Sunteți pe pagina 1din 96

0

ADMINISTRAIE PUBLIC COMPARAT


Note de Curs
CUPRINS
I. NOIUNI INTRODUCTIVE......................................................................................1
I.1. Conceptul de sistem administrativ public si componentele sale..............................1
I.2. Trasturi ale administratiei publice moderne..........................................................2
II. STRUCTURI ADMINISTRATIVE PUBLICE CENTRALE IN TRI ALE
UNIUNII EUROPENE..................................................................................................4
II. 1. AUTORITATEA LEGISLATIV ......................................................................4
II. 1.1. Organizarea si funcionarea Parlamentului n diverse state europene i SUA.9
II. 2. AUTORITILE EXECUTIVE ......................................................................19
II.2.1. INSTITUTIA SEFULUI STATULUI .......................................................20
II.2.2. CADRUL GENERAL DE STRUCTURARE SI FUNCIONARE A
GUVERNELOR ....................................................................................................29
II.2.2.3.Repere ale structurarii si functionarii guvernelor n tari ale Uniunii Europene
..............................................................................................................................35
III STRUCTURILE ADMINISTRATIVE ...................................................................45
III. 1. Structuri administrative publice locale n tari ale Uniunii Europene..................45
III. 1.1. Structuri administrative publice locale n state federale .................................48
III.1.2. Structuri adminstrative publice locale n state unitare .................................55
III.2. Aspecte de drept comparat privind regionalizarea ...........................................60
IV Euroregiunile si cooperarea transfrontalier.......................................................64
V. Direcii principale pe linia reformei n administraia public ..............................66
VI . MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE IN ADMINISTRATIA PUBLICA
DIN STATELE MEMBRE UE......................................................................................67
6.1. Concursul i alte proceduri de recrutare ..............................................................67
6.2. Notificarea posturilor vacante .............................................................................71
6.3. Condiiile de acces la funcia public ..................................................................72
6.4 Evoluia carierei, promovarea intern i mobilitatea .........................................75
6.4.1. Mobilitatea................................................................................................76
6.5. Formarea personalului public..............................................................................81
6.5.1.Strategiile formrii ........................................................................................81
6.5.2. Obiectivele formrii .....................................................................................84
6.5.3.Structuri responsabile de politica de formare .................................................84
6.5.4. Modaliti i practici de formare...................................................................85
6.5.5.Formarea cadrelor .........................................................................................86
6.6 . Sistemele de salarizare din sectorul public n state membre UE i unele tendine
Aspecte privind de reform........................................................................................87
6.7 Concluzii .............................................................................................................91

ADMINISTRAIE PUBLIC COMPARAT


Note de curs
I. NOIUNI INTRODUCTIVE
I.1. Conceptul de sistem administrativ public i componentele sale
Abordat ntr-o viziune sistemic, activitatea specific administraiei publice se
desfoar prin intermediul unei multitudini de forme instituionale ce se constituie ntrun angrenaj institutional, ale crui principii de organizare variaz n funcie de natura i
intensitatea problemelor existente, de presiunile exterioare, precum i de preocuprile
proprii, dar care presupune totodat i integrarea sa n mediul social, politic i economic
existent, cu multiple diferenieri n spaiu i timp.
Asadar, ntr-o accepiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau
uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instiutii i
reglementri interdependente, prin care se nfptuiete activitatea de administraie
public, ca proces real.
Sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrant a sistemului social,
aflat n interaciune permanent i reciproc cu celelalte componente ale acestuia.
Astfel, pe de o parte, intereseaz modul cum mediul social furnizeaz administraiei
publice impulsurile i susinerea necesare ndeplinirii misiunilor acesteia, iar pe de alt
parte se are n vedere faptul c sistemul administrativ este n msura s-i formeze
propriile capaciti i s-i cuantifice nevoile, influennd la rndul su asupra evoluiei
mediului social.
Sistemul administrativ se intercondiioneaz i ntreine raporturi privilegiate cu
sistemul politic. Cel mai adesea se consider chiar c administratia publica este parte a
sistemului politic i are funcia de asigurare a coeziunii sociale, dar, n acelasi timp,
dispune de o relativ autonomie fa de sistemul politic.
Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strns legat de puterea politic,
care i confer legimitate si, astfel, aciunea sa poart pecetea autoritatii statului, iar pe de
alt parte, sistemul administrativ recurge la trasaturile specifice i la competenele sale
pentru a se opune forei politice care tinde s o controleze.
Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ este de doua
tipuri :
1) Influena ideologiilor si a sistemelor de valori politice
Administratia nu este animat de o ideologie specific, aciunea sa nu se
legitimeaz prin ea nsi, ci toate acestea provin din sistemul de valori dominant n
societate, care poate fi liberal, autoritar, socialist etc. Se poate afirma i c influena
sistemului de valori politice asupra sistemului administrativ este evideniat prin fidelitate
fa de regimul politic, cerin care se presupune respectat de toi functionarii publici,
indiferent de postul ocupat.

2
2) Influena instituiilor politice
Tipul relaiilor de putere i condiiile de lupt politic influeneaz administraia i
explic variantele posibile de organizare ale acesteia, n cadrul aceluiasi sistem politic. n
acest sens, se constat c situaia administratiei publice n interiorul sistemului politic
depinde de: regimul constituional, structura statului i sistemul de partid.
Regimul constituional influeneaz sistemul administrativ, dup cum este vorba de
un regim parlamentar sau de unul prezidenial. n principiu, n regimurile parlamentare,
Parlamentul are un drept de supraveghere extrem de redus, asupra funcionrii
administraiei. Astfel, administraia este protejata de crizele ministeriale i posed o larg
autonomie fa de guvernani. Spre deosebire, n regimurile prezideniale, administraia
este supus, de regul, unui control riguros i se afla n sfera de influen a luptei pentru
putere. Dependena fa de instituia prezidenial este pregnant, mergnd pna la a se
practica sistemul nominalizarii pentru functiile publice.
La rndul su, structura statului, exercit influene semnificative asupra sistemului
administrativ. Federalismul antreneaz suprapunerea a doua administraii distincte, n
care fiecare exercit competene proprii prin intermediul funcionarilor supui unui statut
specific. Statele unitare asigura unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic o
structur diversificata a acestuia, ele putnd recunoate existena colectivitilor locale,
dotate cu personalitate juridic i conduse de reprezentani alei, care dispun de atribuii
limitate (n conditiile descentralizarii) sau sunt supui puterii centrale (n cazul
centralizarii), creia i ncredineaz ansamblul afacerilor administrative.
Sistemul de partid i pune amprenta asupra functionarii sistemului administrativ,
dup cum exista regimul partidului unic, bipartidism sau multipartidism. n cazul
prezenei unui singur partid la conducere, administraia este supus acestuia i i sunt
influentate, att organizarea (inclusiv numirea functionarilor), ct si funcionarea sa,
avnd doar responsabilitatea gestiunii curente. Impactul bi/multipartidismului asupra
administratiei publice este mai putin net. Bipartidismul a condus, fie la presiuni deosebite
pentru ocuparea unor posturi importante, ca n Marea Britanie, fie la repartizarea
echilibrata a funciilor publice ntre partide, ca n Austria. Multipartidismul a antrenat o
polarizare variabil ncheiat cu existena unei grupri politice dominante la un moment
dat (Italia, Suedia, Franta), care, venit la putere deine cvasimonopolul asupra posturilor
de conducere, n administraia public.
I.2. Trasturi ale administratiei publice moderne
Administraia public modern se caracterizeaz printr-o dezmembrare a aparatului
administrativ i un pluralism al centrelor de decizie autonom, care se constat n toate
rile. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent i unificat. Dezvoltarea
constant a atribuiilor sale a generat apariia unor moduri de gestiune descentralizate,
dispunnd de o relativa independen fa de autoritile centrale.
Aceasta evoluie se explic din raiuni de eficien, dar i din raiuni politice.
Individualizarea i personalizarea operaiunilor de gestiune au avut ca efect
creterea rentabilitii n munca de administraie, prin promovarea unor persoane
competente la conducerea serviciilor publice.

3
Misiunile sistemelor administrative publice se abordeaz n funcie de aria sau
raspndirea teritorial-geografica a funcionrii lor. Anumite obiective sunt naionale i se
ndeplinesc n acelasi mod pe toat aria teritoriului national, cuprins ntre graniele unei
ri. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din interiorul unei ri,
cum este un ora, de exemplu. Competenele autoritilor administrative nsrcinate s
ndeplineasc aceste misiuni sunt definite ntr-o maniera mai mult sau mai puin explicit.
Evoluia sistemelor administrative, n cele mai multe state, a demonstrat faptul c,
sub presiunea solidaritii naionale i a imperativelor de ordin tehnic, tendina de
naionalizare a unui numar nsemnat de misiuni este din ce n ce mai mare. Sarcinile
centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate.
Sarcinile locale sunt ndeplinite, att de instituiile subordonate ierarhic organelor
centrale sau de administraii specializate, ct i de organe descentralizate autonome.
Organele centrale nu pot s ndeplineasc, singure, sarcinile administrative, n fiecare
punct al teritoriului; ele au nevoie de o reea public local pentru a-i exercita aciunea.
Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare doua conditii:
1. Aciunile administrative care se exercita pe ansamblul teritoriului trebuie s fie
omogene, pentru a nu pune n pericol, unitatea nationala; n acelai timp, existena
aspiraiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscut adminisratiei, ea
trebuie s se adapteze la diversitatea structurilor pe care le coordoneaza.
2. Descentralizarea administratiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al
revendicarilor acestora. De regula, organele locale nu opteaz, n mod absolut, fie pentru
unitate, fie pentru diversitate. Ele se straduiesc sa combine n diferite proportii, cele dou
principii extreme, luate n considerare de catre orice sistem administrativ.
n anumite ri, cum este cazul Frantei, sistemele administrative au fost din totdeauna
marcate de o tendin profund de centralizare. n alte state ca S.U.A. i Germania s-a
optat pentru soluia federalizrii care las posibiliti largi de exprimare a autonomiei
locale. Se poate admite, ns, c evoluia actuala a condus la o anumita uniformizare a
regimurilor administrative.
Astfel, n statele federale puterea de decizie s-a transferat n seama organelor locale. Pe
de alta parte, statele centralizate au fost nevoite s-i reconsidere structurile, deoarece
centralizarea excesiv i autonomia absolut conduc la o lipsa de comunicare ntre
organele de decizie naionale i cele locale.
Pe de alta parte, evoluia sistemelor administrative a fost marcata de tendinte de integrare,
care au condus la crearea unor entiti si structuri supranaionale n cadrul crora
coabiteaza state unitare i state organizate sub forma de federaii.
Istoria a cunoscut nenumarate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri de ri,
acestea avnd caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale istoriei
europene sunt Germania sau Elveia, dar n aceeai msur se poate vorbi de integrarea
statelor sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum si de zona libera
de comert (NAFTA) creat n 1994 ntre Canada, Mexic si S.U.A..
Integrarea s-a manifestat n diferite forme, iar sentimentul, care izvoraste din acest
fenomen, si gaseste expresia concret n tendinele de concertare a intereselor; acestea au
condus, n anumite circumstante, la crearea unor institutii politice si administrative
comune.
Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de
institutii supranaionale, care urmrete s promoveze pe teritoriile rilor membre aciuni

4
concertate la nivel guvernamental, dar n acelasi timp, sa menajeze suveranitatea politic
i economic a statelor respective. Suprimarea ntre rile membre, a obstacolelor de
natura politic, comercial, fiscal, urmarete s creeze o pia comun n care
producatorii i comercianii s concureze n conditii relativ egale.

II. STRUCTURI ADMINISTRATIVE PUBLICE CENTRALE IN TRI ALE


UNIUNII EUROPENE

II. 1. AUTORITATEA LEGISLATIV


Prin ,,putere legislativ nelegem, conform abordrii clasice n studiul sistemelor
politice, exclusiv instituiile legiuitoare (Congrese, Parlamente, Adunri Naionale) i nu
alte autoriti cu roluri nespecifice n procesul legislativ. Precizarea este necesar
ntruct, att eful statului (preedintele sau monarhul), ct i guvernul sau puterea
judectoreasc (prin Curtea Constituional) au anumite prerogative care interfereaz cu
procesul legislativ, cum ar fi dreptul de veto al preedintelui, legislaia delegat n cazul
guvernului sau controlul constituional al legilor, exercitat de o instan judectoreasc
special desemnat n acest sens.
n procesul istoric de dezvoltare a regimurilor politice moderne, parlamentul a jucat
un rol central, fiind instituia-simbol a democraiilor reprezentative. Concentrnd voina
politic a corpului electoral (exprimat de regul prin partide), se poate spune c
parlamentul st la baza democraiilor liberale. ,,Orice atac mpotriva organizrii,
componenei sau funcionrii Adunrii reprezentative este vzut ca un atac sau lovitur
dat democraiei (Meny, 1993), autorul francez adugnd observaia c toate regimurile
totalitare (fasciste, naziste, franchiste sau comuniste) au atentat n primul rnd la
suveranitatea instituiilor legislative alese democratic, transformndu-le ulterior n
instrumente docile aflate n slujba partidului unic.
Majoritatea studiilor i teoriilor cu privire la structurile legislative sunt de acord cu
ideea c parlamentul a fost instituia politic dominant n cadrul regimurilor
democratice, n secolul al XIX-lea i nceputul secolului XX, dar odat cu sfritul
primului rzboi mondial s-a ncheiat i ,,perioada de aur a parlamentarismului.
Negocierile complexe de pace din anii 1918-1920 au scos la ramp, mai mult ca oricnd
pn atunci, voina guvernelor (statele fiind reprezentate prin minitrii de externe sau
prim-minitrii), n timp ce parlamentele din Europa au intrat ntr-un ,,con de umbr,
neputnd ine pasul cu intensitatea i complexitatea negocierilor.
n anii `30 -`40, dictaturile bolevic, fascist i nazist au abolit practic
suveranitatea instituiilor legislative pe o mare suprafa a Europei, n timp ce funciile

5
guvernamentale s-au extins. Aceast inversare a rolului principal n cadrul deciziei
politice s-a petrecut i n rile democratice (evident mai discret dect la Moscova sau la
Berlin), n special datorit crizei economice, aa cum s-a ntmplat, de pild, n SUA,
odat cu politica New Deal a preedintelui Roosevelt. Declinul parlamentelor a continuat
i dup rzboi, odat cu apariia i implementarea conceptului ,,statul bunstrii
(Welfare State) n care statul, prin intermediul guvernului, se angaja s rezolve din ce n
ce mai multe probleme economico-sociale ale cetenilor, de o complexitate tot mai mare.
Multitudinea i varietatea legilor, normelor i reglementrilor (care necesitau o expertiz
tot mai stufoas, de care parlamentul nu avea cum s dispun), volumul uria de
informaii specializate necesare elaborrii unor decizii politice (informaii care veneau de
la ageniile guvernamentale centrale i locale), expansiunea birocraiei i a serviciilor
publice, creterea cheltuielilor bugetare, personalizarea politicii n urma dezvoltrii
mijloacelor mass-media, toate au fcut ca interesul s se concentreze cu prioritate asupra
guvernului i figurilor importante din cadrul acestuia, percepute de opinia public drept
oamenii care dein ,,adevrata putere n stat. Simplu spus, secolul XX a devenit secolul
guvernelor, al interveniei statului, al crizelor i aciunii politice imediate dar i al
programelor de dezvoltare, al strategiilor pe termen lung i al soluiilor tehnocrate, un
secol al performanelor executive msurate prin indicatori bine definii, mai mult dect al
tradiionalelor dezbateri parlamentare.
Cu toate acestea funciile parlamentare au rmas aceleai, principiul separaiei
puterilor n stat i principiul rspunderii guvernului n faa parlamentului (n cazul
regimurilor semi-prezideniale i parlamentare) sunt nemodificate. n condiii de
funcionare normal a unei democraii, parlamentul devine o prezen poate mai discret
n viaa politic, n comparaie cu guvernul, dar de importana i de rolul esenial al
adunrii reprezentative ne putem da seama, n perioadele de criz major ale sistemului i
numai atunci cnd democraia nsi este n pericol.
Funciile principale ale parlamentelor (comune tututor instituiilor legiuitoare alese), aa
cum reies din constituiile democratice contemporane sunt : funcia de reprezentare,
funcia legislativ (numit, n unele texte, de decizie), funcia bugetar i funcia de
control asupra executivului.
Funcia de reprezentare se realizeaz prin alegerea membrilor unicei sau celor dou
camere ale parlamentului, dup caz, membrii care se consider c vor fi purttorii voinei
politice a alegtorilor pe durata mandatului, fiind menionate n literatur mandate de doi,
trei, patru, cinci, ase, nou ani sau echivalente cu durata vieii.
Parlamentele pot fi aadar, din perspectiva reprezentrii, uni sau bicamerale.
Se apreciaz c, n general, parlamentele unicamerale corespund statelor unitare
centralizate (de dimensiuni mai mici), n timp ce bicameralismul este o caracteristic a
statelor federale descentralizate (cu suprafa mare), fr ns ca aceast regul s fie
respectat cu strictee. Bicameralismul este mai rspndit n lume dect nicameralismul,
fiind preferat inclusiv de ri non-federale, care nu ar avea neaprat nevoie de a doua
camer. Dintre rile cu parlamente unicamerale putem exemplifica Grecia, Portugalia,
Ungaria, Israel, Malta, Luxemburg, Islanda (din 1991), Danemarca (din 1953), Suedia
(din 1970).

6
Situaia este mai complicat n cazul rilor cu parlamente bicamerale i necesit
unele nuanri. Exist un grup de ri din aceast categorie care-i datoreaz a doua
camer legislativ structurii federale (SUA, Germania, Belgia, Elveia, Canada, Rusia) i
un alt grup care nu prezint aceast caracteristic, dar, din diferite motive (de obicei este
invocat tradiia) pstreaz un model bicameral: Marea Britanie, Frana, Italia, Spania,
Olanda, Romnia. n primul caz, camera inferioar exprim voina politic a naiunii n
ansamblul ei, n timp ce camera superioar exprim interesele unitilor administrativteritoriale ale federaiei (statele n SUA, landurile n Germania etc.).
Se consider c existena celei de-a doua camere poate reduce considerabil viteza
procesului legislativ i poate chiar s determine ca adoptarea unui text de lege, n cazul
divergenelor ntre camera superioar i cea inferioar, s fie prelungit cu cteva luni,
uneori mai mult de un an. n aceast situaie, ,,ineficiena bicameralismului poate fi
combtut printr-o anumit difereniere a domeniilor n care cele dou camere legifereaz
( pstrndu-se o viziune comune doar asupra legilor organice) i existena unei camere
superioare
A doua funcie este cea legislativ sau de decizie politic. decurge n mod logic
din vocaia de reprezentant al voinei politice a naiunii, respectiv al statelor federate.
Tocmai din aceast calitate rezult caracterul suveran al parlamentului (al adunrii
reprezentative). Suveranitatea parlamentului n faa oricrei alte instituii, politice sau
non-politice, se exprim de obicei prin sintagma ,,unicul organ legislativ prezent n
majoritatea constituiilor democratice.
n privina atribuiilor celor dou camere, cea mai puternic este de obicei camera
inferioar, care reprezint naiunea n ntregul ei. Dintre parlamentele bicamerale
asimetrice, Marea Britanie are cea mai slab camer superioar (Camera Lorzilor este
practic absent din procesul legislativ, aa cum vom vedea mai trziu, avnd un rol
simbolic), Frana are un Senat tradiional mai slab dect Adunarea Naional, n care
mandatul de nou ani pare mai degrab expresia dorinei de stabilitate i continuitate la
nivelul acestei camere, Germania ocup o poziie intermediar, cu atribuiile logice i
bine conturate ale Bundesratului, iar n Statele Unite Senatul pare chiar mai puternic i
mai vizibil dect Camera Reprezentanilor, avnd responsabiliti n politica extern i n
numirea unor nali funcionari de stat.
Fenomenul de expansiune a puterii executive n secolul XX a atins inclusiv procesul
legislativ, considerat n mod tradiional ca aparinnd domeniului de activitate
parlamentar. Dei, n principiu, lucrurile nu s-au modificat (singurul emitent formal de
legi rmnnd parlamentul sau adunarea naional), n practic lucrurile stau cu totul
altfel. Din cauze pe care le-am menionat la nceputul capitolului, principala surs de
proiecte legislative a devenit incontestabil guvernul. n majoritatea rilor europene,
datele arat c peste 90% din legi au origine guvernamental, rolul politic al
parlamentului limitndu-se la a confirma voina guvernului. Amendamentele pe care le
aduce parlamentul sunt destul de rare iar opoziia nu poate face dect figuraie n faa
unei majoriti disciplinate, jucnd cel mult pe cartea discursurilor de imagine. Nu numai
n acest fel, deci prin iniiativ legislativ, se manifest ns voina guvernului (de multe
ori echivalent cu voina personal a premierului, care este i eful partidului de
guvernmnt) n procesul legislativ: mult mai ,,agresiv i mai controversat este
intervenia prin procedura legislaiei delegate, cunoscut mai frecvent sub denumirea de
,,ordonane de guvern (noiune de inspiraie francez).

7
Legislaia delegat are suport constituional n mai toate democraiile din lume,
necesitatea ei decurgnd din nevoia de a rspunde printr-o reglementare cu putere de
lege atunci cnd parlamentul este n imposibilitatea de a face acest lucru. Firete c
aceast intervenie poate avea loc numai atunci cnd exist o lege de abilitare a
guvernului (de a emite ordonane), n care parlamentul precizeaz durata exact a
delegrii i domeniile n care cabinetul poate reglementa n acest mod. Ordonanele au
putere de lege i produc efecte imediate. ntr-un interval de timp prevzut n constituie
sau ntr-o alt lege, ele trebuie s intre n dezbaterea parlamentului pentru a fi aprobate,
caz n care devin legi propriu-zise. n situaia respingerii lor, i nceteaz efectul pentru
viitor dar, evident, nu i pot anula consecinele pe care le-au avut pn la aceast dat.
Funcia bugetar este o constant a instituiilor legislative, fiind practic singura n
care nu s-au produs modificri de substan vreme ndelungat. De la adunrile naionale
pn la Parlamentul European, banii publici nu pot fi mprii fr o decizie politic a
reprezentanilor alei ai comunitii. Logica democratic impune legitimarea cheltuielilor
bugetare prin votul majoritii reprezentanilor.
n actualele condiii putem spune c parlamentul confirm, n fapt, viziunea executivului
asupra distribuiei resurselor publice. Acest lucru se ntmpl ns pe baza unor analize
prealabile fcute de comisiile de specialitate i a unei dezbateri politice intens mediatizate
(adoptarea bugetului se bucur ntotdeauna de un interes public crescut), dezbatere care
aduce, de regul, unele amendamente versiunii iniiale a guvernului.
Funcia de control asupra executivului, spre deosebire de celelalte funcii
parlamentare menionate pn acum, a cunoscut o cretere a importanei n democraiile
contemporane. Acest interes sporit pentru controlul parlamentar se explic, n primul
rnd, ca reacie la expansiunea funciei guvernamentale i la ,,mizele din ce n ce mai
mari legate de alocarea fondurilor publice.
Modalitile concrete prin care se realizeaz controlul parlamentar asupra activitii
guvernului sunt :
- Votul de nencredere (moiunea de cenzur), ca instrument specific regimurilor
parlamentare, reflect principiul clasic al rspunderii executivului n faa legislativului
(fiind, n fapt, reversul votului de nvestitur) i reprezint forma ultim, radical, a
controlului exercitat asupra activitii guvernului
- ntrebrile i interpelrile, un instrument constituional care nu amenin stabilitatea
guvernului, ofer totui posibilitatea obinerii unor informaii din partea ministerelor i
ageniilor guvernamentale (n virtutea obligaiei executivului de a informa parlamentul)
dar implic i o component politic important, numrndu-se printre ,,trambulinele de
imagine pentru reprezentanii opoziiei parlamentare. Pentru a da numai un exemplu, n
Germania sunt adresate circa 5000 de ntrebri anual, toate trebuind s primeasc un
rspuns din partea guvernului federal. Procedura, ntlnit sub diferite forme n aproape
toate democraiile contemporane, are la baz faimosul `question time` din Parlamentul
britanic i presupune fixarea unei zile pe sptmn n care minitrii chestionai
(interpelai) sunt obligai s rspund.
- Comisiile de Anchet se constituie la cererea unui numr minim de parlamentari
(prevzut n regulamentul camerei respective) pentru a investiga anumite situaii

8
considerate neclare sau grave n activitatea unui departament guvernamental, atunci cnd
informaiile furnizate pe linie oficial nu sunt considerate suficiente, relevante sau
credibile. Dei instituiile statului sunt obligate prin lege s asigure toate condiiile
necesare activitilor de ,,cercetare i s nu obstrucioneze ancheta parlamentar,
comisiile nu sunt recunoscute ca organe abilitate de investigaie n stat (precum poliia
sau procuratura, de exemplu), rapoartele comisiilor nu au valoare de prob juridic,
avnd doar caracter orientativ (consultativ) n vederea aflrii adevrului i/sau adoptrii
unei decizii politice. Abordnd cu precdere teme de interes public crescut, intens
mediatizate, comisiile de anchet parlamentare au implicit un rol de influenare a opiniei
publice.Acestea sunt, ntr-o prezentare succint, principalele funcii ale instituiilor
legislative n cadrul sistemelor politice democratice. Firete, exist diferene procedurale
notabile n exercitarea lor de la o ar la alta, dar principiile sunt aceleai. Vom prezenta
n continuare modul de alegere, organizare i funcionare a parlamentelor recunoascute ca
instituii de referin.
n funcie de numrul camerelor existente la nivelul adunrii legislative distingem
parlamente unicamerale sau bicamerale. Opiunea pentru o formul sau alta ine de o
multitudine de criterii dintre care amintim: mrimea statului i numrul populaiei,
tradiia istoric, opiunea pentru un proces legislativ rapid sau mai lent (dar mai laborios)
etc.
n cazul parlamentelor unicamerale membrii acestora sunt alei prin vot direct de ctre
populaie (ex.: Andora, Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Cipru, Danemarca, Finlanda,
Georgia, Liechtenstein, Luxemburg, Moldova, Norvegia, Suedia, Turcia, Ucraina,
Ungaria).
n cazul parlamentelor bicamerale : membrii uneia din camere sunt alei prin vot direct de
ctre populaie, iar membrii celeilalte camere (care sunt fie reprezentani ai comunittilor
teritoriale locale, ai minoritilor, fie ai comunitilor lingvistice, profesionale sau entice)
sunt alei direct sau indirect de populaie sau sunt numii de diverse autoriti ale statului.
Astfel, membrii celei de-a doua camere pot fi :
-Alei prin vot direct (cazul Romniei, Poloniei, Elveiei).
-Alei de un colegiu elector (n cazul membrilor Consiliului Naional din Slovenia).
-Stabilii printr-un sistem mixt: de alegere dup diferite criterii si numire de ctre diverse
autoriti (n cazul Senatului din Irlanda o parte din membri sunt numii de primul
ministru i o parte alei pe liste ntocmite dup criteriul profesiunii; n Consiliul
Republicii din Belarus o parte din membri sunt alei de organele administraiei locale i o
parte numii de preedinte; Senatul din Belgia are o parte din membri alei prin vot direct,
o parte numii de adunrile legislative ale celor trei comuniti lingvistice, precum i
membri cooptai de ctre cei alei, iar unul reprezint familia regal).
n cazul republicilor federale, n Germania, Consiliu Federal reunete reprezentanii
landurilor care nu sunt alei direct, ci sunt membri ai guvernelor landurilor sau delegai ai
acestora.
n cazul Camerei Lorzilor din Marea Britanie membrii si nu sunt alei. Astfel, cei
peste 1200 de pairi, includ episcopi din cadrul Bisericii Anglicane, lorzi (ntre acetia o
parte din titluri au fost motenite, altele nu au caracter ereditar) i judectori de la Curi.

9
Durata mandatelor parlamentarilor variaz de la 4 ani n cele mai mute cazuri, la 5
ani (cazul Turciei, Luxemburgului, Camerei Comunelor din Marea Britanie, a Adunrii
Naionale din Frana), la 6 ani (cazul Cehiei, S.U.A., a Camerei Consilierilor din Japonia)
i chiar la 9 ani (cazul Senatului Franei unde o treime din Senat se schimb la fiecare trei
ani).
n ceea ce priveste modul de partajare a competenelor legislative ntre cele dou Camere
putem distinge mai multe situaii:
Atribuiile celor dou Camere pot fi identice, ambele avnd rol deliberative.
Una din Camere poate avea rol consultativ (Consiliul Naional din Slovenia), sau una din
Camere poate avea puterea decizional final (cazul Adunarii Naionale din Frana, a
Camerei Reprezentanilor din Dieta Japoniei). n Marea Britanie, Camera Lorzilor are o
putere limitat (ne avnd drept de veto asupra legislaiei aprobate de Camera
Comunelor), principalele atribuii ale acesteia fiind cele de revizuire a propunerilor
legislative.
Exist o specializare a Camerelor, ca urmare a competenelor lor decizionale diferite.
Astfel, n cazul Romniei exist o egalitate a Camerelor dar, n sens funcional, acestea
sunt difereniate, pe de o parte n Camer decizional i pe de alt parte, n Camer de
reflecie. Camera Deputailor are rol de Camer decizional de drept comun (adic n
toate cazurile n care competena decizional nu aparine Senatului), iar Senatul are
competen de Camer decizional pentru ratificarea tratatelor i a altor acorduri
internaionale, ca i pentru msurile legislative ce rezult din aplicarea acestora, precum
i n domeniul unor legi organice care privesc exclusiv organizarea i funcionarea
statului.
II. 1.1. Organizarea si funcionarea Parlamentului n diverse state europene
i SUA

MAREA BRITANIE
Supremaia Parlamentului britanic este, att teoretic ct i practic, piatra unghiular
a democraiei n regat, conferind aceast trstur (poate mai ,,diluat dect la Londra)
tuturor sistemelor parlamentare occidentale. Aici ns de o manier categoric i
incontestabil- nimeni nu este mai presus de voina Parlamentului. Spre deosebire de
celelalte democraii euro-atlantice, n Marea Britanie nu exist o instituie a controlului
constituional al legislaiei adoptate, considerndu-se c Parlamentul poate adopta i
modifica, prin exercitarea voinei lui politice, orice lege, inclusiv arhitectura
constituional a rii, fr a fi nevoie de avizul unei curi sau de consultarea populaiei
prin referendum.Parlamentul britanic, una dintre institutiile cele mai vechi ale edificiului
constitutional este compus din Regina, Camera Comunelor (House of Commons) i
Camera Lorzilor (House of Lords).
Originea Camerei Lorzilor, ca organism nobiliar, avand prerogativa de a-l consilia
pe Rege, trebuie cautata inainte de cucerirea normanda din 1066.

10
Initial, Camera Lorzilor a detinut o evidenta superioritate fata de Camera Comunelor
datorita pozitiei privilegiate in raporturile cu Coroana, puterea politica a Camerei Lorzilor
provenind din compozitia sa sociala: marea aristocratie engleza si inaltii prelati ai
Regatului, legati prin interese comune de institutia regalitatii.
Pana la sfarsitul secolului al XVIII-lea, Camera Lorzilor a reprezentat centrul real
al puterii politice, dupa care rolul sau politic s-a diminuat, devenind simbolic, astfel ca ,
in prezent, puterea politica a parlamentului britanic este concentrata in sanul Camerei
Comunelor, fiind exercitata de aceasta, in stransa legatura cu programul politic si
interesele partidului de guvernamant.
Din punct de vedere al organizarii puterilor si al raporturilor dintre ele, vechile
cutume constitutionale au fost inlocuite cu altele. Astfel, daca recrutarea prim-ministrilor
se facea, conform vechilor cutume, din randul Camerei Lorzilor, iar ministrii raspundeau
in fata acesteia, astazi raspunderea ministilor se angajeaza numai in fata Camerei
Comunelor, iar premierii sunt recrutati dintre deputati.
Practic, puterea legislativ este concentrat aproape n ntregime n Camera
Comunelor, aceasta fiind cea care rezult din votul universal i direct al electoratului
britanic. Membrii acestei camere, n numr de 659, sunt alei prin metoda scrutinului
majoritar (majoritate simpl), cu un singur tur, n circumscripii uninominale i au un
mandat de maxim 5 ani, guvernul avnd obligaia s convoace alegeri parlamentare n cel
mult cinci ani de la precedentele.
Camera Comunelor este prezidat de un membru al acesteia (Speaker of the House)
ales la nceputul legislaturii. n faimoasa ,,sal verde a camerei inferioare, puterea i
opoziia sunt dispuse, fizic vorbind, fa n fa, majoritatea la stnga speaker-ului iar
minoritatea n aripa dreapt a slii. Astfel, membrii unui partid mpart bncile aceleiai
tribune. Sistemul parlamentar britanic, dei funcioneaz dup principiile clasice ale
parlamentarismului i recunoate n teorie toate mijloacele i procedurile constituionale
de exercitare a puterilor executivului i legislativului, este, n mod paradoxal, sistemul
care utilizeaz cel mai puin instrumentele radicale, ultime, ale acestor puteri. De
exemplu, dreptul de dizolvare a Parlamentului (care aparine efului statului, adic
suveranului, i se exercit la solicitarea premierului) nu a mai fost folosit de peste 250 de
ani, dreptul de veto al monarhului cu privire la o lege adoptat de Parlament nu a mai fost
exercitat de aproape 300 de ani iar dreptul suveranului de a demite cabinetul cu a crui
politic nu este de acord nu a mai fost exercitat, la rndul su, de peste 150 de ani! Chiar
i moiunea de cenzur, ,,vrful procedural al aplicrii principiului responsabilitii
executivului n faa legislativului, nu a mai fost utilizat din 1979, dup ce de la
precedenta moiune trecuser exact 50 de ani. Stabilitatea i coerena de la Palatul
Westminster decurg din trei aspecte specifice sistemului politic britanic: n primul rnd,
poate, din discreia politic a suveranului (care, dei este eful statului, nu exercit
aproape nici o influen asupra vieii politice), din sistemul bipartidist (prin care este mai
uor de meninut raportul de fore ntre putere i opoziie dect printr-unul multipartidist)
i, nu n ultimul rnd, prin cutuma care face ca liderul partidului ctigtor s fie numit n
funcia de premier, asigurndu-se astfel autoritatea moral a guvernului asupra majoritii
parlamentare.
n pofida supremaiei constituionale absolute a Parlamentului britanic n cadrul
sistemului, practica vieii politice arat o dominare clar de ctre cabinet a relaiei

10

11
executiv-legislativ, personalitatea politic cea mai influent din capitala regatului fiind,
de departe, primul-ministru.
Camera Comunelor este organismul care concentreaza intreaga putere legislativa a
parlamentului.Membrii Camerei Comunelor sunt desemnati prin alegeri generale, prin
vot universal.
Camera Comunelor este prezidata de Speaker, el insusi parlamentar ales in aceasta
functie de catre membrii Camerei. El are sarcina de a conduce dezbaterile din Camera si
de a veghea la respectarea regulilor de procedura parlamentara ale Camerei.
In Camera se formeaza doua grupuri parlamentare, fiecare cuprinzand deputati
apartinand unuia dintre cele doua partide principale. Fiecare grup parlamentar este
condus de un lider. Partidele politice britanice sunt constituite pe principii stricte de
disciplina, astfel ca deputatii sprijina activ programul politic al partidului care i-a propus
la candidatura. In cadrul Camerei Comunelor, opozitiei i se asigura toate conditiile pentru
a critica programul guvernamental, primul-ministru ca si pe ceilalti membri ai
Cabinetului. Majoritatea parlamentara este o sustinatoare a cererilor Guvernului adresate
Camerei.
Dreptul de dizolvare al Camerei il detine Monarhul, dar de fapt, primul-ministru
este cel ce solicita acestuia dizolvarea, iar Regele se conformeaza.
Camera are atat o functie legislativa, cat si functii nelegislative, cum este
controlul exercitat asupra Guvernului. Cat priveste functia legislativa a Camerei
Comunelor, aceasta este dirijata din umbra de catre guvern, care utilizeaza parghiile
parlamentare si normele stricte ale disciplinei de partid. Exista si situatii cand
Parlamentul abiliteaza expres Guvernul sa adopte norme cu putere de lege, insa
Parlamentul isi rezerva dreptul de a controla activitatea normativa a Guvernului, atat prin
comisiile sale, cat si prin crearea cadrului legislativ in care orice persoana, fizica sau
morala, se poate plange daca prin actele Guvernului i s-au produs in mod nejustificat
pagube.
Ca functii nelegislative ale Camerei se poate retine responsabilitatea ministrilor in fata
Parlamentuluidar si puterea bugetara a acestuia, cu toate ca in sistemul constitutional
britanic activitatea bugetara poate fi redusa schematic la urmatoarea formula:Guvernul
solicita fonduri, Camera Comunelor le acorda, iar Camera Lorzilor aproba aceasta
atribuire
n prezent, Camera Lorzilor este cea mai numeroas camer superioar a unui
parlament occidental i, probabil, cea mai slab ca prerogative. Cei aproximativ 1200 de
membri sunt grupai n 4 categorii: episcopi, lorzi ereditari, lorzi pe via i lorzii ai legii.
Cei 26 de episcopi ai Bisericii Anglicane, dintre care cei mai influeni sunt arhiepiscopii
de Canterbury i de York, se implic mai ales n dezbaterile privind temele cu rezonane
spirituale i morale din societatea britanic, precum homosexualitatea, consumul de
droguri, divorul, avortul, eutanasia etc. Cei mai numeroi sunt lorzii ereditari, n numr
de aproximativ 800. Majoritatea au titlurile motenite din secolele XIII-XIV, foarte puini
dobndindu-i titlurile ereditare n secolul XX i doar civa n epoca postbelic. Lorzii
pe via sunt nnobilai de suveran la propunerea primului ministru, fiind personaliti de
excepie din cultur, tiin, armat, mai rar din politic. Acetia, n prezent n numr de
peste 350, nu transmit titlurile descendenilor lor. n fine, ,,lorzii legii sunt numii astfel
dup faptul c provin din rndurile celor mai merituoi dintre judectori.

