internacional en mbitos en los que se requieren nuevas

herramientas.

La mayor sencillez en la realizacin de trmites por el ciudadano o usuario de los servicios

pblicos (por ejemplo, ahorro de tiempo o de dinero).

La mayor capacidad de promover la transparencia y la rendicin de cuentas ante los

stakeholders.

La consecucin de una visin integral e integrada de los servicios pblicos tanto por parte
de las Administraciones Pblicas como de los beneficiarios y otros actores implicados,
independientemente del nmero de organismos o procesos que intervengan en su
confeccin final.

Sobre este documento

Si bien hay cierta experiencia acumulada en relacin a proyectos de interoperabilidad intraadministrativa, horizontal o, incluso, vertical, no ocurre lo mismo en el mbito de la
interoperabilidad entre Administraciones de diferentes pases. En este campo, el paradigma de
colaboracin lo constituye la Unin Europea que ya en el ao 2004 publicaba su Marco
Europeo de Interoperabilidad, documento revisado en el ao 2010 en el que se present su
segunda versin.
En Iberoamrica, no hay prcticamente precedentes de iniciativas de interoperabilidad entre
pases, siendo los ms consolidados el Acuerdo Complementario al Acuerdo de Cooperacin
Tcnica entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa
del Brasil para la Implementacin del Proyecto Interoperabilidad de Gobierno Electrnico,
suscrito por ambos Estados en febrero de 2008, y el Convenio de Colaboracin para la
Prestacin de Servicios de Validacin de los Certificados Electrnicos de Espaa y Portugal,
cuya firma tuvo lugar en septiembre de 2009.
La ausencia de proyectos de estas caractersticas en la regin y, por tanto, la consecuente
necesidad de contar con una gua que paute el actuar de los pases en este campo es lo que
justifica la creacin de una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad.
Las presentes Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad, adenda a la Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrnico, es, as, un documento que define unos fundamentos

bsicos, aceptados colectivamente, para facilitar que los Gobiernos y Administraciones

Pblicas de la regin, sea cual sea su nivel y tipo de relacin, puedan colaborar, si as lo desean,
en el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones para mejorar su
desempeo, ofrecer nuevos servicios pblicos o reforzar los procesos de gobernanza de las
polticas pblicas que implican a dos o ms Estados.
En concreto, las Bases persiguen:
1) Articular herramientas para el intercambio de experiencias de Gobierno electrnico y,
especficamente, de interoperabilidad que tengan un potencial efecto demostracin y
generen paradigmas y flujos de ideas comunes en este mbito.
2) Dotar de soluciones compartidas y reutilizables a las Administraciones Pblicas
iberoamericanas para que puedan hacer frente a los nuevos retos que impone la
cooperacin inter-administrativa y, en particular, la interoperabilidad regional o
transfronteriza.
3) Orientar, a travs de la proposicin de pautas, medidas, acciones y criterios, el diseo,
implantacin y evaluacin de las iniciativas de interoperabilidad que puedan tener lugar
entre los pases de la regin.
4) Ayudar a sentar las bases en la construccin de un espacio iberoamericano que promueva e
incentive iniciativas de interoperabilidad regional.
5) Servir de gua en la elaboracin de marcos nacionales de interoperabilidad que, adems de
hacer nfasis en cuestiones de interoperabilidad intra-administrativa, horizontal y vertical,
recojan, tambin, el espritu de colaboracin transfronteriza.
Dadas estas finalidades, las presentes Bases deben entenderse como un proceso dinmico y
abierto a la adaptacin, consecuencia de un aprendizaje derivado de las buenas (y malas)
prcticas y en un entorno orientado a la innovacin y la mejora continua. En este sentido, y
con el objetivo de proponer soluciones interoperables que puedan aplicarse a proyectos de
alcance variable, las Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad han sido
elaboradas considerando la existencia de realidades socio-econmicas divergentes, desarrollos
tecnolgicos diversos y voluntades polticas de colaboracin variables. En definitiva, el
presente documento se ha confeccionado como una gua de actuacin para los pases
involucrados de forma que la observacin y seguimiento de sus directrices generales permita
avanzar en la compatibilizacin/integracin de sus sistemas tecnolgicos, semnticos y
organizativos.

Metodologa
La metodologa de desarrollo de las Bases para una Estrategia Iberoamericana de
Interoperabilidad contempla las siguientes fases:

1) Anlisis documental: Se trata de una tcnica consistente en el anlisis de la realidad social

a travs de la observacin y estudio de documentos de diversa ndole, tales como libros

blancos, noticias, marcos de interoperabilidad de otros mbitos geogrficos, contribuciones
a congresos, artculos o materiales de cursos.
2) Consultas a los pases que apoyaran las Bases para una Estrategia Iberoamericana de

Interoperabilidad como anexo a la CIGE: La definicin de estas Bases para una Estrategia
Iberoamericana de Interoperabilidad ha requerido la adopcin de un modelo de anlisis
pluralista que permite reconocer la importancia de las circunstancias, valores y opiniones
de la pluralidad de actores implicados en el proyecto. En este sentido, ha interesado
obtener informacin que pusiera de manifiesto la diversidad de intereses presentes y la
pluralidad de perspectivas que estos intereses implican. Por ello, ha sido fundamental
completar el anlisis de contenido con la realizacin de consultas a los responsables de
Gobierno electrnico y/o interoperabilidad de los Gobiernos y Administraciones Pblicas
de Iberoamrica. Dichas consultas se han realizado a travs de la aplicacin de un
cuestionario dividido en los siguientes apartados: 1) Ideas y conceptos generales sobre
interoperabilidad, 2) aspectos estratgicos sobre interoperabilidad, 3) gobernanza de la
interoperabilidad, 4) proyectos sectoriales de interoperabilidad, 5) interoperabilidad entre
pases, 6) seguridad, 7) privacidad, normativa e identidad digital, 8) infraestructuras,
estndares y software de fuentes abiertas y 9) perspectivas y enfoque de futuro.
3) Entrevistas en profundidad a expertos internacionales en materia de interoperabilidad:

Esta tcnica ha permitido obtener informacin detallada del objeto de anlisis desde el
punto de vista de aquellos implicados en proyectos o marcos de interoperabilidad en la
regin o en otros lugares del mundo as como de acadmicos o estudiosos de dichos
proyectos. De las diferentes clases de entrevista en profundidad, se ha optado por la
entrevista abierta semi-dirigida, lo que ha permitido una ms fcil adaptacin a las personas
y circunstancias concretas. As, para cada uno de los cuatro casos se ha preparado una lista
de cuestiones a tratar con el entrevistado que ha contenido una parte comn y una parte
especfica en funcin de su mbito de especialidad.
El documento resultante, que se expone en las siguientes pginas, se estructura en los
siguientes apartados: 1) Principios inspiradores de las Bases para una Estrategia
Iberoamericana de Interoperabilidad, 2) reas clave de interoperabilidad (tcnica, semntica,
organizativa), 3) gobernanza de la interoperabilidad, 4) implantacin de las iniciativas de
interoperabilidad definidas en el contexto de estas Bases y 5) evaluacin de las iniciativas de
interoperabilidad definidas en el contexto de estas Bases.

PRINCIPIOS INSPIRADORES DE LAS BASES

La interoperabilidad en los Estados iberoamericanos se ha de fundamentar en una serie de
principios inspiradores definidos por la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico
(CIGE). Su planteamiento dentro de este documento requiere que algunos de ellos se definan
subrayando el potencial de futuro de la cooperacin entre los Estados de Iberoamrica en
materia de Gobierno electrnico, as como el carcter intergubernamental en el que se
sustentan los procesos de interoperabilidad entre pases. As lo manifiesta la CIGE: Los
Estados iberoamericanos deberan fomentar en la mayor medida posible acuerdos entre s para que la
interoperabilidad de los servicios y sistemas no se reduzca al mbito de cada Estado, sino que desde el principio
comprenda a todos los Estados de modo que el acceso al Gobierno electrnico se haga de manera ms o menos
conjunta como Regin, potenciando as las sinergias que se seguirn de un acceso lo ms amplio posible,
simultneo y sostenido de todos los pases iberoamericanos a la sociedad de la informacin y el conocimiento y
con especial precaucin acerca de la obsolescencia de las diversas ofertas tecnolgicas. En especial se tratar de
lograr un estndar comn de interoperabilidad entre todos los pases iberoamericanos (Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrnico, 2007, prrafo 25).
El desarrollo de la interoperabilidad requiere el respeto de las particularidades de cada pas, en
trminos polticos, sociales, culturales, legales y en los ritmos de implantacin de las
actuaciones de colaboracin. Los Estados iberoamericanos actuarn concertadamente en
materia de Gobierno electrnico para lograr la interoperabilidad desde el reconocimiento
mutuo y el respeto de la soberana nacional, considerando todas las singularidades polticas,
lingsticas, legales, sociales, econmicas y de otro tipo que puedan existir, con el objeto de
mejorar las oportunidades de acuerdos con alcance regional.
La interoperabilidad en el Gobierno electrnico entre los pases de Iberoamrica se inspira en
los principios siguientes:
1) El principio de igualdad aplicado a la interoperabilidad implica que el uso de medios

digitales no debe generar restricciones o limitaciones para los ciudadanos que decidan
relacionarse con las Administraciones Pblicas por otros medios. Lo anterior es
especialmente importante en espacios transfronterizos, en la medida que existen diferentes
ritmos de acceso, as como niveles de utilizacin de los servicios de Gobierno electrnico,
de manera que las iniciativas de interoperabilidad deben incentivar la utilizacin de canales
digitales, pero sin olvidar la existencia de medios de contacto tradicionales con la
ciudadana.
2) El principio de accesibilidad se refiere al respeto a las necesidades especiales de las

personas con discapacidades, as como a la facilidad de uso de los servicios pblicos

gubernamentales en los que participen diferentes agentes. Ello garantizar que los servicios
pblicos interoperables puedan ser comprendidos y utilizados con las mismas
oportunidades y garantas para todos, independientemente de la ubicacin geogrfica, los
recursos econmicos disponibles, el idioma de comunicacin elegido as como los actores
intervinientes en los procesos administrativos. Adems, con ello, se debe promover la
inclusin digital de la ciudadana en todos los planos, incluyendo la posibilidad de los

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sistemas para permitir a un tercero actuar en nombre de otra persona que no tiene
capacidad de hacerlo, temporal o permanentemente, de cara a hacer uso de los servicios de
Gobierno electrnico de manera directa.
3) El principio de legalidad se concreta en el mantenimiento general de las garantas

jurdicas dentro de los intercambios digitales de la misma manera que suceden en el medio
fsico. La interoperabilidad entre diferentes Administraciones Pblicas no deja de requerir
un estricto cumplimiento de la normativa aplicable en cada caso, de forma que todos los
actores implicados en las interacciones en Internet dispongan de una efectiva proteccin de
sus derechos, siendo asimismo responsables de todas sus acciones dentro de esta
dimensin digital.
4) El principio de privacidad en el mbito de la interoperabilidad supone una atencin

central a las cuestiones de privacidad que derivan de la colaboracin entre diferentes

Administraciones Pblicas y de la relacin con los ciudadanos. Ello supone que se debe
garantizar la observancia de las normas ms exigentes sobre proteccin de datos personales
de entre las existentes entre todos los actores participantes en procesos de colaboracin en
materia de Gobierno electrnico.
5) El principio de responsabilidad adquiere una especial significacin desde la perspectiva

de la interoperabilidad. Considerando la colaboracin de diferentes Administraciones

Pblicas en procesos administrativos o en la prestacin de servicios pblicos por medios
digitales, cada una de ellas deber responsabilizarse de sus propias actuaciones, facilitando
que se rindan cuentas ante los ciudadanos por los actos realizados en esta dimensin
telemtica de la misma manera que de los llevados a cabo por medios tradicionales.
Adems, se deber asegurar el reparto equitativo de responsabilidades en los proyectos
multilaterales de cara a facilitar los acuerdos con alcance regional.
6) El principio de adecuacin tecnolgica en el mbito de la interoperabilidad requiere

una correcta acomodacin de dos dimensiones. Por un lado, los Estados participantes en
procesos de colaboracin en Gobierno electrnico pueden usar las tecnologas que estimen
ms adecuadas para satisfacer sus propias necesidades y las de los ciudadanos. Por otro
lado, la interoperabilidad requiere la promocin de estndares abiertos y del software libre,
de cara a garantizar la seguridad y la sostenibilidad del Gobierno electrnico en el futuro.
Con ello se debe evitar cualquier limitacin en el derecho de los ciudadanos a elegir las
tecnologas que desee para relacionarse con las Administraciones Pblicas. De hecho, se
debe prever el desarrollo de diferentes dispositivos digitales y electrnicos de acceso, como
el computador, la televisin digital terrestre, los telfonos celulares, as como otros que
puedan aparecer, de manera que el acceso quede garantizado independientemente de los
desarrollos tecnolgicos futuros realizados por cada pas.
7) El principio de proporcionalidad implica requerimientos de seguridad adecuados a la

naturaleza de la relacin que se establezca con el sector pblico dentro de entornos de

colaboracin entre diferentes Administraciones Pblicas. En el mbito de la
interoperabilidad ello supondr que los Estados iberoamericanos que colaboren en
proyectos de Gobierno electrnico tendrn que equilibrar la seguridad de sus respectivos
datos y aplicaciones, sin que ello suponga un obstculo a la voluntad de colaboracin con

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otros actores administrativos, as como a la garanta de acceso a los datos pblicos por
parte de la ciudadana. Por consiguiente, la seguridad de las comunicaciones se convierte en
un factor bsico del mantenimiento de la confianza entre los diferentes actores
participantes en interacciones que configuran la interoperabilidad, especialmente, dentro de
contextos transfronterizos.
8) El principio de conservacin supone la garanta de que los datos, informacin y

comunicaciones por medios telemticos conservan las mismas condiciones de

mantenimiento que por medios tradicionales. En los procesos interoperables de Gobierno
electrnico, todos los agentes intervinientes se responsabilizarn de que la conservacin se
lleva a efecto de la mejor manera posible, teniendo en cuenta sus particularidades, as como
entendiendo los diferentes requerimientos nacionales en esta materia.
9) El principio de reutilizacin supone que los Estados iberoamericanos se comprometan a

generar repositorios compartidos que permitan la reutilizacin de componentes que

colaboren en la interoperabilidad entre las Administraciones Pblicas y el desarrollo de
acuerdos regionales de colaboracin. Adems, se facilitar la cesin de derechos de
propiedad intelectual de aplicaciones para ponerlas a disposicin de diferentes
Administraciones Pblicas iberoamericanas. Todo ello colaborar en el establecimiento de
estndares comunes para el desarrollo del Gobierno electrnico.
10) Finalmente, el principio de eficiencia hace referencia a que las organizaciones que

conforman el sector pblico de los pases deben garantizar la existencia de procesos y

soluciones a los problemas de los ciudadanos de una manera econmicamente lo ms
ptima posible y ofreciendo los resultados esperados. Lo anterior debe consolidarse
mediante la prestacin de servicios interoperables que se fundamenten en la generacin de
economas de escala ligadas a inversiones compartidas, esfuerzos coordinados y soluciones
replicables.

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REAS CLAVE DE INTEROPERABILIDAD

Interoperabilidad Tcnica
A nivel tecnolgico, la interoperabilidad requiere la estandarizacin en la dimensin tcnica,
sintctica y semntica. En la dimensin tcnica, los estndares estn relacionados con
aspectos como middleware, protocolos de seguridad o de red. De este modo, la
interoperabilidad tcnica se asocia a los aspectos y capacidades tcnicas de diferentes sistemas
de informacin para su interconexin, prestacin de servicios e intercambio de informacin
entre ellos. Incluye hardware y software, protocolos o estndares tcnicos y procesos de
negocio en los cuales se sustentan. La dimensin sintctica aborda cmo integrar
aplicaciones heterogneas basadas en el lenguaje de los mensajes intercambiados y la
estructura. Finalmente, la dimensin semntica implica una extensin de los acuerdos
sintcticos sobre los significados de los trminos y definiciones.
En esta seccin se har referencia a algunos aspectos clave de la interoperabilidad tcnica tales
como el aprovechamiento de las capacidades que ofrece la orientacin a servicios web para el
Gobierno electrnico y la interoperabilidad o el uso de estndares abiertos basados en XML.
Debe tenerse en cuenta que se hace necesario el desarrollo posterior y especfico de estos
elementos, tanto a nivel de pas como a nivel de regin, lo que debe realizarse a travs de de la
cooperacin, la colaboracin y la coordinacin entre los Estados.
En concreto, la exposicin se divide en dos partes. En la primera, se recogen aspectos
estratgicos transversales en cuanto a software libre (FLOSS), estndares abiertos,
alineamiento con Internet y arquitecturas en consonancia con las soluciones adoptadas para la
interoperabilidad y los servicios en Gobierno electrnico mientras que, en la segunda, se
abordan elementos tcnicos centrados en la seguridad, interconexin, organizacin e
intercambio de informacin, medios de acceso e integracin
En trminos generales, en relacin a esta primera dimensin de la interoperabilidad, se
recomienda seguir las directrices de las organizaciones internacionales de referencia en la
materia, tales como IEEE, W3C, IETF o ISO, buscando el mximo nivel de homologacin en
cuanto a los componentes y recomendaciones para la interoperabilidad. Ello es
especficamente adecuado en relacin a normas, protocolos y estndares abiertos
As mismo, se recomienda adoptar una perspectiva evolutiva de estudio continuado que
determine la recomendacin, adopcin, estudio o no adopcin de los estndares existentes, en
base a su grado de madurez, caractersticas, servicio, obsolescencia y extensin de los
estndares.

