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http://dx.doi.org/10.18593/ejjl.v17i1.

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A PARTICIPAO DEMOCRTICA DIRETA NA ELABORAO DE PLANOS DIRETORES


COMO CAMINHO PARA A SUSTENTABILIDADE NO BRASIL: UM ESTUDO DE CASO1
DIRECT DEMOCRATIC PARTICIPATION IN THE PREPARATION OF DIRECTOR PLANS AS WAY TO
SUSTAINABILITY IN BRAZIL: A CASE STUDY

Cristhian Magnus De Marco*


Gisela Maria Bester**

Resumo: No presente artigo tem-se por objetivo


analisar, de forma crtica, a obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas para a aprovao ou
a modificao de Planos Diretores no Brasil, congregando aportes dos Direitos Constitucional, Administrativo e Urbanstico. Utiliza-se, neste trabalho,
a metodologia do estudo de caso, em sua vertente
caracterizada como comentrio de jurisprudncia.
As concluses dizem respeito realidade normativa da existncia de um direito constitucional
participao democrtica direta em tal orbe, sinalizando um seguro caminho para a construo de
cidades sustentveis em suas amplas acepes, mas
que ainda carece de melhor definio do seu mbito
de proteo, conforme os casos analisados.
Palavras-chave: Audincia pblica. Cidades sustentveis. Democracia participativa. Direitos fundamentais. Planos Diretores.

Abstract: This article aims to analyze, critically,


the requirement to hold public hearings for the
approval or modification of Master Plans in Brazil,
bringing together contributions of Constitutional, Administrative and Urban Rights. It is used
in this work, the methodology of the case study
in its present characterized as jurisprudence comment. The conclusions concern the normative
reality of the existence of a constitutional right
to direct democratic participation in this sphere,
signaling a safe way to build sustainable cities in
their broad meanings, but still needs to better define the scope of protection as the cases analyzed.
Keywords: Fundamental rights. Master Plans.
Participatory democracy. Public hearing. Sustainable cities.

* Doutor em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul; Ps-doutorando em Direito na Universidade
Federal de Santa Catarina; Professor do Programa de Ps-graduao em Direito na Universidade do Oeste de Santa Catarina;
cristhian.demarco@unoesc.edu.br
** Ps-doutora em Direito Constitucional e Administrativo do Ambiente pela Universidade de Lisboa; Doutora e Mestre em
Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina; Professora do Programa de Ps-graduao em Direito na Universidade
do Oeste de Santa Catarina; profagmb@hotmail.com
1
Este artigo um dos resultados do projeto de pesquisa intitulado Desenvolvimento socioambiental nacional, urbanismo e contrataes pblicas sustentveis, da linha de Pesquisa Direitos Fundamentais Sociais, em desenvolvimento no programa de Ps-Graduao stricto sensu em Direito, da Universidade do Oeste de Santa Catarina (PPGD-Unoesc), cujos coautores so seus
pesquisadores.

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Realmente, trabalhoso planejar o desenvolvimento urbano. custosa a elaborao de lei que institui o plano diretor da cidade. Porm, preciso a realizao
desse esforo, com a efetiva participao da populao, sem o que as cidades brasileiras continuaro a se desenvolver de forma desordenada, tornando-se incapazes de cumprir seu desiderato, que o de nos permitir nelas viver e buscar
a felicidade. (Walter de Almeida Guilherme Des. Relator da ADI n. 020764430.2011.8.26.0000). (SO PAULO, 2012).

Consideraes iniciais: situando os casos


Por meio da interposio do Recurso Extraordinrio n. 718326, chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF) (BRASIL, 2012) o questionamento quanto constitucionalidade da alterao
substancial do Plano Diretor de Mogi Mirim sem a realizao de participao popular direta, ou
seja, sem a realizao de um sistema adequado de audincias pblicas. A partir de uma deciso da
Ministra Carmen Lcia, o STF no deu seguimento ao recurso, entendendo que para tanto deveria
revolver matria de fato, o que impedido pela Smula n. 279 daquela Corte. Mesmo assim, o caso
desperta importante debate concernente ao mbito de proteo e aos limites do princpio da democracia participativa.
No Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, a Ao Direita de Inconstitucionalidade
n. 0207644-30.2011.8.26.0000 (SO PAULO, 2012), ento ajuizada pelo Procurador-Geral de Justia
daquele Estado contra o Prefeito e a Cmara de Vereadores do Municpio de Mogi Mirim, foi julgada
procedente, reconhecendo a inconstitucionalidade de lei modificadora do Plano Diretor, em face da
Constituio estadual, uma vez que no houve efetiva participao popular nos debates acerca da
proposio.22 Durante o processo legislativo apenas havia sido consultado o Conselho Municipal da
Poltica Urbana.
Alm de pronunciar a inconstitucionalidade da lei perante a Constituio do Estado de
So Paulo, o Tribunal de Justia reforou seu argumento citando os artigos 182 e 29, XII, da Constituio Federal, os quais, de acordo com a Corte, deixam absolutamente claro que os constituintes
exigiram a participao efetiva da populao municipal na elaborao de diretrizes e de normas
relacionadas ao desenvolvimento urbano.
A deciso acrescenta que tais normas significam a existncia de um regime da democracia
participativa, do qual decorre a obrigatoriedade de controle e participao direta da sociedade civil,
no se limitando esta, portanto, ao exerccio do voto.
O Tribunal de Justia de Santa Catarina, ao analisar um incidente de inconstitucionalidade em Apelao Cvel (SANTA CATARINA, 2016), ocorrido tambm em processo que questiona
a constitucionalidade de lei municipal em razo da ausncia de participao popular, textualiza a
existncia de um princpio constitucional da democracia participativa. A Corte Catarinense vem

2 Conforme artigo 180, II, da Constituio do Estado de So Paulo: Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes e
normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municpios asseguraro: [...] II - a participao das respectivas
entidades comunitrias no estudo, encaminhamento e soluo dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam
concernentes; [...] (SO PAULO, 1989).
2

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reiterando, na esteira da ADI n. 2008.064408-8, as palavras do Desembargador Relator Vanderlei


Romer: o [...] art. 29, XII e XIII, da Carta Magna, consagra o princpio da democracia participativa.
(SANTA CATARINA, 2016b).
Estes so, exemplificativamente, apenas alguns julgados sobre a matria, mas j so
suficientes para representar e caracterizar metodologicamente o objeto da discusso (estudo de caso)
aqui proposto. Obviamente que outras decises de tribunais de outros Estados poderiam ter sido
invocadas, todavia, os julgados citados so suficientes para as finalidades deste texto.
Com efeito, se de fato existe um princpio constitucional que consagra a democracia participativa (se isso efetivamente uma ratio decidendi do Direito brasileiro e no apenas obter dictum),
as decises judiciais que gravitam em torno desse case no propem objetivamente caractersticas
ou regras que devam ser observadas quando da aprovao ou da modificao de um Plano Diretor.
Por isso, a temtica deve ser explorada, prosseguindo-se, a seguir, pelos aportes doutrinrios que lhe
do fundamentos.