11

12
Dei, formal, fiecare proiect legislativ trebuie s treac i pe la Camera Lorzilor,
adoptarea legilor depinde pn la urm (exclusiv) de voina deputailor din Camera
Comunelor, lorzii neputnd, printr-un eventual aviz negativ, dect s ntrzie cu un an
intrarea n vigoare a legii. Dup ce o lege a fost blocat la Camera Lorzilor, revotarea ei
la Comune ar transforma, practic, proiectul n lege propriu-zis. Mai mult dect att,
exist domenii ale legislaiei (domeniul financiar, de exemplu) unde un proiect adoptat de
Camera Comunelor nu poate fi amnat mai mult de o lun de ctre lorzi. Prin extensie,
putem deduce c inclusiv desfiinarea Camerei Lorzilor ar putea fi consfiinit oricnd
printr-o lege adoptat de Camera Comunelor, iar lorzii nu ar putea face mai mult dect s
amne cu un an decizia reprezentanilor alei ai populaiei. nelegnd aceast realitate
politic, lorzii au adoptat dup victoria laburitilor n alegerile din 1945 ,,doctrina
Salisbury (dup numele liderului conservator al lorzilor), numit i doctrina autorestrngerii (self-restraint), prin care au preferat s nu blocheze procesul legislativ de la
Camera Comunelor, asigurndu-i astfel supravieuirea. Lipsit de legitimitate
democratic dar ncrcat cu toat gloria unei istorii politice de succes, Camera Lorzilor
(deposedat, practic, de ultimele ei puteri legislative prin reforma promovat n The
Parliament Act din 1911) i-a pstrat pn n prezent un loc aparte n sistemul politic
britanic dar mai ales, se pare, unul n sufletul locuitorilor Albionului.
Camera Lorzilor este condusa de Lordul Cancelar, membru al guvernului si
presedinte al Curtii Supreme de Apel. Camera Lorzilor poate numi comisii speciale cu
caracter temporar (selct committees) insarcinate cu solutionarea unor probleme concrete
ale activitatii Camerei. De asemenea, Camera Lorzilor serveste monarhul sa-si faca
cunoscuta pozitia fata de programul Guvernului prin mesajul Tronului. Camera Lorzilor,
simbol al dezvoltarii constitutionale a Marii Britanii si factor decisiv al intaririi increderii
natiunii engleze in institutiile sale politice,ramane o constanta a vietii politice, fiind
pastrata nu numai in sistemul de guvernare, ca o institutie politica adanc inradacinata, ci
si in constiinta publica.
.
Desi sistemul constitutional britanic se bazeaza pe principiul separatiei celor trei
puteri: legislativa, executiva si puterea judecatoreasca, intre acestea exista mecanisme
constitutionale de interferenta, de colaborare si cooperare in procesul de guvernare.
De pilda, parlamentul numeste primul-ministru si pe ministrii,guvernul exercita initiativa
legislativa, comisiile parlamentare verifica activitatea guvernului, deputatii interpeleaza
ministrii etc. O expresie a acestei colaborari intre puteri este si responsabilitatea
ministeriala care consta in prerogativa parlamentului de a cere membrilor guvernului sa
raporteze in fata acestuia in legatura cu modul in care isi indeplinesc atributiile.

GERMANIA
Parlamentul federal al Germaniei are o structura bicamerala fiind alcatuit din
Bundestag si Bundesrat. Bundestag-ul este ales pe o perioada de patru ani prin vot
universal, egal, direct si secret. Fiecare alegator dispune de doua voturi. Un vot l acorda
persoanei care si-a prezentat candidatura n circumscriptia electorala unde este arondat,
iar altul, listei prezentate de un partid politic n landul n care domiciliaza.

12

13
Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentarii proportionale
cu sistemul de scrutin majoritar. Adica, mandatele se atribuie proportional cu numarul
voturilor obtinute de fiecare partid, dar este ales candidatul care a ntrunit majoritatea
relativa a voturilor.
Conform Legii electorale , teritoriul tarii este mpartit ntr-un numar de
circumscriptii electorale, egal cu jumatatea numarului de locuri existente n Camera, n
fiecare dintre ele alegndu-se un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare, candidatul care
obtine majoritatea simpla a voturilor este declarat ales. Cealalta jumatate a locurilor din
Bundestag va fi ompletata cu candidatii alesi care au fost desemnati pe liste stabilite de
partidele politice n fiecare land.
Bundesrat-ul, cea de-a doua camera a Parlamentului federal este compus din
reprezentantii guvernelor celor 16 landuri, care sunt numiti dintre ministrii landurilor,
proportional cu numarul locuitorilor acestora, cel putin 3 (Bremen sau Hamburg, de
exemplu) si cel mult 6 reprezentanti (Bavaria, Renania de Nord-Westfalia, BadenWurttemberg i Saxonia de Jos, care depesc 7 milioane de locuitori), n total 69 de
membri. Acetia exprim n Bundesrat interesele unitilor federate ale Germaniei,
nefiind alei prin votul cetenilor, ci desemnai de guvernele landurilor. Reprezentanii
trimii la Berlin fiind, de obicei, chiar minitri n aceste guverne, cum ar fi ministrul de
finane, ministrul de interne sau al justiiei, i trebuind s exprime un vot n bloc
(mandatul lor este imperativ, n funcie de poziia politic adoptat de guvernul landului),
Fiecare camera este condusa de un presedinte si vicepresedinti asistati.
Presedintele Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al
Bundesratului este desemnat anual. La activitatea legislativa participa ambele Camere.
Proiectul unei legi este trimis catre Guvernul federal, mai nti Bundesratului, spre a fi
adoptat, iar apoi este naintat Bundestagului spre a vota acel proiect si a-l transforma n
lege. n cadrul camerelor se constituie comisii permanente.
Bundestagul poate institui si comisii de ancheta asupra unor probleme bine
determinate. Respectndu-se regula general conform creia camera inferioar este mai
puternic dect camera superioar, avnd n vedere legitimitatea ei democratic, i n
cazul Parlamentului german Bundestagul are atribuii mai consistente (i mai ales are
,,ultimul cuvnt) n faa Bundesratului, chiar dac acesta din urm este o camer relativ
puternic n comparaie cu alte camere superioare din Europa.
Funcia legislativ se exercit prin intermediul ambelor camere, drept de iniiativ
avnd membrii Bundestagului (minim 26, echivalent cu pragul pentru formarea unui grup
parlamentar), ai Bundesratului (proiectul se iniiaz cu majoritatea voturilor), precum i
guvernul federal. Proiectul de lege ajunge n ultima faz la Bundestag, pentru ca membrii
acestei camere s dispun att de punctul de vedere al guvernului (cnd proiectul vine de
la guvern) ct i de versiunea camerei superioare. Adoptarea unei legi se face n trei
lecturi. n prima lectur, are loc o scurt dezbatere, partidele expunndu-i poziiile
politice de principiu cu privire la lege. Proiectul este transmis ulterior la comisia de
specialitate. Raportul comisiei este dezbtut n plenul camerei, n ceea ce se numete ,,a
doua lectur, legea fiind discutat i votat articol cu articol, pe baza recomandrilor
comisiei. n fine, a treia lectur consemneaz votul final asupra textului legii, n
ansamblul su. Toat procedura poate dura luni n ir, uneori mai mult de un an (mai ales
atunci cnd exist divergene ntre Bundestag i Bundesrat) dar la fel de bine poate s

13

14
dureze o zi, atunci cnd este vorba de o situaie urgent i se realizeaz consensul forelor
politice reprezentate n Parlament.
Soluionarea divergenelor ntre cele dou camere: n cazul n care, n termen de 3
sptmni de la adoptarea versiunii finale la Bundestag (termenul maxim n care
Bundesratul poate ,,ataca legea, altfel ea se consider adoptat direct de camera
inferioar i se trimite preedintelui spre promulgare) camera superioar exprim o
poziie diferit, se constituie o comisie de mediere paritar, format din cte 11
reprezentani ai fiecrei camere. Numai n comisia de mediere membrii Bundesratului pot
vota independent, fr s mai existe obligativitatea unui vot n bloc al reprezentanilor
aceluiai land (de altfel, se ntmpl destul de rar ca, din cei 11 membri trimii n comisia
de mediere, s existe doi sau mai muli reprezentani dintr-un land, avnd n vedere c
sunt 16 landuri). Raportul comisiei de mediere se trimite prima dat la Bundestag, spre
adoptare, dup care ajunge la Bundesrat. Dac proiectul vizeaz interesele landurilor,
acordul Bundesratului este obligatoriu pentru adoptarea formei finale a legii. Dac legea
se refer doar la interesele federaiei germane n ansamblu (politic extern, aprare,
reglementarea ceteniei etc.), votul camerei superioare nu mai este decisiv iar camera
inferioar poate trece peste un eventual vot negativ al Bundesratului, impunndu-i voina
cu o majoritate cel puin egal (simpl, absolut sau calificat, dup caz) cu cea care s-a
nregistrat la votul negativ al camerei superioare.
n ceea privete funcia de control asupra executivului, ne vom referi aici doar la
procedurile de nvestire i demitere a cancelarului, adic la ipostazele extreme ale acestei
relaii, considernd c celelalte mijloace constituionale (ntrebrile i interpelrile sau
comisiile de anchet parlamentare) au fost descrise n partea general. n conformitate cu
art.63 al Legii Fundamentale, cancelarul Germaniei (eful guvernului) este ales cu
majoritatea absolut a voturilor, fr dezbateri, de ctre membrii Bundestagului, la
propunerea preedintelui federal. Chiar dac prerogativa propunerii, respectiv a numirii
cancelarului n funcie (dup votul din camera inferioar), las impresia unei oarecare
influene a preedintelui n viaa politic german, aceasta este, n fapt, doar o
formalitate, un act ceremonial, fiindc preedintele nu-l poate propune ca ef al
executivului dect pe liderul partidului ctigtor n alegerile parlamentare, alt candidat
neavnd nici o ans de a obine majoritatea absolut n Bundestag. Dac, ntr-o situaie
excepional, candidatul propus de preedinte nu obine majoritatea absolut (presupusa
,,coaliie majoritar nu a funcionat), Bundestagul preia pe cont propriu desemnarea
cancelarului, avnd obligaia constituional ca n termen de 14 zile de la respingerea
propunerii prezideniale s-l aleag pe eful viitorului cabinet. Dac nici un candidat nu
obine majoritatea absolut a voturilor n termenul prevzut (de data aceasta pot exista
mai multe candidaturi, susinute ns de cel puin un sfert din numrul membrilor
Bundestagului, practic de marile grupuri parlamentare) eful statului este pus n faa
urmtoarei situaii: fie accept i numete candidatul care a obinut cele mai multe voturi
(majoritatea simpl), fie dizolv Bundestagul i convoac noi alegeri. Aceast decizie
politic important trebuie luat n maxim 7 zile. Este cu adevrat o dilem, fiindc n
primul caz ar putea rezulta un guvern slab, instabil, care nu are susinerea majoritii
absolute i poate ,,sucomba oricnd n exerciiul funciunii, iar n al doilea costurile unor
noi alegeri i starea de spirit a populaiei ar crea un climat nefavorabil n ar, crizele
politice fiind lucrul de care germanii se tem cel mai mult, dup eecul Republicii de la
Weimar. Totui, trebuie s rmnem cu ideea c n marea majoritate a cazurilor,

14

15
desemnarea cancelarului se desfoar n ,,condiii de normalitate, cu obinerea
majoritii absolute de ctre liderul partidului ctigtor.
La polul opus ca semnificaie politic, retragerea votului de ncredere de ctre Parlament
poart, de asemenea, amprenta preocuprii aproape excesive a sistemului constituional
german pentru stabilitate guvernamental. Legea Fundamental din 1949, elaborat sub
influena evident a ,,cderii democraiei n 1933, a prevzut demiterea guvernului
numai n condiiile formrii unei noi majoriti, capabil s susin un nou cancelar.
Procedura este numit moiune constructiv de nencredere i nseamn, n formularea
extrem de simpl i de clar a lui c ,,nici un guvern nu poate fi demis dac nu poate fi
nlocuit. Cu alte cuvinte, nu este suficient o majoritate negativ, care s voteze
mpotriva guvernului n funcie, ci o majoritate pozitiv, capabil s numeasc simultan
un nou cancelar. Acest lucru s-a ntmplat o singur dat, n 1982, cnd liberalii au
balansat dinspre social-democrai spre cretin-democrai, formnd o nou majoritate n
Bundestag, care a dus la nlocuirea cancelarului Schmidt cu Helmut Kohl. Moiunea
constructiv de nencredere este acuzat c face aproape imposibil cderea guvernului,
chiar i atunci cnd exist nemulumiri generale vis--vis de prestaia cancelarului,
fiindc oblig apriori opoziia s negocieze viitoarea soluie de guvernare, ceea ce
produce disensiuni chiar nainte de a se depune moiunea. n fapt, este chiar ceea ce au
dorit autorii Constituiei germane.
Avnd n vedere caracterul federal al rii, competena legiferrii este partajat ntre
landuri i federaie. exist astfel domenii exclusive ale federaiei (aprare, afaceri externe,
naionalitatea federal, libertatea de circulaie, paapoarte, poliie criminal etc.), domenii
,,concurente, n care landurile pot legifera atta timp ct federaia nu face uz de dreptul
su de a legifera (drept civil, drept penal, organizare judiciar, stare civil, unele
prevederi sociale etc.) precum i domenii exclusive ale landurilor (administraie,
educaie, sntate, asigurri i asisten social etc.)
SUA
Congresul Statelor Unite a preluat, cu mai bine de dou sute de ani n urm,
,,tora democraiei de la instituia-mam, Parlamentul britanic. Congresul american i-a
asumat valorile fundamentale ale democraiei liberale, dar a dezvoltat i a inovat n planul
procedurilor, dnd natere unui sistem politic aflat pe extrema opus a axei democratice
parlamentarism-prezidenialism.
n articolul 1, paragraful 1, din Constituia american se afirm c ,,toate puterile
legislative acordate prin aceast Constituie vor fi exercitate de ctre Congresul Statelor
Unite, care va fi alctuit din Senat i Camera Reprezentanilor. Cu alte cuvinte,
Congresul este singura autoritate legislativ din Statele Unite.
Camera Reprezentanilor are, n prezent, 435 de membri, dar acest numr este
revizuit la fiecare 10 ani, n funcie de variaia populaiei statelor componente ale
federaiei. Numrul de reprezentani n camera inferioar este proporional cu mrimea
populaiei statelor. Alegerea ,,reprezentanilor se face prin vot uninominal cu majoritate
simpl, ntr-un singur tur, la fel deci ca alegerea membrilor Camerei Comunelor. Durata
mandatului este de numai 2 ani (!), ceea ce atrage avantajele unei activiti intense a celor

15

16
alei (aflai sub presiunea timpului), unei dinamici crescute a reprezentrii (,,primenirea
componenei acestei camere se face mai repede dect a Senatului), dar i critici privind
timpul prea scurt pe care l au la dispoziie reprezentanii pentru a ,,arta ce pot face cu
adevrat i chiar privind costurile unor alegeri la intervale att de scurte.
Senatul are un numr fix de membri, 100, i un numr egal de senatori pentru
fiecare stat (doi), n pofida diferenelor uriae ntre populaia statelor federate (n
literatura de specialitate exemplificndu-se de obicei extremele, adic Alaska cu 400.000
de locuitori i California cu 24 de milioane). Logica acestei egaliti const tocmai n
asigurarea unei non-discriminri n ceea ce privete reprezentarea intereselor statelor
componente ale federaiei americane, prevenindu-se astfel situaia ca statele mari s
impun decizii care s afecteze interesele statelor mai mici. Acest tratament favorabil
statelor mai mici se poate considera c produce o suprareprezentare parlamentar a
unitilor federate de dimensiuni reduse, ntlnit i n cazul altor ri federale (Elveia,
Canada, chiar i Germania), dar care este maxim n cazul SUA.
Sistemul electoral este acelai ca la ,,reprezentani dar mandatul senatorilor
dureaz 6 ani. n 1913 s-a trecut de la votul indirect la votul direct pentru alegerea
membrilor acestei camere. Mandatele celor 100 de senatori americani sunt intercalate ca
perioade, datorit practicii alegerilor pariale (la fiecare doi ani sunt concurate cte o
treime din locuri), iar senatorii aceluiai stat nu i ncheie simultan mandatele. n acest
mod, se combin stabilitatea i coerena n politica Senatului cu nnoirea treptat a
senatorilor. ,,nnoire este cam mult spus, deoarece procentul de realegere este foarte
ridicat n politica american (peste 85%), fiind menionate i situaii-limit, n care un
singur senator i-a pierdut locul, n alegerile din 1990, sau n care 3 senatori au fost
nlocuii, n 1992. Acest fenomen, considerat negativ de ctre majoritatea analitilor
americani, se explic prin oportunitile crescute ale politicienilor n funcie (incumbent)
de a-i face cunoscute activitatea parlamentar i imaginea personal, n comparaie cu
challenger-ii. Acesta este motivul pentru care au existat, de-a lungul timpului, mai multe
propuneri de limitare la 12 ani a duratei maxime a ,,stagiului n Congres, ultima i cea
mai important fiind ncercarea preedintelui George Bush din 1992, care nu a ntrunit
ns dect acceptul a 14 state.
Funcia legislativ a Congresului se exercit deopotriv prin Camera Reprezentanilor i
Senat. Drept de iniiativ legislativ au membrii Congresului, Executivul (prin Preedinte
i departamentele guvernamentale) precum i cetenii americani, n condiiile prevzute
de lege. n cazul adoptrii unor versiuni diferite n cele dou camere, o comisie de
mediere va negocia un punct de vedere comun, coninut ntr-un raport care va fi supus,
separat, votului ,,reprezentanilor i senatorilor. Adoptarea raportului comisiei de
mediere n ambele camere face posibil trimiterea legii spre promulgare la Casa Alb.
Dac divergenele persist, proiectul este returnat la comisia de mediere. Dei, formal,
cele dou camere au competene legislative egale, exist o recunoatere unanim a
rolului crescut al Camerei Reprezentanilor n domeniul economic (n special n fixarea
impozitelor i taxelor) i al Senatului n materie de politic extern.
n ceea ce privete funcia de control asupra executivului, Congresul SUA a
dezvoltat unul dintre cele mai perfecionate, mai atente i mai ,,agresive sisteme de
supraveghere a aparatului guvernamental, ca reacie la puterile deloc neglijabile ale
Preedintelui i la lipsa subordonrii politice a executivului n faa legislativului. Parte a
principiului limitrii reciproce a puterilor statului, comisiile de anchet i procedura

16

17
impeachment au jucat, de-a lungul timpului, roluri semnificative n politica american,
contribuind la aflarea adevrului n chestiuni considerate de interes naional i
influennd, uneori decisiv, opinia public. Prin comisiile de anchet, opoziia din
Congres reuete s atrag atenia asupra unor aspecte ,,neclare din activitatea
administraiei americane, putnd cita la audieri practic orice persoan care ndeplinete o
funcie public n Statele Unite, i dispunnd chiar de dreptul de a lua msuri mpotriva
celor care refuz audierea sau sunt gsii vinovai. Prin procedura impeachment,
prelungire radical a anchetei parlamentare, n conformitate cu articolul 1, paragraful 2,
clauza 5 din Constituie, ,,Camera Reprezentanilor are putere exclusiv de punere sub
acuzare a demnitarilor, inclusiv a preedintelui SUA, punerea sub acuzare (cu
majoritatea simpl a voturilor membrilor Camerei) fiind prima etap a procesului. n
cazul n care majoritatea ,,reprezentanilor au hotrt punerea sub acuzare, ,,spea se
mut la Senat, pentru judecarea efectiv. n edin condus de preedintele Curii
Supreme, Senatul dezbate acuzaia adus demnitarului i d verdictul: vinovat sau
nevinovat, n raport cu acuzaii grave precum trdarea intereselor Statelor Unite, luare de
mit, crime sau alte nclcri grave ale Constituiei. Dac se obine majoritatea calificat,
adic cel puin dou treimi din voturile senatorilor, poate fi destituit practic orice
persoan care deine o funcie public, onorific sau remunerat, pe teritoriul Statele
Unite. Cel mai mediatizat proces de impeachment declanat n Congresul american n
ultimii ani este, aa cum se tie, ,,scandalul Lewinsky n care a fost implicat preedintele
Bill Clinton, dar punerea sub acuzare votat n prima faz n Camera Reprezentanilor nu
a fost consfiinit de votul majoritii calificate a senatorilor. Lund n considerare
aceast competen constituional, acceptm implicit faptul c legislativul american are
i atribuii n domeniul puterii judectoreti.
n concluzie, Congresul reprezint nu numai adunarea naional a celei mai
performante i mai puternice democraii din lume, ci i o instituie cu numeroase
ramificaii i influene pe toate continentele, o instituie-contrapondere la un Preedinte
dotat cu puteri de invidiat, o instituie aflat parc la pnd, n permanent i ncordat
,,lupt cu liderul de la Casa Alb pentru mpiedicarea abuzurilor guvernului, de care
americanii s-au temut i se tem att de mult, n ntreaga lor cultur politic.
Notiunea centrala a dreptului administrativ american este aceea de agency, prin
care se desemneaza un organ administrativ in general , organ ce poate fi denumit comisie,
departament, autoritate, birou, functionar, administrator, organ sau chiar agentie.
Motivele pentru crearea agentiilor rezida in dorinta Congresului de a obtine o
supervizare continua asupra unei probleme si de a nu impovara Curtile de justitie cu spete
a caror rezolvare cere, conform unor reglementari speciale, o specializare tehnica.
Congresul are dreptul constitutional de a cere informatii de la orice agentie/ serviciu ale
administratiei.In mod firesc, unele informatii sunt obtinute cu dificultate, puterea
Congresului fiind contestata de Admininstratie. In astfel de situatii, ultimul cuvant il au
instantele de judecata.
FRANA
Parlamentul Franei a primit serioase ,,lovituri prin Constituia elaborat n 1958
de echipa prim-ministrului de Gaulle (devenit, n acelai an, Preedintele celei de-a V-a
Republici), pierznd mult din greutatea politic pe care i-o conferiser Constituiile

17

18
Republicilor a III-a (1875) i a IV-a (1946). Dei pstreaz principiul fundamental al
parlamentarismului (responsabilitatea executivului n faa legislativului), prin atribuiile
sporite pe care le acord executivului, n special Preedintelui, Constituia din 1958
instituie ceeapoart numele de ,,metoda parlamentarismului raionalizat.
Constituia din 1958 a inversat tradiia consacrat: prerogativa reglementar a
Guvernului devine regula, iar prerogativa legislativ a Parlamentului devine excepia
Legiuitorul ordinar nu mai este Parlamentul, ci Guvernul care opereaz pe calea
decretelor. Acest lucru se realizeaz prin limitarea domeniului legii i extinderea
domeniului numit ,,reglementri, care aparine guvernului i se concretizeaz prin
decrete.
Parlamentul francez este bicameral, fiind compus din Adunarea Naional i
Senat. Unii autori consider c ar exista i o ,,a treia camer, Consiliul Economic i
Social , dar aceast structur cu 230 de reprezentani are doar caracter consultativ, fiind
creat pe baza principiului parteneriatului social i a colaborrii tripartite: guvernpatronat-sindicate.
Adunarea Naional este alctuit din 577 de deputai, alei pe o perioad de 5
ani prin vot majoritar uninominal n dou tururi.
Senatul are 321 de membri, 309 din Frana continental i 12 reprezentnd
teritoriile de peste mri, alei pentru un mandat de 9 ani pe baza aceleai metode
electorale dar indirect, prin votul unui colegiu de mari electori reprezentnd comunitile
locale. La fiecare trei ani se aleg cte o treime din numrul senatorilor. Att Adunarea
Naional ct i Senatul sunt conduse de un Birou, constituit pe baza ponderii partidelor,
i au n fruntea lor cte un preedinte, figuri reprezentative i influente ale vieii politice
franceze i chiar internaionale, alei pe 5, respectiv 3 ani. Este important de precizat c
modelul francez permite cumulul de funcii elective al parlamentarilor, acetia putnd fi
n acelai timp consilieri sau primari.
Proiectele legislative trec, obligatoriu, pe la ambele camere (cele mai multe vin de la
guvern), fiind foarte frecvent situaia n care o camer propune amendamente la
versiunea iniial trimis de guvern sau la textul adoptat de cealalt camer. Este dreptul
constituional al parlamentarilor de a contribui cu amendamente la procesul legislativ.
Recordul a fost atins n 1994, cu 12.499 amendamente depuse la Adunarea Naional, n
comparaie cu, de exemplu, 1.000 n 1969. Concilierea ntre cele dou camere este
realizat prin instituirea comisiilor paritare de mediere, formate din 7 deputai i 7
senatori. n acest caz, Raportul comisiei de mediere se supune adoptrii celor dou
camere. Dac cele dou camere nu ajung la consens, forma final a legii este adoptat de
Adunarea Naional, ns numai cu majoritatea absolut a voturilor.
Dei se recunoate, formal, egalitatea celor dou camere, n practica legislativ i
politic de zi cu zi influena Senatului este sensibil mai redus dect a Adunrii
Naionale, fiind vorba de un ,,bicameralism asimetric.
ntr-o singur situaie, Senatul este, s zicem, avantajat n faa Adunrii Naionale:
nu poate fi dizolvat de Preedintele Republicii.
n afara adoptrii legilor ordinare i organice (ultimele reprezint o categorie legislativ
special, aflat ca importan ntre legislaia ordinar i legea fundamental),

18

19
II. 2. AUTORITILE EXECUTIVE

Doctrina occidentala utilizeaza expresia de executiv pentru a evoca generic pe cei


doi sefi ai puterii executive, pe ministri si alti demnitari, rolul constitutional al acestor
autoritati publice neputand fi redus la clasica functie a executivului, adica numai la
aplicarea legilor, intrucat activitatea administratiei publice este o specie a activitatii
publice.
O departajare a atributiilor preponderent politice de cele preponderent
administrative este imposibila fara un tablou constitutional al acestora, astfel ca atat seful
statului, cat si guvernul, in calitate de sefi ai structurilor administratiei publice
realizeaza legatura dintre politic si activitatea concreta de aplicare a legii, fie prin
stabilirea unor norme subsecvente, fie prin prestarea serviciilor publice, in limitele legii.
In functie de regimul politic al unui stat, dar si de forma de guvernamant,
dispozitiile constitutionale consacra diferite principii pe baza carora sunt delimitate
notiunile de putere executiva si administratie publica de notiunile de autoritate publica si
serviciu public.
Doctrina administrativa cu caracter juridic identifica doua mari tipuri sau sisteme
de drept aplicabil administratiei: tipul anglo-saxon si tipul francez , sisteme ce prezinta
particularitati specifice nationale,ca urmare a mutatiilor suferite dupa al doilea raboi
mondial.
Sistemul de drept anglo-saxon se individualizeaza fata de cel francez prin doua
trasaturi: normele care-l alcatuiesc sunt norme ale dreptului comun (common law), iar
litigiile administrative sunt solutionate de catre instantele judiciare de drept comun si nu
de catre instante speciale de contencios administrativ.
Aceste trasaturi s-au evidentiat atat in Anglia, cat si in S.U.A.,insa doar pana in a doua
jumatate a sec.al XIX-lea, cand reformele administrative locale din ambele tari au marcat
instituirea unor norme juridice speciale, derogatorii de la dreptul comun - normele de
drept administrativ.
Trasatura caracteristica a sistemului constitutional britanic este absenta unei
constitutii in sens formal si nu in sens material, intrucat la ansamblul coerent de cutume
se adauga texte juridice adoptate de parlament, de o importanta deosebita pentru
dezvolatarea institutiilor politice din aceasta tara, ca si pentru raporturile dintre
guvernanti si guvernati, cum sunt: Magna Charta Libertatum(1215), Petition of
Rights(1628), Habeas Corpus Act(1679), Bill of Rights(1689), Act of
Settlement(1701), Reform Act(1832), Parliament Act(1911), Statutory Instruments
Act(1946), Parliament Act(1959) s.a. Alaturi de aceste acte se aplica si un mare numar
de traditii si cutume constitutionale cu un rol functional bine stabilit, de a caror existenta
si obligativitate este constienta intreaga natiune engleza, aceste simboluri constitutionale
traditionale fiind respectate cu rigurozitate, fara a se simti nevoia unei codificari.
Datorit formelor diferite pe care puterea executiv le mbrac n cadrul sistemelor
politice naionale, trebuie pornit cu precizarea c noiunea de government, de exemplu,
nu are aceeai semnificaie peste tot n lume. Chiar dac government simbolizeaz,
oriunde i oricnd, ,,ncarnarea puterii (Meny, 1993), n Statele Unite i n Marea
Britanie are un sens mai larg, cuprinznd practic toate mecanismele decizionale i

19

20
structurile de putere din stat (n SUA, prin government se nelege administraia
prezidenial n general, cu departamentele i ageniile aferente), n timp ce n Frana sau
Germania termenul se refer strict la echipa de minitri, negociat politic i nvestit prin
votul de ncredere al parlamentului. Termenul executiv are, de asemenea, coninut
variabil n diverse ri, n Statele Unite viznd Preedintele i colaboratorii si (secretarii
departamentali), n Frana fiind echivalent cu Guvernul (de Gaulle a insistat chiar ca
termenul de ,,executiv s fie folosit doar pentru Guvern, dei doctrina constituional
descrie fr echivoc executivul bicefal n cazul regimurilor semi-prezideniale), n Marea
Britanie cu Cabinetul iar n Italia cu Consiliul de Minitri.
II.2.1. INSTITUTIA SEFULUI STATULUI
Instituia efului statului a aparut o dat cu statul si a evoluat in timp modificndu-i
forma, structura si atribuiile sale.
In prezent, n statele n care puterea este fundamentat pe principiul separaiei
puterilor n stat, eful statului este ncadrat n sfera puterii executive, chiar dac are si
unele atribuii n materie de legiferare (deci n sfera puterii legislative).
In regimurile prezideniale pure, eful statului reprezint i executivul, fiind ajutat
n guvernare de o echip de nali funcionari.
n forma monarhic de guvernare, aceast instituie are o organizare unipersonal,
cu exepia Angliei, unde prerogativele acestei funcii sunt exercitate de rege si guvern.
n forma de guvernmnt republican, instituia efului statului poate s fie
exercitat de o singur persoan sau de o autoritate colegial.
In fostele ari socialiste funcia de ef al statului avea o structur colegial i era
ncadrat n categoria organelor supreme ale puterii de stat, deci n sfera puterii
legislative (purta diverse denumiri: Consiliu Prezidenial, Consiliu de Stat, Prezidiu).
eful statului, preedinte sau rege, ndeplinete n sistemele democratice
contemporane (cel puin) trei funcii constituionale, existnd i situaii n care acesta (n
special cnd e vorba de un preedinte ntr-un sistem prezidenial sau chiar semiprezidenial, aa cum vom vedea mai trziu) este nvestit cu puteri considerabil mai mari.
Funciile minimale ale efilor de stat sunt: funcia simbolic (din care decurge
prerogativa de reprezentare a rii), funcia de garant al constituiei i funcia de
meninere a balanei puterilor n stat.
Funcia simbolic se refer la vocaia efului statului de a reprezenta ,,identitatea
rii, fiind vzut ca o ntruchipare a tuturor virtuilor publice i private ale conaionalilor.
Poate prea, din punct de vedere politic, cea mai puin important dintre funciile
enumerate, dar n numeroase cazuri se dovedete cea pe care populaia o percepe i o
valorizeaz cel mai mult. Fie c vorbim despre eroul Charles de Gaulle, transformat ntrun mit al Franei secolului XX, fie despre strlucitorul J. F. Kennedy, fie despre
respectata regin a Marii Britanii, pentru a da doar cteva exemple, eful statului
semnific, n termeni largi, unitatea i spiritul unei naiuni. Mai mult dect att, n cazul
monarhiilor, unde eful statului nu este dependent i nu exprim voina politic temporar
a unei majoriti, funcia simbolic este extrem de pregnant dar este i ,,desprins, ca
percepie cultural, de persoana care ndeplinete la un moment dat, prin voina divin,
aceast calitate. C aa stau lucrurile, o confirm semnificaia de continuitate a unitii

20

21
naionale prin intermediul ideii de suveran (Coroan) mai degrab dect prin intermediul
persoanei care poart coroana.
Regele este prin drept, ca i prin natur, mai curnd un om muritor. Dar Coroana a
devenit impersonal, nemuritoare, un simbol al unitii finale i al continuitii scopurilor
guvernrii.
Funcia de garant al constituiei urmeaz, logic am putea spune, n prelungirea
vocaiei efului statului de a reprezenta naiunea n ansamblul su, indicnd obligaia
acestuia de a veghea la respectarea cu strictee a documentului fundamental al naiunii
(contractul ntre ceteni) care reglementeaz raporturile politice i instituionale majore
din ara respectiv. Aceast funcie este, din perspectiva efectivitii ei, invers
proporional cu puterile executive ale efului statului: ntr-o monarhie constituional
sau ntr-o republic parlamentar, regele (preedintele) este ntr-adevr ateptat de opinia
public s fie garantul constituiei, mai mult dect n SUA, unde eful executivului pare
mai degrab ,,supravegheat de Curtea Suprem de Justiie i de Congres pentru a nu
abuza, prin prerogativele sale substaniale, de Constituie.
Funcia de meninere a echilibrului puterilor a fcut carier n special n
regimurile semi-prezideniale, unde preedintele (dei, conform doctrinei constituionale,
este parte a executivului) mediaz de multe ori ntre guvern i parlament. Medierea nu
lipsete nici dintre atribuiile regilor sau preedinilor de republici parlamentare, dar este
mult mai puin caracteristic acestor efi de stat cu rol predominant ceremonial.
Durata mandatului efilor de stat variaz astfel:
1 an n Elveia;
5 ani n cele mai multe state europene: Frana, Germania, Portugalia, Polonia, Ungaria,
Bulgaria, Slovenia;
6 ani n Austria i Finlanda;
7 ani n Italia i Irlanda;
pe via in cazul sistemelor monarhice.
Numrul de mandate deinute de o persoan se limiteaz, de regul, la dou.
Preedintele S.U.A., conform Constituiei este eful statului i al executivului,
avnd relaii directe cu guvernul i administraia, exercitnd controlul asupra serviciilor
publice.Actele sale poart denumirea de ordine executive.
Preedintele american este singurul ef de stat din democraiile occidentale
consacrate care este ,,judecat de alegtori pentru evoluia economiei, pentru starea
sistemului educaional i a celui de sntate, pentru nivelul omajului, pentru creterea
sau descreterea criminalitii, pentru preul energiei sau pentru problemele din
agricultur. Acest fapt se datoreaz modului n care este format i condus executivul
american: secretarii (efii departamentelor sau ,,minitrii, n accepiunea european) sunt
numii de Preedinte, validai de ctre Senat i acioneaz n calitate de consilieri
personali ai acestuia, fiind la dispoziia liderului de la Casa Alb, care i poate demite
oricnd. edinele ,,guvernului american (Cabinetul prezidenial) nu sunt
instituionalizate, ceea ce arat i mai clar caracterul unipersonal, discreionar, al puterii
executive. Deciziile majore, care fundamenteaz direciile politicilor sectoriale
americane, aparin de asemenea Preedintelui. Membrii executivului nu sunt, n acelai

21

22
timp, membri ai Congresului, n baza unei interprertri rigide a principiului separaiei
puterilor n stat. O poziie special revine ns, din aceast perspectiv, vicepreedintelui
SUA, care este (formal) i Preedintele Senatului, chiar dac n practic el deleag
competena prezidrii edinelor altui senator.
Biroul Executiv al Preedintelui, creat pentru acordarea de sprijin n domeniul
executiv, cuprinde mai multe servicii :
-Cancelaria Casei Albe- cabinetul i secretariatul personal al Preedintelui prin
intermediul cruia se ine legtura cu Congresul i cu organele centrale administrative,
presa.
-Consiliul consultanilor economici care pregtesc raportul economic semestrial
asupra starii Uniunii.-Consiliul securitii naionale care elaboreaz politicile i programele n domeniul
militar, coordoneaz activitatea tuturor departamentelor care lucreaz n domeniul
aprrii i securitii naionale.
-Biroul de management i buget care asigur elaborarea bugetului i programelor
fiscale.
-Biroul de dezvoltare politic care elaboreaz propuneri legislative n domeniul
politicii interne.
eful executivului american poate numi (revoca) pn la 2.000 de persoane, din
care aproximativ 200 funcionari cu poziii cheie n elaborarea politicilor publice
n afara calitii de ef al ,,guvernului, receptat ndeosebi pe plan intern, foarte
vizibil pe plan mondial este funcia de ef al diplomaiei. Dei n componena
Cabinetului exist secretarul de stat (asociat minitrilor de externe din rile europene), n
realitate Preedintele este responsabilul nr. 1 n privina politicii externe americane. n
multe cazuri, secretarul de stat ndeplinete doar oficiile de ,,purttor de cuvnt al
Preedintelui n afara granielor rii, avnd n vedere c multiplele ndatoriri ale liderului
de la Casa Alb nu-i permit acestuia dect cteva ,,ieiri pe an, la evenimente foarte
importante, n timp ce secretarul de stat se deplaseaz frecvent n misiuni diplomatice.
Funcia de Comandant al Forelor Armate (practic, al celei mai mari puteri militare din
lume, ncepnd din secolul XX) rspunde unei convingeri democratice profunde a
civilizaiei euro-atlantice, aceea de a supune armata controlului civil i de a-i asigura o
comand politic (legitim din punct de vedere democratic) i nu una militar, specific
dictaturilor. Chiar i aa, prerogativele politice n domeniul rzboiului sunt mprite,
pentru mai mult precauie, ntre executiv i legislativ, Constituia american fcnd
distincia ntre ,,puterea de a face rzboiul, pe care o are Preedintele, i ,,puterea de a
declara rzboiul, pe care o are Congresul. Controversa tradiional din sistemul politic
american, legat de aceast reglementare constituional, este dac Preedintele are sau
nu dreptul de a trimite trupe americane pe teritoriul altei ri, fr aprobarea Congresului.
Cei care spun c rspunsul este ,,da argumenteaz c nu este obligatoriu s se declare
rzboi unei ri pentru a trimite trupe ntr-o zon de conflict, exemplificnd cu misiunile
de pace internaionale la care iau parte militarii americani. Totui, n secolul trecut au
existat mai multe ,,situaii delicate, n care preedinii au forat limitele atribuiilor lor
constituionale, trimind trupe (n Coreea, 1951) sau purtnd chiar rzboi (n Vietnam)
fr votul Congresului, pentru a nu mai comenta istoricul refuz al Congresului de a

22

23
ratifica Tratatul de la Versailles, rmas doar cu semntura preedintelui Woodrow
Wilson. Din acest motiv, n 1973 Congresul a adoptat The War Powers Act (Legea
Responsabilitilor de Rzboi) care definete mult mai riguros situaiile n care
Preedintele are dreptul de a trimite trupe n afara rii, n principal fiind vorba de
ameninri iminente la adresa securitii Statelor Unite. n 2002 i 2003, Preedintele i
Congresul ,,au vorbit aceeai limb, legislativul fiind n ambele cazuri de acord cu
intervenia militar (n Afganistan i n Irak), propus de preedinte ca urmare a
periclitrii securitii Statelor Unite.
Calitatea de Legislative Leader, contradictorie la prima vedere (cel puin n raport
cu interpretarea clasic a separaiei puterilor n stat) confer Preedintelui rolul de
,,conductor al programului legislativ. Aceast funcie se contureaz ndeosebi prin
prisma discursului anual denumit Starea Naiunii, rostit n faa Congresului, care este
vzut de opinia public i de clasa politic american ca un document strategic pentru
orientarea prioritilor legislative ale perioadei urmtoare. n afara acestui mesaj
tradiional, eful executivului mai dispune, ca prerogativ ,,de ultim instan n
domeniul legislativ, de dreptul de veto asupra oricrei legi adoptate de Congres. Chiar
dac veto-ul prezidenial nu este absolut (Congresul poate trece, cu majoritate calificat,
peste ,,mpotrivirea Preedintelui!) aceast putere i sporete totui, considerabil, statutul
politic liderului de la Casa Alb. n foarte puine cazuri Congresul a trecut peste veto-ul
exercitat de Preedinte.
n finalul prezentrii executivului american, s urmrim modul n care este ales
Preedintele SUA i consecinele acestui sistem electoral, pornind din punctul n care cele
dou mari partide i-au desemnat candidaii n Conveniile Naionale, la captul unui lung
proces electoral intern. Teoria politic descrie formula alegerii Preedintelui american ca
vot universal indirect cu un singur tur, care consacr metoda pluralitii, avnd n vedere
c pot exista mai mult de doi candidai iar nvingtorul ar putea s nu dispun n final de
majoritatea absolut a voturilor. Sistemul este numit ,,universal indirect deoarece toi
cetenii Statelor Unite cu drept de vot i pot exprima opiunea pentru un candidat n
faza preliminar, dar votul efectiv l au marii electori ai statelor, n numr egal cu cel al
deputailor i senatorilor, care exprim ,,n bloc voina majoritar la nivelul fiecruia din
cele 50 de state. Sistemul a fost introdus pentru c, n urm cu dou secole, ar fi fost
dificil de centralizat zeci de milioane de voturi, care veneau din regiuni foarte ndeprtate
ale federaiei i ntre care comunicarea era destul de nesigur. S-a considerat mai uor ca
fiecare stat s-i organizeze alegerile i apoi s-i exprime voina prin intermediul unor
electori, n numr proporional cu populaia statului respectiv, toi electorii dintr-un stat
urmnd s voteze, n faza final, candidatul preferat de majoritatea cetenilor din stat. n
literatur sunt, totui, menionate cteva cazuri n care electorii nu i-au respectat
mandatul i au votat un alt candidat, n conformitate cu propria lor opiune politic.
Aceste situaii sunt ns extrem de rare.
Sistemul produce, n mod evident (i uneori cu efecte decisive), distorsionarea
rezultatelor votului popular din prima faz, acesta fiind principalul defect remarcat de
majoritatea specialitilor. De exemplu, dac n statul California, cu 24 de milioane de
ceteni, exist un singur vot diferen n favoarea unui candidat (ceea ce nseamn,
practic, egalitate procentual) toi electorii statului trebuie s voteze pentru acel candidat,
putnd astfel nclina, prin numrul lor mare, balana votului electorilor la nivel federal
ntr-o direcie greit, nereprezentativ pentru voina naiunii americane n ansamblul ei.

