Facultad de Ciencias Sociales de Cuenca

de los textos: sus autores.

de la edicin: Facultad de Ciencias Sociales de Cuenca.
Autores:
gueda Esteban Talaya
Agueda.Esteban@uclm.es
Juan Antonio Mondjar Jimnez
JuanAntonio.Mondejar@uclm.es
SEMINARIO
PERMANENTE
Mara Cordente Rodrguez
Mara.Cordente@uclm.es

Documento de trabajo
DE CIENCIAS SOCIALES

LA REGULACIN
DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
Edita:
DEL ESTADO EN MXICO
Facultad de Ciencias Sociales de Cuenca
Seminario Permanente de Ciencias Sociales
Avda. de los Alfares, 44 Alma Patricia Domnguez Alonso
16.071CUENCA
Telfono (+34) 902 204 100
Fax (+34) 902 204
130 Documento de trabajo 2009/7
SPCS
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I.S.S.N.: 1887-3464
D.L.: CU-532-2005
Impreso en Espaa Printed in Spain.
Facultad de Ciencias Sociales de Cuenca | Avda. de los Alfares, 44 | 16.071CUENCA
1
Telfono (+34) 902 204 100 | Fax (+34) 902 204 130

 de los textos: sus autores.

de la edicin: Facultad de Ciencias Sociales de Cuenca.
Autor:
Alma Patricia Domnguez Alonso
Patricia.Dominguez@uclm.es

Edita:
Facultad de Ciencias Sociales de Cuenca
Seminario Permanente de Ciencias Sociales
Directora: Silvia Valmaa Ochaita
Secretaria: Mara Cordente Rodrguez
Avda. de los Alfares, 44
16.071CUENCA
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D.L.: CU-532-2005
Impreso en Espaa Printed in Spain.
2

LA REGULACIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO EN MXICO
Alma Patricia Domnguez Alonso1
Profesora Ayudante de Derecho Administrativo de la Facultad de Ciencias Sociales de
Cuenca de la Universidad de Castilla-La Mancha

RESUMEN
Se analiza de forma crtica la regulacin vigente en Mxico que reconoce la
responsabilidad extracontractual del Estado. Tanto el el artculo 113 de la Constitucin
Poltica como la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado de 31 de
diciembre de 2004 configuran a la responsabilidad patrimonial del Estado como directa
y objetiva y reconocen a los ciudadanos su derecho a ser indemnizados por los daos
que sufran en sus bienes y derechos siempre que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos. Pero todava falta mucho para que tanto los
ciudadanos como las Administraciones y los jueces exijan el respeto y apliquen esta
normativa.
Palabras clave: Responsabilidad administrativa, responsabilidad civil, responsabilidad
solidaria, Estado de Derecho.
Indicadores JEL: K23, K39.

ABSTRACT
It critically analyzes the current regulations in Mexico that recognizes the
liability of the State. Both article 113 of the Constitution as the 2004 Federal
Accountability Act Patrimonial State set to the liability of the state as directly and
objectively and recognize citizens their right to compensation for damages suffered in
its property and assets if the lesion is due to the operation of public services. But there is

Patricia.Dominguez@uclm.es

still much to both citizens and administrations and judges demand respect and
implement this policy.
Key words: Administrative responsibility, civil liability, joint liability, the rule of law.
JEL codes: K23, K39.

1. LEGISLACIN APLICABLE EN LA MATERIA Y NECESIDAD DE

DESARROLLO

CONSOLIDACIN

DEL

SISTEMA

DE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

El grupo normativo regulador de la responsabilidad extracontractual del Estado
en Mxico est integrado en la actualidad principalmente por el artculo 113 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 tras su reforma que
entr en vigor el 1 de enero de 2004- y en desarrollo del mismo por la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de 31 de diciembre de 2004 que entr en
vigor el 1 de enero de 2005-.
Estas normas configuran a la responsabilidad patrimonial del Estado como
directa y objetiva y reconocen a los ciudadanos su derecho a ser indemnizados por los
daos que sufran en sus bienes y derechos siempre que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos.
Se ha superado as la dualidad de sistemas vigentes hasta estas fechas, de
naturaleza civil (recogido en la Cdigo Civil) y administrativa (recogido primero en la
Ley de Depuracin de Crditos y, ms tarde, en la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Pblicos), y de carcter indirecto y subjetivo.
Pero falta todava en Mxico un desarrollo y aplicacin de la nueva normativa
tanto por los ciudadanos como por la administracin y los tribunales de justicia.
Slo podr hablarse del pleno reconocimiento en Mxico de un verdadero
sistema de responsabilidad patrimonial del Estado cuando los ciudadanos empiecen con
normalidad a exigir y reclamar los daos sufridos como consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos, cuando las Administraciones sean conscientes

de las responsabilidades en las que incurren y las reconozcan y los jueces apliquen e
interpreten el artculo 113 constitucional y la Leyes sobre responsabilidad2.

2.

