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Antonio Nery
RESUMO
Este trabalho discute a relao dos aspectos econmicos com o mercado de drogas e a relao
destes com as intervenes governamentais que buscam reduzir o custo social decorrente
desse comrcio ilcito. Perante a preocupante expanso do mercado de crack no Rio Grande
do Sul, faz-se necessrio analisar e responder se as polticas pblicas de fato atingem o
consumo e o trfico de crack, solucionando o problema. Para tanto, dividiu-se a pesquisa em
trs partes. A primeira retoma a histria e a formao econmica das drogas, reunindo estudos
sobre as organizaes criminosas, as tendncias do mercado global e os estudos
microeconmicos sobre psicotrpicos. A segunda parte analisou, conforme a disponibilidade
de dados, as particularidades da oferta e da demanda do psicoativo. Por fim, foram avaliadas
as polticas pblicas antidrogas, atravs das teorias econmicas, da legislao brasileira e
estadual e das finanas pblicas que custeiam as aes governamentais, no perodo de 2007 a
2010. Concluiu-se que as polticas gachas atingem, em parte, o consumo e o trfico de crack,
mas
no
so
suficientes
para
solucionar
essa
problemtica,
especialmente
por
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Custo mdio mensal com propina, por rea do Rio de Janeiro, em 2004............... 31
Tabela 2 - Estimativa da distribuio mundial do consumo de cocana - 2008 ....................... 36
Tabela 3 - Percepo quanto facilidade de se obter drogas especficas, caso desejassem, no
Brasil 2001-2005 ................................................................................................ 46
Tabela 4 - Percepo quanto facilidade de se obter drogas especficas, caso desejassem, na
Regio Sul 2001-2005 ........................................................................................ 47
Tabela 5 - Percepo, referente aos ltimos 30 dias, das pessoas entrevistadas quanto oferta
de drogas na vizinhana, no Brasil e na Regio Sul 2001-2005 ......................... 48
Tabela 6 - Frequncia do consumo de crack e de solventes por jovens em situao de rua de
Porto Alegre, em 2004, 2008 e 2010 ..................................................................... 52
Tabela 7 - Frequncia do uso de drogas entre jovens em situao de rua, em Porto Alegre
2010 ....................................................................................................................... 53
Tabela 8 - Consumo de drogas ilcitas na vida, no ltimo ano ou ms, no Brasil 2001-2005
............................................................................................................................... 55
Tabela 9 - Consumo na vida, de no mnimo uma vez (experimentao), de drogas ilcitas, na
Regio Sul 2001-2005 ........................................................................................ 56
Tabela 10 - Percepo, referente aos ltimos 30 dias, das pessoas entrevistadas quanto
demanda e ao consumo de drogas na vizinhana, no Brasil 2001-2005 ............ 57
Tabela 11 - Percepo, referente aos ltimos 30 dias, das pessoas entrevistadas quanto
demanda e ao consumo de drogas na vizinhana, na Regio Sul 2001-2005..... 57
Tabela 12 Gastos diretos do Governo Federal com polticas sobre drogas, por grupo de
despesa 2007-2010.............................................................................................. 70
Tabela 13 Dotao inicial,valor liquidado e relao percentual entre liquidao/dotao, do
FUNAD 2007-2011 ............................................................................................ 72
Tabela 14 Dotao incial, valor liquidado e rel. percentual da liquidao/dotao, de
recursos liberados s UFs pelo FUNAD - 2010 .................................................... 73
Tabela 15 Apreenses, em gramas, de maconha, cocana, crack e haxixe no RS 2007 a
2010 ....................................................................................................................... 75
Tabela 16 Nmero de narcotraficantes presos em flagrante, por sexo, no RS - 2008-2010 . 76
Tabela 17 Populao carcerria, gastos da SUSEPE e estimativa do custo anual/preso no RS
- 2007-2010 ............................................................................................................ 77
LISTA DE GRFICOS
LISTA DE FIGURAS
SUMRIO
RESUMO
LISTA DE TABELAS
LISTA DE GRFICOS
LISTA DE FIGURAS
INTRODUO .................................................................................................................. 9
CONCLUSO .................................................................................................................. 86
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 90
1 INTRODUO
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entre as faces criminosas se apresenta como disputa pelo monoplio do comrcio e pelo
domnio do mercado. Os assaltos e os crimes urbanos so, muitas vezes, correlatos ao
consumidor de droga, que encontra na criminalidade uma fonte de renda sustentao do
prprio vcio.
Alm disso, as polticas pblicas nacionais empenham uma significante quantia de
dinheiro que, direta ou indiretamente, esto relacionadas ao comrcio e ao consumo de
psicoativos. Essa condio acarreta o envolvimento de praticamente todos os brasileiros com
a questo desse comrcio ilegal; afinal, pagando os seus impostos, o cidado j participa da
problemtica dos entorpecentes, pois uma parte do dinheiro pblico destinada s polticas
antidrogas.
Do ponto de vista da Cincia Econmica, esse estudo tambm se justifica pela
peculiaridade do produto comercializado e do mercado. Primeiramente, o trfico de drogas
apresenta caractersticas especficas de um comrcio ilegal, com alto risco e com grande
possibilidade de lucro. Alm disso, o bem negociado uma substncia psicotrpica que causa
dependncia e altera o estado de conscincia do indivduo, modificando tambm a autonomia
na deciso de compra do produto.
Portanto, esse carter clandestino, o processo atpico de formao de preo do
mercado produtor, as caractersticas alteradas e peculiares das decises do mercado
consumidor, bem como as aes da interveno governamental, interditando o consumo,
reprimindo o trfico ou remediando as consequncias do consumo, que se explicam a
curiosidade e a relevncia do tema da Economia das Drogas.
O resgate destes estudos tambm se torna necessrio perante a atual situao do estado
do Rio Grande do Sul, que enfrenta um grande percalo relacionado s drogas, entre as quais,
uma se destaca o crack. Essa droga est vinculada ao crescente aumento de nmero de
traficantes detidos, de laboratrios caseiros de produo da droga descobertos e de leitos
pblicos hospitalares destinados aos dependentes qumicos. Por outro lado, as campanhas de
preveno ao uso da droga se espalham e ganham uma dimenso considervel. No entanto, o
problema social atribudo ao crack, ainda assim, parece no diminuir.
Considerando essa preocupante situao, este trabalho pretende contribuir com o
entendimento dos fatores econmicos vinculados ao mercado dessa droga para responder a
seguinte pergunta: as polticas pblicas adotadas pelo Rio Grande do Sul so adequadas para
resolver a problemtica do crack?
Para responder essa questo este trabalho ser composto por trs partes. A primeira
revisar a histria e a formao econmica das drogas para retomar, desde o princpio, o papel
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Ao longo do perodo que vai do Sculo XVI ao Sculo XVIII, a palavra holandesa
droog, que possivelmente deu origem palavra droga, era usada para se referir aos produtos
naturais destinados gastronomia e cura de doenas (CARNEIRO, 2005). Segundo o
Dicionrio Aurlio, droga significa:
1. Med. Qualquer composto qumico de uso mdico, diagnstico, teraputico
ou preventivo. 2. Restr. Substncia cujo uso pode levar a dependncia (4). 3.
Substncia entorpecente, alucingena, excitante, etc. 4. Coisa de pouco valor
ou desagradvel. (FERREIRA, 2000, p. 247)
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passado e verificar como tudo comeou. Desse modo, este captulo apresentar, de forma
breve, a trajetria das drogas na histria (acompanhando a transformao do produto natural
ao produto comercializado), a origem da proibio, a formao do narcotrfico, as estimativas
mundiais sobre a produo e o consumo e os estudos de economia da droga.
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substncias semelhantes, mas com a inteno de ser raptado por entidades espirituais
(ESCOHOTADO, 1995, v.1).
At hoje algumas religies utilizam entegenos (como preferem chamar) nos seus
rituais, como o caso da ayahuasca, que bebida pelos seguidores da Doutrina do Santo
Daime7 (A DOUTRINA, 2011). A palavra entegeno, do grego entheos, significa deus
dentro e explica a condio de uma pessoa que recebeu um deus ou teve uma entidade
tomada por seu corpo, dando, assim, um aspecto divino a determinadas substncias
alucingenas (MacRAE, 1992).
Portanto, entende-se que, no princpio, as drogas tinham um significado um pouco
diferente ao que tm hoje. Acompanhavam a organizao socioeconmica da poca, eram um
bem coletivo e no ocasionavam qualquer problema social. Embora teis para a comunidade,
no representavam valor econmico, isto , as drogas agregavam somente valor de uso.
Conforme Marx8, a utilidade de um bem advm das propriedades fsicas dele e da grande
capacidade de serventia deste produto, destacando-o pelo seu valor de uso (MARX, 1982).
Assim, era essa a representatividade das drogas at a Idade Antiga.
A Doutrina do Santo Daime foi fundada em Rio Branco, no Acre, por volta de 1930, pelo Mestre
Irineu ou Raimundo Irineu Serra, ex-cabo da Guarda Territorial, que teve contato com comunidades
indgenas da Amaznia brasileira, peruana e boliviana (MacRAE, 1992).
Para maiores detalhes sobre a histria das drogas sob o ponto de vista marxista, recomenda-se ler
Uma histria das drogas e do seu proibicionismo transnacional: relaes Brasil-Estados Unidos e os
organismos internacionais, de Rita de Cssia C. Lima, 2005.
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entre droga e comida [...] (CARNEIRO, 2005, p. 14), por ser um instrumento de alvio da
dor (fsica e psquica) e uma fonte direta de prazer (CARNEIRO, 2005).
Assim, esses bens eram predominantes entre o conjunto de produtos trocados nas
expedies martimas. A produo e o consumo de bebidas alcolicas (destiladas e
fermentadas) predominavam no comrcio europeu, assim como o tabaco, o pio ou o caf, na
Amrica, na sia e na frica. O tabaco e a aguardente, por exemplo, eram os principais
produtos utilizados pelo Brasil, na compra de escravos africanos (CARNEIRO, 2005). Assim,
as drogas, durante a Idade Moderna, acrescentaram um valor comercial, cuja troca permitia
circulao de mercadorias entre diferentes Estados, agregando a estes bens um valor de troca.
Pelo significado marxista, a diferena entre valor de uso e valor de troca se explica
quando:
Um homem que, com seu produto, satisfaz suas necessidades pessoais
produz um valor de uso, mas no uma mercadoria. Para produzir
mercadorias preciso que no se produzam apenas simples valores de uso,
mas valores de uso para outrem, valores de uso sociais (MARX, 1982, p. 2728).
LENOIR, Remi. Objeto Sociolgico e Problema Social. In: CHAMPAGNE et al. Iniciao
prtica sociolgica. Petrpolis: Vozes, 1998.
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expandia a produo de pio e difundia o seu uso pelo Oriente. Devido ao aumento da
demanda, principalmente pelo excesso de importaes chinesas da droga, e aos danos
causados pela nova forma de consumo, pois o fumo do pio inclua o tabaco, o imperador
chins Yongzheng proibiu, em 1729, a importao e a venda de pio na China. Mais tarde,
outras naes como Mianmar, Tailndia, Vietn e Indonsia, tambm baniram a droga
(UNODC, 2008). Porm, mesmo com a represso, o consumo no cessou de crescer.
Nas terras indianas, a produo desse psicoativo se dava em grandes escalas. A British
East India Company, companhia inglesa que se estabeleceu na ndia durante a colonizao,
mantinha o monoplio da produo e da venda de pio. Antecipando-se da possvel
concorrncia de outros produtores, como a Turquia e a Prsia, a companhia inglesa cresceu
rapidamente. As terras indianas usadas para cultivo da planta passaram de 36 mil hectares, em
1830, para 71,2 mil, em 1840, e para 200 mil hectares, em 1900. O aumento da oferta
acarretou queda drstica nos preos. Por isso, o custo de um lote10, que, em 1822, era 2,5 mil
dlares, reduziu, em 1838, para 585 dlares (UNODC, 2008).
