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Universidade de Braslia
Autor (s)
Maria Stela Grossi Porto
Ttulo da Pesquisa
Condutas Policiais e Cdigos de Deontologia. Um estudo comparativo sobre as
relaes entre polcia e sociedade
Braslia
Dezembro de 2005
Sumrio
Introduo
15
34
55
81
107
125
Recomendaes
182
Bibliografia
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INTRODUO
A relao entre as polcias e a comunidade tem sido objeto de debate nas sociedades
democrticas. As instituies policiais so aquelas organizaes destinadas ao controle
social com autorizao para utilizar a fora, caso necessrio (Bayley, 1975). Nos regimes
democrticos, a atividade policial requer um equilbrio entre o uso da fora e o respeito aos
direitos individuais. Assim, podemos afirmar que a especificidade da atividade policial nos
regimes democrticos a necessidade de limitar e administrar o uso da fora legal, sem
abrir mo de suas prerrogativas de controle social.
Nos ltimos anos, diversos pases tm enfrentado o desafio de limitar e controlar o
uso da fora legal. Basicamente, os esforos se concentraram na criao de mecanismos
institucionais de responsabilizao e controle da atividade policial. Entretanto, a qualidade
e eficcia desses mecanismos, que visam a inibir a violncia policial, so questes ainda
pouco problematizadas tanto no interior das prprias polcias quanto fora dela, pelos
pesquisadores. Alm de fatores internos organizao policial, a anlise e a compreenso
de tais questes passam, igualmente, pelas relaes entre polcia e sociedade.
Nesse sentido, alguns estudos internacionais buscaram entender os padres de
relacionamento entre a polcia e a sociedade (Bayley, 1994; Geller e Toch, 1996; Skolnick
e Fyfe,1993; Monjardet, 2003), e dois temas tm sido destacados: as formas de reforar os
vnculos entre a polcia e a comunidade e a necessidade de controlar a atividade das
Sem uma clara diferenciao entre violncia policial e uso da fora legal no
possvel estabelecer mecanismos destinados ao controle e superviso das atividades
policiais. At que ponto e sob que circunstncias legtimo, ou admissvel, o uso da fora?
Qual a linha demarcatria entre fora legtima e violncia policial? Estas questes tm
sido debatidas pela literatura especializada (Klockars 1996; Muniz et alii 1999; Mesquita
Neto 1999; Costa 2003a; Costa e Medeiros 2002, Porto 2000, Adorno 2002). Os estudos
destacam que essa linha demarcatria no fixa. O limite entre fora legtima e violncia
varia em funo da forma como cada sociedade interpreta a noo de violncia e representa
a funo policial.
Alm dos problemas para definir o que violncia policial, h tambm a dificuldade
de controlar e monitorar a atividade policial. O enorme poder discricionrio de que gozam
as polcias est no centro da questo (Walker 1993; Bandeira & Costa 2003).
Possivelmente, dentre os agentes estatais, os policiais esto entre aqueles que possuem
maior liberdade para exercer suas funes, tanto em termos do exerccio da autoridade
quanto em relao aos controles a que esto submetidos.
Nesse sentido, podemos descrever a atividade policial como um sistema de peritos,
ou seja, como sistemas de excelncia tcnica ou competncia profissional que organizam
grandes reas dos ambientes material e social em que vivemos hoje (Giddens 1991:35).
Conhecemos muito pouco dos cdigos e procedimentos adotados pelos policiais para o
exerccio da autoridade que lhes foi delegada. Na maioria dos casos, torna-se difcil para
um leigo avaliar se a conduta policial foi adequada ou no. Assim, o controle da atividade
policial para ter eficcia, deveria levar em conta os cdigos de deontologia e a normas de
conduta, uma vez que estas representam a experincia acumulada pelos policiais.
Os problemas de definio do que vem a ser violncia policial e monitoramento das
prticas cotidianas da polcia tm gerado dificuldades para a eficincia de trs dos
principais mecanismos de controle da atividade policial existentes: a legislao, o controle
externo e a justia.
A legislao penal e processual penal instrumento fundamental de controle da
atividade policial. Isso se deve ao fato de boa parte das aes policiais estar ligada ao
controle da criminalidade, sendo as polcias parte direta ou indireta do processo penal.
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Nesse campo, o poder legal conferido s polcias varia bastante. Alguns pases introduziram
mudanas na legislao penal, processual penal e na jurisprudncia dos tribunais com o
objetivo de limitar e controlar a atividade policial. Entretanto, o efeito dessas decises tem
sido bastante variado, uma vez que no so muito claras a respeito de como a polcia
deveria proceder. Na prtica, as mudanas na legislao penal e processual penal s tm
efeitos concretos sobre a conduta policial quando os departamentos de polcias decidem
reformular suas normas internas de condutas (Skolnick e Fyfe, 1993).
A implantao de rgos de controle externo da atividade policial fenmeno
relativamente recente. A partir de 1970, vrias polcias passaram a conviver com
mecanismos de controle externo. Apesar da enorme variao quanto a sua estrutura, uma
questo mostra-se presente em todos os casos: Pode o controle externo ser mais eficaz que
o controle interno? Em funo das dificuldades de definio da violncia policial e de
monitoramento do policiamento, dificilmente o controle externo poder, efetivamente,
limitar e controlar o uso da fora legal. Por outro lado, o controle externo permite que a
noo de fora legtima seja interpretada de acordo com os valores existentes na sociedade.
Portanto, podemos afirmar que os controles internos e externos no se excluem, ao
contrrio, so complementares (Bayley 1991 e 1994).
Outro mecanismo de controle da atividade policial existente o sistema judicial,
desde que seja independente dos outros poderes polticos. Tambm importante que o
sistema judicial disponha de instrumentos legais e de condies materiais que tornem
possvel a investigao das denncias e a punio dos policiais faltosos. Com relao ao
Brasil, vrios autores tm apontado a incapacidade da polcia de investigar denncias
contra policiais e a deficincia da justia militar de punir policiais violentos (Costa 2003 e
Cano 1997).
Entretanto, estas no so as nicas dificuldades encontradas nos sistemas judiciais
para controlar a atividade policial. Em diversos pases, salvo nos casos mais graves, juizes e
tribunais tm encontrado grandes dificuldades para avaliar a adequabilidade da conduta
policial cotidiana. Analisando as mudanas ocorridas no sistema judicial dos EUA, alguns
autores tm apontado as suas deficincias para limitar e controlar o uso da fora legal
(Cheh 1996; Chevigny 1995). Neste caso, o problema repousa na dificuldade de definir, a
partir de uma perspectiva externa, o que violncia policial.
nenhum sistema policial como um modelo a ser seguido. A comparao neste caso serviu
apenas para esclarecer aspectos ainda no conhecidos sobre os contedos e os processos de
implantao dos cdigos de deontologia e das normas de conduta, alm de verificar
especificidades e os aspectos comuns aos diferentes sistemas policiais dos pases em
anlise.
Os objetivos desta pesquisa foram:
1. No mbito internacional, conhecer os processos de elaborao destes cdigos de
deontologia e normas de conduta, sua adequao aos protocolos internacionais,
compreendendo as instituies e atores envolvidos, seus conflitos e as lgicas de
produo de consenso;
2. No mbito nacional, avaliar:
a adequao destes cdigos e normas aos protocolos internacionais e legislao
nacional;
sua relao com o sistema de capacitao e reciclagem profissional das polcias;
sua relao com os instrumentos de controle interno e superviso;
3. Elaborar uma proposta para subsidiar os esforos das polcias na (re)definio
dos parmetros norteadores de seus mecanismos de controle interno.
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populao, o Ottawa Police Service dispunha de 1.055 policiais. O que correspondia a uma
taxa de 131 para cada 100.000 habitantes. No mesmo ano, a polcia registrou 8 homicdios,
correspondendo a uma taxa de 1.0 homicdios por 100.000 habitantes.
No estudo dos dois casos, empregamos duas tcnicas de pesquisa. Num primeiro
momento, foram analisados os contedos de alguns cdigos e manuais de conduta policial.
A seguir, foram realizadas entrevistas estruturadas com policiais de cada uma destas
instituies. A anlise de contedo dos cdigos de deontologia e normas de conduta
enfatizou a relao entre polcia e sociedade (abordagens de cidados, operaes em
domiclios, uso de armas de fogo). Alm dos cdigos e manuais em uso no Distrito Federal
e Ottawa, tambm consultamos documentos similares existentes na Policie Nationale
(Frana) e no New York Police Departament (EUA). As entrevistas foram conduzidas
seguindo um nico roteiro em portugus e traduzido para o ingls utilizando, para guiar a
anlise, a noo de representaes sociais.
A apropriao da noo de representaes sociais enquanto estratgia metodolgica
deve-se ao reconhecimento de que as representaes sociais permitem avanar o
conhecimento da realidade. Na medida em que: a) embora resultado da experincia
individual,(...) so condicionadas pelo tipo de insero social dos indivduos que as
produzem; b) expressam vises de mundo objetivando explicar e dar sentido aos
fenmenos dos quais se ocupam, ao mesmo tempo em que, por sua condio de
representao social, participam da constituio desses mesmos fenmenos; c) em
decorrncia do exposto em b, apresentam-se como mximas orientadoras de conduta; d)
existe uma conexo de sentido entre os fenmenos e suas representaes sociais, que,
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Captulo 1
Violncia, Legitimidade e Controle Social
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Apontando para o fato de que cdigos de conduta com vigncia apenas emprica podem
estar se constituindo e constituindo orientao de aes e condutas de forma independente,
paralela ou oposta ao estabelecido legalmente (Weber, 1991).
A discusso sobre a legitimidade das formas como o exerccio efetivo do uso da
fora posto em prtica no dia-a-dia do trabalho policial repe, igualmente, um outro
conjunto de questes, que poderiam ser assim formuladas: a) a concentrao do monoplio
da fora fsica em mos do Estado bem como a legitimidade/ilegitimidade em sua
utilizao; b)
institucional (interno s corporaes) seja no que aponta para contedos culturais presentes
no conjunto da sociedade e, por ltimo mas no menos importante, c) o controle social,
tambm neste caso, interno e externo s corporaes. Este captulo trata, particularmente
do item a, acima, considerando que os seguintes, b e c, so objeto dos captulos 2, 3 4. do
relatrio.
A reflexo sobre a utilizao da fora pelo Estado, longe de propiciar posies
consensuais, desdobra-se em uma dupla vertente: por um lado, h os que se indagam sobre
ter o Estado (com todo o conjunto de instituies que formam /compem esse Estrado)
abandonado, ou no ( e em que medida, profundidade e extenso ) as funes que lhe
eram (ou so) prprias, quando se pretendia social, interventor e benfeitor, a compreendida
a funo de garantia da segurana pblica; por outro os que afirmam que, abandonando ou
no as caractersticas do welfare state, o Estado conservou, de todos os modos, sua
funo de exercer a violncia legtima, com as implicaes que dela decorrem.
Para alguns, a caracterstica de legitimidade dessa violncia aparece entre aspas
para ressaltar seu carter abusivo; para outros, entretanto, precisamente o exerccio do
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monoplio do uso legtimo da fora fsica, enquanto prerrogativa do Estado, o que garante a
pacificao social. Sua ausncia responde pela violncia difusa, que pode se degenerar
para, no limite, propagar um estado hobbesiano de guerra de todos contra todos, o que pe
em risco a manuteno dos vnculos sociais. Razo pela qual, advogam os partidrios desse
ponto de vista, urgente que o Estado volte a concentrar o monoplio do uso da fora
fsica. Desde que sem ultrapassar os frgeis limites que se situam entre uso legtimo da
fora e o abuso de poder, potencializado pela utilizao das armas.
Sob este aspecto, h, atualmente, um relativo consenso de que as sociedades
modernas no mais admitem que o uso da violncia do Estado seja recurso vlido garantia
de lei e ordem. H, igualmente, um claro entendimento dos riscos decorrentes da
desconcentrao (para fora do espao legal de atribuies do Estado) do monoplio de
utilizao da fora fsica, a qual passa, ento, a invadir o espao da sociedade civil. Neste
espao, tal fora empregada/usada por movimentos anti-nacionais, por organizaes
criminais, e por movimentos das mais diferentes vertentes e coloraes, compreendendo
desde variados tipos de fundamentalismos, que sacrificam vidas em nome de uma
identidade/causa poltica, tica, religiosa, at o criminoso comum, desorganizado e agindo
de forma individual, ou seja, a criminalidade urbana mais tradicional. Em outras palavras,
as sociedades contemporneas tm conscincia dos riscos de irrupo de violncias
selvagens, que se assumem como resposta a uma situao, real ou representada, de
insuficincia, no meramente quantitativa mas qualitativa, da capacidade do Estado de
prover segurana. Ocorre que, muitas vezes, este Estado (como o caso do brasileiro e de
vrios outros), antes mesmo do aumento e/ou maior visibilidade dessa violncia
desenfreada, j no conseguia controlar e resolver, pela via institucional, os conflitos que se
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produziram no interior da sociedade civil. Nesses casos, trata-se, na maior parte das vezes,
de uma insuficincia no apenas conjuntural mas estrutural.
Deste ponto de vista, percebe-se o exacerbar tanto da violncia social selvagem
(trfico, fundamentalismos,) como da violncia civilizadora do estado, apontando para a
necessidade de melhor compreenso das relaes entre violncia, legitimidade e controle
social. Ao olhar sociolgico, que busca uma compreenso da sociedade e de seus
mecanismos de interao social, importa perceber as bases sociais dos processos de
construo da legitimidade da funo policial, enquanto promotora da segurana pblica e
identificar os contextos em que essa mesma legitimidade se converte em seu contrrio,
passando a ser representada como violncia e agresso populao que o policial deveria,
em tese, proteger.
Pensar possibilidades explicativas para tais construes pode apontar caminhos no
sentido da compreenso da violncia policial, sem o que de pouco adiantaria o
estabelecimento de aes visando modernizao da instituio policial, sua maior eficcia
nas aes, ou seu melhor aparelhamento, ou outra medida qualquer considerada importante
no sentido de transformaes de ordem administrativa e/ou organizativa.
