Estimado Carlos:

Junto con saludarte, te adjunto informacin sobre la segunda parte del marco terico,
relacionado con centralizacin y descentralizacin. Junto a la sugerencia de la profesora gua:
Se debe incluir la centralizacin y descentralizacin en Chile, para llegar a hablar de la
regin de Arica y Parinacota.
Completar el marco con aspectos de las regiones, en relacin con la divisin del pas, qu
pasa a nivel regional y cmo se dan los conceptos de centralizacin y descentralizacin.
Adems, te agradecera si me pudieras enviar parte de la bibliografa utilizada en el marco
terico anterior, relacionado con la Imagen, Identidad y Comunicacin. Ya que solo algunas he
logrado encontrar.

DESCENTRALIZACIN DE RECURSOS HACIA LOS

GOBIERNOS REGIONALES EN CHILE
Ivn Insunza Flores
RESUMEN
En Chile se han realizado profundos cambios en la institucionalidad pblica desde la
dcada de los ochenta. Sin embargo, y a partir de 1990 se ha dado un importante estmulo a la
descentralizacin en la toma de decisiones gubernamentales.
En 1993 se promulg la Ley sobre Gobierno y Administracin Regional con lo que se
establece una institucionalidad intermedia entre el Gobierno central y las Municipalidades: los
Gobiernos Regionales. Producto de las reformas legales, se han traspasado importantes
funciones y atribuciones, sin embargo se reclama por la escasez de recursos asociada a este
proceso de delegacin.
En 1994 el actual Gobierno asume el compromiso pblico de duplicar los recursos de
decisin regional antes del ao 2000. En el contexto de disear una estrategia coherente y
realista que permita cumplir la meta establecida se ha desarrollado el trabajo
Descentralizacin de Recursos hacia los Gobiernos Regionales. Anlisis del Marco de lo
Posible.
Desde el punto de vista analtico el trabajo establece que as como se considera que el
21% de la Inversin Pblica se ha descentralizado, slo un 15% del total del Gasto Pblico es
administrado por niveles de decisin distintos del central. Esta situacin hara pensar en un
amplio marco de posibilidad de expansin de los recursos descentralizados, demostrndose en
el documento lo lejana de la realidad de una apresurada conclusin.
El estudio concluye, en primer lugar, con el establecimiento de que en la prctica no
ms de un 8% del Gasto Pblico actual es posible transferir a los Gobiernos Regionales. El
anlisis se realiza sobre la base del estudio de la Ley de Presupuesto y los programas de
financiamiento identificables a partir de ella.
Como una segunda conclusin relevante del estudios, es que a pesar del escaso
margen de expansin de los recursos descentralizados, se puede alcanzar la meta del
gobierno, y se indican los programas susceptibles de delegar.
El estudio concluye, finalmente, con la presentacin de una propuesta estratgica
para abordar los mecanismos de inversin descentralizada existentes con una visin
integradora.