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Uso de software libre y software de fuentes abiertas

Se entiende por FLOSS (Free/Libre/Open Source Software) el software que permite
libremente su ejecucin, conocimiento de su cdigo fuente, su modificacin y mejora, as
como su libre redistribucin de copias a otros usuarios.
Las Administraciones Pblicas gestionan sus recursos con dinero del ciudadano. Ello conlleva
la importancia de la bsqueda de los factores que permitan, con los mnimos recursos
necesarios, conseguir ptimos resultados en beneficio del Gobierno electrnico, las
Administraciones y, por tanto, de la sociedad.
Es internacionalmente aceptado que las libertades asociadas al FLOSS hacen que su uso d
lugar a importantes beneficios para las Administraciones Pblicas en trminos de colaboracin,
eficacia, eficiencia y transparencia, lo que favorece la innovacin y la interoperabilidad tcnica.
Pero, adems, el uso del FLOSS tiene importantes ventajas adicionales porque fomenta, entre
otros aspectos, la independencia del proveedor, la sostenibilidad de las aplicaciones, la
adaptacin a las necesidades concretas de las Administraciones, la flexibilidad en el uso de
software, la transparencia, la competitividad en el mercado del software, el desarrollo local, la
seguridad, la estandarizacin, la cohesin digital de la poblacin o la eficiencia presupuestaria.
Para que dichos beneficios se materialicen, deben desarrollarse polticas directoras armonizadas
que se adapten a las necesidades y circunstancias propias de cada realidad en trminos de
necesidades, madurez, disponibilidad de soluciones o soporte tcnico, por poner algunos
ejemplos. As mismo, debe potenciarse la formacin en este mbito y el uso de guas o estudios
cuantificados de migracin que ya estn disponibles.
Uno de los aspectos de mayor inters por sus implicaciones para la interoperabilidad tcnica es
el uso de repositorios comunes de aplicaciones FLOSS para la reutilizacin y adaptacin a las
plataformas y necesidades de las distintas Administraciones. En este sentido, dados los
numerosos tipos de licencias libres existentes, la modularidad en la construccin y la
posibilidad de reutilizacin parcial de cdigos, es importante adoptar como prerrequisito inicial
desde un principio, la perspectiva de liberacin como condicionante para los desarrollos que
se liciten posteriormente por las Administraciones y tenerlo en cuenta a lo largo de todo el
proceso, dado que si la licencia de una parte reutilizada de la aplicacin es ms restrictiva que el
resto, aqulla condicionar totalmente el resultado en su conjunto. Por ello, en este sentido
sera interesante que, tras estudiar las compatibilidades existentes, se impulsara la adopcin de
una licencia estandarizada compatible a nivel iberoamericano que elimine futuras problemticas
que se podran derivar de las diversas realidades jurdicas aplicables que pueden actuar como
barreras para dinamizar este ventajoso aspecto de la reutilizacin entre Administraciones.

Utilizacin de estndares abiertos

Entroncando con el aspecto anterior y derivado del mismo, los estndares abiertos
reconocidos como maduros juegan un papel fundamental en la promocin de la
interoperabilidad.

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Es un hecho que los estndares abiertos juegan un papel clave a la hora de garantizar y facilitar
la interoperabilidad as como el principio de adecuacin tecnolgica, lo que beneficia a las
Administraciones Pblicas implicadas pero, tambin, a los usuarios finales. Ello es as porque
los estndares abiertos facilitan el intercambio de informacin, promueven un mejor acceso a
los datos, reducen los costes de produccin de software, proporciona independencia sobre
sistemas hardware y sistemas operativos y limitan la formacin de monopolios de proveedores.
En definitiva, la adopcin de estndares abiertos aumenta las posibilidades tcnicas para
interoperar pero, tambin, refuerza el principio de adecuacin tecnolgica, particularmente
relevante en el front office, que no obliga al ciudadano a acceder a los servicios electrnicos a
travs de aplicaciones propietarias cuya adquisicin puede no estar al alcance de todos.
Al igual que el FLOSS, es necesario adoptar los estndares abiertos con prudencia ya que, en
algunas ocasiones, no estn siempre disponibles para todas las aplicaciones y, en otras, pueden
existir por parte de los proveedores hardware algunas limitaciones que, en cualquier caso,
tambin podran presentarse con respecto a los estndares no abiertos. En este sentido, sera
interesante fomentar los grupos de trabajo en cooperacin para establecer una relacin
unificada de estndares abiertos aceptados comnmente por las Administraciones de la regin
en los procesos de interoperabilidad.

Alineamiento con Internet

La evolucin de las TIC ha puesto de manifiesto la relevancia de alinear los sistemas de
informacin de la Administracin Pblica con las principales especificaciones utilizadas en
Internet y con la wide world web. Ello es fundamental dado el peso que puede llegar a tener
esta tecnologa para la cadena de valor de la organizacin.
En este sentido, hay que tener en cuenta que el grado de innovacin y de cambio en el mbito
tecnolgico es frentico. Internet y las tecnologas asociadas, adems, son convergentes a nivel
de dispositivos terminales de interfaz humana (ordenadores, telefona celular, televisin...). Por
todo ello, los cambios requieren de las organizaciones de una flexibilidad y grado de adaptacin
tecnolgico altos. Desde este punto de vista, la adaptabilidad y escalabilidad tecnolgica juegan
un papel clave.
As mismo, deben considerarse en este mbito las aplicaciones de lo que se denomina web 2.0
as como su tendencia a la web semntica, que abren enormes posibilidades para el Gobierno
electrnico a travs de los que se comienza a denominar government cloud. Estas nuevas
opciones basadas en Internet ya se estn comenzando a explotar a nivel de arquitectura y
pueden jugar un papel facilitador en el futuro fundamental en trminos de interoperabilidad.
As pues, se requiere el alineamiento con Internet, tal y como se conoce hoy en da, pero,
tambin, surge la necesidad de seguir su evolucin de cerca para adelantarse al posible impacto
futuro que la misma puede tener en la organizacin. En este sentido, la incorporacin de
protocolos determinados por la red de redes para las comunicaciones y transmisin de la
informacin en la organizacin es clave, tal y como est ocurriendo con el todava no maduro

15

HTML 5 de W3C, el cual lleva asociado como una de sus caractersticas intrnsecas la
interoperabilidad.
La innovacin puede ser un valor agregado pero, principalmente, es necesario incorporar
soluciones con un grado de madurez suficiente. Por todo lo anterior, debe avanzarse hacia un
alineamiento con Internet, teniendo una visin actualizada de la evolucin tecnolgica e
incorporando paulatinamente soluciones suficientemente maduras bajo la prevalencia de la
interoperabilidad, la adaptabilidad o flexibilidad y la escalabilidad y en consonancia con las
recomendaciones por las que avanzan las instituciones tcnicas de referencia.

Arquitecturas en consonancia con las soluciones adoptadas para la

interoperabilidad y los servicios en Gobierno electrnico
Por lo que se refiere a la arquitectura, es preciso tener en cuenta, en primer lugar, la necesidad
de seguir escrupulosamente los principios de la ingeniera de sistemas. La arquitectura juega
un papel fundamental como configuracin de los sistemas y ha de ser acorde con sus partes
integrantes, su relacin y los principios que orientan tanto su diseo como su evolucin. De
acuerdo con el estndar IEEE 1471 ISO/IEC 42010, no deben implantarse en este mbito
soluciones patrn sino que dichas soluciones tienen que analizarse en consonancia con la
situacin actual, la situacin deseada en el futuro as como las necesidades presentes y futuras
de las organizaciones implicadas. Es fundamental, adems, que existan planes de sistemas que
estn alineados con la estrategia de las Administraciones Pblicas involucradas. Dada la
evolucin constante en el mbito tecnolgico, es preciso evitar la rigidez en la configuracin y,
por tanto, buscar la adaptacin, flexibilidad y escalabilidad de las soluciones.
Ya sean arquitecturas basadas en la distribucin de datos en repositorios independientes con
infraestructura central de acceso, basadas en warehouse, basadas en mensajes uno a muchoso basada en mensajes transaccionales uno a uno-, todas las alternativas en arquitecturas tienen
sus ventajas e inconvenientes y es necesario buscar aqullas que tengan ms beneficios en
trminos de interoperabilidad transfronteriza.
En este sentido, muchos de los pases de Iberoamrica utilizan Service Oriented Architectures
- Arquitecturas Orientadas a Servicios (SOA) o Enterprise Architectures (EA)/SOA o estn
en vas de hacerlo. Estas arquitecturas estn enfocadas a dar apoyo a los procesos de negocio
con una infraestructura independiente y tienen en cuenta elementos centrados en la
implantacin de web services junto con sus adecuadas especificaciones (procesos de negocio,
gestin, presentacin, interoperabilidad, lenguaje XML, metadatos, fiabilidad, seguridad,
transacciones, recursos o mensajera). A priori, un soporte bajo SOA se podra ajustar a los
planteamientos realizados, permitiendo la alineacin de la parte tecnolgica con la parte de
negocio.
Dado que el gran potencial de esta arquitectura estriba en que permite que exista una
infraestructura y aplicaciones con un muy dbil nivel de acoplamiento, debe tenerse en cuenta
que su desarrollo debe estar orientado por dos requerimientos fundamentales: El mnimo nivel
de acoplamiento entre sus componentes y la mxima capacidad de interoperabilidad. Ello

16

requiere protocolos comunes. En este sentido, la utilizacin de mensajes a travs de canales

disminuye la complejidad de las aplicaciones finales.
Para la interoperabilidad semntica, objeto del siguiente apartado, SOA debe incorporar
terminologa para sus elementos de datos con un bajo nivel de acoplamiento. Representa un
modelo en el que la funcionalidad es descompuesta en distintos servicios que pueden
intercambiar datos entre ellos y que pueden ser distribuidos en una red y combinados y
reutilizados para dar soporte a los procesos de negocio.
En definitiva, esta arquitectura es un paradigma que utiliza y organiza capacidades distribuidas
que pueden estar bajo control de diferentes situaciones propietarias, como ocurre en el caso de
las iniciativas de interoperabilidad. As mismo, promueve la reutilizacin y el nivel de macro
servicio. Su objetivo es conseguir el mnimo acoplamiento entre los agentes software para
conseguir la interoperabilidad sin forzar la integracin. Los servicios deben ser unidades
independientes de la funcionalidad. De ah, que se realicen recomendaciones para valorar la
utilizacin de los servicios web en la medida de lo posible y las mejores configuraciones de
arquitecturas que requieran stos.
En cuanto al alineamiento con Internet con impacto en trminos de arquitecturas se ha asistido
a la aparicin de diversos modelos que se han ido creando en funcin de las tecnologas y
necesidades y, desde la aparicin de Internet, especialmente en los ltimos aos. La necesidad
de adoptar en el mbito tecnolgico una flexibilidad evolutiva que evite disrupciones que
puedan afectar a la organizacin, actualmente queda patente tanto por las lneas de
investigacin cientfica como por la aparicin de nuevas tendencias tambin en el campo de las
arquitecturas.
Es el caso de la Arquitectura basada en Servicios de Web Semntica, la Arquitectura Orientada
a la Web (WOA), cuyo nivel de abstraccin es el de interface sobre recursos, la Arquitectura
Enfocada a Eventos en combinacin con SOA, el concepto de Computacin Orientado a
Servicios (SOC) o las configuraciones SaaS, PaaS o IaaS, que comienzan a verse como potentes
soluciones futuras en el mbito de la Administracin Pblica.
Ms all de la recomendacin de una arquitectura especfica, es importante disear una
estrategia dirigida a obtener arquitecturas flexibles que permitan el intercambio de informacin
e integren servicios procedentes de distintos orgenes con el objetivo de ofrecer finalmente
servicios completos. Se hace, as, necesario tener en cuenta la modularidad y escalabilidad para
que, incrementalmente, pueda existir una adaptacin a los niveles de desarrollo tecnolgico, la
reutilizacin de las soluciones y servicios actuales y la posibilidad de incorporar otros nuevos,
con vistas a lograr un sistema sostenible y perdurable a la vez que posibilitador de evolucin.
Los servicios web y arquitecturas propuestos por dicha estrategia deberan tener en cuenta,
entre otros aspectos, la gestin de servicios heterogneos, la monitorizacin, la automatizacin
en la combinacin de servicios o el anlisis de soluciones para la posible concurrencia de
interfaces para otros protocolos y estndares (como podra ocurrir con sistemas basados en
REST). Asimismo, debe considerarse el nivel de flexibilidad con la asociacin de la lgica de
negocio a la definicin de servicios y las mejores soluciones para la evolucin y crecimiento de
la infraestructura y la adaptabilidad a los niveles de madurez tecnolgica y su evolucin.

17

Tambin en este mbito, debe evitarse, en la medida de lo posible, el encadenamiento a

soluciones propietarias de modo que se puedan planificar y definir servicios que permitan
explotar al mximo las caractersticas de la arquitectura y la definicin de lenguajes comunes y
estandarizados.

Seguridad
La seguridad es un aspecto determinante para llevar a cabo la interoperabilidad. Tanto a nivel
fsico como lgico y tanto desde una perspectiva preventiva como desde un punto de vista
reactivo, la seguridad garantiza una serie de aspectos crticos para el ciudadano, para la
organizacin que gestiona la informacin as como para el resto de Administraciones con las
que se interopera y que, por tanto, comparten su informacin.
Aspectos como la privacidad, la confidencialidad o la integridad de la informacin tratada estn
ntimamente relacionados con la seguridad. La materializacin de dichos aspectos pasa
necesariamente por la existencia de confianza lo que, a su vez, requiere de unas garantas
mnimas previas que proporcionen un marco seguro para la informacin.
As pues, los intercambios deben realizarse en entornos seguros y, en este sentido, las polticas
de seguridad en el mbito de la interoperabilidad son esenciales. Garantizar la disponibilidad,
autenticidad, integridad, confidencialidad y trazabilidad de los datos, implementar sistemas de
auditoras, control de activos, control de accesos, dotar de seguridad a las comunicaciones y
operaciones, proporcionar privacidad y proteccin a nivel de datos, de aplicacin, de host y de
red, entre otros aspectos, son actuaciones fundamentales para que las instituciones puedan
llevar a cabo iniciativas de interoperabilidad.
Particularmente importante es la implementacin de medios avanzados de autenticacin e
identificacin digital con sello de tiempo, tanto para personas como para organizaciones e
instituciones, as como de la firma digital a travs de certificados provedos por autoridades
certificadoras reconocidas. En este mbito, dada la diversidad existente y la necesidad de
certificar las transacciones, deberan impulsarse grupos de trabajo que tuvieran como objetivo
lograr el reconocimiento mutuo de determinadas autoridades y certificados raz as como
implantar las infraestructuras de clave pblica o, incluso, explorar la posibilidad de crear
una autoridad certificadora iberoamericana comn.
Es ms, de cara a potenciar la identificacin exclusiva tanto fsica como electrnica, y despus
de un exhaustivo anlisis de las vulnerabilidades y riesgos asociados, podra ser interesante
explorar con precaucin la creacin de documentos con elementos electrnicos comunes
de identificacin universales, vlidos y reconocidos, como es el caso de pasaportes o visados
de carcter biomtrico.
Con respecto a la seguridad tanto en la informacin como los canales y sistemas que
intervienen en los procesos, deben implementarse algoritmos de encriptacin y asegurar los
medios tanto de transmisin como de almacenamiento. Las redes virtuales privadas (VPN)
permiten obtener garantas en cuanto a la transmisin de la informacin. As mismo, de cara al

18

intercambio de informacin con el usuario final y la realizacin de transacciones, tambin debe

tenerse en cuenta la creacin de sitios seguros en el front office.
De manera general, es recomendable verificar los requerimientos tcnicos propuestos tanto
por las diferentes disciplinas como por las normas internacionales aplicables, como es el caso
de la familia de estndares IEEE sobre las metodologas de la ingeniera de software y de
sistemas o los requerimientos de proteccin fsica que hacen nfasis en, entre otras cuestiones,
la proteccin con antivirus, la utilizacin de cortafuegos, la encriptacin, la construccin de
ubicaciones fsicas con los requisitos adecuados de seguridad (en cuanto a acceso o proteccin
ignfuga, por ejemplo) o la formulacin de planes de contingencia.
La serie de normas de la familia ISO/IEC 27000, como ISO/IEC 27001 (requisitos del
sistema de gestin de seguridad de la informacin), son altamente recomendadas. Algunos de
los aspectos a los que hace referencia (ciberseguridad, auditoras, planes de contingencia,
control de seguridad, gestin del riesgo o mtricas de eficacia) son crticos.
Finalmente, protocolos y estndares que conviene evaluar para incorporar en este mbito
corresponden a los proporcinados por IETF (Internet Engineerig Task Force), W3C (World
Wide Web Consortium) y OASIS-OPEN (Organization for the Advancement of Structured
Information Standards). Se trata de HTTPS, XMLSig o SAML, respectivamente. XML
Signature (XMLSig) y XML Encryption (XMLenc) son estndares a tener en cuenta para firma
y cifrado respectivamente y constituyen la base para diversos estndares aceptados para el
intercambio seguro de documentos. Otros estndares a tener en cuenta en el mbito de la
seguridad para web services son WS-Security, el protocolo criptogrfico TLS basado en
TCP/IP o WPA2 para el estndar IEEE 802.11.