Concentrando a anlise no contexto da sociedade brasileira, supe-se ser pertinente
afirmar que transformaes a ocorridas, ou em processo, promoveram mudanas em sua
natureza e em sua configurao, afetando valores, normas e comportamentos. Em
decorrncia, igualmente possvel supor que estaria ocorrendo, atualmente, no Brasil uma
re-significao da violncia, que agiria no sentido de nomear como violncia processos e
acontecimentos que passavam anteriormente por prticas costumeiras e corriqueiras de
regulamentao das relaes sociais e da estruturao das interaes. Mudana que
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funcionaria no sentido de distinguir entre privilgio e direito, por um lado e, por outro, no
de constituir, em sujeitos de direito, categorias sociais at ento discriminadas e negadas
em sua condio de cidads, tais como mulheres, crianas, homossexuais entre outras.
Seria impossvel nesse momento buscar estabelecer relaes de causalidade que
dessem conta da explicao dessas transformaes. Entretanto e, sem afirmar a existncia
de vnculos mecnicos de causalidade, pode-se supor que a democracia, ao favorecer uma
maior visibilidade do fenmeno, participaria
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estabelecidos pelo princpio vivel falar em violncia legtima e, por outro, que sem o
monoplio da violncia pelo Estado permanece ou permaneceria incompleto o processo de
racionalizao tal como descrito por Weber (Porto, 2000).
O importante pensar em que esse conceito ilumina a anlise da violncia policial e
das questes de sua legitimidade no Brasil. Parece-me possvel avanar que essa
contribuio de carter metodolgico: na medida em que o conceito se apresenta como
instrumento, permite iluminar a realidade. a validade terica do modelo que projeta luz
realidade e permite ao analista captar e interpretar situaes nas quais o emprico,
afastando-se das construes tpico-ideais, apresentadas pelo modelo, atualiza-se atravs de
prticas nas quais est presente o carter ilegtimo da violncia no mbito do Estado (Porto,
2000). Em outras palavras, como instrumento metodolgico que a noo de monoplio da
violncia como meio legtimo de ao do Estado tem validade: percorrendo os caminhos e
trilhas tericas da anlise e dos pressupostos da violncia legtima que se poder tomar
contato e apreender situaes empricas de violncia ilegtima.
Assim, luz desses pressupostos pode-se falar no Brasil de hoje da existncia de
contextos de violncia ilegtima, cujas caractersticas envolvem:
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se
vincula,
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Uma explicao provvel para essa reao intransigente que, na situao, est-se
em presena, justamente, da violncia que atenta contra vida, que pe os indivduos em
risco,. Uma violncia sem objeto, despolitizada, que nem chega a ser um recurso ou
estratgia de atuao porque nem mesmo tem um alvo, tornou-se autnoma em face de
possveis sentidos originais.
Vale lembrar que tais contextos no so sinnimos de ao irracional. Em casos
raros, a violncia a expresso de uma revolta sem clculo: as pessoas explodem em clera
porque no agentam mais, porque nada tm a perder, ou porque de repente entram em
pnico. Todas as valorizaes da violncia ou argumentos em sua defesa se vale dessa
espontaneidade expressiva, a exemplo de Sorel, Benjamim, Genet, Enzensberger.
Entretanto, na maior parte do tempo a violncia um instrumento cuja utilizao
organizada, calculada, dominada e controlada. uma forma de ao. Clculo e organizao
tem a ver com racionalidade tcnica, a qual progride e se aperfeioa (Michaud, 1996:10). O
que no o impede de afirmar que se trata de um processo de desencantamento dos valores
coletivos, de dissoluo de legitimidades nas interaes que reduzem o indivduo a
procurar sua utilidade se virando como pode na complexidade das interaes (Michaud,
1996: 106 ).
Manifestaes de violncia com esse carter e natureza produzem representaes
que afirmam a ilegitimidade dessas prticas. Configuram, de modo claro, contextos nos
quais os indivduos se sentem ameaados. Com tais caractersticas, re-introduzida a
questo da violncia policial, a qual claramente rejeitada e recusada quando percebida
como gratuita, atentatria aos direitos humanos e contribuindo para o comprometimento do
longo processo de pacificao, que Weber (1968) assim como Elias (1990), identificam
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reivindicaes de mais polcia, mais punio e mais represso, elaboradas por setores da
populao; que h incentivos da corporao policial, no sentido de recompensar a bravura
policial, subtendendo e reproduzindo o dito popular de que bandido bom bandido morto,
no seria de todo descabida a associao entre desejo de matar e desejo de poder ou, entre
desejo de matar como desejo de poder.
Explorando a possibilidade dessa relao, Porto afirma: produto de uma crise
prolongada nos mecanismos de segurana, a violncia policial transita nos limites
tornados frgeis entre a violncia legtima (exerccio do monoplio da fora fsica pelo
Estado) cujo agente a autoridade policial e a violncia ilegtima enquanto
desdobramento dessa mesma autoridade. Fragilidade expressa na precariedade das
condies materiais do agente policial, com desdobramentos em termos de uma igualmente
precria insero social, que o situa nos limites entre a integrao formal do sujeito de
direitos e a excluso de fato em termos da participao na sociedade de consumo, em
termos da relao entre expectativa e possibilidades concretas de satisfao de suas
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Este um quadro que remete questo central de que, no contexto das sociedades
democrticas, o binmio lei e ordem precisa ser equacionado no estrito limite da
observncia dos direitos humanos.
Exigncia que, coloca a firmao de que o grau de permissividade para utilizao da
fora fsica, no mbito da instituio policial, depende, em certo sentido, das normas e
valores predominantes na sociedade e do modo como estas se articulam para garantir
segurana pblica, em contextos democrticos. Em outras palavras, os parmetros usados
para tais definies variam, segundo os modelos de sociedade, as formas e os limites a
partir dos quais estas controlam a instituio policial e variam, igualmente, segundo as
formas e os limites a partir dos quais a instituio policial controla seus procedimentos de
utilizao da fora fsica.
Refletindo sobre a instituio policial e visando a entender o que ela faz e como faz,
vale a pena relembrar Monjardet, para quem a ao policial posta em movimento,
cotidianamente, numa delegacia, por trs fontes. Certas tarefas so prescritas de maneira
imperativa pela hierarquia superior. Outras so respostas mais ou menos obrigatrias s
solicitaes do pblico. Outras enfim so de iniciativa policial. Essa simples observao
permite inferir que o aparelho policial indissociavelmente: um instrumento de poder que
lhe d ordens; um servio pblico, suscetvel de ser requisitado por todos; uma profisso,
que desenvolve seus prprios interesses.Tripla determinao que no tem razo alguma
para fundir-se em perfeita harmonia. Ao contrrio, essas trs dimenses podem se
confrontar como lgicas de ao distintas e concorrentes (Mojardet, 2003:15).
Esta citao de Monjardet retoma a idia de poder como atributo da instituio
policial e resume, de alguma forma, as motivaes para a pesquisa objeto deste relatrio, a
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qual se props a melhor entender as relaes entre polcia e sociedade. Seus pressupostos
so de que tais relaes precisam ser buscadas numa matriz de determinaes que
contempla a sociedade (a qual implcita ou explicitamente define o modelo de atividade
policial que lhe parece adequado); a prpria corporao (que com seus valores e hierarquias
responde, de modo consensual ou pela via do conflito, a estas demandas sociais); e por
ltimo, o prprio policial (o qual, no dia-a-dia de sua interveno prtica, sendo levado a
agir e a tomar decises rpidas, faz, necessariamente, uso do poder de discricionariedade
que peculiar, ainda que no exclusivo, sua atividade).
Ou seja, fica evidente, a importncia de se entender os mecanismos de controle
social que regulam, ou podem regular, a atividade do policial, em sua dupla vertente, a da
funo e a da profisso, priorizando, alm disto, a indagao acerca dos mecanismos e
procedimentos que regulam a atuao policial e orientam sua prtica.
As formas de controle disponveis nas sociedades democrticas mesclam desde
mecanismos informais e invisveis at prescries legais, sujeitas s sanses previstas pela
legislao, em suas diferentes instncias (Berger, 1971). Umas como outras, conformam e
orientam comportamentos. Podem ser gerais, para o conjunto de uma sociedade ou
direcionadas a seguimentos especficos da mesma, caso no qual se enquadram as leis e
normas voltadas ao exerccio profissional. A se enquadra tanto o controle externo quanto o
interno.
Vrios so os especialistas dedicados ao tema, como aponta Alvarez (2004 ) ao
fazer uma retrospectiva do conceito, desde os primrdios com Dukheim, at o estado da
discusso no mbito do pensamento social mais contemporneo, passando por Foucault e
pela sociologia americana.
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o conceito e pensado a
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Captulo 2
Os Mecanismos de Controle da Atividade Policial
estratgias
de
policiamento,
controle
externo,
justia
relaes
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Polcia e Democracia
A atividade policial pode ser verificada em quase todas as formaes polticas que
conhecemos, desde as Cidades-Estado gregas at os Estados atuais. Entretanto, seu sentido
e a forma como realizada tem variado ao longo dos tempos. A idia de polcia que temos
hoje produto de fatores estruturais e organizacionais que moldaram seu processo de
transformao histrico (Manning, 1977).
A palavra polcia deriva do termo grego Polis, usado para descrever a constituio e
organizao da autoridade coletiva. Tem a mesma origem epistemolgica da palavra
poltica, relativo ao exerccio dessa autoridade coletiva. Assim, podemos perceber que a
idia de polcia est intimamente ligada a noo de poltica. No h como dissoci-las. A
atividade de polcia , portanto, poltica, uma vez que diz respeito forma como a
autoridade coletiva ir exercer seu poder.
Partindo da suposio que a atual forma das organizaes destinadas a exercer a
atividade policial resultado de uma tentativa de tornar o controle social mais racional,
alguns autores preocuparam-se com a natureza da funo policial. Passaram a entender as
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instituies policiais como aquelas que tem por funo regular as relaes interpessoais
atravs da aplicao de sanes coercitivas (Nierderhoffer e Blumberg, 1972).
Entretanto existem inmeras outras funes desempenhadas pelas organizaes
policiais tais como socorro, assistncia populaes carentes e apoio s atividades
comunitrias. Nenhuma destas est ligada funo reguladora. A definio funcionalista
tambm falha ao atribuir s polcias a funo de regulao social, desconsiderando que nos
Estados modernos tal funo desempenhada por diversas outras instituies e, em grande
medida, pelo sistema legal.
Nesse ponto, parece que a definio dada por David Bayley tem maior utilidade
para o debate atual. O autor define as instituies policiais como aquelas organizaes
destinadas ao controle social com autorizao para utilizar a fora, caso necessrio
(Bayley, 1975: 328). O que caracteriza, portanto, a atividade policial a possibilidade do
uso da fora. Esses dois aspectos, controle social e possibilidade de uso da fora sero
importantes para a discusso que procuraremos fazer mais adiante.
Entretanto, uma ressalva deve ser feita, tal definio no marca a diferena entre as
instituies policiais e as foras armadas. Reconhecendo esta lacuna, Bayley acrescenta que
esta diferena recai sobre o tipo de situao na qual normalmente as polcias so
empregadas. Enquanto as foras armadas so empregadas no controle social em situaes
excepcionais, e nos casos dos regimes democrticos dentro de determinados limites, as
polcias realizam essa tarefa quotidianamente. Todavia, no acreditamos que a diferena
entre o emprego de uma fora policial e de uma militar seja meramente circunstancial. Se
assim fosse, no haveria sentido discutir a convenincia da diferenciao entre as foras
policiais e os exrcitos em sociedades democrticas. Bastaria uma simples distino legal
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uma preocupao central. Entretanto para as polcias, justamente tal controle que as
torna compatveis com um regime democrtico. Assim, o treinamento militar no enfatiza a
necessidade de controlar a fora, as leis e cdigos de conduta militares no sublinham os
seus limites, e as estratgias de emprego do exrcito no levam, necessariamente, estes
limites em considerao. Quando a conduta militar avaliada - em tribunais militares, por
exemplo - o controle da fora no um problema central.
Obviamente, exrcitos podem ser empregados como polcias e vice-versa, mas essas
so excees que confirmam a regra. Estruturalmente, ambos esto sempre de prontido
para usar de fora. A polcia, entretanto, deve considerar a possibilidade de no usar a
fora, ou de us-la de forma limitada, mesmo quando isso implique o emprego de mais
recursos humanos e materiais. De modo geral, pode-se dizer que o controle social atravs
da fora militar num regime democrtico inapropriado.
Comparando as instituies policiais em diferentes pases podemos constatar que
sua estrutura e organizao variam bastante. Em alguns pases a atividade policial
desempenhada por uma nica instituio. o caso do Israel, Sucia, Noruega, Grcia, Peru,
Bolvia e Irlanda. Noutros pases, essa mesma atividade desempenhada por duas (Frana,
Espanha, Itlia e Portugal) ou mais instituies (Brasil, Argentina, Mxico e Alemanha).
H ainda os casos de pases onde a atividade policial fica a cargo de centenas (Canad), e
at mesmo de milhares (EUA) de instituies.
O controle poltico dessas instituies tambm varia bastante. Em alguns casos o
controle das polcias centralizado sob uma nica unidade poltica. Na Frana, Itlia,
Portugal e Espanha cabe aos governos nacionais organizar, manter e dirigir as diferentes
organizaes policiais. Em outros pases, o controle das instituies policiais
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da forma como cada Estado optou para exercer seu controle poltico e social. interessante
notar que, de modo geral, essa variao tem se mantido independente de guerras,
transformaes polticas e sociais, como destaca David Bayley (1975). Alm disso, dada a
enorme variedade de organizaes policiais, de pouca utilidade atribuir o tipo de
relacionamento entre polcia e sociedade simplesmente estrutura das instituies policiais.
Essa relao depende muito mais da forma como cada Estado estabelece seu controle social
e dos tipos de mecanismos de controle da atividade policial.
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uma estrutura social e poltica. Isso possibilita que a violncia policial contra grupos
socialmente desprivilegiados seja admitida e at justificada.
Por ltimo, podemos verificar a interpretao profissional. Ao contrrio das outras
interpretaes, esta busca definir o uso da fora policial a partir de critrios profissionais.
Gari Klockars (1996) ir definir violncia policial quando um agente usa mais fora que um
policial bem treinado acharia necessrio empregar.
A nfase dessa interpretao recaiu sobre a necessidade que uma profisso tem de
estabelecer seus padres de conduta a fim de diferenciar-se social e economicamente.
Nesse sentido, caberia fundamentalmente s polcias a regulao da sua atuao
profissional. Embora necessria, a auto-regulao profissional deve ser tomada com
algumas ressalvas. Existe sempre a possibilidade desse grupo social se isolar do restante da
sociedade, criando e reproduzindo valores e crenas distintos. Isto particularmente vlido
para a profisso policial dada a natureza da sua atividade, como destacam Skolnick e Fyfe
(1993).