Essa reduo dos preos contribuiu ainda mais para a popularizao da droga, que se
caracterizou pelo consumo em massa, como pode ser observado no Grfico 1 que mostra a
evoluo da importao de pio na China:
Toneladas
8000
7000
6000
5000
4000
pio
3000
2000
1000
0
1650
1775
1800
1822
1835
1839
1863
1867
1880
Ano
17
militarmente preparada, pois possua armas e estruturas de defesa, no s para uma possvel
guerra, mas tambm para ataques de piratas, venceu a Guerra. Assim, a China teve de assinar,
em 1842, o Tratado de Nanking, cujas consequncias foram a posse de Hong-Kong ao
controle ingls, a abertura de mais cinco novos portos ao comrcio do pio e o pagamento de
uma alta indenizao pelos chineses (UNODC, 2008).
Portanto, foi com a vitria inglesa que o domnio do pio se firmou. Segundo os dados
da Delegao Chinesa, debatidos em 1909, na Conferncia de Xangai sobre o pio, houve um
incremento, em 1906, de cerca de 21,5 milhes de consumidores. No incio do sculo XX, os
chineses participavam de 85% a 95% do consumo mundial da droga que, segundo o relatrio
100 Anos do Controle de Drogas, nas Naes Unidas: Nunca antes o mundo teve tal
conhecimento sobre problemas com drogas nesta escala e intensidade. (UNODC, 2008, p.
177, traduo nossa11).
Enquanto o oriente sofria as consequncias da colonizao inglesa e do monoplio do
pio; no ocidente, esse comrcio difundia-se de modo diferente. As drogas no eram to
populares e vendidas em grandes escalas ou a todas as classes sociais, como na China. Na
Europa, os principais consumidores de pio eram os grupos de intelectuais e de artistas, que
se reuniam em locais prprios para fum-la, nas ditas fumeries (LIMA, 2005). No toa que
esse psicotrpico influenciou o romantismo alemo, destacando como usurios personalidades
como Goethe, Delacroix, Goya, Tolstoi, entre outros (ESCOHOTADO, 1995, v.2).
De fato, o pio ainda no enfrentava preconceitos e tinha grande aceitao na
populao europia, que j mostrava problemas com o alcoolismo, um tema muito estudado
pela psiquiatria na poca. Devido a isso, em 1751, a Inglaterra promulgou o Gin Act, que
estabelecia restries e altas taxas sobre a produo e o comrcio desse destilado, implicando,
assim, o crescimento da indstria da cerveja (ESCOHOTADO, 1995, v.1).
Todavia, as drogas, que j haviam conquistado seu papel no mercado, ainda se
apresentavam de modo natural, no perodo mercantilista. No entanto, a partir do sculo XIX,
o desenvolvimento da qumica destacou os alcalides, possibilitando o isolamento e a
extrao das substncias psicoativas das plantas naturais (LIMA, 2009, p. 43-44). A primeira
delas foi a morfina12, obtida no pio, em 1804, pelo farmacutico alemo Friedrich Serturner
(ESCOHOTADO, 1995, v. 2). Desse modo, essa evoluo na cincia, permitiu desmistificar a
natureza e reunir [...] ao mdico uma aura mgica, principalmente com o uso dos analgsicos
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No original: Never before or since has the world known a drug problem of this scale and intesity.
Nome em homenagem a Morfeu, deus grego do sono.
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e dos anestsicos e em especial com o uso da morfina (ADIALA13, 1996, p. 37-38 apud
LIMA, 2009, p. 44).
Em seguida, surgiu a diacetilmorfina, derivada da morfina, em 1874, registrada com o
nome de herona, em 1898, pela indstria farmacutica alem Bayer. O nome assim batizado
foi uma referncia palavra alem heroisch (herico), por caracterizar, assim, os efeitos
estimulantes e analgsicos do, ento, frmaco (ESCOHOTADO, 1996). Phrmakon um
vocbulo grego, que significa tanto remdio como veneno (ESCOHOTADO, 1995, v.1). Essa
ambiguidade bem percebida ao verificar o uso da herona nos tratamentos para recuperao
de toxicmanos viciados em pio e em morfina. Essa serventia da droga hoje tida como uma
das mais perigosas como medicamento emerge uma discusso sobre a problemtica questo
do que separa uma droga de um frmaco.
A indstria Bayer foi uma das empresas que, na primeira conferncia
internacional da rea de drogas, a de Xangai, em 1909, esteve atenta para
evitar, de qualquer forma, ser a herona colocada na lista de substncias
perigosas. At prximo de 1902, seu emprego teraputico e a ausncia de
financiamento para estudos rigorosos sobre seus efeitos, permitiram sua
distribuio comercial para toda a Europa, aos Estados Unidos e at a China,
em torno de 3.000 pontos de vendas (KOUTOUZIS; PEREZ14, 1997, p. 42
apud LIMA, 2005, p.89).
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tinham a mesma habilidade dos ndios em mascar as folhas e alcanar os mesmo efeitos
(ESCOHOTADO,1996; LEITE; ANDRADE, 1999; LIMA, 2005; DOMANICO, 2006).
Porm, em 1857, uma expedio austraca levou a planta andina para o qumico
alemo Albert Nieman, que, em 1882, extraiu o alcalide cocana15 das folhas de coca
(LARANJEIRA; JUNGERMAN; DUNN, 2003). A descoberta da substncia, a princpio, no
acarretou aumento na demanda. No entanto, em 1884, o qumico alemo conseguiu
comprovar as propriedades anestsicas da substncia, crescendo, dessa forma, a demanda pela
droga, que no se popularizou rapidamente devido aos preos altos (NEVINN, 2003).
Ainda assim, desde o incio, o comrcio dessa droga foi globalizado. Ao contrrio do
que se pensa, no foi na Colmbia que se formou o primeiro cartel de coca e, sim, na Sua.
Segundo Karch, as indstrias farmacuticas europias pretendiam, atravs do cartel,
manipular o mercado da droga com o propsito da legalizao das vendas (KARCH, 2003),
visto que a cocana desempenhava um papel importante no homem, pois era um estimulante
em potencial, sendo usada, inclusive, por soldados alemes durante a II Guerra Mundial
(DOMANICO, 2006). A substncia tambm esteve presente na frmula da bebida Cocacola16, que era uma forte concorrente dos Estados Unidos com relao s grandes indstrias
alems (GOOTENBERG, 2008). Entre diversos cientistas e pesquisadores, Freud, o pai da
psicanlise, foi um dos principais adeptos da cocana, utilizando-a em tratamentos de
pacientes (GOOTENBERG, 1999).
A cocana alcanou sua glria devido aos efeitos excitantes e eufricos que causam no
ser humano e tambm pela variedade de formas de consumo podendo ser inalada, injetada
ou fumada. Embora a droga tivesse passado por todos os continentes, no chegou a ser
considerada uma epidemia como o pio, por exemplo, pois o consumo do p no
pertenceu s cestas de bens das camadas sociais mais baixas. Para tais classes, surgiram novos
produtos derivados da coca, como o crack, que ser abordado mais detalhadamente no
Captulo 3.
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Nessa poca, a Coca-cola era vendida em farmcias, sendo utilizada como remdio (uma espcie de
xarope estimulante).
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transformao quanto influncia poltica da formao do Estado brasileiro, que passou a ter
menor participao ibrica, conforme explica Lima:
A formao social brasileira, embora no possuindo a base protestante
calvinista dos pases anglo-saxnicos, contou com o movimento higienista
de origem europia, desde finais do sculo XIX. A legitimao da prtica
mdica condicionada ao monoplio da prescrio dos pharmacos e associada
aos preceitos higienistas de limpeza e ordenao urbana, alm da
regulao do que saudvel fsica e moral para a famlia, parece ter formado
determinaes de natureza cultural, normativa e organizacional para o
alinhamento do pas aos primeiros marcos transnacionais de controle e
regulao das drogas provocados pelos Estados Unidos no sculo seguinte
(LIMA, 2005, p. 158).
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A questo da proibio das drogas foi uma iniciativa dos Estados Unidos e se
consolidou no clima da poltica do presidente Roosevelt, Big Stic, que colocava ao pas a
misso caridosa de interferir nos pases latino-americanos, ajudando-os a manter autonomia
frente ao domnio europeu (SCHILLING, 2002). Essa luta contra as drogas assemelhou-se
ainda na Conferncia, em Xangai, a essa poltica estadunidense de tentar salvar o povo
asitico que sofria dos males causados pelo mercado do pio. Nesse perodo, impedir o
comrcio de psicoativos representava, sobretudo, contrariar a supremacia geogrfica e
econmica da Europa.
Alm dos interesses diplomticos, havia ainda outras justificativas para essa posio.
Para o socilogo estadunidense Howard Becker (1977), os princpios da proibio de
psicotrpicos na cultura dos Estados Unidos poderiam se explicar em trs razes principais: a
religio protestante, o utilitarismo e o humanitarismo. A tica protestante no aprova o
descontrole e a irresponsabilidade; logo, o indivduo em estado de embriaguez ou de
alucinao, perderia o autocontrole e a responsabilidade, agindo de forma no apropriada
segundo os fundamentos da Igreja. Outro fator est associado a questes culturais que
desaprovam que o indivduo tome aes exclusivamente para obteno de prazer;
diferentemente da cultura brasileira, a populao norte-americana age de forma mais
pragmtica, evitando que o objetivo de determinada ao seja exclusivamente o prprio bemestar, mas, ao contrrio, aceita a recompensa, isto , o bem-estar como o fruto de um trabalho,
por exemplo. Por fim, o humanitarismo permite ver na proibio um auxlio s pessoas
dependentes, que se beneficiariam, pois no teriam como ceder aos caprichos do prprio
vcio, assim como ajudaria tambm os familiares dos dependentes qumicos.
Alm das caractersticas culturais e religiosas, a xenofobia e o controle social no
interior do pas contriburam para que a populao dos Estados Unidos vinculasse
determinadas drogas a grupos tnicos especficos. Assim, associava-se o lcool aos irlandeses,
a maconha aos mexicanos, a cocana aos negros e o pio aos chineses (ESCOHOTADO,
1996; FIORE, 2005). Essas relaes inseriam na sociedade uma espcie de averso s drogas,
como se elas fossem males trazidos de fora do pas. Criou-se, assim, a falsa separao entre
pases produtores de droga pases subdesenvolvidos e pases consumidores
desenvolvidos. Essa diviso um mito, e cabe ressaltar a existncia de plantaes de maconha
nos parques nacionais estadunidenses, que desmentem essa convico que coloca numa
situao de vtima pases economicamente favorecidos (RODRIGUES, 2005).
As leis proibicionistas, que contrariavam a ideologia do liberalismo altamente
difundido na poltica norte-americana, alcanaram o clmax do puritanismo, em 1919, com a
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aprovao da 18 Emenda e do Ato Volstead, mais conhecido como Lei Seca, pela qual foi
proibida a fabricao, a importao, a comercializao e o uso de bebidas alcolicas no pas
(BECKER, 1977; RODRIGUES, 2005). Outra ao semelhante foi o Ato Harisson, que vetou
o uso de pio e de derivados, excetuando-se aqueles para fins mdicos (como a morfina). Para
esses opiceos destinados medicina, eram somadas altas taxas na margem de preos dos
fornecedores autorizados (BECKER, 1977).
E, assim, a onda no-permissiva foi se alastrando. Becker explica que, por volta de
1920, a populao estadunidense era indiferente maconha, que era uma droga desvalorizada,
fumada principalmente pelos mexicanos. Em at 10 anos, a proibio desta droga emergiu e,
em 1930, 16 estados j teriam aprovado a lei interdizendo marijuana. Mais tarde, em 1937,
pretendendo extinguir o consumo da erva, o Congresso promulgou a Lei de Taxao da
Maconha (BECKER, 1977).