Interconexin
La interconexin tiene que ver con aquellas cuestiones tcnicas relacionadas con las
condiciones para la conectividad y comunicacin de equipos entre distintas organizaciones o
distintos niveles dentro de una misma Administracin (infraestructura de red, servicios de red y
mensajes).
Dada la complejidad que puede suponer la interconexin entre mltiples dominios de red con
diferentes arquitecturas, tecnologas y funciones, se requiere tanto flexibilidad como el mayor
nivel posible de estandarizacin y compatibilidad entre los protocolos de comunicaciones para
la interconexin, su evaluacin y la eleccin de aquellos que especialmente facilitan la
interoperabilidad.
Para intercomunicacin sobre protocolos para redes de rea local debe tenerse en cuenta
que la versin del sistema de direccionamiento IP mayoritariamente usada en la actualidad de
IETF -IPV4- ya tiene sucesora. La versin IPV6 tiene, de hecho, una capacidad de
direccionamiento sustancialmente mayor. En este sentido, aunque se recomienda inicialmente
utilizar IPV4, no debe perderse la perspectiva una futura migracin hacia IPV6. As, ante una
necesidad concreta y la posibilidad de adopcin de dos protocolos que sirvan a un mismo
propsito para IPV4, debera elegirse aqul que mejor se pueda adaptar a IPV6.

19

En cuanto a la interconexin de sistemas, se ha aludido previamente a la conexin dedicada

de red con tecnologa VPN a travs de tnel, que permite extender la red local sobre una red
no controlada. Asimismo cobran en este mbito relevancia destacada los estndares
determinados tanto por IETF, W3C como IEEE para interconexin y que se refieren tanto a
los tipos de conexin, de red, topologas y configuraciones de la estructura de red ms
ventajosas y adecuadas para interoperar como a los protocolos tales como TCP/UDP (a nivel
de transporte en la infraestructura de red), el estndar IEEE 802.11 b/g conocido como WiFi
para redes inalmbricas, o el IEEE 802.16 conocido como WiMax, cada uno para el propsito
diseado. A nivel de servicios de red, algunos de los protocolos recomendados son HTTP,
FTP, DNS, LDAP, SOAP, SMTP/MIME, XMPP o SMPP.
No hay que olvidar que Internet, la web, la accesibilidad o la interoperabilidad y, en realidad,
cualquiera de los aspectos relacionados con ello, van perdiendo su papel relevante y
posibilitador conforme se va perdiendo la capacidad en cuanto a las vas que lo posibilitan. De
ah que, adems de las cuestiones especficas expuestas, se deba hacer incidencia en la
necesidad de multiplicar los esfuerzos en polticas de infraestructuras tecnolgicas que
permitan la conectividad, la interconexin y el incremento del ancho de banda. Ello permitir
que los medios y canales de acceso sean ms y mejores, con las consecuencias positivas que
ello conlleva.

Organizacin e intercambio de informacin

La informacin como materia prima es una de las claves a nivel tcnico para obtener el
mximo provecho de la interoperabilidad. La calidad y completitud de la informacin es un
aspecto sobresaliente para la toma de decisiones en cualquier mbito de la Administracin
Pblica y, tambin, con respecto a la colaboracin interadministrativa. Por ello, deben
reforzarse los procedimientos de calidad en torno a los sistemas de gestin de bases de datos y
deben optimizarse los procedimientos dirigidos a eliminar las mltiples barreras derivadas de
las problemticas relacionadas con los datos y la informacin, logrando alcanzar niveles que
permitan la reutilizacin y la integracin de cara a las iniciativas de interoperabilidad regional.
Para ello, debe comenzarse por la digitalizacin de la informacin que se encuentre en
soporte distinto al digital, algo frecuente en diversas organizaciones. As, debe incorporarse la
informacin contenida en documentos fsicos ya existentes al formato digital requerido por los
sistemas de gestin documental y almacenamiento de datos del sistema de informacin.
Los elementos de informacin en formato digital requieren de un sistema de clasificacin y
organizacin que es bsico de cara a garantizar la interoperabilidad. Es recomendable, en este
sentido, la creacin de referencias de estndares, colecciones de guas y esquemas que
determinen estndares comunes, con equivalencias y tambin especificaciones tcnicas
dirigidas a ingenieros y personal tcnico a cargo de los sistemas de gestin de bases de datos,
conteniendo recomendaciones sobre los aspectos especialmente relevantes a seguir para la
construccin estandarizada y consensuada de modelos. Todo ello garantizar, por un lado, la
organizacin de la informacin existente de manera adecuada y, por otro, la incorporacin al
sistema de los nuevos elementos cumpliendo con las reglas ya determinadas. Como

20

consecuencia, posteriormente a su definicin, la promocin y diseminacin son aspectos

necesarios de este proceso.
Es altamente conveniente en esta esfera utilizar la familia de estndares basados en XML.
Entre otras caractersticas, XML de W3C es un lenguaje de marcas que representa un modelo
de datos jerrquico de acuerdo con un esquema semntico que no depende del medio, es
extensible, permite la validacin y la composicin, es abierto, permite integrar datos
estructurados y poco estructurados y aporta semntica por s mismo, siendo base para la
organizacin y el intercambio de la informacin. As pues, desde la perspectiva de la
interoperabilidad, su adopcin como lenguaje de intercambio de datos aporta numerosas
ventajas.
En XML se basan formatos de intercambio de la informacin tanto general como especial por
mbito de dominio, para los que ya existen estndares y lenguajes especiales, tambin utilizados
entre Administraciones Pblicas. Es el caso de GML (para informacin geo-referenciada),
XBRL (que permite disponer de una metodologa directamente aplicable para definir el
intercambio de informacin econmico-financiera), LegalXML o LexML (que se estn
desarrollando en el mbito de la informacin jurdica) o GovML (para servicios
gubernamentales).
A pesar de la capacidad estandarizada que aporta XML para el intercambio de informacin y la
integracin, se ha de tener en cuenta la posibilidad de tener que utilizar software que posibilite
el uso de aplicaciones distribuidas sobre plataformas heterogneas, considerando tanto los
sistemas y aplicaciones anteriores a una estrategia derivada del uso de XML como la
interaccin con sistemas externos a la Administracin a travs de Internet. Por ello, tambin
debe valorarse la conveniencia de utilizar middleware. En ese caso, se deberan tener
especialmente en cuenta las especificaciones y lneas orientadoras que este documento propone
en cuanto a las tecnologas que se recomiendan para el futuro.
Finalmente, la organizacin de la informacin tambin se basa en estndares de metadatos.
Los metadatos (datos que describen a otros datos) son fundamentales para obtener
informacin de manera automtica sobre la informacin clasificada y su contenido. Los
procesos de digitalizacin deben, por tanto, ir tambin asociados a la organizacin de la
informacin a travs de estndares de metadatos, teniendo en cuenta los anteriores preceptos,
que sern clave en los procesos de intercambio de informacin. Algunos de estos aspectos se
desarrollan ms en profundidad en el apartado de interoperabilidad semntica.

Medios de acceso
Los Estados iberoamericanos deben acomodar los servicios de Gobierno electrnico para
desarrollar adecuadamente diferentes medios de relacin con la ciudadana, de manera que
incluso en los servicios transfronterizos debe mantenerse la obligatoriedad de establecer varias
vas de acceso al sector pblico. En particular, las diferentes Administraciones nacionales
deben considerar esta cuestin a la hora de elegir los servicios que se pretende convertir en
transfronterizos, de manera que los procesos integren las diferentes alternativas. La
multicanalidad y la ubicuidad de Internet adquieren, en este sentido, una gran importancia.

21

Son varios los aspectos a considerar en este mbito aunque, como teln de fondo, debe
hacerse nfasis en la formulacin de polticas que permitan el acceso generalizado a Internet a
travs de distintos dispositivos y, especialmente, potenciando la oferta de servicios a travs de
los medios que estn ms al alcance del ciudadano, sin descuidar a las minoras y, por tanto
teniendo siempre presente la necesidad de reducir la brecha digital en el interior de los pases
pero, tambin, entre los Estados de la regin.
As mismo, es importante facilitar un punto de acceso/entrada nico a los diferentes
servicios que se ofrecen al usuario final. En este sentido, la interoperabilidad en el back office
debe reflejarse, finalmente, en el front office a travs de un punto nico que aglutine el acceso
a todo tipo de servicios electrnicos, independientemente de las Administraciones que
intervengan en su confeccin.
Los aspectos derivados de la ubicuidad de la web, y sus respectivos estndares y protocolos,
deberan tenerse en cuenta dadas las posibilidades de acceso tanto en computadoras de
escritorio y estaciones de trabajo como en otro tipo de dispositivos como la televisin (IPTV o
TDT) y, en especial dentro de ellos, a travs de los diversos dispositivos mviles, dado el nivel
de penetracin que stos ltimos tienen y, por tanto, las posibilidades de acceso a los mismos.
Tambin con respecto a este aspecto es de especial inters seguir los estndares y
recomendaciones de W3C tanto para web como para web mvil. La web mvil puede permitir
el acceso a un gran rango de personas que no tienen otros medios para acceder a los servicios
electrnicos, aunque se han de tener en cuenta tambin las problemticas que se pueden
plantear en el mbito de la interoperabilidad y la usabilidad. As mismo, es preciso ser
conscientes de la importancia que cobran aspectos como la ampliacin de las comunicaciones
basadas en IP para los sistemas de conversacin total para el acceso a servicios de emergencias
para personas discapacitadas o las recomendaciones WCAG 2.) que han de ser objeto de
referencia como gua de accesibilidad para el contenido web, en ausencia de un modelo
estndar para la accesibilidad en Gobierno electrnico.
En definitiva, en este mbito se han de considerar las especificaciones, estndares y protocolos
que faciliten el acceso, el uso y la interoperabilidad, poniendo especial atencin en las normas
de referencia en cuanto a los diferentes dispositivos de acceso y plataformas para los servicios
de Gobierno electrnico y las tipologas de formatos de estndares abiertos para ficheros que
favorezcan la interoperabilidad como pueden serlo XML, HTML o PNG o, para la
presentacin en terminales mviles, XHTML.

Integracin
La integracin de los elementos entronca directamente con los procesos de negocio en
Gobierno electrnico, los servicios y su gestin, incidiendo en el soporte para el intercambio
de informacin desde una perspectiva transversal.
La integracin de back offices implica la integracin de dominios de informacin. Esto
puede traer consigo problemticas que es necesario evitar, como solapamiento de

22

jurisdicciones, diferentes regmenes legales, distintos procesos de trabajo, incompatibilidad de

infraestructuras tecnolgicas heredadas, conflictos de especificaciones en la informacin, falta
de definiciones de datos comunes o disyuntivas entre normas organizacionales.
Por ello, deben establecerse catlogos de servicios, esquemas o estndares de datos adecuados
que permitan guiar la puesta en prctica de los diferentes procesos y servicios diseados y que,
a su vez, tengan en cuenta la realidad tecnolgica de las Administraciones implicadas, de modo
que fomenten paulatinamente la integracin e interoperabilidad entre diferentes sistemas de
informacin, asegurando la escalabilidad.
Con el objetivo de sentar bases y normas para la integracin, es adecuado disponer de un
catlogo de interoperabilidad como elemento de referencia disponible, que comprenda los
diversos catlogos de estndares de datos, de esquemas y de servicios as como las normas
tcnicas a seguir en lnea con las especificaciones tcnicas requeridas.
As mismo, de cara a armonizar los diferentes aspectos de la interoperabilidad tcnica, se
requiere el estudio y anlisis de perfiles optimizados, tanto bsicos como de seguridad, como
en este sentido propone la Web Services Interoperability Organization (WS-I). No obstante,
tambin es preciso que exista un control adecuado sobre ellos.
Finalmente, en este mbito, debe tenerse en cuenta ebXML que, basado en arquitecturas de
producto y de proceso complementarias entre s, est creado para hacer posible el intercambio
de informacin y la interoperabilidad, BPMN como notacin que facilita el nexo entre los
procesos de negocio y su implementacin, WS-BPEL como lenguaje estndar para la
composicin de servicios web, que permite importar y exportar informacin, o UDDI como
repositorio de catalogacin o registro de servicios. As mismo, no deben olvidarse las
especificaciones WSDL (lenguaje de descripcin de web services) de W3C o WSRP de OASIS.

Interoperabilidad Semntica
La interoperabilidad semntica se ocupa del significado en el uso de los datos y la
informacin y, en concreto, garantiza que el significado preciso de la informacin
intercambiada pueda ser entendido por cualquier aplicacin. Permite, en este sentido, que dos
o ms sistemas puedan intercambiar y tratar informacin interpretndolos de la misma manera,
sin posibilidad de confusin, e independientemente de que intervengan personas, instituciones
o tecnologas diferentes, de que dichos datos sean de calidad variable, provengan de distintas
fuentes o estn presentados en variados formatos o de que exista una pluralidad multilinge.
La interoperabilidad semntica viene determinada por la capacidad para la clasificacin,
relacin, interpretacin e inferencia en el mbito del conocimiento a travs de tecnologas. Su
objetivo ltimo comprendera la integracin de todos los datos posibles en un nico formato
lo que, a nivel prctico, puede conseguirse a travs de la integracin de los metadatos de todas
las fuentes de datos.
Esta segunda dimensin de la interoperabilidad comprende diversos aspectos, desde cuestiones
bsicas relacionadas con el uso y la adecuada clasificacin e interpretacin automatizada de la

23

informacin hasta su explotacin a travs de sistemas expertos e inteligencia artificial o la

construccin de estructuras semnticas robustas y entendibles por todos y cada uno de los
actores que lo requieran (sean stos a nivel de sistemas o, finalmente, de personas). Trminos
como estandarizacin, normalizacin, compatibilidad semntica, equivalencia, documentacin,
catalogacin, clasificacin, nomenclatura, identificacin, interpretacin, inferencia, definicin,
armonizacin u homologacin son frecuentes a la hora de abordar la interoperabilidad
semntica.
As mismo, no hay que olvidar, en la misma lnea, la importancia de los posibles distintos
niveles semnticos y su adecuada documentacin. Ello es relevante de cara a su
incorporacin en procesos como la digitalizacin con metadatos incorporados o la
digitalizacin usando conjuntamente ontologas, minera de datos y tcnicas de procesamiento
de lenguaje natural que pueden permitir la construccin de una base de conocimiento
semntico a partir de documentos.
En Iberoamrica, la interoperabilidad semntica es particularmente importante no slo por la
realidad plurilinge sino, tambin y sobre todo, por las diferentes prcticas administrativas y los
distintos contextos administrativos que existen, lo cual puede llevar a interpretaciones muy
distintas de los datos en funcin de los entornos nacionales. Precisamente, por ello, esta
seccin se aborda la interoperabilidad semntica desde una doble perspectiva, que resulta
complementaria. Por un lado, se har referencia a la interoperabilidad tcnico-semntica,
como aquella que permite la identidad y el intercambio de informacin y, por el otro, a la
interoperabilidad idiomtico-semntica, como aquella permite el soporte multilinge.