Como cada uma dessas interpretaes define de forma diferente o que vem a ser
violncia policial, os mecanismos propostos para controlar a atividade policial tambm iro
variar. De um lado, aqueles que enfatizam os aspectos legais da questo iro destacar os
papeis dos poderes executivos, legislativos e judicirios no controle legal da atividade
policial. Aqui, especial nfase dada ao papel dos tribunais e do ministrio pblico para
punir os atos ilegais dos agentes policiais.
De acordo com a interpretao sociolgica, a nfase do controle da atividade
policial deveria recair sobre o estabelecimento de rgos de controle externo. A idia que
atravs desses rgos, a sociedade possa estabelecer os limites legtimos do uso da fora
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Legislao
A idia de democracia, mesmo na sua verso procedimental de poliaquia, reconhece
que a existncia e o respeito a certos direitos individuais uma das condies para a
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sua legalidade, mas tambm do ponto de vista profissional. Condutas que contrariem as
tcnicas, os manuais e os cdigos podem e devem ser punidas administrativamente, uma
vez que podem ser avaliadas e supervisionadas a partir desses critrios. Alm disso, essas
tcnicas, manuais e cdigos devem estar sujeitos, de alguma forma, avaliao da
sociedade.
Nas ltimas dcadas, vrios pases criaram cdigos de conduta visando aumentar o
controle sobre a atividade policial cotidiana. Nos EUA, vrios departamentos de polcia
adotaram normas de condutas restritivas ao uso de armas de fogo. No Canad, algumas
polcias impuseram procedimentos operacionais especficos para lidar com as ocorrncias
de violncia domstica. As polcias francesas criaram seus cdigos de deontologia
buscando conciliar os princpios de proteo aos direitos humanos com as prticas policiais.
Em todos os casos, a adoo destas normas de conduta implicou em transformaes no
treinamento e na superviso da atividade policial.
Estratgias de Policiamento
Usualmente a atividade policial descrita como uma guerra contra o crime. Mais
recentemente est guerra vem ganhando outras dimenses: guerra contra as drogas, guerra
contra a delinqncia juvenil e mesmo guerra contra a corrupo. A analogia entre polcia e
exrcito inadequada. Diferente dos soldados num campo de batalha, os policiais no tm
claramente definidos quais so seus inimigos, afinal todos so cidados, mesmo os que
infringem a lei. Tampouco os policiais esto autorizados a usar o mximo de fora para
aniquil-los. Essa analogia permite que as polcias elejam seus inimigos, normalmente entre
46
47
avaliar o trabalho das polcias verificar a qualidade da sua relao com a sociedade, bem
como a efetividade dos seus gastos.
Recentemente tem se verificado algumas tentativas de substituio das estratgias
de conflito por polticas preventivas, voltadas para o policiamento comunitrio ou
concentradas sobre grupos e problemas especficos, tais como, violncia juvenil, violncia
contra mulheres, crianas, homossexuais e minorias tnicas (Oliver, 2000). Programas de
policiamento comunitrio e preventivo foram implantados em diversos pases como
Austrlia, Canad, EUA, Blgica, Inglaterra, Frana e Itlia. No Brasil, algumas tentativas
foram implantadas no Rio de Janeiro e em So Paulo.
O policiamento comunitrio no uma poltica pblica de segurana, mas sim uma
filosofia de policiamento. Basicamente essa nova filosofia enfatiza a necessidade de um
maior envolvimento da sociedade nas polticas de segurana pblica, a fim de realizar um
controle social democrtico. Para tal, destaca-se a necessidade de mudanas nas relaes
das foras policiais com suas respectivas comunidades, o que implica em profundas
mudanas organizacionais, polticas e culturais dos aparatos policiais.
48
Alguns rgos de controle externo apresentam uma ligao bastante prxima com as
instituies policiais. s vezes pertencem a prpria estrutura do sistema policial, como no
caso das ouvidorias de algumas polcias brasileiras que pertencem s secretrias de
segurana pblica. Noutros casos esses rgos so totalmente desvinculados do sistema
policial, possuindo autonomia financeira, administrativa e equipe prpria de investigadores,
como no caso das provncias canadenses do Quebec e Ontrio.
Quanto ao controle poltico, alguns rgos de controle externo tm seus diretores
eleitos diretamente ou nomeados pelos parlamentos, como no caso do Police Complaints
Authority ingls. Outros tm seus diretores indicados pelo chefe do poder executivo. H
ainda os casos de rgos de controle externo que tm a composio mista entre policiais e
civis, como no caso do Civilian Complain Review Board (CCRB) de Nova Iorque.2 Com
relao s capacidades polticas de cada rgo, alguns podem punir policiais e decidir por
mudanas institucionais no que diz respeito a treinamento e cdigos de conduta, como no
caso da polcia de Toronto. Outros podem apenas fazer recomendaes ao chefe de polcia,
como na Polcia de Los Angeles (LAPD).
Apesar dessa variao, uma questo mostra-se presente em todos os casos: Pode o
controle externo ser mais eficaz que o controle interno? Sobre essa questo, David Bayley
colocou: A princpio, o controle interno prefervel por pelo menos trs razes: Primeiro,
uma inspeo interna pode estar melhor informada do que a externa. Uma determinada
polcia pode esconder quase tudo que quiser de uma inspeo externa, e certamente
capaz de inviabiliz-la. Segundo, o controle interno pode ser mais profundo e extenso. Ele
pode enfocar toda gama de atividades policiais e no apenas as aberraes mais visveis e
2
49
dramticas. Terceiro, o controle interno pode ser mais variado, sutil e discreto. Ele pode
usar tanto mecanismos informais quanto formais que so onipresentes na vida profissional
dos policiais (Bayley, 1985: 177- 178).
O controle interno repousa na idia de que cada profisso deve impor seus prprios
padres de conduta. Entretanto, inmeras crticas tm surgido com relao a eficcia do
controle interno das polcias, uma vez que a percepo dos policiais supervisores sobre a
necessidade e intensidade do uso da fora no muito diferente das dos seus pares. Se por
um lado o controle interno muito importante na investigao de casos de desvio
profissional, por outro, com relao limitao do uso da fora, o controle interno tem se
mostrado pouco til.
Nesse caso, o controle externo pode ser bastante til. Uma vez que sua capacidade
investigativa vis--vis o controle interno reduzida, sua atuao principal deveria ser a
avaliao da atividade policial junto populao. Nesse ponto, dado sua autonomia, o
controle externo indispensvel. Com relao aos problemas relacionados ao controle
interno, David Bayley reconsiderou sua posio. O controle civil (externo) desvia as
crticas infundadas (com relao polcia), isola os policiais persistentemente duros,
refora o trabalho dos administradores e atesta a boa f das polcias. O controle civil
importante ferramenta para a administrao da atividade policial (Bayley, 1991:X).
A existncia, tanto de um rgo de controle interno quando de outro encarregado do
controle externo, fundamental para o controle da atividade policial. Suas funes, ao
contrrio do que se supem, no so concorrentes, mas sim complementares.
50
Justia
O processo penal uma ferramenta fundamental para a accountability dos agentes
estatais, muito embora sua eficcia como instrumento de reformulao de polticas e
instituies estatais seja reduzida. Para sua eficincia, necessrio que este sistema seja
independente dos outros poderes polticos e que disponha de instrumentos legais e
condies materiais que tornem possvel a investigao das denncias e a punio daqueles
agentes que se conduziram de forma imprpria. Na maior parte das democracias, os
policiais so julgados por tribunais e juizes civis. Em alguns casos, como no da
Gendarmeire francesa, os policiais tambm so julgados por cortes militares quanto a
acusao envolve questes de hierarquia e disciplina.
No Brasil, a exceo dos crimes de homicdios dolosos, os policiais so julgados por
seus pares num sistema de justia militar. Essa estrutura tem sido apontada como um
impedimento ao julgamento dos policiais violentos. Alm da competncia da justia civil
para julgar, existem outras dificuldades no que diz respeito ao controle da atividade policial
pela justia. De acordo com os padres de provas requeridos em muitos sistemas penais,
torna-se difcil avaliar se o uso da fora, em determinada situao, foi necessrio ou no.
Alm disso, os meios de provas requeridos so mais difceis de serem alcanados, uma vez
que mesmo os maus policiais so especialistas em coletar e, portanto, ocultar provas.
Assim, fundamental o papel do ministrio pblico ou outra instituio autnoma
na investigao de denncias de violncia policial. No que diz a coleta de provas,
fundamental que as instituies encarregadas da percia criminal sejam autnomas tambm.
Dada a dificuldade de utilizao de testemunhas nos casos de violncia policial, as provas
tcnicas, como os exames balsticos e mdicos, ganham importncia. Sem uma investigao
51
autnoma, a eficincia da justia penal torna-se mais reduzida ainda. Em alguns pases
como Canad, EUA e Inglaterra existem promotores especiais para lidar com as acusaes
de violncia policial.
Um aspecto relacionado ao sistema judicirio importante no controle da atividade
policial o processo civil. Nesse caso, a responsabilidade sobre atos de violncia policial
pode recair tanto sobre o agente infrator quanto sobre as instituies policial. Os meios de
provas, nesse caso, podem ser mais fceis de serem alcanados. Entretanto, mesmo em
pases com uma larga tradio com relao a responsabilizao civil do Estado, como os
EUA, esse recurso tm sido pouco utilizado com relao violncia policial, como atesta
Paul Chevigny (1995).
Relaes Inter-governamentais
Em alguns Estados federativos, como EUA, Brasil e Argentina, questes relativas
criminalidade e atividade policial tm sido tratadas como essencialmente locais (estaduais
ou municipais). Entretanto, o tema no to local quanto parece, uma vez que o exerccio
da atividade policial limitado pelas constituies federais que incorporam uma srie de
direitos individuais. Alm disso, a atividade policial tambm condicionada por cdigos de
processo penal que so de competncia exclusiva da unio, como no caso brasileiro, ou so
de competncia compartilhada entre a unio e as provncias, como na Argentina. No caso
norte-americano, a interpretao da aplicao dos direitos individuais, por parte da
Suprema Corte Federal, tm afetado a atividade policial.
52
53
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Captulo 3
Os Cdigos de Deontologia Policial no Brasil e no Canad
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57
questo do controle da atividade policial. Embora seja um fato de certo modo geral, h
importantes variaes quanto forma, abrangncia e operacionalizao destes cdigos.
O Cdigo de Deontologia da Polcia Nacional francesa, criado em 1986, tm a
forma jurdica de um decreto e faz parte do direito positivo francs.3 No conjunto de duas
dezenas de artigos, o cdigo expe e resume os princpios norteadores do comportamento
dos agentes policiais, inspirando-se nos princpios republicanos de probidade e respeito ao
outro, independentemente da origem e nacionalidade.
Comentando alguns artigos do Cdigo de deontologia francs, o Comissrio Chefe
da Polcia Nacional, Sr. Paoli, resumiu os princpios que devem guiar os policiais nas suas
aes cotidianas: conscincia e exemplaridade. Conscincia porque o cdigo aperfeioa
um saber jurdico que lhe preexistente no plano da moral coletiva e que deve fazer parte
da conscincia de um policial republicano (Charmoillaux, 1996:13). O cdigo destaca as
prescries jurdicas que se colocavam antes no nvel de uma moral profissional.
Embora tenha havido resistncias por parte de alguns segmentos policiais, a
implantao do Cdigo de Deontologia representou uma garantia aos cidados, pois lhes
possibilitou conhecer os limites do poder da polcia e, ao mesmo tempo, serviu para reduzir
o poder de discricionrio dos policiais. a partir do Cdigo de Deontologia francs que se
discute a questo do controle policial.
H tambm o caso da polcia de Nova York (EUA), que rene num s documento
os contedos tpicos de um cdigo de deontologia e dos manuais de conduta profissional.
Numa primeira parte, o Patrol Guide, descreve os princpios da atividade policial, as
responsabilidades dos policiais, seus direitos e obrigaes. Na Segunda parte, o guia
3
58
59
identidade
entre
policiais
militares
teve
profundas
conseqncias
no
Dentre elas destacam-se as iniciativas verificadas em So Paulo, Minas Gerais e Gois para a criao de
Cdigos de Deontologia e o estabelecimento de Procedimentos Operacionais Padro (POPs).
61
62
Freqncia
Freqncia Relativa
(%)
Definio de termos,
consideraes iniciais e
finais
38
26,21
Organizao Interna
72
49,66
31
21,38
Procedimentos profissionais
Outros
2,76
Total
145
100
63
Grfico 1
72
30
20
38
31
10
Procedimentos
profissionais
Outros
0
Definio de
termos
Organizao
Deveres e
direitos
A anlise da freqncia dos assuntos tratados no Estatuto apenas nos d uma pista
sobre seu carter geral e sua finalidade. O Estatuto um documento centrado nos deveres
ligados disciplina e hierarquia, estando fortemente impregnado da cultura hierrquica do
exrcito. Alis, hierarquia e disciplina formam o pano de fundo que organiza o conjunto do
documento. O grau de generalidade de sua formulao torna bastante difcil, seno
impossvel traduzi-los em subsdios para a formulao de normas de conduta, de
procedimentos especficos, profissionais. Seus deveres so, na sua maioria, os deveres do
cidado. Observe-se a ttulo de exemplo, o artigo 29 da sesso que trata da tica policialmilitar:
64
Tal contedo nada teria de muito grave se, no domnio dos procedimentos
profissionais, o legislador detalha-se melhor as especificidades para a atividade policial que
da poderiam decorrer, mas no o que acontece. Da mesma forma, a traduo destes
princpios norteadores em normas ou manuais prticos orientadores de conduta seria uma
maneira de compensar o carter geral dos deveres policiais, mas a tambm a lacuna
enorme.
Situao semelhante pode ser constatada pela leitura dos 09 artigos que compem o
Cdigo de tica, cuja freqncia dos contedos est resumida na tabela e grfico nmero
02.5 Todo o contedo do texto relativo a prescries morais, pertinentes ao cidado mais
do que ao profissional.
65
Freqncia
Definio de termos,
consideraes iniciais e
finais
Organizao Interna
Procedimentos profissionais
Outros
Total
Grfico 2
Definio de
termos
Organizao
Deveres e
direitos
Procedimentos
profissionais
Outros
66
6
7
Em negrito no original.
Grifos nossos.
67
Aqui, onde o especfico da funo policial poderia remeter de modo direto questo
de prescries mais claras e objetivas quanto ao uso da fora, permanece o carter vago.