Essa poltica de reduo da demanda atravs da elevao das margens dos preos e de
represso ao consumo traaria as diretrizes da poltica nacional, resultando na criao de
polcias e de agncias como o Federal Bureau of Narcotics, criado em 1930, depois
substitudo pelo Bureau of Drug Abuse Control e pelo Bureau of Narcotics and Dangerous
Drugs, na dcada de 60 (RODRIGUES, 2005). Esse modelo estadunidense se refletiria aos
demais pases, sendo representado por rgos da diplomacia internacional.
Seguindo esses passos, a Liga das Naes, criada aps a I Guerra Mundial e encerrada
por volta de 1930, seguida das Organizaes das Naes Unidas (ONU), criada a partir da II
Guerra Mundial, foram primordiais na documentao relativa proibio das drogas.
Diversas conferncias internacionais debateram o tema, sendo a Conveno nica de 1961 a
principal delas, pois definiu, atravs de listas, quais drogas seriam permitidas para fins
mdicos e quais seriam proibidas.
A inteno da Conveno bem explicada, no prembulo, ao direcionar-se s naes:
Preocupadas com a sade fsica e moral da humanidade; reconhecendo que o
uso mdico dos entorpecentes continua indispensvel para o alvio da dor e
do sofrimento e que medidas adequadas devem ser tomadas para garantir a
disponibilidade de entorpecentes para tais fins; reconhecendo que a
toxicomania um grave mal para o indivduo e constitui um perigo social e
econmico para a humanidade; conscientes de seu dever de prevenir e
combater esse mal; considerando que as medidas contra o uso indbito de
entorpecentes, para serem eficazes, exigem uma ao conjunta e universal;
julgando que essa atuao universal exige uma cooperao internacional,
orientada por princpios idnticos e objetivos comuns; reconhecendo a
competncia da Naes Unidas em matria de controle de entorpecente e
desejosas de que os rgos internacionais a ele afetos estejam enquadrados
nessa Organizao; desejando concluir uma conveno internacional que
tenha aceitao geral e venha substituir os trabalhos existentes sobre
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Neste mesmo perodo, novas drogas ganharam fora nos EUA ao integrarem o
movimento hippie, que contrariava a cultura e o nacionalismo do prprio pas, pois repudiava
a Guerra no Vietn (e todo o militarismo estadunidense), e defendia um estilo de vida que se
aliava ao prazer, liberdade sexual, ao misticismo, paz e ao amor. A arte psicodlica, que
caracterizou os hippies, foi a mais significativa expresso do efeito alucingeno (e entegeno)
de determinados psicotrpicos, como o LSD17. Esse cido foi sintetizado pelo qumico Albert
Hofmann por volta da dcada de 1940, embora tenha se popularizado nas dcadas de 1960 e
1970. Acredita-se que celebridades do Rock, como os Beatles, que experimentaram a droga,
compuseram msicas descrevendo os efeitos desse psicoativo a cano Lucy in the Sky with
Diamonds um claro exemplo e j traz no ttulo as siglas do LSD18 (ESCOHOTADO, 2002).
Como uma resposta expanso e criao de novas drogas, a Comisso de Narcticos
da ONU, estabeleceu, na Conveno sobre Substncias Psicotrpicas, em 1971, um sistema
de controle internacional, separando essas novas substncias pela capacidade de gerar
dependncia e de tratamento teraputico.
Se por um lado a proibio desses produtos pretendia inibir o consumo, por outro
implicou numa larga margem do contrabando e do mercado negro. A fim de conter o trfico e
a lavagem de dinheiro, a Conveno contra o Trfico Ilcito de Drogas Narcticas e
Substncias Psicotrpicas, organizada em 1988, pela ONU, estipulou medidas para resolver
esse problema que, ao que tudo indica, se tornou mais grave que o consumo19.
Ao falar das imposies sociais, Howard Becker explica que os valores no criam
automaticamente regras e comenta: Porque uma regra pode satisfazer a um interesse e ainda
assim entrar em conflito com outros interesses do grupo que a faz, em geral toma-se cuidado,
ao formular uma regra, em garantir que ela s realizar o que se espera dela e nada mais.
(BECKER, 1977, p. 95).
Contudo, no foi possvel assegurar que as regras de proibio do comrcio e do
consumo de drogas realizassem apenas a inibio ou o fim do consumo. Acontecendo o que
no se esperava, a represso criou um novo problema: o narcotrfico.
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Eles ficam prximos a casas noturnas, bares e outros locais propcios ao consumo de drogas e
podem ser desde moradores de rua e flanelinhas a jovens de classe alta (OLIVEIRA, 2008).
Outra pea do narcotrfico conhecida como trfico de gotas, cujos membros, mais
conhecidos como mulas, so responsveis por transportar drogas a outros pases. Muitos
deles no s vendem como tambm compram drogas para revenderem aos varejistas
brasileiros; o que ocorre com psicoativos sintticos, como ecstasy (OLIVEIRA, 2008). Um
exemplo bastante conhecido de mula e de estica o do traficante Joo Guilherme21, um
jovem consumidor de classe mdia, que ia at a boca-de-fumo para comprar drogas, mas
passou a agir como estica, ingressando no trfico. Ele tambm atuou como mula e fez
viagens internacionais, pelas quais pde vender e importar drogas (FIZA, 2002).
Apesar de ser frequente o envolvimento de jovens de classe mdia e alta com o
narcotrfico, o rotulacionismo, a estigmatizao e o estereotipao implicam consequncias
na seletividade punitiva. Para o delegado Zaccone (2008), a associao entre pobreza e trfico
de drogas ntida nas decises criminalistas. Para ele, um delegado que encontrar um jovem
portando drogas na Barra da Tijuca, bairro nobre do Rio de Janeiro, no dar o mesmo
tratamento ao jovem que portar drogas em Jacarepagu; sendo o primeiro considerado
usurio, e o segundo, traficante. Ele ainda afirma que a maioria dos detidos por trfico de
drogas so homens e mulheres pobres, que no portam armas, tem baixo nvel educacional e
no apresentam qualquer resistncia priso. Alm disso, a punio do chefe da faco
criminosa igual a do indivduo que sinaliza (com pipas ou fogos de artifcio) a entrada da
polcia na favela, apesar das autoridades governamentais aceitarem a existncia de diferentes
graus de delinquncia.
O problema em rotular o criminoso em no t-lo como a causa da criminalidade, e
sim, como consequncia da pobreza, pois afirmar que o criminoso caracteristicamente
pobre facilita inverter os termos da proposio para afirmar que o pobre caracteristicamente
criminoso (ZACCONE, 2008, p. 19). Da mesma forma, a construo do esteretipo do
traficante de drogas (como o homem negro, pobre, favelado, funkeiro, que usa correntes no
pescoo, cala o tnis da moda e veste bon); por um lado, gera o problema da
estigmatizao, por outro, gera o problema da admirao (ZALUAR, 2004; ZACCONE,
2008).
A estigmatizao inerente sociedade, uma forma de classificar cada indivduo
como se ele pertencesse a determinado grupo, anulando a individualidade dele e ressaltando
21
O traficante Joo Guilherme ficou bastante conhecido ao ser retratado no filme brasileiro O meu
nome no Johnny!.
29
alguma caracterstica, normalmente, negativa; dar a ele uma identidade social. Assim, o
traficante de drogas deixa de ser humano, para ser um monstro. A ocupao dele passa a ser o
fator principal para desconsider-lo [...] criatura comum e total, reduzindo-o a uma pessoa
estragada e diminuda. (GOFFMAN22, 1975, p. 11-12 apud ZACCONE, 2008, p. 57). De
fato, o estigma do traficante constri a base do medo social das comunidades que convivem
nas zonas do trfico. Esse medo modifica as relaes entre os membros de uma comunidade e
estabelece novos modelos ticos (BAIERL, 2004). compreensvel, ento, que a passividade
decorrente pelo medo nesses grupos, seja mais um fator incentivador corrupo e
permanncia do crime organizado (CARTIER-BRESSON, 2007).
Outro ponto contrrio ao estigma a admirao pela figura do traficante. Nas favelas,
crescente a valorizao de jovens que encontram no criminoso uma espcie de espelho. O
dinheiro fcil, a conquista de mulheres, o consumo de bebidas e de drogas caras (usque e
p), o domnio do territrio, a figura do lder, o manuseio de armas, o risco da morte e o
respeito obtido pelo medo social, brilham aos olhos do jovem favelado, que no mais v no
narcotrfico apenas uma fonte de renda ou uma possibilidade de satisfazer os mais fteis
desejos de consumo, mas passa a enxergar a personificao da virilidade e a sentir orgulho de
pertencer ao crime organizado e de integrar determinada faco. Assim, o bom jogador de
futebol, o bom sambista, o bom pai de famlia, o trabalhador habilidoso e o malandro esperto
que dividia com todos esses personagens o poder no bairro esto deixando de ser referncias
para o adolescente pobre [...] (ZALUAR, 2004, p. 63).
O estabelecimento do crime organizado e a proibio de drogas contriburam para a
expanso da violncia. Inicialmente, nas dcadas de 1980 e 1990, o trfico de drogas gerava
mais lucros, devido ao monoplio do comrcio e ao interesse do criminoso na rentabilidade
(OLIVEIRA, 2008). Ainda que se pense que as drogas levam criminalidade, pois o usurio
viciado acaba, por vezes, roubando para sustentar o prprio vcio, tambm se pode afirmar
que a criminalidade leva s drogas (KOPP, 1998). Um exemplo o do traficante Z Pequeno,
que cometia pequenos furtos e assaltos, mas resolveu ingressar no narcotrfico ao observar o
crescimento econmico dos demais traficantes da Cidade de Deus (LINS, 2007).
Durante um Seminrio sobre o uso de drogas, Thiago Rodrigues (informao
verbal)23, comentou que a prtica proibicionista interessante para a indstria blica e para a
22
23
30
lavagem de dinheiro. Em outro momento, ele tambm explicou melhor a questo da proibio
das drogas e do narcotrfico:
Um livro sobre narcotrfico uma obra poltica, uma reflexo sobre relaes
e jogos de poder, e no sobre drogas no sentido farmacolgico ou tcnico.
Desse modo, no cabem discusses prolongadas sobre as propriedades
qumicas das drogas e seus efeitos no corpo e na mente. No entanto, h que
se enfrentar de sada uma grande questo: a nomenclatura das drogas como
uma relao de poder. (RODRIGUES, 2003, p. 1824 apud ZACCONE, 2008,
p. 38-39)
De fato, a ilegalizao de psicoativos atribuiu polcia grande poder, pois ela quem
decide se incrimina ou no e se leva a diante as provas, bem como estipula quais provas sero
entregues para as investigaes policiais e os processos criminais (ZALUAR, 2004;
ZACCONE, 2008). por isso que a coero do Estado e a corrupo institucional so
fundamentais para o bom andamento do negcio ilegal.
Oliveira (2008) analisou o mecanismo do trfico de drogas sob o ponto de vista da
Teoria dos Jogos e concluiu que a corrupo representa o equilbrio de Nash ou o timo de
Paretto. Afinal, se o policial que trabalha na favela recusa a propina ou denuncia o criminoso,
ele, alm de no receber o dinheiro, corre o risco de ser assassinado. Do mesmo modo, o
traficante que se recusa a pagar a propina ao policial corre risco de ser preso e perder toda a
rentabilidade da boca-de-fumo. Logo, a tendncia que a corrupo permanea nesse sistema
de crime organizado.
A cooperao e proteo institucional custam, em mdia, 8% da receita obtida pelas
organizaes criminosas. Segundo o traficante Edmilson Ferreira dos Santos, o Sass, o valor
pago por policial, em 2004, chegava a 700 reais. Os livros contbeis apreendidos pela
Delegacia de Represso a Armas e Explosivos da Polcia Civil do Rio de Janeiro apontam um
custo mdio mensal de 115 mil reais em propina policial (OLIVEIRA, 2008). J o traficante
Celsinho, da Vila Vintm, gastava de 300 a 6.600 reais por policial, para manter o
funcionamento do comrcio. A Tabela 1 mostra o custo mdio mensal do trfico com propina,
por rea, no Rio de Janeiro, em 2004:
24
31
Tabela 1 Custo mdio mensal com propina, por rea do Rio de Janeiro,
em 2004
R$ mil
rea do narcotrfico
Custo mensal com propina
Vila Vintm ........................................