23

24
O situaie de acest gen s-a petrecut la prezidenialele din noiembrie 2000, cnd candidatul
Partidului Democrat, Al Gore, a obinut mai multe voturi din partea cetenilor americani
dar a pierdut alegerile, republicanul George W. Bush nsumnd, din statele n care a avut
majoritatea, mai muli ,,mari electori. O situaie nefireasc se produce i atunci cnd,
existnd candidai independeni care obin procentaje bune, nvingtorul (democrat sau
republican) are, n fapt, mai puin de 50% din totalul voturilor exprimate de cetenii
americani, fiind un preedinte minoritar! Doar n cazul, puin probabil, n care candidatul
cel mai bine plasat nu obine majoritatea absolut nici la nivelul marilor electori (ceea ce
nseamn, matematic, c cel puin un al treilea candidat a obinut victoria ntr-unul sau
mai multe state i primete voturi din partea marilor electori) nu poate avea loc validarea.
n asemenea situaii, Preedintele SUA este ales de Camera Reprezentanilor, aa cum s-a
ntmplat cu Thomas Jefferson n 1800 i cu John Quincy Adams n 1824 .
Desigur, soluia la ndemn pentru evitarea acestor distorsionri ar fi renunarea
la marii electori (deci, un vot universal direct) i, mai mult dect att, introducerea
metodei majoritare n locul celei pluralitare, adic a turului al doilea ntre primii doi
clasai, n cazul n care nici un candidat nu a obinut majoritatea absolut n primul tur.
ncercrile de reformare a sistemului electoral american s-au lovit ns, de fiecare dat, de
mpotrivirea clasei politice ,,tradiionaliste (n special a republicanilor) dar i de
reticena opiniei publice
Dac prezidenialismul promoveaz, aa cum am vzut, unificarea calitii de ef al
statului cu cea de ef al guvernului (deci, un executiv monocefal) regimurile politice
europene, de natur parlamentar sau semi-prezidenial, opteaz pentru un executiv
bicefal, format dintr-un ef al statului (rege sau preedinte) cu rol predominant
ceremonial i un ef al guvernului (prim-ministru, cancelar sau preedinte al consiliului
de minitri) care exercit efectiv puterea executiv, pe baza principiului rspunderii n
faa parlamentului.
n spaiul culturii politice anglo-saxone (Marea Britanie, Germania, regatele din nordvestul Europei) eful statului ,,domnete, dar nu guverneaz, fiind deasupra btliilor
politice i a competiiei ntre partide, n timp ce n rile aflate sub influena modelului
francez gaullist (printre care i Romnia) constituiile confer preedinilor atribuii mai
importante n viaa politic intern, respectnd ns dualismul puterii executive.
Modalitatea de desemnare a efului statului, in forma de guvernare republic,
prezinta o importan deosebit in definirea regimului politic al trii respective.
n dreptul constituional sunt recunoscute doua tipuri de republici:
-Republicile parlamentare n care preedintele este ales, de regul, de ctre
parlament (ex.: Italia, Grecia, Ungaria) sau de o adunare compus din parlamentari i din
ali reprezentani ( Germania), iar guvernul, dei numit de preedinte, este responsabil n
faa parlamentului.
-Republici prezideniale n care preedintele este ales de ctre popor, fie direct, fie
prin intermediul unei adunri de electori (cazul SUA), eful statului este, de regula, i ef
de guvern i nu exist rspundere guvernamental n faa parlamentului.

24

25
Exist i un regim politic mixt, semi-prezidenial, avnd trasturi care se regsesc n
sistemele anterioare, unde preedintele este ales prin vot universal, direct (Frana,
Austria, Portugalia, Polonia, Egipt), sau indirect (Finlanda), fapt ce caracterizeaz
regimul prezidenial, dar guvernele sunt responsabile n faa parlamentului, ceea ce
caracterizeaz regimul parlamentar.
Preedintele Germaniei
Adunarea Federala compusa din membrii Bundestagului, carora li se adauga un
numar egal de membri desemnati de adunarile reprezentative ale landurilor, alege cu
majoritate de voturi Presedintele federal..
Mandatul presedintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale doar o singura
data.
Presedintele federal detine urmatoarele prerogative:
reprezentarea Germaniei pe plan international;
ncheierea tratatelor internationale;
acreditarea si primirea reprezentantilor diplomatici;
numirea si revocarea judecatorilor;
promulgarea legilor;
atributii n ceea ce priveste formarea Guvernului.
Prin Constitutie se stabileste incompatibilitatea functie de Presedinte federal cu cea
de membru al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau local. De
asemenea, presedintele federal nu poate exercita o functie remunerata, nici o profesie sau
meserie si nu poate face parte din Consiliul de Administratie al unei firme.
n caz de incapacitate a Presedintelui federal de a-si exercita functiile sau de
expirare a mandatului sau, prerogativele prezidentiale sunt preluate de presedintele
Bundesratului.
n Marea Britanie, care este o monarhie constituional ereditar, eful statului
domnete, dar nu guverneaz. El este considerat iresponsabil din punct de vedere politic
si se bucura de o adevarata imunitate in materie penala si civila. Asa- numitul rol politic
al monarhului este pur formal, intrucat acesta se conformeaza, fie dorintei guvernului, fie
unor cutume in favoarea acestuia.
Guvernul ales acioneaz n numele coroanei, puterile personale ale Reginei s-au redus
la sftuirea executivului.
Consiliul Privat al Coroanei reprezint consilierii personali ai Monarhului, avnd
fiecare un titlu de onoare i bucurndu-se de o nalt reputaie. Din acest Consiliu fac
parte i toi membrii Cabinetului.
Biroul Consiliului este organismul administrativ condus de Lordul Preedinte al
Consiliului care este membru al Cabinetului.
Acordul regal pentru legislaie i aprobarea formal a actelor executive sunt date, n
numele Coroanei de un mic grup de consilieri privai.
Secretarul Particular al reginei estre cel mai apropiat sftuitor, iar de relaiile cu
presa se ocup secretarul de pres.

25

26
Monarhul are urmatoarele atributii:
 desemnarea primului-ministru (in mod obligatoriu liderul partidului invingator in
alegeri);
 sanctionarea legilor (cutuma ii recunoaste dreptul de veto, dar acest drept nu a mai
fost utilizat da al inceputul sec.al XVIII-lea);
 prezinta mesajul Tronului la deschiderea fiecarei sesiuni parlamentare, de fapt,
o pledoarie in favoarea programului guvernamental al partidului aflat la putere;
 inmanarea ordinelor si distinctiilor;
 dizolvarea Camerei Comunelor (initiativa apartine primului-ministru, Regina
conformandu-se cererii acestuia);
 declararea starii de razboi si incheierea pacii;
 incheierea tratatelor;
 recunoasterea altor state si guverne.
Regele pastreaza rolul necontestat de sef al Bisericii anglicane, fiind de asemenea, sef al
Commonwealth-ului britanic.

Frana se distaneaz, prin caracteristicile puterii executive (n special ale funciei


prezideniale) de tradiia parlamentarismului european clasic, de inspiraie anglo-saxon.
Introducnd ,,parlamentarismul raionalizat sistemul politic francez a meninut
executivul dual format din Preedinte i Guvern dar a ncercat s reduc ineficiena
mecanismelor guvernrii (20 de cabinete ntre 1946 i 1958!) din timpul celei de-a IV-a
Republici. Dei respect principiile fundamentale ale democraiilor parlamentare,
Constituia din 1958 a consacrat n a V-a Republic francez rolul predominant al
executivului n faa legislativului. Aceast inversare a raporturilor tradiionale de
subordonare a fost ntrit prin referendumul din 1962, cnd, la propunerea Preedintelui
Charles de Gaulle, s-a adoptat un amendament n urma cruia eful statului este ales prin
vot universal direct pentru un mandat de 7 ani. ncepnd cu mandatul obinut n urma
alegerilor din 2002, durata exerciiului la Palatul Elysee a fost redus la 5 ani, decizia
fiind adoptat nc din 1998. n caz de vacantare a funciei, Preedintele Senatului preia
atribuiile efului statului n calitate de interimar.
Ales, n versiunea iniial din 1958 a Constituiei prin votul unui Colegiu de
aproximativ 80.000 de electori, generalul de Gaulle a simit nevoia unei consolidri a
legitimitii sale politice, ridicndu-se practic, dup reforma constituional din 1962, la
nivelul de reprezentativitate al Parlamentului. Aceast ,,nlime politic de la care
privete ara l face pe Preedintele republicii mai mult dect un ef de stat, transformdul, dup expresia lui de Gaulle, ntr-un ghid al naiunii, ndreptit s judece i s adopte
decizii majore pentru Frana. Este, credem, n aceast obsesie a grandorii (termenul
preferat al eroului, generalului, primului ministru i, n fine, Preedintelui de Gaulle) ceva
din nostalgia strlucirii istorice a lui Napoleon, a crui umbr plutete nc deasupra
instituiilor politice moderne, democratice, de la Paris.
Printre atribuiile cu cel mai mare impact politic ale efului statului, se numr n mod
evident desemnarea efului Guvernului. Constituia francez formuleaz clar, pregnant,
fr echivoc, aceast important prerogativ prezidenial: Preedintele Republicii
numete Primul Ministru (art. 8, al. 1). Nici o constrngere nu st, teoretic, n calea

26

27
voinei Preedintelui de a instala eful de la Palatul Matignon. Nu este nevoie, n sens
strict constituional, de un vot de nvestitur al Guvernului, dei sunt citate cteva situaii
n care premierii au cerut un vot al Parlamentului asupra programului de guvernare, mai
degrab din raiuni de imagine sau pentru a-i consolida autoritatea asupra deputailor.
Lucrurile sunt ns discutabile n plan practic: Guvernul odat format, n frunte cu
premierul, este responsabil n faa Adunrii Naionale, ceea ce nseamn c, pentru a
rezista, are nevoie de susinerea majoritii membrilor camerei inferioare.
Cnd Preedintele i partidul ctigtor al alegerilor parlamentare au aceeai
culoare politic, nu este nici o problem, eful statului activnd ca lider al majoritii i
lund decizii n calitate de ef absolut al executivului. Aceasta este, s spunem, situaia
,,normal . Cnd, ns, Preedintele i majoritatea parlamentar sunt diferite ca opiuni
politice, Preedintele este practic nevoit s in cont de voina Adunrii Naionale i s
numeasc, n calitate de Prim-Ministru, reprezentantul politic (de regul, dar nu
obligatoriu, liderul) partidului care a ctigat alegerile, coabitnd mpreun cu acesta n
cadrul unui executiv cu adevrat bicefal.
Reversul procesului de numire, adic revocarea premierului, a nscut de asemenea
discuii i controverse aprinse n lumea politic francez, datorit ambiguitii din textul
legii fundamentale. n litera Constituiei, Preedintele nu poate revoca Primul Ministru,
n spiritul ei, ns, lucrul acesta este posibil i s-a petrecut n repetate rnduri, datorit
influenei politice decisive a efului statului. Practica vieii politice arat c nici un ef de
Guvern nu a putut rmne n funcie dup ce a pierdut ncrederea Preedintelui.
O alt prerogativ important a Preedintelui este legat de convocarea
referendumului.
Dreptul de iniiativ cu privire la revizuirea Constituiei aparine Guvernului sau
Parlamentului. Dac iniiativa a fost adoptat la nivelul Parlamentului, convocarea
referendumului este obligatorie, Preedintelui revenindu-i sarcina s anune data n care
cetenii sunt chemai la urne, pentru a fi deputai de o zi, dup expresia lui de Gaulle,
care a folosit cel mai frecvent ,,arma referendumului mpotriva opoziiei politice. Dac
iniiativa vine de la Guvern, Preedintele poate alege: fie o supune votului unui
referendum, fie votului Congresului (camerele reunite ale Parlamentului, care pot aproba
iniiativa cu cel puin 3/5 din voturile membrilor). Neexistnd un termen limit pentru
decizia convocrii propriu-zise (iari o ,,omisiune a Constituiei n favoarea
Preedintelui!), este posibil ca iniiativa s rmn blocat la nivelul instituiei
prezideniale, aa cum s-a ntmplat n 1973 cu reducerea mandatului Preedintelui de la
7 la 5 ani. Cu alte cuvinte, dac Preedintele dorete revizuirea Constituiei ntr-un
anumit sens (chiar potrivnic voinei majoritii parlamentare), cel mai simplu este s
determine Guvernul s propun aceast modificare, apoi s o supun aprobrii unui
referendum, n care s-i foloseasc ntreaga influen politic i prestigiul funciei de
care dispune pentru a obine un vot favorabil din partea populaiei. Aa cum am
menionat anterior, Preedintele Charles de Gaulle a utilizat de cteva ori cu succes
procedura referendumulului, uneori peste capul partidelor, pentru a-i impune voina n
chestiuni politice controversate, asumndu-i totodat rspunderea pentru modificrile
legislative solicitate. A patra oar cnd a ncercat aceast manevr, n 1969 (reforma
Senatului i a regiunilor) iar votul a fost negativ, a demisionat i s-a retras definitiv din
viaa politic.

27

28
Dizolvarea Adunrii Naionale este un drept constituional ,,strategic i o
prerogativ politic important a Preedintelui. Spunem c este strategic pentru c
aceast putere a fost conferit n ideea echilibrrii raporturilor executiv-legislativ, innd
cont de puterea Parlamentului de a retrage ncrederea acordat Guvernului. Chiar dac
este necesar consultarea formal a Primului Ministru i a Preedinilor celor dou
camere, decizia aparine n ntregime efului statului. Senatul nu poate fi dizolvat, pe
considerentul c naiunea nu poate fi lsat fr reprezentani.
n principiu, dizolvarea camerei inferioare este utilizat de Preedinte atunci cnd
acesta dorete obinerea unui raport de fore mai bun pentru partidul din care provine i
cnd consider c momentul electoral este favorabil, populaia susinnd puternic ideile i
activitatea sa. Inspiraia politic a efului statului este, prin urmare, decisiv pentru
succesul sau eecul alegerilor anticipate, din perspectiva formaiunilor aflate de aceeai
parte a baricadei.
Articolul 16 din Constituie este probabil cel mai controversat punct din arhitectura
sistemului politic francez. El a fost aplicat o singur dat, n 1961, de autorul Constituiei
din 1958, Preedintele de Gaulle, iar discuiile i controversele specialitilor pe aceast
tem nu s-au stins nici pn astzi. Puterile excepionale de care vorbete art. 16 sunt
asumate de Preedinte atunci cnd (consider acesta!) ,,instituiile republicii,
independena naiunii, integritatea teritoriului sau ndeplinirea angajamentelor
internaionale sunt ameninate grav i imediat, i cnd funcionarea legal a autoritii de
stat constituionale este ntrerupt. Textul este ambiguu i nate interpretri divergente,
dar ceea ce conteaz este c Preedintele l poate folosi pentru a dobndi puteri politice
uriae, practic discreionare. Autorii francezi spun despre acest articol c este ca o
parantez n funcionarea sistemului democratic pe care l promoveaz toate celelalte
articole ale Constituiei suspendnd n fapt nsi Constituia, fie ca o Constituie n
interiorul Constituiei, prima fiind pentru zile de furtun i cea de-a doua pentru zile de
miere
n aprilie 1961, cu ocazia puciului din Algeria, de Gaulle a aplicat art. 16 i i-a
asumat puteri excepionale. Punctele vulnerabile ale art. 16 au ieit ns la iveal curnd,
cnd criza algerian a fost depit, dou zile mai trziu, dar Preedintele i-a meninut
puterile excepionale pn n 30 septembrie (!), timp n care a adoptat 26 de hotrri
pentru care nu ar fi avut competene, n condiii normale, precum nfiinarea de noi
tribunale, modificarea procedurii penale, ridicarea inamovibilitii judectorilor,
destituirea i trecerea n rezerv a unor ofieri, prelungirea unor pedepse cu nchisoarea,
interzicerea unor publicaii .
Pe lng o serie de prerogative comune majoritii preedinilor republicilor de tip
semi-prezidenial din Europa (reprezentarea internaional a rii, prezidarea Consiliului
de Minitri ca semn al unitii puterii executive, promulgarea legilor, dreptul de veto,
calitatea de ef al armatei, dreptul de graiere etc.) dorim s mai menionm, n mod
special, calitatea de Preedinte al Consiliului Superior al Magistraturii. Aceast structur
suprem a corpului de magistrai ai Franei, care combin criteriul profesional cu cel
politic, este compus din 9 personaliti cu profil moral incontestabil, dou fiind numite
direct de eful statului.

28

29
II.2.2. CADRUL GENERAL DE STRUCTURARE SI FUNCIONARE A
GUVERNELOR
Guvernul este, n lumea moderna componenta cea mai reprezentativa a oricarui
sistem administrativ public. La rndul sau, structura administratiei centrale n tarile vesteuropene cuprinde trei categorii de organe:
 ministere, care sunt organizate numai n subordinea Guvernului;
 autoritati administrative autonome fata de Guvern;
 alte organe centrale care pot fi organizate, fie n subordinea Guvernului, fie n
subordinea unui minister.
Elementul fundamental al aparatului administrativ central este asadar Guvernul,
indiferent daca avem de-a face cu state centralizate (Franta, Marea Britanie, Luxembourg,
Irlanda, Grecia) sau federatii (Germania).
Consiliul de Ministri sau Guvernul, ca organ de sine statator, este o creatie a
vremurilor moderne, el a aparut odata cu primele Constitutii si implicit cu Dreptul
administrativ propriu-zis.
n terminologia consacrata de doctrina administrativa occidentala, Guvernul are
sarcina de a realiza politica natiunii; el este initiatorul, modelatorul si executantul
masurilor de politica sociala, de redresare economic, de meninere sub control a inflaiei
i de stabilizare economic etc. El rspunde de ordinea public, de aprarea naional, sau
de raporturile statului respectiv cu alte state.
Desi, n toate aceste zone de activitate, sarcini revin si altor autoritati statale,
ndeosebi Parlamentului si Sefului Statului, este un adevar incontestabil al epocii actuale
ca, centrul de greutate cade pe Guvern. Asa se explica prezenta n lumea democratica a
miscarilor de protest, mitingurilor, grevelor si a demonstratiilor care au ca obiect lupta
mpotriva unor masuri guvernamentale si nu mpotriva unui mesaj al Tronului sau dupa
caz, al Presedintelui Republicii. Nu de putine ori, asemenea actiuni de protest au ca efect
demisia unor ministri sau a Guvernului, n ansamblu.
Pe de alta parte, clasicul principiu al separatiei puterilor presupune totusi controlul
parlamentar permanent asupra Executivului n general.
Din punctul de vedere al modului n care este reglementat rolul Guvernului n
mecanismul politic si statal, Constitutiile diferitelor tari, evidentiaza doua situatii mai
pregnante, si anume:
1) Constitutii care fac o calificare expresa, uneori mergndu-se pna la rigoarea unei
definitii, dar ntre care se disting:
-Constitutii care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ si administrativ), ca n
cazul Spaniei si Portugaliei;
-Constitutii care stabilesc un rol dihotomic (politic si administrativ), ca n cazul Frantei;
-Constitutii care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv
administrativ (ex. Austria, Norvegia, chiar daca aceasta din urma nu este membra a U.E.).
Este nsa de observat ca chiar si n tari ca Franta, Guvernul ndeplineste si un rol
legislativ, dar acest rol nu este prevazut expres n textul Constitutiei.

29

30
2) Constitutii care nu fac o calificare expresa, rolul Guvernului fiind determinat n urma
interpretarii sistematice a Constitutiei.
n ceea ce priveste modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se pot ntlni
alte doua situatii:
a) Constitutii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice nationale pe
plan intern si extern, iar executia este supusa controlului parlamentar (ex. Franta,
Germania, Grecia etc.);
b) Constitutii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generala a tarii, n
limita unor linii stabilite de Parlament, de regula, cu prilejul votului de investitura (ex.
Finlanda, Portugalia, Spania) sau (dupa caz), de seful statului (ex. Norvegia).
Ca regula generala, structura administratiei centrale se supune unor principii de
specializare, care se afla la baza functionarii ministerelor, n calitate de entitati principale
ale guvernelor.
Repartitia functiunilor ntre ministere raspunde anumitor obiective. Astfel, ntr-un
regim parlamentar, numarul ministerelor si atributiile acestora depind ntr-o larga masura
de factorii politici. Guvernele slabe trebuie sa contina un numar mare de portofolii
ministeriale, pentru a avea majoritate parlamentara. Guvernele puternice, dispunnd de
o majoritate mult mai omogena, pot sa reduca numarul ministerelor, dar chiar si n
aceasta situatie, contingentele (raporturile) politice nu sunt de neglijat.
Din punct de vedere tehnic, structura organizatorica a unui guvern poate fi de trei
tipuri:
1) Structura geografica. n aceasta situatie, ministrii pot avea o competenta definita
prin intermediul unei arii geografice si ca atare ei se ocupa de toate afacerile publice
relative la o regiune data. Acest sistem prezinta avantajul de a trata problemele
particulare ale unei portiuni dintr-un teritoriu, dar cu toata aceasta individualizare, nu
contribuie la accentuarea autonomiei regiunii n cauza.
Dezavantajul acestui tip de structurare pe arii geografice rezida n faptul ca este extrem
de dificil de coordonat, de la centru, problemele locale; practic este imposibil de a stabili
anumite politici unitare (n domeniul educatiei nationale, de exemplu), att timp ct
fiecare ministru trateaza ntr-o maniera proprie problemele legate de nvatamnt, n
sectorul teritorial de care apartine.
Din acest motiv, decupajul geografic se practica ntr-o masura mai redusa, fiind
ntlnit, n general, pentru administrarea regiunilor autonome.
2) Structurarea verticala, care presupune ca delimitarea atributiilor ntre ministere
se poate efectua pe verticala. n acest caz, fiecare ministru are competenta de a coordona
toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de stat (nvatamnt,
agricultura, externe). Acest tip de structura este practicat n mod curent, deoarece permite
o specializare tehnica a ministerelor, indispensabila mai ales n epoca moderna.
Totusi acest sistem prezinta dezavantajul ruperii unitatii necesare administratiei publice si
da nastere unor centre separate dotate cu personalitate distincta care refuza necesitatea
coordonarii de la centru. Fiecare ministru tinde sa trateze problemele din sectorul sau,

30

31
izolndu-le fata de contextul general. De exemplu, ministrul Agriculturii se va pronunta
favorabil pentru cresterea preturilor produselor agricole, ignornd ca o asemenea decizie
poate avea consecinte inflationiste. Din acest motiv, structurarea ministerelor pe verticala
trebuie combinata cu alta, pe orizontala.
3) Structurarea orizontala, n care fiecare ministru are competenta de a trata una
sau mai multe probleme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului.
Daca unui ministru i se atribuie domeniul investitiilor, el va fi competent pentru toate
tipurile de investitii efectuate de stat, mergnd de la ntreprinderi publice, pna la sanatate
sau nvatamnt. ntrepatrunderea pe orizontala cel mai des ntlnita este cea dintre
ministerul Finantelor si alte ministere economice.
Structura orizontala faciliteaza coordonarea atributiunilor (afacerilor), dar este dificila
generalizarea sa, ntruct n epoca moderna, este indispen-sabila o anumita specializare
tehnica a ministerelor.
Exista, desigur, o varietate de formule n ceea ce priveste modul n care este constituit si
functioneaza Guvernul; ntelegnd prin aceasta existenta unor nivele ierarhice ntre
membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizationale, n genul cabinet, birou
executiv, birou permanent etc.. Ca regula generala, se poate spune ca existenta unor
nivele ierarhice, adica a unor functii intermediare ntre Primul-Ministru si membrii
Guvernului, conduce si la existenta unui organ al Guvernului, format din PrimulMinistru, viceprim-ministri si anumiti ministri, n forma prevazuta de Constitutie.
Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul ca acele Guverne care sunt
formate din Prim-Ministru si membri, deci fara un nivel ierarhic intermediar, se numesc
Guverne cu structura simpla (uniorganica); iar cele care contin o atare ierarhizare se
numesc Guverne cu structura ierarhica (biorganica). Majoritatea Constitutiilor
reglementeaza o structura simpla (ex. Italia, Suedia, Danemarca); unele constitutii
reglementeaza expres structura ierarhica (ex. Austria, Spania, Grecia).
n ceea ce priveste determinarea membrilor obisnuiti ai Guvernului, exista, de asemenea,
diferentieri ale prevederilor constitutionale, distingndu-se:
a) constitutii care restrng sfera acestora exclusiv la sfera ministrilor, n sensul de titulari
de departamente (ex. Italia);
b) constitutii care admit n Guvern si prezenta ministrilor fara portofoliu (ex. Grecia);
c) constitutii care extind sfera membrilor Guvernului si la alte functii de demnitari, cum
ar fi secretarii de stat (ex. Spania).
Referitor la structura biorganic, este semnificativ faptul ca n baza Constitutiei,
aceasta vizeaza, fie un organism mai larg si unul mai restrns, fie acelasi organism la care
se adauga Seful Statului. Pentru prima situatie, se poate da ca exemplu, Constitutia
Belgiei si a Portugaliei, care face distinctie ntre Guvern si Consiliul de Ministri; primul
este un organism mai larg, cuprinzndu-i si pe secretarii de stat, n timp ce Consiliul de
Ministri cuprinde numai pe Primul-Ministru, ministri, secretarii de stat, care sunt si
adjunctii unui ministru, Regele stabilind atributiile si limitele n care pot contrasemna.

31

32
Prin compartie, pentru a doua situatie, se da ca exemplu Constitutia Olandei, dupa
care Guvernul este format din Rege si ministri, inclusiv Primul-Ministru.Ministrii
alcatuiesc Consiliul de Ministri, prezidat de catre Primul-Ministru.
Fata de cele doua situatii mentionate anterior, se mai poate identifica si o a treia, care
apare tipica pentru cazul unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrns al
Guvernului sau, n cel al Consiliului de Ministri. Cu privire la numarul de ministere,
respectiv de ministri, unele Constitutii stabilesc un numar fix, fiind celebra din acest
punct de vedere Constitutia Elvetiei, care prevede numarul de 7 ministri. Alte Constitutii
precizeaza o cifra minima, dar cele mai multe lasa problema deschisa, fie pe seama altor
legi, fie a jocului politic, cu prilejul formarii Guvernului, ceea ce poate avea si urmari
nedorite, mai ales sub aspectul eficientei guvernarii.
n ceea ce priveste investitura Guvernului, aceasta este determinata de regimul
constitutional existent, putnd distinge: regim parlamentar, monarhie constitutionala,
regim semiprezidential.
II.2.2.1. Investitura guvernului n tari cu regim parlamentar
Regimul parlamentar este promovat n mai multe tari cum sunt: Germania, Italia,
Grecia etc. Astfel, n conditiile Constitutiei Germaniei, Cancelarul Federal este ales de
Parlament (Bundestag), la propunerea Presedintelui Republicii federale. Potrivit art.63
din Constitutia Germaniei,Cancelarul Federal este ales de catre Bundestag,la propunerea
Presedintelui Republicii federale,din randul liderilor partidului care a obtinut majoritatea
de voturi, iar dupa votul Camerei are loc numirea formala de catre Presedintele
Republicii. Daca Cancelarul propus nu a fost ales, Bundestagul-ul mai poate incerca
alegerea Cancelarului intr-un interval de 14 zile de la respingerea candidatului initial, dar
de data aceasta este ceruta o majoritate absoluta.In ipoteza in care alegerea nu s-a facut
nici in acest interval ,se va proceda la un nou tur de scrutin,urmand sa fie ales candidatul
care a obtinut majoritatea de voturi. Odata investit, Cancelarul propune numirea
ministrilor federali de catre Presedintele Republicii, revocarea acestora din functie
facndu-se n mod similar. La intrarea n functie, Cancelarul si ministrii federali depun n
fata Bundestag-ului juramntul de credinta, identic cu cel al Presedintelui Republicii.
Cancelarul este cea mai importanta personalitate politica a statului federal, care determina
orientarea intregii politici interne si externe, detinnd rolul principal n Guvernul federal,
atributii esentiale i revin Cancelarului, implicit, si n domeniul administrativ. Cancelarul
propune ministrii care, ulterior, vor fi numiti de Presedinte, al carui rol este mai mult de
reprezentare, fara a mai fi nevoie de vreo investitura speciala din partea Parlamentului.
Ministrii sunt subordonati ntru totul cancelarului, singurul care raspunde n fata
Bundestagului pentru activitatea Guvernului federal, pentru masurile de politica interna si
externa adoptate de catre Guvernul federal. n domeniul de activitate pe care l conduc,
ministrii au dreptul de a emite dispozitii obligatorii. Trebuie precizat faptul ca demisia
cancelarului atrage dupa sine, n mod automat, demisia intregului Guvern.
Potrivit Constitutiei Italiei, Presedintele Republicii numeste Presedintele Consiliului de
Ministri, iar la propunerea acestuia, pe ministri. Guvernul trebuie sa obtina ncrederea
ambelor Camere ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre putinele state unitare cu

32

33
Parlament bicameral. Cu toate acestea, este posibil ca Guvernul sa fie investit si n
ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un asemenea Guvern are putine sanse sa
supravietuiasca, fiind de presupus ca acea Camera i va bloca orice initiativa legislativa.
Tocmai de aceea, Presedintele Consiliului de Ministri, ca si partidul / partidele din spatele
lor, depun mari eforturi pentru a obtine votul de investitura n fiecare Camera. Uneori,
acest fapt este posibil datorita votului acordat de senatorii pe viata, numiti de Presedintele
Republicii.
(Presedintele Italiei poate numi 5 senatori pe viata dintre cetatenii care au merite pentru
patrie prin actele lor sau prin realizarile lor exceptionale. Acest grup are acum rolul de
reglator politic n procedura de investire a Guvernului).
Constitutia Greciei da dreptul Presedintelui Republicii sa numeasca Primul-Ministru, iar
la propunerea acestuia, numeste si revoca ceilalti membri ai Guvernului si secretarii de
stat. Presedintele Republicii numeste ca Prim-Ministru pe seful partidului care dispune n
Camera Deputatilor de majoritate absoluta. Daca nici un partid nu dispune de aceasta
majoritate, Presedintele Republicii da o misiune exploratorie sefului de partid care are
majoritatea relativa, n scopul analizarii posibilitatilor de formare a unui Guvern, care sa
obtina votul de ncredere al Camerei.
II.2.2.2. Investitura guvernului n tari cu monarhie constitutionala
Monarhia constitutionala este aplicata ntr-o serie de tari ca: Marea Britanie, Belgia,
Olanda, Spania etc. Astfel, potrivit uzantelor constitutionale britanice, liderul partidului
care a cstigat alegerile pentru Camera Comunelor devine automat Primul-Ministru, actul
de numire al Reginei avnd un caracter pur protocolar. Datorita sistemului politic englez,
alegerile sunt cstigate, fie de Partidul conservator, fie de Partidul laburist, astfel ca,
problema unui vot de ncredere este lipsita de sens.
De aici nu trebuie nteles ca, Primul-Ministru nu vine n fata Camerei Comunelor sa-si
prezinte Programul de guvernare, dar aceasta operatie tine exclusiv de politic si de etica
guvernarii, nu de procedurile parlamentare, n sens strict juridic.
Sistemul nu exclude controlul exercitat permanent de catre Parlament asupra Guvernului,
existnd practica prezentarii saptamnale a Primului-Ministru n fata Camerei
Comunelor.
In Constitutia Belgiei in vigoare (cea din 1994, cu ultima revizuire in 1998) mentine
solutia Constitutiei din 1831 conform careia Regele numeste si revoca pe ministrii sai
In acelasi sens este consacrata o formula de nvestitura a Guvernului si in
Constitutia Norvegiei si Olandei.
Constitutia Suediei, n schimb, reglementeaza o formula de investitura specifica
unui regim parlamentar clasic. Astfel, Primul-ministru este desemnat de Presedintele
Parlamentului, in urma consultarii reprezentantilor partidelor parlamentare precum si a
vicepresedintilor Parlamentului. Primul-ministru are obligatia de a face cunoscut cat mai
repede ministrii pe care I-a ales, procedand la constituirea noului Guvern cu ocazia unei
reuniuni generale a Consiliului de Ministri, in prezenta Regelui, iar daca prezenta
acestuia nu este posibila, a Presedintelui Parlamentului.

