PROPUESTA

DOCUMENTO DE TRABAJO
Un acercamiento a la teora de los Bienes Pblicos
Regionales

Alberto Arias Arguedas

SAN JOSE, COSTA RICA

JUNIO DEL 2016

Tabla de contenidos

1 Qu es el ICAP ...................................................................................................... 3
2 Bienes Pblicos Regionales: Un acercamiento terico ................................. 4
2.1 Asignacin de recursos y fallas de mercado ........................................................ 5
2.2 Los bienes pblicos .................................................................................................. 7
2.3 Hacia una ampliacin del concepto de bien pblico ......................................... 10
2.4 Por qu producir bienes pblicos? .................................................................... 14
2.5 Los BPR como herramienta para la gestin de la globalizacin ..................... 16
Conclusiones ............................................................................................................ 23

1 Qu es el ICAP

El Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP), es un organismo
internacional regional del Sistema de la Integracin Centroamericana, SICA, de
carcter intergubernamental, al servicio de la regin centroamericana, creado en
1954 bajo el nombre de Escuela Superior de Administracin Pblica de Amrica
Central (ESAPAC), por los gobiernos de Guatemala, Honduras, El Salvador,
Nicaragua y Costa Rica. Panam se incorporara como miembro pleno en 1961.
Para 1967, como resultado de un Plan de Operaciones suscrito con la
Organizacin de las Naciones Unidas, dicha Escuela se transform en el Instituto
Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP). Su propsito ha sido capacitar
al personal del sector gubernamental y de asesorar a los gobiernos miembros, en
el estudio e implantacin de reformas tendentes a modernizar y sistematizar las
administraciones pblicas de sus respectivos pases.
Por ms de cinco dcadas, la Institucin ha logrado desarrollar y consolidar sus
destrezas y ofertas acadmicas, mediante la ejecucin de programas de
formacin,

capacitacin,

investigacin,

consultora,

asistencia

tcnica

informacin y difusin.
En la actualidad, el ICAP ofrece diversos programas de formacin acadmica a
nivel de doctorado, maestra y especialidades, en temas como Administracin Pblica,
Gestin de Compras Pblicas, Gestin Ambiental Local, Gerencia de la Calidad,
Gerencia de Proyectos, Gerencia de la Salud, Gerencia Social, Gestin Pblica y
Ciencias Empresariales, las cuales han contribuido en el mejoramiento del perfil
intelectual y el incremento de la productividad de los profesionales en sus diversas
disciplinas, requeridos por organizaciones tanto pblicas como privadas en un
contexto social, altamente competitivo y transformador.

2 Bienes Pblicos Regionales: Un acercamiento terico

El fenmeno de la globalizacin asociado a los cambios cientficos y tecnolgicos
ha repercutido en el replanteamiento de los paradigmas tradicionales de
pensamiento. Esto en primer lugar porque se ha generado un efecto de
proximidad que se asocia con modelos flexibles de produccin y en un segundo
lugar porque producto de la accin antropomrfica transfronteriza se ha
experimentado un incrementado sustancial de las fallas de mercado.
Es en este sentido que, el siguiente captulo explora el desarrollo terico asociado
a los bienes pblicos regionales (BPR). El cual se percibe como un mecanismo
que en principio sirve como marco de anlisis para dar respuesta a los efectos
negativos que han sido resultado directo o colateral del fenmeno de la
globalizacin. Desde la perspectiva de Villa, R (2007) la creacin de un bien
pblico regional (BPR) es un tipo de solucin del mbito transnacional para
aquellas fallas de mercado que se han agudizado como resultado de la
globalizacin.
Partiendo de lo anterior, en la primera seccin de este captulo se hace referencia
a elementos fundamentales de la teora econmica moderna vinculados a la
asignacin de los recursos y las fallas de mercado, mientras que en la segunda
parte se abordan los fundamentos tericos de los bienes pblicos esbozados a
partir de la segunda mitad del siglo XX por autores como Samuelson, Musgrave y
Olson.
Aunado a lo anterior, en la tercera seccin se realiza un anlisis del concepto de
bien pblico desde el punto de vista espacial y de sus beneficios, mientras que en
el cuarto apartado se revisan elementos tericos que justifican la produccin de
estos, para finalmente establecer los argumentos a favor de BPR como
herramienta que facilita la gestin de la globalizacin en Centroamrica.

2.1 Asignacin de recursos y fallas de mercado

Adam Smith, afirmaba que los participantes en la economa son movidos por los
intereses personales y, en la bsqueda de esos intereses, la mano invisible del
mercado lleva a los individuos a promover el bienestar econmico general. En
otras palabras, son las fuerzas de demanda y oferta las que se encargan de
maximizar los excedentes de los productores y consumidores al asignarse los
recursos de una manera optima, con lo cual se alcanza la eficiencia.
No obstante, el acercamiento de Smith para explicar el comportamiento de los
mercados exiga la existencia de una competencia perfecta. Sin embargo, en el
mundo contemporneo existe una interconexin flexible asociada a la produccin
que ha generado una expansin exponencial en los flujos comerciales
internacionales, de bienes, servicios y capitales, lo que ha repercutido en que las
fallas de mercado se multiplicaran y con ello se redujera vertiginosamente la
eficiencia de los mismos. Es decir, existen consecuencias negativas en el
funcionamiento del mercado que provocan que este no sea eficiente en la
asignacin de los recursos, lo cual implica que la nocin de que las fuerzas del
mercado por si solas solucionaran los problemas de asimetra o desbalance no se
ha concretado (Bocalandro, L & Villa, R. 2009; 3).
Desde el punto de vista de Stigliz, J (2000; 92-101) existen seis importantes
condiciones en las que las economas no son ptimas (eficientes) en el sentido de
Pareto1 y es particularmente a stas las que se les conoce como fallas de
mercado, especficamente, en este conjunto encontramos la competencia
imperfecta, la existencia de bienes pblicos, las externalidades positivas o
negativas, mercados incompletos, fallos de informacin asociados al mercado y
los ciclos econmicos. Adems Stigliz seala que las fallas de mercado