Interoperabilidad tcnico-semntica
La interoperabilidad semntica requiere de sistemas de clasificacin e indizacin de la
informacin y el conocimiento que utilicen relaciones de modelos de datos comunes de
intercambio, que estn actualizados, definidos y codificados segn estndares. Estos aspectos
adquieren un papel destacado para la reutilizacin de la informacin.
Herramientas clave en la construccin de estos sistemas y, por tanto, en la referencia y
organizacin del conocimiento, las constituyen los metadatos, datos que describen a otros
datos y dan informacin sobre los datos contenidos o recursos, y los lenguajes controlados,
listas de trminos que, entre otros aspectos, reducen las ambigedades semnticas, incrementan
la consistencia en la representacin y facilitan las bsquedas.
Entre estos ltimos, adems, tambin puede hacerse referencia a:
-

Las taxonomas o listas con estructuras relacionales jerrquicas de trminos que

representan conceptos. stas pueden ser monolinges y multilinges.

Los tesauros o listas con conexiones horizontales polijerrquicas en lenguaje de indizacin

dinmico en las que las relaciones semnticas entre conceptos se hacen explcitas.

Las ontologas o especificaciones explcitas formales de un cuerpo de conceptos

compartidos, que se compone de conceptos propiamente dichos, relaciones entre

24

conceptos o entre propiedades de conceptos, instancias y axiomas. Las ontologas facilitan

la comunicacin entre mquinas y personas y pueden llegar a permitir el tratamiento
inteligente de la informacin por mquinas.
-

Las redes semnticas o estructuras complejas que representan conocimiento a travs de

grafos cuyos nodos simbolizan conceptos, propiedades e instancias y cuyas aristas implican
relaciones entre los mismos. Las redes semnticas permiten el razonamiento automatizado.

El nivel de uso de unos u otros elementos depender del nivel que se pretenda alcanzar en el
mbito semntico. En todo caso, el uso adecuado de este tipo de herramientas es crucial para
obtener un catlogo de estndares de datos y metadatos, definiciones con lenguajes para
intercambio, equivalencias, interpretacin y transformacin de los datos entre distintas
aplicaciones y sistemas de informacin, que sea viable independientemente del hardware,
software o aplicaciones que se utilicen.
Con respeto a los metadatos, hay que tener en cuenta algunos importantes aspectos. En
primer lugar, debe considerarse la utilizacin de algunas normas estandarizadas tales como
ISO 19139 (GMD) para informacin geogrfica o ISO 15836:2003 (Dublin Core) para la
descripcin en dominios cruzados.
En segundo lugar, se recomienda la construccin de elementos que aseguran identidad; es
decir, que garantizan que todo es identificable unvocamente a travs de identificadores nicos
para los recursos (URI e IRI -Internationalized Resource Identifiers-). Estos elementos
permitirn la utilizacin de enlaces entre datos, en los que toma relevancia la descripcin de los
datos, la no ambigedad y la clasificacin adecuada en las estructuras semnticas.
Sobre estos elementos se asentara la capa que permite que un documento sea autodescriptivo,
a travs de metadatos y a partir del uso de metalenguajes extensibles de etiquetas para el
intercambio de datos estructurados (XML) y espacios de nombres que representan un
conjunto de nombres, dentro de la estructura de datos en la que est definido. Cada uno realiza
una definicin formal de palabras reservadas en su sintaxis y un esquema (XMLSchema) para
describir la estructura y restricciones de los documentos XML, lo cual permite la creacin y
uso de metadatos y promueve la interoperabilidad sintctica de los mismos as como la
integracin con otros estndares XML.
Algunos de los elementos utilizados con estos fines, basados en XML, son XML Schema
(esquema asociado para la descripcin de su estructura), XML Schema Definition - XSD
(herramienta para la definicin de esquemas para los modelos de datos), XSLT (para la
transformacin de documentos XML), RDF (marco de descripcin de recursos para metadatos
que permite realizar aserciones) o UML (como lenguaje unificado de modelado). Es altamente
recomendable el uso de estndares abiertos basados en XML compatibles entre s, por las
amplias posibilidades que ofrece de cara a la interoperabilidad.
Por lo que se refiere a los modelos de metadatos, entre los ms utilizados, se encuentran
Dublin Core ISO 15836:2009- o SKOS para la representacin de vocabulario controlado
estructurado como los tesauros o las taxonomas.

25

En este sentido, los metadatos son de gran importancia para los marcos de descripcin de
recursos que permitan poder realizar aserciones (RDF) y su esquema (RDFS) que
proporcionan los elementos bsicos para la descripcin de vocabularios, formando esta capa
de datos una capa de aserciones que permite la interoperabilidad a nivel semntico, la
clasificacin y descripcin de objetos, asociacin de tipos con recursos y links, definicin de
vocabularios que pueden ser referenciados por URI y afirmaciones sobre objetos con URI.
Adicionalmente, a travs de lo que se denomina linked data (abierto, modular y escalable), se
podran relacionar los recursos por medio de sus propiedades, lo que podra servir como base a
la capa que enriquece la informacin con la ontologa. Para ello podran utilizarse diversos
lenguajes tales como OWL (Ontology Web Language), OWL-S (Lenguaje de Ontologas para
Web Services) o WSMO (Web Service Modeling Ontology) para su modelado y RIF (Rule
Interchange Format) para el intercambio de reglas. Hay que tener tambin en cuenta, en este
mbito, la existencia de lenguajes de bsqueda y consulta como SPARQL que dan mayor
riqueza a la ontologa.
En relacin a las ontologas web, la nueva versin del estndar OWL (OWL 2) de W3C
facilita la gestin e integracin de datos y conecta la web del conocimiento con la web de
datos. Basado en la primera versin de OWL, ha sido diseado para cubrir necesidades de la
gestin de la informacin, modelado de dominios y representacin de conocimiento. W3C
hace mencin en este aspecto tambin a una futura posible integracin que podra venir dada
mediante bus RDF (RDF Data BUS) y que permitira el desarrollo de nuevas aplicaciones.
En trminos ms generales, no hay que olvidar que la estandarizacin debe ser sinnimo de
colaboracin y tambin en este mbito este trmino es crucial, no slo para establecer criterios
sobre los que construir estructuras reutilizables semnticamente, sino para alcanzar la identidad
de significados. Los catlogos y normas para la identidad y estructura semntica son
fundamentales y no slo deben crearse, reutilizarse y mantenerse sino, tambin, difundirse para
que sirvan de modelo y aplicacin general. En definitiva, se debe utilizar una metodologa que
permita desarrollos sistematizados y totalmente documentados.
En este sentido, la creacin de normas sistemticas para estandarizar informacin es clave
al igual que lo es el modelado estndar de datos, la homogeneizacin de formatos de
documentos y mecanismos para establecer, diseminar y reformar definiciones comunes, la
utilizacin de especificaciones formales de estructuras de datos, los esquemas de
clasificaciones, los directorios jerrquicos y los diccionarios. Su disponibilidad para la
reutilizacin a travs un registro y repositorio permitira, adems, tener un punto nico de
referencia.
En este campo, como ya se ha avanzando, la utilizacin de estndares basados en XML es
muy apropiada. En lo que respecta al intercambio de documentos, por ejemplo, son
recomendables determinados estndares y formatos para su intercambio, como el estndar
abierto ISO 19005-1:2005 (PDF/A) o ISO/IEC 32000-1:2008 (PDF) que permite, incluso la
firma digital, o el formato para documentos de texto para posterior procesamiento ISO/IEC
26300:2006 (ODF), estndar abierto basado en XML.

26

Como ya ha sido puesto anteriormente de manifiesto, el uso de estndares basados en XML

requiere realizar una diferenciacin entre en un mbito general (horizontal) y un mbito de
dominio especfico (vertical), dada la existencia de definiciones y significados unvocos
especializados. En el campo concreto del Gobierno electrnico, se recomienda
encarecidamente la creacin de estndares comunes dentro del dominio GovML, lo que
permitira ofrecer informacin y servicios a usuarios finales (ciudadanos o empresas) en
trminos de hechos de vida o acontecimientos empresariales.
La referencia a instrumentos de interoperabilidad semntica concretos pone de manifiesto la
complejidad que presentan los proyectos en este mbito. No slo se trata de construir los
elementos y herramientas sino, tambin, de unir sintaxis y semntica, de determinar sus
mbitos de uso y de dejar constancia de la necesidad de adoptar medidas que logren
consensuada y coordinadamente uniformizar los significados, compatibilizar los distintos
elementos, tratar y reutilizar la informacin y vincular los datos web para hacer posible el
intercambio de datos con el mismo significado.
Para reforzar lo anterior, uniformizar los desarrollos y proyectarlos en una nica direccin,
sera conveniente potenciar una plataforma de colaboracin e informacin en lnea que
facilitara criterios de usabilidad y uso, documentacin multilinge, calidad y perspectiva de
permanencia. Ello fomentara la concentracin de esfuerzos en relacin al punto comn de
desarrollo o columna vertebral de la estandarizacin y normalizacin de las herramientas de
interoperabilidad semntica. As mismo, los avances de otras instituciones, como el Centro
Europeo de Interoperabilidad Semntica (SEMIC) en esta materia son un referente a tener en
cuenta.

Interoperabilidad idiomtico-semntica
Por su especial relevancia para el contexto iberoamericano, se hace necesario abordar de
manera separada un importante aspecto: El plurilingismo y su relacin con la
interoperabilidad semntica.
No cabe duda de que la interoperabilidad semntica constituye un prerrequisito para una
integracin de los servicios, en diversas lenguas, y su puesta a disposicin para el usuario final.
En Iberoamrica, ello es fundamental porque, a pesar de que en la mayora de los pases de la
regin, el espaol es la lengua oficial, en este idioma un mismo vocablo puede tener muy
diferentes interpretaciones dependiendo del territorio en el que se utilice. Este hecho tiene
enormes implicaciones en trminos de interoperabilidad y, en concreto, de estandarizacin de
los datos porque muestra que para ofrecer servicios pblicos regionales o transfronterizos no
es suficiente con hablar un mismo idioma. Es, tambin, necesario conocer las convenciones en
cuanto al mismo, derivadas del mbito geogrfico en el que se practica.
Obviamente, a lo anterior hay que aadir la utilizacin de otras lenguas (oficiales, como el
portugus, o no oficiales, como las presentes en diferentes Estados) que complican la puesta
en marcha de iniciativas de interoperabilidad en la regin.

27

Como consecuencia, en trminos de interoperabilidad semntica, en el mbito iberoamericano,

hay que referirse simultneamente al intercambio de datos de significado unvoco y
equivalencia idiomtica. Las herramientas presentadas con anterioridad deben, por tanto,
utilizarse teniendo este fundamental aspecto en cuenta.
Entre otras cuestiones, para avanzar en la uniformizacin, los primeros pasos podran darse
utilizando como referencia el espaol, por ser el idioma ms utilizado en la regin, en la
construccin de herramientas, lo que requerira, como ya ha sido adelantado, un acuerdo en el
formato y significado exacto de la informacin a ser intercambiada. En este sentido, elementos
como taxonomas multilinges o sistemas de traduccin y equivalencia inteligentes ayudaran a
la armonizacin.

Interoperabilidad Organizativa
La interoperabilidad organizativa se refiere a la definicin de los objetivos y contenidos de los
procesos de las organizaciones implicadas en la prestacin de servicios digitales o de iniciativas
de cooperacin e integracin de back offices. En concreto, la interoperabilidad organizativa
pretende superar los obstculos organizativos, as como ser capaz de integrar los flujos de
procesos inter e intra-organizativamente para lograr servicios digitales que requieren la
intervencin de dos o ms agencias gubernamentales. La interoperabilidad organizativa asegura
la coordinacin y alineamiento de los procedimientos administrativos que intervienen en la
provisin de servicios de Gobierno electrnico. El objetivo de la interoperabilidad organizativa
consiste en lograr la colaboracin de organizaciones que desean intercambiar informacin,
incluso manteniendo ciertas diferencias en sus estructuras administrativas internas y procesos
de Gobierno.
En la dimensin organizativa de la interoperabilidad los Estados iberoamericanos buscarn
soluciones orientadas a lograr las sinergias necesarias entre los flujos de procesos, las
estructuras organizativas, los liderazgos y las personas y la normativa relevante de las diferentes
Administraciones intervinientes en dinmicas de colaboracin tecnolgica. Asimismo, la
interoperabilidad organizativa se orienta hacia la consecucin de intercambios de informacin
transfronterizos y servicios pblicos iberoamericanos fundamentados en la existencia de
informacin procedente de fuentes situadas en niveles administrativos distintos, dentro de
diferentes pases, as como en la combinacin de servicios pblicos bsicos construidos de
manera coordinada por las Administraciones Pblicas de diferentes Estados.

Procesos
Los servicios pblicos se componen de procesos administrativos o secuencias de actividades
que se han de completar para generar el servicio pblico que reciben los ciudadanos. La
participacin de diferentes agencias gubernamentales en la creacin de un servicio implica la
necesidad de establecer ciertas pautas comunes en el diseo de las actividades que se han de
desarrollar ex novo para llevar a cabo los procesos administrativos. Por otro lado, las
Administraciones Pblicas que intervienen en la prestacin de servicios de Gobierno

28

electrnico deberan compartir una metodologa comn para redisear procesos

administrativos ya en marcha de una manera ms o menos homognea o, al menos, con un
nivel suficiente de compatibilidad. Todo ello supone la necesidad de fomentar la reingeniera
de procesos como herramienta bsica de la interoperabilidad organizativa, siempre desde una
perspectiva compartida sobre los cambios en la dimensin procedimental.
La modelizacin de los procesos administrativos permite lograr una visualizacin de los
flujos de actividades que los componen, considerando las potenciales diferencias que existen,
sobre todo, entre Administraciones de diferentes pases. Desde un plano organizativo, las
Administraciones Pblicas involucradas en servicios participados por varias agencias deberan
llevar a cabo una diagramacin de los flujos internos, de manera que se puedan identificar y
documentar en cada caso todas aquellas actividades que son nucleares para la propia
conformacin del servicio dentro de las diferentes agencias participantes. Al mismo tiempo, la
constitucin de servicios pblicos transfronterizos se facilitara en la medida que se puedan
implementar los procesos con unas bases metodolgicas comunes.
Por otro lado, existen determinadas actividades complementarias que forman parte de los
procesos administrativos y pueden formalizarse mejor mediante asistencia mutua, actividades
conjuntas y procesos de Gobierno interconectados, sobre todo, dentro de un marco de
provisin de servicios transfronterizos. Esta vertiente configura una capa de funcionalidades
comunes de los servicios (del tipo de las plataformas de e-certificacin, e-pago, e-registro, enotificacin, etc.), que deberan llevar a compartir esos componentes de los procesos, no slo
desde una perspectiva tecnolgica sino, tambin, creando economas de escala organizativas y
proporcionando soluciones comunes para el conjunto de las Administraciones Pblicas
involucradas.

Estructuras administrativas
Los servicios pblicos son responsabilidad de organismos que cuentan con una estructura
organizativa interna, que se manifiesta en una cultura administrativa, as como unas
necesidades y capacidades propias para la accin. Las estructuras administrativas representan
relaciones, comunicaciones y procesos de adopcin de decisiones, de manera que las
Administraciones Pblicas suelen incorporar diferencias en su concrecin, sobre todo, cuando
se trata de diferentes pases. Los Estados iberoamericanos cuentan con sistemas
administrativos con una elevada variabilidad, por lo que las posibilidades para lograr una
convergencia interna en los sistemas de relaciones, comunicaciones y procesos de adopcin de
decisiones son siempre limitadas.
La interoperabilidad organizativa pone el acento en el desarrollo de servicios de Gobierno
electrnico que puedan superar las limitaciones derivadas de las divergentes estructuras
administrativas de las agencias que se encuentran al frente de aqullos. En este caso es
necesario identificar de una manera lo ms ntida posible quines son los responsables de los
servicios pblicos, cmo se adoptan las decisiones relativas a ellos, cules son las relaciones
internas y externas necesarias para su implementacin y cmo es la comunicacin entre los
actores relevantes en esas dinmicas.

29

Los nuevos servicios pblicos transfronterizos podrn consolidarse de una manera ms

efectiva si se sostienen sobre acuerdos de servicio que superen las barreras ligadas a estructuras
administrativas divergentes. En particular, los acuerdos de servicios servirn para que los
Estados iberoamericanos involucrados en servicios transfronterizos puedan detallar las
responsabilidades organizativas asignadas a cada una de las Administraciones Pblicas
nacionales, as como el papel que se espera que desempeen los actores participantes en la
gerencia e implantacin de las iniciativas.