33

34
Constitutia Spaniei consacra o interesanta formula de nvestitura, care se mentine
in limitele parlamentarismului clasic. Formula de nvestitura a Guvernului cunoaste trei
etape :
a. propunerea candidatului la postul de Presedinte al Consiliului de Ministri- pe care o
face Regele dupa consultarea reprezentantilor desemnati de grupurile parlamentare
b. prezentarea de catre candidat a programului politic de guvernare in fata Congresului
Deputatilor si solicitarea votului sau de incredere
c. numirea Presedintelui Consiliului de Ministri si a membrilor Guvernului
nvestitura guvernului n tari cu regim semi-prezidential
(Franta, Portugalia)
Constitutia Frantei leaga investitura Guvernului exclusiv de vointa Presedintelui
Republicii. n practica, nsa, Presedintele Republicii este influentat de configuratia
politica a Parlamentului, mai exact a Adunarii Nationale, care are rol de Camera Politica.
Franta, ncepnd cu anul 1986, a trecut prin situatii de coabitare politica, cum este si n
prezent, n cadrul carora, un Presedinte socialist a fost nevoit, fata de majoritatea
parlamentara, sa numeasca un Prim-Ministru de centru-dreapta.
Astfel, problema votului de investitura apare numai atunci cnd partidul care formeaza
Guvernul detine majoritatea absoluta n Adunarea Nationala.
n Portugalia, Primul-Ministru este numit de Presedinte, dupa ascultarea partidelor din
Adunarea Republicii si tinnd seama de rezultatele alegerilor. Programul Guvernului este
supus aprecierii Parlamentului printr-o declaratie a Primului-Ministru. Dezbaterea
parlamentara asupra acestui program, nu poate sa depaseasca trei zile si pna la
ncheierea ei, orice grup parlamentar poate propune respingerea programului, iar
guvernul, la rndul sau, poate cere vot de ncredere.
Durata mandatului Guvernului, ntr-un regim parlamentar, este data de durata
mandatului Parlamentului; iar ntr-un regim prezidential de durata mandatului
Presedintelui. n realitate, durata mandatului Guvernului este data de durata majoritatii
parlamentare. Viata politica mondiala ne ofera constant exemple de alegeri anticipate, ca
urmare a dizolvarii Parlamentului. Noul Parlament va ncepe un nou mandat (de regula,
stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta ca nici acest mandat nu va fi dus pna
la capat, existnd posibilitatea de a se ajunge la noi alegeri anticipate. Sunt tari cu traditii
democratice, exemplul tipic fiind Italia, unde cel putin dupa razboi, regula a reprezentat-o
organizarea de alegeri anticipate si nu a alegerilor la expirarea mandatului.
Numrul de ministere i importana lor difer de la o ar la alta i de la o perioad
la alta n cadrul aceleiai ri, n funcie de necesitti i voina politic a forelor aflate la
guvernare.
Minitrii se pot bucura de un grad mai mare sau mai redus de independen n
conducerea ministerelor lor (ex, n Germania Cancelarul Federal conduce activitatea
gvernului i stabilete coordonatele politicii care urmeaz a fi urmate de ctre ministere,
precum i gradul de responsabilitate ce revine acestora, minitrii avnd un nalt grad de
independen o dat instalai n funcie).

34

35
Membrii guvernului pot fi sau nu parlamentari ( ex. n Frana, nici un membru al
guvernului nu poate fi membru al Parlamentului).

II.2.2.3.Repere ale structurarii si functionarii guvernelor n tari ale Uniunii


Europene
Franta
Guvernul este a doua ramur a puterii executive, fiind alctuit din Primul Ministru
i echipa ministerial numit de eful statului, la propunerea premierului desemnat. Cnd
la edinele Guvernului particip i Preedintele, structura executiv reunit se numete
Consiliul de Minitri, este prezidat de eful statului i n cadrul ei se adopt cele mai
importante decizii cu privire la politicile publice naionale. Calitatea de membru al
Guvernului, ca i cea de Preedinte, este incompatibil cu cea de membru al
Parlamentului (la fel ca n sistemul prezidenial american), precum i cu orice alt funcie
public, profesional sau managerial remunerat.
Executivul francez definit de Constituia din 1958 i-a extins substanial puterea
normativ prin lrgirea ,,domeniului reglementrilor i prin practica legislaiei delegate.
Procedura reglementrii are la baz restrngerea domeniului legii (cu alte cuvinte, a
competenelor de legiferare exclusive ale Parlamentului) n favoarea decretelor. Aa cum
explic specialitii n drept constituional, ,,Constituia din 1958 a inversat tradiia
consacrat: prerogativa reglementar a Guvernului devine regula (n.a.: sublinierea mi
aparine), iar prerogativa legislativ a Parlamentului devine excepia. [] Legiuitorul
ordinar nu mai este Parlamentul, ci Guvernul care opereaz pe calea decretelor.
La rndul lor, ordonanele (termen reactivat din vocabularul politic al monarhiei)
consolideaz puterea Consiliului de Minitri n spaiul normativ, chiar dac acestea, spre
deosebire de decrete, se supun unor reguli stricte de fond i de control, precum ncadrarea
n programul de guvernare, n domeniile prevzute n legea de abilitare i n termenul
limit pentru adoptarea lor de ctre Parlament. Legislativul este restricionat i printr-o
alt prevedere constituional, conform creia ,,odat ce Parlamentul a acordat
Guvernului dreptul de a stabili legi pe cale de ordonane, el nu poate s mai legifereze n
domeniul acestei delegaii, pe timpul duratei acesteia.
Ministerele franceze s-au dezvoltat plecnd de la o structura pusa n practica dupa
Revolutia franceza. O lege din 1791 statua constituirea a 6 ministere: justitie, al marinei,
de razboi, contributii si venituri publice, afaceri externe, ordine interna. Numarul
ministerelor a crescut ulterior, atingnd 12 (1914) si 17, ncepnd cu 1976.
Structura guvernamentala actuala cuprinde mai multa categorii de ministri; n afara
de ministrii simpli existasi ministri de stat, secretari de stat si ministri delegati.
Categoria de ministru de stat a cunoscut o evolutie care se traduce printr-o
diminuare a semnificatiei titlului si particularitatilor acestui tip de functie ministeriala. La
originea regimului parlamentar francez, ministrii de stat sunt ministri fara portofoliu, ale
caror prezenta este indispensabila guvernului, pentru ca ei reprezinta, de fapt, niste
garantii politice. Acesti ministri servesc ca intermediari ntre relatiile executivului cu
Parlamentul si au fost numiti ministri purtatori de cuvnt.

35

36
Pe de alta parte, termenul de ministru de stat prezinta o anumita originalitate; titlul
poate fi atribuit unei persoane, pe care guvernul doreste sa o onoreze n mod particular,
chia daca ministrul respectiv este plasat pe o pozitie secundara. n plus, ministrii de stat
trec, din punct de vedere al ordinii protocolare, naintea celorlalti ministri.
La cealalta extremitate a ierarhiei ministeriale se afla categoria de secretari de
stat. Expresia a avut semnificatii diverse de la o epoca la alta, desemnnd ministrii ntr-o
maniera generalasi ulterior a fost divizata n sub-secretari de stat. Secretarii de stat au
rang inferior fata de ministri, dar sunt dependenti de acestia si de Primul-Ministru. Ei nu
detin puteri proprii; acestea le sunt delegate, fie de Primul-Ministru, fie printr-un decret.
Functia de secretar de stat este considerata ca fiind o scoala de deprindere si nvatare a
responsabilitatilor politice, pentru eventualii viitori ministri. n Franta, ncepnd din
1974, exista o noua categorie de secretari de stat, si anume secretari de stat autonomi.22
Acestia se disting de secretarii de stat traditionali, prin faptul ca si exercita atributiile
prin delegare sau sub autoritatea unui ministru. Ei contrasemneaza deci singuri, actele
cele mai importante din domeniul n care si exercita atributiile. Ei nu iau parte la
Consiliile de Ministri, dect n masura n care se discuta o problema care este de
competenta lor.
ntre cele doua functii publice (ministru de stat si secretar de stat) se plaseaza
ministrii delegati. Ei si desfasoara activitatea conform titulaturii, n apropierea PrimuluiMinistru si raspund solicitarilor adresate de catre acesta. Ministrii delegati sunt nsarcinati
de seful guvernului cu supravegherea si controlul unui sector determinat, numit
departament ministerial; numarul acestor departamente nu este limitat prin lege, ceea ce
lasa guvernului o mare libertate de organizare si constituire a unor asemenea structuri
functionale.
Structura unui minister, n general, cuprinde :
-ministrul;
-cabinetul ministrului;
-compartimentele administrative (birouri).
Ministrul cumuleaza, att functii politice, ct si functii administrative. n plan
politic, participa la actiunile guvernului si este responsabil mpreuna cu ceilalti ministri,
n fata Parlamentului. Din punct de vedere administrativ, ministrul este seful
departamentului ministerial care i este ncredintat, iar din acest fapt, dobndeste
numeroase atributii.
Astfel, ministrul coordoneaza actiunea tuturor institutiilor care se gasesc n structura
propriului minister. Acest prerogativ i permite sa dea instructiuni, sa se pronunte asupra
carierei functionarilor subordonati (avansare, transfer sau retrogradare) si sa aplice
sanctiuni n conditiile prevazute de statut.
n principiu, ministrul are competenta necesara pentru a lua toate deciziile din sfera
serviciilor publice n care actioneaza, dar n fapt, o parte din aceste prerogative sunt
atribuite responsabililor de la nivelul administratiei locale. Astfel, puterea unui ministru
este limitata, iar deciziile pe care le adopta au caracter general.
Cabinetul ministrului si are originea n Primul Imperiu Francez, n care a
reprezentat un secretariat intim al ministrului. El actioneaza ca un organism restrns,

36

37
constituit la dispozitia fiecarui ministru n momentul intrarii n functie a acestuia.
Cabinetul are un rol de coordonare a ntregului minister.
Compozitia unui cabinet este lasata la latitudinea ministrului care are libertatea de a-si
alege singur colaboratorii. n evolutia structurii cabinetelor ministerelor s-au constatat
mai multe aspecte si anume:
n vremea celei de-a III a Republici, cabinetele ministeriale au fost constituite n special
din oameni politici si mai ales din prieteni ai ministrului, membri ai aceluiasi partid;
n cea de-a IV a Republica tendinta de politizare s-a mai atenuat;
ncepnd cu anul 1959, cabinetele ministeriale au devenit o tinta urmarita cu
asiduitate de catre functionarii publici. De aceea, n prezent structura personalului din
cabinetele ministeriale este: 90 % - functionari publici; 5,5 % - functionari din sectorul
privat; 4,5 % - oameni politici.
Marile scoli de pregatire universitara joaca un rol esential n formarea membrilor
cabinetelor. Astfel, 40 % dintre acestia provin de la Scoala Nationala de Administratie
(E.N.A.) din Paris, iar 8 % - de la universitati tehnice, acestia din urma, predominnd n
ministerele tehnice.
Functionarii membri de cabinet sunt n general, tineri; 70 % din personal are vrsta
cuprinsa ntre 28 48 ani. Acestia ocupa uneori, functii n mai multe cabinete n mod
succesiv. Trecerea de la un cabinet la altul, favorizeaza o cariera mai rapida sau accesul
la functii de conducere ntr-un minister. n scopul evitarii favoritismelor, o lege din 13
iulie 1911 a interzis practicarea testamentelor ministeriale; ele constau n faptul ca, un
ministru demisionar putea sa promoveze, n locul sau, pe unul dintre proprii colaboratori.
Or, prin lege, promovarea persoanelor atasate cabinetului unui ministru demisionar este
nula, cu exceptia cazului cnd acestea au avansat nainte de demisia sefului de cabinet; n
plus, numele lor trebuie publicat n Monitorul Oficial.
n concluzie, ministrul poate sa acorde favoruri propriilor colaboratori, nainte de a
se declansa criza ministerului sau, care are ca punct final propria demisie.
Numarul colaboratorilor ministrului este n principiu limitat, printr-o reglementare datnd
din anul 1948. Fac exceptie cabinetul Primului-Ministru si al Ministrului Economiei si
Finantelor. n fapt, aceasta dispozitie nu este respectata. n diverse rnduri, cabinetele
sunt formate din colaboratori neoficiali ale caror misiuni sunt mai importante dect ale
colaboratorilor oficiali. Colaboratorii neoficiali nu figureaza, din ratiuni diverse, n lista
oficiala a cabinetului. Un cabinet are, de regula, 40-50 membri.
Structura unui cabinet pe functii este urmatoarea:
 directorul de cabinet, responsabil cu functionarea n ansamblu a acestuia, si care
are drept de semnatura acordat de catre ministru;
 consilieri tehnici, nsarcinati cu misiuni distincte care acopera diferite domenii de
activitate. Ei pregatesc deciziile pe care le va lua ministrul si sunt interlocutori
obisnuiti ai tuturor membrilor birourilor din minister;
 seful de cabinet, nsarcinat cu aspectele protocolare si politice ale activitatii
ministrului. El dispune de colaboratori pentru a organiza toate deplasarile
ministrului si are dreptul sa-l reprezinte n circumscriptia electorala, la ntlnirile
cu alegatorii;

37

38
 secretarul particular al ministrului, care se ocupa cu sarcini legate de persoana si
programul ministrului (audiente, receptii etc.).
 birou al cabinetului, care este un organism permanent si ndeplineste un numar de
functii administrative (receptia si transmiterea corespondentei, transmiterea
actelor si semnarea lor, gestiunea personalului din cabinet etc). Numarul
birourilor administrative variaza de la un minister la altul.
La nivelul anumitor ministere poate fi organizat cte un Secretariat general, organ
administrativ reprezentativ, avnd rolul de a coordona, sub autoritatea ministrului,
diferite directii din subordinea acestora si fiind conduse de cte un secretar general.
Asemenea secretari generali se pot ntlni la Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul
Postelor si Telecomunicatiilor, Ministerul Apararii, Ministerul Energiei sau Ministerul
Industriei.
n Franta, secretariatele generale ale ministerelor nu au avut un mare succes,
deoarece prin implantarea lor, intra n concurenta directa cu activitatea exercitata de
cabinetele ministeriale care genereaza un sentiment de frustrare. Ca urmare, ncepnd din
1963, reorganizarea secretariatului general a fost principalul obiectiv urmarit de reforma
sectorului administrativ.
n Marea Britanie, exponent a parlamentarismului pur, puterea executiv se
exercit practic n totalitate de ctre Cabinetul condus de un prim-ministru.
Mandatul puterii executive st sub semnul rspunderii n faa Parlamentului.
Legitimitatea politic a premierului este dubl: n prima faz, ea este dat de
desemnarea sa n calitate de ef al partidului, printr-un vot intern, apoi este dublat de
votul pe care populaia l d partidului majoritar. Aa cum precizeaz doctrina
constituional, ,,premierul este numit, dar nu ales de Monarh ceea ce nseamn c
,,surprizele n ceea ce privete desemnarea premierului sunt practic excluse: electoratul
britanic i alege, n fapt, primul ministru! n acest sens, regele nu poate dect s confirme
voina poporului i s ndeplineasc o formalitate. Trebuie spus c nsi funcia de primministru a aprut ca urmare a renunrii treptate a regelui de a mai conduce edinele
cabinetului su. Interesant este c mult vreme exerciiul demnitii de premier a fost
unul cutumiar, aproape informal, pn n 1917 neexistnd nici o referire oficial (n
documentele de stat britanice) cu privire la primul ministru. Singurele situaii cnd regele
dispune de un spaiu de manevr politic n privina numirii premierului, i acela limitat,
este n caz de deces al ocupantului acestei funcii, i chiar i atunci numai dac partidul
majoritar nu i-a desemnat deja noul lider. Ct privete numirea sau revocarea minitrilor
din cadrul cabinetului, aceast prerogativ revine n ntregime premierului, nefiind
necesar dect un aviz (i n acest caz, o pur formalitate) din partea suveranului. n fond,
trebuie explicat c tot ,,ritualul vieii politice britanice se desfoar sub oblduirea
Coroanei, care nu se implic direct n competiia dintre partide sau n exercitarea puterii
guvernamentale, ns patroneaz (cu imparialitatea de necontestat pe care i-o confer
caracterul ereditar al funciei, deci voina divin) ntreg jocul politic, reprezentnd n
acelai timp i garania respectrii stricte a regulilor acestui joc, mai mult poate, n
contiina britanicilor, dect o constituie scris. Este motivul pentru care puterea i
opoziia se bucur de un tratament egal n faa monarhului, fiind cunoscute formulele

38

39
oficiale utilizate la Palatul Buckingham, la Westminster i chiar n comunicatele
partidelor politice: ,,Her Majesty `s Government, respectiv ,,Her Majesty `s Opposition.
Primul ministru este figura central a vieii politice britanice. Acesta dispune, de
jure sau de facto, de urmtoarele puteri:
- puterea asupra partidului de guvernmnt, premierul fiind liderul partidului care a
ctigat alegerile;
- puterea asupra Parlamentului, fiind liderul majoritii din Camera Comunelor;
- puterea asupra Cabinetului, fiind eful direct al echipei ministeriale;
- puterea asupra administraiei, prin atribuiile de care dispune n privina numirii sau
nlocuirii unor nali funcionari de stat;
- puterea de influen asupra opiniei publice, prin concentrarea n cvasi-totalitate a
procesului politic i mediatic la reedina sa din 10 Downing Street;
- puterea de decide data alegerilor generale, nu mai trziu ns de 5 ani de la precedentele,
cu alte cuvinte puterea de a influena inclusiv momentul i mprejurrile (dac nu chiar
raportul de fore) sub care va ncepe viitoarea legislatur
Nu este nici o ndoial c, dincolo de atribuiile variate de care dispune,
personalitatea i prestaia efectiv a primului ministru sunt decisive n ceea ce privete
impunerea sa pe scena vieii politice sau n contiina britanicilor.
n componena Cabinetului intr membri importani ai partidului majoritar, selectai
din rndurile deputailor. Aceasta este, prin urmare, o alt diferen major fa de
executivul american: minitrii britanici sunt membri ai Parlamentului (marea majoritate,
ai Camerei Comunelor), n timp ce Preedintele Statelor Unite i secretarii din Cabinetul
su nu pot fi membri ai Congresului. Cabinetul Marii Britanii funcioneaz ns, ca i cel
american, pe principiul conducerii unipersonale, voina premierului transformndu-se de
cele mai multe ori n decizii politice ale Cabinetului, indiferent c este vorba de probleme
economice, sociale sau de politic extern.
Numarul ministerelor n Marea Britanie nu este fix, ci variabil; el a evoluat n
functie de necesitatile de moment. n unele opinii, se considera ca, Guvernul englez este
prea numeros pentru a fi si eficient, numarnd ntre 70-90 membri. Din echipa
guvernamentala fac parte si asistentii ministrilor, numiti si ministri juniori. Dar
plenitudinea puterii executivului este exercitata de catre cabinet, format din sefii
departamentelor ministeriale cele mai importante. Numarul membrilor de cabinet a variat
de la 6-7 membri (n vremea lui Charles II, sec.17), la 10-12 membri (n vremea reginei
Ann, sec.18), la 8 persoane n timpul celui de-al doilea razboi mondial (War cabinet).
n prezent, Primul-Ministru are misiunea de a fixa numarul de membri ai cabinetului si de
a facilita accesul ministrilor cei mai importanti, pentru a mari eficienta activitatii.
n interiorul Cabinetului, anumiti ministri ocupa un loc traditional si anume cei ai
Afacerilor Externe, Trezoreriei, Internelor, Apararii, Educatiei si Stiintei, Comertului,
Muncii, Guvernarii Locale. Un loc egal cu cel ocupat de marii demnitari revine: Lordului
Cancelar, Cancelarului Ducatului de Lancaster, Lordului Presedinte al Consiliului. Daca
ministrul Justitiei face parte n mod obisnuit din Cabinet, nu acelasi lucru se poate spune
si despre ministrul Sanatatii; acesta, n timpul mandatului Partidului Conservator a facut
parte din Cabinet (1963) nsa n timpul Partidului Laburist, a fost exclus (1964).
Marea Britanie este, de peste cinzeci de ani, tara cu cele mai numeroase remanieri
structurale. nca din anul 1918 a fost constituita Comisia Haldane, avnd ca obiectiv
studiul distributiei rationale a sarcinilor ministeriale. Astfel, att Conservatorii, ct si

39

40
Laburistii au urmarit aceleasi obiective de restructurare a ministerelor: desfiintarea
posturilor inutile, ameliorarea calitatii propunerilor efectuate de catre fiecare minister,
obtinerea unei mai bune eficiente n actiunea
guvernului. Din motive de optimizare a activitatii, s-a produs fuziunea a trei ministere: al
Marinei, al Aerului si de Razboi ntr-unul singur al Apararii. Din acelasi motiv, astazi
nu mai exista dect un singur minister nsarcinat cu afacerile externe, fata de 4 cte erau
anterior (Afaceri Externe, Commonwealth, al Coloniilor, al Indiei).
Cabinetul are urmatoarele functii:
elaborarea programului politic care se supune ulterior aprobarii Parlamentului;
controlul actiunii Executivului;
coordonarea permanenta a muncii ministerelor si delimitarea responsabilitatilor
acestora.
Structura Guvernului britanic cuprinde 6 ministere traditionale si 4 ministere
de creatie mai recenta. Ministerele clasice sunt: al Trezoreriei, de Externe (Foreign
Office), de Interne, Ministerul Comertului, Ministerul Apararii, Ministerul Educatiei si
Stiintelor.
Ministerele nou nfiintate sunt: Ministerul Tehnologiei, Ministerul Serviciilor Sociale,
Ministerul Administratiei Locale si al Planificarii Regionale, Departamentul Serviciilor
Publice.
Structura personalului administrativ n sistemul britanic este formata din trei clase:
1. clasa administrativa (cuprinde aproximativ 2500 functionari);
2. clasa executiva (cuprinde 83000 functionari);
3. clasa clericilor (clerical class, cuprinznd aproximativ 200.000
functionari).
1) n structura clasei administrative se cuprind urmatoarele functii publice:
- secretarul permanent - este un personaj remarcabil al administratiei britanice si se
situeaza pe cel mai nalt esalon al clasei administrative. Tratamentul sau general este
extrem de elevat, depasindu-l n anumite situatii, chiar si pe cel al ministrilor. Pozitia sa
este comparabila cu cea a secretarului general ntlnit la ministerele franceze. Atributiile
pe care le ndeplineste fac din secretarul permanent, personajul-cheie al ministerului; el
este consilierul si colaboratorul imediat al ministrului, si asuma coordonarea tuturor
serviciilor din ministerul respectiv si vegheaza la realizarea unei bune activitati de
gestiune n acest context.
Secretarul permanent are drept de reprezentare al ministrului n fata Camerei Comunelor,
elaboreaza proiecte de lege si raspunde la interpelarile parlamentare.
Importanta functiei sale decurge din principiul inamovibilitatii, pozitia sa nefiind afectata
de remanierile ministeriale; de asemenea, se poate observa, o stricta neutralitate n
exercitarea functiilor sale;
- secretarul general adjunct (Deputy Secretary) l secondeaza pe secretarul permanent.
Competenta sa se poate ntinde n ansamblul departamentului ministerial sau pe un
anumit numar de subdiviziuni ale acetuia;
-sub-secretarul (Under Secretary); la nivelul fiecarui departament ministerial sunt cte
doi sub-secretari; primul raspunde de conducerea financiara a departamentului fiind un

40

41
fel de contabil-sef (Accounting Officer), n timp ce al doilea coordoneaza politica de
personal (Establishment Officer).
-secretarul-asistent (Assistant Secretary) - este prezent n fruntea fiecarei diviziuni
departamentale. O diviziune contine mai multe specializari / sectiuni conduse de un
director (Principal) sau de un sef de birou.
2) Clasa executiva cuprinde functionari nsarcinati cu functii de control si executie. O
parte din ei efectueaza activitati de coordonare, fiind responsabili cu luarea de decizii si
cu furnizarea de anumite instructiuni; o alta parte a functionarilor din aceasta clasa se
ocupa efectiv cu activitati de executie.
3) Clasa clericilor este constituita din simpli functionari de birou, nsarcinati cu treburi
modeste (munci de secretariat, comisioane etc). Aceasta clasa cuprinde functionari de
grad nalt (Higher Clerical Officer) si functionari simpli (Clerical officer) .
Italia
Conform Constitutiei Italiei, numarul, atributiile si organizarea ministerelor sunt
determinate prin lege. Structurile ministeriale au cunoscut n Italia, aceeasi evolutie ca si
n alte tari. La nceputurile guvernarii, functionau 7 ministere, dar ulterior s-au adaugat
altele, ajungndu-se n prezent la 19 ministere. Printre ministerele cel mai recent create se
pot mentiona: Ministerul Participatiilor Publice (1956), Ministerul Sanatatii (1958),
Ministerul Spectacolului si Turismului (1959).
ministerele se clasifica dupa finalitatea lor, n 6 categorii1 si anume:
1. ministere avnd ca obiect apararea ordinii publice si salvgardarea ordinii juridice ntre
care se disting: ministerul Afacerilor interne si ministerul Justitiei;
2. ministere ndreptate spre apararea ordinii internationale: ministerul Afacerilor externe
si ministerul Apararii;
3. ministere avnd ca obiect organizarea activitatilor de producere a bunurilor materiale si
a serviciilor, cuprinznd: ministerul Agriculturii si a Padurilor, ministerul Industriei si
Comertului, ministerul Muncii si Prevederilor Sociale, ministerul Sanatatii, ministerul
Comertului Exterior, ministerul Lucrarilor Publice;
4. ministere care gireaza servicii publice cu caracter industrial sau comercial sau
controleaza ntreprinderi publice / private care sunt: ministerul Transporturilor, ministerul
Postelor si Telecomunicatiilor, ministerul Participatiilor Statului;
5. ministere avnd ca obiect dezvoltarea intelectualasi culturala, si anume: ministerul
Instructiei Publice (al educatiei), ministerul Turismului.
6. ministere care furnizeaza statului, mijloace financiare, n vederea realizarii obiectivelor
sale politice, si anume: ministerul Finantelor, ministerul Bugetului si Trezoreriei.
Un minister avnd un caracter special este Ministerul Participatiilor Statului, care a
fost nfiintat n anul 1956. Acest minister avea o structura foarte simpla, cuprinznd un
inspector general aflat n fruntea a doua servicii: al afacerilor economice si al afacerilor
administrative. Personalul ministerului nu poate sa depaseasca 100 persoane. Scopul
1

Mortati, C. Instituzioni di diretto publico; editia a VI a; 1962; p.498

41

42
acestui minister este conducerea actiunilor pe care le ntreprinde statul ntr-un sector
determinat. n anul 1971, acest minister a fost reorganizat, dobndind o structura clasica,
formata din 3 directii generale:
- directia generala a programelor de dezvoltare;
- directia generala a afacerilor economice;
- directia generala a afacerilor generale si a personalului.
Prin intermediul acestei noi structuri, precum si cu aportul inspectorului general, se
creaza premise favorabile exercitarii atributiilor sale fundamentale constnd n:
previziune, gestiune, organizare interna si control.
Suedia
Sistemul guvernamental suedez are un caracter particular. Numarul ministerelor
este redus (11), iar personalul angajat nu depaseste 1500 membri. Aceasta stare de lucruri
se explica prin faptul ca, cea mai mare parte a sarcinilor care n mod normal revin
ministerelor, este atribuita, n Suedia, autoritatilor locale autonome.
Ministerul este format dintr-o echipa redusa ca numar si aflata n jurul ministrului.
Rolul sau este cel al unui organism de studiu si programare politica, iar ministrii si
colaboratorii acestora nu se ocupa cu probleme de gestiune.
Autoritatile autonome functioneaza sub tutela ministrilor si structura lor este mai
complexa, att ca mod de organizare, ct si ca numar de personal.
Astfel, ministerul Comertului are 70 de functionari, n schimb autoritatile publice
autonome atasate acestuia, cuprind 1200 persoane. Aceasta conceptie prezinta avantajul
ca elibereaza organele de decizie de sarcini de rutina si, astfel, se pot ocupa efectiv de
responsabilitati de ordin general.
Dezavantajul rezida n faptul ca antreneaza tensiuni ntre ministere si directiile autonome.
n S.U.A., guvernul federal are o jurisdicie extins pe ntregul teritoriu i este
condus de ctre Preedinte, ocupndu-se de afacerile politice i gestiunea intereselor
generale pentru ansamblul colectivitii naionale.
Guvernul este format din minitri secretari de stat care conduc fiecare cte un
departament de stat i rspund pentru activitatea lor numai n faa Preedintelui (acesta
fiind cel care i numete (cu confirmarea Senatului), indiferent de apartenena politic i
compoziia Congresului.
Preedintele are dreptul s numeasc i ali efi de agenii i departamente
specializate ca membri ai cabinetului, cu confirmarea Senatului.
n S.U.A. nu exist funcia de prim-ministru, ci exist un ministru principal respectiv
secretarul de stat care conduce Departamentul de Stat i coordoneaz problemele
administraiei care vizeaz activitatea internaional a S.U.A., iar minitrii poart
denumirea de secretari executivi i au n subordine secretari asisteni i subsecretari.
Cabinetul execut dispoziiile date de Preedinte i este consultat n diferite
probleme, fr a lua ns hotrri, acestea fiind de competena Preedintelui.
Administraia federal are o structur fragmentat care cuprinde departamente,
agenii, comisii, corporaii i alte organisme funcionale.

42

43
Departamentele sunt diferite att din punct de vedere al mrimii lor, al bugetelor
alocate, ct i al structurii organizatorice (care merge de la structurile clasice ierarhice,
piramidale, puternic birocratizate, pn la conglomerate de unitti autonome i organizaii
de tip holding).
Departamentul Aprrii depeste toate celelalte departamente, iar bugetul este
direcionat ctre aparare i Securitate Social i Asisten Medical.
Secretarii din structura Cabinetului prezidenial conduc urmtoarele departamente:
Stat (Ministerul de Externe)

Departament nfiinat n 1789

Finane

1789

Aprare

1789

Justiie

1789

Afaceri interne

1849

Agricultur

1862

Comer

1913

Munc

1913

Sntate i servicii sociale

1953

Construcii urbane i locuine

1965

Transport

1966

Energie

1977

nvmnt

1979

Datele au fost preluate din Emil Boc, Separaia puterilor n stat, Ed. Presa Universitar
Clujean, Cluj-Napoca, 2000, pag. 78

n Germania guvernul federal este alctuit din Cancelar i din minitrii federali.
Funciile Guvernului Federal sunt de pregtire a deciziilor politice i legislative, iar
responsabilitile administrative sunt delegate ctre landuri.
Domeniile de care se ocup autoritile federale sunt: relaiile internaionale,
finanele federale, transporturile feroviare federale, serviciul potal federal, forele armate
federale, apele federale i flotila, controlul de trafic aerian federal.

43

44
Cancelarul conduce Guvernul, stabilind direciile principale de aciune, orientarea
politic general i pe sectoare i asumndu-i n acelai timp responsabilitatea, mpreun
cu toat echipa executiv, pentru deciziile politice pe care le adopt Guvernul. Are
dreptul de a propune Preedintelui desemnarea minitrilor sau revocarea lor din funcie,
solicitarea echivalnd practic cu o decizie n acest sens.
Cancelarul este, de regul, liderul partidului care a ctigat alegerile, dar trebuie
inut cont c, spre deosebire de Marea Britanie care are un Cabinet monocolor, Guvernul
Germaniei reprezint voina unei coaliii majoritare compus din 2-3 partide. Totui,
avnd n vedere structura tradiional a sistemului german de partide (cu doi poli politici
clar detaai de restul ,,plutonului, social-democraii i cretin-democraii, avnd
constant peste 35% din voturile alegtorilor) lupta pentru funcia de Cancelar se d
practic ntre liderul SPD i cel al CDU/CSU, urmnd ca partidele mici precum
ecologitii sau liberalii s completeze o coaliie majoritar n Bundestag.
Putem concluziona c i electoratul german i voteaz, practic, viitorul ef al
executivului, cunoscndu-se dinainte de vot care sunt cele dou nume care pot ocupa
aceast funcie.
Funcionarea Guvernului federal este colegial (spre deosebire de executivul
american sau britanic, bazate pe decizie unipersonal), avnd n vedere c minitrii, care
reprezint voina unor partide diferite, dispun de o larg autonomie n domeniul lor de
activitate i au puteri executive destul de importante.
De exemplu, n conformitate cu art. 65 din Legea Fundamental, ministrul federal al
aprrii este comandantul forelor armate, situaie nemaintlnit n alt sistem politic,
democratic sau nedemocratic, i explicat prin reinerea pe care (nc) o au germanii de a
asocia funcia de Cancelar cu cea de ef al armatei. Trebuie, deci, reinut c pot aprea
situaii n care opiniile membrilor Guvernului pe o anumit tem s fie divergente,
decizia final adoptndu-se prin vot, dup consultarea Cancelarului. Chiar i n condiiile
acestei colegialiti guvernamentale stabilite prin lege, n literatura german de
specialitate circul sintagma Kanzlerdemocratie, care sugereaz rolul decisiv al
Cancelarului n viaa politic a rii. Conceptul a aprut, justificat, n timpul
,,legendarului cancelar cretin-democrat Konrad Adenauer, liderul politic incontestabil
al reconstruciei postbelice a Germaniei, cel care a condus cu autoritate cinci guverne de
centru-dreapta, ntre 1949 i 1963. Recordul su de longevitate a fost totui depit de
Helmut Kohl, ,,Cancelarul Reunificrii, care a condus patru guverne ale aceleiai coaliii
dintre cretin-democrai i liberali, ntre 1982 i 1998.
Retragerea ncrederii legislativului n Cancelar (i, implicit, cderea guvernului) se poate
face numai prin desemnarea simultan a unui nou ef al executivului, prin aa numitul vot
de nencredere constructiv, introdus n Legea Fundamental din 1949 tocmai pentru a
consolida stabilitatea guvernamental. Procedura a reuit n 1982, cnd liberalii au prsit
coaliia cu social-democraii i au format o nou majoritate cu CDU/CSU, rezultatul fiind
nlocuirea cancelarului Schmidt cu Helmut Kohl.
n concluzie, puterea executiv n Germania este o expresie democratic,
echilibrat, robust, a unei majoriti parlamentare de centru-dreapta sau de centrustnga, ,,supervizat de un preedinte aflat deasupra jocurilor politice, care este cu att
mai discret cu ct lucrurile funcioneaz mai bine n sistemul politic.

44

45

III STRUCTURILE ADMINISTRATIVE

Autoritile administrative ale statului i ale colectivitilor locale se constituie ntrun sistem cu o structur ierarhic-funcional ele putnd fi departajate att dup criteriul
teritorial, care reflecta structura ierarhic, ct i dup criteriul competenei materiale sau
funcionale care reflect structura funcional.
1.Conform criteriului teritorial distingem autoriti administrative publice centrale i
locale, n funcie de raza de aciune a acestor autoriti.
Avnd n vedere colectivitatea de ceteni pentru care acioneaz i ale cror
interese le gestioneaz organele administraiei publice obinem aceiai departajare ca n
cazul criteriului teritorial. Astfel, autoritile administraiei publice centrale acioneaz n
interesul ntregii colectiviti umane existente n statul respectiv, iar autoritile
administraiei publice locale au n vedere soluionarea intereselor colectivitilor locale,
care reprezint doar o parte din teritoriu statului respectiv.
Relaiile dintre aceste autoriti ale administraiei publice centrale i locale sunt
foarte variate, ele mergnd de la o centralizare accentuat pn la diverse grade de
autonomie i au la baz colaborarea ntre ele (acest lucru realizndu-se, n principal, prin
intermediul prefectului, respectiv a autoritii administraiei publice create n acest scop
el devenind, n prezent, liantul statului unitar, democratic, desconcentrat i
descentralizat).
Organizarea administrativ-teritorial are drept scop asigurarea creterii eficienei
activitii autoritilor publice i imbuntirea colaborarii dintre autoritile centrale i
locale, ea jucnd un rol deosebit de important n dezvoltarea general a societii.
Perfecionarea structurii administrativ-teritoriale reprezint o prghie important
pentru realizarea funciilor statului de drept, pentru cresterea eficienei activitii n
domeniul serviciilor publice.
2.Criteriul funcional sau al competenei materiale mparte autoritile administraiei
publice n dou categorii, respectiv cele cu competen general i cele cu competen de
specialitate.

III. 1. Structuri administrative publice locale n tari ale Uniunii Europene


INTRODUCERE
Structura admistratiei publice teritoriale depinde de optiunea generala, ntre
principiile de centralizare si principiile de descentralizare. Necesitatea existentei unor
structuri locale este determinata de faptul ca organele administratiei publice centrale nu
pot sa asigure ndeplinirea sarcinilor administrative n fiecare punct al teritoriului si au
nevoie de o retea locala.