262
Rocinha ..............................................
161
Complexo do Dend ............................
140
Complexo do Alemo ..........................
118
Complexo da Mar ..............................
115
Favela Beira-Mar ................................
92
Favela do Jacarezinho ..........................
77
Morro do Jorge Turco ..........................
69
Pavo-Pavozinho ...............................
58
Complexo de Manguinhos ...................
43
Fonte: Oliveira (2008). Elaborao prpria.
Embora os conflitos do trfico sejam mais evidentes nos grandes centros urbanos do
pas, as fronteiras brasileiras tambm enfrentam esse percalo. O Brasil apresenta uma
32
extenso de 15.719 quilmetros do Oiapoque ao Chu. Por essa extenso, h uma diversidade
de culturas, povos indgenas, lnguas, selvas e cidades. A Bolvia representa a maior fronteira
com o Brasil (3.126 km), seguido pelo Peru e pela Colmbia, respectivamente. Nessas reas,
o povoamento escasso e o narcotrfico intenso. Especialmente nessas regies, o trfico
praticado por fazendeiros e autoridades locais. Um desses casos foi investigado pela
Comisso de Parlamentar de Inqurito, em 1999, que ficou conhecido como a CPI do Trfico
no Acre, pela qual foi relatada a liderana do ex-governador do Acre, Orleir Cameli, e do
deputado federal e coronel da Polcia Militar, Hildebrando Pascoal, na mfia do trfico na
regio. Como pressuposto bsico do crime organizado, pode-se dizer que o Estado fez-se
ausente e, ao mesmo tempo, presente nas fronteiras nacionais e nas rotas interioranas do
trfico (LEONARDI, 2007).
Considerando que o Brasil uma nao cujo territrio extenso, multicultural e
diversificado, o narcotrfico est presente em toda a esfera territorial. fato que o traficante
de drogas um ser racional, que escolhe e determina os caminhos que segue (OLIVEIRA,
2008), mas a possibilidade de grandes ganhos e do alto lucro obtido na venda de psicotrpicos
proibidos o principal atrativo entrada no comrcio de drogas, apesar dos fatores sociais e
culturais serem fortes incentivos expanso do nmero de pessoas ingressantes neste trabalho
criminoso (ZALUAR, 2004; OLIVEIRA, 2008). Tambm evidente que nenhum Estado est
imune ao crime organizado, mas as polticas pblicas so decisivas nos rumos que seguiro o
mercado de drogas ilcitas. Para tanto, ser analisado o crescimento desse comrcio a nvel
mundial.
33
haxixe). Em alguns anos, o World Drug Report incluiu tambm um grupo de drogas sintticas
e anfetaminas.
Considerando que o foco deste trabalho o crack, droga derivada da pasta de coca,
ser analisada, nesta seo, especialmente, esta substncia. Tambm cabe ressaltar que o
relatrio destaca a exposio e a anlise de dados sobre os Estados Unidos. Alm disso, a
UNODC faz uma ntida separao entre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos,
colocando os primeiros na situao de principais consumidores e, os segundos, de produtores
de cocana. Portanto, ainda que as informaes contidas neste documento sejam relativamente
precisas e relevantes, elas pecam ao no notificar dados sobre o consumo nos pases
subdesenvolvidos, o que dificulta, aos gestores de polticas pblicas, a escolha sobre as
diretrizes a serem tomadas nas polticas de sade.
2.6.1 Produtores
34
40
35
Toneladas
30
6%
62%
12%
96%
25
20
15
21%
2007
51%
-12%
2008
10
5
0
35
2.6.2 Consumidores
A anlise do Relatrio Mundial sobre Drogas, de 2010, aponta que entre os anos 1990
e 2008, houve um incremento de 14% nos consumidores mundiais de cocana. Em 2008,
aproximadamente 16 milhes de pessoas entre 14 a 64 anos consumiam ativamente a droga, o
que representaria 0,4% da populao adulta do mundo todo. Considerando que a quantidade
produzida reduziu de 700 para 500 toneladas, de 1990 para 2008, respectivamente, pode-se
concluir que os toxicmanos esto consumindo menores quantidades da droga. Dos pases
consumidores, o principal os Estados Unidos (UNODC, 2010). A Tabela 2 mostra
26
27
36
Gramas
consumidas /
usurio (ano)
31,6
30,2
35
20
20
26
25
30,1
Montante de
Distribuio
cocana consumida geogrfica
(em toneladas)
(%)
196
124
95
26
14
13
11
480
41
26
20
5
3
3
2
100
37
28
HANDREAS, James; ROUMASSET, James. Addicts, Fences, and the Market for Stolen Goods.
Public Finance Quaterly. p. 247-272. Abril 1977.
38
BROW, George; SILVERMAN, Lester. The retail price of heroin: estimation and applications.
Journal of American Statistical Association. V. 69, n. 347, p. 595-606, setembro 1974
30
SILVERMAN, Lester; SPRUILL, Nancy. Urban Crime and the Price of Heroin. Journal of Urban
Economics. V. 4, n. 1, p. 80-103. Janeiro 1997.
39
por Becker e que ele faz uma escolha racional, especialmente quando ele no tem a clara
noo de que ele faz essa escolha (se ele tiver essa escolha).
Outro preceito do comportamento do consumidor que contrariado quando o produto
um estupefaciente da utilidade marginal decrescente. Em tese, a utilidade inicial para
consumo de 1 bem maior que a utilidade do 2, que, por sua vez, maior que a do 3, e
assim sucessivamente (VARIAN, 2003). Com relao s drogas ilcitas, a utilidade marginal
crescente, tendo em vista que o usurio passa a ter maior necessidade de se entorpecer, bem
como tende a consumir quantidades maiores do entorpecente (KOPP, 1998).
por esse motivo que George Stigler e Gary Becker (1979) explicam que a variao,
no longo prazo, da quantidade consumida depender da administrao e do efeito do consumo
anterior e, no, do preo. Assim, um dependente de herona consumir a quantidade de droga
suficiente para atingir ou superar o efeito da loucura do uso anterior. Considerando que esse
efeito diminui conforme o uso, o viciado precisar injetar uma quantidade maior de herona
para proporcionar o mesmo efeito que antes. por isso tambm que esses autores aceitam o
conceito da tradicional microeconomia quanto estabilidade dos gostos, refutando, portanto,
a substituio de bens (troca por outras drogas) e, consequentemente, aceitando a
inelasticidade-preo da demanda por drogas.
Alguns anos mais tarde, Becker, Murphy e Grossman (1991)31 contrariaram essa
hiptese do aumento da demanda atravs do modelo que ficou conhecido como Adio
Racional. Essas flutuaes, muitas vezes, se justificam pelo fato de o consumidor observar,
nos outros usurios, os efeitos negativos do uso de droga. Essa contradio decorrente da
dependncia (sujeio) e do hbito (tolerncia). Resumidamente, esses componentes
dependem da importncia dos efeitos secundrios da droga no consumo anterior. Assim, esses
autores definem duas etapas sucessivas e cclicas no consumo de drogas: na primeira o
consumo estvel ou crescente, pois os componentes adicionais so nulos, e o consumidor
imediatista, buscando maximizar seu bem-estar e desconsiderando consequncias futuras;
na segunda, o consumo se estabiliza, pois o usurio se conscientiza das complicaes oriundas
do uso da substncia txica. Essas duas etapas definem um ciclo em que o consumidor usa a
droga, rompe o uso e retorna a us-la novamente (devido abstinncia ocasionada no perodo
no consumido). Esse modelo justifica para o mercado global da droga o fato de o consumo
mundial no se elevar desmensuradamente (KOPP, 1998).
31
BECKER, Gary; MURPHY, Kevin; GROSSMAN, Michael. Rational Addiction and the Effect of
Price Consumption. American Economic Review. V. 81, n. 2, maio. 1991.
40
41
3 O MERCADO DE CRACK
Parece cocana, mas s tristeza... talvez tua cidade.
Muitos temores nascem do cansao e da solido.
Descompasso, desperdcio.
Herdeiros so agora da virtude que perdemos...
Renato Russo
32
42
43
diretamente a corrente sangunea (KOPP, 1998; DOMANICO, 2006). Alm disso, a forma
fumada produzia um vapor de cocana pura que potencializava o efeito no crebro. Entretanto,
exigia um complexo processo de elaborao e de transformao, que no era traficado, sendo
produzido apenas pelo prprio consumidor (ESCOHOTADO, 1996; DOMANICO, 2006).
Por outro lado, o crack era produzido em laboratrios caseiros, de forma simples, no
requerendo a adio de substncias controladas no mercado. O principal componente para
transformar a pasta-base em pedra o bicarbonato de sdio uma substncia simples, com
baixo custo, que se pode adquirir em qualquer farmcia36 (ESCOHOTADO, 1996;
DOMANICO, 2006). Isso facilitou a entrada da droga no mercado negro, que, logo, se
popularizou. Segundo Escohotado, Se a cocana representa o luxo dos triunfadores, a pasta-
34
44
base e o crack sero o luxo dos miserveis, como corresponde a um substituto mais potente e
dez ou doze vezes mais barato que o seu original. (1996, p. 181, traduo nossa37).
A disseminao do consumo da, ento, nova droga implicou consequncias negativas
aos dependentes qumicos. Isso pode ser notado ao comparar o nmero de bitos resultantes
de intoxicaes agudas nos Estados Unidos. Ao longo do ano de 1976, houve apenas uma
morte correlata ao uso de cocana. Dez anos depois, foram registradas 600 mortes, por
infeco aguda, ainda no primeiro semestre (ESCOHOTADO, 2002).
Ao longo do mandato do Presidente Reagan (1981-1989), o cenrio socioeconmico
naquele pas se caracterizou pelo alto ndice de desemprego na populao negra, pelo
aumento da massa carcerria e pela baixa renda das camadas mais pobres da sociedade, que
recebiam o menor salrio mnimo real dos ltimos 30 anos (ESCOHOTADO, 1996). Algumas
famlias encontravam, no comrcio de narcticos, uma fonte de recursos financeiros. Assim,
muitas crianas e adolescentes no consumiam psicotrpicos, mas vendiam para contribuir
com as finanas familiares. Em cidades grandes, algumas crianas ajudavam os traficantes,
passando-lhes informaes sobre os perigos de algumas regies. Muitos desses jovens tinham
9 ou 10 anos e poderiam receber, diariamente, at 100 dlares (ESCOHOTADO; 2002).
Pode-se concluir, portanto, que o crack resultou de uma poltica de represso ao
consumo de cocana e que o comrcio desse psicoativo se expandiu ao lado da pobreza e da
falta de oportunidades nas zonas mais desfavorecidas economicamente ou esquecidas
socialmente.
No Brasil, a droga tambm entrou no mercado, na mesma dcada em que foi criada
nos Estados Unidos. Em 1989, foi datada a primeira ocorrncia de consumo da droga, que s
teve a primeira apreenso policial em 1991 (NAPPO; OLIVEIRA, 2008; NAPPO;
SANCHEZ, 2002). provvel que os primeiros usurios brasileiros fizessem a produo
caseira, que no formava ainda pedras da droga, apenas cascas. No entanto, as tcnicas de
venda dos traficantes contriburam consideravelmente para a expanso do mercado da
pedra.
Durante essas duas dcadas de existncia do crack, o consumo brasileiro foi crescente,
mas se intensificou, realmente, a partir de 2008. Ao longo desse perodo, no foram
constatadas alteraes nos preos (NAPPO; OLIVEIRA, 2008), podendo-se afirmar que o
produto no acompanhou a inflao, reduzindo, portanto, o preo real de venda da pedra. Da
37
No original: Si la cocana representa el lujo de los triunfadores, la pasta base y el crack sern el
lujo de los miserables, como corresponde a un sucedneo ms potente y diez o doce veces ms
barato que su original.