1
Un ptimo en el sentido de Pareto es una situacin en la cual no se puede mejorar la situacin de nadie sin afectar al
otro.

anteriormente descritas no son excluyentes entre si, lo que complejiza dar solucin
a los efectos derivados del mal funcionamiento de los mismos.
Aunado a lo anterior, Stigliz, J (2000) argumenta que la existencia de las fallas del
mercado, la mala distribucin de la renta y las malas decisiones de los individuos
como por ejemplo el tabaquismo; constituyen los tres argumentos principales
desde el punto vista de la economa del bienestar para la intervencin del Estado y
es desde este ngulo que se emprenden acciones en busca de mejorar las
condiciones de un grupo que est siendo afectado.
Cabe resaltar que, las fallas de mercado, han generado gran inters entre grupos
de intelectuales, lo que ha conducido a investigaciones que derivan en resultados
que van desde una rigurosidad terica hasta el pragmatismo que genera la
experiencia. Caso particular de ello ha sido todo el desarrollo que se ha
presentado desde la segunda mitad del siglo XX vinculado a la existencia de los
bienes pblicos.
En particular, la existencia de los bienes pblicos proviene de ciertas situaciones
en las que el mercado no genera los suficientes incentivos para que los
productores privados oferten un bien o servicio. Dicho de otra manera, los bienes
pblicos se pueden considerar desde la lgica de la produccin privada como
bienes no rentables. No obstante, cuando existe un inters pblico en la
produccin del bien no rentable, ser en la mayora de los casos el Estado quien
intervenga para solventar la necesidad de la sociedad. Ejemplo de ello son: la
seguridad nacional y los servicios pblicos de salud, entre otros.
Tomando en cuenta lo anterior, en las siguientes secciones se explora brevemente
algunos elementos claves asociados a la temtica, lo que persigue sentar algunas
bases tericas para dar paso a una discusin ms actual la cual remite a los
bienes pblicos internacionales en sus variantes global y regional.

2.2 Los bienes pblicos

Es conocido en la literatura econmica que existen numerosos estudios
relacionados con el concepto de bien pblico. En este sentido uno de los primeros
anlisis rigurosos sobre el tema fue abordado por Samuelson, P (1954), quien
parta de una diferenciacin basada en la forma del consumo de un bien. As,
distingui entre bienes de consumo privado y bienes de consumo pblico. Para
este terico se deba observar el grado de divisibilidad que un bien presentara en
su consumo conduciendo ello a dos conclusiones importantes. La primera
estableca que, los bienes cuyo consumo no poda dividirse, eran considerados
como bienes pblicos y en segundo lugar, si el consumo de un individuo no
reduca el consumo de otro individuo, este entraba en la categora de bien pblico
puro.
Aunado a lo anterior Jordana (2007; 40) comenta que en 1959, Richard Musgrave
apunt un razonamiento distinto para analizar los bienes pblicos. Se trataba del
criterio de exclusin: al respecto Musgrave sostena que slo deban considerarse
en esta categora aquellos bienes que no era posible impedir a nadie su consumo.
Lo cual conduca a la conclusin, que si se poda introducir algn mecanismo de
exclusin sobre el consumo del bien, entonces podra generarse un mercado para
regularlo, y por lo tanto deba ser considerado como un bien privado.
Adicionalmente Mancur Olson realiz un acercamiento distinto hacia la teora de
bienes pblicos, ya que este parta de un anlisis de la accin colectiva2. Para
Olson (1965; 24) los bienes comunes o colectivos se definen como aquellos tales
que, si una persona que forma parte de un grupo lo consume, no puede ser
negado a los otros miembros de ese grupo. Lo cual implica, que aquellos que no lo

2

Olson argumentaba que la idea de que los grupos tienden a actuar para apoyar sus intereses grupales deriva de la premisa
ampliamente aceptada sobre su comportamiento racional y egosta. Sin embargo, para este autor lo anterior era incorrecto, ya que a
menos que el nmero de los individuos sea demasiado pequeo, o a menos que exista coercin o algn otro dispositivo especial para
hacer que los individuos acten a favor de su inters comn, individuos racionales con intereses propios no actuaran para lograr sus
intereses comunes o de grupos.

compran o no lo pagan no pueden ser excluidos o impedidos de participar en el

uso de ese bien. Ejemplo clsicos de estos son los servicios de proteccin
militares y policiales, as como los tribunales de justicia.
Consecuentemente, los aportes de Samuelson, Musgrave y Olson, entre otros,
sirvieron para establecer las dos caractersticas principales asociadas a los bienes
pblicos puros, las cuales son la no rivalidad en el consumo e inaplicabilidad del
principio de exclusin. En palabras de Garca (2004):
La no rivalidad esta asociada al hecho de que la participacin de un agente
adicional en los beneficios derivados del consumo de un bien no reduce los
beneficios obtenidos por los dems consumidores, lo que implica que el coste
marginal de admitir un usuario adicional es cero Por otra parte, la no
exclusividad implica que no es posible (incluso aunque sea eficiente) una vez
provisto el bien, excluir de los beneficios de consumo a ningn agente
Es importante notar que la provisin de los bienes pblicos puros acarrea una
complicacin significativa, la cual se relaciona con el usuario gratuito (Free-Rider).
Esto se traduce, en que todos y cada uno de los agentes que disfrutan del bien
pblico tendr incentivos para no revelar sus preferencias y simplemente
aprovechar las provisiones realizadas por otros. Consecuentemente si todos los
agentes actan de esta forma, el sistema que lo provea tendr algn grado de
dificultad para funcionar eficientemente.
Aunado a lo anterior Garca (2004; 188) explica que particularmente las
caractersticas de no exclusividad y la no rivalidad junto con el problema del
usuario gratuito, plantean complicaciones para trabajar con los bienes pblicos ya
que ser necesario determinar e implementar una forma eficiente para la provisin
y financiacin del mismo. As, en el caso de la provisin se puede pensar una
solucin a travs de un programa de abastecimiento condicionado. Es decir, si
suponemos una sociedad de n agentes, que por simplicidad, proveen y consumen