1 Contornos doutrinrios da democracia participativa enquanto valor, direito e princpio


Estudos mais amplos sobre democracia so clssicos e abundantes, com razes no prprio
nascedouro da ideia e da prtica democrticas, na Antiguidade. O foco neste artigo o da democracia
direta, participativa. Esta sua faceta, que obrigatoriamente se soma feio indireta ou representativa da mesma democracia, complementa e projeta uma noo final, ou pelo menos mais acabada,
chamada de [...] democracia substancial-integral (porque permanente, para todos, efetiva e plena),
conforme Bester e Venturi (2015, p. 356). Nesse sentido, caem bem os fundamentos trazidos por
Santos (2002b), quando alude necessidade, premente na contemporaneidade, de democratizar a
democracia. Para ele, a construo cosmopolita de um novo contrato social exigiria um momento
de afirmao do Estado como novssimo movimento social. Na linha do problema deste artigo, sobretudo no que diz respeito integrao de desenvolvimento, direitos humanos e democracia como
componentes essenciais da democracia substancial-integral, pertinente destacar-se a seguinte reflexo fundamentadora:
[...] a despolitizao do Estado e a desestatizao da regulao social decorrente
da eroso do contrato social [...] mostram que sob a mesma designao de Estado
est a emergir uma nova forma de organizao poltica mais vasta que o Estado,
de que o Estado o articulador e que integra um conjunto hbrido de fluxos, redes
e organizaes em que se combinam e interpenetram elementos estatais e no
estatais, nacionais e globais. (SANTOS, 2002b, p. 59).

Essa sinrgica imbricao no passou despercebida pelo sistema normativo internacional


de proteo. Eis que a Declarao e Programa de Ao de Viena, de 1993, resultante da Conferncia
Mundial sobre os Direitos Humanos realizada no mesmo ano, documento capital para toda a compreenso do sentido mais prximo e contemporneo de tais direitos, prescreve claramente, em seu
item 8, a concepo integrada dos sentidos envolvidos nos valores veiculados na delimitao temtica que se fez para este artigo cientfico:
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A democracia, o desenvolvimento e o respeito aos direitos humanos e liberdades


fundamentais so conceitos interdependentes que se reforam mutuamente. A
democracia se baseia na vontade livremente expressa pelo povo de determinar
seus prprios sistemas polticos, econmicos, sociais e culturais e em sua plena
participao em todos os aspectos de suas vidas. Nesse contexto, a promoo e
proteo dos direitos humanos e liberdades fundamentais, em nveis nacional e
internacional, devem ser universais e incondicionais. A comunidade internacional
deve apoiar o fortalecimento e a promoo de democracia e o desenvolvimento e
respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais no mundo inteiro. (DHNET, 2016).

Em tal contexto normativo e de discusses conceituais, o conceito de democracia participativa apresenta-se como ampliativo [...] dos cnones democrticos, englobando concepes no
hegemnicas de resistncia e de emancipao, o que congrega um complexo de movimentos sociais,
instituies polticas, responsabilidade social empresarial, gesto participativa, oramento e planejamento das cidades. (BESTER; VENTURI, 2015, p. 380, grifo nosso). Assim, destaca-se, novamente
com Santos (2002a, p. 76-78) que a democracia contempornea participativa necessita ser pensada
em coexistncia e complementaridade democracia representativa; o fortalecimento da democracia
participativa depende do fortalecimento do que se denomina demodiversidade (a democracia deve
poder assumir diversas formas em cenrios multiculturais, com enfoque em instncias participativas), bem como do fortalecimento da articulao contra-hegemnica entre o local e o global e da ampliao do experimentalismo democrtico, posto que [...] necessrio para a pluralizao cultural,
racial e distributiva da democracia que se multipliquem experimentos em todas essas direes.
(SANTOS, 2002a, p. 76).
No contexto normativo-constitucional brasileiro, e mais especificamente direcionado ao
recorte temtico que aqui se quer evidenciar com maior profundidade, Bonavides (2001, p. 24) sustenta que a democracia participativa um direito positivado na ordem jurdica interna, constante
do pargrafo nico do artigo 1 da Constituio. Para ele, a democracia participativa composta
por quatro princpios cardeais: [...] so eles, respectivamente, o princpio da dignidade da pessoa
humana, o princpio da soberania popular, o princpio da soberania nacional e o princpio da unidade
da Constituio, todos de suma importncia para a Nova Hermenutica constitucional. (BONAVIDES, 2001, p. 10).
Para o autor, a dignidade humana o valor que fundamenta todos os direitos humanos
positivados como fundamentais. o valor dos valores na sociedade democrtica e participativa.
(BONAVIDES, 2001, p. 10). A soberania popular a fonte de todo o poder legtimo que decorre
do contrato social. a encarnao do princpio democrtico. O princpio da soberania nacional
corolrio da soberania popular e trata de afirmar a independncia do Estado nacional no contexto
internacional, no se confundindo com ideologias ou qualquer ditadura que queira se impor. E, por
fim, o princpio da unidade da Constituio diz respeito tanto unidade lgica (no contradio) das
normas quanto axiolgica, servindo como elemento hermenutico.

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Alm do artigo 1, pargrafo nico, da Constituio, do qual se infere que todo o poder
emana do povo, exercendo-o por meio de representantes ou diretamente, a Constituio de 1988
valoriza, como em nenhuma outra Constituio anterior, a participao cidad.
Diversas disposies asseguram a interveno direta do povo nos negcios pblicos, corroborando a existncia do princpio da democracia participativa. Uma observao sistemtica das
normas constitucionais no pode deixar de perceber a seguinte relao no exaustiva de disposies sobre participao democrtica: no art. 5, XIV, assegurado a todos o acesso informao; os
incisos XXXIII e XXXIV do mesmo artigo garantem a todos o direito de informao, a ser prestada
pelos rgos pblicos e o direito de petio; o art. 14 trata da soberania popular, do voto direto e
secreto de igual valor para todos, prevendo ainda: plebiscito, referendo e iniciativa popular; ferramentas participativas; no mbito municipal, o art. 29, XII, prev cooperao das associaes representativas no planejamento municipal e o inciso XIII, [...] iniciativa popular de projetos de lei de
interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, por meio de manifestao de, pelo menos,
cinco por cento do eleitorado; a iniciativa popular de leis no mbito federal est prevista no art. 61,
2; conforme artigo 187, [...] a poltica agrcola ser planejada e executada na forma da lei, com a
participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como
dos setores de comercializao, de armazenamento e de transportes; as aes de sade devem prever participao da comunidade, conforme o art. 198, III; deve haver gesto democrtica no ensino
pblico (art. 206, VI); entre outras (BRASIL, 1988).
A previso legal de participao direta est presente tambm na legislao infraconstitucional brasileira, a exemplo da Lei Orgnica do Ministrio Pblico (n. 8.625/93), Lei de Licitaes (n.
8.666/93), Lei criadora da Agncia Nacional de Energia Eltrica (n. 9.427/96), Lei que dispe sobre a
Poltica Energtica (n. 9.478/97), Lei do Processo Administrativo (n. 9.784/99), Lei que dispe sobre
o processo e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (n. 9.968/99), Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n. 101/00) e do Estatuto da Cidade (n. 10.257/01).
Freitas (2009, p. 65) corrobora essa constatao: [...] percebe-se forte e inovadora propenso de se adotarem mecanismos de controle social, consagradores do princpio da participao da
sociedade (dimanante do pressuposto democrtico referido).
Assim, doutrina e plexo normativo constitucional e infraconstitucional brasileiro vm
afirmando a consagrao do valor democrtico, reconhecendo o direito participao (democracia
participativa) e estabelecendo essa democracia participativa como um princpio constitucional direto
e explcito. Na seo 3 deste estudo, demonstrar-se- como a jurisprudncia igualmente vem, em
interpretao constitucional adequada, reafirmando todos esses entendimentos.