I. INTRODUCCIN
El presente trabajo se ha realizado bajo el contexto de discutir formas de financiamiento
adicional que profundicen el proceso de descentralizacin por el que transita el Estado
chileno.
Desde el punto de vista de la administracin del Estado, el elemento crucial de la
discusin se centra en definir los caminos que permitan cumplir el compromiso
gubernamental de duplicar los actuales recursos de asignacin descentralizada antes del ao
20001.
Esta preocupacin prioritaria del Ejecutivo ha reorientado los alcances iniciales de
este trabajo (siendo acordado con las autoridades de la SUBDERE) en cuanto a reforzar la
investigacin hacia las posibilidades de crecimiento de los instrumento existentes, por sobre
una descripcin y anlisis cualitativo de su operatoria actual, como se solicitaba en los
Trminos de Referencia.
As, y frente a la ausencia de lneas de investigacin que orienten el cmo alcanzar la
meta propuesta, el anlisis se ha realizado en funcin de determinar el marco de expansin
real de los recursos descentralizados, sobre la base de la actual composicin del gasto pblico.
Se intent definir cules recursos de administracin centralizada, que por su naturaleza y
alcances, pueden convertirse en soporte financiero adicional al traspaso de funciones y
atribuciones a los niveles subnacionales (regional y municipal, con especial nfasis en los
primeros), que se ha producido en el pas en los ltimos aos.
Se han identificado y cuantificado aquellos recursos que hoy se asignan centralmente
y responden a objetivos o funciones compartidas con los niveles subnacionales, que han sido
delegadas y/o que tiene un impacto localizado en espacios territoriales subnacionales,
pudiendo ser administrados de manera descentralizada o desconcentrada.
El acento de la investigacin est en la actual estructura de gastos del gobierno
central, y en la determinacin, en una primera aproximacin, del volumen y naturaleza de los
recursos potencialmente delegables.
En el primer Captulo se aborda una contextualizacin sinttica de los procesos de
descentralizacin en general y una visin resumida de las caractersticas que ha asumido en
Chile, incluidos los principales instrumentos de financiamiento de inversiones
descentralizadas.
9

En el Captulo II, se indaga sobre la estructura del gasto pblico central, y se acotan

los recursos identificables del presupuesto nacional que se destinan al financiamiento de

competencias compartidas o delegadas a los niveles subnacionales.
En el Capitulo III se presentan y cuantifican el conjunto de programas y acciones que
se financian con estos recursos, entregndose una descripcin sinttica para los ms
importantes de ellos. Se identifican aquellos recursos que responden mejor a un manejo
descentralizado o desconcentrado.
Se concluye con la presentacin de una propuesta metodolgica de cmo abordar las
decisiones respecto de la descentralizacin de los recursos identificados.

Descentralizacin de servicios esenciales.

Los casos de Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica y Mxico en salud, educacin,
residuos, seguridad y fomento

Sergio Galilea O.
Leonardo Letelier S.
Katherine Ross S.

1. Las definiciones de la descentralizacin

El primer paso es la definicin de lo que entenderemos por descentralizacin. Es importante aclarar
primeramente que este concepto difiere de lo que usualmente se denomina desconcentracin. En
este ltimo caso solo se delega a un nivel inferior de gobierno la administracin de un cierto
servicio,
ms no la autonoma legal ni la responsabilidad y representatividad poltica y administrativa sobre
el mismo.
Habida cuenta de esta definicin general, diremos que la descentralizacin posee dos
dimensiones bsicas. Llamaremos a la primera la dimensin institucional. Ella se expresa en las
normas usualmente escritas, que definen el mbito de las responsabilidades de cada nivel de
gobierno, conceden espacios de libertad y/o restringen el rango de accin y definen las fuentes de
financiamiento disponible para la ejecucin de las mismas. Esta primera dimensin posee a su vez
categoras especficas, toda vez que las mismas normas poseen diversas jerarquas segn sean de
rango constitucional, leyes de la repblica o simplemente un reglamento interpretativo del texto
legal.
Debe ser evidente que el nfasis puesto en el propio texto de la norma, y el hecho de si la
descentralizacin aparece referida como un concepto central en la institucionalidad vigente,
representa
un antecedente bsico en la identificacin del grado efectivo de descentralizacin de un pas
determinado. Otro rasgo distintivo de tales normas es su connotacin general versus el carcter
especfico de las mismas. Suele ser el caso que determinadas funciones del Estado son una
responsabilidad compartida de varios niveles de gobierno, siendo este mandato vago y general. En
otros casos, la asignacin de funciones entre niveles de gobierno es taxativa y clara a favor de un
nivel

