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ORDENAMENTO TERRITORIAL,

MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Novas Questes, Possveis Articulaes
Renata Bovo Peres
Elisngela de Almeida Chiquito
R e s u m o A questo regional e a discusso sobre a territorialidade das estratgias de
desenvolvimento vm retomando seu espao, acompanhadas pelo chamado novo desenvolvimentismo e pela consolidao da questo ambiental. Esta retomada ocorre atravs de novas
posturas para a integrao de polticas regionais historicamente herdadas ou recentemente
constitudas. Embora tenha havido avanos significativos na redefinio das escalas de planejamento, dos instrumentos de gesto e de instituies de mbito regional, persistem entraves que
impedem um movimento em direo sua efetiva integrao. O pas ainda apresenta mltiplas
territorialidades e uma gama de polticas, programas e projetos voltados ao desenvolvimento
social e econmico que conformam um quadro poltico-administrativo de setorializao das
polticas pblicas e de territrios fragmentados e desconexos, em uma conjuntura que acentua
a excluso social. A compreenso deste percurso e a reflexo sobre as possibilidades atuais de
construo de uma Poltica de Ordenamento Territorial so os objetivos deste artigo.
P a l

a v r a s - c h a v e Ordenamento territorial; polticas pblicas; planejamento; desenvolvimento regional; questo ambiental.

INTRODUO
Aps um longo perodo de eclipse, o debate sobre concepes e estratgias de ordenamento territorial e de desenvolvimento regional retorna, neste novo milnio, pauta da
agenda poltica brasileira. Depois de duas dcadas 1980 e 1990 em que se predominou
o pensamento macroeconmico, aes voltadas ao controle da inflao e a adoo de polticas econmicas liberais, acompanhadas pela reduo do papel do Estado e no contexto
da prpria crise do planejamento (ver Espaos & Debates, 1981), a questo da territorialidade nas estratgias de desenvolvimento vem retomando seu lugar na agenda poltica
brasileira, acompanhada de dois novos componentes, de caractersticas supostamente antagnicas o chamado novo desenvolvimentismo e a consolidao da questo ambiental.
O novo desenvolvimentismo, que vem sendo discutido predominantemente por
economistas e cientistas polticos brasileiros e cujo debate foi recentemente sistematizado
no documento Ten thesis on New Developmentalism, em suma, pressupe o fortalecimento do Estado em paralelo ao fortalecimento do mercado e pressupe a adoo de um conjunto de polticas econmicas integradas (industrial, tecnolgica, reforma agrria, crdito,
emprego, etc.) em consonncia com um sistema de proteo social capaz de diminuir as
condies de desigualdade social (Bresser-Pereira, 2006).
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Acompanhando os debates sobre a nova matriz econmica brasileira, vem ganhando


fora o componente ambiental das polticas de desenvolvimento. A preocupao com a
proteo e o aproveitamento dos recursos naturais vem fazendo surgir no pas iniciativas
de articulao de rgos voltados regionalizao na tentativa da dessetorializao. Esse
novo requisito exige a reflexo de novas concepes do desenvolvimento, como a sustentabilidade ambiental do crescimento, o ordenamento territorial e a melhoria efetiva das
condies de vida da populao.
A necessidade de aproximao destes dois componentes vem resultando em polticas
que procuram redesenhar a relao entre desenvolvimento econmico, sustentabilidade
ambiental e os contextos locais e regionais, e conformando organizaes intermedirias,
entre a escala municipal e estadual e entre a escala estadual e nacional, com a atribuio
de corporificar a construo de planos e projetos conjuntos ao alcance da participao real
dos grupos sociais neles interessados.
Na esfera estadual e intermunicipal, experincias de grande valia esto tomando corpo, por exemplo, no mbito da formao de consrcios para o desenvolvimento regional
e na formao e atuao dos comits de bacia hidrogrfica. Ao mesmo tempo, na escala
municipal, alguns instrumentos de planejamento e gesto tm buscado extrapolar as fronteiras intraurbanas, ao incorporarem o territrio rural e considerarem a articulao regional e ambiental. H, portanto, um conjunto de condies que vm repensando a questo
regional no sentido de favorecer um dilogo e uma maior articulao entre as escalas de
planejamento e que podem contribuir para a gesto territorial integrada.
Embora tenha havido avanos neste sentido, ainda persistem mltiplos embates e
limites que impedem um movimento em direo integrao entre escalas territoriais,
entre instrumentos de planejamento, atores e instituies. Na escala nacional, permanece
o quadro poltico-administrativo de setorializao das polticas pblicas e uma conjuntura
econmica que acentua a excluso social. Isto se verifica, por exemplo, nas mltiplas propostas de polticas de desenvolvimento regional como os Territrios da Cidadania/Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), as Regies Integradas para o Desenvolvimento
Econmico (Ride) e as polticas de desenvolvimento regional para o Norte, Nordeste e
Centro-Oeste. A multiplicidade das polticas e sua falta de integrao, associadas ao arranjo poltico-territorial do poder nacional acarretaram demandas conflitivas e a aparente
fragmentao do territrio, dificultando a integrao do desenvolvimento e um efetivo
ordenamento territorial de cunho ambiental.
As dinmicas demogrficas, urbanas e rurais, agrcolas, industriais e as dinmicas
de fluxos e redes tm efeitos mltiplos e cruzados sobre o territrio, e so consideradas
ou deveriam s-lo pelo ordenamento territorial (Thry e Mello, 2009, p.263). As
questes que derivam desses cruzamentos so, sem dvida, as de sua compatibilidade e
dos conflitos que podem ser produzidos entre elas.
Em que pese a Constituio de 1988 ter contemplado a importncia do ordenamento territorial em suas disposies, o Brasil ainda no dispe de um sistema nacional
integrado que possibilite uma ao coordenada dos diferentes nveis de governo no
territrio. Isto no quer dizer que no tenha havido no pas polticas de ordenamento
do territrio: elas existem, na escala do governo federal, dos Estados e municpios, ou
mesmo na escala de bacias hidrogrficas, das regies metropolitanas e das associaes
de municpios. E foram essas mltiplas polticas, seguidas de efeitos reais, que vm
transformando o territrio, entrando muitas vezes em situaes de conflito (Thry e
Mello, 2009, p.263).
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Este artigo objetiva, portanto, compreender e trazer luz elementos que permeiam
novas reflexes sobre o papel da questo regional no Brasil, envolvendo a criao de iniciativas de desenvolvimento regional, as tentativas de construo de uma poltica de ordenamento territorial, as implicaes e possveis interlocues entre escalas, instrumentos e
instncias de gesto regional, as nuances, as disputas e os desafios desse campo de estudo
em reconstruo.