2 A intrnseca correlao entre polticas pblicas e participao democrtica


Esta seo destina-se a, mesmo que brevemente, estabelecer o elo vital entre polticas pblicas e participao democrtica, representativa e direta no caso dos assuntos referentes aos Planos

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Diretores. Para tanto, subdivide-se em duas subsees, a tratar, no primeiro, do pressuposto geral da
participao democrtica direta nas concepes de polticas pblicas e, no segundo, da especificidade
das audincias pblicas nas arenas poltico-normativas de planejamento das cidades no Brasil.

2.1 A criao e a implementao de polticas pblicas sob o pressuposto da participao


democrtica direta
Por definio e natureza, as polticas pblicas, no sistema normativo brasileiro, pressupem a ampla participao democrtica, tanto em suas elaboraes quanto, depois, em suas implementaes, devendo seguir, mais ainda, em momento posterior, o de fiscalizaes/avaliaes.
O planejamento das cidades no Brasil configura temtica atinente ao campo das polticas
pblicas, assunto dos mais coletivos que h em um Estado Democrtico e Socioambiental de Direito.
Nessa quadratura, inserem-se os Planos Diretos dos municpios brasileiros.
salutar, portanto, que se saiba o que so, conceitualmente, polticas pblicas. Bucci
(2006), autora que h muito tempo estuda a temtica, ensina que as polticas pblicas constituem
tema oriundo da Cincia Poltica e da Cincia da Administrao Pblica. Assim, seu campo de interesse (as relaes entre a poltica e a ao do Poder Pblico) vem sendo tratado at hoje, na Cincia
do Direito, [...] no mbito da Teoria do Estado, do direito constitucional, do direito administrativo
ou do direito financeiro. Na verdade, o fenmeno do direito, especialmente o direito pblico, inteiramente permeado pelos valores e pela dinmica da poltica. (BUCCI, 2006, p. 1).
Logo em seguida, a autora correlaciona a gnese da ideia de polticas pblicas ao prprio
nascimento dos direitos sociais, carecedores de aes prestacionais do Estado, permeadas pelos
direitos de participao. Veja-se:
O papel dos direitos fundamentais evolui no sentido de garantir a liberdade em
face das ameaas perpetradas no mais pelo Estado, mas pelos poderes no estatais (como o poder econmico interno, alm das foras econmicas e polticas
exteriores ao Estado). Evolui tambm para a ampliao do seu sentido, que agrega
s liberdades fundamentais os direitos de participao ou de prestao. (BUCCI, 2006,
p. 8, grifo nosso).

Segundo a autora,
Poltica pblica o programa de ao governamental que resulta de um processo
ou conjunto de processos juridicamente regulados processo eleitoral, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial visando coordenar os
meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. (BUCCI, 2006, p. 39).

Ensina, ademais, Bucci, que pensar em poltica pblica [...] buscar a coordenao, seja na
atuao dos Poderes Pblicos, Executivo, Legislativo e Judicirio, seja entre os nveis federativos, seja
no interior do Governo, entre as vrias pastas, e seja, ainda, considerando a interao entre organismos
da sociedade civil e o Estado. (BUCCI, 2006, p. 44, grifo nosso). Em termos conceituais mais tcnicos,
[...] as polticas pblicas so, de certo modo, microplanos ou planos pontuais, que visam racionali242

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zao tcnica da ao do Poder Pblico para a realizao de objetivos determinados, com a obteno
de certos resultados. (BUCCI, 2006, p. 27).
Subjaz a temtica das polticas pblicas uma questo-chave, que a da distribuio social
do poder, em estrito alinhamento com os contedos de democracia participativa trabalhados neste
artigo. Tal questo, segundo Gonalves (2006, p. 93, grifo nosso),
[...] diz respeito a saber a que interesses o Estado sensvel (ou, no limite, quais
interesses controlam o Estado) e precede questo da forma positiva ou negativa
assumida pela atuao do Estado tanto no que se refere aos direitos liberais quanto no que diz respeito aos direitos sociais. So exatamente as vicissitudes da luta
poltica relacionada distribuio social de poder que determinam a atuao do
Estado em ambas as direes. Assim, a discusso do problema do Estado enquanto agente da promoo eficaz de fins dados est condicionada, em ambas as reas,
pelo problema da distribuio de poder, o que significa precisamente que os fins no
so dados, mas surgem da confrontao e do embate poltico.

As polticas pblicas como processo so assim explicadas pelo mesmo autor:


Ao abordar o tema sob a tica do processo, privilegia-se ainda a dimenso participativa na produo das polticas. Resgata-se a noo do contraditrio na sociedade,
evitando assim as definies simplistas de boas ou ms polticas. Ao contrrio, nesta
perspectiva resultam complexas as tomadas de deciso. O arcabouo institucional organiza o processo de definio das polticas, interage com ele (as instituies no
so apenas cenrio fixo), mas deixa margem para a livre tomada de decises. Fica
ainda evidenciada a dimenso estratgica da atuao no nvel do Estado. Processo
pressupe planejamento, deciso (momentos onde a distribuio de poder chave) e execuo da ao. Exige-se, portanto, uma coordenao eficiente e apropriada entre meios e fins, indispensvel formulao adequada das polticas pblicas.