45

46

n cadrul Uniunii Europene se ntlnesc, att sisteme administrative


unitare/centralizate (Franta, Italia), ct si sisteme administrative federale (Germania).
Aceste doua forme de organizare si pun amprenta asupra modului de structurare al
administratiei publice locale. Astfel, o colectivitate teritoriala apartinnd unui stat unitar,
se distinge de o alta, membra a unui stat federal; prima va avea numai competente n plan
administrativ si nu va afecta structura unitara a statului.
Spre deosebire, un stat membru al unei federatii dobndeste, n afara unor
competente administrative, si unele puteri proprii garantate de Constitutie, n materie
legislativa, executivasi judecatoreasca.
Indiferent daca sunt integrate ntr-un sistem administrativ unitar sau ntr-o federatie,
colectivitatile locale beneficiaza de sprijinul financiar al statului, administratiilor centrale
(federale), dar se gasesc si n postura de contribuabili, dupa cum realizeaza un venit
mediu pe locuitor mai mic, respectiv mai mare fata de media nationala.
Amenajarea teritoriului urmareste obiective de justitie teritoriala si rentabilitate
economica. Astfel, Legea privind amenajarea teritoriului adoptata n Franta la 4 februarie
1995, raspunde la doua principii cheie, si anume:
1) principiul echitatii stipuleaza ca egalitatea sanselor poate fi compatibila cu
tratamente fiscale inegale, n functie de puterea contributiva;
2) principiul eficientei conform caruia amenajarea teritoriului trebuie sa
favorizeze o dezvoltare echilibrata si durabila.
Organizarea administrativ-teritorial reprezint delimitarea administrativ a teritoriului
de stat n uniti administrative-teritoriale.
La nivel european regsim mai multe categorii de state unitare (n cazul statelor federale
organizarea teritorial nu este exclusiv administrativ, ci i politic):
State n care nu exist nivel intermediar, ci numai nivelul de baz i cel naional
(Luxemburg, Grecia, Portugalia).
State cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraie : de baz,
intermediar, i naional (denumit convenional sistemul departamental :Romnia,
Danemarca, Olanda, Regatul Unit).
State cu dou niveluri de administraie intermediar, deci cu patru niveluri in total (
regimul regional :Frana, Italia, Spania).
Majoritatea statelor europene, cu excepia celor foarte mici, unde nivelul intermediar este
inutil, cunosc nivelul intermediar de administraie, iar opiunea pentru sistemul
departamental sau cel regional ine nu numai de dimensiunile statului, ci i de
considerente politice, de tradiii i mentaliti.
n prezent, se constat c se impune tot mai mult, sistemul regional, sub forme diferite,
care ns are, pe lng nivelul intermediar inferior, mai apropiat de baz, un nivel
intermediar superior, de dimensiuni mari cu o populaie i pondere economic nsemnate,
care preia o parte din atribuiile statului.
Autonomia local (care presupune competene largi ale colectivitii teritoriale n vederea
satisfacerii intereselor publice dintre cele mai variate ale locuitorilor) este strns legat de
dimensiunea colectivitilor teritoriale locale, deci de organizarea administrativ
teritorial, ea neputnd exista cu adevrat fr o for economic adecvat.

46

47
Doar colectivitile teritoriale locale suficient de mari i deci puternice pot fi cu adevrat
autonome, pot dispune de fora financiar necesar unei veritabile autonomii decizionale,
n condiiile amplificrii ariei de competene materiale.
n Europa Occidental, ncepnd din anii 60-70, s-a manifestat tendina de sporire a
dimensiunilor i deci a forei colectivitilor teritoriale locale.
Obiectivele principale ale reformelor administrative erau de reorganizare a colectivitailor
teritoriale de baz (prin reducerea numrului acestora i sporirea dimensiunilor lor) i
regionalizare.
Instaurarea unor colectiviti teritoriale locale de baz de dimensiune mai mare a avut loc
diferit de la o ar la alta, procesul de eliminare a micilor comune fiind mai mult sau mai
puin autoritar (ex. n Belgia de la 2700 de comune la 600, n Germania de la 24000 la
8500).
Regionalizarea a urmrit crearea unui ealon de administraie, imediat inferior statului, de
dimensiuni mari, capabil s-i asume sarcini multiple i s dispun de resurse
corespunztoare. Politica de regionalizare a cunoscut n deceniul 70-80 o faz decisiv
n Italia, Belgia, Spania, urmate n deceniul urmtor de Frana.
Organizarea teritorial n statele europene
Statul
Austria
Belgia
Danemarca
Finlanda
Frana

Germania
Grecia
Irlanda
Italia
Luxemburg
Olanda
Portugalia

Populaia i
Teritoriul
8 mil
83.859 km2
10 mil.
30500 km2

Structuri
Intermediare
9 state federate
(landuri)
3 regiuni
3 comuniti
10 provincii
2 regiuni autonome
16 comitate
1 provincie autonom

5,2 mil.
43.100 km2
5,1 mil.
338.000 km2
58,8 mil
26 regiuni
543.965 km2 (22 metropolitane)
100 departamente
(96 metropolitane)
82 mil
16 state federate
357.002 km2 426 arondismente(cercuri)
10,4 mil
1 regiune autonom
132.000 km2
3,6 mil.
34 comitate
70.300 km2
57,1 mil.
200 regiuni
301.200 km2 95 provincii
0.4 mil
2.600 km2
15,3 mil.
12 provincii
40.800 km2
9,9 mil.
2 regiuni speciale

Structuri
De baz
2301 comune
589 comune
273 comune
460 comune
36.763 comune

16.763 comune
5.921 comune
151 districte
8.074 comune
118 comune
640 comune
305 comune

47

48
92.400 km2
Regatul Unit 57,8 mil.
244.800 km2
Spania
39,1 mil.
504.800 km2
Suedia
8,7 mil.
449.960 km2

65 comitate

481 districte

17 comuniti autonome
52 provincii
24 comitate

8.082 comune
286 comune

Valorile medii pentru colectivitile teritoriale locale imediat inferioare statului, n sistem
regional, prezint o serie de diferene, dup cum urmeaz:
Statul
Frana
Italia
Spania

Tipul de colectivitate
Regiune
Regiune
Comunitate autonom

Teritoriul mediu
24.400 km2
15.100 km2
28.000 km2

Populaie medie
2,5 milioane
2,8 milioane
2,1 milioane

Romnia are 41 de judee si municipiul Bucureti, colectivitile teritoriale locale sunt


aprox. 3000 din care 2700 de comune si 250 de orae si municipii.
Comparnd cu mediile la nivel european, numrul colectivitilor teritoriale locale de
nivel intermediar (judee) este mare, poplaia aferent ( n medie 542.000 de locuitori) i
suprafaa ocupat (ntre 8.500 km2 i 3.700 km2) fiind reduse, fapt de natur s nu
asigure o for economic ridicat, ceea ce conduce la o autonomie sczut.
La nivelul colectivitilor teritoriale de baz Romnia se ncadreaz n general n limitele
europene.

III. 1.1. Structuri administrative publice locale n state federale

Statul federal formeaza o uniune de drept constitutional; el este un stat


descentralizat din punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a
doua tipuri de state -statul federal si statele federate - acestea din urma renuntnd la
utilizarea exclusiva a suveranitatii lor. Ca o consecint logica, exista doua ordini
constitutionale si anume2:
a) ordinea majora a federatiei;
b) ordinele minore ale statelor componente.

Crespy, A., Moreau, J.R. La prquation financiere entre les collectivits locales et lamnagement
du teritoire; Les ditions du C.N.F.P.T.; Paris; 1996; p.7

48

49
UE are n momentul de fata trei state federale n componenta sa: Germania, Austria,
Belgia.
Federatia3 este un fel de uniune de tip constitutional care are la baza ca act de drept
intern, constitutia federala. Statul federal are patru trasaturi4 caracteristice principale:
1. unitatea statului federal;
2. pluralitatea de state (federate);
3. autonomia constitutionala a statelor federate;
4. suprapunerea partiala a celor doua ordini constitutionale.
In prezent, continutul federalismului american poate fi caracterizat prin
urmatoarele trasaturi:
 autonomia constitutionala a fiecarui stat;
 larga manifestare a initiativei populare;
 descentalizarea administrativa.
Caracterul federal al statului american rezulta chiar din cuprinsul Constitutiei si se
exprima in cele doua principii generale ale organizarii federative:principiul participarii si
principiul autonomiei.
Principiul participarii, cuprins in primul articol al Constitutiei, paragraful 3,
prevede ca fiecare stat al Uniunii este reprezentat in Senat de catre doi senatori.
Principiul autonomiei, consacrat in amendamentul X adoptat in 1791, prevede ca
puterile care nu sunt delegate Statelor Unite de catre Constitutie si nici nu sunt interzise
de aceasta statelor, sunt rezervate statelor respective sau poporului. Beneficiind de
autonomie, statele federale au putut avea propria Constitutie, precum si reglementari de
interes local aplicabile circuitului civil, in domeniul bugetar , administativ, fiscal,
judecatoresc etc.Principiul autonomiei este garantat, orice lege care ar incalca autonomia
unui stat putand fi atacata in fata instantelor judecatoresti pentru neconstitutionalitate.
Germania
1. n ceea ce priveste unitatea statului federal, aceasta se releva n doua dimensiuni si
anume:
- din punctul de vedere al dreptului international;
- din punctul de vedere al dreptului constitutional.
Statul federal este unic sub aspectul dreptului international, problema organizarii
federale fiind o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al
dreptului international public, are singur capacitate internationala. De asemenea, n plan
international exista unitate de cetatenie, cea federalasi cea a statului federat, neexistnd
situatie de dubla cetatenie.
3

Prelot, M.; Boulouis, J. - Institutions politiques et droit constitutionnel; 11e dition;


Dalloz; Paris,
1990; p.261.
4

idem, p.262.
49

50
2. Cel de al doilea aspect se refera la pluralitatea de state federate (16 landuri n
Germania), elementele componente ale federatiei reprezentnd, ele nsele, entitati politice
complete.
3. Aceasta trasatura se justifica, din punct de vedere istoric, prin modul de aparitie a
federatiei. Statele federale au o ordine constitutionala proprie, un sistem propriu de
organe ale celor trei puteri (legislativa, executiva, judecatoreasca) si o legislatie proprie.
4. n legatura cu ultimul aspect, se poate aprecia ca ordinea constitutionala a federatiei
limiteaza ordinea constitutionala a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau
forma de guvernamnt.
Conform logicii federatiei, partajul competentelor ntre federatie si statele federate
se face n favoarea celor din urma. Competenta de drept comun apartine statelor federate,
federatia nedispunnd dect de o competenta reziduala5 (numita competenta de atributie).
Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal sa fie unul complex si variat,
prezentnd de fiecare data trasaturi specifice, care tind, fiecare, sa rezolve ct mai bine
problemele articulare carora sunt chemate sa le dea solutii optime. Sistemul administrativ
din Germania asigura o larga autonomie locala, care rezulta, att din structura federala a
statului, ct si din existenta colectivitatilor locale, ale caror resurse si atributii sunt mult
mai mari dect n oricare alt stat al Uniunii Europene.
Structura administrativa6 a Germaniei a cunoscut o evolutie neregulata, marcata
uneori de un grad ridicat de autonomie din partea colectivitatilor locale, iar alteori de o
incidenta crescuta a puterilor statului. Astfel, n statele care s-au nascut din Sfntul
Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus n aplicare o politica foarte centralizata. Dupa
primul razboi mondial, odata cu instituirea Republicii de la Weimar, s-a evidentiat o
tendinta neta n favoarea unei mari libertati acordata colectivitatilor locale, statuata
ulterior prin vot universal.
Slaba gestiune practicata de anumite colectivitati locale, nsotita de marea criza
economica mondiala, marcata n mod particular prin deprecierea marcii germane, au
determinat esecul sistemului administrativ bazat pe autonomie locala.
Odata cu instituirea regimului national-socialist s-a aplicat cu rigoare o politica de
unificare a administratiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat si pe scena
politica germana s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului
(Fuhrer Prinzip).
Organizarea locala a fost realizata prin intermediul unor agentii publice numite
direct de catre puterea politica (Staathalter). O lege promulgata n anul 1935, privind
organizarea comunelor, a stabilit noile principii de autoritate si centralism. Prin
instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o noua perioada, n cadrul careia fiecare
autoritate de ocupatie urma sa administreze direct zona care i-a fost atribuita. Procesul
urma sa se desfasoare gradual, pe masura progreselor nregistrate n privinta epurarilor.
Adunarile si autoritatile executive ale colectivitatilor locale, dupa ce n prima faza au fost

Pactet, P. - Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13e dition Masson Paris-Millan-Barcelona;


1994; p.57.
6
Debbasch, Ch. op. cit.; p.384

50

51
numite de catre puterea de ocupatie, erau ulterior alese n mod liber, conform
modalitatilor diverse, specifice fiecarei regiuni.
Administratia publica locala se supune unor reguli stabilite prin Constitutia adoptata
n anul 1949. Aceasta prevede ca Germania este un stat federal si defineste competentele
respective ale Federatiei statelor membre (numite Landuri), acordnd o larga
autonomie locala. Pentru a avea o imagine de ansamblu, este de remarcat faptul ca
Federatia angajeaza 13% din functionarii publici, n timp ce landurile si comunele
angajeaza 54% si respectiv 33% dintre acestia; bugetul federatiei asigura acoperirea a
48,5% din cheltuielile publice, n timp ce landurile si comunele realizeaza 33% si
respectiv 18%. Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii
Europene. mpartirea fostei RFG n 11 landuri dateaza din 23 mai 1949, data la care s-a
promulgat Legea Fundamentala ("GRUNDGESTETZ").
n fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite n 1952. Dupa unificarea din 3
octombrie 1990, ele au fost restabilite si integrate n RFG si, implicit, n Comunitatea
Europeana. Astfel, geneza federalismului german se datoreaza landurilor, vazute ca
formatiuni statale, preexistente statului federal. Daca n perioada 1935-1945, Germania a
fost un stat unitar, n anul 1949 s-a revenit la organizarea federativa a statului n landuri;
astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate.
n noile conditii, n Germania exista 16 astfel de "state federate": BadenWrttemberg, Bavaria, Berlin, Brandenburg, Brmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony,
Mecklenburg-West Pomerania, Renania de Nord-Westphalia, Rhineland-Palatinate,
Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thuringia.
Populatia acestor landuri variaza de la 676.000 locuitori (landul Bremen) 17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia). n fruntea fiecarui land se afla un
ministru-presedinte, ales de catre Parlamentul landului. La rndul sau, ministrulpresedinte numeste ministrii landului si si face cunoscut programul politic pe care
doreste sa-l realizeze. Ministrii raspund n fata Parlamentului de Land si, cu acordul
acestuia, pot fi revocati de catre ministrul-presedinte. Landul este divizat ntr-un anumit
numar de circumscriptii; cetatenii landurilor sunt suverani n privinta modului de
organizare n propriul resort teritorial..
Din acest motiv, nu exista un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare
avnd propria structura functionala. Autonomia landurilor rezulta n primul rnd din
repartitia competentelor legislative, care este nsa limitata prin Constitutie. Astfel,
Constitutia defineste domeniile care sunt n exclusivitate de competenta Federatiei sau
chiar a landurilor si domeniile care sunt de competenta comuna/concurenta, att pentru
statul federal, ct si pentru landuri.
Federatia detine n exclusivitate atributiuni legate de urmatoarele domenii:
afaceri externe, aparare nationala, protectie civila, comert exterior, directia vamilor,
postasi telecomunicatii, cai ferate, trafic aerian, politica monetara. Att Federatia, ct si
landurile se pot ocupa de probleme comune privind: legislatia muncii si legislatia
economica, asigurari si asistenta sociala, despagubiri de razboi, cercetare stiintifica,
transporturi, nationalizari, legislatii anticartel. n aceste domenii, landul poate actiona n
masura n care Federatia nu intervine, el trebuie sa salvgardeze unitatea juridicasi
economicasi sa armonizeze conditiile de viata pe ansamblul teritoriului. Anumite
probleme sunt numai de competenta landurilor cum este cazul educatiei si

51

52
radiodifuziunii. Responsabilitatile de natura administrativa apartin, n principal, statelor
membre si nu federatiei.
Landurile au competente n executarea legilor proprii ct si a legilor federatiei. Din
acest motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de catre Guvernul central si
chiar pot sa primeasca instructiuni de la autoritatile centrale, daca exista un act normativ
care sa prevada acest lucru.
n plus, landurile sunt nsarcinate din ce n ce mai frecvent cu executarea unor
functii administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac
parte: administratia apararii, autostrazi federale, impozitarea societatilor, iar Guvernul
central exercita un control de oportunitate asupra modului de ndeplinire a actiunilor
respective; n plus, el poate interveni n procesul de numire al functionarilor publici
pe diferite posturi.
Numai n situatii exceptionale, administratia federala centrala dispune de organe de
executie proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice si consulare, financiare, de
posta, transporturi etc.). n mod normal, aceste institutii se creaza numai n domeniile n
care Federatia detine competente legislative.
Principala diviziune administrativa a landului este circumscriptia (regiunea),
entitate care nu are personalitate juridica. Suprafata si populatia unei circumscriptii sunt
variabile: de la 178 km2 la 16.338 km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De
exemplu, landul Renania Westphalia cuprinde 6 regiuni, fiecare avnd n medie 6.200
km2 si 2.650.200 locuitori, iar n ansamblul Germaniei sunt 33 de regiuni.
Guvernul landului are cte un reprezentant n fiecare regiune, care detine
competente de coordonare a ntregii activitati. El este controlat de catre ministrul de
Interne al landului si de catre fiecare ministru nsarcinat cu probleme tehnice.
Administratia regiunii este importantasi se structureaza n mai multe servicii.
Regiunile exercita o tutela asupra oraselor independente si gruparilor comunale.
n Germania se gasesc 426 de departamente, 117 municipalitati si 16.068
comune a caror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare n Germania se
traduce, ntr-un mod particular, prin recunoasterea constitutionala a domeniului propriu
de actiune al comunelor. Cea mai mare parte dintre constitutiile landurilor precizeaza, n
acelasi timp, libertatea de principiu recunoscuta comunelor. Astfel, comunele sunt, n
limitele lor teritoriale, singurele responsabile si promotoare, n exclusivitate, al
ansamblului administratiei publice locale. Ele ndeplinesc toate sarcinile publice, n
masura n care, acestea nu au fost atribuite altor autoritati prin intermediul unor dispozitii
legale.
Fiecare land are o legislatie comunala proprie, desi organele administratiei publice locale
sunt caracteristice tuturor statelor (att federale, ct si unitare) si ele sunt: Primaria si
Consiliul (Municipal/Comunal).
n privinta organizarii administratiei publice comunale, se ntlnesc trei forme
principale7, si anume:
1) regimul local, n care predomina autoritatea Consiliului Comunal. n cadrul acestui
sistem, Consiliul este ales de catre cetateni si exercita n acelasi timp, att sarcini
legislative, ct si sarcini executive. Rolul primarului este restrns si el nu poate actiona
dect cu acordul Consiliului.
7

Debbasch, Ch. op. cit.; p.391

52

53
Acest regim este foarte ntlnit n sudul Germaniei, dar n modallitati diverse. De
exemplu, n landul Baden-Wurtemberg, presedintele Consiliului municipal este totodatasi
seful administratiei publice locale. Ales pentru o perioada de 8 ani de catre Consiliu, el
este un functionar relativ independent si prezideaza Comitetul de cetateni, organism creat
numai n comunele care au peste 3000 de locuitori; o varianta a acestui sistem este
regimul local de influenta britanica, n cadrul caruia, puterile care n mod normal, revin
Consiliului, sunt exercitate n mare parte de comisia administrativa, n fruntea careia se
afla presedintele Consiliului Comunal. Dar presedintele nu are dreptul sa exercite functii
administrative. Ele sunt ncredintate unui functionar ales de catre Consiliu, pentru o
perioada de 6-12 ani care conduce administratia comunalasi executa deciziile comisiei
administrative. n plus, el nu se supune autoritatilor locale, ci primeste directive de la
autoritatile centrale ale landului;
2) regimul comunal, n care predomina autoritatea primarului. El este seful administratiei
locale, ct si reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o perioada de 8-12 ani, n
unele landuri iar n alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani;
3) regimul comunal n care predomina autoritatea Comitetului de magistrati; acesta este
un organ colegial, n cadrul caruia primarul are o pozitie onorifica. Comitetul este ales de
catre Consiliul Comunal, care ramne de drept organul legislativ si organul de tutela
asupra administratiei locale.
Comunele ndeplinesc, att competente obligatorii, ct si facultative. Cele
obligatorii se refera la: constructia si ntretinerea scolilor, combaterea poluarii,
aprovizionarea cu apa si energie, producerea si distributia gazelor, acordarea de asistenta
minerilor, etc. Atributiile facultative contin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni
de terenuri, credite pentru constructii industriale, comerciale etc), construirea de abatoare,
piete en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare.
Anumite competente sunt exercitate n contul administratiei statului federal: constructia
de locuinte, politie, pompieri.
n Germania legile locale privind administratia se delimiteaza n functie de o
trasatura a lor esentiala, si anume: daca administratia locala, ct si consiliul local, au n
fruntea lor una si aceeasi persoana -monism - sau daca exista doua persoane -dualism adica un conducator onorific al Consiliului local (primarul) si un sef al administratiei
locale.
Se ntlnesc astfel, diferite variante de reglementari locale8, si anume:
1. Conducere prin magistratura care se caracterizeaza prin:
alegerea n mod nemijlocit de catre cetateni a consiliului deputatilor orasului, iar acesta
si desemneaza la rndul sau o conducere administrativa cu putere de decizie
(magistratura);

Wolfgang, G. - Ghid al politicii comunale, editura InterGRAF, Resita, 1999, p.26-27.

53

54
alegerea viceprimarilor onorifici se realizeaza pe baza votului general, n timp ce
viceprimarii din oficiu sunt alesi pe baza votului nominal; primarul este presedintele
magistraturii si are drept de veto.
2. Conducerea prin intermediul primarului care are urmatoarele caracteristici principale:
organul de conducere este consiliul local/orasenesc, care este ales de cetateni;
primarul este n acelasi timp si presedintele Consiliului orasenesc;
exista si organisme orasenesti alcatuite din primar si viceprimari care pregatesc deciziile
ce urmeaza a fi adoptate de Consiliul orasenesc.
3. Modelul Germaniei de Nord - conducere prin intermediul consiliului care se
caracterizeaza prin urmatoarele:
cetatenii aleg Consiliul local al orasului care, la rndul sau, si desemneaza un
presedinte (primarul general);
consiliul local si alege un director comunal (director al orasului) care va fi si
viceprimarul localitatii si va ndeplini atributiile de conducator al administratiei locale.
4. Modelul Germaniei de Sud - conducere prin intermediul consiliului care are
urmatoarele trasaturi definitorii:
cetatenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de cetateni prin vot
direct; primarul este presedintele Consiliului local si directorul Administratiei;
consiliul local alege viceprimarii, care se subordoneaza primarului.
5. Modelul de conducere comunala din cele 5 noi landuri germane are ca principale
caracteristici:
cetatenii aleg direct reprezentantii obstei;
consiliul local are un presedinte, un prezidiu sau un organ de conducere;
primarul si viceprimarii sunt alesi de Consiliul local pe o durata de 4 ani;
Belgia
Belgia este singurul stat din U.E care a trecut recent de la structura unitara la cea de
tip federal.
Prin Constitutia din 1831, care s-a aflat n vigoare pna n 1994, dar cu modificari
nenumarate, Belgia este proclamata monarhie constitutionala si stat unitar. Viata politica
postbelica a Belgiei a fost marcata de conflicte, uneori cu accente violente, dintre sudul
valon si nordul flamand; nca din anul 1968 au aparut tendinte de federalizare care au
impus reforma organizarii administrative a statului. Drept urmare, prin revizuirea
Constitutiei din 1970, s-a remutat la structura unitara, deschizndu-se procesul de
federalizare, iar n 1980 sunt instituite comunitatile si regiunile, ca persoane juridice de
drept public. O alta revizuire constitutionala, din 1988, s-a finalizat prin transferul de
atributii legislative semnificative n seama comunitatilor si regiunilor.
Revizuirea Constitutiei din 1993, a ncheiat practic procesul de federalizare,
deoarece n art. 1 se prevede ca Belgia este un stat federal care se compune din
comunitati si regiuni.

54

55
n Belgia, organizarea puterii n raport cu teritoriul este complexa. Pe de o parte
exista State Federale cu organele sale, iar pe de alta exista comunitatile si regiunile avnd
organe caracteristice statelor federale.
Belgia este compusa din:
- trei comunitati: franceza, germanofona, flamanda;
- trei regiuni: flamanda, valona, Bruxelles.
ntruct aria comunitatilor nu coincide n ntregime cu aria regiunilor, exista patru
spatii lingvistice: francez, german, olandez, bilingv Bruxelles.
De remarcat ca Belgia este un stat federal atipic, ntruct nu exista constitutii ale
regiunilor si comunitatilor si nici organe jurisdictionale ale acestora.

III.1.2. Structuri adminstrative publice locale n state unitare


Marea Britanie
Dezvoltarea adminstratiei publice locale britanice, ca si n alte tari, este un fenomen
istoric, deoarece colectivitatile locale bine organizate au aparut naintea constituirii
sistemului central. Astfel se explica marea amploare pe care a luat-o n Anglia guvernarea
locala, ndeosebi dupa al doi-lea razboi mondial, desi eforturi de reformare ale acestui
sector s-au semnalat nca din anul 1834.
Structura adminstratiei publice locale cuprinde:
a) comitate;
b) districte;
c) parohii.
Comitatele. Acestea corespund vechii diviziuni a teritoriului; o parte dintre ele s-au
constituit nainte de cucerirea normanda, dar cele mai multe s-au format n secolele al X
lea al XI lea. Comitatul este echivalentul departamentului n Franta.
Daca anumite comitate au o unitate istorica, altele s-au format prin divizare.
Populatia lor variaza mult ca numar, de la 30.000 pna la 2.250.000 locuitori.
Fiecare comitat are un Consiliu, al carui membri sunt alesi din 3 n 3 ani.
Consilierii desemneaza functionarii adjuncti, pentru o durata de 6 ani, nsarcinati sa
asigure continuitatea muncii organelor locale de adminstratie. Acesti adjuncti pot
proveni, att dinlauntrul, ct si din afara membrilor Consiliului. Consiliul este condus de
un presedinte (chairman) si desfasoara 4 sesiuni pe an.
Consiliul este nsarcinat cu administrarea comitatului, iar cea mai mare parte a muncii
sale se desfasoara n comisii specializate. Aceste comisii sunt, fie obligatorii, fie
facultative. Consilieri nu sunt retribuiti pentru munca prestata. Vreme ndelungata,
recrutarea lor s-a realizat din mediile aristocratice. Atributiile pe care le au sunt foarte
numeroase si extrem de variate : educatie, somaj, sanatate, locuinte, agricultura, servicii
de ocrotire a mamei si copilului, sosele si poduri. n ultimii douazeci de ani s-a acordat o
atentie deosebita asistentei sociale si educatiei.

55

56
Comitatul supravegheaza activitatea districtelor si parohiilor. n cadrul unui comitat, se
acorda o atentie deosebita burgurilor. Burgurile sunt orase, trguri si sunt de doua
categorii:
a) burguri-comitate;
b) burguri-municipale.
a) Crearea burgurilor-comitate s-a datorat acordarii de catre puterile regale, a unor
privilegii n folosul oraselor; aceste privilegii dadeau dreptul oraselor sa se
autoadministreze si sa aiba o reprezentare separata fata de comune, n sistemul local.
Aceste orase au fost nominalizate prin legea din 1888, n prezent existnd 83 de burguricomitate;
b) Orasele mici si mijlocii care beneficiaza de un statut particular, datorat libertatilor
obtinute n trecut, se ncadreaza n categoria burgurilor municipale.
La sfrsit de mileniu doi, n Marea Britanie erau 309 burguri-municipale, cu o populatie
variind ntre 5000-100.000 locuitori.
Districtele. La origine, districtele au fost grupari de parohii sau de case, dar n
prezent ele sunt creatii artificiale ale unei legi din 1894. Districtele, urbane sau rurale,
sunt administrate de:
- un Consiliu, ales la fiecare 3 ani n cadrul caruia fiecare consilier are n domeniul sau de
lucru, o parohie cu 300 locuitori;
-un Presedinte si un adjunct ai Consiliului, alesi de catre consilieri, fie dintre membrii
Consiliului, fie din afara acestuia.
Districtele au atributii n materie de sanatate; n timp, si-au pierdut competentele
privind educatia sau timpul liber. Viata administrativa este mult mai intensa n districtele
urbane, dect n cele rurale.
Parohiile sunt subdiviziuni ale districtelor rurale; ele reprezinta cele mai vechi si
cele mai mici colectivitati locale. O lege din anul 1930 a suprimat parohiile apartinnd
districtelor urbane. Cantonate vreme ndelungata n sfera activitatilor de asistenta,
parohiile au fost supuse unui proces de reforma ncepnd cu anul 1894. De la aceasta
data, parohiile civile au devenit independente fata de parohiile ecleziastice.
Organele administrative ale parohiei variaza potrivit numarului de locuitori, dupa
cum urmeaza:
a) parohiile care au mai putin de 100 locuitori practica o administratie directa;
b) parohiile cu peste 100 locuitori pot sa-si stabileasca un Consiliu; acest Consiliu este
obligatoriu pentru parohiile care au mai mult de 300 locuitori.
Consiliul parohial tine 3 sesiuni pe an. Puterile parohiei sunt limitate. Ea se supune
controlului exercitat de catre Consiliul de district rural, si Consiliul Comitatului de care
apartine. Este de remarcat, n acest context, faptul ca n Irlanda de Nord, districtele nu
sunt divizate n parohii.
n cadrul sistemului britanic, un loc important revine modului n care se realizeaza
administratia Londrei. Dintotdeauna, gestiunea capitalei Marii Britanii a avut un

56

57
caracter original, tinnd cont de conditiile n care s-a dezvoltat orasul si care au impus
modificarea organizarii traditionale, practicata pna n anul 1945.
n sistemul traditional, aglomeratia urbana fiind atunci de 3,25 milioane locuitori
forma Comitatul de Londra, administrat la nivel central de un Consiliu. La nivel local,
administratia londoneza s-a realizat de catre Corporatia orasului si cele 18 Consilii ale
burgurilor metropolitane.
n fruntea Corporatiei, care dateaza din epoca medievala, se afla Lordul-Primar. El
era ales de catre Consiliul Municipal, pentru un mandat de un an. n ciuda unor
disfunctionalitati mostenite din trecut, Corporatia (City) era nsarcinata cu
administrarea unor sectoare foarte importante, cum este de exemplu, portul Londrei.
Londra era mpartita n 18 burguri (cartiere) metropolitane, administrate fiecare de proprii
primari; un loc special revine burgului Westminster, deoarece n acest cartier se afla
Parlamentul si Palatul Regal.
Cresterea aglomeratiei urbane londoneze (la peste 8 milioane locuitori) a impus un nou
sistem de administrare, adoptat printr-un Act guvernamental n anul 1963. n prezent,
structura organizatorica cuprinde: Consiliul Marii Londre format din 100 de membri, 32
consilii corespunzatoare divizarii pe cartiere a Londrei si Corporatia orasului.
ncepnd cu anul 1965, n Marea Britanie a demarat o noua reforma n administratia
publica, care a pus accent pe structurile si aspectele regionale. Marea Britanie a fost
subdivizata n noua regiuni, din ratiuni de planificare.
n fiecare regiune functioneaza cte un Consiliu si o Comisie de planificare
economica regionala. Repartitia atributiilor ntre noile autoritati vizeaza, urmarindu-se n
egala masura, ntarirea democratiei locale si instituirea unui echilibru ntre exigentele de
eficacitate si afinitatile locale. Noilor regiuni le sunt ncredintate prestarea serviciilor
publice de transport, constructia de autostrazi, servicii de politie si stingerea incendiilor.
Calendarul de aplicare al reformei a debutat prin publicarea unei noi Carte
administrative a Marii Britanii, care cuprinde noile comitate si regiuni, precum si noile
denumiri ale acestora.
La nivel regional, Marea Britanie este organizata conform traditiilor istorice,
n patru regiuni : Anglia, Tara Galilor, Scotia, Irlanda de Nord.
Avnd n vedere ca sistemul juridic britanic este esentialmente diferit de cel
continental, ntelegerea fenomenului de administratie teritoriala necesita urmatoarele
precizari :
 n Marea Britanie nu exista garantii constitutionale n favoarea colectivitatii
teritoriale locale. Parlamentul poate modifica oricnd, dupa cum considera
necesar, statului juridic al acestora ; singura limita reala este puternica traditie
democratica britanica ;
 atunci cnd se vorbeste de activitatea autoritatilor locale din Marea Britanie,
termenul folosit este cel de guvernare locala, care este echivalentul autonomiei
locale utilizat n Europa.
 colectivitatile locale nu pot actiona dect n cadrul competentelor atribuite prin
lege.
Anglia nu are statut de comunitate regionalasi nici nu dispune de un nivel regional de
administratie. Tara Galilor, Scotia si Irlanda de Nord au statut de comunitati regionale
astfel:

57

58
-n Tara Galilor functioneaza Adunarea Nationala Galezasi un Comitet executiv prezidat
de un Leader;
- n Scotia functioneaza Parlamentul Scotian si Executivul scotian condus de un PrimMinistru;
-Irlanda de Nord functioneaza Adunarea semi- autonomasi Comitetul executiv conduc de
un Prim- Ministru.
n Irlanda de Nord, Adunarea semi- autonoma are putere de reglementare n
urmatoarele domenii: justitie, patrimoniul comunitatilor locale, educatie, fond locativ,
cultura, sanatate, administratie locala. Trebuie mentionat ca datorita conflictului dintre
protestanti si catolicii republicani, Secretatul de Stat pentru Irlanda de Nord poate
suspenda oricnd Adunarea, fapt care s-a produs n perioada februarie- iunie 2000 si la
sfrsitul anului 2002. De asemenea, el detine n competenta, domenii importante cum
sunt: ordinea publica, politica de securitate, finantele publice, justitia penala,
administratia penitenciarelor, telecomunicatiile.
Mai trebuie remarcat faptul ca, n Marea Britanie nu exista o autoritate guvernamentala
distincta care sa reprezinte statul n unitatile administrativ-teritoriale, cum este Prefectul.
Este nsa cte un secretar de stat responsabil cu relatiile dintre stat si autoritatile locale /
regionale pentru Scotia, Tara Galilor, Irlanada de Nord.
Italia
Regimul administratiei locale n Italia a fost, pna la crearea regiunilor ca unitati
administrativ-teritoriale, foarte asemanator cu sistemul francez. n momentul n care Italia
si-a realizat unitatea nationala, regimul administrativ local stabilit a fost unul puternic
centralizator, n sensul ca atributiile si competentele autoritatilor locale alese sunt
subordonate legilor nationale. Acestea precizeaza domeniile n care pot interveni
autoritatile locale, precum si tutela pe care o exercita autoritatile centrale.
Spre deosebire de sistemul german, regimul local instituit este uniform n toata Italia.
La nceputul secolului XX, proiectele de reforma avansate au avut ca obiectiv, sa
mareasca gradul de autonomie al colectivitatilor locale. nsa regimul totalitar al lui
Mussolini a redus progresiv autonomia locala. Printr-o lege asupra guvernarii locale
emisa n anul 1934, autoritatile alese au fost nlocuite cu autoritati numite; n plus, la
nivelul afacerilor locale era numit un reprezentant al puterii centrale.
Dupa razboi, n anul 1946, a fost propus un nou sistem administrativ; unii partizani
au fost adepti ai descentralizarii, mergnd chiar pna la federalizarea Italiei.Altii, nsa, au
propus revenirea la sistemul administrativ existent nainte de regimul fascist al lui
Mussolini. Constitutia adoptata n anul 1948 a reprezentat un compromis ntre cele doua
alternative. Astfel, Constitutia precizeaza ca Republica italiana este unitarasi indivizibila,
iar structurile administratiei publice locale sunt: regiunile, provinciile si comunele, n
mod identic cu sistemul francez.
Comunele si regiunile sunt cele mai importante componente ale regimului
administrativ local.
n structura fiecarei comune se disting trei categorii de organe: consiliul, junta (giunta)
si primarul (sindaco).