Expresses como atuar oportunamente, cumprir a lei com cortesia, sem empregar
fora ou violncia desnecessria, se dedicar profisso escolhida precisam ser
definidas de forma clara e objetiva. Entretanto, isso no feito nem no Cdigo e tampouco
nos manuais em uso na PMDF. As possibilidades de avanar subsdios para, num manual
especfico, estruturar o espao da discricionariedade e seu uso, so assim desperdiadas.
Dentre os termos selecionados para figurarem em letras maisculas no est contemplado o
que se refere profisso.
68
69
70
No que diz respeito ao uso da fora, no diz como os policiais deveriam proceder.
Na seo que trata de armamento e tiro, verifica uma srie de contedos tcnicos sobre os
tipos de armas, seu histrico e especificidades. No h nenhuma prescrio sobre quando e
como usar o armamento. O mesmo pode ser dito quanto abordagem policial, conduta com
presos, perseguies motorizadas e violncia domstica.
Nada dito sobre estes temas. Embora existam manuais, concretamente eles fazem
parte do dia-a-dia da prtica policial, orientando condutas. No funcionam como a bblia
do policial militar. Dito de outro modo, no se incorporam como valores, como padro de
comportamento, ou ainda como novas posturas profissionais. Enquanto no se puder pensar
a profisso e o conceito de profissionalismo a partir de valores, saberes e prticas
(perspectiva foucaultiana das relaes intrnsecas entre saber e poder), que orientem a
conduta policial, sobretudo no momento em que a ao rpida exige os condicionamentos
necessrios, estaremos no domnio do senso comum e do bom senso. Situao que remete
ao arbtrio do ator a deciso sobre a melhor forma de agir, no momento do exerccio da
profisso.
71
No Brasil, cabe aos secretrios de segurana pblica exercerem boa parte das funes polticas e
administrativas do Solicitor General.
72
serve como instncia quase judicial destinada a servir como corte de apelao dos
processos disciplinares conduzidos por cada servio de polcia. Ela pode conduzir suas
prprias investigaes, requerer investigaes especiais dos servios de polcia, bem como
rever as decises dos chefes de cada departamento de polcia.
Da mesma forma que o cdigo de conduta tica do DF, o Police Services Act
carente de contedos voltados a procedimentos, como indicam a tabela e o grfico de
nmero 03, e o grfico comparativo entre eles. Os contedos relacionados a questes
organizacionais so os mais freqentes seguidos daqueles que tratam dos direitos, deveres e
obrigaes dos policiais. Os dados agrupados permitem melhor visualizao do que se est
afirmando.
Freqncia
Freqncia Relativa
(%)
Definio de termos,
consideraes iniciais e
4,85
Organizao Interna
83
80,58
14
13,59
Procedimentos profissionais
Outros
0,97
Total
103
100
74
Grfico no 03
40
30
20
10
0
5
Definio de
termos
Organizao
14
Deveres e
direitos
Procedimentos
profissionais
Outros
40
72
30
20
38
31
10
5
14
0
Definio de
termos
Organizao
Deveres e
direitos
Estatuto PMDF
Procedimentos
profissionais
Outros
75
Grfico no 05
49,66
Organizao
80,58
Deveres e direitos
Definio de termos
Outros
21,38
26,21
13,59
4,85
Estatuto PMDF
76
Art 42 (f) executar mandatos que possam ser executados por policiais
e desempenhar suas obrigaes relativas;
Art 42 (g) desempenhar as obrigaes legais que o chefe de polcia
lhes destinar.
Estas obrigaes so por demais vagas para orientar as condutas policiais. Nada
dizem sobre como prevenir crimes, assistir vtimas, prender criminosos, executar
mandatos ou desempenhar obrigaes legais? De forma alguma, o Police Services Act
77
Freqncia
Freqncia Relativa
(%)
Definio de termos,
consideraes iniciais e
8,11
Organizao Interna
15
40,54
Procedimentos profissionais
19
51,35
Outros
Total
37
100
Grfico 6
19
15
3
Definio de
termos
0
Organizao
Deveres e
direitos
0
Procedimentos
profissionais
Outros
78
Uma vez que compete s autoridades municipais organizar e controlar seus prprios
servios de polcia, o Adequacy and Effectiveness estabelece de forma clara e obrigatria
(mandatory) que os chefes de polcia implementem normas e procedimentos profissionais
sobre determinados assuntos. Vejamos alguns exemplos do que diz a regulao:
Art. 12 Todo chefe de polcia dever desenvolver e implementar
procedimentos e processos para conduzir investigaes criminais ou
no sobre:
(a) abuso fsico e sexual de crianas;
(d) violncia domstica;
(i) homicdios e tentativas de homicdios;
(l) pessoas perdidas.
79
80
Captulo 4
A Polcia e o Poder Discricionrio
Nas ltimas trs dcadas, um dos maiores desafios enfrentados por diversos
departamentos de polcia foi melhorar o controle do poder discricionrio dos seus agentes,
principalmente os de mais baixa hierarquia. At ento, o policial era retratado como um
mero agente do Estado encarregado de fazer com que os cidados cumprissem a lei.
Prevalecia a idia de que a polcia no dispunha de liberdade discricionria ou, pelo menos,
no deveria possu-la. Ao policial no competia fazer interpretaes sobre a validade dos
estatutos legais vigentes. Tampouco cabia polcia decidir aplicar a lei ou no. Em geral a
atividade de policiamento tem sido vista com uma aplicao tcnica do sistema de justia
criminal.
Entretanto, desde a dcada de 60, os estudos tm revelado que a polcia no apenas
aplica a lei, mas tambm a interpreta (Goldstein 1963; Skolnick 1962). Sabemos tambm
que os policiais decidem quando e como a lei dever ser empregada (Mingardi 1992; Kant
de Lima 1995; Nascimento 2003). As Pesquisas tm demonstrado que outros fatores alm
da legislao criminal tambm influenciam profundamente as escolhas feitas pelos
policiais, tais como idade, raa, classe social, etnia e religio (Ramos e Musumeci 2005).
Esses estudos tm desafiado o mito do policial neutro realizando uma tarefa tcnica.
Diferente das instituies militares, a instituies policiais conferem enorme
discricionariedade aos policiais de nvel mais baixo. Talvez por isso o modelo militar de
controle e superviso venha sendo to criticado quando posto em uso nas polcias. Como
81
sabemos, o policial no seu dia-a-dia forado a tomar inmeras decises sobre quando e
como sua autoridade poder ser empregada. No se trata de acabar com este poder
discricionrio, uma vez que isso seria impossvel e tampouco desejvel. Sem ele, no seria
possvel desempenhar as funes de polcia. Por outro lado, em alguns casos este poder
pode perfeitamente ser limitado e estruturado.
O no reconhecimento desta liberdade de escolha tem gerado inmeros problemas
no interior das organizaes policiais. De forma geral, esta situao tem forado os
policiais a agirem sem orientaes claras sobre como proceder. Em alguns casos, eles
exercem sua autoridade sem o respaldo da lei. Isso gera uma situao de enorme
insegurana, tanto para a populao quanto para a polcia (Muniz 1999). Casos de abuso de
autoridade e de uso desnecessrio da fora so mais freqentes quanto no existem normas
que orientem e imponham limites ao dos policiais.
82
de
justia
criminal
passaram a
reconhecer
os
efeitos
perversos
da
83
de busca e apreenso. Como apontam Skolnick e Fyfe (1993), o efeito dessas decises tm
sido bastante variado, uma vez que no so muito claras a respeito de como a polcia
deveria proceder. Na prtica, as decises judiciais sobre conduta policial s tm efeitos
concretos quando os departamentos de polcias decidem reformular suas normas de
condutas.
Outra fonte de presso para que os departamentos de polcia passem a regular
melhor as atividades dos seus membros vm das autoridades polticas. Normalmente
pressionados pela sociedade civil (movimentos sociais, ativistas polticos e organizaes
no-governamentais) os governos determinaram s polcias que estabelecessem normas de
condutas para lidar com situaes especficas. Esse foi, por exemplo, o caso da provncia de
Ontrio no Canad. L, o governador, depois de intensa presso do movimento feminista
local, determinou a todos os departamentos de polcia sobre sua autoridade que
estabelecessem diretrizes e normas de condutas que obrigassem a instaurao de
investigaes policiais e processos judiciais nos casos de violncia domstica (parttner
assault), mesmo quanto as vtimas decidem retirar as queixas.
daquela instituio.
Estruturar o poder discricionrio da polcia significa definir as reas e atividades
que precisam de certa liberdade de ao, estabelecer seus limites e preparar os policiais
84
para exerc-lo da forma mais adequada possvel aos anseios e necessidade da populao
(Goldstein 2003). A Estruturao do poder discricionrio no tarefa fcil, uma vez que
no possvel estabelecer orientaes sobre todas as atividades e situaes que os policiais
se deparam nas ruas. Na prtica, somente algumas situaes mais sensveis tm sido objeto
de ateno dos administradores de polcia.
H inmeras reas onde os policiais exercem freqentemente sua capacidade
discricionria, a saber: a) na aplicao seletiva das leis; b) nas escolhas dos objetivos e
prioridades para as polticas de segurana; c) na escolha dos mtodos de interveno e d) na
escolha do estatuto legal a ser empregado. Para cada rea, iniciativas vm sendo tomadas a
fim de limitar e estruturar as escolhas feitas pelos policias.
A polcia responsvel por fazer cumprir todas as leis. Mas na realidade o policial
freqentemente tem que decidir se ir multar ou no um motorista apressado, prender ou
no um marido violento, proibir ou no uma festa barulhenta, para citar apenas algumas
poucas situaes. Ou seja, o policial pode de fato decidir aplicar a lei ou no.
Essa uma questo bastante delicada. Juzes e legisladores, via de regra, tm sido
muito relutantes em aceitar a aplicao seletiva das leis por parte das polcias. Isso
implicaria em conferir s polcias poderes polticos (legislativos e judicirios) muito mais
amplos do que hoje vem sendo admitido. Na maior parte dos pases, a tendncia tem sido
negar tais poderes aos policiais, embora na prtica eles os possuam.
85
86
Os policiais precisam decidir sobre como intervir. Podem usar ou no a fora que a
lei lhes autoriza. Podem tambm aplicar uma multa ou cassar uma licena de
funcionamento. Podem proibir o acesso a uma entrada ou broquear uma via. Enfim, os
policiais dispem de um nmero razovel de opes para exercerem a sua autoridade.
Entretanto, a forma como os policiais usam para intervir nas condutas dos
indivduos e rotinas das comunidades tm grande repercusso sobre a vida destas pessoas e
87
comunidades. Muitas vezes, embora autorizados pela lei, os policiais agem de forma
violenta e arbitrria. Visando lidar com este problema, diversos departamentos de polcia
passaram elaborar normas especficas para estruturar o uso da fora policial.
Dado a alta repercusso e a gravidade do tema, em dezembro de 1979 a
Organizao das Naes Unidas (ONU) aprovou a resoluo 34/169 que prescrevia a
adoo de Cdigos de Condutas para todas as polcias do mundo. Alm disso, foram
estabelecidos padres e normas de policiamento, conhecidos como Padres Internacionais
de Direitos Humanos (International Human Rights Standards). Para lidar especificamente
com o uso da fora, foi aprovado em 1990 os Princpios Bsicos Para Uso da Fora e de
Armas de Fogo Por Policiais. De forma geral, estas resolues da ONU enfatizam a idia
de que polcia uma profisso e que toda profisso deve estabelecer seus prprios padres
de conduta (Das e Palmiotto 2002).
88
agncias policiais num mesmo territrio pode gerar conflitos de competncias. H tambm
pases como o Canad onde, em determinadas cidades, uma nica polcia encarregada de
aplicar diferentes estatutos legais. Nestes casos, as polcias podem dispor sobre quanto
aplicar um ou outro estatuto.
Nas duas situaes, as autoridades polticas tm estabelecido normas claras quanto
competncia e jurisdio das agncias policiais. E quando no o fazem so fortemente
pressionados pelas polcias a faz-lo. Ou seja, est uma rea onde a discricionariedade
policial pouco incentivada.
89
seus critrios de recrutamento, a fim de elevar o grau de escolaridade dos policiais. A idia
era que, uma vez que desempenham funes com alto grau de tomada de decises, seria
mais adequado contar com policiais altamente instrudos.
Entretanto, este tipo de demanda encontrou forte resistncia entre os policiais mais
antigos. Para eles, a educao universitria era insuficiente para habilitar os novatos ao
exerccio da funo. De fato, os estudos posteriores mostraram que a educao universitria
no necessariamente implica num padro diferente de prtica profissional (Lint 2004).
A partir dos anos 80, pode-se observar a tendncia em alguns departamentos de
polcia de incorporar na formao dos seus membros disciplinas de contedo mais
humanista. Uma vez que os policiais desempenham inmeras tarefas alm das relacionadas
legislao criminal, a idia era preparar melhor o policial para estas outras funes.
Apesar dos esforos para adequar os currculos s inmeras tarefas da polcia, verificou-se
que a simples incluso de disciplinas no habilitava os policiais a desempenharem
satisfatoriamente suas funes. Era necessrios apresentar-lhes um conjunto de
conhecimentos, habilidades e capacidades mais prximas as suas atividades dirias. Ainda
assim, no se sabe ao certo os efeitos destas mudanas sobre os julgamentos que os
policiais fazem.
Outra iniciativa para lidar com a discricionariedade policial foi a criao de normas
administrativas de condutas. Um dos autores mais influentes sobre o tema, Kenneth Davis
(1971), argumenta que algum tipo de discricionariedade nas atividades do sistema de
justia criminal inevitvel. Para ele, o problema no reside na existncia da
discricionariedade, mas sim na falta de controle sobre ela. Uma vez limitada e estruturada,
pode passar a ser algo positivo relacionado ao exerccio da profisso de polcia. Finalmente,
90
Davis sustenta que a melhor forma de lidar com a discricionariedade atravs da criao de
normas administrativas destinadas a regular o exerccio da atividade policial. Passados mais
de trinta anos do lanamento do seu livro, suas concluses de forma geral continuam
vlidas e bastante influentes.
A criao de normas administrativas permite um equilbrio entre o que prescreve a
legislao e o que realmente a polcia faz no seu dia-a-dia. Embora a legislao possa
orientar algumas atividades da polcia, principalmente aquelas relacionadas ao controle da
criminalidade, na prtica h inmeras questes no prescritas na lei que tem enorme
repercusso no exerccio da atividade policial. Pode-se dizer que a lei prescreve o que deve
ser feito, mas no diz quase nada sobre quando e como fazer.