As tentativas de construo de uma


lgica territorial do desenvolvimento
no Brasil
O conceito de Ordenamento do Territrio, ainda considerado um conceito em
construo, emerge na Frana ps-revoluo (amenagement du territoire), quando surge
a necessidade de subdividir o territrio para fins de administrao. Esta subdiviso foi
feita compatibilizando as divises naturais do territrio no caso as bacias hidrogrficas
com as caractersticas de ordem administrativa e econmica como a produo agrcola,
minerao de maneira a facilitar o levantamento do territrio (Santa Inez, 2004). Para
Lencioni (1999), a modernidade, fundada na indstria e no urbano, dissolvia os lugares,
fazendo necessrias a ordenao territorial e a regionalizao como meios de afirmao da
identidade nacional.
No contexto europeu no ps-segunda guerra, este conceito retorna pauta politica.
Segundo a Charte de lAmenagement (1953), o ordenamento do territrio na Frana, assim
como o regional planning norte-americano tinham como objetivo criar condies, atravs
do planejamento, para a valorizao, aproveitamento e desenvolvimento do territrio, por
meio da organizao racional do espao e da implantao de equipamentos apropriados,
visando a melhoria das condies de vida das populaes. A Charte de lAmenagement,
que prope o equilbrio entre as unidades territoriais atravs de medidas de ordenao
do territrio que coordenariam o rural e o urbano, exigindo um exame da dependncia
recproca da agricultura e da indstria e uma distribuio judiciosa do emprego do habitat
e do equipamento coletivo entre zonas rurais, urbanas e mistas e entre zonas agrcolas e
industriais. O documento no aponta uma posio rgida em relao definio das unidades regionais dos planos de ordenao, defendendo sua flexibilidade no espao e no
tempo, e que poderiam ser uma bacia hidrogrfica ou um vasto territrio polarizado por
produes dominantes que preciso coordenar (Charte de Lamnagement, 1953, p.5).
Desde os anos 1930, com o incio da Era Vargas, estiveram presentes na agenda
federal polticas de ocupao e de modernizao do territrio. Nesta dcada o governo
federal passou a intervir diretamente em vrios setores da organizao do pas, regulando
e direcionando o crescimento nacional. Criou-se uma estrutura de autarquias e conselhos
nacionais para o controle de setores especficos (como nos casos dos Conselhos Nacionais
de Estatstica e de Geografia) ou de produtos considerados estratgicos economicamente
(caf, acar, sal, mate, pesca e petrleo) (Ianni, 1977). Foram tambm promulgadas
leis e criadas instituies voltadas proteo dos recursos naturais e paisagsticos e ao
controle de seu aproveitamento econmico. Entre estas aes destacaram-se a elaborao
do Cdigo de guas, o Cdigo Florestal e o Cdigo de Minas, a criao do Servio do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (SPHAN, atual IPHAN), e a criao de parques
nacionais, como o Parque Nacional de Itatiaia e os Parques do Iguau e da Serra dos
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rgos, reas que estavam no foco das atenes para a explorao recursos minerais e de
energia hidrulica.
As polticas de desenvolvimento, nesse contexto histrico, associadas aos processos de
regionalismo e territorialismo da ocupao nacional, caracterizaram os padres de organizao do espao brasileiro na conformao da estrutura territorial, na fixao de valor ao
solo, na forma de relacionamento entre lugares e, sobretudo, nos modos de apropriao e
conservao da natureza e de uso dos recursos naturais.
Essas polticas regionais apresentaram, portanto, pelo menos, dois grandes objetivos:
a diminuio das desigualdades regionais (econmicas e sociais) e a promoo da ocupao do territrio nacional. Mas foi nos anos 1940, precisamente aps o trmino da 2
guerra mundial, que o ordenamento territorial e a questo regional ganharam espao nos
debates e nas polticas de desenvolvimento na medida em que a poltica federal se voltou
para criao de instituies ligadas ao desenvolvimento das chamadas regies-problema,
ou seja, reas at ento no aproveitadas economicamente, que apresentavam graves
conflitos em termos sociais e polticos, ou mesmo reas praticamente despovoadas que
possuam riquezas naturais. A Constituio de 1946, de carter descentralizante, estabeleceu, pela primeira vez, a necessidade da destinao de recursos para a criao de rgos
de planejamento do desenvolvimento para as regies-problema Amaznia, Vale do So
Francisco e Polgono das Secas no Nordeste (Chiquito, 2012).
A partir desta dcada as polticas de desenvolvimento regional tiveram uma grande
vinculao com as iniciativas de ordenamento territorial no Brasil. Diversas foram as
propostas de regionalizao e de ordenamento do territrio nacional, de instituies de
planejamento regional e de concepes de desenvolvimento que partiram de mltiplos
campos profissionais, brasileiros e estrangeiros.
Sobre a questo do desenvolvimento e do ordenamento territorial e a integrao
entre escalas e temas, importante retomar experincias que forneceram importantes
subsdios para se pensar uma poltica de ordenamento territorial. Um estudo que merece
ser destacado foi elaborado pela SAGMACS, em 1954, que compreendeu a unidade regional a partir de duas escalas: uma como um nvel intermedirio de planejamento entre
Estado e Nao e outra entre Estado e Municpios, considerando a dimenso territorial
do Brasil (SAGMACS, 1954). No que diz respeito ao ordenamento territorial de regies
intermedirias entre Estados e Nao, o estudo sugere a criao das unidades racionais de
organizao e aproveitamento, consideradas unidades de planejamento e gerenciamento
do territrio constitudas com base nas bacias hidrogrficas. Com base nesse estudo, o territrio nacional ficou dividido entre trs grandes unidades racionais de organizao e aproveitamento a Bacia Amaznica, a Bacia do rio So Francisco e a Bacia Paran-Uruguai.
No que se refere regionalizao do estado de So Paulo, o estudo utilizou como
critrio, para delimitao da unidade regional, a rea de influncia dos municpios do
interior e a diviso poltica do territrio associada rede hidrogrfica. Para isso, props a
criao de 11 regies de aproveitamento territorial, cada uma delas identificada por sua
cidade-sede. Cada regio deveria ser concebida como uma unidade econmica e poltica
autnoma, com oramento prprio e administrando os servios pblicos comuns intermunicipais (SAGMACS, 1954).
Tambm a partir dessa lgica de construo de uma poltica de desenvolvimento baseada nas estratgias de ordenamento territorial e desenvolvimento regional, foram criadas
pelo governo federal trs Macroagncias Regionais para as regies-problema a Comisso
do Vale do So Francisco (CVSF), em 1948, a Comisso do Plano de Valorizao Eco74