58

59
Consiliul comunal este adunarea deliberanta, fiind ales pentru un mandat de cte 4
ani, asemanator sistemului administrativ francez. Numarul consilierilor variaza de la 15
membri (pentru comunele avnd mai putin de 3.000 locuitori) la 80 membri (pentru
comunele cu peste 500.000 locuitori). Consiliul se reuneste cel putin de doua ori pe an,
iar n situatii mai deosebite, la cererea unui anumit numar de consilieri, el poate avea si
ntruniri cu caracter exceptional.
Consiliul exercita functia legislativa la nivelul comunei, nsa legile pe care le adopta
trebuie sa se ncadreze n contextul national. Comunele au obligatia sa respecte anumite
principii administrative, iar obiectivele lor sa nu contravina interesului general. Totodata,
operatiunile pe care le finanteaza nu trebuie sa aduca prejudicii grave bugetului.
Consiliul comunal aproba bugetul si exercita functia de control asupra activitatii
primarului si a juntei.
Junta este un organ colegial, iar numarul membrilor si variaza n functie de
importanta comunei. Junta nu se afla n subordinea Consiliului comunal, ci actioneaza
sub conducerea primarului. Fiecare membru al acesteia este responsabil pentru unul sau
mai multe servicii comunale. n plus, Consiliul poate delega o parte din competentele
proprii, n atributiile juntei.
Junta exercita anumite functii care, n Franta, sunt ndeplinite de catre primar; el
fiind cel care conduce administratia comunala, pregateste legile si bugetul comunei.
n Italia, primarul este autoritatea suprema a comunei, nsa atributiile sale sunt
mai putin numeroase si extinse. El ndeplineste, nainte de toate, functii protocolare, fiind
reprezentantul comunei n anumite mprejurari si avnd drept de semnatura asupra
documentelor si contractelor ncheiate cu diferiti parteneri.
Repartitia puterii ntre juntasi primar, tine mai mult de personalitatea oamenilor, de
factorii locali si de importanta comunei, dect de textul legii. Astfel, n comunele mici,
primarul este autoritatea publica principala, spre deosebire de comunele mari, n care
Consiliul si junta sunt organele administrative de baza, iar rolul primarului este unul
secundar.
Provincia constituie n acelasi timp, o forma intermediara de colectivitate
descentralizata, dar si o circumscriptie administrativa-cadru, de actiune a administratiei
centrale. Acest al doilea rol este mult mai important dect primul. Provinciile pot fi
divizate n arondismente, n mod asemanator cu mpartirea departamentelor franceze, tot
n arondismente.
n calitate de circumscriptie administrativa, provincia are doua organe esentiale:
prefectul si Consiliul administrativ.
Prefectul este un functionar public stabilit la nivelul provinciei, dar este
reprezentantul puterii centrale n teritoriu. El beneficiaza de puteri discretionare si
activitatea sa este extrem de politizata, ceea ce duce la aparitia unor tensiuni cu
autoritatile locale care nu mpartasesc aceleasi ideologii politice.
Puterea de control a prefectului este foarte ntinsa; autoritatile locale au obligatia de a
deferi prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc sa le adopte, iar acesta poate
sa le modifice sau chiar sa le anuleze, daca ele contravin instructiunilor guvernului
central. 9 Mai mult, daca o comuna nu-si ndeplineste atributiile stabilite prin lege,
9

Debbasch, Ch. op. cit.; p.168

59

60
prefectul poate delega un comisar special care sa coordoneze procesul de administrare la
nivel local si sa actioneze n numele comunei. n fine, prefectul poate sa ceara
guvernului, dizolvarea Consiliului comunal si sa numeasca un nalt-comisar, pentru a
media disensiunile politice si a preveni formarea blocajelor politice.
Dizolvarea Consiliilor locale a reprezentat o decizie adoptata des n anii 70, chiar n
cazul marilor orase ca Roma, Genova, Bari si Venetia, datorita disputelor nregistrate n
plan politic, n cadrul carora nici un partid nu a putut obtine majoritatea absoluta.
Consiliul administrativ al provinciei colaboreaza cu prefectul, pentru a controla
activitatea desfasurata de autoritatile locale. El cuprinde 10 membri, numiti de prefect si
condusi de catre acesta. Controlul desfasurat este de natura financiara, atentia fiind
ndreptata mai ales, nspre executia bugetului local. n plus, toate documentele elaborate
la nivelul provinciei care au un continut financiar, sunt transmise Consiliului. Acesta
poate anula sau amna rezolvarea unei probleme (afaceri) locale, daca se constata ca este
ilegala sau contravine interesului public.
Constitutia Italiei a prevazut constituirea a 19 regiuni, determinate de
particularitatile zonale, de diferentele de nivel al dezvoltarii ntre nordul si sudul tarii,
precum si de multitudinea dialectelor utilizate. Aceste elemente au stat si la baza reformei
regionale care a demarat n anul 1946. Constituirea celor 19 regiuni a fost motivata de
pretentiile de autonomie prezentate de Sicilia, care au determinat autoritatile italiene sa
recurga la solutia regionalizarii, pentru a evita manifestarea unor intentii asemanatoare si
n alte parti ale teritoriului. n felul acesta, s-a rezolvat pe cale juridica, problema Siciliei,
care a devenit o regiune autonoma, dar nu singura
din Italia.
Conform Constitutiei, regiunile sunt constituite n organisme autonome si au functii
si puteri particulare; totusi, cele 19 regiuni nu au acelasi statut.
Constitutia declara ca 5 regiuni (printre care si Sicilia) sunt speciale, iar 14 sunt
ordinare, tinnd cont de ordinea cronologica de creare a acestora, n decursul istoriei.
Regiunile au o dubla competenta; pe de o parte, ele dispun de atributii legislative, la
fel ca orice stat membru al unei federatii. Pe de alta parte, ele dispun de largi competente
n domeniul administrativ, transferate de la organele centrale, pe baza unei legi adoptate
n anul 1970.

III.2. Aspecte de drept comparat privind regionalizarea


Termenii de regionalizare si regiune sunt abordati in mod complex in diverse tari
ale lumii si acopera realitati politice si administrative diferite . Astfel :
 n Spania si Italia = regionalizare politica .
 n Regatul Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord = regionalizare incorporata
rezultat al crearii statului unitar prin unirea mai multor state care-si pastraza o
anumita individualitate.

60

61
 n Belgia , inainte de transformarea ei in stat federal = regionalizare diversificata ,
cu cadre regionale stabilite nu numai dupa criteriul teritorial si politic , ci si dupa
criterii de limba si cultura ( regiunea flamanda si valona ).
 n Franta = regionalizare administrativa clasica , prin descentralizare creand
regiunile drept colectivitati teritoriale locale autonome din punct de vedere
administrativ.
 n Grecia = regionalizare functionala , prin desconcentrare creand regiunile doar
ca simple circumscriptii ale administratiei de stat.
 n Romania = regionalizare prin cooperare , creand regiunile ca forme
institutionalizate de cooperare intre colectivitatile teritoriale locale.
Regionalismul politic care se manifesta in Spania si Italia (unde sunt state regionale ) se
caracterizeaza prin tipul de stat care reprezinta o forma aflata la limita dintre statul
national si statul federativ .
In Spania , potrivit constitutiei acestui stat , provinciile limitrofe ( colectivitati
teritoriale locale superior comunelor ) se pot guverna ele insele si se pot constitui in
comunitati autonome . Prin urmare , crearea comunitatilor nu este obligatorie si nici nu
trebuie sa acopere intregul teritoriu . Acestea dispun de autonomie statutara iar partajul
competentelor intre ele si stat este realizat de constitutie . In prezent , in Spania exista 27
de comunitati autonome care dispun si de o putere legislativa si de structuri institutionale
comparabile celor ale unui stat .
In Italia regiunile sunt un nivel intermediar alaturi de provincii intre nivelul de
baza, comunele, si stat. Ele se bucura de autonomie, domeniile de competenta fiind
stabilite prin constitutie. Realizarea practica a regionalizarii Italiei a avut loc in anul 1968
desi ideea a fost promovata prin constitutia din 1948 care a instituit 20 de regiuni, din
care 15 sunt de drept comun, iar 5 au caracter special . regiunile au dubla competenta,
respectiv administrativa si legislativa. Controlul constitutionalitatii legilor regionale este
asigurat de curtea constitutionala.
Regatul Unit este caracterizat ca fiind o uniune incorporata, adica un stat unitar
format din unirea mai multor state, astfel incat capacitatea juridica a statelor initiale
dispare fiind absorbita de cea a statului rezultat, iar vechile state isi pastreaza
individualitatea sub aspect administrativ si chiar legislativ desi legile sunt expresia
activitatii parlamentului national.
In Franta regiunile sunt ultimile colectivitati teritoriale locale aparute, alaturanduse celor traditionale, comuna si departamentul .
Regiunile au fost infiintate in Franta in anul 1972 prin lege, ramanand
circumscriptii administrativ - teritoriale dar dotate cu personalitate juridica, avand
atributii, organe si resurse proprii.
Transformarea regiunilor in colectivitati teritoriale locale s-a realizat printr-o lege
din anul 1982 care specifica faptul ca aceasta transformare este legata de alegerea
adunarii deliberative (consiliul regional), fapt petrecut in 1986 .
In Franta exista 22 de regiuni metropolitane si 4 regiuni de peste mari (Martinique,
Guadeloupe, Reunion Guyana, Corsica).
Cu toate acestea, departamentul rmne prin traditie i atribuii unitatea
administrativ-teritoriala de drept comun, atat n sensul de circumscripie administrativ a
teritoriului de stat, ct i cu sensul de colectivitate teritorial local.

61

62
In anul 1995, Legea amenajarii teritoriului din Franta a creat tarile fara a stabili
exact natura lor juridica, ele nefiind nici colectivitati teritoriale locale si nici
circumscriptii administrativ-teritoriale.
n Frana, regiunile sunt teritorii liber administrate de Consilii Regionale alese, care
au sarcina administrrii bugetului, conducerii personalului, elaborrii si implementrii
politicii regionale axate pe dezvoltarea economic si social, amenajarea teritoriului,
formarea profesional etc. Fiecare regiune are un grup de consultan economic si
social respective Comitetul Economic i Social format din personaliti n domeniul
economic, social, cultural.
Prefectul reprezint statul i este eful serviciilor deconcentrate ale statului n
teritoriu unde este imputernicit s acioneze. Prefectul de departament unde se afl i
capitala de regiune acioneaz i ca prefect de regiune el fixnd pentru prefectul de
departament orientrile necesare dezoltrii politicilor economice i sociale precum i n
ceea ce privete amenajarea.
In statele mici ca Danemarca, Luxemburg, Grecia, Irlanda, Olanda, Portugalia nu
exista nici spatiul necesar si nici ratiunile pentru stabilirea unui nivel regional de
administratie , iar daca s-ar realiza regionalizarea s-ar slabi nivelul integrat european prin
aparitia unor structuri regionale mici cu resurse limitate care nu ar face fata cu regiunile
altor state.
In Romania, prima forma de regionalizare este reprezentata de proiectul
Argetoianu care, in anul 1921 a propus o reforma administrativa, dar nu s-a finalizat, acea
reforma vizand infiintarea regiunilor administrate de consiliul regional si prezident. Intre
1925 si 1931 in Romania existau 7 directorate ministeriale, dar care erau simple
circumscriptii administrative de desconcentrare a serviciilor exterioare ale administratiei
ministeriale.
O a doua organizare de tip regional este cea din perioada 1938-1940, a tinuturilor,
in numar de 10, care erau colectivitati teritoriale distincte dotate cu personalitate juridica.
In conditiile de dictatura regala ale epocii nu putea fi vorba de o autonomie locala.
Cea de-a treia experienta regionala a fost in perioada 1950-1968 cu 18 regiuni
(inclusiv regiunea autonoma maghiara), unitati administrativ-teritoriale cu verigile
intermediare de tip raion. Fiind vorba de epoca comunista nu putem vorbi de autonomie
locala.
Conform Hotararii Guvernului nr. 671/1997 privind abilitarea Departamentului
pentru Administratie Publica Locala in promovarea politicii de dezvoltare regionala de a
indeplini atributii privind promovarea politicii de dezvoltare regionala pana la adoptarea
legii privind dezvoltarea regionala in Romania, aceasta institutie este singura de
reglementare in domeniu. Necesitatea unei organizari administrativ-teritoriale de tip
regional a fost subliniata si demonstrata prin carta verde Politica de dezvoltare regionala
in Romania elaborata de Guvernul Romaniei si Comisia Europeana in anul 1996, in
cadrul Programului Phare pentru politica de dezvoltare regionala. Baza politicii de
dezvoltare regionala in Romania este propusa a fi regiunea de dezvoltare. Sunt concepute
8 astfel de regiuni de dezvoltare :
 nord-est
 sud-est
 sud
 sud-vest

62

63
vest
nord-vest
centru
Bucuresti ( incluzand si judetul Ilfov )
O regiune de dezvoltare cuprinde (cu exceptia regiunii Bucuresti) intre 4 si 7
judete, toate judetele fiind prinse intr-o regiune de dezvoltare.
In prezent in Romania actioneaza Legea 151/1998 privind dezvoltarea regionala
in Romania, (modificata si completata prin Legea nr.315 din 28 iunie 2004 Lege nr.58
din 21 martie 2005) care reglementeaza cadrul institutional , obiectivele, competentele si
instrumentele specifice politicii de dezvoltare regionala in Romania. Regiunile de
dezvoltare nu sunt unitati administrativ-teritoriale si nu au personalitate juridica, ele
imbracand forma cooperarii intre judete.
Organul deliberativ al regiunii de dezvoltare este Consiliul pentru dezvoltare
regionala care este alcatuit din presedintii consiliilor judetene si cate un reprezentant al
consiliilor locale municipale, orasenesti si comunale. Tot prin aceeasi lege se infiinteaza
Consiliul National pentru Dezvoltare Regionala in vederea promovarii obiectivelor
politicii de dezvoltare regionala a carei natura juridica este mixta, el fiind compus :
atat din reprezentanti ai administratiei de stat
cat si din reprezentanti ai administratiilor colectivitatilor teritoriale locale, componente
ale regiunilor de dezvoltare.





Tot la nivel central functioneaza si Agentia Nationala pentru Dezvoltare


Regionala cu personalitate juridica, ca organ executiv al Consiliul National pentru
Dezvoltare Regionala. Fondul National pentru Dezvoltare Regionala constituie pentru
finantarea programelor de dezvoltare regionala in Romania, din alocatii de la buget,
precum si din alte surse de finantare interne si internationale ca :
asistenta financiara permanenta din partea U.E. in cadrul Programului Phare
fonduri structurale din partea U.E. , inainte si dupa aderare.
In Spania, prin constituie este garantat att unitatea naiunii spaniole, ct i dreptul la
autonomie pentru diferitele naionaliti i regiuni istorice. Astfel, provinciile limitrofe
(provinciile sunt colectiviti teritoriale locale de nivel superior celui de baz care este
reprezentat de comun), avnd caracteristici istorice, culturale, economice comune,
teritoriile insulare i provinciile avnd o entitate regional istoric se pot guverna ele
nsele i pot constitui comuniti autonome. Procesul de constituire a acestor comuniti
autonome include aprobarea Parlamentului i organizarea unui referendum naional.
Crearea acestor comuniti autonome (regiuni) nu este obligatorie i nici nu trebuie s
acopere ntregul teritoriu. Constituia prevede i modul de partajare a competenelor ntre
acestea i stat. Cele 27 de comuniti autonome existente n prezent dispun de putere
legislativ i de structuri instituionale comparabile celor ale unui stat. Puterile acestor
comuniti autonome sunt mai mari dect cele ale regiunilor franceze, dar mai reduse
dect cele ale landurilor germane.
n fiecare Comunitate Autonom guvernul central are un Delegat care nu are autoritate
peste administraia regional, ci are funcia de coordonare i ghidare a administraiei
civile a statului la nivelul provinciilor din cuprinsul comunitii autonome. Autonomia

63

64
regional se manifest la cel mai inalt grad in domeniile: autoguvernrii, organizrii,
culturii, proteciei mediului, drumurilor regionale.
In Italia cele 21 de regiuni sunt un nivel intermediar, alturi de provincii, iar domeniile de
competen ale acestora atat cele de natur administrativ, ct i cele de natur legislativ
sunt stabilite prin constituie.
Guvernul Central numete pentru fiecare regiune un Comisar Guvernamental care
controleaz modul in care sunt exercitate funciile administrative delegate de stat
regiunilor si asigur coordonarea funciilor statului cu cele ale administraiei regionale. El
este nsrcinat si cu supravegherea respectrii compenelor constituionale atribuite
regiunilor n domeniul legislativ.
Fiecare regiune are propriul su Statut i se bucur de o larg autonomie n ceea ce
privete administrarea i organizarea, ea dispunnd de un Consiliu Regional (cu
competene legislative) care are un organ executiv Junta.

IV Euroregiunile si cooperarea transfrontalier


Crearea unei Europe prospere si sigure nu depinde doar de cooperarea intre state;
este necesara si cooperarea transfrontaliera intre autoritatile locale si regionale, fara ca
aceasta sa afecteze integritatea teritoriala a statelor implicate" - Declaratia de la Viena.
Conceptul de euroregiune, ca si foma de cooperare in sistemul international s-a
impus in spatiul european avand la baza forta si colaborarea societatii civile si interesele
economice si politice comune. Conform acestei conceptii, Europa viitorului poate fi
inteleasa nu doar ca Europa statelor, ci si ca Europa Regiunilor cu interese economice,
politice si militare pe plan international.
Euroregiunile pot fi definite ca zone sau regiuni de interferenta economica si nu
numai, in care doua sau mai multe state valorifica in comun resursele materiale si
umane prin initierea si derularea unor activitati si programe agricole, industriale,
de transport si comunicatii, turistice, comerciale. (Negut, Silviu, "Euroregiones",
Revue Roumaine de Geographie, Tome 42, 1998, Ed. Academiei Romane)
Desi cooperarea transfrontaliera nu este un fenomen nou, modificarile in spatiul
international au determinat o crestere remarcabila a numarului de astfel de initiative,
sprijinite si de programele comunitare.
In prezent regiunile de granita din est si vest ale Uniunii Europene constituie baza
procesului integrarii europene complete. Cooperarea transfrontaliera este vazuta ca avand
un rol important in accentuarea cooperarii peste granitele nationale, sprijinirea dezvoltarii
retelelor pan- europene de transport si a comunicatiilor.
Avand in vedere modificarile ale granitelor UE care se datoreaza extinderii acesteia,
"nucleul" Europei vestice in prezent marcat de:
Zonele de granita in sudul, vestul si nordul Europei
Zonele de granita de-a lungul frontierei externe estice a UE
Zonele de granita intre Europa Centrala si de Est, adica estul Poloniei si Ungariei.

64

65
In prezent, euroregiunile si alte forme de cooperare transfrontaliera nu creeaza o
noua structura guvernamentala la nivel transfrontalier; nu au puteri politice si activitatea
lor este limitata la competentele autoritatilor locale si regionale care la constituie.
Desi sunt intalnite si in alte regiuni ale lumii, euroregiunile sunt caracteristice
continentului european; au aparut in Europa Occidentala, mai ales de-a lungul granitelor
Germaniei, Frantei, Elvetiei, Belgiei si Olandei; dupa evenimentele din '89, '90, au
aparut la zona de contact dintre acestea si Europa Centrala - mai ales intre Germania si
Polonia, Cehia sau Europa de Est- " Euroregiunea Baltica": Danemarca, Suedia, Polonia,
Rusia, Letonia, Lituania. Bazele unor astfel de regiuni s- au pus dupa '90 si in Europa de
Est-Euroregiunea Carpatica, Prutul Superior, Dunarea de Jos si Dunare-Mures- Tisa.
Comparativ cu cele directionate de Consiliul Europei, activitatile transfrontaliere ale UE
sunt mai ales financiare. Multe initiative transfrontaliere sunt eligibile pentru asistenta
sub Programul Interreg lansat de UE in anul 1990; initiativa a fost reconfirmata ca
Interreg II in 1994 si Interreg III in 1999.
Importana Euroregiunilor
Avantaje
a. Procesul integrarii europene presupune cooperarea regionala, astfel ca regiunile
transfrontaliere contribuie la pregatirea tarilor pentru aderarea in Uniunea Europeana;
b. Euroregiunile contribuie la dimunuarea tensiunilor si la mentinerea stabilitatii in zona
Balcanilor;
c. Euroregiunile reprezinta o etapa necesara in procesul de tranzitie de la geostrategie la
geoeconomie.
d. Euroregiunile antreneaza resurse umane si materiale care altfel ar ramane neutilizate.
Dezavantaje:
a. Euroregiuni legenereaza acorduri prin care autoritatile locale ar putea interveni in
politicile tarilor implicate
b. Euroregiunile creeaza posibilitatea ca unele comunitati locale sa semneze acorduri
impotriva guvernelor proprii
c. Regiunile de granita sunt de multe ori izolate de centrele de luare a deciziilor si ale
activitatii economice. Astfel, aceste intampina probleme deosebite, ca: lipsa
infrastructurii de transport; natalitatea mult mai mare decat mortalitatea; sector
subdezvoltat de servicii, infrastructura tehnologica inadecvata, care insa pot fi rezolvate
prin cooperare economica regionala
d. Exista lipsa cooperarii intre autoritatile nationale si locale sau regional
e. Exista imposibilitatea autoritatilor de a implica populatia in proceul de cooperare.
Unele guverne sunt preocupate de faptul ca euroregiunile sunt situate la mare distanta de
autoritatea centrala, incearcand astfel, sa o submineze si o diminiueze, prin intensificarea
relatiilor transfrontaliere cu vecinii sai.

65

66

V. Direcii principale pe linia reformei n administraia public

Pornind de la coninutul administraiei publice de a fi o activitate n slujba


ceteanului, a satisfacerii nevoilor i intereselor sale, o prim direcie n reformarea
acestei activiti statale o reprezint atragerea ceteanului la adoptarea actului
decizional.
Practica a demonstrat c simpla proclamare a transparenei n administraie nu este
suficient pentru a-i asigura finalitatea actului decizional.
Ca atare, se impune cu necesitate adoptarea legislaiei adecvate care s permit
participarea activ i efectiv a societii civile la pregtirea i adoptarea actului
decizional, premis pentru asigurarea finalitii prin executare a acestuia.
Atragerea ceteanului la activitatea de luare a deciziei presupune c n cea mai
mare parte a activitii administrative, competenele revin cu prioritate autoritilor
administraiei publice situate cel mai aproape de acesta. Aadar, o alt direcie o
reprezint transferul de competene ctre administraia organizat la nivelul de baz, cea
care cunoate cel mai bine nevoile sociale i care poate propune cele mai eficiente i
oportune msuri pentru soluionarea acestora.
Transferul de competene nu se poate face n lipsa unor resurse financiare alocate din
bugetul de stat, n completarea veniturilor existente la nivel local.
Aceast direcie important pe linia reformrii administraiei publice nu-i gsete
eficacitatea dect n strns corelaie cu formarea factorului uman, respectiv cu recrutarea i
pregtirea unui corp de funcionari publici n msur a satisface att nevoile autoritii pe
linia competenei i profesionalismului, ct i pentru a corespunde statutului moral i civic al
colectivitii pe care o reprezint.
Interfaa oricrei autoriti o reprezint funcionarul public, ca atare managementul
funciei publice i a funcionarului public trebuie s reprezinte un obiectiv prioritar pentru
orice Guvern, indiferent de regimul politic al fiecrui stat european.
Firete c relaia scop-mijloace n administraia public presupune i modernizarea
procedurilor de gestiune public de evaluare a politicilor publice, concomitent cu
descentralizarea activitii i raionalizarea serviciilor publice n general.
Reformarea administraiei nu se poate realiza fr o separare a responsabilitilor
nivelului politic de cel administrativ, ceea ce depinde n ultim instan de voina
guvernanilor. Se urmrete o administraie performant bazat pe carier profesionalism i
experien, sau o administraie aservit interesului politic la un moment dat.
Interaciunea dintre Guvern i administraia public de nivel inferior trebuie s
urmreasc ca principal scop al procesului de schimbare n administraie, dialogul i
consultarea cu societatea civil (constituit sau nu n forme instituionale) i implementarea
unei noi strategii de comunicare.
Firete c nu putem omite din direciile prioritare ale reformei administraiei, legtura
dintre aceasta i mediul politic. Lipsa de omogenitate politic, poate conduce de multe ori la
reglementri n administraia public care nu sunt n slujba ceteanului ci reprezint simple
interese de grup .
Coeziunea dintre politic i administraie reprezint succesul reformrii acesteia din
urm.

66

67
Factorul politic influeneaz n mod direct reformele din administraie att la nivel de
reglementare, ct i n planul punerii sale n executare prin politicile publice aprobate.
Complexitatea fenomenului administrativ presupune o diversitate de modaliti de
executare n planul activitii practice, difereniate de la un stat la altul, de la o perioad
istoric la alta.
Pentru un proces evolutiv ceea ce este constant este rbdarea fa de ceea ce trebuie
realizat i tradiiile ce nu pot fi neglijate.

VI . MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE IN ADMINISTRATIA PUBLICA


DIN STATELE MEMBRE UE
Diversitatea condiiilor de acces n funcia public i gsete n principal originea
n sistemul de educaie al statelor membre i n dificultile de a compara normele lor
educative. Urmtoarea analiz se bazeaz pe informaiile pe care funciile publice ale
statelor membre ale UE le-au trimis la EIPA. Aceast analiz cuprinde schimbrile i
dezvoltrile cele mai recente ale sistemelor de recrutare ale statelor membre.

6.1. Concursul i alte proceduri de recrutare


Metodele de selecie aplicate n statele membre pentru recrutarea funcionarilor
difer considerabil, dar putem distinge dou mari grupe.
n unele state membre, procedurile de recrutare sunt formalizate, n timp ce n altele
nu exist reglementri specifice. n acest ultim caz, departamentele i/sau ageniile
selecioneaz funcionari cutnd persoane care posed aptitudinile i experiena necesar
pentru posturile vacante, metod frecvent utilizat i n sectorul privat.
Prima grup de state membre reunete marea parte a rilor care gereaz funcia lor
public urmnd sistemul carierei10
n cadrul sistemului carierei, funcionarul intr n serviciul administraiei pe un post de
nceptor, la cel mai jos nivel al unei cariere pentru care sunt cerute cunotine i o
pregtire suficient; funcionarul este promovat n funcie de un sistem reglementat.
Funcionarul face, n general, carier pn la pensionare.
Mai multe state (dintre cele cincisprezece) organizeaz periodic concursuri deschise.
Dup anumite probe orale i/sau scrise, listele cu rezultatele i performanele candidailor
sunt publicate. Cei mai buni candidai sunt recrutai n ordinea clasrii pn ce toate
posturile sunt ocupate. n intervalul dintre dou concursuri, posturile vacante sunt
atribuite n funcie de listele de rezerv de la recrutare. Concursurile reprezint metoda de
selecie cea mai utilizat n Frana, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Portugalia,
Spania, i Belgia. n Frana, exist trei mari tipuri de concursuri organizate la nivelul
funciei publice de stat, funciei publice teritoriale i funciei publice spitaliceti.

10

Austria, Frana, Germania, Grecia, Irlanda, Luxemburg, Portugalia, Spania, Italia

67

68
Concursul organizat de funcia public de stat este un concurs extern, deschis candidailor
care nu fac parte din funcia public i care ndeplinesc criteriile minimale de vrst i
pregtire. Aceste concursuri sunt organizate n scopul de a recruta personal din afara
funciei publice pentru posturile de acces la o carier ntr-un anumit corps (grup)11
De exemplu, pentru a avea acces la o carier de categoria A, candidaii trebuie s
aib o diplom universitar. Aceste concursuri sunt organizate n fiecare an de ctre
ministerul sau departamentele competente n funcie de nivelul postului vacant.
Concursul funciei publice teritoriale este un concurs intern organizat pentru
recrutarea personalului deja angajat n funcia public i care dorete s intre n alte grupe
sau dorete s obin un post la un nivel nalt. Concursul intern reprezint n mod sigur un
instrument al promovrii interne. Acesta are reputaia de a fi mai accesibil dect
concursul extern. n plus, dorind s deschid funcia public ctre societatea civil, legi
speciale au prevzut un nou tip de concurs de admitere la anumite coli (ENA, IRA,
ENM)12, accesibil persoanelor care pot s demonstreze capacitatea lor de a exercita o
activitate profesional n sectorul privat sau de a ndeplini un mandat ca membru ales al
unei adunri a unei autoriti locale sau regionale.
Concursul din interiorul funciei publice a statului sau a funciei publice
spitaliceti d dreptul la un loc de munc i la statutul de funcionar. Pe de alt parte,
concursul din cadrul funciei publice teritoriale nu d dreptul la un loc de munc. El d
doar posibilitatea de a depune candidatura la posturi propuse de administraiile locale. La
doi ani dup concurs, candidatul pierde dreptul de a se prezenta pentru posturi vacante n
administraia public.
n Grecia, recunoaterea se efectueaz prin concurs, eventual apelndu-se la listele
cu prioriti stabilite pe baza unor criterii obiective fixate de ctre lege. Gestiunea
sistemului este ncredinat unei autoriti administrative centrale i independente,
Comitetul de selecie a personalului. Recrutarea prin concurs se aplic administratorilor
(funcionari titulari care au o pregtire universitar, n nvmntul tehnic i liceal).
Comitetul de selecie a personalului constituie un juriu central care atribuie posturile
vacante, acest juriu poate fi asistat de jurii descentralizate. Calificativele obinute n urma
concursului pot crete innd cont de criterii sociale, regionale (regiuni dezavantajate) sau
de merit (de exemplu un doctorat). Candidaii sunt numii n funcie de calificativul lor
final i de dorina lor referitoare la posturile dorite. Nu este necesar s se procedeze la fel
pentru toate posturile vacante. Listele de prioriti sunt stabilite pe baza criteriilor
valorice (calificri, specializri) sau pe baza situaiilor sociale. Directorii sunt recrutai
prin concurs la coala Naional de Administraie Public, concurs ce este accesibil
profesorilor universitari, liceniailor n domenii tehnice sau agenilor serviciilor publice
n funcie. Aceast pregtire d dreptul la un grad i la patru grile suplimentare din
baremul salarial.
n Irlanda, concursurile de recrutare deschise sunt organizate de Comisia Funciei
Publice pentru posturile inferioare nivelului de cadru mediu din structura administrativ
general. Pentru anumite niveluri, este cerut un grad sporit de cunotine, iar concursul
const n general din probe scrise i ntr-un interviu. Candidaii sunt chemai la post pe
11

Vezi Eymeri, J-M, De la souplesse dans la rigidit: les corps administratifs la franaise n
EIPASCOPE, nr. 2000/2, p.6
12
coala Naional de Administraie, Institutele Regionale de Administraie, coala Naional de
Magistratur

68

69
msur ce acest post devine vacant i conform clasificrii stabilite n urma concursului.
Toate posturile din ealonul inferior nivelului mediu nu sunt atribuite prin concurs public
aproape 50% din posturi de la nivelul inferior sunt atribuite la nivel intern prin
promovri. Posturile intelectuale i tehnice cteodat pn la un nivel superior sunt n
mod egal atribuite prin concurs deschis. Contrar a ceea ce se ntmpl n Frana, nici o
list de rezerv nu este pstrat pentru a putea recontacta vechii candidai n cazul n care
sunt cerute locuri suplimentare.
Italia a suprimat sistemul de clasament al nivelurilor de angajare anterior utilizat n
funcia public (A, B, C i D) i a introdus un nou sistem cu nou niveluri de competene
ale funcionarilor i dou niveluri de management superior. Candidaii trebuie s ia parte
la un concurs pentru toate posturile superioare celui de-al patrulea nivel. n Italia, exist
diverse tipuri de concurs. Pentru nivelurile inferioare, examenul const n dou probe,
una scris i una oral, care permit stabilirea unor liste de rezultate ca n Frana. Scopul
principal este de a recruta cei mai buni candidai i apoi de a pstra o list de rezerv.
Posturile de la un nivel superior care necesit un nalt nivel de pregtire pot uneori s fie
atribuite doar printr-o evaluare a capacitilor sau o combinare a acestor dou metode de
selecie. Evaluarea capacitilor const n compararea calificativelor obinute pe parcursul
colarizrii cerute i, eventual, n aprecierea activitii depuse la locul de munc anterior
i a experienei profesionale. Pentru posturile care ncep printr-o pregtire pedagogic cu
un examen, pentru funcionarul care este n cursul perioadei de prob, exist un concurs
special.
n Luxemburg, concursul este metoda cea mai utilizat pentru selecionarea acelora
care vor fi admii s nceap perioada de pregtire i de prob, fapt ce constituie
mpreun o condiie ce trebuia ndeplinit pentru a fi numit funcionar. n anumite cazuri,
marele duce poate stipula excepii prin decret n scopul, de a excepta de la concurs
anumii candidai. Doar 20% din posturile vacante la un nivel, altele dect posturile de
acces pot fi atribuite prin recrutare intern prin intermediul unui concurs n afara
sistemului normal de promovare.
n Portugalia, se organizeaz, de asemenea, concursuri interne i externe.
Personalul este selecionat n funcie de rezultatele obinute n urma probelor, excepie
fcnd posturile de la nivel nalt (director general i director general adjunct). n Spania,
exist trei tipuri de concursuri. Metoda general de recrutare este oposcion, un concurs
scris. Concurso oposcion este o combinaie de probe constnd ntr-o analizare a
capacitilor prin evaluarea diplomelor. Nu se recurge la un concurs autonom dect n
cazuri excepionale.
Austria i Germania nu organizeaz concursuri ca cele descrise anterior, dar au
fixate criterii de acces. n Austria, legea asupra publicitii posturilor vacante distinge
patru proceduri de admitere: probele de aptitudini (probe bazate pe o cot obinuit),
procedura accelerat, interviurile i evaluarea candidailor. Un comitet independent
formuleaz un caz specializat pe care se fondeaz procesul decizional. n consultare cu
celelalte ministere, Departamentul de Dezvoltare a Resurselor Umane i Ministerul
Federal de Finane elaboreaz probe adecvate i ajut serviciile de recrutare s pun la
punct proceduri de recrutare, obiective i mbuntirea acestora. Criteriile ce trebuie s
fie ndeplinite pentru a ocupa un post vacant sunt notificate n mod public i ntr-o
manier precis, astfel nct persoanele interesate s-i poat depune candidatura i s fie
admise la concursul de recrutare. Bineneles, exist o prob scris ale crei rezultate nu

69

70
constituie criterii imperative, dar care sunt luate n considerare pentru selecie. Anumii
participani considerai a fi api pentru a ocupa posturile vacante sunt chemai la interviu.
Pentru posturile care au aptitudini specifice i excepionale, candidaii nu sunt obligai s
dea o prob scris, ei sunt doar intervievai. Dac exist mai puini candidai dect posturi
vacante, toate persoanele interesate care ndeplinesc condiiile de baz (ex. diplom
universitar pentru categoria A, Hherer Dienst) sunt angajai temporar, pentru o
perioad de ase luni. La sfritul acestei perioade, decizia final este luat pe baza
prestrilor furnizate i pe baza unei evaluri105.
n Germania, criteriile de baz, pentru o carier de un anumit nivel sunt fixate prin
lege. n ceea ce privete celelalte criterii, acestea sunt stabilite de ctre Bund sau de
landuri i departamente, n funcie de exigenele specifice ale posturilor vacante anunate
n mod public (Stellenausschreibug). Criteriile de selecie sunt reprezentate de aptitudini,
cunotine i experiene anterioare. Metodele de selecie germane sunt n mod
considerabil descentralizate. Unul dintre grupuri cuprinde statele membre care nu aplic
sistemul carierei. De-a lungul reformelor, statele membre ale acestui grup au trecut la
procedura de recrutare deschis. Principiul esenial este acela c funcionarii sunt
recrutai mai degrab pentru un post precis dect pentru o carier specific. Pentru a fi
recrutai, candidaii trebuie s ndeplineasc condiiile fixate de departament i/sau
agenia competent. n acest caz, aptitudinile specifice cerute pentru un post sunt mai
importante dect o diplom cerut pentru o carier precis, cum este n cazul rilor care
aplic sistemul carierei. Diferena important n raport cu alte grupuri este c n acest caz
nu exist proceduri oficiale universal aplicabile. De fapt, metodele de selectare sunt
comparabile cu cele din sectorul privat. Legea nu specific criteriile de formare dect
pentru anumite posturi cu un nalt nivel de responsabilitate sau pentru posturile din
funcia public exercitate n cadrul unui sistem al carierei (diplomat, agent de poliie,
militar).
n Danemarca i n Olanda, departamentul i/sau agenia vizat, furnizeaz o
descriere specific a postului i alege metodele de selectare aplicabile n funcie de
importana acestui post i a sarcinilor care trebuie s fie executate. n Olanda, recrutarea
se efectueaz frecvent prin evaluri. Prima etap a procedurii de recrutare este aceea de a
pune n aplicare procesul de selecie din cadrul propriului organism.
Postul vacant nu face obiectul unui anun dect dac nu exist candidai valabili sau dac
se dorete n mod specific recrutarea unei persoane din afara organizaiei. Totui, n
general nu exist nici o dificultate pentru a putea prevedea posturile vacante datorit
personalului intern. n mod obinuit, un nou funcionar este mai nti numit temporar,
pentru o perioad de prob de maximum doi ani. La sfritul acestei perioade, el poate fi
numit definitiv.
n Belgia, recrutarea funcionarilor se efectueaz urmrind aceast abordare bazat
pe funcie. Biroul de recrutare al administraiei federale (SELOR) este responsabil cu
organizarea selectrii, n timp ce departamentele ministeriale beneficiaz de o important
autonomie, de exemplu pentru formularea profilului competenelor pe care trebuie s le
ndeplineasc pentru ocuparea postului. Dup procedura de recrutare, departamentele
primesc o list cu candidai selecionai i clasificai i pot, de exemplu, s fac o alegere
dintre cei mai buni 10 candidai.