45
estabilidade dos preos, tambm se pode induzir ideia de que a composio e a qualidade da
droga tenham decado ou sofrido alteraes nos nveis de pureza ou nos componentes de
produo. Essas peculiaridades decorrentes do mercado da droga sero analisadas, sob o
ponto de vista da oferta, a seguir.
46
drogas a consumir, pde-se identificar uma semelhana entre os dois grupos, cujo consumo de
lcool, de tabaco, de solventes e de maconha foram ressaltados (NAPPO; SANCHEZ, 2002).
De modo geral, a percepo da oferta de drogas aumentou no Brasil todo na ltima
dcada. Conforme o I e II Levantamento Domiciliar, realizado nas maiores cidades do pas
com mais de 200 mil habitantes, organizado pelo Centro Brasileiro de Informaes sobre
Drogas Psicotrpicas Cebrid, a proporo dos entrevistados que consideram muito fcil
comprar drogas, se assim desejassem, cresceu do ano 2001 para 2005. A Tabela 3 consolida
os resultados dessa pesquisa.
2001 (%)
2005 (%)
Var. p.p.
LSD-25 ..............................................
Herona ..............................................
Crack .................................................
Cocana ..............................................
Maconha ............................................
Solventes ............................................
Benzodiazepnicos ...............................
21,6
21,1
36,1
45,8
60,9
68,3
40,6
31,4
29,6
43,9
51,1
65,1
67,9
39,4
9,8
8,5
7,8
5,3
4,2
-0,4
-1,2
Durante o ano de 2001, o crack foi considerado como uma droga muito fcil de ser
comprada por 36,1% da amostra do Levantamento, ocupando a 5 posio quando comparado
a outras drogas. Indicando uma expanso da oferta39, em 2005, 43,9% dos entrevistados
julgou essa facilidade na aquisio da pedra, aumentando em 7,8 p.p.40 essa percepo entre
o intervalo de 4 anos. O psicotrpico apresentou uma expanso do mercado mais rpida que a
cocana que teve uma variao positiva de 5,3 p.p. no mesmo perodo , mas ainda era
considerada uma droga mais fcil de ser comprada. Outro indicador importante foi a reduo
da percepo quanto a facilidade de se adquirir solventes, ainda que esse decrescimento seja
pequeno (-0,4 p.p.), comparado a representatividade da amostra41, que passou de 68,3% em
2001, para 67,9% em 2005.
Na economia, a oferta de um bem est relacionada quantidade produzida e a disponibilidade do
produto no mercado. No caso das drogas ilcitas, no se pode estipular a quantidade de drogas ofertada
nas bocas-de-fumo. Usa-se, portanto, a percepo dos entrevistados quanto facilidade de adquirir
determinada droga, se assim desejassem, como um indicador de oferta.
40
Pontos percentuais.
41
Amostra: 8.589 entrevistados, em 2001; 7.939 entrevistados, em 2005.
39
47
A mesma pesquisa indicou um crescimento tambm na Regio Sul 42, onde 37,9% dos
indivduos julgavam muito fcil obter crack, em 2001, elevando essa proporo opinativa em
4,4 p.p. e alcanando 42,3% da amostra, que considera a mesma facilidade para o ano de
2005. A Tabela 4 demonstra esses resultados:
Tabela 4 - Percepo quanto facilidade de se obter drogas especficas, caso
desejassem, na Regio Sul 2001-2005
Percepo de oferta de drogas
especficas
LSD - 25 .........................................
Crack ..............................................
Herona ...........................................
Cocana ...........................................
Maconha .........................................
2001 (%)
2005 (%)
Var. p.p.
23,4
37,9
23,8
51,3
66,7
28,1
42,3
27,0
44,8
53,8
4,7
4,4
3,2
-6,5
-12,9
42
Cidades pesquisadas da regio Sul: Cascavel (PR); Curitiba (PR); Foz do Iguau (PR); Londrina
(PR); Maring (PR); Ponta Grossa (PR); So Jos dos Pinhais (PR); Canoas (RS); Caxias do Sul
(RS); Gravata (RS); Novo Hamburgo (RS); Pelotas (RS); Porto Alegre (RS); Santa Maria; Viamo
(RS); Blumenau (SC); Florianpolis (SC); Joinville (SC).
48
Tabela 5 - Percepo, referente aos ltimos 30 dias, das pessoas entrevistadas quanto oferta de
drogas na vizinhana, no Brasil e na Regio Sul 2001-2005
Brasil
Percepo de oferta de drogas
Pessoas que viram algum
vendendo drogas
..............................................
Pessoas que foram procuradas por
algum que queria lhe vender
drogas ..
Regio Sul
2005 2005 2001
2001 (%) 2005 (%)
2001
(p.p.)
(p.p.)
2001
(%)
2005
(%)
15,3
18,5
3,2
16,0
17,3
1,3
4,0
5,2
1,2
4,5
5,2
0,7
49
50
45
46
Assim como o Paraguai e o Chile, o Brasil possui laboratrios de refinamento de cocana, o que
proporciona o aumento do fluxo de PBC no pas (ESCOHOTADO, 2002).
Informao obtida pelo delegado Marcus Viafore, diretor do Departamento de Investigaes
Criminais, do DENARC RS. Os valores da cocana variam conforme o grau de pureza dela.
51
47
52
48
Esse conceito refere-se ao jovem que destina algumas horas do seu dia nas ruas, em locais
especficos, sem acompanhamento de algum responsvel maior de idade, e que desenvolve
atividades como [...] trabalhar informalmente, brincar e perambular. (NEIVA-SILVA, 2010, p.
5).
49
Apelido destinado aos usurios de crack, pelos traficantes.
50
Em pesquisa realizada em So Paulo, uma dependente qumica de crack, de 36 anos, relatou o
servio de crack deliver, explicando que telefonava e levavam a droga na casa dela (NAPPO;
OLIVEIRA, 2008).
53
condies ou vo para as ruas para fumar a droga. O item 3.3 deste trabalho aprofundar a
semelhana no comportamento e no perfil destes consumidores.
Se o crack serviu como um bem substituto aos inalantes, no Estado do Rio Grande do
Sul, deve-se atentar aos possveis bens que podem substitu-lo. O histrico das respostas que o
mercado d s polticas pblicas de represso induz grande capacidade e agilidade de
inovao desses produtos. Assim, no podendo prever novas drogas que podero ser criadas,
algumas j se mostram como possveis bens substitutos: a merla e o oxi.
A merla um psicotrpico muito semelhante ao crack, que tambm fumado, mas
mais txico e mais simples de ser produzido. Ela derivada da pedra, sendo considerada
como o lixo do crack, pois produzida com os restos no aproveitados desta (CEBRID,
2006).
A outra droga, que tambm inclui a cocana como insumo, o oxi. Fumada de modo
semelhante ao crack, em cachimbos, apresenta o mesmo formato de pedra, mas com
colorao mais escura, mais amarelada. Vindo da Bolvia e do Peru, o psicoativo j apareceu
em quase todo o Brasil. Acredita-se que o oxi seja decorrente da falta de insumos como
bicarbonato de sdio em determinadas regies, cuja utilizao de gasolina, de querosene ou de
diesel participa da produo da nova pedra. Esse psicotrpico um forte concorrente
substituio do crack especialmente pelo baixo preo, pois comercializado por 2 reais,
menos da metade do preo do crack (OXI, 2011).
Alm da substituio caracterstica no mercado de drogas ilcitas, algumas drogas
levam utilizao de outras como complementos das primeiras (NAPPO; SANCHEZ, 2002,
p. 428). Ao que tudo indica, o consumo do crack est diretamente associado ao de lcool, de
cigarro e de maconha. A Tabela 7 compara a incidncia do uso de drogas entre os jovens em
situao de rua, em Porto Alegre, no ano de 2010:
Tabela 7 - Frequncia do uso de drogas entre jovens em situao de
rua, em Porto Alegre 2010
Porto Alegre Uso na vida (%) Uso no ano (%) Uso no ms (%)
Crack .........
72,5
64,7
53,9
lcool .........
92,6
77,9
52,9
Cigarro .......
86,8
81,4
76,5
Maconha .....
80,9
66,2
58,3
Fonte: Neiva-Silva (2010). Elaborao prpria.
54
51
55
2001 (%)
2005 (%)
6,9
2,3
0,6
0,4
5,8
0,2
0,1
1,4
19,4
8,8
2,9
1,1
0,7
6,1
0,2
0,1
1,3
22,8
Var.
p.p.
1,9
0,6
0,5
0,3
0,3
0,0
0,0
-0,1
3,4
(1) Uso no
ano
(2) Uso no
ms
2005 (%)
2005 (%)
2,6
0,7
0,3
0,1
1,2
0,0
0,0
0,5
10,3
1,9
0,4
0,2
0,1
0,4
0,0
0,0
0,3
4,5
56
2001 (%)
2005 (%)
Var. p.p.
Opiceos .........................................
Maconha .........................................
Solventes .........................................
Crack ..............................................
Alucingenos ...................................
Herona ...........................................
Merla ..............................................
Cocana ...........................................
Qualquer droga ilcita ........................
1,2
8,4
4,0
0,5
0,6
0,1
0,1
3,6
17,1
2,7
9,7
5,2
1,1
1,1
0,3
0,2
3,1
14,8
1,5
1,3
1,2
0,6
0,5
0,2
0,1
-0,5
-2,3
Outro importante dado que pode ser obtido pelo Cebrid quanto percepo de
demanda e de consumo de drogas no Brasil. A Tabela 10 mostra o percentual de entrevistados
que viram pessoas procurando por traficantes para comprar psicotrpicos, pessoas que
procuraram algum para obter drogas ou pessoas que viram algum sob efeito de
entorpecentes, no ltimo ms:
57
Tabela 10 - Percepo, referente aos ltimos 30 dias, das pessoas entrevistadas quanto
demanda e ao consumo de drogas na vizinhana, no Brasil 2001-2005
Percepo de demanda por drogas
2001 (%)
2005 (%)
Var. p.p.
15,0
18,3
3,3
33,6
36,9
3,3
1,4
1,9
0,5
Tabela 11 - Percepo, referente aos ltimos 30 dias, das pessoas entrevistadas quanto
demanda e ao consumo de drogas na vizinhana, na Regio Sul 2001-2005
Percepo de demanda por drogas
2001 (%)
2005 (%)
Var. p.p.
14,6
16,3
1,7
41,4
38,2
-3,2
1,6
1,3
-0,3
A Regio Sul obteve uma menor variao quanto percepo da demanda por drogas
(pessoas que viram algum procurando por traficantes) comparada ao Brasil, obtendo uma
variao positiva de 1,7 p.p.. Quanto percepo de consumo, a Regio Sul apresenta
resultados maiores que o pas, pois 41,4% dos entrevistados, em 2001, afirmaram ter visto
58
algum sob efeito de psicoativos. Em 2005, esse resultado decresceu 3,2 p.p., passando para
38,2%. Apesar da queda da percepo do consumo, ele ainda superior que no resto do pas.
Com relao s pessoas que demandaram por drogas, a Regio Sul se aproxima dos resultados
nacionais.
Outro dado analisado o julgamento do risco do consumo de drogas. A maioria dos
entrevistados considerou o consumo de cocana e de crack com o maior risco, pelo qual
77,1% dos entrevistados no ano 2005 consideraram como risco grave consumir essas drogas
uma ou duas vezes na vida. Para o consumo dirio, esse indicador passou para 98,8%.
Ainda que permaneam algumas diferenas, os resultados da Regio Sul no se
afastam tanto das percepes do Brasil quanto ao consumo e demanda por drogas. ntida,
para ambas abrangncias geogrficas, a diferenciao que dada a determinados tipos de
drogas. O crack considerado uma droga de alto risco pela percepo dos entrevistados e,
embora no se possa usar o julgamento individual como indicador decisivo de demanda e de
oferta, ele serve como orientador das polticas pblicas antidrogas, pois possibilita interferir
nos rumos desse comrcio ilcito. Contudo, o estudo do perfil do consumidor de crack tornase imprescindvel ao foco das aes governamentais.