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nmica da Amaznia (CPVEA), em 1951, e a Superintendncia do Desenvolvimento do


Nordeste (Sudene), em 1959, e por iniciativa descentralizada de sete estados da federao, a Comisso Interestadual da Bacia Paran-Uruguai (CIBPU).
Mas se at os anos 1950 os esforos de compreender o territrio e o desenvolvimento
regional de maneira integrada lograram xito no sentido de construo de uma poltica
de ordenamento territorial e desenvolvimento regional, a partir do final dos anos 1950 e
incio dos anos 1960 esta lgica foi sendo abandonada, em nome do desenvolvimento econmico via polos de crescimento, com predominncia da viso macroeconmica, tendo a
cidade como lcus do desenvolvimento. O I Seminrio Nacional sobre Plos de Desenvolvimento, realizado de 18 a 22 de setembro de 1966, foi importante lcus para a discusso da
aplicao da teoria dos polos de crescimento no contexto do subdesenvolvimento.
Configurou-se, neste sentido, um deslocamento na viso de planejamento que
passa de uma abordagem integradora do rural e do urbano em nome do territrio, para
a regio polarizada, formada por centros urbanos que poderiam exercer influncia no desenvolvimento de novas centralidades, com grande nfase na macroeconomia. A difuso
desta concepo no Brasil, associada ao intenso processo de urbanizao da populao,
ao progressivo agigantamento metropolitano e intensificao da industrializao pesada
contribuiu para este deslocamento (Chiquito, 2012).
Dentro dessa lgica do desenvolvimento regional, Coutinho (2003, p.38) analisa que
o Brasil experimentou trs grandes ciclos de desenvolvimento: o perodo Juscelino Kubitschek (1955-1960), o milagre econmico sob Delfim Netto (1967-1973), e o governo
Geisel (1974-1978). Esses ciclos foram articulados pelo Estado, por meio de blocos de
investimento pblico em infraestruturas. Os blocos de investimento pblico e a capacidade de articul-los entrada de investimentos estrangeiros via negociao de pacotes de
projetos com grandes empresas transnacionais levaram montagem de grandes cadeias
industriais. Os Planos Regionais, inseridos nos Planos Nacionais de Desenvolvimento
(PNDs), da dcada de 1970, foram iniciativas de destaque desse perodo.
Para Coutinho (2003), tais mecanismos de governana do desenvolvimento permitiam o exerccio de uma poltica regional, com uma face explcita e outra implcita.
Na viso do autor, a face explcita da poltica regional caracterizava-se a partir das Macroagncias Regionais, deixando ao mercado as solues para o Sudeste e o Sul. Embora
haja essa constatao, as regies Sul e Sudeste tambm desenvolveram experincias de
planejamento regional.
A fase implcita encontrava-se embutida nas grandes iniciativas da rea econmica do
governo a partir de uma poltica regional que estava por trs dos pacotes de investimento
induzidos pelo governo em cada momento. Exemplos dessas polticas foram: a criao do
Polo Petroqumico em Camaari, o Complexo Carajs, o programa nuclear, a expanso
do setor de celulose no Sul da Bahia, etc. Enfim, a gesto de uma srie de investimentos
baseados em arranjos de polticas setoriais e industriais pelo setor pblico era objeto de deciso poltica locacional com fortes impactos urbanos e regionais. Para Coutinho (2003),
essa poltica regional no explcita, que sempre foi praticada, foi to ou mais relevante para
entender a dinmica regional brasileira do que a poltica formal das Agncias Regionais.
Devido crise do planejamento, no contexto da grande crise econmica dos anos de
1980, houve uma reduo da capacidade do Estado, que pulverizou as polticas pblicas
em programas setoriais no articulados. Segundo Moraes (1999, p.47) houve um processo
de balconizao das polticas pblicas, no qual a viso integrada de territrio se perdeu. As
fronteiras virtuais tornaram-se mais atrativas do que os investimentos materiais, tendo no
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mercado, na globalizao e no neoliberalismo suas principais diretrizes. A questo no era


mais o modelo ou a ideia de desenvolvimento, mas seu eclipse.

A retomada de uma Poltica de


Ordenamento Territorial
No auge da luta pela redemocratizao do pas, o tema Ordenamento Territorial retornou pauta brasileira por circunstncia da Constituio de 1988, inspirada nos Planos
de Ordenao do Territrio, semelhana de experincias realizadas no continente europeu.
A Carta Europeia de Ordenao do Territrio (CEOT/CEMAT, 1983, p.9), define
o termo como:
a expresso espacial da harmonizao de polticas econmica, social, cultural e ambiental,
micro e macrorregionais, ora cincia, ora tcnica administrativa, ora poltica pblica concebidas com enfoque interdisciplinar e global, cujo objetivo o desenvolvimento equilibrado
das regies e a organizao fsica do espao, segundo uma diretriz.