Liderazgo y personas
La interoperabilidad organizativa tambin est ligada a la existencia de personal capacitado
dentro de las instituciones pblicas responsables de los servicios pblicos en una dimensin
intergubernamental. La interoperabilidad organizativa se sustenta en un liderazgo ligado a
directivos TIC con unas competencias y conocimientos adecuados a las necesidades derivadas
de responsabilizarse de procesos en los que intervienen diferentes agencias gubernamentales.
En los servicios de carcter transfronterizo se espera que el liderazgo directivo TIC sea todava
ms importante, en la medida que ha de colaborar con expertos de otras nacionalidades y, por
consiguiente, con unas competencias y conocimientos, en cierta medida, divergentes. El
establecimiento de requerimientos mnimos para el liderazgo de proyectos de Gobierno
electrnico transfronterizos supone una oportunidad para facilitar el desarrollo armonizado de
este tipo de perfiles profesionales dentro de la regin.
Pero no slo se produce liderazgo a travs de la accin de los responsables tecnolgicos de
los proyectos sino, tambin, mediante los gerentes de los servicios pblicos (de salud,
educativos, aduaneros, tributos, etc.) involucrados. En este caso, los directivos de servicios
sectoriales no slo deben contar con la capacidad de gerenciar adecuadamente sus mbitos de
actividad sino, tambin, disponer de las habilidades necesarias para posicionarse
adecuadamente junto a los directivos TIC en proyectos de colaboracin con otras agencias. Al
mismo tiempo, han de capacitarse para atender las necesidades derivadas de la participacin en
proyectos de Gobierno electrnico transfronterizos, que requieren ampliar la perspectiva sobre
la naturaleza de los servicios prestados y los diferentes usuarios a los que se orientan.
Lo anterior deriva en la necesidad de identificar un nuevo liderazgo por parte de directivos
hbridos que faciliten la consecucin de proyectos de interoperabilidad. El carcter hbrido de
estos nuevos directivos les hace aunar los conocimientos y capacidades gerenciales
tradicionales de la gestin pblica directa (estrategia, personal, organizacin, etc.), junto con los
de gestin de redes dentro de las distintas reas de polticas pblicas (sanidad, educacin, etc.)
y la adecuada direccin de sistemas de informacin dentro de la dimensin tecnolgica de la
organizacin. De hecho, la consolidacin de este tipo de perfiles profesionales dentro de las
Administraciones Pblicas es un elemento esencial para la colaboracin entre organizaciones
que basan cada vez ms su trabajo en el intercambio de informacin y conocimiento.
En el mbito del capital humano tambin se ha de mencionar la disponibilidad de empleados
pblicos con la necesaria capacitacin para desarrollar proyectos de Gobierno electrnico con
participacin de agencias de diferentes pases. De la misma manera que en la vertiente del
liderazgo, el personal con perfil tecnolgico debe acompaarse de personas que participen en

30

la prestacin de los servicios sectoriales, de manera que se puedan consolidar equipos hbridos,
facilitando la atencin a todos los requerimientos para mejorar la vertiente intergubernamental
de los servicios digitales, sobre todo, en proyectos en los que participan diferentes pases.
Todo lo anterior requiere establecer procesos de capacitacin ad hoc ligados a los proyectos
de Gobierno electrnico transfronterizos, de cara a lograr una convergencia de competencias
directivas, as como de conocimientos tcnicos y profesionales necesarios para la colaboracin.
Dentro de esta dimensin, la generacin de estndares formativos a nivel de todos los Estados
iberoamericanos desempea un papel necesario en la consolidacin de un espacio comn de
iniciativas intergubernamentales de Gobierno electrnico, as como el sustrato indispensable
para liderar iniciativas de alcance para toda la regin.
La formacin del personal directivo debera estar guiada por competencias profesionales y
gerenciales que anen las diferentes vertientes necesarias para promover proyectos de
interoperabilidad. En concreto, la capacitacin recibida por los directivos pblicos de los
Estados iberoamericanos debera potenciar habilidades para integrar la direccin de la
reingeniera de procesos, el conocimiento sobre el funcionamiento de la estructura
administrativa, la orientacin hacia los ciudadanos, as como la adopcin estratgica de las
tecnologas en la organizacin dentro de entornos complejos en los que la informacin y
conocimiento se convierten en recursos bsicos. Asimismo, ese esquema de habilidades
hbridas debera incorporarse progresivamente en las actuaciones de capacitacin del conjunto
del personal de las Administraciones Pblicas de los Estados iberoamericanos, de cara a apoyar
los proyectos de interoperabilidad en el Gobierno electrnico.

Normativa
La interoperabilidad organizativa tambin debe contar con el componente jurdico, en la
medida que los servicios se encuentran ligados a una normativa que regula su funcionamiento
y condiciona su prestacin, singularmente, en entornos intergubernamentales. Los Estados
iberoamericanos cuentan con su propio marco legal de cara a la prestacin de servicios
pblicos y el intercambio de informacin entre organizaciones, de manera que las
incompatibilidades entre las legislaciones nacionales se convierte en una de las potenciales
barreras para desarrollar proyectos transfronterizos de Gobierno electrnico. En particular, la
interoperabilidad organizativa requiere que se establezcan por adelantado criterios y plazos
claros para evitar dilaciones en la implantacin de iniciativas por posibles incompatibilidades
legales.
La normativa sobre identidad digital es uno de los aspectos bsicos para desarrollar servicios
transfronterizos. Dado que se trata de uno de los mbitos donde los Estados iberoamericanos
cuentan con mayores divergencias, la normativa sobre identidad digital de las personas tendra
que lograr un mnimo comn denominador a partir del cual se puedan desarrollar iniciativas
basadas en el reconocimiento mutuo de dos o ms pases a sus correspondientes legislaciones
sobre esta materia.
No es menos importante la existencia de legislaciones diversas sobre privacidad de los
ciudadanos y proteccin de los datos personales. El intercambio de datos e informacin

31

entre Administraciones Pblicas requiere una consideracin destacada de las implicaciones

normativas relacionadas con la privacidad y los datos personales de las personas,
especialmente, en un momento en que los servicios de Gobierno electrnico de mayor valor
aadido se fundamentan en el intercambio y agregacin de informacin de la ciudadana. En
este plano, los Estados iberoamericanos deben garantizar que los proyectos transfronterizos
respeten la validez de los intercambios de informacin y que la proteccin de datos personales
se mantenga tanto en el origen como en el destino de dichos intercambios.
En el plano de la seguridad, los proyectos transfronterizos de interoperabilidad requieren el
alineamiento de necesidades y requerimientos por parte de los diferentes actores intervinientes
en los intercambios, de cara a generar confianza y certidumbre en los diferentes hitos que
componen dichos procesos. En particular, la seguridad en la interoperabilidad organizativa se
convierte en un componente bsico de la coordinacin y alineamiento de los procedimientos
administrativos que intervienen en la provisin de servicios de Gobierno electrnico, de
manera que las Administraciones Pblicas involucradas debern calibrar los riesgos existentes
en cada uno de ellos, de cara a definir las medidas necesarias de garanta y confianza mutua.

32

GOBERNANZA DE LA INTEROPERABILIDAD
La colaboracin en Gobierno electrnico entre los Estados iberoamericanos se ha de
consolidar a travs de mecanismos de gobernanza de la interoperabilidad. La gobernanza
de la interoperabilidad se refiere a las dimensiones de la colaboracin en materia de Gobierno
electrnico, en otras palabras, se utiliza para identificar los principales mbitos que deben
considerar los acuerdos entre Gobiernos que participan en los procesos de interoperabilidad,
incluyendo los espacios de dilogo donde definir dichos acuerdos, as como los mecanismos de
colaboracin institucional para llevarlos a efecto. En suma, el propsito de la gobernanza de la
interoperabilidad consiste en identificar y remover las potenciales barreras, incluyendo las
polticas, legislativas, gerenciales, econmicas, culturales y otras, para agregar los servicios
pblicos y compartir informacin entre diferentes agencias gubernamentales.
En el caso de los Estados iberoamericanos, existen diferentes dimensiones a tener en cuenta en
el mbito de la gobernanza de la interoperabilidad. En primer lugar, se debe considerar la
existencia de diversas estrategias para desarrollar la interoperabilidad en el Gobierno
electrnico, que se ven concretadas en objetivos definidos a nivel nacional. La dimensin
institucional de la gobernanza de la interoperabilidad descansa en la existencia de organismos
administrativos variados que lideran el Gobierno electrnico en los pases de la regin. De la
misma manera, se han de observar factores legales, econmicos y gerenciales como
fundamentales para desarrollar la interoperabilidad desde una perspectiva regional. Todo ello
inspira el establecimiento de mecanismos que faciliten la gobernanza de la interoperabilidad,
considerando su dimensin poltica, dentro de un mbito regional con amplia diversidad y
pluralidad de visiones, actores y niveles administrativos.

Estrategias y objetivos
Los Estados iberoamericanos cuentan con estrategias y objetivos diferenciados para el
desarrollo de la interoperabilidad en el Gobierno electrnico, si bien tambin se pueden
identificar importantes aspectos comunes. La vertiente estratgica supone que los responsables
nacionales definen sus propias prioridades sobre el desarrollo del Gobierno electrnico, as
como en las maneras de colaborar con otras instituciones de Gobierno nacionales e
internacionales en la materia, independientemente de que hayan plasmado esa voluntad en
directrices polticas, documentos marco o legislacin nacional. En todos los casos existe
acuerdo en entender la interoperabilidad como una de las vas esenciales para mejorar el
Gobierno electrnico y facilitar una mejora coordinada de los servicios prestados a la
ciudadana.
La visin estratgica se considera esencial en la gobernanza de la interoperabilidad ya que los
avances conjuntos en la orientacin del Gobierno electrnico requieren atender las prioridades
sealadas en cada uno de los pases de la regin, buscando al mismo tiempo una sntesis
generalmente asumible. Es por ello que los Estados iberoamericanos sern capaces de definir
estrategias nacionales autnomas, pero subrayando al mismo tiempo aspectos que puedan ser
compartidos tanto dentro como fuera de las fronteras administrativas nacionales, de manera

33

que se proyecte en el futuro un potencial avance coordinado en la materia, ya desde la

definicin de los lineamientos generales a desarrollar.
Lo anterior se debe concretar en objetivos especficos con un alcance temporal ms o menos
amplio, y con un contenido que pueda ser interpretable en otras realidades nacionales. Los
objetivos de los Estados iberoamericanos en relacin a la interoperabilidad en el Gobierno
electrnico se suelen orientar hacia una dimensin interna, destacando la importancia de
potenciar las diferentes vertientes de la interoperabilidad dentro de los niveles polticoadministrativos existentes en el propio pas. La gobernanza de la interoperabilidad desde una
perspectiva transfronteriza requiere a su vez de unos objetivos que puedan ser compartidos, al
menos en cierta medida, de forma que se establezcan metas comunes ante problemticas de
inters en el conjunto de la regin. Tanto los lineamientos estratgicos como los objetivos
deberan determinarse pensando en el largo plazo, ms all de las contingencias temporales
ligadas a la caducidad de los ciclos polticos electorales.

Factores legales, econmicos y gerenciales

En la gobernanza de la interoperabilidad tambin se deben atender factores legales,
econmicos y gerenciales que desempean un papel necesario en la colaboracin en materia de
Gobierno electrnico. En referencia a los aspectos legales, los Estados iberoamericanos
cuentan con legislaciones nacionales propias que deben ser tenidas en cuenta en los procesos
de construccin de gobernanza de la interoperabilidad. En particular, existen reas clave que
debern considerarse de manera coordinada para lograr propuestas compartidas de carcter
transfronterizo, sobre todo, en lo que se refiere a la normativa sobre la identidad digital, la
privacidad de los datos personales de los ciudadanos, as como la seguridad de las
comunicaciones entre Administraciones Pblicas y otros agentes. Todo ello se ha de sustentar
en un progresivo alineamiento de las legislaciones nacionales, siguiendo los planteamientos
bsicos de aquellas que se estimen ms adecuadas en cada caso.
Determinados condicionantes econmicos se deben atender a la hora de desarrollar pautas
de trabajo compartidas en el mbito del Gobierno electrnico. La realidad econmica de los
Estados iberoamericanos dista mucho de ser homognea, de manera que en los procesos de
gobernanza de la interoperabilidad se deber considerar la variable econmica de cara a lograr
que los acuerdos de colaboracin en materia de mejora coordinada del Gobierno electrnico se
centren en diferir de manera solidaria las inversiones de partida necesarias para la puesta en
funcionamiento de iniciativas de esta naturaleza. Al mismo tiempo, se debern desarrollar
soluciones con costes reducidos que faciliten la adopcin por parte de la mayor cantidad de
autoridades administrativas, incluyendo, siempre que sea posible, a las Administraciones locales
de cada pas, que normalmente suelen disponer de menores recursos econmicos. Dentro de lo
anterior no se excluye la creacin de alianzas o partenariados pblico-privados.
Asimismo, los factores gerenciales se asientan a la base de la consolidacin de la gobernanza
de la interoperabilidad. Los responsables nacionales de Gobierno electrnico sern los garantes
del liderazgo necesario para alcanzar acuerdos que integren a los diferentes Estados
iberoamericanos, de la misma manera que lo son para desarrollar esos mismos acuerdos dentro
de sus Administraciones Pblicas nacionales. Lo anterior implicar la dotacin de expertos

34

nacionales para intervenir en la gobernanza transfronteriza, la identificacin de los

responsables de los avances logrados en cada uno de los mbitos de las dinmicas de
interoperabilidad, la implementacin de la comunicacin dentro de cada uno de los sectores
pblicos nacionales, as como la promocin de los cambios culturales necesarios en todos los
agentes administrativos relacionados con la interoperabilidad.

reas y sectores de inters

Desde una perspectiva nacional, los Estados iberoamericanos han desarrollado iniciativas de
inters sobre la interoperabilidad del Gobierno electrnico en diferentes reas y sectores de
polticas pblicas. En particular, las acciones de interoperabilidad ms destacadas dentro de
las Administraciones Pblicas nacionales se han desarrollado gracias a la colaboracin interna
de distintos actores y se han centrado en alguno de los siguientes mbitos de accin
gubernamental: Salud, polica, compras pblicas, tributos, justicia, trmites generales,
emergencias, seguridad social y educacin.
Estas temticas resultan importantes y dentro de ellas se han desarrollado notables experiencias
prcticas que las Administraciones Pblicas iberoamericanas pueden utilizar como modelo de
cara a mejorar los servicios pblicos que ofrecen a la ciudadana, as como potenciar el
intercambio de informacin en el sector pblico nacional. En general, estas iniciativas han
relacionado a varios agentes gubernamentales implicados en dinmicas de interoperabilidad,
generalmente pertenecientes a varios departamentos ministeriales, aunque tambin existen
casos de colaboracin entre diferentes niveles de Gobierno (incluyendo el local y regional). En
estos proyectos la gobernanza de la interoperabilidad ha respondido a lgicas nacionales e
intereses inscritos en la dinmica poltica, social y cultural de cada pas.
Precisamente, uno de los retos a los que se enfrenta la gobernanza de la interoperabilidad
desde una perspectiva transfronteriza consiste en identificar temas de inters comn para
varios o todos los pases de la regin. En general, se debern establecer lgicas de encuentro
alrededor de diferentes problemas pblicos de inters compartido, de manera que se puedan
disear iniciativas conjuntas que requieran de la colaboracin de al menos dos pases de la
regin para su diseo e implementacin. Algunas de las reas que los Estados iberoamericanos
consideran prioritarias, y en las que se podran comprometer a potenciar la interoperabilidad
del Gobierno electrnico son las que se abordan a continuacin.
En el mbito de las aduanas y los flujos migratorios se pueden desarrollar iniciativas de
mximo inters en el mbito de la interoperabilidad transfronteriza. En particular, los Estados
iberoamericanos experimentan una creciente circulacin de personas entre ellos, as como con
terceros pases, de manera que actuaciones de interconexin entre los sistemas aduaneros
facilitar que estos procesos se realicen de una manera ordenada y siguiendo los intereses de
los respectivos actores involucrados, as como evitando situaciones indeseadas. Adems, todo
ello facilitar un servicio ms eficiente y cercano a la ciudadana y las empresas, en la medida
que se dispone de una informacin ms robusta y consistente.
En lnea con lo anterior, otro sector prioritario para la interoperabilidad entre pases se refiere a
la seguridad y la delincuencia internacional. Las amenazas que experimenta la seguridad de