un bien privado x y un bien pblico z, el problema pasara por maximizar la utilidad

de un determinado individuo sujeto a la restriccin presupuestara y al hecho de
que el resto de los agentes alcancen un determinado nivel de utilidad.
Para Garca (2004; 189) si se parte de los criterios establecidos por la Condicin
de Samuelson la provisin de un bien pblico deber llevarse hasta el punto en el
que la relacin marginal de sustitucin se iguale a la suma de las relaciones
marginales de sustitucin para los n agentes, entre el bien pblico y el bien
privado. Por ejemplo, supongamos el servicio de iluminacin, este presenta
incentivos para consumirse como bien pblico en tanto beneficia a todos los
individuos que transitan por las vas pblicas en horas nocturnas, por tanto existen
estmulos para que este se produzca desde una lgica de inters pblico. No
obstante los incentivos para consumir este bien de manera pblica desaparecen
cuando un faro nicamente ilumina el jardn frontal de una propiedad ya que esta
solo beneficia al dueo de este inmueble.
Por otra parte, Garca (2004: 189) menciona en relacin al problema de la
financiacin del bien pblico, que al mismo se le puede aplicar el principio de
beneficio3 o el principio de capacidad de pago4. Es decir, los beneficiarios del bien
pagan su valoracin marginal del mismo, con lo que si la suma de las valoraciones
marginales se iguala con el coste marginal de provisin del bien, se alcanza un
optimo en el nivel de provisin/financiacin de este. Claro que se debe tener en
cuenta que en el caso de los bienes pblicos puros es difcil aplicar el principio de
capacidad de pago o beneficio, resultado de la existencia del viajero gratuito. No
obstante se pueden utilizar mecanismos de exclusin que faciliten el
financiamiento apropiado del bien.

3
Musgrave sealaba que, de acuerdo de este criterio, cada uno contribuye a su propia demanda de servicios pblicos, o ms
especficamente, de acuerdo al grado en que es beneficiado por la prestacin del servicio pblico.
4

Tambin Musgrave estableca que el principio de capacidad de pago parte de dos condiciones. La primera establece que aquellos que
tienen la misma capacidad de contribucin pagan lo mismo y el que tiene mayor capacidad de contribucin paga ms.

Naturalmente, si se toma en cuenta los aspectos sealados en esta seccin, es

posible intuir que existen una serie de bienes que no cumplen en sentido estricto
con las caractersticas de los bienes pblicos puros, pero que tampoco forman
parte de los bienes privados. Adems, de que se pueden encontrar casos en los
que un bien pblico no est stricto sensu asociado al marco jurisdiccional del
Estado-Nacin. Es a raz de stas particularidades que la prxima seccin
describe una tipologa de bienes pblicos tomando en cuenta las variaciones en la
no exclusividad y no rivalidad, as como las dimensiones espaciales a las que
pueden estar vinculados.

2.3 Hacia una ampliacin del concepto de bien pblico

Partiendo de los referentes tericos descritos en la seccin anterior se pueden
establecer dos extremos en la clasificacin de un bien a partir de su consumo. Es
decir, si es un bien rival y excluyente se considera privado, mientras que si no
cumple ninguna de las dos condiciones anteriormente referidas, entonces se debe
considerar como bien pblico puro.
Aunque acertada en trminos generales, la clasificacin dicotmica de los bienes
pblicos y privados advierte vacos. Por ejemplo, trabajos como los de Hardin
(1968) derivan en la definicin de los bienes comunes5, los cuales son
considerados no exclusivos y rivales. Con lo anterior, el autor distingue la
existencia de bienes que pueden ser de uso comn, pero que el uso de cada
individuo genera una disminucin de la disponibilidad del bien para otro, con lo
cual aparece la rivalidad.
Adems (Cornes, R & Sandler, T. 1996), explican que cuando la exclusin es
relativamente simple o poco costosa, se puede organizar la oferta del bien pblico
de forma que se garantice su produccin, aunque el consumo sea completamente

5
El argumento de Hardin plantea que los individuos que tienen acceso al uso de un recurso comn, en la bsqueda de la
satisfaccin de sus intereses y la maximizacin de la ganancia, llevarn el nivel de explotacin a un grado mayor que el nivel
ptimo de extraccin. El resultado: la degradacin de los recursos.

10

conjunto. En otras palabras, existen bienes que pueden admitir la membreca

como mecanismo de exclusin, pero su consumo no experimenta una rivalidad
absoluta. Consecuentemente, es en estos casos donde se puede advertir la
existencia de bienes pblico tipo club.
Finalmente, tambin se puede encontrar la categora de bienes pblicos impuros,
en cuyos casos se dice que estos cumplen una de dos condiciones. La primera
supone que el bien es parcialmente rival y no excluible, mientras que la segunda
ofrece una combinacin en la que el bien puede ser no rival y tener cierto grado de
exclusividad. En este sentido la siguiente matriz ofrece una tipologa de los
aspectos sealados anteriormente partiendo de los beneficios ofrecidos por cada
tipo de bien.