Desse modo, ao ressaltar em seu artigo 21, inciso IX, que compete Unio elaborar
e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social, a Constituio Brasileira de 1988 colocou o ordenamento territorial
como um instrumento de planejamento, elemento de organizao e de ampliao da racionalidade espacial das aes do Estado.
Em que pese o reconhecimento da importncia do ordenamento do territrio pela lei
maior do pas, este no foi seguido por uma mobilizao para a construo de uma Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial. Na segunda metade dos anos de 1990 assistiu-se a
uma reabilitao do planejamento, embora os textos constitucionais se limitassem a aspectos oramentrios, deixando os principais instrumentos de planejamento, como os planos
nacionais, regionais e de ordenamento do territrio sem meno de prazos, de critrios e
dos responsveis pela sua realizao (Thry, 2009, p.284).
A despeito disso, Miragaya e Signori (2011, p.142) analisam que a inexistncia de
uma Poltica de Ordenamento do Territrio no pas no significou a inexistncia de instrumentos que pudessem colaborar para isso. Esses autores apresentam um rol exemplificativo de sistemas, polticas, planos e programas identificados como de destacado impacto
no territrio e que podem ser considerados como instrumentos de ordenamento territorial, dentre os quais se destacam: Sistema Nacional de Unidades de Conservao, Sistema
Nacional de Recursos Hdricos, Sistemas Municipais de Planejamento; Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional, Poltica Nacional de Meio Ambiente, Poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Poltica Nacional de Recursos Hdricos, Poltica Nacional
de Desenvolvimento Urbano, Poltica de Defesa Nacional; Planos Diretores Municipais (e
seus instrumentos de gesto territorial urbana), Planos de Bacias Hidrogrficas, Planos de
Desenvolvimento Territorial Sustentvel, alm dos Planos macrorregionais e sub-regionais
e dos programas e fundos com rebatimento territorial.
A eficcia do funcionamento desses planos foi comprometida, entretanto, pela falta
de articulaes entre eles. A ausncia de uma poltica nacional que permitisse a articulao entre esses instrumentos demonstrou-se evidente, juntamente com a necessidade da
criao de um Sistema Nacional de Ordenamento do Territrio que se mostrasse capaz de
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dirimir conflitos de interesse e imprimir uma trajetria convergente para a gesto adequada do territrio (Miragaya e Signori, 2011, p. 139).
Em 1990 foi criada a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) e, a ela subordinada,
a Diretoria de Ordenao Territorial (DOT), que tinha como atribuies cumprir aquele
preceito constitucional. A estratgia bsica da DOT, contudo, limitou-se a elaborao de
Zoneamentos Ecolgico-Econmicos (ZEE), nos planos nacional, regional e estadual, que
se constituem em um dos principais instrumentos de ordenamento do territrio. Em 1999
a SAE foi extinta e as suas atribuies referentes ao ZEE transferidas para o Ministrio do
Meio Ambiente.
Decorridos mais de 15 anos da promulgao da Constituio Federal, o ano de 2003
marcou a retomada de uma lgica territorial para o desenvolvimento do pas.
No bojo desse momento histrico, estava a criao da Lei Federal 10.683/2003 que
conferiu a responsabilidade sobre o Ordenamento Territorial ao Ministrio da Integrao
Nacional (MI), com a responsabilidade de iniciar um processo de elaborao de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT).
Nesse mesmo ano, importantes iniciativas foram realizadas para embasar as reflexes
sobre o tema, como a realizao da oficina Bases para uma Proposta de Poltica Nacional
de Ordenamento Territorial PNOT (Ml, 2005), que reuniu as ideias de especialistas
brasileiros renomados em desenvolvimento regional, urbano e ambiental, a fim de aprofundar a discusso sobre o conceito ordenamento territorial. O objetivo seria tornar esse
conceito operacional rumo construo de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial e que propiciasse um conjunto articulado de aes direcionadas para a promoo
do desenvolvimento sustentvel.
A sntese dessa oficina, feita por Becker (2005), procurou ressaltar alguns pontos
convergentes, dentre os quais se destacaram:
O conceito de territrio no unvoco. O territrio no Brasil no mais transformado
apenas sob a gide do Estado. patente a importncia adquirida por novos atores da
sociedade civil organizada, e que novas institucionalidades e territorialidades no esto
vinculadas malha administrativa oficial dos municpios e estados. o caso de projetos
comunitrios alternativos de certa extenso, das Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDES), dos territrios definidos pela logstica como os Arranjos Produtivos Locais
(APL), dos Comits de Bacia Hidrogrfica e dos consrcios de municpios.
O territrio o espao da prtica e implica a apropriao de uma parcela de espao. Como
qualquer prtica social implica a noo de limite e manifesta uma inteno de poder,
inclusive, sobre os movimentos. tambm um produto usado, vivido e utilizado como
meio para a prtica social.
Existem trs equvocos comuns que precisariam ser esclarecidos. Primeiro, o ordenamento
se diferencia do uso do solo, j que se trata de proposies de escalas distintas, relacionadas a diferentes competncias legislativas e executivas. Segundo, o ordenamento no
equivale ao planejamento regional stricto sensu, poltica macroeconmica destinada
induo de fluxos ou correo de desigualdades espaciais. Terceiro, o ordenamento
no se reduz ao zoneamento em suas vrias modalidades, mas este o seu mais difundido instrumento.
O ordenamento territorial diz respeito a uma viso macro do espao, enfocando grandes
conjuntos espaciais e espaos de interesses estratgicos ou usos especiais. Trata-se de
uma escala de planejamento que aborda o territrio nacional em sua integridade, em
uma viso de contiguidade que se sobrepe a qualquer manifestao pontual do terR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 4 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 1 2