35

los Estados iberoamericanos por parte de la delincuencia internacional convierten esta

dimensin en una de las ms relevantes de cara a promover iniciativas transfronterizas de
colaboracin. En particular, la posibilidad de compartir datos e informacin sobre
narcotrfico, terrorismo, trata de personas y dems amenazas a la seguridad que son comunes a
la mayora de los pases de la regin resulta de especial inters, siempre teniendo en cuenta que
en este mbito es donde se deben extremar las medidas de garanta para evitar el acceso de
terceros a los datos de las Administraciones Pblicas involucradas en los intercambios.
Tambin la confianza entre los pases se convierte en este sector en un aspecto de
incuestionable relevancia para la gobernanza de la interoperabilidad.
Otro de los espacios de inters para los Estados iberoamericanos en materia de
interoperabilidad se refiere a las alertas y actuaciones sobre emergencias y riesgos naturales.
La accin rpida y coordinada ante determinados sucesos imprevistos y amenazas naturales
puede mejorarse mediante la consolidacin de la gobernanza de la interoperabilidad, no slo
facilitando una accin temprana, sino incrementando la coordinacin una vez se ha producido
el hecho y los acontecimientos se encuentran en marcha. Adems, muchas de estas amenazas
suelen tener una envergadura regional o consecuencias en varios pases, de manera que ello
invita a colaborar todava ms intensamente en este mbito.
Otra vertiente clave que se pretende considerar se refiere al fomento del comercio y del
desarrollo econmico. Varios Estados iberoamericanos participan de asociaciones
econmicas, que implican una intensificacin de los intercambios comerciales, as como de la
necesidad de profundizar en servicios transfronterizos, tales como las compras pblicas, la
creacin de empresas o la contratacin de trabajadores. Adems, el intercambio de datos
fiscales o sobre la seguridad social mediante acuerdos transfronterizos tambin puede facilitar
la interaccin entre los pases de la regin en materia econmica, laboral y fiscal.
En esa misma lnea, el turismo es uno de los sectores econmicos clave para muchos Estados
iberoamericanos. El desarrollo compartido de determinados recursos naturales y zonas de
inters turstico se puede producir de una forma ms consistente con una participacin activa
de actores de diferentes pases, as como mediante la cooperacin de diferentes
Administraciones Pblicas con intereses y necesidades comunes. A travs de la gobernanza de
la interoperabilidad se espera promover la sostenibilidad y mejorar la conservacin de
determinadas zonas, as como la promocin conjunta a nivel internacional de regiones con
inters turstico que pertenezcan a diferentes pases.
Los transportes y la energa son temas estratgicos para los Estados iberoamericanos, de
manera que la colaboracin en iniciativas de interoperabilidad se convierte en una oportunidad
colectiva. El trabajo conjunto de diferentes pases para mejorar las rutas de transporte de
mercancas o la gestin del espacio areo resulta indispensable para ofrecer servicios de valor a
aadido a empresas y personas. As mismo, la planificacin de las polticas energticas y la
utilizacin de recursos naturales se podrn desarrollar de una manera coordinada mediante
iniciativas transfronterizas de interoperabilidad, siempre que los intereses nacionales y de los
ciudadanos as lo precisen.
Las telecomunicaciones se convierten en medio y sujeto de la gobernanza de la
interoperabilidad. Especialmente en lo que respecta a la regulacin, control y gestin de las

36

redes de telecomunicaciones, los Estados iberoamericanos disponen de una inmejorable

oportunidad para desarrollar actuaciones integradas que faciliten el acceso a Internet a la mayor
cantidad de personas posible, poniendo especial atencin en la existencia de zonas alejadas de
los principales ncleos de poblacin. De hecho, en estos casos se podrn compartir
experiencias de cara a actuar sobre estos mbitos de una manera ms intensa.
La educacin es un mbito de especial valor aadido para la ciudadana, de manera que la
actuacin coordinada de los pases en este mbito resulta de especial inters. Las iniciativas de
intercambio de datos para elaborar informacin comparada, el desarrollo de currculos
acadmicos comunes, la capacitacin del profesorado o la interaccin de estudiantes de
diferentes pases puede facilitarse mediante proyectos de interoperabilidad transfronteriza. La
colaboracin en las polticas educativas ser uno de los mbitos fundamentales para acelerar
espacios de implantacin de la gobernanza de la interoperabilidad entre los Estados
iberoamericanos, especialmente, de cara a conseguir un desarrollo del Gobierno electrnico
ms incluyente y cercano a las necesidades de la ciudadana.
Junto a lo anterior, la interoperabilidad en el Gobierno electrnico est alcanzando una notable
presencia en el mbito de la salud. La mejora de la sanidad pblica tiene un potencial
emergente gracias al intercambio de datos, informacin y otros recursos sanitarios. As, la
promocin de iniciativas compartidas como las relacionadas con las historias mdicas
electrnicas, las tarjetas sanitarias o el telediagnstico son experiencias en las que la
colaboracin entre Administraciones sanitarias es esencial para lograr mejores servicios para
los ciudadanos, en la medida que se puedan compartir tecnologas, recursos, conocimientos y
proyectos.
Todos los asuntos presentados son especialmente relevantes para generar servicios pblicos
transfronterizos de alto valor aadido para los ciudadanos, as como para conformar
informacin de inters regional a partir de datos procedentes de diferentes Administraciones.
Asimismo, la adecuada gobernanza de la interoperabilidad en el Gobierno electrnico garantiza
que en el futuro se produzca la progresiva incorporacin de otras reas de polticas pblicas
que resulten de inters para que dos o ms Estados iberoamericanos acten de manera
coordinada. Esto ltimo se ha de garantizar a travs de los oportunos espacios de dilogo y
mecanismos de colaboracin, que deben actuar de manera dinmica para adaptarse lo ms
rpidamente posible a las necesidades que puedan identificarse en adelante.

Estructuras institucionales
En los Estados iberoamericanos se cuenta con organismos nacionales que se encargan del
impulso y promocin de las polticas e iniciativas de interoperabilidad en el Gobierno
electrnico. Por un lado, existen organismos centralizados que se sitan dentro de algn
ministerio, siempre entre los ms relevantes (tales como Presidencia, Finanzas Economa,
Planeamiento, Tecnologas, etc.), asumiendo la direccin de las actuaciones ligadas con la
interoperabilidad del Gobierno electrnico dentro del mbito federal o nacional. Por otro lado,
algunos pases tambin cuentan con determinados organismos que pretenden alcanzar
acuerdos con entes regionales o locales de cara a colaborar en la prestacin de servicios
pblicos o intercambiar informacin, as como desarrollar labores de coordinacin en las

37

diferentes dimensiones del Gobierno electrnico. As, una mnima colaboracin institucional
se hace necesaria para promover la interoperabilidad dentro de un espacio administrativo
transfronterizo.
La gobernanza de la interoperabilidad en los Estados iberoamericanos requiere la
colaboracin entre los organismos nacionales ya existentes en materia de impulso del
Gobierno electrnico, teniendo en cuenta la fragmentacin vertical de los sistemas polticoadministrativos nacionales, sobre todo, en aquellos casos con sistemas federales o muy
descentralizados. La gobernanza de los procesos de Gobierno electrnico transfronterizos se
debe insertar en dinmicas cooperativas que han de preservar la autonoma e independencia de
las instituciones nacionales, al mismo tiempo que sugieren una colaboracin inter-conectada
para que se puedan adoptar acuerdos de manera mancomunada, sin reducir la capacidad de
control y soberana de los agentes nacionales intervinientes en cada proceso. Este tipo de
dinmicas de colaboracin institucional requiere de un alto nivel de dinamismo en el sistema de
relaciones intergubernamentales que se establezca entre los organismos pblicos participantes.
Al mismo tiempo, tambin es necesario que se facilite la coordinacin de abajo a arriba con las
entidades municipales y regionales. En la medida que se disponga de organismos de
coordinacin de los diferentes niveles administrativos dentro de cada pas, tambin ser
deseable que puedan facilitar una visin desde la base para enriquecer los acuerdos a desarrollar
posteriormente en instancias internacionales. Con ello, adems de lograr una mejor
acomodacin de los intereses de cada pas en procesos de gobernanza de la interoperabilidad,
se facilitar que los planteamientos ms locales puedan sustentar los acuerdos adoptados en
otros niveles de decisin superiores. Asimismo, se permitir una mayor rapidez a la hora de
difundir los avances a lograr por las instancias que operan en inters de cada una de las
naciones de la regin.

Espacio de dilogo comn y mecanismos de colaboracin

La gobernanza de la interoperabilidad en el Gobierno electrnico tambin se sostiene sobre el
establecimiento de un espacio de dilogo comn y mecanismos de colaboracin que hacen
posible la adopcin de decisiones compartidas, as como su mantenimiento y renovacin. Los
Estados iberoamericanos podran trabajar para la configuracin de una instancia
intergubernamental en el mbito regional para la gobernanza de la interoperabilidad en
el Gobierno electrnico que sirva de espacio de dilogo multilateral, ncleo de conexin con
los organismos nacionales de direccin de la interoperabilidad, as como de esfera de definicin
e intercambio de iniciativas transfronterizas. A esta instancia intergubernamental de
coordinacin habra que dotarla de los medios necesarios para que defina y consolide una
estrategia regional de interoperabilidad, as como los criterios de consulta, adopcin de
decisiones y actualizacin de todos aquellos documentos o estndares que sus miembros
decidan dotarse.
Al mismo tiempo, se prev la necesidad de desarrollar todos aquellos otros espacios de
encuentro formalizados que se considere convenientes para impulsar la gobernanza de la
interoperabilidad en el Gobierno electrnico. Los Estados iberoamericanos fomentaran
comits, grupos de trabajo, etc., sobre interoperabilidad en aquellas instituciones multilaterales

38

(CEPAL, CLAD, OEA) en las que se aborden cuestiones relacionadas con la modernizacin
de las Administraciones Pblicas y la innovacin en el Gobierno electrnico. Lo anterior con el
objeto de institucionalizar una perspectiva intergubernamental en la difusin de las TIC dentro
de los sectores pblicos iberoamericanos y generar espacios de encuentro en los que debatir y,
en su caso, aprobar posiciones y propuestas comunes y todos los documentos o estndares que
sus miembros decidan como necesarios.
Los mecanismos de colaboracin sern tambin decisivos para extender en la regin una
perspectiva intergubernamental sobre el Gobierno electrnico y promover la gobernanza de la
interoperabilidad. Los Estados iberoamericanos podran crear un Observatorio Digital para
la Interoperabilidad en Iberoamrica, que tendra como funciones las de establecer un
espacio de encuentro entre los responsables de las Administraciones Pblicas de la regin,
empleados pblicos, acadmicos, consultores, empresas, organizaciones sin fines de lucro y
ciudadanos que cuenten con inters en colaborar en la innovacin del Gobierno electrnico.
En particular, dicho observatorio se encargara de conectar a las instituciones pblicas, integrar
informacin procedente de los diferentes pases, identificar propuestas de mejora, estudiar la
evolucin del fenmeno y medir sus resultados. Junto a lo anterior, tambin acompaara la
gobernanza de la interoperabilidad que se concretar mediante otros mecanismos
colaboracin.
La difusin de buenas prcticas (benchmarking) y el aprendizaje a travs de ellas
(benchlearning) son instrumentos indispensables para promover el desarrollo de la
interoperabilidad dentro de la regin. La gobernanza de la interoperabilidad en el Gobierno
electrnico requiere compartir el conocimiento sobre las experiencias implantadas y los
acuerdos multilaterales necesarios para llevarlos a cabo. Asimismo, se prev la posibilidad de
instaurar unos Premios Iberoamericanos de Interoperabilidad que permitan reconocer las
experiencias ms sobresalientes y, en especial, aquellas que tengan por objeto el fomento de
una visin lo ms coordinada posible del Gobierno electrnico desde una perspectiva
transfronteriza. Junto a ello, la implicacin de las universidades y la financiacin de
proyectos de investigacin bsica y aplicada sobre interoperabilidad en el Gobierno
electrnico tambin resulta imprescindible de cara a lograr un desarrollo regional coordinado.
En cierta medida ligado a lo anterior se debera establecer una autoridad de certificacin o un
sistema de certificacin digital iberoamericano que permita el reconocimiento de las
iniciativas nacionales en esta materia. La puesta en marcha y desarrollo de proyectos de
interoperabilidad en el Gobierno electrnico requiere una actuacin conjunta en materia de
certificacin e identidad digital, especialmente, en lo que respecta a la posibilidad de prestar
servicios digitales transfronterizos. En consecuencia, y en lnea con los acuerdos existentes en
esta materia entre Espaa y Portugal, el resto de los Estados iberoamericanos tendran que
inscribir sus propias iniciativas nacionales dentro de unos lineamientos que permitan el
reconocimiento de otros pases, de cara a beneficiar a sus respectivos ciudadanos de las
ventajas derivadas de este tipo de acuerdos internacionales.
Otro de los instrumentos a desarrollar ser la creacin de comunidades de prcticas ligadas a
la interoperabilidad en el Gobierno electrnico. Los responsables de Gobierno electrnico de
las Administraciones nacionales debern fomentar la consolidacin de comunidades de actores
implicados en la gobernanza de la interoperabilidad en el Gobierno electrnico, de cara a

39

consolidar la gobernanza pblica de proyectos multilaterales en los que se prev la

participacin de agentes heterogneos. De hecho, se prev que los ciudadanos y las iniciativas
ciudadanas se conviertan en aliados para lograr que la gobernanza de la interoperabilidad
tambin se fortalezca como consecuencia de la implicacin de los destinatarios de la actividad
cooperativa de las Administraciones Pblicas en materia de Gobierno electrnico.

40

IMPLANTACIN DE LAS INICIATIVAS DE

INTEROPERABILIDAD DEFINIDAS EN EL
CONTEXTO DE LAS BASES
Las iniciativas de interoperabilidad entre pases no estn exentas de riesgos o barreras que
cuestionan las posibilidades reales que existen de alcanzar los objetivos pretendidos. Por un
lado, se encuentran aquellos problemas especficos asociados a la tecnologa que son
consecuencia de los diferentes momentos en trminos de Gobierno electrnico por los que
estn transitando las organizaciones implicadas lo que, a su vez, condiciona el nivel de
inversin de recursos y, por ende, las caractersticas de las infraestructuras tecnolgicas de las
que se dispone. As, entre otras cuestiones:
-

No hay estandarizacin de estructuras de datos.

Los datos no estn digitalizados y, cuando lo estn, no cuentan con calidad, consistencia y
disponibilidad.

Existen problemas de seguridad informtica que afectan la calidad de los datos.

Hay desconocimiento sobre qu datos se producen y dnde.

Existe una baja prctica en el uso de estndares.

Los sistemas de informacin y la infraestructura tecnolgica de las diferentes

organizaciones implicadas no son compatibles pues existe una alta discrecionalidad en
cuanto a su definicin y elaboracin.

No se cumple el principio de adecuacin tecnolgica y, comnmente, se tiende hacia una

excesiva dependencia tecnolgica de terceros que no es sostenible tcnica ni
econmicamente.

Por otro lado, existe una serie de dificultades, de alcance ms general, entre las que cabe
mencionar las siguientes:
-

No hay cultura extendida de colaboracin entre las Administraciones Pblicas

iberoamericanas. Ms all de los contactos formales entre altos representantes en reuniones
regionales (como las Cumbres de Ministros), y a pesar de que hay algunas asociaciones de
carcter sub-regional en los que esta tendencia es mayor (por ejemplo Mercosur o el
SICA), los pases de la regin no cooperan entre ellos de manera sistemtica.

No hay una poltica de gestin de la informacin pblica. Es ms, no suele haber inters en
transparentar la informacin porque todava impera en las Administraciones de la regin la
visin de que la informacin es poder lo que da lugar a frecuentes manipulaciones de la
informacin con finalidades polticas. Esta realidad nacional se agrava cuando las iniciativas

41

de interoperabilidad tienen lugar entre pases porque, a lo anterior, se aaden restricciones

legales para compartir datos e informacin.
-

Domina un principio de localidad. Normalmente, los actores toman decisiones buscando

maximizar, primero, sus beneficios personales y, despus, los de su unidad administrativa,
los de su organismo, los de su sector, los de su mbito geogrfico y los de su pas, en ese
orden.

Existen fuertes restricciones legales, algunas reales, muchas heredadas.

En definitiva, lograr la interoperabilidad sistemtica y generalizada entre diferentes

Administraciones Pblicas es el gran desafo del Gobierno electrnico en cualquier pas. Los
casos puntuales de xito muestran pautas, tendencias, buenas prcticas pero no hay que
conformarse con ellos. La planificacin de la implantacin de los proyectos de
interoperabilidad se convierte, as, en un instrumento clave para lograr el xito de estas
iniciativas.