especfico de gobierno.
La segunda dimensin, muy ligada con la primera, es aquella usualmente reconocida como
descentralizacin fiscal (DF). Esta se centra en la magnitud relativa de los recursos disponibles a
nivel descentralizado, y/o el volumen de gastos sub nacionales en relacin al gasto del gobierno
general. Aunque la medicin del grado efectivo de DF puede ser estimado en base a indicadores
objetivos, resulta fundamental complementar dicha medicin con antecedentes cualitativos basados
en
la informacin institucional. Un desafo metodolgico fundamental del proyecto del cual este estudio
forma parte, es intentar dicha integracin para los cinco pases de la muestra y las cinco funciones
especficas del estudio. Este propsito general exige identificar el grado de rendicin de cuenta de
los
gobiernos sub nacionales, la caractersticas especficas de las transferencias utilizadas para el
financiamiento de estos servicios, y las competencias normativas del nivel sub nacional sobre los
recursos descentralizados.

2. El debate sobre los efectos de la descentralizacin

Muchos y variados son los argumentos que conforman el debate vigente sobre los mritos (y
demritos) de la descentralizacin. Estos van desde las ventajas del conocimiento especfico sobre
los
problemas locales que concede la cercana de quienes administran el Estado respecto de sus
beneficiarios (Von Hayek, 1945), hasta razonamientos basados en la economa poltica del problema
(Lockwood, 2006) y las posibles implicancias sobre el grado de rendicin de cuentas de la
burocracia
local (e.i. Seabright, 1996).
Aunque la teora ha transitado desde el enfoque normativo de Musgrave (1958) hasta el neo
institucionalismo de nuestros das, dos elementos quedan an por explicar o al menos dimensionar
en
el contexto ms amplio de una teora general sobre descentralizacin. Por una parte cabe hacer notar
que la praxis directamente observable exhibe notables diferencias en el grado de descentralizacin
CEPAL Coleccin Documentos de proyectos Descentralizacin de servicios esenciales

13
entre pases similares. Por la otra, si bien hablamos de descentralizacin entendida como un
concepto
general que engloba toda la administracin del Estado, lgico es reconocer que esta admite matices
entre tipos especficos de servicios pblicos, los cuales poseen caractersticas tcnicas diferentes.
En cuanto a las diferencias entre pases, este ha sido un tema recurrente en la literatura
(Panizza 1998, Letelier 2005). La pregunta central en este caso es si, habida cuenta de la innegable
connotacin poltica de la descentralizacin, existen razones objetivas que permitan explicar estas
diferencias. Desde la perspectiva econmica sera el votante mediano, el agente virtual que decide
sobre este importante asunto. Un resultado emprico recurrente es la relacin positiva entre ingreso
por
habitante y descentralizacin fiscal. Esta evidencia se mantiene incluso cuando utilizamos variables
de
control tericamente pertinentes, tales como la diversidad tnica, la composicin del gasto pblico,
el
grado de urbanizacin, el estatus constitucional del pas en cuestin y otras similares (Letelier 2005).
Dos interpretaciones pueden dar cuenta de este resultado. La primera es que la estructura de la
demanda por bienes pblicos en general, y por bienes pblicos locales en particular, experimenta
cambios conforme este ingreso aumenta. Habr bienes pblicos superiores, tales como la cultura,
la
educacin de calidad y la atencin personalizada de la salud primaria entre otros que suelen caer
en
la categora de bienes pblicos locales y cuya demanda es altamente sensible a niveles de ingreso por
habitante ms alto. Eventualmente, la descentralizacin puede considerarse un bien pblico caro,
el
cual solo se expresa a niveles altos de desarrollo. Una segunda interpretacin es que el votante
mediano nacional exige mayor rendicin de cuentas cuando el presupuesto pblico alcanza cierto

nivel mnimo, en razn del potencial de rentas privadas en beneficio del gobierno de turno cuando
este
presupuesto tiene un volumen muy significativo (Panizza 1998). Dado que la DF tiende a disipar el
control monoplico del nivel central de gobierno sobre este presupuesto, esta se constituye en una
restriccin institucional al uso indebido de los recursos pblicos