A ausncia de normas administrativas reguladoras da atividade policial faz com que
a distncia entre a lei e a atividade cotidiana das polcias seja muito grande. Para cobrir esta
lacuna, freqentemente cobra-se dos policiais que usem o bom senso ao tomarem suas
decises. Nestes casos, que normalmente acontece que o policial descobre, ao sair do seu
treinamento bsico, que muito pouco daquilo que lhe foi ensinado parece aplicar-se s
situaes que ele encontra no cotidiano da sua atividade. Em geral ele aprende
informalmente com os colegas mais antigos uma srie de conhecimentos e prticas a serem
empregados no dia-a-dia.
Tais conhecimentos e prticas informais podem ser, s vezes, ilegais. Apesar disso,
apenas com eles que os policiais iro enfrentar os desafios da sua profisso. Estas
prticas, quando no so ilegais, so de alguma forma teis s polcias. Do contrrio, a
atividade de policiamento seria ainda mais catica do que nos parece hoje. Mesmo que haja
um grande esforo dos chefes de polcia estas prticas informais no deixaro de existir.
91
Portanto no se trata de acabar com as prticas informais, mas sim reconhec-las para que
possam abertamente ser submetidas apreciao crtica da sociedade.
O desafio atual dos departamentos de polcia que j implantaram normas
administrativas para regular algumas das atividades dos seus membros evitar que estas
normas tornem-se meras formalidades. Ou seja, evitar que a discricionariedade migre da
aplicao da lei para o cumprimento das normas administrativas. Em muitos casos
exatamente isso que acontece, uma vez que a simples existncia de uma norma no garante
o seu cumprimento.
Uma norma uma diretriz formal destinada a orientar condutas individuais. Para tal,
ela precisa ser coercitiva e especfica. Coercitiva porque necessita obrigar os membros da
instituio a adequarem-se s condutas prescritas. Especfica, uma vez que as normas
genricas possibilitam diferentes interpretaes sobre o seu contedo, deixando de
uniformizar as condutas individuais.
Uma vez que so internas instituio, somente a adeso dos membros da polcia,
principalmente dos mais graduados, idia de que as normas administrativas so
importantes instrumentos de gesto das instituies policiais, poder fazer com que elas no
se tornem meras formalidades. Do contrrio, o peso das prticas informais e a relutncia
dos policiais mais graduados poder torn-las sem efeito.
Para
que
as
normas
administrativas limitem e
estruturem de
fato a
Boa parte das estratgias adotadas para controlar a atividade policial baseiam-se em
mecanismos como cdigos de conduta, manuais de treinamento, estrutura de prmios e
incentivos e sistema de superviso. Uma dos mais bem sucedidas iniciativas nesse campo,
foi a restrio ao uso da fora letal por parte dos departamentos de polcias norteamericanos.
Embora o problema do uso de armas de fogo seja muito antigo, at o inicio da
dcada de 70, quase nenhum departamento de polcia dos EUA possua normas internas
especficas para controlar o uso da fora letal. At ento, a polcia podia usar a fora letal
para impedir a fuga de qualquer criminoso, independente se o crime envolvesse violncia
ou no. Uma vez que era permitido por lei, o uso da fora letal era tolerado, e s vezes
encorajado, pelos departamentos de polcia. No treinamento, os policiais recebiam muitas
horas de aulas prticas de tiro ao alvo, mas nada lhes era dito ou ensinado sobre quando
atirar. Na prtica, os policiais possuam ampla liberdade para disparar suas armas de fogo.
93
Foi no contexto dos movimentos dos direitos civis das dcadas de 50 e 60 que
alguns grupos comearam a pressionar as autoridades pblicas para que impusessem
maiores restries ao uso da fora letal. As presses vinham das mais variadas fontes, tais
como associaes de advogados, universidades, alm dos grupos e lideranas ligados ao
movimento de direitos civis. Sustentava-se que s a eminente ameaa vida, seja de um
policial seja de outro cidado, poderia justificar o uso da fora letal. As polcias e grupos
ligados a ela argumentavam que tais restries impostas atividade policial iriam diminuir
a eficincia das polcias (Geller e Scott 1992).
O NYPD foi uns dos primeiros departamentos de polcia a adotar normas de conduta
que limitassem o uso da fora letal. Em 1972, sob a iniciativa do comissrio de polcia
Patrick Murphy, estabeleceu regras claras para restringir o uso de armas de fogo naquele
departamento, dentro da filosofia de proteo vida. As normas de conduta estabelecem
cinco estgios gradativos para o uso da fora, que dependendo das circunstncias podem ser
reduzidos. So eles: (1) Persuaso verbal; (2) uso de fora fsica; (3) uso de armamento no
letal, como sprays de pimenta; (4) uso de armas de impacto, como cacetetes e bastes
eltricos e (5) uso de armas de fogo, que s podem ser utilizadas quando a vida de um
policial ou de outra pessoa estiver em perigo.
As normas tambm estabelecem que lanternas, rdios, e revlveres no foram
desenhados como armas de impacto, portanto no podem ser empregadas como tal em
circunstncias normais. Alm disso, os regulamentos da polcia estabelecem que qualquer
policial envolvido num incidente tem a obrigao de fazer valer tais normas de conduta,
impedindo o abuso de fora .
94
envolvendo disparo de armas. Murphy tambm passou a atribuir responsabilidade direta aos
comandantes de distritos policiais pelos incidentes com armas de fogo, de forma que as
restries ao uso da fora letal passaram a ser uma preocupao do departamento de
polcia.
O controle do uso da fora letal talvez seja o exemplo de sucesso mais evidente no
que refere-se a estruturao da discricionariedade. Como mostra a tabela 1, o nmero de
civis mortos pela polcia caiu de 93 em 1972 para 25 em 1980. A partir da, a taxa mdia de
civis mortos pela polcia tem se mantido nesse nvel. A relao entre o nmero de civis
mortos pela polcia e o total de homicdios tambm caiu significativamente, como aponta a
figura 2. Em 1972, o nmero de pessoas mortas pela polcia de Nova Iorque representava
6,3% do total de homicdios ocorridos no mesmo ano.
95
Tabela 1
Uso da Fora Letal em Nova Iorque
1970-1993
Ano
Civis
Mortos
Civis
Feridos
Policiais
Mortos
Policiais
Feridos
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
50
93
66
58
41
44
25
30
37
28
25
33
33
29
26
11
18
14
24
30
39
27
24
25
212
221
145
118
80
87
79
88
78
80
101
91
87
63
48
47
38
36
46
61
72
81
66
61
6
11
5
6
4
6
0
3
5
4
6
3
2
1
3
0
2
1
5
6
0
2
1
1
46
47
40
50
32
23
11
20
19
17
15
22
15
11
22
12
18
12
17
22
17
17
12
26
Homicdios
1117
1466
1691
1680
1554
1645
1622
1553
1503
1733
1812
1826
1668
1622
1450
1384
1582
1672
1896
1905
2245
2154
1995
1946
% Civis Mortos
Homicdios
4,5
6,3
3,9
3,5
2,6
2,7
1,5
1,9
2,5
1,6
1,4
1,8
2,0
1,8
1,8
0,8
1,1
0,8
1,3
1,6
1,7
1,2
1,2
1,3
Fonte: Williian Geller e Michael Scott, Deadly Force: What We know (Washington: Police Executive Reseach Forum, 1992);
Paul Chevigny, Edge of the Knife (New York: Free Press, 1995); FBI, Uniform Crime Reports 2000 e NYPD, Anual Reports .
96
Figura 5.3
Proporo entre Civis Mortos pela Polcia e
Total de Homicdios em Nova Iorque
% Total de Homicdios
7
6
5
4
3
2
1
0
1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993
Fontes: Geller e Scott, Deadly Force: What We know ( Washington: Police Executive Research Forum, 1982),
Chevigny, Edge of The Knife (New York: Free Press, 1995) e FBI, Uniform Crime Reports, 2000 .
97
Este modelo deveria ser dinmico, capaz de ser utilizado no treinamento dos policiais e de
fcil entendimento tanto dos policiais quanto da populao. Deste modo, em abril do
mesmo ano especialistas e instrutores das academias de polcia canadenses se reuniram na
Academia de Polcia de Ontrio (Ontario Police College) para elaborar o novo modelo. O
resultado foi a criao do Modelo Nacional de Uso da Fora (National Use of Force
Framaework). Deste de ento este modelo tm servido de base para todas as polcias
canadenses.
Em 2004, a Associao dos Chefes de Polcia de Ontrio (Ontrio Association of
Chiefs of Police OACP) decidiu criar um modelo de uso da fora especfico para os
99
Figura 2
100
102
103
De fato, as pesquisas de vitimizao feitas naquele pas, mostram que pouco mais
da metade dos incidentes de violncia domstica so relatados polcia. Alm disso, estes
surveys mostraram que, em muitos casos, a polcia a nica instituio estatal a lidar com o
problema. Os departamentos de polcia so, portanto, elementos-chave para lidar com a
questo.
At o final dos anos 70, havia um certo consenso entre os policiais dos EUA para
evitar ao mximo a priso de pessoas. exceo dos casos de violncia grave, os policiais
eram incentivados a tentar resolver os conflitos atravs da mediao e de aconselhamento.
Para isso, esperava-se que os departamentos supostamente promovessem treinamentos
especficos para habilitar seus membros a utilizarem estas tcnicas. Na prtica no era isso
que acontecia.
De forma geral, os policiais evitam realizar a priso de suspeitos. Os procedimentos
para priso so muito trabalhosos, envolvendo o preenchimento de formulrios, relatrio e
a instaurao de inquritos. Alm disso, a priso de uma pessoa sempre implica num risco
de violncia. Por estes motivos, os policiais evitam a priso nos casos de crimes menores,
sendo esta mais freqente nos crimes de roubos e assaltos mo armada.
Pesquisas demonstraram que nos EUA, o recurso priso ainda menos empregado
nos casos de violncia domstica (Zorza 1992). Quanto mais ntimo for o relacionamento
entre as partes, menor ser a possibilidade de priso. Policiais so menos propensos a
proceder a priso nos casos que envolvem pessoas casadas ou namorados do que nos
conflitos entre estranhos.
Tradicionalmente, o problema tem sido definido como pertencente esfera de
relaes privadas. No caberia ao Estado intrometer-se nesse conflito. Alm disso, alguns
104
policiais freqentemente adotavam postura sexista, assumindo que a violncia dos maridos
contra as esposas no era crime. Para setores do movimento norte-americano, a no
interveno estatal nos casos de violncia domstica negava s mulheres o direito a
proteo da sua sade fsica e psquica.
A partir da dcada de 80, inmeros departamentos de polcia dos Estados Unidos e
do Canad passaram a tentar regular a discricionariedade dos policiais nos casos de
violncia domstica.Via de regra, as novas polticas determinam de forma clara e objetiva
que nos casos de violncia domstica, os policiais devem proceder priso do(a)
agressor(a). Estas polticas ficaram conhecidas como priso obrigatria (madatory
arrest). A idia era limitar ao mximo a discricionariedade policial nestes casos.
Aps 20 anos de emprego deste tipo de poltica, novas pesquisas passaram a enfocar
os efeitos destas polticas sobre as prticas cotidianas dos policiais. A questo central que
se colocou era saber se de fato estas polticas haviam mudado as condutas policiais ou
tinham se tornado mera formalidade. Analisando dados de centenas de departamentos de
policia dos EUA, Carole Chaney e Grace Saltzstein (1998) verificaram que a resposta
dbia. Em alguns departamentos, a poltica de priso obrigatria de fato foi incorporada s
prticas policiais. Noutros casos porm, as evidncias mostram que no houve mudana
significativas no comportamentos dos policiais no que diz respeito violncia domstica.
Muitos policiais continuam pensando que esta no uma tarefa de polcia e tampouco se
sentem incentivados a aderirem s novas polticas.
Comparando estas polticas de priso obrigatria com as normas de condutas para
uso da fora, podemos identificar diferena importantes que nos ajudam a refletir melhor
sobre o controle da discricionariedade policial. Primeiro, na sua grande maioria, as polticas
105
106
Captulo 5
Normas de Conduta, Treinamento e Avaliao
107
108
1997, mais de 80% eram cabos e soldados encarregados diretos pelas tarefas de
policiamento (Muniz e Soares, 1998).
Inmeros departamentos de polcia tm estabelecido normas internas de conduta. O
objetivo dessa medida restringir ao mximo a discricionariedade da atividade policial e
adequar condutas aos princpios explicitados nos cdigos de deontologia. Tais normas tm
por finalidade disciplinar a atuao dos policiais em diversas situaes, sobre as quais a
legislao penal no muito clara. Visam, portanto, estruturar a relao entre a polcia e a
sociedade. Se o cdigo de deontologia dita os princpios norteadores da ao, as normas de
conduta mostram como agir. a partir dessas normas de conduta que o treinamento
realizado, bem como o policial avaliado. A seguir, comparamos o sistema de treinamento
e avaliao da Polcia Militar do Distrito Federal e do Ottawa Police Service.
Treinamento
109
110
Pynes, 2000).
Uma ltima tendncia que podemos observar na formao dos policiais o
treinamento continuado. Alguns departamentos de polcia passaram a adotar sistemas de
atualizao do treinamento dos seus membros, uma vez que julgaram o treinamento bsico
ou inicial insuficiente para o desempenho das funes policiais. Desta forma, tornaram
obrigatrio a realizao de treinamentos ao longo da carreira.
Em alguns lugares, a realizao do treinamento continuado de iniciativa do
policial, que decide quando e qual o tipo de curso vai ser por ele assistido. Isso acontece,
por exemplo, no Calgary Police Department do Canad e no Texas Department of Public
Safety dos EUA. Nestes casos, os policial dever receber um nmero mnimo de horas de
111
polcia.
francesa, a APB forma os oficiais em seu curso superior reconhecido pelo Ministrio da
Educao. O CFAP forma as praas (soldados, cabos, sargentos e sub-tenentes) da polcia.
Todas as praas devem cursar o Curso de Soldado Policial Militar.