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ritrio. Enfim, ele visa estabelecer um diagnstico geogrfico do territrio, indicando


tendncias e aferindo demandas e potencialidades de modo a alcanar sua meta, que
a compatibilizao de polticas pblicas em seus rebatimentos no espao, evitando-se
conflitos de objetivos e contraposio de diretrizes no uso de lugares e dos recursos
(Becker, 2005, p.75).
Nesse sentido, ordenar o territrio seria pensar e atuar no conjunto de foras que
modelam o desenvolvimento do pas a partir de um olhar da Unio e de uma estratgia
que visasse coordenar as polticas setoriais. Implicaria, portanto, a capacidade de pensar
e agir em trs frentes: nas escalas de sub-regies e dos lugares, no ordenamento das redes
ou no controle e coordenao onde escassa a presena do Estado, e no estabelecimento
de conexes entre os focos dinmicos da economia e reas marginalizadas desse processo.
Somam-se ainda a ao sobre as regies metropolitanas e os aglomerados urbanos em
geral os principais vetores de especializao e de diferenciao do territrio , por isso
as foras de mais difcil controle e coordenao.
Com base nessas reflexes, os objetivos de uma Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial conduziriam para aumentar o nvel de representatividade dos espaos polticos,
fomentar o comprometimento pblico com as iniciativas das mltiplas identidades culturais locais, atuar num des-re-ordenamento que integrasse mltiplas escalas, envolvendo,
no caso brasileiro, pelo menos quatro escalas bsicas: o municpio, a mesoregio, os estados da federao e a macrorregio (Becker, 2005, p.76). A operacionalizao de estratgias
concertadas de ocupao e de uso do espao deveria ser realizada pela implementao de
polticas pblicas federais, pelo estmulo e induo de polticas estaduais e municipais e
pelo convencimento e legitimao da sociedade. Isso exigiria, portanto, a redefinio de
regies, de novas territorialidades e institucionalidades.
Alm da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), outra tambm deveria ser pensada: a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). As duas polticas convergiriam no que se refere questo da desigualdade social. No caso da PNDR,
a prioridade seria atribuda a reas com menor renda e sem dinamismo econmico. No
caso da PNOT, a maior identificao seria com a proposio mais radical, que priorizaria
o combate excluso social e redistribuio da riqueza. A PNOT mais abrangente.
Alm de atentar para a desigualdade social, deve-se assegurar o crescimento econmico e
a competitividade, alm de administrarem-se conflitos no uso e na apropriao do territrio. Em outras palavras, na escala da Unio, a PNDR um instrumento da PNOT que,
por sua vez, dever tambm atuar na escala intrarregional.
Em 2007, o Governo Federal instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI)
com a atribuio de elaborar a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT). O
GTI, coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e tendo o Ministrio da
Integrao Nacional como secretaria executiva, era integrado ainda pelo Ministrio da
Defesa, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
Ministrio das Cidades e Ministrio de Minas e Energia. Em dezembro do mesmo ano,
o GTI concluiu a elaborao da minuta do Projeto de Lei que institui a PNOT, que foi
encaminhada Casa Civil da Presidncia da Repblica para apreciao e posterior encaminhamento ao Congresso Nacional, o que ainda no ocorreu. No atual Programa de Metas
para 2012-2015 do Ministrio da Integrao, a perspectiva de criao da PNOT aparece
ocultada pelas polticas regionais de reduo das desigualdades sociais.
O retardamento da ao governamental no que se refere ao envio do projeto de lei
ao Congresso Nacional esteve em flagrante descompasso com a conjuntura internacional
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no que diz respeito s diversas experincias avanadas de ordenamento territorial. Alm


disso, embora tenha ocorrido a elaborao desse projeto de lei, nenhum debate nacional
foi instaurado sobre a proposta da PNOT.
Com efeito, em que pese a Constituio de 1988 ter contemplado o ordenamento
territorial em suas disposies, e o Ministrio da Integrao ter elaborado um Projeto de
Lei que props a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, o Brasil ainda no dispe
de um sistema nacional integrado com capacidade de hierarquizar e possibilitar uma ao
coordenada dos diferentes nveis de governo nos territrios. Pelo contrrio, em seu lugar,
h uma grande diversidade de planos, projetos, leis e instrumentos isolados de interveno, adotados pela Unio, pelos Estados ou Municpios, frequentemente elaborados de
forma conflitante e sem dilogos ou interlocues.
Ao contrrio da estagnao para a criao da PNOT, uma Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional foi aprovada em 2007, apontando como objetivo principal
a reduo das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras e a promoo da
equidade no acesso s oportunidades de desenvolvimento, alm de orientar os programas
e aes federais no territrio nacional. Nesse sentido, as polticas regionais apresentaram,
pelo menos, dois grandes objetivos: a diminuio das desigualdades regionais (econmicas
e sociais) e a promoo da ocupao do territrio nacional.
Dentro da lgica de novas regionalidades, foram criados os Territrios da Cidadania, poltica pblica lanada em 2008, baseada na experincia dos Territrios Rurais
Sustentveis, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Essa poltica atuou em 120
microrregies, basicamente rurais, envolvendo cerca de 1.800 municpios, com maior
incidncia no Norte e no Nordeste. O principal objetivo foi promover o desenvolvimento
econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de
desenvolvimento territorial sustentvel, integrando aes entre Governo Federal, estados
e municpios.
Para Senra (2011), no que se refere s novas polticas de desenvolvimento regional,
as marcas mais significativas foram: a) a criao da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional e as mesorregies diferenciadas; b) a multiplicidade e a sobreposio de instituies pblicas que se dedicaram ao desenvolvimento regional, territorial ou local; c) a
poltica dos Territrios da Cidadania; d) a elaborao de planos de desenvolvimento, para
diferentes escalas territoriais. Nesse perodo, tambm foram adotadas polticas sociais que
tiveram impacto expressivo, do ponto de vista territorial, principalmente os programas de
transferncia de renda, como o Bolsa Famlia, e de infraestrutura social, como o Luz Para
Todos, que beneficiaram fortemente o Norte e o Nordeste.
Outra poltica regional revalorizada neste perodo foi o fortalecimento dos Consrcios Intermunicipais, considerada uma das formas institucionalizadas de cooperao
regional mais difundida no pas.1 Em 2005 foi promulgada a Lei 11.107/2005 que
regulamentou o artigo 241 da Constituio Federal, dispondo sobre normas de contratao por meio de consrcios pblicos no mbito da Unio, Estados e Municpios, e em
2007 foi aprovado o Decreto 6.017/2007, que estabeleceu normas para a execuo da
Lei 11.107/2005.
Um exemplo relevante nesse sentido foi o fortalecimento do Consrcio Intermunicipal Grande ABC, formado em 1990 e constitudo por oito municpios paulistas e
abrangendo cerca de 2,5 milhes de habitantes. Sua importncia reside no fato de ser
uma entidade que trabalha com uma perspectiva de planejamento e gesto regional estratgica a partir de uma agenda de prioridades, que tem em vista a articulao de aes
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1 A articulao horizontal
entre municpios foi institucionalizada por legislao
federal, atravs da Emenda Constitucional 19/1998,
relativa instituio de
Consrcios e Convnios de
Cooperao entre os Entes
Federados, autorizando a
gesto associada de servios pblicos (Farah, 2003,
p.87).