Vem de Perez (2006, p. 170, grifo nosso) o conceito de polticas pblicas como sendo [...]
a organizao sistemtica dos motivos fundamentais e dos objetivos que orientam os programas de
governo relacionados resoluo de problemas sociais. Segundo seu entendimento, as polticas pblicas conformam-se, portanto, [...] como atividade primacial da Administrao Pblica, atividades,
ademais, tpicas de bem-estar (ou tpicas do Estado social de direito, como prefere Bucci), implicando,
como consequncia direta, [...] a necessidade de participao social em sua efetivao. Suas lies elucidam pontos importantes na amarrao das temticas tratadas neste artigo. Veja-se:
Na prtica, o que ocorre que derrubados os muros altos que separavam a Administrao Pblica da sociedade, esta passa a participar da concepo, da deciso e
da implementao das polticas pblicas. As audincias pblicas, as condutas pblicas
so exemplos de como se d na prtica a participao na elaborao das polticas pblicas; o plebiscito administrativo, o referendo, as comisses de carter deliberativo
exemplificam, por seu turno, a participao no prprio processo de deciso, as
comisses de usurios, a atuao de organizaes sociais ou de entidades de utilidade pblica, e at mesmo a recente expanso da concesso de servios pblicos
fornecem uma amostra de participao na prpria execuo das polticas pblicas.
(PEREZ, 2006, p. 171, grifo nosso).

Em estudo especfico sobre polticas pblicas na seara urbanstica, Cybalista (2006) explica
que o planejamento urbano no Brasil [...] desenvolveu historicamente uma perversa relao com a

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cidade desigual [...], sendo que as intervenes sanitaristas e higienistas do final do sculo XIX e do
incio do XX [...] relacionaram-se com os grupos pobres, no mais das vezes, por meio de despejos e
da implementao de cordes sanitrios em torno dos bairros mais ricos e as partes mais qualificadas dos centros urbanos. (CYBALISTA, 2006, p. 284). Nesse sentido, a cidade brasileira, em regra,
foi [...] abertamente vista como uma fronteira da expanso da civilizao, e a expulso daquilo que
no se enquadrava nos moldes considerados civilizados era tratada como simples decorrncia do
progresso, apontando para um futuro europeizado, burgus, conforme o mesmo autor expe. No
entanto, a entrada de novos atores sociais e de novos instrumentos jurdicos e urbansticos, notadamente a partir dos anos 1980, provocou mudanas em tal quadro. Segundo o mesmo autor:
Os parmetros tradicionais do planejamento urbano comeam a ser fortemente questionados com a emergncia de movimentos sociais urbanos cada vez mais
convergentes e abrangentes a partir do final dos anos 70. Dentro do mbito de
reforma do ordenamento jurdico nacional os movimentos impulsionaram o tema
da Reforma Urbana, politizando o debate sobre a legalidade urbanstica e influenciando
fortemente o discurso nos meios tcnicos e polticos envolvidos com a formulao de instrumentos urbansticos. (CYBALISTA, 2006, p. 288, grifo nosso).

A partir dessa nova composio de foras, no cenrio de planejamento e ordenamento


territorial urbano brasileiro, que os instrumentos de cidadania ativa prprios da democracia participativa direta comearam a tomar fora, notadamente as audincias pblicas, impulsionadas por
todo um novo sistema normativo de base constitucional altamente cidad, que erigiu, em seara
infraconstitucional, verdadeiros microssistemas jurdicos a seu favor. Ao estudo dessa questo mais
pontual dedica-se a prxima subseo deste artigo.

2.2 Audincias Pblicas no planejamento das cidades brasileiras


No Estatuto da Cidade esto previstas algumas formas de participao democrtica, a
saber: consultas, debates, conferncias e outras, mas, na forma especfica de assembleia deliberativa,
est a audincia pblica. As audincias pblicas visam a garantir a gesto democrtica da cidade e
a realizao prtica dos princpios constitucionais da publicidade, da informao e da participao.
O pargrafo 5, do artigo 40, dos autgrafos do Estatuto da Cidade, foi vetado. Sua redao
era a seguinte: nula a lei que instituir o plano diretor em desacordo com o disposto no 4, ou
seja, sem a realizao de audincia pblica. Nas razes do veto levantou-se a questo da autonomia
legislativa municipal. Contudo, conforme se demonstrou nas consideraes iniciais, apesar do veto,
o contedo dessa disposio parece estar sendo, em certo sentido, aplicado pelos tribunais brasileiros
em seus julgamentos.
Poder-se-ia cogitar que o dispositivo vetado seja na inteno do legislador seja para alm
dela pudesse vincular o contedo do (projeto de lei do) Plano Diretor ao resultado da audincia
pblica. Seria razovel supor-se, ainda, que as audincias pblicas em relao elaborao de Plano
Diretor pudessem assumir uma eficcia vinculante quanto s decises tomadas pelos participantes.
Mas essa especulao at agora no ficou resolvida, o que tambm um problema para a definio

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do mbito de proteo do princpio da democracia participativa. Moreira Neto (2001), por exemplo,
defende a vinculao obrigatria do Plano Diretor s deliberaes das audincias pblicas. Figueiredo
(2002) defende a posio oposta.
Deve-se perceber que a gesto oramentria participativa integra o planejamento das cidades. O artigo 44 do Estatuto da Cidade dispe que a gesto oramentria participativa incluir obrigatoriamente a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre o plano plurianual, a lei
de diretrizes oramentrias e o oramento anual, ou seja, em todo processo de discusso oramentria, como condio obrigatria para a sua aprovao pela Cmara Municipal. Porm, as deliberaes
populares no so obrigatrias.
A participao democrtica direta no mbito das decises acerca do planejamento e da
gesto urbana exige, ao que parece, em grau mximo de eficcia, o cumprimento imbricado de deveres de publicidade e de informao por parte da administrao pblica. A todo cidado deve ser
assegurado o direito de conhecer os documentos, laudos, metas, nmeros e intenes empregados na
gesto urbanstica, para que a participao seja efetiva e qualificada.
Em 2005, o Conselho das Cidades, rgo administrativo ligado ao Ministrio das Cidades
da Unio, editou a Resoluo n. 25, com o objetivo de garantir um procedimento mnimo que garanta a real participao popular nas audincias pblicas de elaborao de Planos Diretores. Esse ato
administrativo preconizou os seguintes procedimentos para a realizao de tais audincias:
Art. 8 As audincias pblicas determinadas pelo art. 40, 4, inciso I, do Estatuto da Cidade, no processo de elaborao de plano diretor, tm por finalidade
informar, colher subsdios, debater, rever e analisar o contedo do Plano Diretor
Participativo, e deve atender aos seguintes requisitos:
I ser convocada por edital, anunciada pela imprensa local ou, na sua falta, utilizar os meios de comunicao de massa ao alcance da populao local;
II ocorrer em locais e horrios acessveis maioria da populao;
III serem dirigidas pelo Poder Pblico Municipal, que aps a exposio de todo o
contedo, abrir as discusses aos presentes;
IV garantir a presena de todos os cidados e cidads, independente de comprovao de residncia ou qualquer outra condio, que assinaro lista de presena;
V serem gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a respectiva ata, cujos contedos devero ser apensados ao Projeto de Lei, compondo memorial do processo,
inclusive na sua tramitao legislativa.
Art. 9 A audincia pblica poder ser convocada pela prpria sociedade civil
quando solicitada por no mnimo 1 % (um por cento) dos eleitores do municpio.
Art. 10. A proposta do plano diretor a ser submetida Cmara Municipal deve ser
aprovada em uma conferncia ou evento similar, que deve atender aos seguintes
requisitos:
I realizao prvia de reunies e/ou plenrias para escolha de representantes de
diversos segmentos da sociedade e das divises territoriais;
II divulgao e distribuio da proposta do Plano Diretor para os delegados eleitos com antecedncia de 15 dias da votao da proposta;
III registro das emendas apresentadas nos anais da conferncia;
IV publicao e divulgao dos anais da conferncia. (BRASIL, 2005, p. 102).