3.2. Descentralizacin y eficiencia econmica

Una hiptesis bsica difcil de rebatir, es que siempre ser econmicamente eficiente algn grado de
descentralizacin. An independientemente de la funcin del Estado de la cul hablemos, la
descentralizacin posee una lgica de gestin con mritos propios. Ella permite hacer ms expeditos
los canales de comunicacin de distintos estamentos del Estado (Hooghe y Marks, 2009). Una
decisin tomada a nivel central puede ser transmitida ms eficientemente en la medida que esta sea
informada primero a los encargados de la administracin territorial de las jurisdicciones sub
nacionales, y luego a las autoridades competentes y/o la poblacin relevante segn el caso. Luego,
la estructura de mltiples niveles de gobierno, es una respuesta eficiente para comunicarse con un
nmero muy importante de personas en breve tiempo.
Otros autores han propuesto ciertas categoras para evaluar la eficiencia. Por ejemplo, Baer &
Ihrke (2004) proponen cuatro criterios para evaluar la eficiencia. El primero es lo que comnmente
se
conoce como eficiencia tcnica, la cual indica la relacin entre los insumos y los productos
obtenidos a cambio. La segunda es la eficiencia asignativa, cuya definicin apunta a la correcta
asignacin de recursos en el proceso productivo. Una tercera la llamada eficiencia en la escala de
produccin. Finalmente, la eficiencia puede tambin entenderse como el grado de congruencia entre
la
oferta del servicio y las necesidades (demandas) de la propia comunidad (eficiencia en el servicio).
Respecto de la equidad, podemos tambin distinguir tres formas o enfoques. La primera es la
equidad en los servicios, la cual implica servicios equivalentes entre jurisdicciones.
Alternativamente, podemos hablar de equidad distributiva, en la medida que los recursos entre
jurisdicciones se asignen en funcin de las necesidades especficas de cada localidad. Finalmente, la
equidad puede tambin interpretarse en el contexto del concepto de equivalencia fiscal (Olson,
1969), en funcin del cual ser equitativa una situacin en la cual los beneficiarios de los servicios
pblicos son quienes pagan por ellos. Sin embargo, al abordar la problemtica en torno a funciones
especficas del Estado, ello exige reconocer que la descentralizacin admite mltiples matices y
niveles de intensidad, tanto en la escala efectiva de provisin de los servicios pblicos locales, como
en la modalidad de provisin de los mismos. Una aproximacin til al problema exige reconocer que
la descentralizacin impone costos y beneficios. Al respecto cabe identificar qu costos y qu
beneficios derivamos de la misma. Desde el punto de vista econmico, ser eficiente aquella opcin
que produce la mejor combinacin entre costos y beneficios.
Plantearemos que si bien son muchos y muy diversos los beneficios y los costos referidos,
existen dos factores bsicos que son ampliamente reconocidos como generadores de un conflicto
permanente entre centralizacin y descentralizacin. Uno de ellos es el efecto que la autonoma sub
CEPAL Coleccin Documentos de proyectos Descentralizacin de servicios esenciales

15
nacional tiene sobre la informacin. Siguiendo a Letelier y Sez (2006), llamaremos a este factor
el
efecto Von Hayek. Debe entenderse que algunas funciones del Estado sern ms sensibles a este
beneficio, toda vez que el componente especfico de la gestin local, y su consiguiente exigencia de
buena y oportuna informacin, puede diferir sustantivamente entre tipos distintos de servicios
pblicos. Entre la amplia gama de potenciales bienes pblicos descentralizables, habr algunos
respecto de los cuales las caractersticas de la demanda efectiva a nivel sub nacional pueden diferir
sustancialmente dependiendo de rasgos tales como la poblacin beneficiaria y el contexto geogrfico
de cada comunidad, entre otros factores. Suele argumentarse que este es el caso de la educacin,
mbito en el cual pueden cohabitar en el mismo Estado Nacional, comunidades muy diversas en lo
que a preferencias y prioridades se refieren. En el extremo opuesto tenemos el beneficio de la
coordinacin. Como ya hemos mencionado, los efectos externos a cada jurisdiccin originados en