70

71
n Suedia, criteriile de selectare sunt stipulate de ctre Constituie i de Legea
angajrii n funcia public. n acest cadru, personalul este recrutat la fel ca i n sectorul
privat. Diferite metode de selecie sunt n general aplicate la interviuri.
n Finlanda, deciziile de recrutare sunt frecvent bazate pe evaluarea consultanilor
externi iar administraiile organizeaz interviuri complementare.
n Marea Britanie, modul de selectare este stabilit prin codul de recrutare a
comisarilor funciei publice. Departamentele i ageniile sunt ele nsele responsabile de
organizarea recrutrii personalului (calendar, nevoi, criterii de ndeplinit, etc.) dar trebuie
s observm i dispoziiile menionate mai sus. O schem de carier specific, desemnat
sub numele de fast stream (filier rapid) pentru universitari, constituie o excepie de la
acest sistem, cu caracteristici structurale diferite. Pentru aceste cariere, selecia este
coordonat de biroul funciei publice i este efectuat de agenia de servicii privind
recrutarea i evaluarea. Termenul fast stream indic faptul c persoanele cu studii
universitare competente sunt promovate, n special, prin cadrul unui program de formare
dup intrarea lor n cadrul funciei publice, pentru a-i nsui ct mai repede posibil
cunotinele necesare exercitrii posturilor cu responsabilitate sau a funciilor de
ncadrare.
Pentru majoritatea candidailor, procesul de selecie urmrete trei etape: 1) o lucrare de
evaluare printr-un chestionar a unei zile de lucru; 2) un centru de evaluare de dou zile
care cuprinde o serie de lucrri, de exerciii de grup i de interviuri, ce ine de comitetul
de selecie din cadrul funciei publice de la Londra. n al doilea studiu, interviurile pot
mbrca orice fel de forme. Ele se pot baza pe capacitile intelectuale ale candidailor, pe
sondarea cunotinelor i aptitudinilor lor specializate sau pe acoperirea intereselor i pe o
experien mai larg; 3) o ntlnire de aproape 40 de minute cu comitetul de selecie
final. Proba calificrii se compune din 4 teste de aptitudini notate n mod obiectiv i pe
baza unui chestionar. Testul de aptitudini permite evaluarea aptitudinilor verbale i
matematice precum i capacitatea de a raiona n mod logic. Chestionarul cuprinde
ntrebri despre candidai, despre centrele lor de interes i despre experiena lor. Notele
obinute la testul de aptitudini i la chestionar sunt combinate din punct de vedere statistic
pentru a obine un etalon general angajat pentru a seleciona candidaii.

6.2. Notificarea posturilor vacante


n toate statele membre, informaiile referitoare la posturile vacante din cadrul
funciei publice sunt accesibile tuturor. n general, concursul de recrutare sau posturile
vacante fac obiectul unui anun public.
n Austria, ministerul federal a pus n aplicare un contor central de informaii
privind posturile vacante din cadrul funciei publice. Acesta servete la schimbul de
informaii privind personalul federal care dorete schimbul de posturi. Apoi se lanseaz
un comunicat public. Anunul va aprea n Wiener Zeitung. Agenia pentru ocupare nu
va fi avertizat dect dac nici un candidat valabil nu poate fi gsit n rndurile agenilor
publici. Autoritile coopereaz cu centrul pentru angajare.
n Finlanda, Suedia i n Marea Britanie nu exist nici o metod unic

71

72
agreat pentru a informa personalul interesat. Anunul trebuie s fie fcut prin mijloace
adoptate la nivelul postului vacant. Departamentul i/sau agenia competent este liber()
s aleag metoda pe care o va aplica, dar trebuie s asigure un numr ct mai mare posibil
de persoane calificate care s fie informate de aceste posturi i care s primeasc
suficiente informaii pentru a-i depune o candidatur notabil. n alte state membre,
anunul trebuie s fie publicat cel puin n Monitorul Oficial i s fie inserat la rubrica
Oferte de munc a ziarelor i revistelor de specialitate. n Grecia, anunul public, care
pn de curnd relua doar un rezumat al condiiilor aplicabile, n prezent este mult mai
detaliat.
n Frana, un calendar provizoriu este publicat n luna decembrie a anului
precedent pentru a informa publicul despre concursurile care vor veni. Datele definitive
ale acestui concurs sunt publicate n Monitorul Oficial. n egal msur putem s fim
informai cu ajutorul minitel sau prin intermediul serviciilor Ministerului Funciei
Publice.
n Germania, posturile accesibile doar prin promovarea intern sunt anunate
public n cadrul administraiilor.
n Belgia, Monitorul Oficial n care apare o scurt descriere a posturilor vacante se
numete Monitorul belgian. Lista de anunuri care descrie clar tipul de post este
actualizat prin site-ul SELOR, organism belgian de selectare i de orientare pentru toate
posturile din cadrul funciei publice federale, regionale i comunitare. Pentru cele mai
specializate posturi vacante (de ex. posturile tehnice sau medicale SELOR preia
anunurile din ziarele profesionale specializate.
n Italia, Monitorul Oficial este Gazzetta Ufficiale, n Luxembourg este
Mmorial, n Portugalia este Dirio da Republica, n Spania este Boletin Oficial
del Estado.

6.3. Condiiile de acces la funcia public


n toate statele membre, anumite condiii specifice provin din aptitudinile necesare
pentru intrarea n cadrul funciei publice, n calitate de funcionar. Unele state membre
cer deinerea anumitor diplome sau a unui traseu educativ specific pentru diferitele
niveluri de ocupare. Printre altele, exigenele vizeaz competenele lingvistice,
cunoaterea drepturilor civile, obligaii militare, limit de vrst, aptitudini fizice.
Posturile care implic respectarea unui secret profesional necesit un control de
securitate.
n general, cunoaterea limbilor oficiale ale statelor este una dintre condiiile de
acces la funcia public. n anumite state membre13, cunoaterea limbii statului angajator
este un imperativ legal. Oricum, aceasta este de fapt necesar pentru a permite
funcionarului a-i ndeplineasc sarcinile.
n Austria, exigenele lingvistice presupun cunotine suficiente de german.
n Belgia, criteriile lingvistice care trebuie ndeplinite pentru posturile din funcia
public trebuie s fie concepute n conformitate cu legislaia general referitoare la
13

Austria, Belgia, Finlanda, Luxemburg, Olanda

72

73
utilizarea limbilor strine. Cunotinele lingvistice (limbi naionale: olandeza, franceza i
germana) sunt testate pe baza metodelor informatice.
Programul ATLAS (Adaptative Testing of Linguistic Achievement Significance)
testeaz toate aspectele competenor lingvistice, iar testul poate fi completat printr-un
examen oral sau scris.
n Finlanda, exist dou limbi administrative oficiale, finlandeza i suedeza.
Candidaii la posturile care necesit o diplom universitar trebuie s aib, n general,
cunotine bune n aceste dou limbi. n departamentele i ageniile situate n districte
unilingve, candidaii trebuie s stpneasc limba oficial i s demonstreze c neleg i
alte limbii. n districtele bilingve, sunt organizate lucrri orale i scrise pentru a evalua
nivelul de cunotine al celor dou limbi oficiale. n ceea ce privete locurile de munc de
la un nivel inferior, candidatul trebuie s aib cunotine suficiente din cele dou limbi
pentru a-i putea ndeplini sarcinile de serviciu.
n Grecia, cunoaterea anumitor limbi strine este necesar pentru anumite posturi,
n special cele din domeniul tiinific.
n Irlanda, nu exist nici un criteriu lingvistic pentru ocuparea unui post din cadrul
funciei publice, cu excepia cazurilor n care este cerut cunoaterea galicei.
Luxembourgul are i limbi oficiale (franceza, germana i luxemburgheza) care trebuie s
fie stpnite. n cazuri excepionale, doar stpnirea uneia dintre aceste limbi este
suficient. n Regatul Unit al Marii Britanii, este de dorit s se cunoasc galeza pentru
posturile din ara Galilor.
Vrsta
Aproape toate statele membre fixeaz limite de vrst minime i maxime pentru
accesul la funcia public, cu excepia Olandei, a Suediei, a Irlandei i a Regatului Unit
al Marii Britanii. n acest ultim caz, este stipulat n mod explicit faptul c nu pot exista
discriminri bazate pe vrst, iar funcionarul numit trebuie s fie capabil s satisfac
serviciul pe o perioad rezonabil de timp nainte de a iei la pensie, n mod normal la
vrsta de 60 de ani.
n Belgia, limita maxim de vrst este n general de 60 de ani, dar ministerele pot
fixa limitele de vrst minime pentru accesul la concurs sau diferite limite de vrst
maxim pentru anumite posturi. n Austria, Danemarca, Finlanda, Germania, Italia,
Portugalia i Spania, vrsta minim este de 18 ani, cu anumite excepii. n Luxemburg
exist diferite criterii de vrst minim pentru fiecare concurs pentru cariera superioar,
limita de vrst este de 25 de ani fa de 21 pentru cariera medie i 19 pentru cariera
inferioar. n Danemarca, acest criteriu de vrst minim este de 20 de ani pentru a
accede direct la funcia public fr o perioad de prob i de formare. n Austria, vrsta
maxim este de 40 de ani, nu exist limit maxim n Danemarca i Finlanda, aceast
vrst este ntre 41 i 46 de ani, n Italia, n funcie de situaia familial a candidatului,
iar n Luxemburg este de 40 de ani. n Germania, n principiu, nu exist nici o limit de
vrst, doar pentru serviciile de pregtire unde aceasta este fixat la 30 de ani. n Suedia,
legea sau reglementrile pot stipula condiii de vrst minim. n Frana, pentru concursul
pentru categoria A, limita de vrst variaz ntre 27 i 45 de ani.
Experiena profesional i recrutarea
Este posibil ca un candidat s fi primit deja o experien profesional n sectorul
public sau privat al statului membru n care el postuleaz sau n alte state membre. Astfel,

73

74
apar trei cazuri n care este important de tiut dac aceast experien practic este luat
n considerare. O experien profesional anterioar poate influena n mod favorabil
decizia recrutrii, clasificarea dup sistemul vechimii i dreptul la promovare.
n toate statele membre, o experien profesional oarecare reprezint unul dintre
criteriile de selecie a personalului, chiar dac aceast experien este de natur s
consolideze capacitatea candidatului de a satisface exigenele cerute de postul vacant. n
Portugalia, Olanda i Suedia, experiena profesional este un factor mult mai important
deoarece nici o condiie minim pentru formare nu este fixat pentru un anumit nivel.
Acest fapt se aplic, procedurilor de recrutare referitoare la posturile de acces la o carier
iar n cazul recrutrii pe toat aceast perioad. n Portugalia, predarea unei experiene
practice este o condiie de recrutare pentru personalul tehnic de nalt nivel. n Frana,
experiena din sectorul privat este considerat drept pozitiv i las loc celui de-al 3-lea
concurs, distinct de concursurile externe i interne, rezervat persoanelor care dau dovad
de experien privat (ENA - IRA).
n Austria o experien cerut n cadrul funciei publice dintr-un alt stat membru poate fi
un criteriu de recrutare special pentru un post anume. Perioadele de angajare n sectorul
privat sunt recunoscute i sunt din ce n ce mai limitate de ctre lege. n Germania durata
serviciului dintr-un alt stat membru, poate fi luat n considerare pentru a determina
gradul iniial, cu aprobarea Comitetului federal pentru afaceri referitoare la personal
(Bundenspersonalausschu) sau a Comitetului landului n probleme referitoare la
personal (Landesperssonalaurschu). Nu se ine cont de perioada de angajare n sectorul
privat. n Italia i n Spania, perioadele anterioare de angajare sunt evaluate pe perioada
procedurilor de evaluare a capacitilor. n Grecia, administraia poate ine cont de
experiena profesional a candidailor n cazul anumitor specializri (de informatic).
Recunoaterea experienei profesionale n cadrul sistemului de vechime i a dreptului la
pensionare este limitat. Majoritatea statelor membre nu iau n considerare perioadele de
angajare n afara funciei publice, fie c este vorba de statul membru respectiv sau de alt
stat membru. Notm totui o excepie pentru experiena primit n anumite domenii
legate de interesele naionale specifice (ex. angajarea n instituiile europene) sau n
cadrul programelor de schimb.
n Austria i Germania, perioadele de angajare n sectorul privat pot fi recunoscute, dar
aceste cazuri sunt rare datorit dificultilor legate de compararea muncii realizate i de
combinarea diferitelor regimuri de pensionare. n Germania, aceast recunoatere se
poate doar referi la o cretere a salariului iniial. n Luxemburg, jumtate din timpul
petrecut n afara funciei publice se adaug la vechimea n serviciu. n statele membre n
care este prevzut o perioad de formare la nceputul carierei sau direct dup recrutare,
nonnaionalul trebuie s urmeze aceleai cursuri, dar i cursuri de formare complementare
specifice. n Frana, resortisanii statelor membre care au o diplom n strintate i sunt
recrutai prin concurs pentru un post n nvmntul precolar i elementar sunt api s
treac printr-o perioad de adaptare limitat la elementele de formare pe care nu le-au
primit n strintate.

74

75
6.4 Evoluia carierei, promovarea intern i mobilitatea
n acest context, prin evoluia carierei se nelege: promovarea vertical,
progresul salarial i mobilitatea orizontal i geografic.
Promovarea intern
n ceea ce privete promovarea intern, statele membre pot fi repartizate n dou
grupuri, n funcie de cum practic sistemul carierei sau sistemul caracteristicilor
structurale diferite. Statele membre care fac parte din primul grup au pus n aplicare
sisteme de promovare bine definite n care, funcionarul este promovat pe baza condiiilor
fixate i a creterii periodice a salariilor. n acest sistem evoluia profesional este tratat
pe larg.
n Finlanda, Olanda i n Suedia, ri care cunosc un sistem cu caracteristici
structurale diferite, promovarea n timpul carierei nu este organizat n funcie de un
sistem fixat n prealabil.
n Austria, exist nou grupuri de remunerare care presupun cte ape grupe fiecare
(Verwendungsgruppen). n sistemul categoriilor de angajare (Dienstklassen system)
exist o posibilitate de promovare n cadrul categoriilor de la un nivel (Dienstklasse) la
un nivel imediat superior, dup scurgerea unei perioade de ateptare i n funcie de
prestaiile furnizate. n sistemul de avansare (Vrckungssystem) care este aplicat n
paralel, avansarea de la un grad la altul nu are loc dect o dat la doi ani.
n Belgia, exist cinci niveluri de angajare care presupun 13 ranguri. Promovarea se
efectueaz prin avansare fie de la un rang la altul, imediat superior de la acelai nivel, fie
de la un nivel la altul imediat superior. O evoluie a carierei prin promovare ctre un nivel
superior nu este posibil dect pe calea examenelor de acces. Avansarea n grad este
subordonat reuitei la examen.
n Frana, promovarea este reglementat prin statutul general i prin statute
speciale ale corpului funcionarilor. Promovarea alegerii ine cont de vechime, dar n
egal msur de meritele agenilor. Funcionarii care vizeaz o promovare trebuie s
participe la un concurs sau la o procedur de selecie intern. Printre altele, avansarea de
la un nivel sau rang superior se poate baza pe rezultatele obinute, vechimea n serviciu
sau prestrile furnizate.
n Germania, posturile pentru promovare sunt n general anunate la nivel intern.
Promovarea este acordat n funcie de performanele profesionale i de posturile
bugetare disponibile. Funcionarul este ntotdeauna promovat ntr-un grad imediat
superior al carierii, care cuprinde un grad de acces, un grad de promovare i un grad
superior. n general, funcionarul rmne ntr-una dintre cele patru categorii Einfacher,
mittlerer, gehobener sau Hherer Dienst , dar, n egal msur, exist posibilitatea de a
accede la o carier a categoriilor superioare. Pentru acest fapt, funcionarii trebuie s
urmeze un curs sau o formare complementar specific i s participe la o procedur de
avansare reglementat.
n Grecia, avansarea la un grad superior depinde de prestaiile furnizate, de
condiiile de vechime i de evaluarea funcionarului. Decizia este luat de ctre o comisie
ministerial (cinci membri, dintre care trei aparin categoriei A). Aceast comisie
selecioneaz cadrele inferioare i efii de direcie. O comisie ministerial special alege
efii de direcii generale, dintre candidaii universitari care au deja o experien ca efi de
direcie.

75

76
n Irlanda nu exist reglementat un sistem de promovare, dar vechimea face parte
din criteriile luate n considerare. n ceea ce privete avansarea n cadrul ministerelor,
putem spune c sistemele de promovare intern variaz de la un minister la altul i c o
procedur poate avea drept obiectiv evaluarea direct a personalului eligibil n cadrul
ministerelor sau ale unui concurs formal care permite reunirea grupurilor de candidaii
calificai. Acest concurs interministerial este organizat pentru a asigura promovarea ctre
un anumit numr de posturi, pn la nivelul de principal. Aproape toate posturile vacante
la nivelul conducerii superioare sunt anunate n ntreaga funcie public i sunt atribuite
prin concurs intern.
n Luxembourg, promovarea este posibil la toate niveluri cariei: cariera
inferioar, medie i superioar - dup 3, 6 i 10 ani de serviciu, dar este subordonat
reuitei unui examen specific de avansare.
n Portugalia, promovarea urmeaz principiul vechimii. O promovare la un rang
direct superior nu poate fi acordat dect dac funcionarul a obinut calificativul bine
n cei trei ani precedeni. Pentru cele dou categorii tehnice superioare: tecnico i tecnico
professional, promovarea este subordonat calificativului bine pentru ultimii cinci ani
sau foarte bine pentru ultimii trei ani.
n Spania, promovarea nu este posibil dect printr-o participare la o oposicion
intern sau la un concurso-oposicion i la o grup superioar a unei administraii sau de la
un rang la altul. O promovare de rang superior implic ntotdeauna participarea la un
concurs deschis.
n Marea Britanie, problema sistemului de avansare a fost delegat ministerelor i
ageniilor, care trebuie s-i stabileasc propriul regulament privind respectarea codului
de management din cadrul funciei publice. Principiile de baz sunt evaluarea tuturor
candidailor i selectarea conform unui ordin de merit stabilit n funcie de prestaiile
furnizate. Selecia este realizat de ctre comisiile generale de promovare care se bazeaz
pe o evaluare anual a anumitor aspecte comportamentale i pe aptitudinea general a
candidatului care exercit o funcie de rang superior. Tendina actual este aceea de a
suprima comisiile generale pentru promovare n favoarea unui sistem de promovare
individual n posturi specifice.

6.4.1.

Mobilitatea

Contextul general al modernizrii


Fiind vorba de evoluia general a funciei publice europene, se observ o tendin
ctre o i mai mare descentralizare, pe de o parte, i o importan crescut a dimensiunii
europene, pe de alt parte.
Procesul de descentralizare presupune transferul de competene de la
administraia central ctre cea regional. Acest fapt implic i transferul de funcionari
din administraiile centrale ctre entitile regionale (Belgia, Irlanda, Spania, Italia).
Influena crescut a dimensiunii europene reprezint un alt element fundamental.
Aceast influen se observ n special n domeniul programelor de schimburi europene
pentru funcionarii din statele membre. Totui, trebuie remarcat faptul c n dou dintre

76

77
noile state membre, Austria i Finlanda, mobilitatea n raport cu alte state membre ale UE
i n alte instituii europene este foarte rar. De altfel, aderarea la UE impune exigene
ridicate administraiei publice, iar celelalte servicii publice joac un rol din ce n ce mai
hotrtor n alegerea operatorilor economici atunci cnd se decide localizarea activitii
acestora.
Obiectivele i principiile juridice ale mobilitii
Toate marile forme de mobilitate (geografic, profesional i/sau funcional) pot fi
observate n diverse funcii publice. Dar frecvent se face distincia ntre mobilitatea
voluntar i obligatorie. n general, mobilitatea este ncurajat din urmtoarele motive:
din punctul de vedere al administraiei, mobilitatea este un mijloc de a crete
flexibilitatea funcionrii ministerului, a biroului sau a ageniei;
din punctul de vedere al funcionarului, mobilitatea permite familiarizarea cu alte
domenii de lucru, dezvoltarea de noi aptitudini, extinderea orizonturilor, progresul pe
plan profesional.
n ceea ce privete diversele fundamente juridice ale mobilitii, putem face distincia
ntre mobilitatea temporar i transferul permanent:
n cazul schimbrii temporare, Frana i Germania au pus la punct o serie de
instrumente care vizeaz favorizarea flexibilitii n cadrul managementului resurselor
umane (ex. instrumentele franceze de punere la dispoziie i de detaare i instrumentele
germane de Abordnung i Zuweisung);
n Marea Britanie numrul de departamente temporare (voluntare) este ridicat, iar
instrumentele utilizate n acest scop sunt clasificate, deoarece mobilitatea provine n mare
parte din diferitele ministere sau autoriti.
Printre altele, n Olanda, au fost concepute diverse instrumente i puse n aplicare pentru
a promova mobilitatea temporar. Ca exemplu, citm:
echipele de proiect, grupuri de funcionari care sunt afectate pentru o scurt perioad
proiectelor speciale. Apoi, aceti funcionari revin la posturile lor (Belgia, a recurs la
aceast tehnic);
colaborarea structural cu ageniile interimare de lucru;
acordurile de cooperare dintre ministere n vederea schimbului de personal special
calificat sau redundant.
n ceea ce privete mutarea permanent, Irlanda a pus la punct un instrument
interesant. Pentru numirea ntr-un grad superior, candidaii sunt selecionai pe baz de
concurs. Gradele sunt identice n toate ministerele, ceea ce permite o mobilitate
interministerial.

77

78
Italia a elaborat o soluie demn de interes pentru reafectarea personalului ca
urmare a restructurrii. Funcionarii italieni au posibilitatea de a-i prezenta dup bunul
lor plac candidatura pentru posturile vacante din cadrul funciei publice care sunt
publicate pe o list. Aceti funcionari sunt mutai pe baza unei liste ntocmite de
administraia gazd. n cazul funcionarilor declarai redundani i care nu au fcut cerere
de schimb, acetia sunt reclasai de ctre oficiu pe baza unei liste a posturilor rmase n
ciuda mobilitii voluntare.
n Olanda, au fost create centre de mobilitate pentru a ajuta personalul
excedentar s gseasc locuri de munc n alte pri.
n Belgia, Finlanda, Frana, Luxemburg, Spania, posibilitile de transfer sunt
n general limitate, i adesea un schimb nu este posibil dect pentru o scurt perioad.
n Finlanda a fost introdus un sistem de rotaie a personalului care permite
funcionarilor s ocupe diferite posturi timp de 6 sau 12 luni fr s-i mai schimbe
angajatorului.
Recent, Austria i Germania, au nceput s promoveze mobilitatea funcionarilor,
n cadrul filierelor de carier dintre diferite departamente.
n Frana, diversele forme de mobilitate a agenilor publici sunt considerate ca
fiind un instrument ce permite adoptarea administraiei la noile sale sisteme de carier.
Totui, transferurile au n special loc la cerere, n interesul funcionarului. Mobilitatea
geografic se poate efectua prin intermediul mutrilor, aceast form de mobilitate
vizeaz n fiecare an aproape 3% din funcionari. Pe planul mobilitilor funcionale
exist diverse posibiliti:
punerea la dispoziie, n care funcionarul i poate efectua serviciul timp de trei ani ntro administraie de stat, o instituie public, o instituie sau un organism ce furnizeaz
servicii de interes general, sau pe lng o organizaie internaional, continund s
perceap remunerarea corespunztoare postului anterior;
detaarea prin care funcionarii i pot efectua serviciul n ageniile din administraia
central, n instituii publice i ntreprinderi publice, pe lng colectivitile locale sau
regionale, n cadrul organizaiilor internaionale, precum i n ntreprinderi, instituii sau
asociaii private care furnizeaz servicii generale. Aceste persoane juridice i pltesc
funcionarii, dar acestea i conserv drepturile de avansare i de promovare n
administraia de origine.
Spania autorizeaz transferurile dac cererea funcionarului este asociat unei
evaluri sau unui concurs specific, sau dac este asociat unei nominalizri a celor mai
nali funcionari. Exist un transfer din oficiu, dac vechiul post al funcionarului a fost
suprimat n urma unei restructurri. Transferurile din oficiu ctre o organizaie
internaional sau pentru sarcini specifice se efectueaz temporar, n timp ce transferurile
permanente ctre un alt departament au loc cu acordul funcionarului.
n Austria, legislaia referitoare la funcia public prevede diferite mijloace pentru
a asigura mobilitatea, dar se prevede o promovare a mobilitii geografice i profesionale
n cadrul carierei.
n Germania, o schimbare a carierei este public n interesul serviciului fr ca
aprobarea funcionarului s fie necesar. Printre altele funcionarul poate fi ncrcat de

78

79
sarcini (eventual de rang inferior) care nu corespund funciei sale, pentru maximum o
perioada de 2 ani.
n Danemarca, Irlanda, Italia, Olanda i Portugalia, Suedia i Marea Britanie,
mobilitatea geografic sau profesional cu sau fr schimbare de angajator este frecvent
i uor realizabil. n acest grup de ri, opiunile pentru mobilitate sunt numeroase.
Transferul de la un departament la altul este frecvent.
n Danemarca, sistemul liberal sau multilateral de schimb a fost introdus ntre
diverse ministere, instituii etc., n anumite cazuri ntre sectoarele public i privat.
n Irlanda, funcionarii pot, n termenii reglementrilor de serviciu, s fie obligai
s-i ocupe funciile oriunde n ar, dar, n practic, personalul activ, pentru gradele
generale de serviciu (adic, gradele serviciilor comune din toate departamentele), nu este
obligat s-i schimbe postul. La nivelul cadrelor medii, mobilitatea poate lua orice form.
n cadrul recrutrii stagiarilor universitari, funcionarii care au gradul de ofier
administrativ trebuie s treac n fiecare an pe la alt minister, pe o perioad de trei ani
dup angajarea n funcia public.
n Italia, sunt posibile toate formele de mobilitate, fie la cererea funcionarului, fie
din oficiu prin Dipartimento della funzione pubblica.
n cadrul reformei structurale a funciei publice, Olanda a nceput promovarea mobilitii
funcionarilor. Pentru posturile de nivel nalt, o schimbare de posturi i de sfere de
responsabilitate este una dintre condiiile de avansare.
n Portugalia, funcionarii pot fi transferai din oficiu, dar exist numeroase moduri
de a lua n considerare interesul i dorina acestora n materie de mobilitate.
n Suedia, nu a fost stipulat nici o decizie referitoare la mobilitate, dar, n general,
ea este larg practicat conform directivelor fixate de departamente, agenii responsabile,
mobilitatea profesional fiind susinut i ncurajat de sistemul de remunerare a funciei
publice suedeze, n care salariile sunt determinate de la caz la caz. Mobilitatea ntre
diverse segmente de pe piaa muncii este dorit, ceea ce explic faptul c se acord tot
atta valoare experienei profesionale ctigat n sectorul privat, ct i celei obinute n
funcia public.
n Marea Britanie, anumii funcionari, n general funcionarii care ocup un post
superior celui de clerical officer i care-i exercit funciile avnd norm ntreag, i pot
schimba postul pe teritoriul naional i n anumite cazuri i pe teritoriile de dincolo de
mare. O schimbare permanent a unui post accesibil fa de domiciliu sau o mutare
temporar poate fi impus tuturor funcionarilor. n principiu, mobilitatea profesional
este ncurajat n special pentru posturile de rang nalt. O schimbare a angajatului este
posibil nu doar n diverse ministere i/sau agenii, ci i ntre sectorul public i cel privat.
Fluxurile mobilitii
n Irlanda i n Spania, descentralizarea statului antreneaz o mare mobilitate
geografic.
n Germania nregistrm provizoriu o puternic cretere a mobilitii geografice
inndu-se cont de transferul guvernului federal de la Bonn la Berlin.

79

80
n Belgia, posturile cadrelor superioare au fost deschise candidailor ce provin din
toate ministerele federale i organisme sau agenii pentru a crete mobilitatea funcional.
Experiena spaniol demonstreaz pericolul unei mobiliti excesive.
n Spania, mobilitatea profesional excesiv este considerat drept ineficient, cci
s-a constatat c necesitatea de a schimba n mod constant postul a antrenat o scdere a
profesionalismului.
Obstacole mpotriva mobilitii
n numeroase ri dotate cu un sistem al carierei, vom regsi obstacole care provin
din numrul i complexitatea reglementrilor i a procedurilor. n egal msur, trebuie
s menionm i alte tipuri de obstacole:
obstacole emoionale sau psihologice: teama de a pierde locul de munc, rezistena la
schimbare;
obstacole legate de exercitarea funciilor care necesit aptitudini profesionale sau
tehnici specifice.
Mai multe state simplific, n prezent, condiiile de mobilitate pentru a nltura
obstacolele psihologice; unele ri au nceput s recurg n mod activ la mobilitate ca
instrument de dezvoltare personal (Danemarca, Finlanda, Olanda).
n Irlanda, progresele au putut fi realizate la nivelul nlturrii barierelor dintre
administraia general i serviciile tehnice. Oricare ar fi profilul sau specializarea, toi
funcionarii din sectoarele vizate i pot depune candidatura pentru posturile vacante pe
cele dou ealoane ale funciei publice.
Alte eforturi au fost ntreprinse n scopul de a nltura obstacolele mpotriva mobilitii:
Frana a pus n aplicare un concurs interministerial n vederea accesului la posturile
vacante;
Spania a introdus n egal msur concursuri interministeriale, dar doar pentru a afecta
personalul redundant;
Marea Britanie a multiplicat numrul de msuri referitoare la posturile vacante;
Msuri n favoarea mobilitii
n majoritatea rilor, nu exist o legtur formal ntre mobiliti i procedurile de
evaluare a funcionarilor. Oricum, se constat frecvent faptul c mobilitatea este
considerat ca fiind unul dintre numeroii factori ai procedurilor de evaluare. Majoritatea
rilor asociaz mobilitii posibilitatea de a privi o formare complementar, n special
pentru a pregti personalul redundant pentru noile posibiliti de angajare, dar i pentru a
permite, dup mutare, transmiterea cunotinelor necesare executrii noilor funcii.
Printre altele se semnaleaz faptul c s-a inut cont de mobilitate n cadrul derulrii
carierei. Din acest punct de vedere, Marea Britanie subliniaz pericolul confuziei rotaiei
posturilor cu dezvoltarea carierei.

80

81

6.5. Formarea personalului public


Formarea personalului public dateaz din anii 60, atunci cnd reforma
administrativ s-a nscris pe ordinea de zi a funciei publice.
Nevoile de formare ale funcionarilor vor incita administraiile din rile Uniunii
Europene s-i pun n aplicare sistemul de formare. Aceste sisteme sunt diferite de la o
ar la alta. Ele sunt, ntr-adevr, pe larg determinate de ctre sistemul funciei publice
din fiecare ar. Dei, n general, sistemele funciei publice rezult din tradiia
administrativ, un anumit numr de ali factori influeneaz organizaia general a
sistemelor de formare: structura guvernamental (stat centralizat, stat federal), regimul
personalului funciei publice (sistemul carierei, sistemul caracteristicilor structurale
diferite) statutul personalului (statutul funcionarului, statutul contractual) condiiile de
acces la funcia public (selectarea prin concurs, selectarea prin intermediul candidaturii)
nivelul de educaie impus prin recrutare (formarea iniial general, formarea iniial
specializat) condiionarea strategiei, filozofia, chiar structura formrii, strategiile
formrii.
6.5.1.Strategiile formrii
n sistemul carierei, formarea mbrac n general o importan structural mai mare
dect n sistemul caracteristicilor structurale diferite. ntr-adevr, condiiile de acces la
funcia public n primul sistem (recrutarea prin concurs i nivelul de educaie) impun ca
o formare pentru un post s fie necesar s pregteasc personal recrutat pentru munca n
funcia public.
n sistemul cu caracteristici structurale diferite, formarea poate avea mai puin
importan, n msura n care se trece la recrutarea personalului care posed o educaie
adecvat pentru un anumit post. Oricum, chiar aceti specialiti pot avea nevoie de o
anumit formare de-a lungul vieii active, pentru a fi la curent cu noile tehnologii sau alte
schimbri. Acesta este cazul Olandei n care, chiar dac nu exist o adevrat politic de
formare continu, ministerele i alte organisme publice integreaz din ce n ce mai mult
n sistemele lor de perfecionare cadre prin programele de formare la locul de munc. n
materie de formare, au fost nregistrate eforturi n egal msur n Suedia. Dei formarea
este un drept i nu o ndatorire, noile programe de formare vizeaz perfecionarea
competenelor care au fost concepute i puse n aplicare.
Filosofia formrii
nainte de a nelege ceea ce se petrece n materie de formare n administraiile
publice, este bine s distingem urmtoarele categorii:
formarea prealabil recrutrii;
formarea iniial general;
formarea de adaptare la post dup recrutare;

81

82

formarea continu (care se deruleaz pe toat perioada carierei de agent).


Formarea prealabil recrutrii este o caracteristic a anumitor ri care aplic
sistemul carierei. Aceasta se prezint ca un element de selecie. Aceasta este specific
administraiilor naionale care practic recrutarea agenilor lor pe calea concursului.
Candidaii intr n colile administrative care i trimit apoi ctre posturi specifice, n
funcie de formarea primit i n funcie de un clasament.
Acesta este cazul Franei, unde formarea prealabil a ageniilor precede integrarea
acestora n structurile administrative ale statului. Aceast formare are drept scop
transmiterea ctre noii ageni a bazelor de la care ei vor putea s-i exercite n mod
eficient sarcinile, dar i bazele de referina utile pentru ansamblul carierei lor.
Formarea iniial general este practicat n numeroase ri dotate cu sistemul
carierei pe toat perioada stagiului funcionarului recent recrutat. Aceasta cuprinde
frecvent un program de formare general privind drepturile i practicile administrative.
Formarea pentru adaptarea la locul de munc vizeaz pregtirea agentului public
cu tehnicile specifice funciei sale. Aceast formare este conceput s asigure frecvent o
pregtire specific pentru un post de lucru; ea poate rezulta din stagii, din aciuni de
formare organizate de ctre administraii sau n perioade de colarizare n coli
specializate. De exemplu, n Marea Britanie, formele de induction training sunt puse n
aplicare imediat dup recrutare.
Formarea continu vizeaz mbogirea i aprofundarea permanent a cunotinelor
generale i profesionale ale personalului administraiei publice, calificarea competenelor
n anumite domenii de activitate (ansamblu de cunotine, experiene i aptitudini) pentru
a-i permite asumarea n mod eficient a funciilor ocupate.
Formarea continu poate fi obligatorie, facultativ sau poate condiiona o promovare.
n Irlanda, Olanda i Suedia, formarea continu este doar facultativ, dar n
Olanda, guvernul are datoria s ofere oportuniti, iar funcionarul are dreptul la un
concediu cu meninerea salariului.
n Irlanda, formarea este asigurat n special de ctre Civil Service Training
Centre, pentru cadrele intermediare i superioare i de ctre Institute for Public
Administration pentru cadrele din administraiile centrale i locale, dar i de ctre
ageniile externe.
n Suedia, nu exist un centru de formare specific, ci o agenie pentru dezvoltarea
personalului (Swedish Agency for Administrative Development, SWAD) care elaboreaz
o strategie de oferte de formare. Printre altele, FORUM EUROPA dezvolt n egal
msur o strategie n planul formrii specifice afacerilor europene. Posibilitile i
condiiile referitoare la formarea continu sunt fixate pentru majoritatea sectoarelor n
cadrul conveniilor colective sau eventual n contractele individuale sau chiar n cazul
nevoilor specifice.
n Belgia, Germania, Grecia, Luxemburg, Portugalia, Spania i Marea
Britanie, funcionarul nu este obligat s urmeze o formare specific (cu excepia
perioadei iniiale de stagiu), dar aceasta este fie o condiie, fie un atu pentru promovare;
formarea facultativ este propus de ctre colile de stat i este prevzut o reglementare
referitoare la condiiile de meninere a salariului.