La planificacin de la implantacin
La amplitud y complejidad de las cuestiones abordadas en estas Bases requiere, por un lado,
disear proyectos de implantacin especficos para los diferentes sectores clave en trminos de
cooperacin iberoamericana, tales como los ya reseados, y, por el otro, tomar decisiones
acerca de diferentes cuestiones relacionadas con dichos proyectos. En concreto, las siguientes
acciones son fundamentales de cara a facilitar la implantacin de las iniciativas que promueven
las Bases:
1) Contactos previos: Es ms fcil poner en marcha iniciativas de interoperabilidad en
aquellos contextos donde ya existe una experiencia de cooperacin entre pases, aunque sea
en mbitos diferentes al Gobierno electrnico. Puesto que la colaboracin, aunque no sea
tecnolgica, implica, necesariamente, compartir informacin, en estos casos, se habrn ya
puesto en marcha algunos mecanismos y prcticas as como se habrn empezado a
interiorizar algunos hbitos que pueden ser de gran utilidad en relacin a los proyectos de
interoperabilidad.
No importa que dichas experiencias de colaboracin sean bilaterales. De hecho, a pesar de
que unas Bases de estas caractersticas incentivan la multilateralidad, es prctico empezar
por proyectos de carcter bilateral que, a pesar de no ser siempre eficientemente escalables,
permiten ir afinando los instrumentos, obteniendo buenas prcticas y consolidando la
cultura de cooperacin.
Sin embargo, las colaboraciones formales previas no deben limitar las posibilidades de
interoperar. De hecho, existen en Iberoamrica diferentes espacios de encuentro entre
pases que podran constituirse en entornos propicios para fomentar el dilogo y explorar
las posibilidades de cooperacin regional en Gobierno electrnico. Las conferencias
iberoamericanas de ministros o las actividades de formacin del Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD), los encuentros o reuniones ministeriales de

42

la Organizacin de Estados Americanos (OEA) o los talleres de la Comisin Econmica

para Amrica Latina (CEPAL) constituyen algunos ejemplos.
2) Identificacin de servicios electrnicos iberoamericanos: Una vez que los contactos previos
se han realizado, es importante identificar aquellas reas en las que un servicio electrnico
ofrecido conjuntamente por dos o ms pases tiene sentido. Como ya se ha sealado con
anterioridad, comercio electrnico, transporte transfronterizo, emergencias o seguridad son
slo algunos de los campos donde los pases de la regin identifican potenciales iniciativas
de cooperacin. La identificacin de necesidades as como la priorizacin de las mismas
debe realizarse colectivamente para que tanto el compromiso con el nuevo servicio como
la implicacin en las diferentes acciones que su puesta en marcha ordena sean parejas en
todos los pases participantes.
3) Identificacin de los actores clave en cada pas y creacin de redes de colaboracin: Una
vez que las decisiones acerca del qu se han tomado, cada pas involucrado debe designar
a la(s) institucin(es) responsable(s) de la coordinacin, seguimiento y evaluacin de las
actuaciones que la implantacin de las iniciativas de interoperabilidad requiere. Es vital,
como ya se ha afirmado con anterioridad, que exista una cierta equivalencia en dichas
instituciones, sobre todo por lo que a independencia en cuanto a la toma de decisiones se
refiere de manera que no se ralenticen los procesos, particularmente, ante posibles
conflictos.
Las instituciones elegidas por cada pas deberan trabajar en red, estableciendo objetivos
comunes as como una dinmica gerencial compatible y adecuada que permita mantener la
autonoma de los integrantes de la red pero, al mismo tiempo, lograr altos niveles de
cooperacin. Esta manera de operar es especialmente efectiva cuando hay una diversidad
de actores implicados, los problemas son complejos y los recursos escasos, elementos que
suelen estar presentes en los proyectos de interoperabilidad que aglutinan a dos o ms
pases.
El trabajo en red:
a. Debe sustentarse en el debate, la planificacin, la fundamentacin de los propsitos y
acciones as como la especializacin de las tareas, lo que posibilita la
complementariedad de esfuerzos y capacidades.
b. Implica mantener una dinmica comunicativa intensa y socializar las propuestas y
decisiones.
c. Est basado en la confianza mutua y, por tanto, en la transparencia.
d. Supone la existencia de relaciones horizontales, democrticas y mutuamente exigentes,
donde cada cual contribuye en igualdad de condiciones pero donde, tambin, deben
existir roles y responsabilidades sobre los que hay que rendir cuentas.
e. Permite la construccin de un repertorio compartido; es decir, de rutinas, palabras,
protocolos, herramientas, maneras de hacer, smbolos o conceptos que la red ha

43

producido o adoptado en el curso de su existencia y que han formado parte de su

prctica.
f. Para ser eficiente, puede utilizarse tecnologas de la informacin y las comunicaciones
aunque stas no sean excesivamente sofisticadas (por ejemplo, intercambio de correos
electrnicos, plataforma web, wikis,).
4) Firma de acuerdos macro: Las decisiones tomadas deberan formalizarse en un acuerdo
entre los pases implicados que, entre otras cuestiones, haga referencia al objeto y finalidad
de la colaboracin en materia de Gobierno electrnico, a las actividades, a las instituciones
designadas, a las responsabilidades de los actores involucrados, a la regulacin que rige el
acuerdo, a los resultados esperados o al cronograma de implantacin. El Acuerdo
Complementario al acuerdo de Cooperacin Tcnica entre el Gobierno de la Repblica
Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para la Implementacin del
Proyecto Interoperabilidad de Gobierno Electrnico constituye un adecuado ejemplo.
5) Puesta en marcha de los planes micro: La implantacin exitosa de iniciativas en este mbito
requiere, tambin, de la definicin precisa de las actividades especficas que deben
ejecutarse en materia de interoperabilidad tecnolgica, semntica y organizacional. Estas
acciones deben estar consensuadas y responder, por un lado, al contexto de cada pas (por
ejemplo, leyes, normativa, infraestructura tecnolgica, instituciones certificadoras o
capacidad institucional) y, por el otro, al del servicio electrnico de carcter iberoamericano
que pretende ofrecerse por el conjunto de Gobiernos (entre otros, datos necesarios,
seguridad en las transacciones, nivel de servicio, workflows, cronograma, recursos
econmicos o lengua de provisin del servicio).
Debe existir acuerdo en el diseo pero, tambin, en el seguimiento y control de las
actuaciones. En este sentido, la coordinacin y gestin de los planes micro es clave para su
xito.
6) Formacin: La interoperabilidad en el mbito regional plantea un relevante reto en
trminos de formacin de lderes y profesionales idneos para concertar y gestionar
sistemas y procesos entre Gobiernos con distintas concepciones organizativas,
administrativas, culturales y tecnolgicas. Sera fundamental, en este sentido, que las
instituciones implicadas determinaran colaborativamente las competencias profesionales
necesarias para armonizar pautas comunes que permitieran compartir recursos, procesos y
servicios respetando la autonoma de cada Gobierno. Ms all de lo que puedan planificar y
ejecutar las propias Administraciones Pblicas de los distintos pases, existen
organizaciones, como la Red Interamericana de Formacin en Gobierno Electrnico (RIFGE) de la Organizacin Universitaria Interamericana (OUI) o la Escuela Iberoamericana
de Administracin y Polticas Pblicas (EIAPP) gestionada por el CLAD, que podran
jugar un relevante papel con respecto a esta cuestin.
7) Promocin y difusin: Ms all de la formacin de los actores implicados, es importante

disear estrategias de comunicacin que den a conocer las iniciativas de interoperabilidad

puestas en marcha a una variedad de pblicos objetivos. Por supuesto, se trata de hacer
llegar a los ciudadanos y a otros potenciales usuarios tanto la existencia como los

44

beneficios de los servicios electrnicos regionales implantados pero, tambin, de difundir

entre las Administraciones Pblicas de los diferentes pases las ventajas de los proyectos de
interoperabilidad llevados a cabo como parte de las presentes Bases. Por ello, se
recomienda el diseo de actividades peridicas de publicidad institucional, la creacin de
comunidades de prcticas de funcionarios, la organizacin de sesiones con responsables
polticos o la presentacin de trabajos que relaten las experiencias de interoperabilidad
tanto en congresos como en el marco de las propias Administraciones Pblicas.
Es indudable que este conjunto de actuaciones colaborativas puede tener un importante
impacto en el interior de cada una de las organizaciones implicadas. Por ello, junto con estas
medidas, los diferentes actores deben definir estrategias internas de gestin del cambio que
se adapten a sus caractersticas as como a sus necesidades y carencias en relacin a los
proyectos de interoperabilidad regional acordados. Estas estrategias garantizarn que las
personas afectadas por las innovaciones cuenten con la preparacin, capacitacin y motivacin
adecuada para abordar las reformas que sea necesario ejecutar.
En este sentido, estrategias de educacin y comunicacin, facilitacin y apoyo, negociacin y
participacin deben acompaar los procesos de puesta en marcha de iniciativas de
interoperabilidad a nivel iberoamericano pero sin olvidar que la implantacin de los cambios
no puede concebirse como una transformacin inmediata de comportamientos, en muchos
casos, burocrticos arraigados durante aos. Desde esta perspectiva, la implantacin del
cambio ha de plantearse como un proceso adaptativo y no como un proceso programado, uno
en el que el cambio es el producto de la negociacin y el ajuste mutuo, en el que es preferible
partir de reglas bsicas de juego que expresen un acuerdo general sobre las prioridades
fundamentales o promover la participacin activa de sus destinatarios.

Una herramienta de seguimiento: El modelo de madurez

Un modelo de madurez es un mtodo de puntaje para que una organizacin pueda ser
calificada en una serie de categoras que le permite identificar en qu estado se encuentra con
respecto a una determinada cuestin y, por tanto, establecer diferentes medidas para
(re)orientar su estrategia. En aquellos proyectos en los que las TICs estn presentes, la
utilizacin de modelos de madurez es muy frecuente. En el mbito de la interoperabilidad
regional, tambin es posible utilizar esta herramienta que, en trminos generales, constituye un
marco de referencia para el control de los procesos as como una gua para el diseo de un
programa de cambios organizacionales que tenga como objetivo implantar la interoperabilidad
generalizada en un conjunto de organismos pertenecientes a diferentes pases.
El modelo de madurez en trminos de interoperabilidad establece diferentes niveles que se
asocian al grado de capacidades institucionales que se posee en distintos mbitos, incluida la
organizacin de los procesos. De las diferentes propuestas, los siguientes niveles ofrecen un
modelo prctico que permite a las organizaciones alcanzar sus objetivos deseados:
1) Nivel 1: No hay evidencia de iniciativas de interoperabilidad. Las Administraciones trabajan
independientemente y no comparten la informacin. Tampoco hay claridad sobre qu
procesos de toma de decisiones, planificacin estratgica y gestin de proyectos se

45

necesitan para desarrollar y gestionar servicios de Gobierno electrnico que requieran la

colaboracin entre instituciones pblicas.
2) Nivel 2: Existen algunas iniciativas de interoperabilidad en relacin a mbitos o polticas
determinadas. Sin embargo, los contactos entre instituciones suelen ser de naturaleza
bilateral. As mismo, aunque las actuaciones estn consistentemente planificadas y
gestionadas, el proceso para seleccionarlas, controlarlas y evaluarlas no est estandarizado
entre las organizaciones.
3) Nivel 3: Hay mltiples iniciativas de interoperabilidad a nivel bilateral, sustentadas en
acuerdos formales, que dan lugar a la consolidacin de los procesos de planificacin y
gestin as como a la incipiente estandarizacin de otros procedimientos como la adopcin
consensuada de estndares, la utilizacin de arquitecturas tecnolgicas y de negocio o la
evaluacin del desempeo.
4) Nivel 4: La oferta de servicios de Gobierno electrnico que implican la colaboracin de
varias Administraciones est institucionalizada. La informacin fluye entre ellas
eficazmente. Los procesos y estructuras estn integrados, son consistentes y estn
estandarizados lo que permite el diseo e implantacin de iniciativas de interoperabilidad
en diferentes sectores as como el trabajo en red.
Las diferencias con respecto a la evolucin tecnolgica como en relacin al grado de
priorizacin que los Gobiernos iberoamericanos han otorgado a la interoperabilidad en los
ltimos aos aconsejan utilizar con precaucin este instrumento. Lo importante es tener
conciencia del nivel en que se encuentran las instituciones de los pases implicados de modo
que dicho conocimiento oriente tanto la toma de decisiones individual como la conjunta acerca
de los pasos a dar para lograr la implantacin y el xito del proyecto de colaboracin.

46

EVALUACIN DE LAS INICIATIVAS DE

INTEROPERABILIDAD DEFINIDAS EN EL
CONTEXTO DE LAS BASES
La evaluacin de cualquier iniciativa de Gobierno electrnico deviene un ejercicio fundamental
para las Administraciones Pblicas implicadas como consecuencia de la informacin que se
puede obtener. As, entre otras cuestiones, estas valoraciones permiten conocer hasta qu
punto los objetivos se han logrado, cmo se estn desarrollando las inversiones que se necesita
realizar, qu resultados inesperados se han conseguido o qu cambios necesita el sistema para
asegurar el xito de los proyectos. En el caso concreto de la interoperabilidad regional, la
evaluacin se convierte en un instrumento clave puesto que, en el corto plazo, no siempre son
claros los beneficios de la colaboracin. Esto es especialmente cierto por dos razones. En
primer lugar, porque la cooperacin entre pases requiere mayor esfuerzo (no slo econmico)
que la cooperacin entre Administraciones Pblicas de un mismo Estado. As, a pesar de las
diferencias (polticas, culturales, organizaciones, tecnolgicas) que puedan existir entre
distintos niveles administrativos, en algunas cuestiones, es ms fcil la convergencia, sobre
todo si las ventajas de las acciones emprendidas apuntan a la sociedad en su conjunto y al pas
en general. En segundo lugar, porque la mayora de proyectos de interoperabilidad a nivel
iberoamericano van a tener lugar en mbitos que, sobre todo, darn lugar a beneficios en
trminos de desempeo (performance) de la Administracin, beneficios que es posible que no
sean percibidos por los usuarios (ciudadanos y empresas) como ganancias directas y, por tanto,
puedan acabar cuestionando las inversiones en iniciativas de interoperabilidad iberoamericana.
Dadas estas circunstancias, en general, las iniciativas de interoperabilidad que tengan lugar
como consecuencia de estas Bases Iberoamericanas deberan evaluarse en trminos de las
innovaciones, concertaciones o implementaciones a las que den lugar, de la realizacin y grado
de xito de stas y de la satisfaccin tanto de los stakeholders como de los destinatarios finales
(ciudadanos, organizaciones, empresas) con el objetivo de conseguir la sucesiva mejora de los
componentes de los proyectos puestos en marcha e, incluso, de las propias Bases. La
evaluacin de resultados con base en diferentes criterios se convierte, as, en una herramienta
de anlisis fundamental que permite gestionar y dirigir adecuadamente las actuaciones en
materia de interoperabilidad y obtener enseanzas y experiencias para futuros proyectos de
colaboracin.

La evaluacin de la eficacia
La evaluacin de la eficacia se preocupa de en qu medida se han alcanzado los objetivos del
proyecto, independientemente de los medios o recursos utilizados. No debe ser confundida
con la evaluacin del impacto porque, a pesar de que la metodologa entre ambos tipos de
valoracin es muy similar, la primera tiene en cuenta, nicamente, a los beneficiarios/usuarios
directos mientras que la segunda analiza los efectos del proyecto sobre el conjunto de la
poblacin. Otros aspectos diferenciadores hacen que la evaluacin de impacto sea ms
completa porque 1) valora los resultados tanto positivos como negativos de la iniciativa, 2)

47

considera tanto lo que estaba previsto como lo que no estaba previsto y 3) recoge las
consecuencias de la actuacin a largo plazo.
Hay algunas consideraciones a realizar en relacin a la evaluacin de la eficacia de iniciativas de
interoperabilidad. En primer lugar, puesto que los proyectos suelen definir metas intermedias
(resultados parciales relacionados con los procesos) y objetivos finales (resultados definitivos)
ser conveniente identificar, por un lado, indicadores que midan el progreso de la iniciativa, y
por tanto permitan una evaluacin continuada de la misma, e indicadores de logro. En segundo
lugar, hay que tener en cuenta, que la seleccin de parte de los indicadores tiles de cara a
medir la eficacia de una iniciativa de interoperabilidad regional depender del mbito en que
dicha iniciativa se haya desarrollado. De este modo, proyectos iberoamericanos en comercio,
aduanas o seguridad debern valorarse siguiendo criterios diferentes. Finalmente, la medida de
la eficacia de una iniciativa de interoperabilidad incluye tanto efectos tangibles como
simblicos. Estos ltimos tienen que ver con las percepciones y actitudes de los individuos y
organizaciones implicados en la actuacin. Por tanto, ser necesario tambin llevar a cabo
evaluaciones de la satisfaccin de los stakeholders si se quiere obtener una medida completa de
la eficacia de un programa.
Las cualidades ms relevantes que deben satisfacer los indicadores que se definan para medir la
eficacia son:
-

La pertinencia: El indicador debe reflejar todos los aspectos de una iniciativa y su

significacin a lo largo del tiempo.