59
prpria famlia, vender o corpo em situaes de risco, trocar o carro ou o prprio filho por
dinheiro para comprar pedras (BARBIERI, 2009; FERREIRA, 2011). Por isso, o psiquiatra
Auro Danny Lescher (2011) faz relao do crack com a Idade da Pedra, pois o indivduo
dependente passa a viver como um homem primitivo.
Como a violncia uma consequncia diretamente associada ao crack, a maioria dos
usurios apresenta passagem pela polcia. O roubo e o assalto so atividades exercidas mais
por homens que por mulheres. Como afirmou um usurio identificado pelo inicial G, de 29
anos, ao ser indagado sobre trabalho, respondeu: Eu trabalho sim, sou assaltante e
traficante. (apud NAPPO; SANCHEZ, 2002, p. 425). J as mulheres, quando roubam,
preferem faz-lo dentro de casa, pois consideram arriscado assaltar desconhecidos e temem
sofrer alguma reao da vtima.
Todo dia roubava para ter o crack. Cada dia fazia uma loucura pior que a
outra para ter a droga, porque o crack triste, quanto mais voc tem mais
voc quer, mais voc quer, mais voc quer. Enquanto ele no acaba com
voc, enquanto sua conscincia no volta, voc no para. Eu no a embora
para casa e continuava usando sem parar. Eu roubava velho, mulher, menos
homem que eu tinha medo. Alm disso eu saa com outros caras para ter
droga. Fazia programa e assim conseguia mais grana. Roubei tudo que eu
tinha em casa desde tnis, roupa at televiso, videocassete. Cheguei a
roubar cheque da minha me e falsificar. (Usuria identificada como CC, de
22 anos apud NAPPO et al., 2004, p. 50)
Embora a maioria dos usurios sejam homens, o crescente consumo entre mulheres
preocupante. Primeiramente, importante salientar que grande parte do sexo feminino que
comea a consumir a pedra, inicia por influncia do parceiro (NAPPO et al., 2004). Em
pesquisa realizada nos EUA, o pesquisador Philippe Bourgois (2003) afirma que 100% das
mulheres entrevistadas se relacionavam com presidirios ou ex-presidirios e coloca a
predominncia da influncia social, pois essas moas so criadas em bairros, cuja vizinhana
desconhece qualquer morador que no conviva com presidirios ou indivduos em situao de
rua.
Outro ponto relevante que o sexo feminino, de modo geral, apresenta um consumo
mais intenso, pois as mulheres costumam utilizar doses mais altas e fumar com maior
frequncia, por apresentarem menor resistncia abstinncia do que os homens (NAPPO et
al., 2004). Essa fissura e dependncia pelo crack insere um outro tipo de comrcio, que
participa do mercado da droga: o do sexo. Desse modo, muitas usurias passam a se prostituir
em troca de pedra ou de dinheiro para compr-la. O desespero pelo psicoativo tanto que as
leva a situaes arriscadas, pelas quais aceitam relaes sexuais sem uso de preservativo, a
preo de bagatela ou em posies que uma prostituta se negaria a fazer (NAPPO et al., 2004).
60
Conforme retrata outra usuria identificada como ZS, de 21 anos: [...] quando eu
usava farinha, eu nunca fiz programa pr comprar a droga, s foi o crack mesmo. (apud
NAPPO et al., 2004, p. 55), essa troca sexual por droga diretamente associada pedra.
Esses depoimentos esto inseridos numa pesquisa realizada pelo Cebrid, coordenada pela
Solange Nappo, em 2004, que entrevistou 75 usurias de crack. Da amostra, 23% tinham
menos de 20 anos, 36% tinham entre 21 a 30 anos, 32% entre 31 a 40 anos e 9% tinham 41
anos ou mais; a maioria fumou crack pela primeira vez entre 16 a 20 anos, 77% apresentavam
como nvel de escolaridade o Ensino Fundamental concludo, 19%, Ensino Mdio e apenas
1%, Ensino Superior. Das usurias, 91% no trabalhavam e conseguiam o sustento do prprio
vcio atravs de bicos, especialmente os servios como avies do trfico ou com
prostituio52.
A maioria dessas mulheres tem filhos, alguns gerados pela prostituio, sendo que eles
no so criados por elas. Esse fato um importante agravante social, pois aumenta o nmero
de crianas rfs no pas. Em Porto Alegre, por exemplo, estima-se que 70% das crianas que
moram em abrigos so filhos de usurias de crack (AZEVEDO; MAZUI, 2010). Alm disso,
muitas crianas j nascem dependentes da droga, sofrem pela abstinncia e pelo abandono e
desenvolvem-se com consequncias pelo consumo materno durante o perodo de gestao,
pois apresentam dificuldades de aprendizado e retardos na fala e na coordenao motora; sem
considerar as que nascem com vrus HIV, herdado da me (RETRATO, 2011).
52
Um fator psicolgico relevante o descuido dessas mulheres, antes mesmo do consumo da pedra.
Alm de terem iniciado a vida sexual cedo 80% antes dos 15 anos, 93% delas no usaram
preservativo na primeira relao sexual. Todavia, antes de ingressarem ao mundo do crack, tiveram
poucos parceiros sexuais (em mdia, 4), aps, consideram incontveis (NAPPO et al., 2004).
61
Alm dos descuidos pessoais, a forma de uso da droga contribui para a disseminao
de doenas. Como o principal instrumento utilizado como cachimbo a latinha de alumnio,
que serve como suporte pedra, o aquecimento do metal provoca queimaduras e bolhas na
regio dos lbios e nos dedos dos usurios. Isso aumenta o risco de contgio de HIV, j que
muitas usurias trocam pedras preferencialmente por sexo oral, provocando o contgio
dessas feridas com o smen (NAPPO; SANCHEZ, 2002).
Por fim, os traficantes tm visto no sexo feminino um mercado consumidor promissor,
pois a mulher melhor pagadora do que o homem (RETRATO, 2011). Se o homem
depende do assalto, corre o risco de no conseguir dinheiro para pagar a dvida ou de ser
preso, enquanto a mulher pode pagar o prprio consumo vendendo o corpo. Na cidade de
Canoas, no RS, foram identificados narcotraficantes que exerciam a funo de cafeto,
agenciando programas para usurias (AMORIM, 2010c). No entanto, a prostituio no uma
fonte de renda exclusivamente feminina, pois foram identificados muitos jovens do sexo
masculino que encontravam recursos atravs do sexo para o sustento do vcio em crack53
(NEIVA-SILVA, 2010).
Dos jovens entrevistados em Porto Alegre que j haviam feito relaes sexuais por dinheiro, 89,1%
j utilizaram crack pelo menos uma vez na vida.
62
consumida, por dia, de 6 a 10 pedras; enquanto tm um gasto dirio de 50 a 100 reais. Outra
pesquisa realizada com jovens em situao de rua, em Porto Alegre, indicou um consumo
mdio dirio de 15,8 pedras (NEIVA-SILVA, 2010). Todavia, o desvio-padro dessa pesquisa
relativamente alto (23), o que induz a um comportamento no to padronizado do
consumidor de crack.
Entre os fatores que explicam o crescimento desse mercado, o alto custo de
oportunidade um dos mais argumentados. Como exemplo, comparando a cocana pedra,
esta ltima se destaca por causar um efeito mais rpido e intenso com um custo muito menor.
Um usurio de p, que consumiria 1 grama de cocana escama54, teria um efeito bem
menor do que fumando 1 pedra de crack por R$ 5, o que induziria a uma ideia inicial de que o
crack proporciona um maior custo de oportunidade que a cocana. No entanto, para Barletta:
O crack dito por muitas pesquisas que mais barato que a cocana, porm no o que foi
constatado, pois comparando a utilizao de ambas as drogas, o crack acaba mais rpido e o
efeito, apesar de mais forte, mais curto que o da cocana. (2009, p. 156).
Conforme indicam os estudos com dependentes qumicos, o crack realmente pode ser
considerada uma droga barata, com alto custo de oportunidade a curto prazo. Todavia, a longo
prazo, ela se torna mais cara, pois h necessidades crescentes do consumo para satisfazer a
fissura obtida no uso anterior. Em outras palavras, o alto efeito de dependncia da droga
aumenta a utilidade marginal dela, ou seja, o valor que o usurio d para a 10 pedra, por
exemplo, superior ao que ele deu 9, que superior a que deu 8, e assim sucessivamente.
Desse modo, como h uma tendncia ao aumento do consumo da droga, estima-se que
a demanda seja praticamente inelstica a variaes de aumento do preo. Entretanto, no se
pode dizer que, perante uma queda de preo de venda do crack, os usurios no aumentariam
a quantidade demandada, respondendo oferta do mercado e, portando, assumindo um
comportamento um pouco mais elstico.
Essa anlise do mercado de crack, sob o ponto de vista da oferta e do consumo,
permite compreender os lucros e as perdas relacionadas diretamente aos traficantes e aos
consumidores da droga. Os efeitos devastadores da pedra no causam somente conseqncias
individuais, mas tambm coletivas. Pensando em minimizar esses efeitos sociais, o governo
traa polticas antidrogas. Esse tema ser discutido a seguir.
54
Escama a cocana da melhor qualidade, segundo o grau de pureza. Custa, em Porto Algre,
aproximadamente R$25 (DENARC, 2011).
63
64
o negcio ilegal no cessou de crescer. (ZACCONE, 2008, p. 39). So por esses motivos que
muitos autores questionam a eficincia da poltica de proibio das drogas. Em contrapartida,
Zaluar critica esse posicionamento pelo qual [...] o discurso filosfico e poltico, que foca a
violncia como a resposta tirania ou explorao, ignora os aspectos positivos da cidadania,
que s existe por causa da inveno do Estado. (2004, p. 19), pois fixa a tese de que o
homem por natureza bom e socivel uma fico intelectual. (ZALUAR, 2004, p. 18).
Assim, o papel do Estado como interventor na economia ou como instituio de
controle social se justifica pela necessidade da manuteno do bem-estar. Todavia, a eficcia
das polticas pblicas antidrogas questionada, ao serem observadas as mazelas sociais
decorrentes do consumo e do comrcio de psicotrpicos. Surge, portanto, a seguinte pergunta:
as polticas pblicas, em especial as do estado do Rio Grande do Sul, reduzem realmente os
prejuzos inerentes ao mercado de crack?
Objetivando responder essa questo, esse captulo abordar inicialmente as principais
polticas pblicas sobre drogas executadas no mundo, levantando a discusso dos fatores que
reduzem os custos sociais advindos das drogas. A seguir, ser apresentada a legislao federal
relacionada poltica sobre drogas, cujas atribuies da Unio, dos Estados e dos Municpios
esto definidas. A terceira seo analisar as finanas pblicas nacionais que custearam as
polticas pblicas antidrogas no perodo de 2007 a 2010. O item seguinte mostrar as aes e
os gastos estaduais empenhados, nesse mesmo perodo, no estado do Rio Grande do Sul. Por
fim, ser debatida a relao poltica pblica x usurio de crack, pretendo responder a
pergunta sugerida neste trabalho.
65
66
Colmbia, aplicado em 2000, que, com o apoio financeiro dos EUA (US$ 1,32 bilho), da
Espanha (US$ 100 milhes) e da Noruega (US$ 20 milhes), executou a poltica de represso
produo de cocana nesse pas andino (INESC, 2002).
Esse plano sofreu muitas crticas, especialmente por destinar mais recursos
militarizao do que s aes sociais. As operaes militares no sul da Colmbia, por
exemplo, foram custeadas com US$ 416,9 milhes; assim como as operaes de interdio ao
trfico de drogas, que investiu em aparelhos para o controle areo, fluvial e martimo na
regio e contaram com o apoio financeiro de US$ 378,6 milhes; do mesmo modo, US$ 115,6
milhes foram destinados Polcia Nacional Colombiana. Em contrapartida, o apoio
promoo de direitos humanos e reforma do sistema judicial colombiano custou apenas US$
106 milhes. As aes de apoio ao desenvolvimento econmico alternativo, que visavam a
substituio do cultivo de coca por outras culturas e a construo de estradas, de escolas e de
hospitais, obtiveram tambm o valor de US$ 106 milhes como recurso. Outro incentivo
social, que apoiou a regio andina e acentuou o processo de paz, incluiu um fundo para o
progresso social nas regies menos favorecidas de pases como o Equador e a Bolvia de US$
183 milhes (INESC, 2002).