Tabla 2-1 caractersticas y tipologa de los bienes segn sus beneficios

Beneficios

Rivales

Parcialmente

No rivales

rivales
Exclusivo

Bienes Privados

Bienes tipo club

Parcialmente no

Bienes pblicos

exclusivo

impuros

No exclusivo

Bienes comunes

Bienes pblicos

Bienes pblicos

impuros

puros

Fuente: Adaptado de ONU 2008: 7; Sandler 2002: 86; Kaul, Grunberg and Stern 1999: 5

Otro aspecto de gran importancia a ser considerado es que a menudo se piensa

en los bienes pblicos como aquellos que se encuentran estrictamente vinculados
al marco jurisdiccional del Estado-Nacin. Sin embargo, esta premisa es errnea
ya que en la prctica un bien pblico puede afectar diferentes dimensiones en
trminos espaciales.
Al respecto uno de los primeros elementos que demuestran los bienes pblicos no
son exclusivos de un Estado se materializa en los bienes pblicos transfronterizos.

11

En este sentido Pea (2011; 123) explica que existen ejemplos de pases vecinos
que conjugan esfuerzos para construir infraestructura. Objetivo que no se podra
alcanzar de forma individual por dos razones especificas: falta de recursos para
financiar el proyecto o por la posibilidad de generar tenciones entre las partes.
Dicho de otra forma, en estos casos los mecanismos de cooperacin que
establecen los Estados, facilitan un arreglo que genera beneficios a las partes.
Ejemplo claro de ello es la frontera Mxico-Estados Unidos, en la cual se han
levantado diques para controlar las inundaciones que afectaban a ambos pases,
adems de que se han construido plantas hidroelctricas lo cual se traduce en un
aumento de la capacidad de generacin elctrica para estas dos naciones.
Asimismo Pea (2011; 123) menciona que son bienes pblicos transfronterizos
las: normas, leyes y reglas que permiten la accin colectiva en espacios
transfronterizos.
Por otra parte, el alcance de los bienes pblicos incluso se puede circunscribir a
varios pases con afinidades culturales, institucionales, polticas, geogrficas y/o
econmicas. En estos casos, se establece el carcter regional del bien pblico,
siendo que los beneficios de la no rivalidad y no exclusividad son percibidos por
los habitantes de dos o ms pases. Desde la perspectiva de Sandler (2006)
cuando los beneficios de los bienes pblicos son confinados en dos o ms pases
en una localizacin dada, y sus efectos derrames pueden ser ms concentrados
espacialmente, entonces estamos en presencia de un bien pblico regional.
Adicionalmente, en trminos de alcance espaciales existen desarrollos tericos
que abordan el anlisis de los bienes pblicos globales. Para el caso, Marn, JM &
Garca, J. (2004); Velzquez, J. (2009), establecen tres elementos para definir
este tipo de bien: en primer lugar, sus beneficios deben ser universales, en
segundo lugar, sus efectos positivos deben extenderse, preferiblemente, a todos
los grupos de la poblacin y en tercer lugar, sus beneficios deben satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes, sin impedir las opciones de desarrollo

12

de las generaciones futuras. Partiendo de las tres acepciones descritas

anteriormente, la siguiente tabla muestra un caracterizacin de los bienes pblicos
que parte de su alcance geogrfico.
Tabla 2-2 Alcance geogrfico de los bienes pblicos
Tipo de bien
Pblico
Nacional

Alcance

Definicin

Ejemplo

Estado/Nacin

Sus beneficios estn

El sistema nacional de
limitados a un territorio salud pblica
estatal
Internacional Transfronterizo Sus beneficios impactan Un acuerdo de
/Regional
a un grupo de pases,
explotacin hidroelctrica
los cuales podran tener en cuencas
afinidades
transfronterizas/Un
institucionales,
corredor biolgico
polticas, geogrficas y regional
econmicas.
Global
Sus beneficios tienen un La prevencin del cambio
alcance global
climtico
Fuente: Adaptado de ONU 2008: 13; Sandler (2004: 136)
En resumen, se puede argumentar que la variacin en la combinacin de la no
rivalidad y no exclusividad (presentada en la tabla 1-1), as como la cobertura
geogrfica de los bienes pblicos (ilustrada en la tabla 1-2) pueden conducir a
una clasificacin de los mismos, lo cual incide en la ampliacin del concepto
desarrollado por autores como Samuelson, Musgrave y Olson. Adems los nuevos
aportes, asociados a la cobertura espacial sirven para dar pie a una nueva forma
de producir los bienes pblicos que no necesariamente est relacionada a la
estructura del Estado-Nacin.
No obstante, este nuevo acercamiento referente a la teora de los bienes pblicos
genera interrogantes de gran importancia. En efecto, preguntas como cules son
los argumentos a favor de la produccin de bienes pblicos transfronterizos,
regionales y globales? Conducen a debates ms actuales, vinculados al

13

desarrollo, la cooperacin y el fortalecimiento institucional. Es por ello que las

siguientes secciones establecen un anlisis que justifica la creacin de bienes
pblicos ms all de las fronteras nacionales.

2.4

Por qu producir bienes pblicos?