Essas recomendaes visam a garantir a legitimidade do processo participativo. De acordo


com a Resoluo, o resultado da audincia pblica, ao que parece, no vincula a administrao e o

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legislador, mas todos os contedos devem integrar um processo, que dever acompanhar, inclusive,
a tramitao legislativa.
A resoluo ministerial, em suma, parece atender mais ao princpio da publicidade ou,
talvez, do direito informao, do que propriamente criao de um procedimento decorrente do
dever constitucional de organizao e de procedimento. No sentido atribudo por Alexy (2008, p.
488), a efetividade de direitos procedimentais [...] condio de uma proteo jurdica efetiva que
o resultado do procedimento proteja os direitos materiais dos titulares de direitos fundamentais
envolvidos. Adiante sero explicitadas algumas razes sobre esse argumento.

3 A participao democrtica na promoo da sustentabilidade


Na circularidade normativo-sistemtica prevista pelo Texto Constitucional brasileiro de
1988, o meio ambiente ecologicamente equilibrado e a sustentabilidade que o suporta e o densifica,
em alargada dimenso so direitos de todos, mas, tambm, deveres do Estado e da prpria coletividade (art. 225) (BRASIL, 1988). J o desenvolvimento nacional sustentvel, que dessa conexo
normativa e de sentido deriva, em todas as suas variantes, chegando ao desejvel desenvolvimento
integral (BESTER; VENTURI, 2015), coloca toda a populao, portanto, como corresponsvel de
seus processos de realizao.
Para Sachs (2008, p. 13), a noo de desenvolvimento humano acompanha os conceitos de
geraes de direitos, culminando, portanto, nos direitos considerados de terceira gerao, ou seja, direito ao meio ambiente e ao desenvolvimento. Com isso, os valores da igualdade, equidade e solidariedade
estariam embutidos no conceito de desenvolvimento, superando uma viso meramente econmica do
desenvolvimento. Esse componente dos direitos diminui a importncia do Produto Interno Bruto e
maximiza a promoo da melhoria das condies da vida humana (SACHS, 2008, p. 13-14).
Sachs (2008) prope cinco pilares para o desenvolvimento sustentvel, abrangendo outras dimenses para alm da sustentabilidade ambiental: desenvolvimento social, desenvolvimento
ambiental, desenvolvimento territorial distribuio espacial de recursos, populaes e atividades,
desenvolvimento econmico e desenvolvimento poltico governana democrtica.
Partindo-se da proposta desse autor, possvel perceber-se que as temticas da participao
democrtica na elaborao de Planos Diretores e a sustentabilidade perpassam por todos os cinco
pilares como mecanismos de amarrao.
O princpio constitucional da democracia direta, nesse sentido, deve ser um elemento ativo na elaborao do Plano Diretor, que garanta o direito fundamental cidade sustentvel.3 H um
risco, entretanto, se no houver um especial cuidado procedimental na realizao de audincias
pblicas e conferncias em tal seara, que diz respeito manipulao e predominncia de interesses
privados ou obscuros, notadamente os ligados explorao imobiliria. Por isso mesmo, acima de
tudo, a governao democrtica deve ser ao mximo ampliada e garantida.

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Para maiores elementos do conceito de direito fundamental cidade sustentvel, vide De Marco (2014).

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A Participao Democrtica Direta...

O primeiro caso que se tem conhecimento de invalidao de alterao de Plano Diretor,


realizado sem participao democrtica, ocorreu no Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul. Essa
Corte reconheceu o princpio da democracia participativa como condicionante constitucionalidade
de Plano Diretor. Independentemente do contedo da lei do Plano (que obviamente pode ser objeto
de controle de constitucionalidade material), ou de leis que o visem alterar, declarou-se o direito
fundamental ao procedimento participativo. Nesse sentido, a deciso pioneira teve como referncia
o Plano Diretor do Municpio de Sapiranga (RIO GRANDE DO SUL, 2007).4 Depois dessa deciso,
outras5 seguiram o mesmo entendimento, visto que duas anteriores, do mesmo Tribunal, tambm
trataram dos temas e em igual sentido de interpretao.