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integradas dentro de eixos como: infraestrutura, desenvolvimento econmico, desenvolvimento urbano e gesto ambiental, sade, educao, cultura e esportes, assistncia, incluso social e direitos humanos e segurana pblica. A fundamentao deste Consrcio
apresentou como elemento estruturante a questo ambiental, principalmente a gesto
dos recursos hdricos e a gesto da gua que, posteriormente, foram sendo integradas
com os demais eixos.

A dimenso ambiental como elemento de


integrao territorial
A varivel ambiental, entendida como recursos naturais, patrimnio natural e cultural, conhecimento e prticas sociais comeou a ser includa no discurso e na definio das
polticas pblicas, a partir dos anos 1980, tendo um destaque expressivo na constituio
de novas institucionalidades de carter regional. A partir disso, novos recortes regionais
comearam a ser criados como, por exemplo, as Unidades de Conservao (UCs) e as
Bacias Hidrogrficas.
A preocupao pela definio de novas reas protegidas, parques e reservas acarretou
na criao de um Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) que, de fato,
contribuiu para o ordenamento territorial e indicou diferentes recortes regionais a partir
dos diferentes tipos de unidades de conservao existentes, alm de apontar novas instituies e agentes responsveis por sua gesto.
No ano de 2007 foi criado o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) visando fomentar e executar programas de pesquisa, proteo, preservao
e conservao da biodiversidade e exercer o poder de polcia ambiental para a proteo
das Unidades de Conservao federais. Programas foram criados no sentido de contribuir
para o crescimento das superfcies consagradas e para a formao de corredores ecolgicos,
sobretudo na regio Amaznica e central do pas.
O funcionamento desse sistema bastante diversificado e complexo, tendo em vista
a grande extenso territorial brasileira e os inmeros conflitos ligados ao uso e ocupao
do solo dessas unidades e de seu entorno e aos planos de desenvolvimento econmico.
A gesto das guas tambm evidenciou a necessidade de aes regionais conjuntas
(Farah, 2003), uma vez que os problemas relacionados a este recurso natural ultrapassam
qualquer fronteira das divises poltico-administrativas.
A preservao de recursos hdricos por meio da atuao consorciada tornou-se poltica federal, com a implantao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/1997)
e a criao do seu respectivo Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SINGRH). Tendo a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e de gerenciamento, esse sistema reconheceu e consolidou, como instncias regionais de gesto, os Comits
de Bacia Hidrogrfica e suas respectivas Agncias de gua.
As experincias de formao dos Comits de Bacia Hidrogrfica do Estado de So
Paulo so precursoras nesse sentido. As reflexes de planejamento regional por bacias
hidrogrficas no Estado de So Paulo tiveram seus primeiros indcios na dcada de 1940,
embora a organizao efetiva de um Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos tenha mesmo se consolidado na dcada de 1980. Em 1989, a Constituio Paulista previu
a elaborao de um Sistema de Recursos Hdricos orientado pelos princpios da gesto
integrada, descentralizada e participativa; e em 1991, foi aprovada a Lei 7.663/1991, que
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estabeleceu a Poltica Estadual e o Sistema Integrado de Gesto dos Recursos Hdricos.