acciones de poltica decididas e implementadas a nivel local, pueden provocar efectos negativos en
la
debida coordinacin y coherencia de las polticas pblicas. Un vertedero de basura localizado en la
cercana del municipio colindante, el beneficio sobre los no residentes de los servicios locales en
reas
tan diversas como educacin y salud, entre otros ejemplos, pueden inducir incentivos perversos a
nivel
del pas en su conjunto. Se sigue por lo tanto que, ceteris paribus, las soluciones centralizadas
tendrn
genricamente el beneficio de un mayor grado de coherencia. Letelier y Sez (2006) llaman efecto
escala a este segundo componente. Entenderemos que mientras mayor sea el efecto escala, y menor
el efecto Von Hayek, mas centralizado deber ser la administracin del bien pblico especfico.
En lo que a experiencia prctica se refiere, existen razones para suponer un cierto grado de
logro espontneo de esta eficiencia. Por una parte, podemos honrar el supuesto de que el propio
juego
poltico y la permanente tensin entre los actores interesados, habr de converger en alguna solucin
econmicamente eficiente al interior del Estado. La conocida teora de los Clubes de Buchanan
(1950), predice que de no mediar restricciones a la integracin de nuevos miembros a un club
(genricamente definido), este alcanzar una escala eficiente cuando los beneficios de costo de
aceptar un miembro ms (beneficio marginal), sean iguales a los costos marginales respectivos,
expresados estos en los costos de congestin. En esta misma lgica es pertinente reconocer que el
grado de descentralizacin efectiva de las diversas funciones del Estado, posee rasgos particulares en
trminos de los mismos costos y beneficios antes referidos. Por otra parte, la evidencia indica que los
factores econmicos s importan en la conformacin de los gobiernos sub nacionales. Por ejemplo
Hooghe y Marks (2009) examinan la asignacin de competencias entre pases, y concluyen que en el
grueso de los casos, estas funciones son desempeadas por el mismo nivel de gobierno en cada pas
de
la muestra. Cualquiera sea la lectura de este resultado, ella arroja evidencia de primera instancia a
favor de la racionalidad econmica como factor relevante en la experiencia prctica del tema.

3.3. Por qu los pases se descentralizan?

No obstante las consideraciones de eficiencia asignativa delineadas anteriormente, la realidad suele
apartarse de la lgica estrictamente econmica en la conformacin de los espacios efectivos de
accin
de distintos niveles de gobierno en cada pas especfico. Diversos factores influyen
significativamente
en el resultado, de los cuales la racionalidad econmica es uno de ellos. En este sentido, una
dimensin fundamental del problema es el papel de la historia, y en el caso latinoamericano, la
impronta de la conquista espaola en la conformacin del nivel sub nacional del Estado. La conocida
obra de Veliz (1980) consagra este argumento como una explicacin clave del centralismo en
Amrica
Latina, cuando seala que la propia organizacin del Estado espaol al momento de la conquista, fue
transmitida a la regin bajo la forma de ciudades y espacios geogrficos polticamente definidos en
nombre de la corona. Otro tanto ha sido reconocido como un factor clave en la divisin poltica
norteamericana, en la cual se enfrentaron la tradicin inglesa, descentralizadora y liberal, con la
influencia napolenica proveniente de Francia, heredera de un estilo centralista e interventor. La
propia evidencia economtrica reconoce este punto, en base a estudios empricos sobre el origen y la
dinmica de la DF (Panizza, 1998; Letelier, 2005). Si bien tales estudios identifican factores
objetivos
en la explicacin del grado de DF, tales como la heterogeneidad poblacional, el grado de
urbanizacin
y el ingreso por habitante, reconocen a la vez que el residuo de las regresiones estimadas contiene
CEPAL Coleccin Documentos de proyectos Descentralizacin de servicios esenciales

16
informacin atribuible a factores propios entre pases que comparten una historia comn y/o tienen

una localizacin geogrfica similar.