Anteriormente se indic que el pensamiento abordado en La Riqueza de las

Naciones por Adam Smith sostena la idea de que un individuo que busca
nicamente su propio beneficio logra gracias a la mano invisible promover el
bienestar general de la sociedad. No obstante, tambin se refut sta afirmacin al
demostrar que hay casos en los que no existen los suficientes incentivos para que
el mercado privado produzca un bien o servicio. Consecuentemente, esta premisa
se ha convertido en la justificacin ms amplia y aceptada en relacin a la
provisin de los bienes pblicos.
Adicionalmente, existen otros argumentos bajo los cuales se puede justificar la
produccin de bienes pblicos. Uno de ellos remite al antiguo problema de la
accin colectiva abordado por Olson (1965), el cual sostena la idea de que a
menos que el nmero de los individuos sea demasiado pequeo, o a menos que
exista coercin o algn otro dispositivo especial para hacer que los individuos
acten a favor de su inters comn, individuos racionales con intereses propios no
actuarn para lograr sus intereses comunes o de grupos.
En cierta medida las ideas de Olson se vieron complementadas por Hardin, G
(1968), el cual planteaba que los individuos que tienen acceso al uso de recursos
comunes,

en

la

bsqueda

de

la

satisfaccin

de

sus

intereses

la

maximizacin de la ganancia, llevarn el nivel de explotacin a un grado

mayor que el nivel ptimo de extraccin. El resultado: la degradacin de los
recursos. Lo anterior pone de manifiesto para estos autores que la accin
colectiva de los grupos entraaba problemas inherentes a la naturaleza humana
de gran envergadura.

14

No obstante, el pensamiento de Hardin y Olson parte de un anlisis cercano a los

juegos de suma cero. En este sentido, cada individuo percibe una ganancia igual o
semejante a la perdida de otro. Bajo esta perspectiva, el anlisis se vuelve obtuso
ya que se dejan de considerar variables que pueden tener peso sobre el sistema
estudiado. De lo anterior, deriva la necesidad de realizar estudios que remiten a
los juegos cooperativos, bajo los cuales los jugadores puede comunicarse entre si
y negociar un acuerdo. Consecuentemente, se pueden examinar posibilidades de
coalicin y analizar los mecanismos mediante los cuales se reparten las ganancias
entre los miembros para que ninguno de ellos encuentre incentivos de romper el
arreglo inicial.
En efecto, la provisin de bienes pblicos puede en principio y bajo una lgica de
juego cooperativo convertirse en una herramienta que permite gestionar los
intereses comunes de grupos en diferentes espacios geogrficos, con la idea clara
de propiciar la transferencia de beneficios entre las partes involucradas.
Un tercer aspecto que se debe mencionar est relacionado directamente a las
externalidades. Desde la concepcin de Stiglitz, (2000) la externalidad es la
accin de un agente econmico, empresa o persona, que afecta a un tercero, por
el que no paga ni es pagado, convirtindolo en una falla del mercado. Estas
acciones pueden beneficiar o perjudicar a otros, convirtindose en externalidades
positivas o negativas.
En consecuencia los derrames positivos o negativos asociados a las
externalidades son los que generan incentivos para la intervencin y produccin
de bienes pblicos. Un ejemplo claro de ello se puede vincular al incremento de
los efectos de derrame transfronterizos. Los cuales propician fallas de mercado
como el calentamiento global, la inestabilidad financiera y los virus informticos,
entre muchos otros. J. Velsquez (2009) explica que esto sucede en parte, como
consecuencia de que la globalizacin, en conjunto con los avances tecnolgicos,

15

han fracturado o derribado los lmites tradicionales de las fronteras nacionales,

provocando mayor frecuencia de relaciones entre los pases, lo cual se refleja en
un incremento de las interacciones transfronterizas.
Partiendo de lo anterior, la accin coordinada entre Estados o instituciones
regionales y globales puede conducir a la produccin de bienes pblicos que
corrijan o mitiguen los derrames negativos asociados a las externalidades.
Finalmente, tambin se debe recordar que existen situaciones en las que se
enfrentan retos que tienen efectos regionales o globales que no han sido
superados por la accin individual de cada Estado y; en otros escenarios no
existen los suficientes incentivos para que un solo Estado asuma los costos
asociados a la solucin de un problema que afecta a una coleccin de pases. Por
tanto, una forma de originar accin colectiva ms all de las fronteras es a travs
de un mecanismo de cooperacin que procure la produccin del bien pblico de
manera conjunta.
Consecuentemente, los bienes pblicos asisten en la entrega de bienes y servicios
que los mercados no proveen, adems de que son una excelente herramienta
para gestionar la accin colectiva y as enfrentar los derrames transfronterizos
provocados por fallos de mercado como es el caso de las externalidades y,
finalmente, si se gestionan de manera adecuada, facilitan la creacin de
mecanismos de cooperacin entre las partes involucradas.

2.5

Los BPR como herramienta para la gestin de la globalizacin

En las secciones anteriores se han presentado argumentos que permiten afirmar

que el acercamiento inicial vinculado con la provisin de bienes pblicos
desarrollado por Samuelson, Musgrave y Olson entre otros, ha sido insuficiente
para enfrentar los desafos que el fenmeno de la globalizacin junto con los
avances tecnolgicos han ocasionado. Particularmente esto ha generado estudios