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. ALTERAO NO PLANO DIRETOR DO MUNICPIO DE SAPIRANGA. AUSNCIA DE AUDINCIA PBLICA. OFENSA AO ESTATUTO DA CIDADE - LEI N.
10.257/2001 - BEM COMO S CONSTITUIES ESTADUAL E FEDERAL. So inconstitucionais as leis municipais ns
3.302, 3.303, 3.368, 3.369, 3.404, 3.412, 3.441 e 3.442, todas de 2004, do Municpio de Sapiranga, editadas sem que promovida
a participao comunitria para a deliberao de alterao do plano diretor do municpio sem a realizao de audincia pblica
prevista em lei. AO JULGADA PROCEDENTE. (Ao Direta de Inconstitucionalidade N 70015837131, Tribunal Pleno,
Tribunal de Justia do RS, Relator: Arno Werlang, Julgado em 26/02/2007). (RIO GRANDE DO SUL, 2007).
5
Por tratar este estudo de anlises de casos jurisprudenciais, nesta nota explicativa reproduzem-se alguns dos acrdos,
exemplificadamente: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N 456/2006, DO MUNICPIO DE SO
JOS DO NORTE, QUE INSTITUI O PLANO DIRETOR. EMENDA LEGISLATIVA N 005/2006, QUE ALTERA SUBSTANCIALMENTE A REDAO ORIGINAL DO ART. 38, QUE DISPE ACERCA DO ZONEAMENTO URBANO. DESRESPEITO, PELO LEGISLADOR NORTENSE, NORMA QUE DETERMINA A PARTICIPAO DA COMUNIDADE NO PLANEJAMENTO URBANO, EM TODAS AS FASES DO PROCESSO DE FORMAO DA LEI. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. VCIO QUE AFETA UNICAMENTE O DISPOSITIVO LEGAL ALTERADO PELA EMENDA MODIFICATIVA.
OFENSA AOS ARTIGOS 29, XII, DA CONSTITUIO FEDERAL E ARTIGO 177, PARGRAFO 5, DA CARTA POLTICA DO ESTADO. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. (Ao
Direta de Inconstitucionalidade N 70022471999, Tribunal Pleno, Tribunal de Justia do RS, Relator: Osvaldo Stefanello, Julgado em 02/06/2008). (RIO GRANDE DO SUL, 2008). AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N 1.468,
DE 31 DE OUTUBRO DE 2001, DO MUNICPIO DE HORIZONTINA. ALTERAO DO PLANO DIRETOR. VCIO
NO PROCESSO LEGISLATIVO. AUSNCIA DE PARTICIPAO DA COMUNIDADE. OFENSA AO ART. 177, 5, DA
CONSTITUIO ESTADUAL E AO ART. 29, XII, DA CONSTITUIO FEDERAL. inconstitucional a Lei n 1.468/2001,
do Municpio de Horizontina, pois editada sem que promovida a participao comunitria, para deliberao de alterao
do Plano Diretor do Municpio, conforme exige o art. 177, 5, da Constituio Estadual e o art. 29, XII, da Constituio
Federal. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE, POR MAIORIA. (Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 70028427466, Tribunal Pleno, Tribunal de Justia do RS, Relator: Francisco Jos Moesch, Julgado em
20/07/2009). (RIO GRANDE DO SUL, 2009). CONSTITUCIONAL. AO DIRETA. LEI MUNICIPAL. EDIFICAES
E LOTEAMENTOS. FALTA DE PARTICIPAO DE ENTIDADES COMUNITRIAS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1.
inconstitucional a Lei 1.365/99 do Municpio de Capo da Canoa, que estabeleceu normas acerca das edificaes e dos
loteamentos, alterando o plano diretor, porque no ocorreu a obrigatria participao das entidades comunitrias legalmente
constitudas na definio do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupao do territrio, conforme exige o art. 177, 5,
da CE/89. 2. AO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. (Ao Direta de Inconstitucionalidade N 70005449053, Tribunal
Pleno, Tribunal de Justia do RS, Relator: Araken de Assis, Julgado em 05/04/2004). (RIO GRANDE DO SUL, 2004). ADIN.
BENTO GONALVES. LEI COMPLEMENTAR N. 45, DE 19 DE MARO DE 2001, QUE ACRESCENTA PARGRAFO
NICO AO ART-52 DA LEI COMPLEMENTAR N. 05, DE 03 DE MAIO DE 1996, QUE INSTITUI O PLANO DIRETOR
URBANO DO MUNICPIO. O ART-177, PAR-5 DA CARTA ESTADUAL EXIGE QUE NA DEFINIO DO PLANO DIRETOR OU DIRETRIZES GERAIS DE OCUPAO DO TERRITRIO, OS MUNICPIOS ASSEGUREM A PARTICIPAO DE ENTIDADES COMUNITRIAS LEGALMENTE CONSTITUDAS. DISPOSITIVO AUTO-APLICVEL. VCIO
FORMAL NO PROCESSO LEGISLATIVO E NA PRODUO DA LEI. AUSNCIA DE CONTROLE PREVENTIVO DE
CONSTITUCIONALIDADE. LEIS MUNICIPAIS DO RIO GRANDE DO SUL SOBRE POLTICA URBANA DEVEM OBEDECER A CONDICIONANTE DA PUBLICIDADE PRVIA E ASSEGURAO DA PARTICIPAO DE ENTIDADES COMUNITRIAS, PENA DE OFENSA A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA. OFENSA AO PRINCPIO DA SEPARAO DOS
PODERES E VIOLAO FRONTAL AO PARGRAFO 5 DO ARTIGO 177 DA CARTA ESTADUAL. ADIN JULGADA
PROCEDENTE. (Ao Direta de Inconstitucionalidade N 70002576239, Tribunal Pleno, Tribunal de Justia do RS, Relator:
Vasco Della Giustina, Julgado em 01/04/2002). (RIO GRANDE DO SUL, 2002).
4

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Freitas (2011, p. 51), que possui trabalhos tanto sobre o tema da democracia quanto da sustentabilidade, prope importantes conceitos. A sustentabilidade, para ele, o princpio
constitucional
[...] que determina, independentemente de regulamentao legal, com eficcia
direta e imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretizao
solidria do desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durvel e equnime, ambientalmente limpo, inovador, tico e eficiente, no intuito de
assegurar, preferencialmente de modo preventivo e precavido, no presente e no
futuro, o direito ao bem-estar fsico, psquico e espiritual, em consonncia homeosttica com o bem de todos.

Para Freitas (2011, p. 38), algumas transformaes nos comportamentos so indispensveis para que a sustentabilidade seja vivel. Uma delas a existncia de um novo urbanismo, no
qual se cumpra mais efetivamente o Estatuto da Cidade. Freitas (2001, p. 13) defende, ainda, que a
democracia seja preferencialmente direta.
Com isso, chega-se ao ponto central do objeto deste estudo de caso. Nota-se que a jurisprudncia brasileira ainda no enfrentou casos em que tenha sido questionada a qualidade da
participao direta nas audincias pblicas, examinando, por exemplo: a existncia de informaes
suficientes sobre a matria a ser debatida; a divulgao suficiente do evento; e regras claras para o
debate ou existncia de um regimento para audincias e conferncias pblicas de elaborao de Plano
Diretor. O direito participao democrtica nos procedimentos de construo de Plano Diretor e
oramento devem assegurar alm dos aspectos formais da audincia pblica as condies materiais para que todos participem em igualdade de condies, sob pena de correr-se o risco da existncia
de audincias pblicas apenas pro forma, ou seja, to somente com a lavratura de uma ata para a
instruo processual.
Nos casos antes citados, nenhuma das justificativas apresentadas pelas municipalidades
foi suficiente para afastar o dever constitucional prestacional de garantir o procedimento participativo democrtico direto. No caso da Lei Municipal de Horizontina (n. 1.468/2001), no foi proporcionado comunidade o debate acerca da alterao do permetro urbano do Municpio, bem como
da reduo da rea verde no Distrito Industrial.
O Municpio alegou que, por possuir menos que vinte mil habitantes, no estaria sujeito
regra de obrigatoriedade de Plano Diretor, por isso, no haveria necessidade da realizao de audincias pblicas. Entretanto, o argumento foi refutado. Mesmo que no se tenha aprofundado o debate
constitucional sobre o direito fundamental e suas restries, foi garantida a eficcia do princpio da
participao direta.
O jogo de interesses e conflitos existentes nessas relaes no deve ficar restrito aos gabinetes, numa espcie de bloqueio do acesso informao, livre manifestao do pensamento e
cidadania. A participao direta importante ferramenta para a abertura do debate cidadania.
O Plano Diretor, em especial, o instrumento legal para o estabelecimento de Polticas Pblicas prioritrias na ordem urbanstica, restries ao uso da propriedade e disciplina s funes socioambientais da cidade. A elaborao do Plano Diretor um processo hermenutico, complexo, em que