Un segundo grupo de factores est constituido por lo que podemos reconocer como las
caractersticas socio demogrficas de la poblacin. Estas van desde la distribucin etrea de la
poblacin, hasta elementos tales como el grado de diversidad tnica y/o el grado de segregacin
econmica y social existente en el territorio. Todo lo anterior debiese incidir en la estructura de
preferencias de los electores, y a travs de ellos sobre el mandato poltico implcito de los
gobernantes. Esperaramos, por ejemplo, que una sociedad ms diversa y escasamente integrada,
tender a favorecer los arreglos institucionales ms descentralizados a fin de generar espacios de
convivencia con rasgos homogneos al interior de cada comunidad. Finalmente, la influencia del
territorio, tendr sin duda consecuencias inevitables en el tema que nos ocupa. Pases grandes
tienden
a favorecer arreglos institucionales ms descentralizados.
El diagrama 1 presenta un esquema general dentro del cual interpretar comprehensivamente
las ideas presentadas. Parece tentador sealar que el propio azar tendr tambin algn grado de
responsabilidad en el resultado final. Sin embargo, asumiremos que dicho componente aleatorio
asimilable al error de la regresin economtrica, est contenido en la propia historia, la cual no
es
por cierto lineal en el tiempo, sino que por el contrario, es depositaria de elementos inesperados que
afectarn tambin el grado de descentralizacin.
DIAGRAMA 1
ESQUEMA SOBRE DESCENTRALIZACIN EFECTIVA
Fuente: Elaboracin propia.
Historia
Caracterizacin socio
demogrfica de la
poblacin
Eficiencia:
Economas de escala,
importancia del
conocimiento especfico
en la gestin del servicio,
otros.
Territorio y sociedad
Descentralizacin
Efectiva

8. Conclusiones
Aunque el debate sobre descentralizacin ha privilegiado la definicin de hiptesis generales en
torno
a sus costos y beneficios, es importante reconocer que cada tipo especfico de servicio pblico
amerita
un tratamiento independiente en lo que a la descentralizacin se refiere. En este espritu, este
captulo
rescata la idea ya sugerida en esta literatura, de que existe una tensin entre las ventajas de costo
de
la centralizacin, y los beneficios de mejor gestin por efectos del conocimiento y mayor cercana de
la burocracia local con su comunidad.
Aunque la literatura emprica tiende a favorecer la descentralizacin como una forma de
potenciar la eficiencia en la gestin pblica, diversas contraindicaciones surgen en la esfera ms

especfica de ciertos servicios pblicos. Problemas de coordinacin, y potenciales consecuencias en

el
objetivo de garantizar un estndar razonablemente homogneo de servicios en todo el territorio
nacional son importantes de considerar. Entre otros problemas ampliamente abordados en la
literatura,
destacan el papel de las economas de escala como un factor con mritos especficos en diferentes
tipos de bienes pblicos locales, y el efecto de las externalidades entre jurisdicciones, entre otros
factores.
Este trabajo plantea que existen tres componentes bsicos que deben ser analizados en la
evaluacin de la estructura de competencias entre niveles de gobierno. Un primer aspecto es el
financiamiento, y en particular el papel de las transferencias. Estas ltimas pueden tener diversos
grados de condicionalidad, generando efectos concretos en el comportamiento de las jurisdicciones
autnomas en funcin de su diseo. Un segundo aspecto es la definicin del mbito especfico de la
descentralizacin al interior de cada distinta funcin del Estado. mbitos tan diversos como la
administracin de recursos humanos, las atribuciones para decidir sobre la inversin pblica en cada
distinto tipo de servicio y el grado de descentralizacin en la gestin de compra de insumos bsicos
son componentes clave. Finalmente, la fortaleza de las instancias de coordinacin entre
jurisdicciones
representa un aspecto de fondo en el tema que nos ocupa. De ellas depende el grado de articulacin y
coherencia del proceso de accin del Estado, y la calidad de la inversin pblica en un contexto
agregado.