Esse sistema estaria ancorado em trs instncias interdependentes: i) rgos colegiados de
gesto central (Conselho Estadual) e regional (Comits de Bacia Hidrogrfica), integrados
por representantes de entidades do governo do Estado, dos Municpios e da sociedade
civil; ii) Plano Estadual de Recursos Hdricos, elaborado a partir dos Planos de Bacias
Hidrogrficas e iii) Fundo Estadual de Recursos Hdricos (Fehidro).
Para a criao desse Sistema, o territrio paulista foi dividido em 22 Unidades de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (UGRHIs), que significaram as bases fsico-territoriais
para a formao dos Comits de Bacias Hidrogrficas.
A despeito do Estado de So Paulo ser considerado, em mbito nacional, um protagonista na criao de um Sistema Integrado de Gesto dos Recursos Hdricos e na implantao de seus instrumentos, suas conquistas surgiram diante de fortes presses sociais
e polticas que assistiam ao crescimento da degradao dos rios paulistas, sobretudo em
reas urbanas densamente povoadas, assim como pelas fortes presses sobre os usos da
gua por parte de diversos setores.
Em nvel nacional, a criao em diversos Estados dos Comits de Bacia Hidrogrfica
possibilitou a abertura de espaos institucionais, na perspectiva da integrao regional de
rgos e entidades governamentais e no governamentais que, antes, atuavam de forma
isolada, e tambm o surgimento de novos agentes sociais participando do processo de
decises e influindo na busca de solues mais adequadas para os problemas regionais e
locais. O controle social nas bacias hidrogrficas representou, assim, uma nova abordagem
de gesto ainda pouco explorada, podendo ser capaz de impulsionar a interao com os
demais processos de uso e ocupao do solo destes territrios.
Com a aplicabilidade dos princpios e instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, Almeida e Pereira (2009, p.99) argumentam que houve a possibilidade do
surgimento de novas territorialidades, onde a gua se inscreveu como elemento de unio de
multiterritorialidades e diante da condio de acesso que foi dada a grupos e pessoas de influrem decisivamente atravs dos Comits de Bacia, considerados os fruns deliberativos
da Gesto da gua. Os Comits de Bacia Hidrogrfica tm, nesse sentido, importncia
central na contribuio do ordenamento territorial, em virtude da sua potencial participao. O recorte regional por bacias hidrogrficas constituiu-se em um campo frtil para o
surgimento de um modelo de governana, que no deve substituir o papel do Estado, mas
sim pode torn-lo mais democrtico com a participao daqueles que tambm produzem
e incidem no espao.
O planejamento regional por bacias hidrogrficas apresenta um potencial no que
concerne aos aspectos da integrao dos sistemas naturais e antrpicos visando o aumento
da sustentabilidade de uma regio, a partir do adequado uso e ocupao do territrio,
tendo em vista as condies socioambientais. Contudo, ainda que tenha a possibilidade
de nortear os usos da gua na bacia hidrogrfica e adequ-los para uma gesto territorial
mais integrada, este planejamento, em sua prtica cotidiana, ainda no reconhece os conflitos de uso da terra e de organizao territorial como uma vulnerabilidade que precisa
ser enfrentada. So inmeras as aes propostas ligadas conservao da gua e poucas as
associadas ao uso e ocupao do solo (Peres, 2012). No faz parte daqueles que atuam no
gerenciamento dos recursos hdricos pensar a gesto da gua a partir da gesto da terra.
Porto-Gonalves (2001) defende que a gua tem que ser pensada enquanto territrio,
isto , enquanto inscrio da sociedade na natureza com todas as suas contradies implicadas no processo de sua apropriao pela sociedade por meio das relaes sociais e de poder.
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Como resultado da ocupao e apropriao do territrio pelas diversas sociedades


ao longo do tempo, a natureza tem sofrido profundas transformaes. Ela vem sendo
modelada, destruda, reproduzida com base no desenvolvimento das foras produtivas
e das relaes sociais de produo de cada momento do desenvolvimento histrico e em
cada organizao social. A complexidade dos processos fsicos merece ser adequadamente
considerada, da mesma forma que as relaes sociais e as desigualdades que dela emergem.
As interaes entre estruturas fsicas e sociais e as relaes desiguais de poder influenciam
o uso e acesso aos recursos naturais e fazem da noo de territrio categoria fundamental
na discusso da questo ambiental (Cunha e Coelho, 2003).