16

que ponen de manifiesto la necesidad de ampliar el alcance geogrfico de los

bienes pblicos en dimensiones ms all de la estatal.
Algunos de los primeros trabajos en esta lnea fueron desarrollados en la dcada
de los noventa. Entre ellos destaca el libro Global Public Goods: International
Cooperation in the 21st Century de Kaul, I., Grunberg, I & Stern, M. (1999) en el
cual se establece que los actores estatales se encuentran cada vez ms
integrados e interconectados, lo cual produce que la soberana de los pases sufra
cambios significativos al tener que cooperar con otros actores estatales en busca
de solucionar problemas comunes. Entre estos problemas Kaul, I, Grunberg, I &
Stern, M. junto a una serie de autores reconocidos abordan temticas como: la
equidad y la justicia global; la eficiencia de los mercados; el medio ambiente; la
salud; el conocimiento y la informacin, as como la paz y la seguridad. De lo
anterior deriva que autores como Velsquez. J (2009: 14) afirmen que:
En el mundo actual muchas de las crisis que sufre el planeta son la consecuencia
de la insuficiente produccin de Bienes Pblicos Globales (BPG). Desde las
Desastrosas y sonadas crisis financieras y cambiarias, que he denominado
Tsunamis Financieros, hasta la saliente y bochornosa crisis de la pobreza extrema
que azota a una gran parte de la humanidad y el peligroso calentamiento global,
son fenmenos que reflejan la importancia estratgica de entender, analizar sta
poderosa herramienta de la poltica econmica en la globalizacin, como son los
BPG
No obstante, el abordaje de los bienes pblicos a escala global alberga la misma
complicacin descrita por Olson en relacin a la accin colectiva. Es decir, si los
grupos estn formados por una gran cantidad de agentes, ser ms difcil alcanzar
un consenso para crear un arreglo que satisfaga a todas las partes. Ejemplo de
ello son la Ronda de Doha y el Protocolo de Kioto, que en principio partan de
propuestas ambiciosas, pero que en la prctica tuvieron fuertes limitaciones.

17

Es ante esta realidad que abordajes en la provisin y financiamiento de bienes

pblicos ms focalizados en trminos espaciales como son el caso de los Bienes
Pblicos Regionales (BPR) adquieren un importancia estratgica. Esto en primera
instancia est relacionado con la premisa de Olson, que establece que existen
ms posibilidades de lograr acuerdos en pro de intereses comunes si los grupos
son pequeos. Desde esta lgica, se puede esperar que Estados con afinidades
polticas, sociales, culturales, econmicas e institucionales logren alcanzar
acuerdos relacionados a problemticas comunes, con la idea de establecer
mecanismos de cooperacin que procuren la transferencia de beneficios entre las
partes.
Un ejemplo claro en relacin a esta temtica es el Proceso de Negociacin
Conjunta y Compra de Medicamentos para Centroamrica y Repblica
Dominicana, el cual constituye un hito en el proceso de integracin
centroamericano. Al respecto, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperacin del Gobierno de Espaa, afirma que este mecanismo permiti un
ahorro de 20 millones de dlares entre los aos 2012-2013 lo que significa una
reduccin de aproximadamente el 40% para la regin en su conjunto.
Segn explica la AECID (2013), tcnicamente, el mecanismo consiste en una
subasta inversa entre los compradores y proveedores, partiendo de un listado
previamente armonizado de medicamentos, destinados al tratamiento de
enfermedades crticas para la salud. Todo este esfuerzo tiene por objetivo
garantizar que ms personas puedan tener acceso a los medicamentos
necesarios para el tratamiento de sus enfermedades, favoreciendo una mejora en
la calidad de vida de la poblacin centroamericana.
Otro ejemplo de gran peso en la regin centroamericana es el Tratado entre las
Repblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras para la ejecucin del Plan
Trifinio. Este Tratado institucionaliza a la Comisin Trinacional del Plan Trifinio
como el ente encargado de tutelar la ejecucin del Plan Trifinio, delimita el espacio

18

geogrfico de accin en el territorio trinacional y las competencias de los

gobiernos en funcin de la ejecucin del mismo.
Segn explica la Comisin del Plan Trifinio (CTPT. 2009), este es el marco legal
que permite la ejecucin de programas, proyectos e iniciativas trinacionales,
promoviendo la cooperacin transfronteriza y el manejo sostenible de los recursos
naturales compartidos. Cabe destacar que el Tratado define a la regin como "una
unidad ecolgica indivisible, en la que solo la accin conjunta de los tres gobiernos
podr dar solucin satisfactoria a la problemtica de la poblacin del rea y al
manejo sostenible de sus recursos naturales".
Aunado a lo anterior son crecientes las necesidades en relacin a la conservacin,
administracin y gestin de los recursos hdricos a nivel internacional. Es por ello
que ha sido necesario para muchos Estados entrar en mecanismos de
cooperacin. Estos instrumentos por lo general son consolidados en convenios,
convenciones o protocolos a los que los Estados rivereos se adhieren
voluntariamente con el fin de obtener beneficios mutuos, los cuales corrigen o
disminuyen externalidades que de forma individual no podran ser corregidas con
el mismo xito.
Ejemplo de ello son: el Convenio de Albufeira, la Convencin para la Proteccin
del Rihn, la Convencin del Ro Danubio, el Acuerdo para el Establecimiento de la
Comisin del Ro Orange-Senqu (ORASECOM), el Protocolo de la Comunidad
para el Desarrollo del frica Meridional (SADC) y el Acuerdo de Cooperacin para
el Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Ro Mekong. Cabe resaltar que son muy
variados los objetivos que persigue cada uno de estos instrumentos pero en
trminos generales se pueden citar algunos de ellos que son compartidos entre
estos, tales son los casos de:

Impulsar el desarrollo sostenible del ecosistema hdrico mediante proyectos

y planificacin (Albureira, Rihn, Danuvio, SADC, ORASECOM, Menkong);

19

Crear sistemas generales de prevencin de inundaciones, teniendo en

cuenta las exigencias ecolgicas. (Rihn, Danuvio, Menkog);

Crear mecanismos de intercambio de informacin regular y sistemtico

sobre las materias objeto del Convenio as como las iniciativas
internacionales relacionadas con stas (Rihn, Albufeira, ORASECOM,
Danuvio, SADC, Menkong);

Desarrollar una poltica de control de los sistemas de cursos de agua

compartidos (Albufeira, ORASECOM, SADC);

Promover la utilizacin equitativa de los sistemas de cursos de agua

compartidos (Danuvio, SADC, ORASECOM, Menkong);

Formular estrategias para el desarrollo de los sistemas de cursos de agua

compartidos (SADC, ORASECOM) y;

Supervisar la ejecucin de los planes de desarrollo de recursos hdricos

integrados en los sistemas de cursos de agua compartidos. (SADC,
ORASECOM).