Observa-se que, a partir da dcada de 90, houve um esforo da PMDF em ampliar o
currculo dos seus cursos de formao, tanto na APMB quanto no CFAP. Atualmente, o
curso de formao de oficiais tem durao de 3 anos, inclu quatro reas de disciplinas:
ensino acadmico bsico, ensino acadmico profissional e ensino profissional especfico e
atividades complementares. Dentre outras, fazem parte do ensino acadmico bsico
disciplinas como tica e deontologia, psicologia e relaes pblicas e humanas. O
ensino acadmico profissional envolve disciplinas de contedo jurdico, alm de
criminalstica e criminologia. O ensino profissional especfico trata dos assuntos
diretamente relacionados s atividades cotidianas da polcia. Legislao e regulamentos,
policiamento ostensivo, armamento, munio e tiro so algumas das disciplinas desta
rea. Dentre as atividades complementares, constam 120 horas (40 por ano) de prtica
supervisionada na disciplina exerccio de polcia ostensivo. Para o policiamento
112
113
114
brasileiras. Nesses casos, pouca nfase dada s situaes de contato entre policiais e
cidados.
Sem o estabelecimento de normas claras de conduta, no possvel adequar as
tcnicas de ao e o treinamento aos princpios previstos no cdigo de deontologia. O
treinamento policial mais do que a simples transmisso de habilidades especficas. Nele
tambm so transmitidos os valores e princpios contidos no cdigo de deontologia. Esta
ausncia de normas de conduta tem sido objeto de preocupao de policiais e especialistas.
Visando preencher esta lacuna, nos ltimos anos algumas polcias brasileiras vm tentando
elaborar normas de conduta para determinadas situaes do policiamento cotidiano. o
caso das Polcias Militares de So Paulo e Minas Gerais que estabeleceram alguns
Procedimentos Operacionais Padro (POPs). Entretanto, o processo ainda bastante
incipiente, sem uma clara articulao entre estas normas e os cdigos de deontologia.
115
anti-racismo,
policiamento
comunitrio,
tticas
defensivas,
violncia
116
Avaliao
117
118
as condutas dos policiais. Tampouco o Regimento Disciplinar da Polcia Militar pode ser
considerado instrumento adequado para impor os valores profissionais da polcia.
Muitas polcias militares estaduais utilizam sistemas de superviso e avaliao das
Foras Armadas. o caso da Polcia Militar do Distrito Federal que possu o Regulamento
Disciplinar da Polcia Militar (RDPM). Cpia do regulamento disciplinar do exrcito, o
RDPM lista uma srie de normas de condutas e estabelece critrios atravs dos quais os
policiais sero avaliados. Nele esto descritos 125 tipos de transgresses disciplinares
10
119
destinadas a nortear o cotidiano dos policiais (Muniz, 1999). Entretanto, sua nfase reca
sobre a disciplina interna da corporao e no sobre o trato do policial com o pblico.
Cerca de 56% das transgresses listadas trata da conduta dos policiais dentro da
corporao, tais como andar mal fardado, chegar atrasado a uma formatura e deixar de
cumprir ordens. Outros 21% das transgresses referem-se a vida social do policial como
portar-se sem compostura em pblico, contrair dvidas, embriaguez e descortesia. Apenas
23% das transgresses dizem respeito atividade de policiamento propriamente dita. Ou
seja, o RDPM busca reforar a disciplina e a hierarquia da instituio e pouco serve para
regular a conduta nas atividades de policiamento.
Essa debilidade das normas de condutas de policiamento e o excesso de
regulamentaes sobre hierarquia e disciplina geram situaes contraditrias. Como o
policial ser avaliado pelas normas ditadas pelo RDPM e no por sua atitude com relao
populao, freqentemente bons policiais (do ponto de vista da hierarquia e disciplina)
so flagrados em cenas de abuso de autoridade e violncia contra cidados.
de promover a resoluo destas reclamaes com base nos padres profissionais de conduta
policial. Cabe a esta unidade policial investigar as reclamaes, investigar todos os
incidentes que envolvam disparo de arma de fogo, conduzir investigaes paralelas e
120
121
policial
122
11
OCCPS,
Sumary
of
Decision
nr.
99/06
http://www.occps.ca/search_disciplinary.asp).
12
Entrevista com o Sargento Rick Keindel em 13/10/2005.
(disponvel
em
15/11/05
no
stio
123
o que prescreve as Sees 2 (1) (C) (i) e (ii) das normas sobre violncia domstica (partner
assault, O. Reg. 123/98).
124
Captulo 6
Comparando Representaes Sociais: Brasil e Canad
125
No contexto brasileiro, mais do que a clara distino entre as duas situaes, boa
parte dos depoimentos, insiste, por um lado, na necessidade de incrementar a educao e o
treinamento como forma de evitar a violncia policial; por outro, ressalta a enorme
dificuldade em traduzir para a atividade prtica os princpios de cunho mais terico que, de
126
127
3) Bem, uso da fora legtima eu enquadraria como uma fora que a partir do
momento que voc est incumbido de um cargo pblico, e esse cargo pblico
possibilitado, colocado a seu dispor pelo Estado e o Estado legitimado pela
sociedade. Ento, creio eu, que as aes da polcia so teoricamente, e devem ser,
128
legitimadas tanto pela sociedade quanto pelo Estado, enfim, n? E violncia policial,
no s policial, mas tambm qualquer tipo de violncia, eu enquadraria a violncia
em si, como uma afronta s normas, s regras estabelecidas pela sociedade. E no
caso da violncia policial, simplesmente a violncia feita pelo policial. Mais gravosa,
mais onerosa para a sociedade por esse policial estar l num cargo, em que
legitimado j pela sociedade, em que ele deveria estar defendo a sociedade ou
fazendo com que nessa sociedade no ocorressem desvios de regras tambm criados
pelo Estado, tambm j legitimados pela sociedade.
4) (... ) No limite cumprir o dever dele, da obrigao profissional dele e sem passar
pro outro lado, que o lado do criminoso. Porque a agresso por menor que ela seja
o limite de policiamento, para mim. Ento, quando passa a cometer um risco, deixa
de estar sendo o policial ou profissional de segurana pblica naquele momento, n?
Isso a varia muito de situao, s vezes o fato de algemar algum de maneira mais
apertada s pra provocar uma dor ali, j poderia ser considerado uma agresso leve.
Mas, s vezes voc tem que algemar pra conter uma agresso. Ento, o limite
objetivo muito tnue. Mas, no meu conceito, quando ele passa conter um crime
seria o limite.
do dia-a-dia, cabe ao policial decidir o quanto de fora fsica ele vai investir, antes ou
depois da imobilizao, com ou sem testemunhas, em situao de risco, ou no. Se pelo
menos a autonomia presente neste contexto emprico fosse sistematizada em normas, a
regulamentao e a padronizao talvez encontrassem espao para se impor. Idias como as
de proporcionalidade e adequao surgem com freqncia nas entrevistas, assinalando que
da se poderia extrair padronizaes de conduta. O ordenamento sistematizado atravs de
situaes problemas pode ser um caminho frutfero j que incorpora a experincia, um
saber prtico do qual se poderia, certamente, retirar procedimentos concretos de atuao.
Sem isso, se mantm a proliferao de formas mltiplas de ao, as quais, ainda que
centradas na experincia no chegam a se traduzir em processos estruturantes de uma
prtica profissional.
Mesmo quando se insiste na questo da legalidade como um divisor de guas entre
violncia policial e uso da fora legtima, a afirmao no se faz acompanhar da referncia
a um ordenamento especfico direcionado ao tema, produzido pela corporao. Ao
contrrio, o mais longe que vo os informantes nesta direo a referncia legislao
federal, a qual necessariamente tem que ser referncia para qualquer cidado, militar ou
civil. Gostaria de insistir em um aspecto: no se est afirmando que no exista nenhuma
norma ou manual prtico de conduta mas sim que eles, quando existem, no tm, na
maioria das vezes estatuto de lei (so, no mais das vezes, obras de referncia ) nem so
orientadores na/ da prtica policial. Nas entrevistas realizadas, no se conseguiu, de
imediato, acesso a estes manuais, o que se coloca como um sinalizador a apontar que eles
no acompanham o policial em seu trabalho dirio.
130
organizadora das relaes sociais e portadora de sentido para a ao, informa a filosofia e o
modelo de atuao policial, para as geraes que antecederam os jovens policiais que
comeam a assumir alguma posio de comando. Neste sentido, interessante relembrar, a
ttulo de exemplo, resultados de depoimentos recolhidos em uma pesquisa realizada
anteriormente nos quais dirigentes policiais insistem no carter reativo da ao policial,
contrapondo a ele uma forma de atuao que seria pr-ativa, uma outra linguagem para
dizer o mesmo, a lgica da represso e no a da preveno predominaria enquanto modus
operandi da segurana pblica como um todo, com sinais de busca recente de mudana
(Porto, 2004).
Segundo entrevistas, ento realizadas, a preveno uma possibilidade de
orientao da ao policial que, na avaliao de alguns dirigentes, apenas comea a tomar
forma nos novos modelos de organizao e gesto que vo sendo apresentados e discutidos
nas organizaes policiais, espera, como parecem querer dizer os dirigentes, de que a
131
132
melhor sada? Ento, a forma com que estou conduzindo os alunos, no sentido de o
contedo esse, o melhor entendimento esse, s vezes ns temos o melhor
entendimento, mas a traduo desse pr prtica dificultada. Ento, ns trazemos a
prtica que melhor se associe ao entendimento doutrinrio, majoritrio. Ento,
essa a idia, a a gente traz e ensina isso na prtica, vamos fazer isso aqui.
133
conjunto da populao e condicionada pela cultura dos estratos scio-econmicos dos quais
se origina, a instituio policial produz, e produzida por, uma sociedade de razes e
matrizes autoritrias. Tais matrizes organizam, por assim dizer, contedos e formas das
relaes sociais centrados em um eixo de desigualdades, simblica e material. Os
indivduos so diferentes e essa diferena se traduz, no mbito da prtica, em inferioridade
e superioridade, num jogo de submeter e ser submetido. O desdobramento dessa situao
que o outro no percebido como igual, como sujeito. Esse outro objetificado torna-se
presa fcil da (para a) violncia, fsica, mas tambm simblica. Assim, a matriz hierrquica
e autoritria, to sutilmente incrustada na cultura, faz da distncia social um contedo que
est, de modo inconsciente na maioria das vezes, presente no cerne dos processos de
organizao das relaes sociais.
Entretanto, o que interessante de se perceber, no depoimento abaixo, que, ao
explicar as razes para tratamentos diferenciados a indivduos que no so diferentes, o
respondente d a entender que estas razes explicam-se pelas caractersticas individuais do
policial e no em funo do peso de determinaes de natureza cultural, sejam estas
comuns ao conjunto da sociedade ou internas prpria corporao:
6) Porque o que a gente v que a fora nem sempre resolve os problemas, n? Nem
sempre ela contorna a situao. Um distrbio numa via onde tem um jogo, ou uma invaso
de campo, uma ocorrncia de trnsito, uma abordagem rotineira que faz dia-a-dia, uma
abordagem que voc faz, por exemplo, o jovem passando numa ala urbana, v um grupo de
elementos e vai fazer uma abordagem. Eu falei pouco tempo atrs, essa postura da rea
da cultura, da sociedade. Uma abordagem que feita num morro e na capital. Uma
abordagem que feita numa cidade igual Santa Maria, no entorno diferenciada com a do
134
Lago Sul, talvez Guar, talvez entorno de Braslia e Taguatinga. Ento, o estilo do abuso
da fora, ele realmente diferente, est em cada indivduo, individual, est em cada
pessoa, um fato isolado.
Vale reiterar aqui o que foi afirmado no incio deste item: que contedos ligados ao
uso da fora e, com menor intensidade, discricionariedade - questo que ser comentada
no item a seguir - so os que maiores diferenas parecem trazer quando se compara as
representaes sociais dos policiais do Distrito Federal e de Ottawa.
Os contedos das representaes sociais envolvem valor e devem, portanto, ser
considerados com todas a cautela que isto implica, j que, valores so plurais, polissmicos
e diferenciados. Isto posto, pode-se inferir, a partir dos depoimentos colhidos, a existncia
de modos, rotinas e procedimentos distintos na forma como cada uma destas instituies
conduz o policiamento e as relaes entre polcia e sociedade.
No tocante ao uso da fora e de como esta se distingue de violncia, chama
particularmente a ateno, em Ottawa, a referncia explcita aos cdigos: o Cdigo Penal
em primeiro lugar- at a nada de distinto do que ocorre no DF - mas tambm a referncia
ao PSA e aos procedimentos de rotina, que incluem a justificao, atravs de relatrio
escrito, detalhando o porque de tal ou qual interveno realizada na atuao prtica. Aliado
a estes documentos observa-se que a afirmao sobre a utilizao do Modelo de uso da
fora de Ontrio(manual, j apresentado em captulo anterior deste relatrio), recorrente
nos relatos, conforme reforam depoimentos transcritos abaixo, indicando que se trata, de
fato, de uma obra que, como referido mais acima, poderia ser considerada a bblia do
policial, aquele livro que o acompanha na rotina do trabalho, e que se constitui, alm do
135
mais, em prescrio que tem fora de lei, qual o policial ter, portanto, que se ater e com
base na qual ter que defender, em caso de julgamento por eventuais desvios de
comportamento:
7) Use of force actually we have a model here in Ontario that is provided to us by the
Minister of Justice where it is given an officer certain legal way as how to apply
force when is he effecting an arrestby police presence with the unifirmarresting,
effecting an arrest when involving and interaction with the person obvioulsly starts
that police presence with the uniform were can be a detractor or . double
commander any time during this process police officer can change the position or
retains the position of force even withdraw from the position. If he can justify the the
use of force he was using thats fine. But if he cant justify it we have to go by our
police service act even with the criminal code and charge him with with offensive
illegal use of force or criminal conduct.
136
8) The difference being we have a specific section into the criminal code and the
Police Service Act that says that we are aloud to use this much if it is justified and no
other mean were available to diffuse and to prevent it we can use as much force is
necessary to protect yourself to preserve life and to reinforce the law. In those section
there is also detection of too much force. If you do too much force you are
accountable for that, you has to be able to justify the way you do. The use of force
model the provincial mode that is very good tool to help officers understand a
situation, behaviors and what response is appropriate for those behaviors and there
is not one response, but a combination of responses and it is the officer perception
that really dictates what the response is . So there is a very specific framework and
legislation that becomes to officer anything beyond that would be violence. And we
can not assault anybody if we do assault somebody and we use excesses of force that
is not justified there is a consequences and you can be charged into the police service
act and the criminal code.