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cada intrprete pode apresentar sua viso de mundo (subjetividade), suas necessidades e seus valores
fundamentais, suas pr-compreenses (HEIDEGGER, 2006), em um legtimo jogo de cartas sobre a
mesa, no qual no deve haver perdedores, uma vez que o objetivo encontrar, intersubjetivamente,
a melhor resposta para os interesses gerais, dentro das condies fticas e jurdicas existentes.
Mas, no mundo da vida, nem sempre as condies so ideais; os debates nem sempre so
francos, no esto imunes contradio, nem ocultao de informaes, nem o conhecimento est
isento do erro e da iluso. Por isso, as decises tomadas em obedincia ao preceito democrtico direto
devem gozar de presuno de correo, mas no de forma absoluta.
Essa relatividade imprescindvel justamente para que se viabilize a garantia e a alimentao do processo democrtico. As ingerncias judiciais republicanas so necessrias para o direito de
todos, no apenas da maioria.

4 Sobre o mbito de proteo do direito democracia participativa na elaborao de


planos diretores no brasil
De tudo o que se explanou at aqui, pode-se concluir que o direito fundamental democracia participativa na elaborao de Planos Diretores, no Brasil, um direito prestacional, ou seja,
o Estado deve empreender aes positivas para realizar aquilo que descreve o texto da disposio de
direito fundamental, no caso, o artigo 29, XII, da Constituio Federal.
Pode-se dizer, ainda, que, sendo uma disposio de direito fundamental, deve ser tratada
como um princpio de Direito Constitucional, logo, dever ser realizada de forma otimizada, ou seja,
da melhor forma possvel, de acordo com as possibilidades fticas e jurdicas existentes, conforme as
j clssicas lies de Alexy (2008).
Por se tratar de um direito prestacional, no cabe aqui verificar se o Estado estaria interferindo na esfera da liberdade dos cidados, mas, sim, deve-se perquirir se o Estado est agindo de
modo suficiente ou insuficiente na promoo do direito fundamental participao direta na elaborao de cada Plano Diretor.
A premissa anteriormente apresentada na forma de estudo de caso a de que, no Brasil,
no existe lei sobre o assunto. E, no havendo norma elaborada pelo Poder Legislativo, ningum
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa (art. 5, II, da Constituio da Repblica).
H, no entanto, a Resoluo n. 25, editada pelo Conselho das Cidades, que prev, entre
outras coisas: a convocao por edital, anunciada pela imprensa local ou, na sua falta, utilizando-se
os meios de comunicao de massa ao alcance da populao local; que as audincias ocorram em
locais e horrios acessveis maioria da populao; sejam dirigidas pelo Poder Pblico Municipal, que
aps a exposio de todo o contedo, abrir as discusses aos presentes; que garantam a presena
de todos os cidados, independente de comprovao de residncia ou qualquer outra condio, que
assinaro lista de presena; e que sejam gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a respectiva ata,
cujos contedos devero ser apensados ao Projeto de Lei, compondo memorial do processo, inclusive
na sua tramitao legislativa. Porm, indaga-se se seriam esses requisitos administrativos exigveis

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em todas as esferas da federao? Seriam eles suficientes? A resposta a essa ltima pergunta efetivamente aquela que dir se h ou no uma omisso inconstitucional.
No o objetivo deste estudo de caso apontar critrios ou balizas para a disciplina da realizao de audincias pblicas, mas, sim, suscitar uma possibilidade para que o Supremo Tribunal
Federal possa se manifestar diante da inconstitucionalidade constatada.
Apontou-se, nas consideraes iniciais, que o Supremo Tribunal Federal deixou de admitir
Recurso Extraordinrio, no qual se questionou a validade de alterao do Plano Diretor, porque no
pode a Corte Suprema ingressar na anlise de matria probatria produzida nas instncias inferiores.
Entrementes, a Relatora inseriu na ementa toda a riqueza da deciso do Tribunal de Justia de So
Paulo, com trecho que vale ser repetido:
[...] em matria de extrema relevncia, como esta que envolve a ocupao racional
das cidades urbanismo exige-se que qualquer alterao normativa seja precedida de estudos tcnicos profundos detalhados, com a especificao dos benefcios e
prejuzos que possam advir dessa iniciativa, s se justificando mudanas quando
estas efetivamente atendam ao interesse coletivo e principalmente, sejam voltadas garantia da qualidade de vida da populao, cuja participao no processo de
planejamento municipal absolutamente indispensvel. (CF, arts. 29, inciso XII,
e 182, CE, art. 180, inciso II). (SO PAULO, 2012).

Logo, preciso prestar ateno no fato de que, apesar de ser retoricamente to propalado,
o princpio da participao direta para fins urbansticos no possui claros contornos constitucionais
no Brasil. Assim, seu mbito de proteo precisa ser melhor definido. E, para tanto, salvo melhor
juzo, o Supremo Tribunal Federal detentor de legitimidade para ingressar no mrito da suficincia
ou da insuficincia da proteo oferecida pelo legislador, seja ele de qualquer esfera da federao.
Observe-se que, no caso citado envolvendo o Municpio de Mogi Mirim, a discusso centrou-se exatamente na extenso, na qualidade e na forma com que o princpio democrtico participativo foi realizado. O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo efetivamente entendeu pela insuficincia da realizao do direito fundamental em debate, o que, em alguma medida, foi ressaltado pelo
Supremo Tribunal Federal. Contudo, desejvel, em homenagem fora normativa da Constituio
(HESSE, 1991), que a Corte mxima, em decises futuras, estabelea contornos mais precisos da
dogmtica dos direitos fundamentais para um princpio cuja relevncia extrema para a garantia do
direito humano e fundamental sustentabilidade, via a concretizao de uma cidade sustentvel,
em todas as suas nuanas, sobretudo naquela da assim chamada democracia sustentvel (BESTER,
2015).
Um esforo visando compreenso da eficcia social do processo da democracia participativa em anlise, relacionada aos Planos Diretores, foi feito recentemente por Bazolli (2015), Ps-doutor em ordenamento do territrio, a partir de experincia das prticas do poder local, no Municpio
de Palmas, Estado do Tocantins, cidade com crescimento urbano desordenado e com graves problemas de vazios urbanos, onde graa a especulao imobiliria acentuada e uma ausncia de poltica
pblica firme na tributao progressiva. Bazolli (2015) demonstrou, no caso concreto que apreciou
em seu estudo, que, embora haja ampla legislao e arranjos institucionais para a participao po-

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pular, a democracia participativa no tem produzido eficcia social, por aes autoritrias do poder
local. Concluiu seu denso estudo com a certeza de
[...] que as prticas no tratamento do ordenamento territorial em Palmas-TO subverteram os instrumentos de discusso pblica e comprometeram a eficcia social
do processo da democracia participativa, o que levou crise de legitimidade e de
confiana da sociedade no Poder local. (BAZOLLI, 2015, p. 450).