La objetividad: El indicador debe definirse de modo que su clculo pueda realizarse sin
ambigedad sobre las magnitudes observables.

La univocidad: Una variacin del indicador debe entenderse, sin equvoco alguno, como
una alteracin del proyecto evaluado.

La sensibilidad: El indicador debe moverse de manera apreciable cuando se producen

pequeas modificaciones en el proyecto.

La precisin: El indicador debe definirse con un margen de error aceptable en funcin de

la precisin de las medidas de las que se disponga.

La fidelidad: Si el indicador presenta un sesgo con respecto al concepto que expresa, debe
mantenerlo constante para todos los sistemas sobre los sistemas sobre los cuales est
definido.

La transparencia: El indicador debe procurar definirse de manera suficientemente simple

con el fin de que el conjunto de instituciones participantes en el proyecto de
interoperabilidad lo puedan entender fcilmente.

La accesibilidad: El indicador se debe poder calcular de manera rpida y a un coste

aceptable. Este aspecto es clave si se quiere que sea significativo a la hora de reorientar la
accin.

48

En este sentido, algunos de los indicadores de carcter general susceptibles de ser utilizados
para evaluar esta dimensin pueden hacer referencia a:
-

Indicadores de medicin del progreso de la iniciativa:

o Nmero de pases/Administraciones adheridas a un acuerdo macro especfico.
o Nmero de Administraciones nacionales que ofrecen el servicio diseado
colaborativamente.
o Nmero de entidades no gubernamentales adheridas al acuerdo macro.
o Nmero de sistemas de clasificacin/tesauros/metadatos creados para poner en
marcha la iniciativa de interoperabilidad.
o Nmero de intercambios telemticos en el mbito en el que se haya llevado a cabo
la actuacin.
o Nmero de errores detectados en los intercambios.
o Nmero de errores identificados en los intercambios.
o % de errores identificados sobre errores detectados en los intercambios.
o Nmero de entidades certificadoras reconocidas por cada pas participante en la
iniciativa de interoperabilidad.

Indicadores de logro1:
o Nmero de procedimientos rediseados (por pas y en total).
o % de procedimientos rediseados sobre el total de procedimientos requeridos (por
pas y en total).
o Nmero de procedimientos eliminados (por pas y en total).
o % de procedimientos eliminados sobre el total de procedimientos existentes antes
de la puesta en marcha de la iniciativa de interoperabilidad (por pas y en total).
o Nmero de horas ahorradas a cada una de las Administraciones participantes como
consecuencia de la iniciativa de interoperabilidad.

Algunos de los indicadores propuestos hacen referencia al diseo de un nuevo servicio. Estas mediciones no
siempre sern adecuadas. nicamente ser as en el caso de que el objeto de la colaboracin entre pases d lugar
al diseo efectivo de un nuevo servicio al ciudadano/organizacin/empresa. Ya ha sido sealado con anterioridad
que esta circunstancia, en el mbito de la interoperabilidad iberoamericana, no siempre acontecer.

49

o Nmero de solicitudes (por pas y total) del nuevo servicio a travs del front office
(el origen de la transaccin se encuentra en un ciudadano, organizacin o empresa).
o Nmero de solicitudes (por pas y total) del nuevo servicio a travs del back office
(el origen de la transaccin se encuentra en una de las Administraciones Pblicas
participantes).
o Nmero de lenguas en las que se ofrece el nuevo servicio.
o Nmero de horas ahorradas al beneficiario/usuario final.
o % de la poblacin beneficiaria de la iniciativa (por pas y total).
Por lo que se refiere a la valoracin de la satisfaccin con la iniciativa, es importante remarcar
que los proyectos de interoperabilidad involucran a diferentes grupos de actores. As mismo, el
usuario/beneficiario
tradicional
de
los
planes
de
Gobierno
electrnico
(ciudadanos/organizaciones/empresas) no siempre va a conocer con exactitud o percibir los
beneficios que dichos proyectos implican, dadas las caractersticas intrnsecas de los mismos.
Por ello, es imprescindible evaluar su satisfaccin pero, tambin, la de los distintos
stakeholders que, en iniciativas iberoamericanas de interoperabilidad, incluiran:
-

Ciudadanos/organizaciones/empresas.

Empleados pblicos (desde polticos hasta funcionarios del nivel ms bajo).

Gobiernos (a nivel institucional) nacionales y, en su caso, y cuando la iniciativa de

interoperabilidad lo requiera, de otro nivel.

Personal de sistemas de informacin/tecnologa de la informacin (tanto de las

Administraciones Pblicas implicadas como de los proveedores privados cuando los haya).

Grupos de inters especiales (organizaciones supranacionales tales como la Organizacin

de Estados Americanos o el Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo).

Para poder evaluar la satisfaccin de los diferentes grupos de stakeholders, deben considerarse
dos elementos clave: Por un lado, las expectativas que la actuacin en materia de
interoperabilidad les ha generado y, por el otro, su experiencia concreta con la iniciativa (tanto
si es slo a nivel del back office como si, tambin, incluye intervenciones en el front office),
variables que, a su vez, estn determinadas por:
-

La aptitud o capacidades del stakeholder para asumir el uso de las TIC en su relacin con la
(otra) Administracin Pblica. En referencia a individuos (como los ciudadanos o los
empleados pblicos), entre otros aspectos, esta variable suele depender del nivel educativo,
el tipo de formacin y la edad. A nivel institucional, la capacidad de la organizacin estar
en funcin de su tamao, de la dimensin del departamento de sistemas de informacin (si
es que existe), de los recursos disponibles o del grado de centralizacin/descentralizacin.

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La actitud o predisposicin del stakeholder para asumir el uso de las TIC en su relacin
con la (otra) Administracin Pblica que, en trminos generales, puede depender de la
facilidad de uso percibida, de la cantidad de tiempo que se dedica a la puesta en marcha del
proyecto de interoperabilidad, de los costes esperados (no slo econmicos sino, tambin,
humanos y organizacionales) o de la utilidad percibida.

La confianza o percepcin que tiene el stakeholder sobre las caractersticas que posee el
objeto o proceso en el cual se desea confiar. Esta variable suele estar en funcin de las
estrategias de comunicacin y formacin utilizadas as como, en el caso concreto del
entorno de las Administraciones Pblicas, del liderazgo y compromiso poltico-tcnico
percibido.

La relevancia que tienen para el stakeholder el proyecto implantado y el nuevo servicio al

que da lugar.

La satisfaccin con la iniciativa implantada.

La evaluacin de la eficiencia
Cuando se utiliza el trmino eficiencia, con l se hace referencia a la relacin que existe entre
los recursos o inputs de cualquier clase empleados en la realizacin de una actividad (recursos
humanos, materiales o financieros, por ejemplo) y los resultados obtenidos o outputs. Valorar
el nivel de eficiencia, consecuentemente, tiene como objetivo conocer el grado de optimizacin
de los medios utilizados en relacin a los objetivos propuestos. En el campo de la
interoperabilidad, la evaluacin de la eficiencia es, bsicamente, una evaluacin de la
rentabilidad econmica del proyecto ejecutado; es decir, una evaluacin centrada en el coste de
la actuacin en relacin a los resultados que consigue.
A grandes rasgos, pueden realizarse tres tipos de evaluacin econmica:
1) Anlisis coste-beneficio: Es el mtodo clsico y consiste en la comparacin de los
beneficios (tangibles e intangibles) y los costes (directos e indirectos) de un proyecto de
interoperabilidad, ambos expresados en medidas monetarias.
2) Anlisis coste-eficacia: Este segundo procedimiento, tambin denominado anlisis costeefectividad, se diferencia del anterior en que no precisa que los costes y los beneficios estn
expresados en la misma unidad de medida.
3) Anlisis coste-utilidad: Se trata del tipo de evaluacin econmica ms difcil de llevar a
cabo y compara y valora la relacin existente entre los costes, expresados en unidades
monetarias, y los resultados, entendidos stos como las utilidades percibidas por el
stakeholder de forma subjetiva, lo que implica tener en cuenta el punto de vista del valor
que los individuos u organizaciones implicadas en la iniciativa de interoperabilidad le
otorgan a los objetivos que sta persigue.

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Algunos de los costes a los que los proyectos de interoperabilidad pueden dar lugar incluyen:
-

Inversin en nueva tecnologa o en pasarelas de adaptacin de los diferentes sistemas de

informacin.

Tiempo empleado en la elaboracin de nueva normativa o adaptacin de la existente para

poder interoperar con otros pases de la regin.
Recursos consumidos por cada uno de los nuevos procedimientos establecidos.

Coordinacin y gestin (que hace referencia al coste adicional de ponerse de acuerdo con
otras instituciones pblicas nacionales que tienen diferentes maneras de funcionar y
distintas prcticas y cultura administrativa).
Inversin en formacin.

Errores cometidos en los procedimientos.

Costes generados por la resistencia al cambio tanto de los empleados pblicos como de la
estructura en su conjunto.

Promocin y difusin de la iniciativa de interoperabilidad entre los stakeholders.

Por su parte, dichos costes pueden contrastarse con, entre otros, los siguientes beneficios:
-

Reduccin de papel.

Incremento de productividad.

Disminucin de los costes de personal.

Disminucin de tiempos.

Mayor aprovechamiento de la capacidad de las TIC.

Generacin de datos de mayor calidad.

Mayor comunicacin entre Administraciones.

Disminucin de los tiempos de respuesta en relacin a las solicitudes entre

Administraciones.

Mejora de la trazabilidad de las solicitudes efectuadas entre Administraciones.

Mayor transparencia en los procesos.

Mejoras en los distintos mbitos (por ejemplo, mayor facilidad en la identificacin de

individuos extranjeros, menos tramitacin para el reconocimiento de ttulos universitarios
entre pases, menor tiempo de espera en los puestos fronterizos, ganancias efectivas por la

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puesta en marcha de sistemas de compras electrnicas entre pases).

-

Aumento de la satisfaccin de los stakeholders.

Beneficios consecuencia de la utilizacin de software libre y/o estndares abiertos (tales

como reduccin de los costes de software, disminucin de los costes de mantenimiento,
reduccin de la compra de licencias, acortamiento de los tiempos de desarrollo).

En el mbito de la interoperabilidad regional, hay, adems, que diferenciar entre la evaluacin

de la eficiencia o la rentabilidad y la evaluacin del riesgo dado que todo proyecto de Gobierno
electrnico (tambin los de colaboracin inter e intra-administrativa) conlleva riesgos de dos
tipos: Por un lado, el riesgo del desarrollo, que hace referencia al riesgo inherente en la fase de
implantacin de que el proyecto de interoperabilidad o falle desde el primer momento o no
funcione como se haba previsto y, por el otro lado, el que hace referencia al riesgo en el que se
incurre si la inversin en la iniciativa (a nivel tecnolgico pero, tambin, semntico y
organizacional y en concepto de gobernanza del sistema) no genera los beneficios previstos a
pesar de que las actuaciones estn correctamente diseadas e implantadas.

La evaluacin de la pertinencia
Este tercer tipo de evaluacin hace nfasis en la valoracin de la adecuacin de los resultados y
los objetivos de la iniciativa al contexto en el que se realiza. La pertinencia es, en realidad, una
cuestin de utilidad que permite situar el proyecto de interoperabilidad en un marco mucho
ms global, como puede ser un plan de Gobierno electrnico nacional de mayor alcance o una
estrategia de colaboracin/integracin regional en diferentes campos.
Dada la heterogeneidad en materia tecnolgica pero, as mismo, en relacin a la cultura
administrativa de los pases, los recursos de los que disponen y la prioridad otorgada al
Gobierno electrnico, entre otras cuestiones, la valoracin de este criterio, que normalmente se
realizar a travs de mtodos cualitativos de recopilacin de la informacin, es clave. Si bien las
Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad persiguen objetivos comunes,
identificados colaborativamente y que pueden satisfacer necesidades colectivas, la motivacin
de los pases para firmar acuerdos de cooperacin en este mbito depender, en gran medida,
de la percepcin que cada uno de ellos tenga de hasta qu punto dicho acuerdo est en
armona con las prioridades del pas en cuestin y, por ende, de su sociedad.

La evaluacin de la equidad
Todo proyecto de Gobierno electrnico, y consecuentemente tambin las iniciativas de
interoperabilidad, debera incluir actuaciones que persiguieran la reduccin de la brecha digital,
muy presente en los pases de Iberoamrica, promoviendo la inclusin de los colectivos ms
desfavorecidos tales como las personas con discapacidad, los habitantes de zonas rurales o las
clases ms pobres. En este sentido, debe favorecerse el acceso a los servicios electrnicos,

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nacionales o regionales, independientemente de las caractersticas de sus usuarios, haciendo un

especial nfasis en los grupos ms vulnerables y procurando su mejora social.
Valorar si las iniciativas de interoperabilidad estn arrojando resultados en esta direccin es
tarea ineludible. Para ello, hay que tener en cuenta que los cambios en el bienestar individual
son valorados por cada sujeto en funcin de sus propios criterios y de la situacin personal de
la que parta. Bajo este punto de vista, evaluar la equidad de una iniciativa de interoperabilidad
significa determinar su contribucin al bienestar social midiendo el beneficio neto en trminos
de su distribucin.
Sin embargo, la equidad est muy relacionada con las nociones de justicia e imparcialidad y su
medicin a partir de conocidas teoras de maximizacin del beneficio social, bien econmicas,
como la de Pareto o Kaldor-Hicks, o bien moral-filosficas, como la de Rawls, es harto difcil
puesto que son aquellos conceptos polticos, influidos por procesos que tienen que ver con la
distribucin y la legitimacin del poder en la sociedad. Teniendo esto en cuenta, desde un
punto de vista pragmtico, podra evaluarse la equidad de los proyectos de interoperabilidad
considerando, al menos, los siguientes aspectos:
1) El establecimiento de la unidad de anlisis o de los criterios que se utilizarn para
discriminar diferentes grupos dentro de la poblacin total (el territorio, la renta o la
discapacidad, por ejemplo).
2) La equidad de los inputs o la proporcionalidad de los recursos destinados a la iniciativa en
funcin de las necesidades de los diferentes grupos de usuarios identificados.
3) La igualdad de condiciones en el acceso al servicio electrnico resultado del proyecto de
interoperabilidad en cuestin.
4) La equidad de los outcomes o de los beneficios (impactos) esperados de la iniciativa.

La evaluacin de la sostenibilidad
Este concepto se asocia a las perspectivas de duracin y persistencia de los resultados de la
iniciativa, una vez finalizado el perodo de implantacin, a travs del tiempo. De alguna
manera, la evaluacin de la sostenibilidad es la prueba final del xito de un proyecto de
interoperabilidad porque valora si sus beneficios (para cada pas, a nivel regional) permanecen a
pesar de que puedan producirse cambios tcnicos, polticos o del entorno.
En realidad, la sostenibilidad de los beneficios est en ntima relacin con la sostenibilidad de
los acuerdos de colaboracin entre pases que, a grandes rasgos, van a depender de:
-

El compromiso de las Administraciones involucradas, lo que se va a traducir en una

asignacin efectiva de recursos de todo tipo (econmicos, tecnolgicos, humanos). A su
vez, este compromiso va a estar relacionado con la prioridad que los Gobiernos nacionales
otorguen al Gobierno electrnico, por un lado, y a la cooperacin regional, por el otro, y,
por ende, a los beneficios derivados de ambas estrategias.

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El grado de participacin de los actores de cada pas as como el grado de consenso

alcanzado.

El liderazgo poltico y tcnico de los participantes.

La formulacin de acciones especficas que garanticen la continuacin y sostenibilidad de

lo ya emprendido.

El ciclo electoral. De alguna manera, esta ltima variable condiciona los cuatro aspectos
anteriores pues, en muchos casos, los planes se formulan a corto plazo con el objetivo de
conseguir resultados rpidos que garanticen la reeleccin. Sin embargo, las estrategias de
desarrollo y promocin de la sociedad de la informacin, de Gobierno electrnico y, en
ltima instancia, de interoperabilidad son, por definicin, a largo plazo lo que implica que
se deben establecer mecanismos que aseguren la obtencin de impactos a pesar de la
dinmica poltica.

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