Alm do favorecimento financeiro militarizao colombiana, outro aspecto criticado
nesse plano foi a contribuio dessa poltica intensificao das guerrilhas civis nesse pas, o
que resultou um efeito contrrio s intenes estadunidenses. Isso ocorreu devido ligao
entre o exrcito colombiano com organizaes paramilitares, como as FARC, que cometiam
massacres contra os camponeses. A questo ambiental tambm foi ignorada no Plano
Colmbia, tendo em vista que os terrenos plantados de coca foram submetidas fumigao
com glifosato, substncia que prejudicou o ecossistema da Amaznia e que pode causar danos
aos habitantes locais55. O Plano Colmbia tambm influenciou a poltica antidrogas brasileira,
que obteve um incremento em gastos militares com o Programa Sivam (Sistema de Vigilncia
da Amaznia), passando de R$ 173 milhes em 2000, para R$ 731 milhes em 2001 (INESC,
2002).
Quanto s polticas de reduo da demanda por drogas, esto basicamente a represso
da oferta, provocando a alta dos preos, e a represso dos revendedores, visto que as aes de
preveno ao consumo no so enfatizadas pelos governos. Essas duas aes citadas no so
eficientes quando a demanda pela droga inelstica (no varia com o aumento do preo),
alm de favorecerem o aumento do lucro dos traficantes e da criminalidade. Para o caso de
55
H estudos que ligam o glifosato ao risco de um cncer raro Non-Hodgkins Lymphoma -, alm de provocar
intoxicao e problemas respiratrios.
67
uma demanda elstica, a represso contribui com a reduo da demanda quando o preo do
entorpecente em questo for alto, mas no interfere quando for baixo, especialmente se o
mercado for concorrencial (KOPP, 1998).
As polticas pblicas de alguns pases traduzem essas relaes entre preo e demanda e
oferta da droga. Na Holanda, por exemplo, o foco das aes governamentais no impedir ou
reduzir a quantidade de consumidores, e sim, minimizar o custo social ocasionado por
psicotrpicos. Assim, o uso legalizado e no liberado em koffee shops possibilita o
consumo limitado de maconha. Na Gr-Bretanha, Sua, Dinamarca e Alemanha, o objetivo
das polticas pblicas segue o mesmo caminho, pois prevalecem pequenos programas
descentralizados por esses pases, e no, um grande plano nacional de combate s drogas
(KOPP,1998).
No Brasil, ainda recente a noo de avaliao de polticas pblicas e de qualidade do
gasto. O pas desenvolve programas sobre a reduo do consumo e da oferta de drogas,
distribuindo responsabilidade entre todas as esferas de governo. Esse tema ser apresentado a
seguir, com a reviso das competncias atribudas Unio, aos Estados e aos Municpios
quanto elaborao e execuo das polticas pblicas antidrogas.
68
69
Sisnad. Alm disso, devem incentivar a criao dos Conselhos Municipais de Polticas sobre
Drogas COMAD , visando descentralizao dos projetos (ESTADO, 2002). No RS, at
2010, o CONEN estava vinculado Secretaria Estadual de Sade e se mantinha com uma
dotao anual de R$ 100 mil aproximadamente, R$ 8,3 mil mensais (ESTADO, 2010).
Na esfera municipal, alm da atuao dos COMADs, as Secretarias Municipais de
Sade so responsveis por reunir as informaes e os dados obtidos pelos atendimentos e
pelos bitos, devidamente comunicados pelas instituies de atendimento aos usurios de
psicoativos. Alm disso, os municpios devem fiscalizar o atendimento das comunidades
teraputicas e demais servios financiados pelo Estado e pela Unio (ESTADO, 2008b).
A seguir, sero analisados os recursos das finanas pblicas federais destinados s
polticas pblicas sobre drogas, no perodo de 2007 a 2010.
70
Grupo de despesa
Investimentos ...................
Outras Desp. Correntes ...
Total ................................
2007
1.628
2.276
3.903
2008
2.193
3.507
5.700
2009
2.306
2.581
4.888
R$ mil
2010
1.902
23.979
25.881
71
Grfico 3 Distribuio dos gastos diretos federais com polticas antidrogas, por unidades
oramentrias 2007-2010
Fonte: Portal da Transparncia do Governo Federal. Elaborao prpria.
Aqui est inserido a maior parte do Plano de Enfrentamento ao Crack e Outras Drogas.
72
Bahia, nos dois ltimos anos que recebeu R$ 21,8 mil em 2009 e R$ 197, 8 mil em 2010.
No Ministrio da Sade, a participao foi menor que nas demais U.O.s, pagando,
respectivamente, R$ 5,7 mil, R$ 25,4 mil, R$ 800, e R$ 837,5 mil, no perodo, com projetos
especficos de tratamento de usurios de drogas. Por fim, a o Ministrio da Defesa participou
apenas em 2007, com R$ 60,7 mil e, em 2010, com R$ 336,8 mil. As aes das foras
armadas envolvem o controle das fronteiras terrestres pelo Exrcito, do espao areo pela
Aeronutica e da costa litornea pela Marinha.
Com relao aos recursos custeados especificamente pelo Fundo Nacional Antidrogas,
de 2007 a 2010, as atividades esto todas inseridas no programa federal 0665 Gesto da
Poltica Nacional sobre Drogas, que era o antigo programa Nacional de Reduo da
Demanda e da Oferta de Drogas, como era identificado no oramento de 2007. A Tabela 13
consolida os dados da dotao inicial, do valor liquidado57 e do percentual do valor liquidado
com relao dotao liberada, para o perodo de 2007 a 2010, em R$ mil, do Fundo
Nacional Antidrogas58.
Tabela 13 Dotao inicial,valor liquidado e relao
percentual entre liquidao/dotao, do
FUNAD 2007-2011
R$ mil
Ano
Dotao
Inicial
Liquidado
2007
2008
2009
2010
12.629
11.771
16.750
124.130
10.024
11.388
11.348
90.017
Relao
Liquidao /
Dotao (%)
79,4
96,7
67,7
72,5
Conforme os dados representados, pode-se observar que nunca, nesses quatro anos, foi
empenhado o valor total da dotao autorizada na Lei Oramentria Anual. Em 2007, dos R$
12,6 milhes autorizados, foram liquidados R$ 10 milhes, o equivalente a 79,4% dos
recursos disponveis para financiamento de polticas antidrogas. J, em 2008, o valor
liquidado foi, praticamente, quase toda a dotao inicial, representando 96,7% dos recursos
disponveis. Nesse mesmo ano, foram autorizadas cotas de R$ 100 mil a dois estados Piau e
Considerando as trs etapas de gasto pblico empenho, liquidao e pagamento , optou-se por
usar o valor liquidado, pois ele representa a efetivao da atividade da referida rubrica.
58
Para uma anlise mais realista, optou-se por excluir dos dados a Reserva de Contingncia.
57
73
R$ mil
U.F.
NACIONAL
AL
AP
CE
ES
MG
MS
PB
PR
RS
SC
SE
SP
TO
Dotao Inicial
Liquidado
Relao
Liquidao /
Dotao (%)
116.500
3.000
100
100
300
200
200
150
100
200
500
350
930
1.500
86.096
2.000
100
200
100
500
621
400
73,9
66,7
0
0
0
50
100
0
100
0
100
0
66,8
26,7
Conforme a Tabela 14, apenas nos estados Mato Grosso do Sul, Paran e Santa
Catarina 100% da dotao autorizada pelo Fundo Nacional Antidrogas foi utilizada. Foram
liquidados parte dos recursos disponveis em Alagoas, Mato Grosso, So Paulo e Tocantins.
74
J nas unidades federativas do Amap, Cear, Esprito Santo, Paraba, Rio Grande do Sul e
Sergipe no foi liquidada nenhuma verba autorizada pelo FUNAD. Esse fato impossibilita a
justificativa, utilizada por alguns governos, de que no se desenvolvem polticas pblicas
antidrogas devido falta de recursos financeiros, j que, pouco ou muito, o recurso disponvel
desperdiado por muitos estados brasileiros.
A dotao inicial ofertada ao RS, em 2010, de R$ 200 mil representa, por exemplo, o
dobro do valor anual da dotao inicial do CONEN gacho do mesmo ano. Para compreender
a importncia desses recursos no estado, sero mostradas, a seguir, as polticas pblicas sobre
drogas desenvolvidas na regio.
59
A influncia dessa campanha nas polticas de preveno ao crack ser discutida, mais
detalhadamente, no item 4.5 desta monografia.
75
2007 (g)
2008 (g)
2009 (g)
2010 (g)
3.402.520 3.931.718 4.506.008 2.196.093
86.876
138.955
181.653
275.243
119.087
150.086
266.775
298.004
376
2.600
603
531
Nos ltimos quatro anos, houve um crescimento nas apreenses de cocana e crack no
estado. De 2007 para 2008, aumentaram 59,9% as apreenses de p. No ano seguinte,
houve um incremento de 30,7% e, em 2010, de 51,5% da droga. Para a pedra, a quantidade
retirada do mercado ilegal pela polcia representou uma elevao de 26% de 2007 para 2008,
de 77,7% de 2008 para 2009 e de 11,7% de 2009 para 2010. As apreenses de maconha
tambm tiveram uma variao positiva de, aproximadamente, 15% nos primeiros anos, mas os
resultados em 2010 mostram uma reduo da quantidade de erva apreendida nesse ano.
Apesar do crescimento das apreenses dos produtos derivados da pasta-base de
cocana, a droga com maior representatividade nos indicadores de apreenses ainda a
maconha. O grfico seguinte ilustra a proporo dessas drogas retiradas do mercado:
100,0%
94,3%
93,1%
90,9%
90,0%
79,3%
80,0%
70,0%
Maconha
60,0%
Cocana
50,0%
Crack
40,0%
Haxixe
30,0%
9,9%10,8%
20,0%
10,0%
2,4% 3,3%
0,01%
3,3% 3,6%
0,06%
3,7%5,4%
0,01%
2007
2008
2009
0,02%
0,0%
2010
Grfico 4 Proporo das apreenses de maconha, cocana, crack e haxixe, no RS - 2007- 2010
Fonte: Denarc (2011). Elaborao prpria.
76
2008
305
87
2009
427
132
2010
290
91
60
77
asfalto, que transportam pequenas quantidades de drogas. Assim, ao serem pegos pela polcia,
esses pequenos traficantes podem defender-se judicialmente alegando serem consumidores,
pois as provas so favorveis a eles (AMORIM, 2010a; WAGNER, 2010).
Outro dificultador a permanncia do crime organizado nas penitencirias. Tanto os
grandes quanto os pequenos traficantes continuam exercendo suas atividades criminosas
dentro da cadeia, atravs do uso do celular ou do prprio comrcio carcerrio (AMORIM,
2010b; ROESE, 2010; ETCHICHURY, 2011). Desse modo, a priso no significa, de fato, o
trmino do trfico ou do consumo de psicoativos. Alm disso, muitos desses traficantes ficam
detidos por curtos perodos, em mdia, 2 meses (WAGNER, 2010), fazendo com que a priso
deles no represente um resultado efetivo no mercado de crack .