Uma pequena histria do Plano Diretor da Cidade de Palmas (BAZOLLI, 2015, p. 452453), aprovado em 2007, revela que, diante de algumas fortes presses, o governo municipal no
conseguiu promover aes concretas para a sua implantao integral, sequer encaminhou as leis
especficas Cmara Municipal para regulamentar as diretrizes que possibilitariam a implantao
dos instrumentos urbansticos presentes no Estatuto da Cidade. Tal quadro levou a um polmico e
acirrado entrave a respeito dos dilemas no debate territorial que tiveram como atores o Poder local
e a sociedade palmense, mais fortemente vislumbrado de 2011 para c, tendo como ingrediente a
expanso urbana, em sede de reforma do Plano Diretor, evidenciando a disputa ferrenha entre os
atores interessados pelo espao na cidade. Nesse embate, de um lado ficou a populao, contrria
expanso urbana; do outro, o mercado, exigindo a criao de um novo espao urbano, um Lebensram6
do setor imobilirio. Quanto a esse caso, no se pode, neste artigo, comentar a deciso judicial, eis
que ainda est em andamento no Poder Judicirio, porm serve para o registro sintomtico de que o
que era para ter sido discutido, composto e resolvido pelo poder pblico com a comunidade, via audincias pblicas, sobretudo, acabou indo parar nas mos decisrias de integrantes da magistratura.
Em seu estudo, Bazolli (2015, p. 453-454, grifo nosso) passou a questionar, justamente, a
eficcia da participao popular, pois:
[...] enquanto a populao seguia pelos caminhos naturais da democracia
participativa, constatou-se haver desvio no locus do embate. Assim, ao
invs de este ocorrer em deliberaes por meio das audincias pblicas ou pelos
debates produzidos pelas consultas pblicas, com os conselhos representativos
da populao e os tcnicos especializados, interessados nas questes urbanas,
acontecia em sesses internas da Casa Legislativa. [...] detectou-se uma contradio, os vereadores se equivocaram ao afastar o tema da arena legtima e mostraram que os seus interesses no eram pblicos, tendo como
ponto mximo dessa apropriao do direito popular a sesso que votou
e aprovou o Projeto de Lei em que a populao se colocou contrria. Notou-se, porm, no ter havido o legtimo embate coletivo, tanto que os
vereadores aprovaram um Projeto de Lei com a finalidade de beneficiar
interesses privados em desrespeito vontade popular, que mostrou ser
contrria expanso urbana, desde a aprovao do Plano-Diretor Municipal, em 2007. Nesse contexto, o estudo discutiu a dimenso poltica
e a participao da sociedade na disputa pelo territrio, alm da anlise
jurdica e dos seus reflexos no contexto da legislao urbanstica e do processo legislativo; porm, enfocou e tentou compreender a eficcia social
da democracia participativa nesse processo. Concluiu-se com o estudo
Em alemo, espao vital. O termo foi concebido pelo gegrafo alemo Friedrich Ratzel, sendo que os nazistas o empregaram para justificar a sua expanso territorial.
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que o projeto de lei que alterou o Plano-Diretor Municipal de Palmas no


atendeu aos requisitos legais para a sua aprovao na Casa Legislativa. O
Ministrio Pblico Estadual, antes de a lei ser sancionada pelo executivo
municipal, impetrou ao cautelar, que resultou em expedio de medida
liminar judicial interrompendo o processo legislativo. Com a medida, a
Lei no foi sancionada, porm se encontra em trmite, aguardando julgamento do mrito. Por fim, detectou-se que a democracia participativa no
teve eficcia, pois, embora a populao tivesse se manifestado contrria ao Projeto
de Lei, ele foi votado e aprovado, e a questo ser definida pelo Poder Judicirio.

Finalmente, todo o estudo do autor acabou por frisar que a conduta do exerccio da democracia participativa, ao se discutir a cidade, levaria ao caminho da busca de uma cidade sustentvel
e com qualidade de vida, direito fundamental, carecedor, ainda, em grande medida, de efetividade.

5 Concluso
Este breve artigo cientfico centrou-se em uma anlise crtica de investigao sobre um
dos instrumentos contemporneos de gesto de cidades luz das normatizaes constitucional e
infraconstitucional brasileiras. A partir de uma rpida reviso de literatura, utilizou-se o mtodo
dedutivo aplicado anlise de caso para demonstrar, pelos casos especficos comentados, a crise de
legitimidade que o poder local experiencia quando resolve empreender um enfrentamento marcadamente solitrio e praticamente isolado na elaborao ou na reforma de um dado Plano Diretor
em municpios brasileiros. Isso resulta, consequentemente, em falta de confiana da sociedade para
com os poderes locais, como alguns dos casos que foram judicializados revelam, tendo como questo
central a fragilidade da eficcia social da democracia participativa no tratamento do ordenamento
territorial.
O Supremo Tribunal Federal, como guardio maior e ltimo da Constituio, possui total
legitimidade e excelentes condies, dos prprios ministros e de assessoramento tcnico, para circunscrever melhor o mbito de proteo do princpio da democracia participativa, especialmente
no que se refere sua aplicao para a criao ou a modificao de Plano Diretor. Encontra, sua
disposio, o prprio instrumento procedimental das Audincias Pblicas, autorizadas e at incentivadas pelas modernas normas disciplinadoras do processo constitucional no mbito do controle de
constitucionalidade.
A partir deste estudo de caso, verificou-se uma evidente insuficincia da atividade legislativa e, notadamente, uma dificuldade relativa repartio de competncias entre os entes federados,
para bem prever, limitar, distribuir e circunscrever algumas condies mnimas necessrias ao atendimento do referido princpio democrtico, que , tambm, direito fundamental, dever fundamental
e valor fundante do Estado de Direito brasileiro.
H diversos casos em que o STF tem exercido o protagonismo na construo de normas
procedimentais, como, por exemplo, na demarcao de terras da reserva Raposa Serra do Sol (BRASIL, 2010) e no estabelecimento do processo de impeachment da Presidente da Repblica (BRASIL,

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2016). Assim, em desejvel interpretao constitucional que leve sua plena efetivao, almeja-se
que, em um futuro prximo, em algum dos processos em que se esteja discutindo o princpio constitucional da democracia participativa, o Supremo Tribunal venha a estabelecer-lhe alguns elementos
prprios da dogmtica constitucional, apresentando argumentos e contornos mais ntidos do seu
mbito de proteo.

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Data da Submisso: 06 de maio de 2016
Aceito em: 09 de maio de 2016

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