137
Convm tambm registrar que, embora de modo residual, tambm nos depoimentos
canadenses possvel encontrar depoimentos que indicam respostas mais gerais, pouco
detalhadas e sem a especificidade requerida para efeitos da prtica e da avaliao da
prtica, como se pode constatar abaixo:
9 ) Police violence goes beyond what is permitted by law. If you are called in a
specific situation to punish somebody who is no long there to make the arrests it is
going beyond that was permitted within what is reasonable. Legitimate violence is
what is necessary under the circumstances that are affecting the arrest, the situation
to stop (. ) it is what the law permits.
10 ) Police violence to me is, could be, very much the same because people can
perceive police violence when actually is using of force land we see a lot of that here.
People complaining police was using violence when the officer was following the
procedure and what he did was what he was suppose to do. But the young trainee guy
the person only sees a part what happened that was violence maybe they didnt see
what the person did to engage the police to prevent the use of force. And also it could
mean what the difference of use of force and training the police receive how to
properly use force police; police violence can also be seen when police is using
excess of force .
138
139
discricionariedade para coisas menores, para aquelas que, de fato, contam, que representam algo
na definio da funo policial, existe a lei.
Afora estas coincidncias, as representaes sociais dos policiais acerca da
discricionariedade e de como lidar com ela mostram algumas distines nas formas como
so elaboradas em ambas as instituies analisadas.
A fragmentao e a multiplicidade de respostas aponta, no caso do Distrito Federal,
para uma ausncia de procedimentos padronizados que, se existentes, poderiam indicar
uma forma de tratamento mais profissional para a questo, na medida em que caminhasse,
por exemplo, para a estruturao da discricionariedade. Alm do que, no depoimento
abaixo, tambm se enfatiza o zelo na formao pelo fato das diferenas entre o ontem e o
hoje serem mais pronunciadas: o contexto atual exige mais do policial, deixando implcito o
fato de que, atualmente, se cobra mais da corporao pois a sociedade mais atenta s
conseqncias e aos efeitos de seus atos.
140
141
disparos acidentais. Um exemplo claro, que eu posso at citar pra senhora, foi
aquela ocorrncia que teve no Braslia Shopping. O policial possivelmente tava com
o dedo no gatilho. Acredito mesmo, porque as armas, hoje, elas no disparam sem o
dedo no gatilho. Eu tenho dificuldade em conscientizar. D pra trabalhar? D.
uma segurana maior pra senhora? , enquanto cidad. uma segurana muito
grande pra mim, enquanto policial? Tambm. Ento, eu tenho dificuldade pra
conscientizar. D pra trabalhar? Ah tenho que sacar minha arma, correr atrs,
virar uma esquina, me proteger atrs de um poste e ainda tenho que ficar com o dedo
fora do gatilho? Tem. Conscientizao e investimento em educao. assim que o
grande elo entre essa sobrecarga [de normas] e o agir rpido: conscientizao e
treinamento.
Aqui est implcita uma questo muito sria, que diz respeito a como mudar
mentalidades; a filosofia, nunca dita, mas conhecida, de que, em tese todos so bandidos ou
esto em infrao, leva ao comportamento do combate. A presuno de inocncia a lgica
que precisaria ser incutida nos novos procedimentos de formao e treinamento.
Alm do que, no que concerne ao objeto por excelncia da pesquisa, ter acesso, de
modo rpido ao didtico que orienta a formao e a prtica policial nem sempre foi tarefa
fcil. Neste particular predominou, no sempre mas inmeras vezes, uma lgica do tem
mas est faltando, que se repetiu em vrias outras ocasies, quando pedimos a
documentao mencionada.
No depoimento acima, e em alguns outros, a nfase incide sobre a necessidade de
conscientizao e treinamento quase como uma palavra e uma prtica mgica. O
142
13) Olha, isso individualmente falando, eu creio que seja da prpria pessoa... assim...
n? Ela... ela verificar... ela buscar nessas ocasies... a prpria pessoa mesmo, a
tranqilidade da pessoa, o perfil da pessoa. uma pessoa que ela mais tranqila,
143
uma pessoa que ela segura naquilo que ela ta fazendo, entendeu? Ento, essas
qualidades ou esses atributos da pessoa que vo facilitar nessa tomada de deciso...
Ento eu tomo mais pelo lado da pessoa do que pelo lado do profissional.
145
De novo, no se est supondo que seja desejvel uma receita pronta para cada
situao, mas que possa ser buscada uma padronizao que aponte ao policial, em cada
contexto, o espectro possvel de variaes na conduta e, mais do que isto, a que parmetros
legais tal ou qual ao e/ou interveno est submetida. O ator social, sobretudo se se trata
de um agente de segurana pblica, precisa estar consciente em relao ao ordenamento
legal no qual se enquadram suas aes e /ou desvios de conduta.
Mudando um pouco o foco das preocupaes at ento encontradas, em apenas um
dos depoimentos foi mencionada, com mais nfase, a questo salarial, ressaltando a
necessidade de uma boa remunerao como condio para o trabalho se exercer de forma
motivada e atenta. No mais das vezes, insiste-se muito no valor do treinamento, da
formao, como recursos que iro capacitar o policial a, quando a ocasio se apresentar,
faz-lo agir no cumprimento da lei, fazendo
ou no uso da prerrogativa da
147
discricionariedade; ele aplica a lei. O que, em ltima instncia, no deixa de ser uma forma velada
de negar a discricionariedade, de no responsabiliz-la pela prtica policial em momentos cruciais
de sua atuao..
17 ) In my view of discretion it should be applied only to traffic violation. I think that in some
cases you can give somebody a break depending of circumstances. But when it came to
criminal acts there should be no discretion. The officer has to do his job. You can consult
with senior officers here, detectives, and discretion maybe was applied back then. But,
initially, on the streets should be no discretion. If it is criminal offence, you analyze the facts;
you can make a decision whether or not you are going to arrest based on the information that
you have. Or, in some cases, once you have that information you cant arrest. So, its no
really discretion at that point, its established in law what in fact you can do. So, what the
discretionbasically that we normally allow officers here is to do in traffic violations.
Criminal acts they should fallow the procedures; write the reports and there should be
determinations if there is going to be a discretion, whether or not the charges you laid.
Thats you consult with the crown attorney at that point.
If I understand how your answer is, you told me that discretion occurs when there is no any
kind of regulations about that situation, right?
Well, depends what are the regulations. I would say discretion if you are dealing with a
minor, like a traffic violation. But anything that is more serious, of a criminal nature, you
should do your job. Putting it in a report, you know, if you are not sure whether or not
148
charges should be laid, because normally the discretion is why whether or not to laid a
charge. But, we do allow officer to use discretions in minor traffic violations.
Mudando um pouco a tica do que vinha sendo apontado, aqui, como, alis tambm em
outros depoimentos, transparece a existncia de um procedimento que parece acompanhar e guiar
a rotina policial em Ottawa: a necessidade de entrega de relatrios escritos, detalhando e
justificando aes da atividade policial.
18 ) I mean, it is something we need. And totally endorse. However, I think, going back to
your first question about violence and now having our discretion in it, if we do not react in
those and we let officers continue to do things that are not appropriated, then we are not
setting a example. So, when this discretion has gone too far or has resulted in a negative
thing that seems to be continuous, then we have to make sure that we deal with that right
away and to discipline this.
Obviously, when you do with any type of discipline you have to investigate, to gather your
information to make sure you have the appropriated information before we make any type of
change. So, through an investigation is how it would be that way and of the consultations
with the other officers and the person involved. Its how I would look at dealing with that. I
mean, you cant do anything until you have the facts.
149
Na verdade estes exemplos dados pelo policial mostram de modo mais ou menos
explcito que, quando no h conseqncias srias o poder de discricionariedade pode ser
usado; quando h crime, vale o que diz a lei. Apenas quando no algo claramente previsto
pela lei haveria discricionariedade. De fato, sabe-se, no entanto, que, na prtica, o policial
tem uma margem de liberdade para tomar decises maiores do que a que ele gostaria de
admitir. Assumir sua existncia e buscar canais para sua estruturao pode ser mais
produtivo do que a negao, a qual em ltima instncia significa, com j afirmado negar
positividade ao poder discricionrio.Aqui a expresso poder no aleatrio: existe um
poder que decorre do uso da discricionariedade. Embora o policial reconhea que sua
atividade envolve uma situao de poder no o associa, necessariamente
150
21 ) In my opinion the police officers need to have the discretion. They need to have
discretion. In specifics incidents where that discretion has to be removed, then there
has to be clear policy, training, orientation as to what specifics incidents would not
support or would not justify officers on discretion. And I can think of a couple of
151
things like partner assault. If you go to a domesticIve been on the job 21 years.
And when we first went to it 21 years a go, it was our discretion whether or not, we
based on the facts, we knew the time when we sow and we new if charges were to be
laid or not. And now, for a number of years, now the legislation is clear, that you will
lay charges. Either in police, in house and so on.
152
Profissionalizao
153
tenham tido a mesma formao, segundo os mesmos princpios, no que concerne a estes
contedos voltados ao uso da arma de fogo. Os indcios so fortes de que no existe uma
idia clara (avaliao quantitativa no caso), do montante mnimo de tiro necessrio para se
formar um policial.
A idia de profisso supem que se tenha consenso, por exemplo, sobre o que ser
policial. Questionados a este respeito, alguns respondentes definem o policial pelo aspecto
moral: pela metfora do sacerdcio e da misso; outros encaram-na como um trabalho,
como qualquer outro. Aquele que se conseguiu naquele momento. Para outros, ainda, a
metfora a do mgico, significando ser o policial aquele que faz o
possvel e o
154
155
156
Como assinalado por Porto (2004: 136), no contexto de pesquisa com dirigentes
policiais do Distrito Federal, os contedos subjacentes a representaes como esta apontam
na direo de proceder a distines substantivas entre o policial e o cidado comum, com
conseqncias prticas na orientao da conduta policial, para quem a misso pode, no
limite, se sobrepor lei, ordenamento civil no caso. Segundo a cultura predominante no
interior das corporaes, as distines entre o cidado comum e o policial parecem ser
profundas : os policiais explicitam-nas at mesmo em termos existenciais. Quando um
policial, ao falar da funo ou misso dos policiais, admite que a natureza dessa funo faz
do policial algum diferente do cidado comum - pois cumprir sua funo nesse caso pode
ser sinnimo de matar ou morrer - ele afirma que, em certo sentido, o poder sobre a vida e
a morte o diferencial entre ser policial ou civil e que esse diferencial acarreta certas
prerrogativas: morrendo ele o faz em nome da lei e matando tambm, razo pela qual, e a
as conseqncias se desdobram, ele no pode, na avaliao de um entrevistado, ser julgado
por um tribunal civil A violncia representada como modus operandi da sociedade levada
s ltimas conseqncias. A convico de que o policial no um cidado, um indivduo
como os demais funciona no sentido de coloc-lo fora dos parmetros legais: a misso o
coloca acima da lei e algumas vezes at mesmo contra a lei na medida em que respeit-la
se ver impossibilitado de cumprir com seu dever. A transgresso lei acaba sendo
justificada como recurso de proteo da sociedade. Em uma direo bastante distinta o
depoimento abaixo, tem como ponto em comum com o anterior a prioridade atribuda
defesa e proteo da sociedade, razo de ser da corporao policial que, se no estiver
atenta para tal prerrogativa poder inverter o sentido do que pblico e do que privado:
157
26- Ser policial estar preocupado com a sociedade... Eu sou muito preocupado
com o papel da policia na sociedade por que a polcia um rgo que atestado pra
defender a sociedade mas ela utilizada na maioria das vezes pra defender o prprio
Estado.
A gente poderia falar mais do treinamento, mas talvez no adiante. A gente poderia
falar de mais viatura, com certeza no adianta. Profissionalizar o policial militar pra
mim mostrar o papel do policial na sociedade. S que no o papel que o Estado
quer que o policial faa. Lgico que a policia no vai se tornar um rgo
independente do Estado, no h como. Cada vez mais o policial visualiza isso, se ele
uma polcia, apesar de estar subordinado ao Estado, um rgo feito para
defender a sociedade... Ento profissionalizar a policia isso, mostrar pro policial
que ele um servidor da prpria sociedade.
27- O que policial que nem o que amor, n, o que ... Complicado n? Eu
posso dizer assim, eu vejo o policial como uma atividade policial. Eu vejo o policial
como um promotor dos direitos humanos. Vejo o policial interagindo com a
sociedade e dando segurana pr pessoal se sentir seguro. E saber que os seus
direitos esto sendo assegurados.
158
159
de mdico, um pouco de pai, muitas vezes... um pouco de tudo. Nossa funo seria
tecnicamente falando aquele homem do governo, aquele agente do Estado que age
quando h uma possvel transgresso ou uma transgresso da lei vigente, quando
algum direito no est sendo respeitado, seja de um ou de outro. A o policial que vai
interferir eficincia rpida do Estado. S que hoje devido falncia de todos os
rgos, se posso dizer, muitos rgos do governo, a falncia acaba sobrando pro
policial militar, por que nos que estamos na ponta da linha, ns que estamos com as
piores pessoas da sociedade. Quem vai conversar com uma pessoa embriagada
somos ns. Quem vai prender uma pessoa que cometeu um crime de homicdio somos
ns. Quem vai socorrer muitas vezes aquele pessoa que esta vitimada somos ns.
Quem vai muitas vezes levar, atenuar, conversar numa briga de marido e mulher o
policial militar. E como que a vida dentro de casa? Como a vida dele dentro do
quartel ? Ento a exigncia hoje pr ser policial ... sinceramente.... Olha eu tenho
sete anos de casa n, e eu tenho uma vida fora, eu exero atividades fora, acadmicas
de estudo. E eu vejo que o policial hoje uma das posies mais difceis. Por que a
exigncia gigantesca, cobra-se muito da gente. E a qual camada que a sociedade
gosta? Que a opinio publica bate palma? O bombeiro. O bombeiro t dentro do
quartel esperando vinte quatro horas ocorrncia, no se desgasta na sociedade
160
Eu vejo que trabalhar nas relaes humanas, trabalhar mais na parte humanitria
do policial, pra ele poder ter mais sensibilidade com as pessoas, ser mais sensvel aos
problemas das pessoas.
29) Ser policial militar envolve uma parada que muitos falam e no conseguem
botar em prtica que seria o amor. Por que o amor tem um sentido dentro dele, que
o amor atitude. Um policial ele chega pra atender uma ocorrncia que ele no
conhece ningum, mas se precisar ele d a vida pra esse desconhecido. No meio de
uma troca de tiro com um bandido, tem uma pessoa que ele nunca viu na vida, ento
ele se d. ...O que iria muito melhorar a atividade do policial militar seria o
reconhecimento, reconhecimento tanto interno quanto externo. Por que no h
nenhum reconhecimento por parte de ningum...O policial militar s trabalha com o
lixo da sociedade. S com o lixo no, muitas vezes com o lixo e a maioria das vezes.