Ademais, o sistema prisional gacho, que coordenado e executado pela
Superintendncia dos Servios Penitencirios SUSEPE implica altos custos s finanas
estaduais. A Tabela 17 consolida os dados da populao carcerria, dos gastos da SUSEPE61 e
da estimativa do custo de um preso ao estado, no perodo de 2007 a 2010:
Populao
Carcerria
25.602
27.636
28.750
29.883
Gastos SUSEPE
(R$)
66.676.212
79.020.095
100.969.969
121.556.280
Estimativa de
Custo anual por
preso (R$)
2.604
2.859
3.512
4.068
61
Os dados referentes aos gastos da SUSEPE incluem apenas o grupo de despesa Outras despesas
correntes. Para uma estimativa mais completa, poderia adicionar-se o grupo de despesa pessoal
e investimento. Todavia, evitando-se superestimar esse indicador, optou-se, neste trabalho, por
no incluir esses dois grupos no clculo do custo do preso.
78
funciona 24 horas, cujas orientaes ocorrem atravs de ligaes telefnicas. Alm dos
servios prestados orientao, informao e preveno ao uso de drogas, a Secretaria
Estadual de Sade do RS desenvolve 3 aes principais de tratamento do dependente qumico:
os Centros de Ateno Psicossocial CAPS, as Comunidades Teraputicas e as internaes
hospitalares em hospitais gerais e psiquitricos. Esses servios so coordenados pelo Ncleo
de Sade Mental e Neurolgica, vinculado ao Departamento de Aes em Sade, da SES.
O CAPS presta um atendimento ambulatorial s pessoas com alto grau de
dependncia. So organizados em 5 tipos o CAPS I que atende de 20 a 30 pacientes por dia;
o CAPS II que atende de 30 a 45 pacientes por dia; o CAPS III que presta um atendimento
dirio de 40 a 60; o CAPS i, que recebe de 15 a 25 crianas ou adolescentes por dia; e o
CAPS AD, que presta servios a usurios de lcool e outras drogas, atendendo de 25 a 45
pessoas diariamente. Nesse ltimo Centro, a equipe tcnica conta com 1 psiquiatra, 1 mdico
clnico, 1 enfermeiro com formao em Sade Mental, 4 tcnicos de nvel superior e 6
profissionais de nvel mdio (BRASIL, 2002). Atualmente existem 139 CAPS prestando
servios62 no RS. Esse atendimento municipal, embora o incentivo inicial seja do Governo
Federal, que repassa a verba atravs do Ministrio da Sade. A SES assessora e capacita esse
servio.
As comunidades teraputicas so uma espcie de residncia temporria pela qual o
dependente qumico se recolhe enquanto est em tratamento. O ambiente no tem vnculo
com a estrutura hospitalar, apesar de mdicos integrarem a equipe de profissionais. A
principal finalidade dessas comunidades fortalecer e estruturar fsica e psicologicamente a
reabilitao social do toxicmano. Os contratos tm durao de 6 meses, mas o tratamento
pode se estender at 9 meses. O custo mensal de R$ 1.000,00 por pessoa. Atualmente, h 37
comunidades teraputicas contratadas pelo Estado, fornecendo, ao todo, 693 vagas
(ESTADO, 2008a).
importante salientar que a SES no diferencia os servios de ateno decorrentes do
abuso de substncias psicotrpicas por tipo de entorpecente. Todo o dependente qumico de
drogas lcitas ou ilcitas inserido na mesma poltica pblica. No entanto, a partir de 2008, a
Resoluo n 130, da Secretaria da Sade do RS, estabeleceu incentivos ao tratamento dos
usurios de crack, ao considerar que a droga vinha [...] se transformando numa epidemia no
Estado [...] (ESTADO, 2008, p. 1).
62
79
Assim, a partir de 2008, 500 incentivos foram liberados para os servios de internao
hospitalar, distribudos entre 16 Coordenadorias Regionais de Sade - CRS63. Os leitos
podem ser de internao psiquitrica ou de internao clnica, em hospitais gerais. Para o
primeiro, os incentivos so de R$ 1.500,00 e pagos proporcionalmente ao nmero de vagas.
Desse modo, o hospital que habilitar 4 leitos recebe 2 incentivos (R$ 3.000,00); de 5 a 9
leitos, 3 inventivos (R$ 4.500,00); de 10 a 14 leitos, 4 incentivos (R$ 6.000,00); e para mais
de 15 leitos, 5 incentivos (R$ 7.500,00). Diversas regras regulamentam a poltica de
incentivos aos hospitais, como o cumprimento do limite mximo de leitos, que no ultrapassa
a 10% da capacidade instalada, bem como a ocupao de 80% desses leitos. Para os hospitais
gerais, que priorizam o atendimento ao crack, destinando o mnimo de 4 leitos para esses
pacientes, o incentivo mensal de R$ 1.900,00 por leito. Alm disso, o hospital pode receber
de R$ 10.000 a R$ 15.000, em parcela nica, para investir em materiais e em capital humano
que estruture uma enfermaria especializada a esse atendimento (ESTADO, 2008a).
Considerando os incentivos para internaes hospitalares, a Tabela 18 contempla o nmero de
leitos incentivados, a partir de 2008, em hospitais psiquitricos e gerais para dependentes
qumicos.
2008
818
548
2009
875
604
2010
875
671
Se o nmero de leitos apontados na Tabela 18 fosse ocupado, durante 365 dias do ano,
a estimativa de custo mensal para 2008 seria de, aproximadamente, R$ 12,5 milhes.
Considerando a manuteno do custo mensal de R$ 1.900, sem alterao, essa estimativa
chegaria a R$ 13,8 milhes em 2009 e R$ 15,3 milhes em 2010, para poltica de incentivos
ao tratamento de dependentes de drogas, especialmente o crack, no RS.
Alm dos incentivos financeiros, permanece a despesa padro referente s
Autorizaes de Internaes Hospitalares AIH, que estabelecem um teto de R$ 33 por dia
para internao clnica e de R$ 56 por dia para internao em hospital psiquitrico. O Grfico
63
80
5 ilustra o montante de AIHs pagas, entre os anos 2007 e 2010, para atendimento de usurios
de lcool e outras drogas:
2.500.000
R$ 1.948.890
R$ 2.124.409
2.000.000
R$ 1.331.698
1.500.000
R$ 995.311
1.000.000
500.000
2007
2008
2009
2010
Grfico 5 Valor total de AIHs pagas referente ao atendimento de usurios de lcool e outras
drogas, no RS 2007-2010
Fonte: Ncleo de Sade Mental - SES-RS (ESTADO, 2011b). Elaborao prpria.
2007
13.593
12.697
26.290
2008
13.402
12.495
25.897
2009
20.814
12.984
33.798
2010
24.247
12.791
37.038
81
por hospitais gerais se explica pelo atendimento ao usurio de crack, que necessita maiores
auxlios desintoxicao e ao tratamento de diversas comorbidades decorrentes do consumo
da droga. Assim, o dependente qumico tem maior necessidade de recursos de UTI e de outras
especialidades mdicas, que so atendidas com maior estrutura em um hospital geral que em
um psiquitrico.
No se pode estipular o custo de um viciado em crack para o estado, pois as
necessidades de tratamento bem como os prejuzos sade variam de usurio para usurio.
Entretanto, considerando uma mdia, pode-se afirmar que o procedimento padro de um
dependente qumico da pedra , atravs do encaminhamento de um mdico ou de um posto
de sade, por exemplo, a internao hospitalar clnica para desintoxicao por 21 dias. Aps
esse perodo, recomenda-se a continuao do tratamento em alguma comunidade teraputica
por 9 meses. Se todos os atendimentos seguissem esse padro, o custo do tratamento para esse
indivduo seria de, aproximadamente, R$ 11 mil. A Tabela 20 demonstra esses clculos:
Tabela 20 Estimativa do custo de tratamento por usurio de crack, para o RS 2010
Local
Custo proporcional
ao perodo, em R$
Perodo
Tipo de pagamento
21 dias
AIHs
Incentivo
693
1.330
Comunidade
Teraputica ...........
9 meses
Contrato mensalidade
9.000
11.023
Despesa com
tratamento ..........
82
83
84
De fato, a poltica de ateno e de reinsero social, executada pela Sade que, dentro
do possvel, cumpre com o seu papel em solucionar o problema da dependncia qumica pelo
tratamento. Do mesmo modo, a poltica de represso gacha reproduz as diretrizes nacionais e
tambm cumpre com suas obrigaes: reprimir o consumo, apreender as drogas e prender os
traficantes.
No entanto, a falta de estratgia interdisciplinar, que rena dados, distribua funes e
analise resultados conjuntos, implica a ineficincia das polticas pblicas do Rio Grande do
Sul, que passam a se comportar como catracas em meio aberto (NOTO et al., 2003). De
nada adianta a ao da Segurana, da Sade, da mdia, das organizaes no-governamentais,
se no houver investimento nos estudos e nas pesquisas, que busquem encontrar a origem do
problema da droga. Conforme a Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Sade, as
polticas extra-setoriais [...] interferem nos determinantes sociais do processo sade-doena
das coletividades, de que so partes importantes questes relativas s polticas
macroeconmicas, ao emprego, habitao, educao, ao lazer e disponibilidade e
qualidade de alimentos. (RS, 2009).
Para o psiquiatra Esdras Moreira:
A droga, especificamente o seu comrcio, parte da resposta dada por uma
cidade informal, desassistida, que termina por intensificar as desigualdades
existentes, justificando condutas draconianas de um Estado, que passa a
responsabilizar o crack pelos seus desacertos. A forma como esse Estado
trabalha o carter social do problema, no questiona a sua atuao como
agenciador da desigualdade na distribuio dos recursos pblicos e a
prioridade dada aos interesses dos setores privados e lucrativos da sociedade.
(MOREIRA, 2010, p. 40)
85
86
5 CONCLUSO
87
88
satisfao do prprio consumo, quase como uma subsistncia. Os grandes ganhos e lucros
gerados por esse mercado ainda esto associados ao incio da cadeia produtiva do crack (que
a cadeia produtiva da pasta-base de cocana).
Na anlise dos dados nacionais e regionais, fornecidos pelo Cebrid, os indicadores de
oferta e de consumo so importantes instrumentos a serem analisados pelos gestores de
polticas antidrogas. Sobre esses dados, destaca-se o descaso com as pesquisas estatsticas,
pois o III Levantamento Domiciliar, realizado em 2009, ainda no foi publicado.
Quanto demanda e ao consumo, notou-se que a pobreza, o subdesenvolvimento e o
baixo nvel escolar esto diretamente associados aos consumidores. O comportamento de
risco e as atividades geradoras de renda, pelos usurios, aumentam o custo social da droga,
por elevarem o nvel de violncia e de contaminao por doenas sexualmente transmissveis,
alm de impactarem nas relaes sociais e na desestruturao familiar.
Tambm se pde inferir que o custo de oportunidade do crack superior ao da cocana
no curto prazo, mas inferior no longo prazo. A utilidade marginal da droga crescente,
contrariando a tendncia da microeconomia clssica. Apesar de o consumo ser crescente e das
propriedades qumicas serem altamente viciantes, no foi possvel identificar se h
elasticidade com relao variao do preo da pedra. Quanto aos bens substitutos,
identificou-se que o crack substituiu o consumo dos solventes, entre os jovens em situao de
rua da capital gacha. Quanto aos bens complementares, foram identificados o cigarro, a
maconha e o lcool.
A oferta provou influenciar diretamente no consumo, atravs das tendncias e das
disponibilizaes de drogas. A avaliao das polticas pblicas e da relao entre oferta e
consumo induziu ineficincia das polticas repressoras para a minimizao do custo social.
A reviso das principais polticas no apontou uma soluo ou uma poltica tima, que
reduzisse devidamente os danos coletivos da droga.
A avaliao das finanas pblicas mostrou que no existe no Brasil uma poltica
pblica sobre droga consistente e que no h um planejamento a longo prazo. A dotao
inicial do Fundo Nacional Antidrogas no totalmente liquidada, o que evidencia o
desperdcio de recursos oramentrios e impossibilita a desculpa que argumenta a falta de
recursos ser o motivo que justifique a no execuo de programas sobre drogas. Entende-se,
portanto, que as polticas pblicas acabam se repetindo ao longo dos anos. No h inovao
ou aplicao de estudos e de pesquisas na elaborao dessas polticas, assim como no h
aproveitamento na captao de recursos para execuo delas.
89
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