En sntesis los ejemplos expuestos anteriormente ponen de manifiesto los

mecanismos de cooperacin que se pueden encontrar a nivel global son
numerosos y de diferentes naturaleza. No obstante, ms que un simple esquema
de cooperacin son tambin ejemplos de Bienes Pblicos Regionales, ya que en
gran medida estos arreglos aplican los principios de no exclusin y no rivalidad. Es
decir, los mecanismos de conservacin, administracin y gestin de los recursos
hdricos transfronterizos y regionales descritos anteriormente tienen un impacto
directo ya que una vez que se emprenden acciones conjuntas en las temticas
anteriormente descritas los resultados benefician indistintamente a todas las
poblaciones que dependen de ese recurso, situacin que tambin ocurre con la
compra conjunta de medicamentos en Centroamrica y el Tratado entre las
Repblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras para la ejecucin del Plan
Trifinio.

20

Consecuentemente, se puede argumentar que los BPR son una herramienta clave
para los procesos de integracin regional. Esto en primer lugar porque permite dar
una intencionalidad clara a los esquemas regionales creados. Es decir cada
institucin o conjunto de instituciones puede estar avocada a la provisin de
BPRs que se convierten en resultados concretos del proceso de integracin, lo
que en primera instancia beneficia al conjunto de la sociedad civil y en segundo
lugar legitima el papel de la estructura creada.
Sin embargo, son pocos los desarrollos tericos que vinculan la provisin de BPR
con procesos de integracin regional. Situacin que se convierte en el primer reto
a ser abordado. No obstante existen propuestas pioneras como las de Chorro, A
(2010), quien argumenta los avances y las reformas para modernizar y fortalecer
la institucionalidad de la integracin centroamericana pueden ser analizados y
replanteados a la luz de las teoras del cambio institucional y de la produccin de
BPRs.
La tesis de Chorro, A (2010) parte del pensamiento de North, D (1990) el cual
sostiene que las instituciones y el cambio institucional son claves para entender el
desempeo de las economas y sus diferencias con otras economas. Esto por
cuanto las instituciones:
Son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por
consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social
o econmico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades
evolucionan a lo largo del tiempo por lo cual es clave para entender el cambio
histrico la funcin principal de las instituciones en la sociedad es reducir la
incertidumbre estableciendo una estructura estable de la interaccin humana...
Pero la estabilidad de las instituciones de ninguna manera contradice el hecho de
que estn en cambio permanente

21

Desde el acercamiento de Chorro, A (2010) se refleja con claridad que el Sistema

de Integracin Centroamericana (SICA) camina con limitada capacidad real para
dar respuesta a los graves problemas regionales. Conduciendo esto a que los
desafos actuales sean resultado de una acumulacin de temticas que no han
sido resueltas. Particularmente, esta situacin es la que establece la necesidad de
un cambio institucional donde una forma de alcanzar metas comunes de una
manera eficiente es a travs de BPR`s estratgicos para la integracin. Para ello
basta con leer los Informes de Competitividad Global o del Desarrollo Humano
con el fin de construir la agenda de inversin en BPR`s.
Dicho de otra manera, el cambio en el SICA debe involucrar una agenda para la
provisin de BPR`s con el fin de profundizar el proceso de integracin. No
obstante, desde el punto de vista de Chorro, A (2010) esto implica que el esquema
integracionista debe trabajar de forma articulada para en primer lugar lograr definir
una agenda prioritaria para la provisin de BPRs, en segundo lugar es clave
cohesionar la cooperacin internacional y los recursos financieros aportados por
los Estados centroamericanos para lograr alcanzar los fines de la agenda
prioritaria y en tercer lugar se debe abordar el tema del fortalecimiento de la
gobernabilidad institucional, ya que existen ciertos localismos que dificultan el
accionar regional.
Aunado a lo anterior es fundamental disear un mecanismo de financiamiento
regional para tener mayor capacidad y autonoma para generar la provisin de
BPRs y finalmente es de gran relevancia disear una estrategia de comunicacin
que permita divulgar los logros alcanzados por el SICA, con el fin de que el
sistema adquiera legitimidad entre la sociedad civil centroamericana.
Por otra parte y siguiendo la lgica de lo que ha sido la produccin de bienes
pblicos mundiales, se debe tomar en consideracin que es posible identificar tres
categoras claras en la generacin de este tipo de bienes y por extensin los
mismos pueden ser producidos de manera regional. La primera remite a todos

22

aquellos BPR`s que sirven para paliar las desigualdades y mantener un equilibrio
social, reducindose con ello problemticas como las migraciones y el conflicto.
Una segunda categora se puede asociar a recursos comunes como: los ocanos,
la biodiversidad, la atmsfera, bienes culturales y los recursos naturales. Mientras
que en una tercera categora se podra considerar las polticas de inters global
asociadas a temas como el conocimiento, la informacin biogentica, estabilidad
econmica y otras que son desafos que afectan significativamente a todos los
actores estatales en el contexto global actual, pero que pueden ser abordados
desde una lgica regional. En este sentido la siguiente matriz presenta una
ejemplificacin concisa que toma como punto de partida los elementos
anteriormente descritos.
Ilustracin 1-3: Categoras para la produccin de BPG
Clasificacin de BPR que pueden ser provistos por un sistema de integracin

Categora I

Categora II

Categora III

Infraestructura pblica

Ocanos

Internet

Educacin

Biodiversidad

Corredores areos

Seguridad Social

Recursos minerales

Tecnologa de la

Instituciones del estado

Atmsfera

informacin y la

Redes viales

Monumentos histricos

comunicacin.