Por que ningum chama pr coisa boa o policial militar.
161
desse policial eufrico, valente que ningum quer esse policial...Eu sempre costumo
comparar isso com um mdico e a carreira mdica. Como que voc faz pra
preparar um mdico? Voc coloca todo mundo numa sala de aula, ministra uma...
no sei quantos anos so, se so dois, se so trs, se so quatro... Mas voc prepara
o mdico pra ele fazer tudo. Receber um paciente, o paciente contar sua histria e ele
dali ir tirando... Mas todos os mdicos tm condies de socorrer algum. Quando
ele passa por esse perodo chamado de perodo bsico,
ele se especializa em
162
processo de seleo. Este recrutamento seguido de um curso no Ontario Police College equivalente Academia de Policia, em termos de instncia de formao e o processo de
formao inclui algo que poderamos considerar prximo a uma metodologia de resoluo
de problemas, que o Performances Manegement Cases, tambm objeto de anlise e
discusso. Alm do que, o item Superviso parece ser uma constante nos depoimentos,
indicando que no h como se atingir um processo bem sucedido de profissionalizao sem
uma superviso prxima e atuante (presente), inteligente e com conseqncias
significativas, em termos de penalizao para desvios de comportamentos. Dentre estas as
que atingem o salrio do transgressor so, na opinio de alguns, as com maior
probabilidades de xito; ou seja, penas que atingem o salrio, funcionam, demonstrando,
pois, maior potencial de eficcia.
Superviso um requisito que se articula, em termos de eficcia, responsabilizao
(accountability). Neste aspecto volta-se, uma vez mais, idia, j comentada em outras
ocasies, de que a responsabilizao efetuada com base na justificativa, reportada por
escrito, para determinado comportamento. Fica, implcito em alguns depoimentos e,
explicitado em outros, o fato de a responsabilizao englobar no apenas o policial autor de
um dado ato mas seu superior hierrquico, afirmao com a qual se ressalta, tambm, a
importncia atribuda hierarquia e disciplina, componentes igualmente, do processo de
superviso
sociais, superviso uma palavra chave, quase mgica para indicar os principais
mandamentos de um bom policiamento.
163
32 ) The formations courses, the standardized courses. But, you know, that
professionalism has to be also handed down by senior officers whove achieved
higher ranks. And, we sometimes, feel thats not being done totally. WereIn our
process here, in the last uhlets say five, six years, because Ive been here for nine
year. I just start the tenth year in this section. The boss we have now has come up
with performances management cases conferences where we get these complains,
we want the answers to rectify some problems, but a lot of times we find that the front
line of supervisors didnt know. So these performances management cases
conferences brings everyone together and everything is put on the table. There is an
164
165
equipments or if you violate any of their policy this is going to cost you a few dayspay. They took it very seriously. We took it seriously. But in Ottawa, and Im
following that for years, there is no consequences () I thing that the biggest thing is
the supervisors being more intelligent and having more meaningful consequences.
And up here in Canada and North America, and pretty much around the world, if you
want to have someones attention, take way the money. It is very meaningful. Money
works. If you have to do extra time, who caresif you have to do this, who cares. But
start taking away the money and now you get the attention.
166
to an event like a funeral, a police funeral, or a ceremony, somebody that can stand in front
of our parade and represent us, you know, like a sergeant-major, a parade marshal, you
know? We need that. We dont have that. We had it, they did way with that ( ) Because you
get guys then coming in and they buy their own type of holsters, their ownyou see walking
around, and they have their cell phone ranging on, their bullets prevent, their sunglass on
their heads, they dont look professionals. You know? And theyre wearing white socks with
their dark uniform. Dont wear white socks. Its not part of the uniform.
We have guys that come in and they dont carry their badges with them. If we go to a call and
somebody says how do I know you are a police officer? Please identify yourself. Well, I
dont have my badge with me today. You are supposed to carry your badge all the time, you
are supposed to carry drive license. But nobody check that. When I was a recruit I kept
walking down on the hallway and then these seniors officers stop me and said: Let me see
your Duty Book. I had to give them my Duty Book. And they had to see if that was up dated.
It wasnt in the last week. Let me see your gum. I want make sure your gum is clean, its ok
and you get bullets in it. You know? Your shoes have to be polished, you know, that kind of
stuffs. We get away from that. We need to have that back. Ok? And another thing, the last
thing I would say is, uhwell, it goes on the same thing, back to basics. We dont have the
same inspection. We used to have inspection every morning. You come in and you were
167
No. No. Before, like when I was young, and Im still young, when I was a junior officer we
use to show up for parade in the morning, a line up, to get our assignments and we all stand
up against the wall and our sergeant would look at us to make sure that we had a hair cut,
that were shaving, that we did not have white socks on, that our guns were clean, we had a
proper uniform on, that we didnt look like a pig pen, we had our badges, we had our drive
licenses, he look at everything, and that made us proud and kept us as part of the uniform,
with sense of ownership, sense of pride, we dont do that now, and we should be doing.
Because now people they dont treat their equipment the same way, things get broken, things
get lost, they forget about it, they go oh, well, I forgot the radio, I left it there, some day Ill
return it Like this. There is no accountability, you know? People are taking it for granted.
You know?
168
uma maior valorizao do tempo presente: momento no qual h uma maior preocupao
com as relaes entre polcia e sociedade e um requisito central de que a manuteno da
ordem se realize sem
A funo policial
perfil
169
representaes sociais que o policial canadense faz de si mesmo do que se poderia definir
como um perfil profissional.
35) Porque o policial militar aquele que est ali para salvar uma vida e, ao mesmo
tempo ele pode tambm no ser aquilo que o mandato espera.( ... ) A funo policial
coibir o crime, prevenir o crime antes que ele acontea. Ele j est no ponto
certo, na hora certa. Ali est o policial a, j no vo fazer nada errado. (... ) As
principais tarefas so meramente as de cumprir o dever, se eu estou entendendo. ( ...
) Os deveres realmente so os de manter o compromisso com a sociedade. Os deveres
so os deveres de estar perante a sociedade, de fazer um trabalho de qualidade, que
eu vejo que est sendo feito. no medir esforos realmente para um bom
desempenho para a segurana do cidado.
170
37) Funo policial voc abrir mo de muita coisa que voc poderia, queria,
gostaria de fazer. Porque quando voc est fardado voc observado por tudo e por
todos. A partir do momento que voc entra a ser policial, voc sabe que muito do que
voc faria se voc no fosse policial, voc no vai fazer. Voc tem que estar disposto
a se arriscar, porque muito visado: qualquer bandido hoje tem por seu inimigo um
policial. Mas muito difcil definir a funo policial.( ... ) As principais tarefas
relacionadas ao policial militar... resguardar a segurana da sociedade,
proporcionar o bem-estar e a tranqilidade para quem de direito, que a
sociedade.
171
172
Ou seja, a violncia, suposta como trao cultural da sociedade civil, tanto quanto da
corporao militar, interfere, prticas Essa representao (inconsciente) da violncia como
categoria simblica que organiza as relaes sociais e d sentido s condutas de distintos
atores propicia um tipo de reciprocidade perversa entre sociedade civil e organizaes
policiais em funo da qual a polcia tende a orientar condutas violentas a partir do que ela
supe que a sociedade espera dela como responsvel pela lei e pela ordem Essa lgica, no
isenta de ambigidades, faz com que a sociedade movida pelo combustvel do medo e da
insegurana cobre sempre mais e mais rapidez, eficincia e agilidade da atuao policial,
fazendo do policial um heri, se sua funo de garantidor da ordem for por ela avaliada
como bem sucedida, mas no exitando em identific-lo ao bandido, caso se d o contrrio (
Porto, 2001).
39) A funo policial que nem eu falei para voc no uma funo fcil. A gente
muito criticado pela imprensa A gente quer uma coisa assim... A gente acha que a
gente deveria ser visto com outros olhos. As funes que eu posso dizer que a gente
tem so vrias, mas a primordial a manuteno da ordem pblica, estar
preservando a ordem. Enquanto vocs esto dormindo eu estou trabalhando, estou
velando o sono de vocs.
173
conduta que orientem as prticas policiais. Alm do que essa mudana de sentido entre
considerar como civil a condio do policial revelou-se mais freqente entre os policiais
mais jovens ressaltando novamente que o gapgeracional sinnimo de princpios e
filosofias tambm diferenciadas sobre como entender a atuao policial. Vale tambm
ressaltar que est afirmao refere-se s entrevistas realizadas no Distrito Federal. No
temos elementos, a partir das entrevistas realizadas no Canad para sustentar afirmaes
neste sentido.
40) A nossa funo eminentemente civil. uma funo civil. Eu entendo ela como
funo civil, eu no entendo ela como funo militar, e at combato quem diga que
ns temos uma funo militar. Ns no temos funo militar, eu no tenho inimigo. E
eu tento transmitir isso sempre, e vejo que hoje j d um eco dentro da instituio
depois desses anos todos. Ns no temos inimigos. Eu no gosto que empregue
combater a violncia eu no combato nada. Posso ter, no mximo, um
enfrentamento da violncia. Ento, no tem combate, no tenho inimigo, e no estou
aqui para neutralizar ningum, que o que fazem as foras militares( ... ). A minha
funo a preservao da ordem pblica, e s (...) Mas, o que a preservao da
ordem pblica? A que entra um conceito muito grande. Vai desde, e eu gosto deste
exemplo, atender a discusses de casais ( ... ) at mesmo gerenciar conflitos
familiares. Voc acaba tendo que atuar nesses pontos todos, at mesmo prestar
assistncia. s vezes, o pessoal fala assim: Mas a Polcia no feita para a
assistncia.. sim feita para a assistncia. sim para ir l, pegar o cidado e
conduzir at o hospital. (... ) O cara aciona a Polcia Militar, porque ele sabe que se
ele chegar numa viatura da Polcia Militar, ele entra pela emergncia, e atendido
174
de imediato. Diferente se ele for caminhando, chegar naquele rgo pblico, e pedir
para ser atendido: ele vai ter que pegar uma senha, entrar na fila, e aguardar. Ento,
tem isso tambm.(...) Ento, eu digo que o trabalho nosso, ele abrange muitos
aspectos da atividade. No adianta dizer que a gente est atuando somente em uma
atividade.
(... ) Eu digo para voc que a corporao, ela tem uma atividade para cada tipo de
policial. Tem policial que pensa que ele tem que atuar de uma forma mais repressiva.
E tem unidades que atuam de forma mais repressiva. Tem policial que acha que tem
que prestar mais servios de assistncia. Temos unidades que fazem mais esse tipo de
assistncia, relaes pblicas, contato com a comunidade como o batalho escolar,
o peloto turstico, a prpria rea de trnsito, que tem muito mais relacionamento
com a comunidade.
(... ) Ento, h uma srie de influncias nisso da. Mas eu no vejo que o policial, ele
atue assim: ah, porque eu vou atender aqui, ah, eu acho que eu tenho que
atender. No, no penso que venha a desmerecer o servio dele. Mas a trabalha
muito dentro do imaginrio de cada um, que diferente.
175
Volta mais uma vez a imagem de que a presena do policial suficiente para garantir
a ordem, a qual tem, alm desta uma outra leitura, em sentido um pouco diferenciado;
como se estivessem a dizer:se isto assim, torna-se necessrio multiplicar o contingente de
policial nas ruas e a funo repressiva, afirmao que apenas implcita nos depoimentos,
reforando a argumentao, que aqui se pretende defender acerca das
ambigidade das
176
177
no dente, cheio de armas. O policial que fica na porta da escola, que fica interagindo
com as crianas, com os pais dos alunos, aquele que est na quadra, e que as pessoas
respeitam, e que conversa, e que conduz um trabalho preventivo, ele no
valorizado.
(...) Os programas, como por exemplo, o Tolerncia Zero, ele soa bem melhor no
ouvido do policial do que Polcia Comunitria. O Tolerncia Zero no
funcionou to bem aqui, porque culminou com o que a gente sabe por a. E o
Polcia Comunitria, se voc tem normativas que definem, voc fala assim: o
policial, a partir de amanh, policial comunitrio, ele vai interagir com a
comunidade. Voc no pode baixar normas e definir isso, voc tem que mudar toda
uma cultura para que isso acontea. ( ...) Voc, quando voc vai atuar com
preveno, tem que raciocinar com valorizao do policial; (...) voc tem que
trabalhar com a questo da educao. Voc no tem, por exemplo, e eu falo
claramente, que voc deveria ter, assim como o vigilante tem, uma lei, uma norma
que obrigasse o policial, a cada perodo, a fazer uma reciclagem, uma
requalificao; no entanto, no existe (... ) Agora que, aqui na DE, ns estamos
fazendo um projeto de requalificao. Mas isso no est base de normas, isso est
numa normativa do Comando Geral norma? norma, uma portaria. Mas nada
impede que um comandante geral novo que chegar a, fale assim: corta isso e
revoga a portaria. Eu acho que isso deveria ser feito no nvel de lei.
178
44) The police job is to maintain the law and order in the community, to be part of
the community, to be constantly communicating with the community to assist, to keep
the law and order. ( ) Like Sir Robert Peel, I think he said that the police is the
community and the community is the police, something to that effect. One cant
work without the other. If the police remains isolated and doesnt communicate with
the community, and vice versa, he doesnt work.
179
45) What is the role of the police in the Canadian society? We are thereto
educatefirst and for most is to help. We are there to keep the peace; keep the bad
guys fromuh(.. ) is to help people whatever way we can and not to be afraid of
us. That is not an easy thing, of course. Right now, its multiculturalism, and for some
coming to Canada, police is a dirty work. His police in Europe and in the old
countries was a state-run gang. To them polices were not different from criminals.
But in North America, I only know North America, police is very different. We arent
a gang.
46 ) I think of Robert Peel, you know, preserving the peace and enforcing the laws,
you know, your basics. Thats what we are here for. No more than that. () But our
functions is the basics, our basics is to keep our streets safe, to keep the bad guys
lock up, to preserve life and protect life and property.
180
humanos em todos os momentos de sua prtica, a qual comporta, na maioria das vezes, uma
relao direta com a sociedade.
Refletindo sobre os temas da profissionalizao e da funo policial, e sobre como
so abordados pelos entrevistados, um outro tema vem tona:
a multiplicidade de
181
Recomendaes
Recomendaes Gerais:
182
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