82

83
n Belgia, condiiile legate de concediu cu meninerea salariilor sunt strict
reglementate.
n Germania, situaia se distinge prin caracterul su descentralizat. Ministerele,
cum ar fi Ministerul de Finane de exemplu, dispun de propriul lor institut de formare
(Bundesfinanzakademie). Totui, principalul institut de formare pentru ministerele de la
nivel federal rmne Academia Federal de Administraie Public (Bundesakademie fr
ffentliche Verwaltung) care aparine Ministerului Federal de Interne i care se bucur de
o mare autonomie. La nivelul landurilor este bine de menionat existena colii
Superioare de tiine Administrative (Hochschule fr Verwalthungswissenschaften) din
Speyer, care reprezint nu doar un institut de formare important pentru landuri, dar are i
statut de universitate (nvmnt postuniversitar). n Germania, legea stipuleaz obligaia
funcionarilor de a-i asigura propria formare pentru a urma evoluia sarcinilor postului
vizat. Printre altele, formarea continu este unul dintre criteriile luate n calcul n timpul
deciziei de promovare i o condiie pentru a accede la o carier direct superioar.
Funcionarul german nu are dreptul legal la formarea de-a lungul carierei i nici la
concediu pe aceast perioad. Participarea la formrile instituiilor de mai sus este
nlesnit, chiar ncurajat. n Grecia, participarea la programele de formare continu este
obligatorie. Formarea suplimentar facultativ este favorabil promovrii. Aceasta este
asimilat cursurilor de ncadrare sau unei specializri i este realizat de INAP (Institutul
Naional pentru Administraie Public). Funcionarul are posibilitatea, n circumstane
specifice, s-i ia concediu cu meninerea salariului pe o perioad de maximum trei ani
pentru a urma o alt formare sau o formare n strintate. n Luxemburg, funcionarul are
mai puin de trei ani s urmeze un curs de formare profesional cu aprobarea IFA
(Institutul de Formare Administrativ).
n Portugalia, funcionarii au dreptul constituional la formare continu (Art. 73
din Constituie). Principalele institute de formare sunt:
INA (Institutul Naional de Administraie), pentru administraia central, i CEFA
(Centrul de Formare pentru Administraiile Locale), pentru administraiile locale.
n Marea Britanie nu exist nici o reglementare care s asigure funcionarilor un
drept la formare. Diferitele departamente i agenii asigur formarea propriului personal:
n consecin, este de datoria funcionarilor s discute cu angajatorul lor posibilitatea
formrii personale. n Cartea Alb din 1994, The Civil Service: Continuity and Change
i Command Paper din ianuarie 1995, Talking Forward Coutinuity and Change,
formarea este prezentat ca unul dintre principalii factori ai reformei structurale care
vizeaz o ameliorare a performanei, obiectiv ce nu poate fi atins dect printr-un
management eficient i un personal flexibil.
Austria, Frana i Italia prevd anumite perioade de formare obligatorie. n
Austria, formarea este facultativ, dar anumite criterii sunt obligatorii din momentul n
care este vorba de o condiie cerut de ctre autoriti sau c aceast condiie este
stipulat n contractul de personal.
n Frana, formarea este realizat de ENA ( coala Naional de Administraie) i
IRA (Institutul Regional de Administraie), colile ministeriale i Centrul de Studii
Europene (Strasbourg), instituii specializate care formeaz generaliti angajai frecvent
s-i exercite de-a lungul carierei funcii foarte diversificate. Funcionarul are dreptul s
urmeze un curs de formare continu pe toat perioada carierei sale. Acestea sunt
organizate sau promovate de ctre stat. Printre altele, agentul poate obine un concediu cu

83

84
un minimum de salariu. O dat cu Scuola Superiore della pubblica amministrazione della
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Italia a nceput reformele privind oportunitile i ndatoririle n materie de formare
continu. Pentru cele mai nalte posturi exist o formare specific, dar pentru a ajunge
aici trebuie mai nti s se treac de un curs-concurs.
n Danemarca i Finlanda, funcionarul nu este obligat s urmeze formarea
continu dect dac angajatorul su i cere acest lucru, legea nu prevede acest drept la
formare. n Danemarca, majoritatea angajailor din sectorul de stat sunt acoperii de
programe numite globale. O reglementare stabilit printr-o convenie colectiv impune
condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc un angajat pentru a putea avea drept la
concediu pe termen lung sau scurt. Formarea nu este imperativ necesar pentru promovare
dar ea poate fi luat n calcul, n special dac acesta servete intereselor angajatorului sau
este legat de condiia minim de a obine concediu pltit. Concursurile sunt organizate n
special de ctre coala danez de Administraie Public (Danmarks
Forvaltningshjskole) .
n general, putem nota faptul c formarea continu ctig teren n rile n care au
fost lansate reforme profunde ale serviciului public (cum a fost cazul anilor 70 i 80 n
Spania, cu reforma sa administrativ privind democratizarea, n Germania cu
debirocratizarea sau n Frana cu descentralizarea)

6.5.2. Obiectivele formrii


Obiectivele formrii pentru funcia public sunt fixate de ctre guverne i sunt, n
general, retranscrise n textele oficiale referitoare la funcia public (constituie, legile
funciei publice, texte reglementatoare sau documente de orientare politic). n ciuda
acestor nuane specifice pentru fiecare ar funciile publice urmresc obiective comune,
n special:
Contribuia la aplicarea reformei i modernizrii administrative;
Dezvoltarea cunotinelor despre afaceri europene i despre probleme legate de procesul
de integrare european.
De fapt, majoritatea rilor din Uniunea European fac eforturi enorme n acest domeniu
al formrii continue pentru a ajuta funcia public s-i adapteze competenele la
ansamblul de schimbri tehnologice, tehnice, culturale, de management la care trebuie s
fac fa administraiile naionale.
6.5.3.Structuri responsabile de politica de formare
Din punct de vedere teoretic, acestea aparin de organismele publice responsabile
de funcia public i de politica de personal pentru elaborarea politicilor de formare. n
Frana i n Spania, Ministerele Funciei Publice i al Reformei Administrative au
competenele necesare pentru realizarea politicilor de formare din cadrul funciei publice,
n Germania i n Olanda, Ministerele de Interne se ocup de acest fapt n administraiile

84

85
anglo-saxone, politica de personal i de formare este realizat de Comisia pentru Funcia
Public. n practic, ali actori din cadrul funciei publice (sindicate, ministere tehnice,
organisme consultative) pot, n egal msur, s contribuie la definirea politicii de
formare.
Tendine/evoluii
Cu siguran c formarea profesional a agenilor funciei publice, att n sistemele
cu caracteristici structurale diferite, precum i n sistemul carierei, joac un rol important.
Asistm mai degrab la o schimbarea a finalitilor. Astfel, aciunile de formare care
rspund nevoilor personale ale indivizilor au fcut loc aciunilor care vizeaz
achiziionarea i dezvoltarea competenelor necesare ndeplinirii eficiente a sarcinilor
profesionale.
ntr-adevr, contextul actual de modernizare, de reorganizare i de evoluie rapid a
administraiilor i ale politicilor publice necesit personal competent i deci bine pregtit.
Programele de formare se modific deci progresiv: dect s se conserve o formul
standard, mai bine se orienteaz n funcie de nevoile i ateptrile serviciilor
administrative.
6.5.4. Modaliti i practici de formare
n mod general, se constat faptul c durata cursurilor de formare permanent a
sczut. Foarte rar cursurile dureaz mai mult de o sptmn, fiind deci realizate ntr-un
mod foarte concis. Totui, au fost angajate reforme n anumite ri pentru a intensifica
formarea continu pe timpul carierei agentului (acesta este cazul Luxemburgului, unde
sunt prevzute cursuri de perfecionare o dat la doi sau trei ani, n Italia unde
conductorii pot lua parte la formare, n medie n fiecare an sau n Germania unde
numrul de programe s-a dublat).
n ceea ce privete coninutul, consideraiile teoretice sau istorice care privau pn
atunci nu-i mai gsesc loc dect n msura n care ele scot n eviden o problem
actual. n acest caz, ne orientm mai mult spre pragmatism. Coninutul trebuie s
urmreasc de foarte aproape evoluia funciei publice pentru a rspunde nevoilor de
modernizare a administraiilor: inovaii tehnologice, reforme structurale i modificarea
comportamentelor, implantarea unei culturi i a noilor practici n materie de management
i de acumulare european.
Metoda cursurilor de magistrai de tip universitar sau cea a expunerii - dezbatere
este reconsiderat n beneficiul metodelor numite interactive.
De asemenea, asistm la o diversificare a metodelor i modalitilor de formare:
apariia unui univers profesional (cum este cazul Austriei, unde legea d posibilitatea
agenilor s mearg la diverse stagii n ntreprinderi sau n organizaii internaionale
pentru o perioad de ase luni maximum);
organizarea sejururilor n instituiile europene;
schimbul de experien ntre participani care provin din orizonturi de activitate diferite,
care le permite acestora s realizeze comparaii i s repereze practici diferite, chiar
inovante n materie de management public

85

86

ntoarcerea la studiile de caz practice, la jocurile de rol care ancoreaz formarea n


realitatea practic a diferitelor meserii din cadrul funciei publice
dezvoltarea subiectelor de gndire referitoare la mizele actuale ale serviciului public;
mrturia personalitilor care provin din sectorul public sau privat i care furnizeaz
ilustraii imediate ale experienelor lor.
Integrarea european i cooperarea internaional plaseaz administraiile publice n
faa necesitii de a organiza n mod sistematic seminarii consacrate integrrii europene i
formrilor tehnice (reconversie vamal, cooperare la nivelul poliiei etc).
Participarea la programe de mobilitate (Karolus pentru punerea n aplicare a pieei
interne, Odysseus), detaarea funcionarilor naionali la Comisie, vizite n instituiile
europene i programe de schimb cu rile partenere sunt n egal msur destinate s
familiarizeze agenii cu organizaiile politice i administrative din diferite ri i cu
instituiile europene impregnnd comportamentul administrativ cu o orientare european.

6.5.5.Formarea cadrelor
n ultimii ani, formarea cadrelor funciei publice ocup un loc central n politica
administraiilor tuturor statelor membre ale Uniunii Europene. Aceasta const n
pregtirea cadrelor actuale sau viitoare pentru exercitarea responsabilitilor cum ar fi
cele de animator, de ef de echip sau de conductor de administraie.
Sub forme diverse i variate, toate statele iau iniiative care vizeaz consolidarea
competenelor cadrelor lor de conducere. Toat lumea i d seama c aceste competene
ale cadrelor constituie un factor cheie al reuitei politicilor de calitate pentru serviciile
administrative.
Exemplul Germaniei i Franei demonstreaz o adevrat inserie a metodologiei de
formare ntr-un cadru foarte structurat: acela de la ENA pentru Frana, cu un program de
formare continu, un ciclu de perfecionare i un ciclu de management superior pentru
administratorii civili, cel al unei formri pe etape dezvoltate de Bundesakademie n
Germania pentru funcionarii deja titulari care se afl ntr-o funcie de conducere. n
aceste dou cazuri, formarea vizeaz echiparea cadrelor de conducere cu instrumente
moderne de management operaional, strategic, informatic, de management al resurselor
umane i de comunicare.
Italia a introdus o metod a cursului-concurs care vizeaz filtrarea, prin organizarea
unui concurs de acces la formarea cadrelor superioare i prin care funcionarii care
prezint aptitudinile de baz ale managementului trebuie s le pun n eviden.
Irlanda prezint originalitatea de a se interesa mai mult de structurile universitare
dezvoltnd un BA (Bachelor of Arts) n management public i ncurajndu-i top
managerii (Permanent Secretary i Assistant Secretary) s urmeze un MSc (Master of
Science) n management strategic organizat la Universitatea din Dublin.

86

87
Olanda i Finlanda i-au liberalizat complet sistemul de formare a cadrelor de conducere,
precum i metodele de selectare a acestora. Fiecare instituie i organizeaz formarea
conform obiectivelor sale i recurge la orice centru de formare public sau privat oferind
servicii de formare pertinente fa de scopurile urmrite.
n Marea Britanie, formarea managementului central este asigurat n mare parte de Civil
Service College (Institutul Superior al Funciei Publice) i o anten a Centrului de Studii
de Management i Politici Publice.
Dei sistemele de formare difer de la o funcie public la alta, putem distinge totui i
anumite convergene. Necesitatea reformelor de modernizare administrativ se face
datorit faptului c, n ultimii doi de ani, s-au fcut simite reducerea de efective i
mijloace financiare n cadrul administraiilor, apariia termenului de productivitate de
management i de servicii cu publicul, adaptarea la integrarea european, care au
contribuit pe larg la formarea funcionarilor i la a rspunde mai bine provocrilor
mprite pe ansamblul funciei publice ntre statele membre.

6.6 . Sistemele de salarizare din sectorul public n state membre UE i unele tendine
Aspecte privind de reform
AUSTRIA: Reforma sistemului de salarizare a personalului angajat pe baz de
contract a intrat n vigoare la nceputul anului 1999 (Vertragsbedienstetenreformgesetz
Legea privind reforma n domeniul lucrtorilor angajai pe baz de contract). Sistemul
reformat de salarizare a personalului angajat pe baz de contract este un sistem de
promovare care cuprinde indemnizaii pentru funciile de conducere. Carierele anterioare
ale personalului angajat pe baz de contract, n special pentru absolvenii de universiti
i deintorii unui certificat de studii de nivel avansat, nu reprezentau profesii cu structur
salarial fix, i nu erau comparabile cu carierele funcionarilor publici i cu cele ale
angajailor din sectorul privat. n cadrul grupurilor salariale nu existau componente
salariale corelate cu funcia deinut. Prin intermediul legii privind lucrtorii, a fost
posibil crearea unui sistem de salarizare modern i concentrat pe performan care, spre
deosebire de tiparul anterior de salarizare, include cariere complete atractive n care se
poate avea acces la poziiile de conducere iniial rezervate doar funcionarilor publici.
Sistemul ofer salarii atractive pentru personalul tnr, spre deosebire de alte cariere i
recompenseaz funciile de supraveghere i de rspundere n mod direct i n funcie de
performane.
DANEMARCA: n 1998 au fost introduse noile sisteme de salarizare. Acestea au
fost aplicate unui procent de 40% dintre funcionarii din sectorul public danez ncepnd
din 2002. Prin urmare, n momentul de fa, coexist dou sisteme de salarizare diferite.
Unul este sistemul tradiional, n care salariul de baz include creteri salariale implicite,
n funcie de vechime. Salariul de baz este stabilit la nivel central, dar poate fi
suplimentat prin sume locale (stabilite fie la nivel descentralizat, fie la nivel local). Noile
sisteme de salarizare au nceput s nlocuiasc sistemul tradiional n 1998, n mare parte
ca experiment. n momentul de fa sunt introduse ca sisteme permanente. Noile sisteme
de salarizare sunt alctuite din salariul de baz (stabilit la nivel central) la care se adaug
87

88
o suprastructur din suplimente acordate n funcie de ndatoririle speciale conexe
postului sau grupului de posturi i de calificrile personale i performanele angajatului
(stabilite la nivel central, descentralizat sau local) i un spor n funcie de performan
care reflect faptul c angajatul a ndeplinit o serie de obiective calitative sau cantitative
prestabilite (convenite descentralizat sau la nivel local). Unul dintre principalele obiective
ale noilor sisteme de salarizare este crearea unei legturi mai bune i mai evidente ntre
salariu i politica privind personalul, pe de o parte, i ntre obiectivele i strategiile
fiecrei instituii n parte, pe de alt parte. Acest fapt pune la dispoziie modaliti de a
utiliza salariul ca instrument activ pentru ndeplinirea obiectivelor instituiei. Ceea ce
nseamn c salariul va reflecta, ntr-o msur mai mare dect n sistemul tradiional de
salarizare, responsabilitatea, autoritatea i calificrile angajatului, dar va constitui i un
mijloc de recompensare a performanei.
FINLANDA: n cadrul noului sistem plile i salariile sunt evaluate n funcie de
cerinele postului. Nivelul salariului depinde i de performanele individuale i calitile
profesionale care pot fi astfel influenate de ctre fiecare funcionar public n parte.
FRANA: Evoluia carierei este corelat de merite. Vechimea n munc este,
desigur, luat n considerare n msura n care echivaleaz cu experiena profesional i
este exprimat de avansarea ctre o treapt superioar n cadrul unei clase de salarizare.
Cu toate acestea, meritele reprezint principalul criteriu de avansare mai rapid ctre
trepte superioare n cadrul unei clase de salarizare sau de promovare de la o clas la alta
n cadrul unei categorii de personal, sau de promovare de la o categorie ctre alt
categorie, superioar. Exist, de asemenea, conceptul angajrii funcionale, pentru care
este prevzut o clas special de salarizare i care se refer la posturile n care
funcionarii publici din categorii superioare sunt detaai pentru o perioad determinat.
Aceast noiune faciliteaz recrutarea pentru poziii superioare cum ar fi posturile de
conducere din administraia central sau serviciile descentralizate unor funcionari
selectai n funcie de productivitatea acestora.
GERMANIA: Legea privind reformarea salariilor lectorilor care a intrat n vigoare
la nceputul anului 2002 a pus bazele unei modernizri generale a legii privind
funcionarii publici sub incidena creia intr personalul din nvmntul superior, dar i
a dus i optimizarea recrutrii i a condiiilor de salarizare din nvmntul superior i
din cercetare. Au fost instituite condiii elementare flexibile, astfel nct instituiile de
nvmnt superior i de cercetare s i ndeplineasc mai bine sarcinile tiinifice i de
cercetare n mediul competitiv internaional. Mai mult, angajaii au acum posibilitatea de
a primi prime pentru performan sau indemnizaii pentru rezultatele deosebite personale
sau ale echipei. n acest sens, exist dispoziii legale similare celor pentru funcionarii
civili i pentru soldai. Pe baza experienei acumulate pn n prezent, sunt planificate
mbuntiri ale instrumentelor de salarizare n funcie de performana, astfel nct
rezultatele excepionale s fie recompensate mai bine.
GRECIA: n ultimii ani s-au produs modificri importante n reglementarea
relaiilor de lucru i a stabilirii salarizrii n sectorul public din Grecia, cum ar fi
regulamentele noi care introduc angajarea cu jumtate de norm n serviciile publice i n
cadrul autoritilor locale i o cretere semnificativ a angajrii temporare i sezoniere.
Eforturile de reorganizare a serviciilor publice prin program de lucru prelungit i n ture,
de corelare a productivitii cu salarizarea i de creare a unor norme noi pentru avansarea
n carier, sistemul de promovare i condiiile de pensionare i de calculare a pensiei sunt

88

89
de asemenea considerate importante. Modificrile recente s-au concentrat n principal pe
promulgarea unui nou decret prezidenial privind contractul de munc pe durat
determinat n sistemul public i o propunere a Ministerului de Interne de a crea n
sectorul public trepte de salarizare n funcie de sector, i nu de grade, i de a
individualiza salariile n funcie de performan i de rezultatele fiecrei autoriti.
IRLANDA: Din 1997 pn n prezent, nu s-a produs nicio modificare n sistemul
de salarizare de baz. Un plan de recompensare n funcie de performan pentru clasele
de salarizare la nivelul Sub-secretar i Secretar adjunct, recomandat de ctre Organismul
de revizuire pentru salarizare superioar n sectorul public a intrat n vigoare de la 1
ianuarie 2002. Planul se bazeaz pe 10% din masa salarial pentru clasele de salarizare
vizate, dar n cadrul acestei limite generale, angajaii ar putea primi i prime de pn la
20% din salariu. Acest plan a nlocuit planul anterior care se baza pe 4% din masa
salarial. Primele acordate sunt sume forfetare care nu se iau n considerare la calculul
pensiei.
ITALIA:n ultimii ani, unele reforme din sectorul public au avut un impact asupra
sistemului de salarizare a funcionarilor publici. Pentru personalul angajat fr contract, a
fost introdus un nou sistem de salarizare, bazat nu doar pe aspectele legale caracteristice
ale muncii lor, dar i pe nelegerile ncheiate n urma negocierilor cu sindicatele, care au
dobndit un caracter formal n urma unui decret al preedintelui republicii. Pentru
elaborarea decretului, s-a considerat c aceste categorii de personal dein roluri
administrative de coordonare intern i extern, prin urmare roluri de nivel managerial.
Aceast reconsiderare a categoriei a condus de asemenea la revizuirea sistemului de
salarizare format n prezent din salarii suplimentare corelate cu nivelul de responsabilitate
i cu performana i aplicat alturi de sistemul fix de salarizare. n plus, pentru aceste
categorii se aplic majorri pentru anii de vechime, corelate cu evaluarea performanei
departamentului.
OLANDA: Structura claselor de salarizare a fost revizuit n 1997 din perspectiva
unui nou sistem de evaluare a posturilor. n cadrul acestei structuri, ponderea postului i
treapta de salarizare corespunztoare sunt determinate prin evaluarea postului. Primele
integrale: o prim integral poate lua forma unei prime unice (n mod similar cu planul
vechi de acordare a primelor, care consta, de asemenea, ntr-o prim unic) sau un
supliment periodic (pltit lunar pe lng salariu). Diferena esenial rezid n faptul c
motivele pentru acordarea primelor nu mai sunt prevzute n norme i regulamente.
Autoritatea competent la nivel descentralizat poate stabili propriile motive pentru a
acorda astfel de prime, valoarea acestora i dac ar trebui s fie sub forma unor prime
unice sau a unor prime lunare. Dreptul la interviu: De la 1 ianuarie 2001, funcionarilor
publici li s-a acordat dreptul de a susine un interviu, cel puin o dat pe an. Este
important ca acordarea primelor s se bazeze pe acest interviu. Aceast legtur este
considerat o garanie important a faptului c personalul primete remuneraia la care
are dreptul. Autoritatea competent trebuie s ia msurile necesare dac mprejurrile
mpiedic un superior ierarhic al funcionarului s realizeze interviul. Evaluarea
performanei de ctre autoritatea competent i orice decizie care rezult n privina
salariului trebuie s se bazeze pe criterii de evaluare transparente i obiective. Se impune

89

90
ca autoritatea competent s prevad aceste criterii clare i transparente la nivel
ministerial.
PORTUGALIA: Planul de salarizare din Administraia Public Portughez a
suferit o reform radical n 1999. Cu toate acestea, pn n momentul de fa, a rmas n
linii mari acelai. n ceea ce privete institutele publice, au fost create sistemele autonome
de salarizare care sunt consecina introducerii contractelor individuale de munc drept
form legal de angajare n administraia public. S-au efectuat i un numr de
experimente cu scopul de a defini primele salariale proporional cu mbuntirea
productivitii. Aceste experimente sunt efectuate ntr-o serie de sectoare, mai exact n
sntate, administraia fiscal i justiie.
SUEDIA: Sectorul guvernamental central suedez menine acelai sistem de
salarizare individual din 1997. Singura schimbare care a avut pn n prezent const n
faptul c Agenia suedez pentru funcionarii guvernamentali a ncheiat un acord cu
Confederaia suedez a asociaiilor profesionale pentru a permite persoanelor cu rol de
supraveghere i subordonailor acestora s revizuiasc salariul individual printr-o
nelegere direct n locul unei nelegeri colective cu sindicatul local.
Marea Britanie: Funcii publice de conducere: ncepnd din aprilie 2002, un nou
sistem de salarizare a nlocuit mecanismele de salarizare existente pentru funciile publice
de conducere. Noul sistem introduce un element mai puternic de difereniere n
recompensarea n funcie de performan n cadrul salariului de baz i ofer, de
asemenea, bonusuri fixe n funcie de performan. n prezent, toate departamentele i
ageniile colaboreaz pentru a elabora i pune n aplicare noi mecanisme de salarizare i
gestionare a performanei pentru personalul care nu are funcii de conducere. Acestea
sunt construite n jurul acelorai principii de modernizare ca i cele aplicate pentru
funcionarii publici aflai n poziii de conducere. De exemplu, departamentele i ageniile
urmresc s asigure ca toi angajaii cu rezultate bune s poat evolua pe scara de
salarizare pn ajung la un nivel int care i va recompensa corect pentru activitatea
prestat. Un alt principiu este acela c ar trebui s existe factori de stimulare
corespunztori pentru a ncuraja personalul s aib cea mai bun prestaie de care sunt
capabili i s depun toate eforturile pentru a se perfeciona n permanen.
O trstur important a majoritii programelor de modernizare din sectorul public
const ntr-o schimbare ctre controlul managementului, mai mult prin sublinierea
importanei performanei dect prin norme i proceduri. Identificarea fiecrei uniti
operaionale n parte i stabilirea unor scopuri obiective n materie de performan este de
asemenea o trstur n majoritatea statelor membre. Gestionarea performanei implic
coroborarea scopurilor unitii cu scopurile strategice ale organizaiei. n sectorul public,
acest fapt tinde s introduc noiunea de corelare a sistemului de salarizare cu cel al
performanelor, sau salarizarea n funcie de performan, dat fiind faptul c n
majoritatea organizaiilor din sectorul public, salarizarea este cel mai semnificativ
element bugetar. Managementul din sistemul public consider n general c salarizarea n
funcie de performan este extrem de eficient n sistemul privat i c succesul acesteia
ar putea fi transferat n instituiile din sectorul public.

90

91
6.7 Concluzii
Majoritatea statelor europene au implementat n ultimii ani sistemele de salarizare
n funcie de performan, unele ntr-o msur mai mare dect altele. Danemarca, Suedia
i Marea Britanie se afl n stadiul cel mai avansat n aceast privin.
Principalul motiv prezentat n majoritatea cazurilor a fost creterea motivaiei
angajailor i, implicit, a performanei, eficienei i eficacitii. Cu toate acestea, exist i
alte motive, dintre care unele nu au nicio legtur cu recompensarea i motivarea
personalului. n multe cazuri, o astfel de salarizare constituie doar un element din cadrul
unui program major de schimbare i este considerat un instrument de management n
delegarea responsabilitii departamentului de gestionare a resurselor umane.
Exist o tendin puternic de descentralizare a sistemului de salarizare i de
plasare a deciziilor privind recompensarea n sarcina conducerii ierarhice. Scopul este
ntrirea relaiei dintre performana individual i remuneraia dat creterea salariului
unui angajat depinde de o evaluare a performanei din perspectiva obiectivelor
operaionale stabilite.
Obiectivul deseori declarat al recompensrii eforturilor deosebite i diferenierii
ntre angajaii cu performane slabe i cei cu performane remarcabile este nsoit de
nevoia de a atrage i menine persoanele talentate care sunt recompensate n prezent
pentru performane n sectorul privat. Acesta reprezint, de asemenea, un element menit
s asigure faptul c cei care au ajuns la cel mai ridicat nivel al treptelor salariale i care au
anse slabe de promovare continu s depun toate eforturile n scopul obinerii unor
rezultate bune.
Constrngerile bugetare joac i ele un rol important, alturi de opinia public i,
desigur, de tendine. Creterile salariale din sectorul public sunt extrem de costisitoare, cu
precdere ntr-un climat de inflaie sczut, iar un plan de salarizare n funcie de
performan asigur un mecanism de atenuare a temerilor contribuabililor.
Capacitatea de a oferi recompense suplimentare care nu se confund ulterior cu
salariul (i mai trziu cu pensiile) reprezint un alt stimulent atractiv.
Din punctul de vedere al schimbrii organizaionale, planul de salarizare n funcie
de performan este considerat de multe state membre drept un mecanism de a garanta c
toi angajaii cunosc obiectivele i strategia propriei organizaii i cultura pe care
conducerea dorete s o promoveze.
Complexitatea pe care o presupune gestionarea acestui tip de salarizare este una
dintre dificultile cu care se confrunt departamentul de gestionare a resurselor umane
(HRM). De exemplu, Storey (1992) a fcut o distincie ntre HRM blnd, intervenii
strategice menite s atrag angajamentul i s dezvolte fiine umane pline de potenial i
HRM dur, intervenii strategice menite s ating exploatarea deplin a resurselor
profesionale. Se pare c multe dintre planurile de salarizare din sectorul public n
vigoare n prezent ncearc s ndeplineasc ambele obiective, fr a exista vreo dovad
de succes pe niciunul dintre fronturi. Muli dintre autorii din domeniul HRM au examinat
sistemele utilizate pentru recompensarea angajailor (Smith, 1992; Legge, 1995; Kessler,
1995). La o analiz final, se pare c multe dintre iniiativele de recompensare aplicate nu
reprezint mai mult de o reamestecare a crilor (Kessler, 1995), i nu o strategie
inovatoare, integrat, care s poat fi considerat parte a unei abordri distincte a HRM.
Principalul argument n favoarea salarizrii n funcie de performan const n
faptul c aceasta funcioneaz ca factor de motivare, oferind recompense extrinseci sub

91

92
forma unor pli i recompense intrinseci prin recunoaterea eforturilor i realizrilor. Se
consider, de asemenea, c salarizarea n funcie de performan ajut angajaii s se
identifice ndeaproape cu scopurile organizaiei, ceea ce duce la creterea productivitii,
calitii, flexibilitii i muncii n echip (Armstrong and Murlis, 1991; Wright, 1991).
Mai mult, salarizarea n funcie de performan este considerat util n recrutarea i
meninerea personalului. Cu toate acestea, muli cercettori (Dwyer, 1994; Kessler, 1992;
Marsden and Richardson, 1992) au pus sub semnul ndoielii msura n care salarizarea n
funcie de performan funcioneaz n realitate ca factor de motivare, ntrebndu-se dac
numai banii au aceast putere de motivare: Majoritatea managerilor cunosc punctul de
vedere al lui Herzberg potrivit cruia slujba n sine este sursa real a motivrii, nu salariul
i nici mcar condiiile de lucru (Dwyer, 1994). Kovach (1987) a descoperit diferene
semnificative ntre punctele de vedere ale managerilor i cele ale angajailor n ceea ce
privete motivarea acestora din urm. Managerii au considerat c banii se afl n fruntea
listei, n timp ce angajaii au exprimat preri potrivit crora satisfacia pe care le-o ofer
locul de munc este principalul factor de motivare. Stimulentele care constau n diferite
forme de plat i recompensare i impactul acestora asupra performanelor pot fi
complexe. ntruct funcionarii publici consider c sigurana locului de munc este un
element important n cadrul pachetului de recompense, statele membre care doresc s
introduc un nou stil de mecanisme contractuale pentru managementul n sectorul public
(pentru a rsplti performanele) se vor vedea nevoite s ofere un salariu de baz mai
ridicat pentru a compensa lipsa siguranei locului de munc.
Exist numeroase motive pentru introducerea planurilor de salarizare n funcie de
performan, fie n sectorul public, fie n cel privat. Kessler (1992) sugereaz c aceste
planuri pot fi utilizate pentru a susine schimbrile organizaionale. Ar putea fi utile i n
schimbarea culturii organizaionale, transmind angajailor care sunt valorile i
ateptrile organizaiei. Schimbarea culturii ar putea conduce la modificarea relaiei
dintre management i angajai. n aceast privin, Ribbens (1988), Kessler and Purcell
(1992) i Procter et al. (1993) observ c individualizarea salariilor poate fi utilizat
pentru a evita procesul de negociere colectiv, reducnd astfel influena sindicatelor i
repunnd n drepturi controlul managerial. Motivele pentru introducerea salarizrii n
funcie de performan pot avea un impact semnificativ asupra succesului sau eecului
planului.
Succesul unui astfel de plan necesit mai mult dect implicarea angajailor n fazele
iniiale. Trebuie s fie considerat echitabil i corect de ctre toi angajaii. n lipsa unei
astfel de percepii, angajaii i vor pierde ncrederea n sistem i nu vor avea performane
sporite n poziia pe care o ocup. Problema corectitudinii este i mai important n
organizaiile neierarhizate, n care oportunitile de promovare sunt limitate.
Pentru a asigura c sistemul de salarizare n funcie de performan este perceput drept
echitabil, Greenberg (1986) propune urmtoarele: angajaii ar trebui s aib ocazia de a
participa la deciziile privind structura salariilor; toate informaiile ar trebui oferite n timp
util; normele privind alocarea salariilor ar trebui respectate n mod consecvent; toate
mijloacele de contestare ar trebui s fie disponibile i organizaiile ar trebui s dispun de
msuri de protecie mpotriva lipsei de imparialitate i de consecven.
Pe lng aspectul legat de corectitudine, s-au identificat i alte probleme legate de
salarizarea n funcie de performane, inclusiv o tendin de concentrare pe termen scurt
asupra unor scopuri cuantificabile, n detrimentul scopurilor pe termen lung. S-au

92

93
identificat i dificulti de evaluare, att din punct de vedere al dificultilor de evaluarea
a activitii funcionarului public, ct i a celor de evitare a subiectivitii. Este limpede,
dup cum reiese dintr-un numr de planuri descrise, c i comunicarea i stabilirea de
comun acord a obiectivelor i standardelor privind performana sunt considerate elemente
eseniale pentru succesul planului. Cu toate acestea, nu este foarte clar dac
individualizarea salariilor poate merge mn n mn cu noiunea de munc n echip. Nu
este limpede nici dac salarizarea n funcie de performan n sistemul public a avut
succes acolo unde a fost introdus i se pare, dup cum se desprinde din literatura
disponibil, c exist numeroase pericole asociate cu punerea n practic a acesteia.
Cercetrile indic, de asemenea, c salarizarea n funcie de performan subliniaz
scopurile pe termen scurt, cu precdere financiare, n defavoarea rolului de dezvoltare pe
care l are evaluarea (Newton and Findlay, 1996: Styles et al, 1997). Acest lucru se
observ i n cazurile n care asemenea obiective de dezvoltate sunt incluse, de exemplu,
n declaraiile de principii ale corporaiilor
Comunicarea mai bun cu superiorii, concentrarea sporit asupra scopurilor stabilite i o
imagine clar asupra modului n care activitatea individual se nscrie n scopurile
generale ale organizaiei au fost observate drept caracteristici conexe cu rol de motivare.
Desigur, s-ar putea spune c toate cele trei caracteristici ar putea fi rezultatul unei
comunicri mai bune i implicit, comunicarea este esenial pentru eficiena sistemului de
salarizare n funcie de performan. n esen, mai muli factori ar putea fi responsabili
pentru motivarea n scopul obinerii unor performane sporite, inclusiv pentru statutul
simbolic al creterii salariale ca semn al recunoaterii rezultatelor bune i pentru creterea
i eficientizarea canalelor de comunicare deschise prin introducerea salarizrii n funcie
de performan.
Un studiu realizat de economitii de la Universitatea din Zurich arat faptul c, n
cazul n care angajaii consider drept sanciune neprimirea drepturilor salariale fixe,
acetia vor reaciona prin reducerea eforturilor. Prin aceasta se explic i motivul pentru
care elementul de risc al unui numr destul de mare de sisteme de salarizare n funcie de
performan s-a erodat treptat.
ntr-adevr, un studiu efectuat recent de consultanii n resurse umane de la Watson
Wyatt Worldwide a descoperit faptul c 90% dintre angajai consider salarizarea n
funcie de performan un drept i nu o recompens. n esen, acest lucru nseamn c
elementul variabil, de risc, al conceptului de salarizare n funcie de performan nu
funcioneaz. Presupunnd c remunerarea variabil este considerat un drept fix, este
inevitabil ca nealocarea primei s fie perceput drept o sanciune. Orice aciune menit s
reintroduc disciplina n tiparele care nu funcioneaz risc s genereze o reacie
puternic a angajailor.
Cu toate acestea, ideea care st la baza salarizrii n funcie de performan este n
continuare bine justificat. Angajaii se simt motivai s i sporeasc productivitatea n
cazul n care observ o legtur direct ntre eforturile lor i recompensele bneti, cu alte
cuvinte, n cazul n care simt gustul roadelor muncii lor. ns, atunci cnd se creeaz o
strategie de compensare, este esenial comunicarea clar a scopurilor planului.
Angajailor ar trebui s li se acorde ocazia de a-i aduce contribuia. Aceleai principii
trebuie aplicate n ntreaga organizaie. Sistemul de salarizare n funcie de performan
poate oferi efectele extraordinare pe care organizaie urmrete s le obin,
recompensnd n acelai timp angajaii pentru contribuia lor la succes.

93

94
Sistemele de salarizare n funcie de performan sunt dificil de implementat pe
scar larg. n multe cazuri, asemenea sisteme se pot aplica doar la nivelul conducerii.
Acest fapt poate fi o indicaie a faptului c aplicarea acestora este costisitoare i de durat
i s-ar putea s nu fie acceptat de angajaii de la nivelurile inferioare.
Dei majoritatea sistemelor descrise sunt relativ descentralizate, controlul bugetar
este n general rspunderea nivelurilor centrale, iar flexibilitatea pentru managementul
local este limitat la aspecte precum evaluarea performanelor i distribuirea sumei
reduse de bani disponibile pentru salarizarea n funcie de performan.
Unele sisteme par a fi fost introduse drept proiecte pilot n vederea unei aplicri pe
scar mai larg la o dat ulterioar, ns n absena unei analize riguroase a efectelor
proiectelor pilot, nu este clar cum ar putea fi introdus o astfel de aplicare. Necesitatea
unei instruiri intense a celor responsabili de evaluarea performanelor reprezint o
condiie esenial evident.
Exist puine dovezi referitoare la faptul c planurile actuale de salarizare iau n
considerare i performanele slabe. Gama de recompense pentru productivitatea excelent
n comparaie cu cea normal este n general destul de redus, i nici unul dintre sistemele
descrise nu conine niciun element de sancionare a rezultatelor nesatisfctoare. Se poate
considera, desigur, c ne-alocare unei prime pentru performan este o sanciune, ns un
astfel de sistem ar putea fi vzut ca un mijloc de sancionare identic a celor cu
performane normale i a celor cu performane slabe.
Dup cum s-a menionat anterior, evaluarea performanei, cu precdere n acele
sectoare n care nu exist rezultate cuantificabile clare, este un aspect extrem de dificil.
Cu toate acestea, majoritatea sistemelor descrise presupun ca cel care ocup un post i
managerul acestuia s stabileasc de comun acord obiectivele ce trebuie ndeplinite, n
funcie de cele ale organizaiei. Desigur, decizia asupra modului n care sunt ndeplinite
aceste obiective poate fi subiectiv. Un mecanism util pe care unele dintre sisteme l-ar
putea utiliza este aplicarea mai nti a auto-evalurii de ctre angajat.
Sistemele de salarizare n funcie de performan impun evaluarea performanei.
Sistemele aplicate sunt, n cea mai mare parte, corelate cu sistemele de gestionare a
performanei care presupun discuii formale ntre angajat i superiorul su ierarhic. Dei
meritele i dezavantajele acestui sistem de salarizare nu sunt foarte clare, nimeni nu poate
contrazice faptul c existena unei comunicri constante ntre manager i angajat este un
aspect benefic. Evaluarea anual formal este situaia standard, n timp ce exist i unele
sisteme care necesit mai multe discuii referitoare la performan, obiective i la
progresul realizat pn n momentul respectiv.
Cele mai bune sisteme recunosc faptul c gestionarea performanei nu reprezint un
tip de intervenie unic, ci o responsabilitate zilnic a activitii managerului.
Cele mai importante dificultile identificate sunt legate de evaluare i de opoziia
fa de schimbare .
Dup cum s-a afirmat mai sus, ideea care st la baza salarizrii n funcie de
performan este n continuare bine justificat. Angajaii se simt motivai s i sporeasc
productivitatea n cazul n care observ o legtur direct ntre activitatea lor i
recompensele bneti, cu alte cuvinte, n cazul n care simt gustul roadelor muncii lor.
ns, atunci cnd se creeaz o strategie de compensare, comunicarea clar a
scopurilor este esenial. Angajailor ar trebui s li se acorde ocazia de a contribui la
conceperea oricrui plan care li se va aplica. Echitatea impune obligaia de aplicare a

94

95
acelorai principii n ntreaga organizaia i, prin extensie, de aplicare a aceluiai plan la
toate nivelurile. Sistemul de salarizare n funcie de performan poate oferi efectele
extraordinare pe care organizaia urmrete s le obin, recompensnd n acelai timp
angajaii pentru contribuia lor la succes.

95