Limites e possibilidades visando


o ordenamento e a articulao
territorial
Os conceitos de territrio e ordenamento territorial vm sendo rediscutidos e revalorizados em diversos campos do conhecimento. Tericos de reas como Geografia, Sociologia e Urbanismo (Santos, 2000; Dias e Santos, 2003; Penha, 2005; Cidade et al., 2008),
trazem discusso as transformaes e mudanas sofridas pelos territrios e a ampliao
deste conceito atualmente.
Pensar as transformaes do territrio significa, portanto, compreender o que elas
acarretam nas suas diferentes escalas e nas mais diversas temticas s quais esto relacionadas, como: o meio urbano, o meio rural, as reas ambientalmente protegidas, todos
eles, tambm sendo modificados na medida em que os territrios vo sendo apropriados,
sobrepostos e interligados. Saber que territrios so esses e que mecanismos causaram
as suas formaes constituem os primeiros passos para desvendar a compreenso dessas
mudanas e as possveis relaes entre a diversidade das escalas espaciais de planejamento
e gesto. Alm disso, a compreenso do termo territrio e as suas relaes com o conceito
de regio precisam andar juntos e so indissociveis (Haesbaert, 2005).
Alm da reflexo e da rediscusso desses termos, a articulao entre polticas de diversos recortes territoriais parece ser um dos principais desafios atuais da gesto pblica
no Brasil, pois elas tm impactos diferenciados quanto aos indivduos, categoriais sociais,
comunidades e contextos regionais. Nesse sentido, a abordagem territorial do desenvolvimento um conceito que emerge da forma integral de leitura e interpretao de uma
realidade, das interaes entre os diversos aspectos que caracterizam um sistema social
construdo em certa base natural que, modificada, tambm caracteriza e delimita um
territrio. Essa abordagem ou enfoque territorial tenta compatibilizar ideias, princpios e
valores na promoo do desenvolvimento, segundo preceitos da sustentabilidade e de participao social. uma viso essencialmente integradora e no setorializada (Guimares,
2011; Veiga, 2006).
H necessidade, portanto, de se avanar no sentido da formulao de um marco
legal que possa integrar as diversas normas que regulam as diferentes formas de uso, ocupao e proteo do solo urbano e rural, na medida em que os distintos diplomas legais
e atos normativos em vigor no possuem conectividade (Rckert, 2007, p.4). A retomada
da formulao de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) parece ser
um caminho para a integrao de polticas, instncias e instrumentos de gesto. Esta
poltica definiria a rea de atuao dos planos nacional, regionais e locais, que poderiam
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coincidir com os limites poltico-administrativos ou determinar outras unidades de gesto, como as ecorregies, as bacias hidrogrficas, entre outras. A coordenao da PNOT
poderia ser feita com a existncia de uma instncia de articulao poltica federal, com
a participao efetiva dos demais agentes, ou seja, a partir da criao de um Sistema de
Gesto do Territrio, composto por rgos e entidades da administrao direta e indireta
da Unio, dos Estados, das regies e dos municpios.
A escala de concepo da PNOT deve ser a do territrio nacional; suas aes, contudo, realizam-se em mltiplas escalas. No h como no considerar as sub-regies como
uma escala de ao. Por isso a necessidade de atuar em diferentes escalas de planejamento.
Alm de retornar a formulao da poltica, h uma necessidade tambm de repensar o papel de cada instrumento de planejamento territorial. O Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) pode ser um instrumento chave de ordenamento territorial,
mas deve ser integrado a outros instrumentos. Dentre os instrumentos da Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial estariam os planos nacional, regionais e locais
de ordenao do territrio, a serem elaborados pelas diferentes entidades estatais, no
mbito de suas respectivas competncias. No caso especfico dos planos locais, h que
ser observada a efetiva competncia dos municpios para promover o adequado ordenamento territorial do solo municipal, assim como compreender o papel dos planos
diretores municipais nesse sistema. Outros instrumentos poderiam ser somados, como
a avaliao de impactos, a criao de espaos territoriais especialmente protegidos e o
sistema de informaes.
Contudo, no apenas pela articulao dos instrumentos que se atinge uma gesto
territorial integrada. Para que os planos efetivamente cumpram seus objetivos, deve-se
pensar o conceito de planejamento como um processo dinmico em que a constante
percepo, interaes e concretizao das oportunidades e das suas materializaes, atravs de negociaes poltico-institucionais e gesto participativa, constituam importantes
estratgias de implementao, acompanhamento, monitoramento e reviso. Os planos
no resolvem por si s os problemas regionais ou locais. Dependem, fundamentalmente,
da participao poltica da sociedade, tendo em vista a prtica da cidadania e a construo de um pacto social (Peres, 2012). Deve-se, portanto pensar e conceb-los no como
aqueles que vo resolver todos os conflitos, mas como uma legitimao democrtica de
novas prticas municipais e regionais.
Alm disso, a compreenso da situao fundiria brasileira uma das peas-chave
para a formulao de uma poltica de ordenamento do territrio (Mello et al., 2006). O
Estado, ao propor e definir um ordenamento para o seu territrio deve deter o conhecimento da propriedade da terra, essencial para o desenvolvimento de um pas. A existncia de um grande capital em terras pblicas diferencia o Brasil de pases que j no o
possuem e que podem atuar apenas por meio de mecanismos indutores ou restritivos. A
propriedade pblica pode ser usada para liderar o ordenamento e reconduzir o modelo de
desenvolvimento do pas (Rckert, 2007, p.4).
O papel das instituies regionais e seu gerenciamento, assim como as potencialidades regionais brasileiras tambm devem ser revistos. O pas necessita de organizaes intermedirias, para alm dos limites municipais e aqum dos prprios Estados, que possam
articular a construo de projetos conjuntos de mbito regional. A criao de estruturas
consorciadas, no apenas entre municpios prximos, mas tambm entre municpios de
uma mesma bacia hidrogrfica, pode significar um favorecimento para a gesto territorial
integrada. Esta tarefa demanda um esforo de compartilhamento institucional voltado
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Renata Bovo Peres arquiteta e urbanista; Doutora
em Engenharia Urbana pela
Universidade Federal de So
Carlos UFSCar. Professora Adjunta do Departamento de Cincias Ambientais
UFSCar. E-mail: renataperes@ufscar.br
Elisngela de Almeida
Chiquito arquiteta e urbanista; Doutora em Arquitetura
e Urbanismo pelo Instituto
de Arquitetura e Urbanismo
IAU-USP. pesquisadora
FAPESP de Ps-doutorado
IAU-USP. E-mail: lis@sc.usp.br
Artigo recebido em outubro
de 2012 e aprovado para publicao em maro de 2013.

para a integrao das aes e polticas pblicas territoriais, bem como articulao com a
sociedade civil, congregando seus interesses em torno de um pacto para a gesto do territrio. Essas instituies, no entanto, no podem substituir o papel e a atual ausncia do
Estado, responsvel pela gesto ambiental pblica. O Estado no pode ser encarado, como
mais um membro integrante nesses espaos decisrios.
Ainda h um percurso a ser percorrido para o estreitamento dos possveis dilogos e
articulaes entre escalas, instncias e instrumentos regionais e territoriais. A questo da
retomada e da possibilidade de articulao das polticas de Ordenamento Territorial no
pas ainda uma temtica desconhecida e apresenta-se, atualmente, ocultada pelos planos
de desenvolvimento econmico. No h um debate nacional instaurado que fomente
discusses em nvel acadmico, tcnico e em mbito mais ampliado com a sociedade.
Esse quadro brasileiro mostra-se desconectado com os principais debates das polticas
territoriais contemporneas no cenrio internacional. Para uma tentativa de reverso desse
processo, um dos principais desafios se situa, sobretudo, no campo poltico.

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VEIGA, J. E. Territrios para um Desenvolvimento Sustentvel. Cienc. Cult. vol.58 n.1


So Paulo Jan./Mar. 2006.

A b s t r a c t Regional issue and debate on the territoriality of development strategies


are resuming its place, accompanied by so-called new developmentalism and the consolidation
of environmental issues. This occurs around new attitudes aiming integration of regional
policies, historically inherited or newly formed. Although there have been significant advances
in the redefinition of planning scales, in the management tools and on regional institutions,
obstacles remains toward their effective integration. Brazil has multiple territorialities and a
set of policies, programs and projects aimed at the social and economic development that makes
a political-administrative scenery characterized by sectorial public policies and fragmented
and disjointed territories, that reinforce the social exclusion. The objectives of this paper are
understanding the evolution of these policies and thinking about the current possibilities to
build a Territorial Management Policy.
K

e y w o r d s Territorial management; public policies; planning; regional development; environmental issue.

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