Proteccin Civil

Informacin biogentica
Estabilidad econmica

Fuente: Adaptado de Segura, O & Muoz, E (ND)

Conclusiones

Los retos que entraa la globalizacin y los avances tecnolgicos son dos
elementos que deben ser abordados por los Estados desde la lgica de la accin
colectiva. Es necesario que los actores estatales entren en esquemas de
cooperacin bajo una lgica ganar-ganar con el fin de dar solucin a una serie de

23

desafos que son comunes y que han sido resultado de problemticas que no han
sido atendidas integralmente.
Consecuentemente, desde est lgica los BPRs ofrecen una opcin en el mbito
regional para proveer bienes y servicios concretos que son necesarios para el
bienestar de la sociedad. En este sentido, es necesario que los gobiernos revalen
su concepcin de soberana, ya que muchos de los retos pendientes por resolver
implican la accin colectiva de dos o ms pases, de lo contrario seguirn siendo
incompletas las polticas pblicas nacionales, las cuales en muchos casos no
pueden controlar las fallas de mercado que son de tipo transfronterizo.
Particularmente, los BPRs ofrecen a Centroamrica una oportunidad para llevar
a cabo un cambio institucional pendiente, que en mucho ha contribuido a que el
proceso de integracin no haya logrado resolver una serie de retos que son
comunes a los pases del istmo. Es importante replantear el funcionamiento del
SICA ya que este cuenta con una estructura institucional que no est articulada
como sistema, lo cual conduce a duplicacin de funciones, mala utilizacin de los
recursos financieros y localismos que dificultan el accionar regional.
Partiendo de lo anterior, un SICA con una agenda prioritaria para la produccin de
BPRs se convertira en un sistema articulado donde todas las instituciones
regionales jugaran un rol especifico en la provisin y financiacin de los mismos.
Caso particular ha sido la compra conjunta de medicamentos, mecanismo por el
cual se han logrado alcanzar niveles de eficiencia en la utilizacin de los recursos
regionales que se traducen en un avance indiscutible para la integracin regional.

24

Referencias
AECID. 2013. La compra conjunta de medicamentos, un avance en los
sistemas de salud en Centroamrica. Disponible en http://www.aecid.es/ES/Paginas/Sala%20de%20Prensa/Noticias/2013/2013_07/2013-07-22negociacionmedicamentos.aspx
Bocalandro, L & Villa, R. 2009. Bienes Pblicos Regionales: Promoviendo
soluciones innovadoras en Amrica Latina. Banco Interamericano de Desarrollo.
Chorro. A. 2010. Desafios de la institucionalidad regional: una visin desde la
perspectiva del cambio institucional y la produccin de BPR. En Cinco ensayos
sobre la integracin en Centroamrica. Tegucigalpa, Honduras: Banco
Centroamericano de Integracin Econmica.
Cornes, R & Sandler, T. 1996. The theory of externalities, public goods, and
club godos. Cambridge: Cambridge University Press
CTPT. 2009. Marco jurdico. Disponible en http://www.sica.int/trifinio/ctpt/marco_j.aspx?IdEnt=140
Garca, J. 2004. Un nuevo marco de anlisis para los bienes pblicos: la
Teora de los Bienes Pblicos Globales. Estudios de Economa aplicada. 22-2:
187-212.
Hardin, G. 1968. The Tragedy of Commons. Science. 162: 1243-1248.
Jordana, J. 2007. Produccin y percepcin de bienes pblicos en la lgica de
la Accin colectiva. Revista Internacional de Sociologa. LXV (46): 37-61.
Kaul, I., Grunberg, I & Stern, M. 1999. Global Public Goods: International
Cooperation in the 21st Century. New York: Oxford University Press.
Marin, JM & Garca, J. ( 2003) Bienes Pblicos Globales, Poltica Econmica
y Globalizacin. Editorial Ariel, Espaa.
North, D. 1990. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico,
1990. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
Olson, M. (1965) La lgica de la accin colectiva: bienes pblicos y la teora
de grupos.

25

Pea, S. 2011. Regmenes de planificacin transfronteriza: Mxico Estados

Unidos. Regin y Sociedad. XXII (50): 115-151.
Samuelson. P. 1954. The pure theory of public Expenditure. The Review of
Econmics and Estadistics. 36 (4): 387-389.
Sandler, T., 2002, On the Provision, Optimality, and Measurement of Public
Goods, inKaul, I., (ed.), Providing Global Public Goods: Making Globalization
Work for All Oxford University Press, New York.
Sandler, T. 2004. Global Collective Action. Cambridge, U.K.: Cambridge
University Press.
Sandler, T. 2006. Regional Public Goods and Regional Organizations.
Review of International Organizations. 1: 5-25
Segura, O & Muoz, E (ND) Bienes Pblicos Regionales (BPR) como
instrumento de integracin y desarrollo: El caso de la ausencia de un BPR en el
Golfo de Fonseca.
Stigliz, J. 2000. La economa del sector pblico. Espaa, Antoni Bosch
Editor.
Velsquez, J. 2009. Los bienes pblicos globales y regionales: Una
herramienta para la gestin de la globalizacin.
Villa, R. (2007) Promotion of Regional Public Goods as Cooperative
Solutions: Policy Options from Equilibrium Analisis of country Positions. Mimeo

26