EL

RECONOCIMIENTO

DE

ALGUNOS

SUPUESTOS

DE

RESPONSABILIDAD EN NORMAS LEGALES Y REGLAMENTARIAS

2.1. Introduccin
Desde principios del siglo XIX se pueden encontrar normas mexicanas que han
reconocido la responsabilidad del Estado en determinados casos y ante algunos tipos de
daos. Entre los antecedentes ms antiguos se puede citar el Decreto de 28 de junio de
1824 en el que el Estado se declar responsable y resolvi pagar las deudas contradas
por el gobierno de los virreyes3.
Han sido varias las leyes que con distinto fundamento y objetivos contemplaron
supuestos de responsabilidad administrativa, si bien ninguna de ellas reconoci una
responsabilidad general ni con los caracteres que hoy reconoce la Ley Federal de
Responsabilidad de 2004.
Entre aquellas normas cabe citar la Ley de Vas Generales de Comunicacin de
1940, la Ley de Responsabilidad Civil por Daos Nucleares de 1974, la Ley de

Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado en Mxico pueden consultarse, entre otras, las
siguientes obras: CASTRO ESTRADA, A., Responsabilidad patrimonial del Estado Anlisis doctrinal y
jurisprudencial comparado. Propuesta legislativa en Mxico-, ed. Porra, Mxico, 3 edicin, 2006; del
mismo autor, Principales razones justificativas para la eventual incorporacin del instituto de la
responsabilidad patrimonial del Estado al orden jurdico mexicano, en AAVV, La responsabilidad
patrimonial del Estado. Memoria del Seminario Internacional sobre la responsabilidad patrimonial del
Estado, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 2000, pgs. 61 y ss. y Nueva garanta
constitucional. La responsabilidad patrimonial del Estado, ed. Porra, Mxico, 2 edicin, 2005; AAVV,
La responsabilidad patrimonial del Estado (compilacin y estudio introductorio a cargo de MARN
GONZLEZ, J.C.), ed. Porra, Mxico, 2004; ROLDN XOPA, J., La responsabilidad patrimonial del
Estado en Mxico: hacia una interpretacin constitucional alternativa, en AAVV, La responsabilidad
patrimonial del Estado (compilacin y estudio introductorio a cargo de MARN GONZLEZ, J.C.), ed.
Porra, Mxico, 2004, pgs. 171 y ss.; AAVV, La responsabilidad patrimonial del Estado. Memoria del
Seminario Internacional sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 2000, pgs. 61 y ss.; FERNNDEZ RUZ, J., Derecho Administrativo
(Servicios Pblicos), Porra, Mxico, 1995 y Derecho Administrativo y Administracin Pblica, Ed.
Porra, Mxico, 2006.
3

ZEVADA, R.J., Soberana y responsabilidad, tesis profesional, Facultad Nacional de Jurisprudencia,

Mxico, 1925, p. 209, citada por CASTRO ESTRADA, A., Responsabilidad patrimonial del Estado
Anlisis doctrinal y jurisprudencial comparado. Propuesta legislativa en Mxico-, ed. Porra, Mxico, 3
edicin, 2006, p. 135.

Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal de 1976 o la Ley del Servicio Postal
Mexicano de 19864.
Incluso se puede citar como norma reciente el nuevo Reglamento de Trnsito
Metropolitano del Distrito Federal, que ha entrado en vigor en julio de 2007, que
establece en su artculo 48 que a los agentes que violen lo preceptuado en este
Reglamento o que en aplicacin del mismo remitan a un conductor ante un Juzgado
Cvico, sin que medie infraccin de trnsito alguna o remitan a un vehculo a un
depsito sin causa justificada, se les aplicarn las sanciones correspondientes. Los
particulares pueden acudir ante el Ministerio Pblico, la Contralora General del Distrito
Federal, la Controlara Interna o los rganos Internos de Disciplina de Seguridad
Pblica a denunciar presuntos actos ilcitos de un agente. En trminos similares se
pronuncia el artculo 52 del Reglamento de Trnsito Metropolitano del Estado de
Mxico, aprobado el 19 de junio de 2007 y que tambin ha entrado en vigor en julio de
2007.
Pero nos detendremos a continuacin en el anlisis de aquellas disposiciones que
ms importancia han tenido a lo largo de la historia del ordenamiento jurdico mexicano
como antecedente del actual sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.

2.2. Reclamaciones de ciudadanos o Estados extranjeros contra Mxico

Fue principalmente en el mbito internacional en el que se empezaron a
reconocer responsabilidades por el gobierno mexicano frente a otros pases, sobre todo
frente a EEUU de Amrica y a partir del Tratado de Guadalupe, celebrado el 2 de
febrero de 1848 en la ciudad de Guadalupe (Hidalgo), relativo a la Paz, Amistad y
Lmites. En este Tratado se establece la cesin de los territorios de California, Nuevo
Mxico y Texas a los Estados Unidos5 , y para el pago de las reclamaciones por los

En el excelente estudio de CASTRO ESTRADA, A. (Responsabilidad patrimonial del Estado Anlisis

doctrinal y jurisprudencial comparado. Propuesta legislativa en Mxico-, ed. Porra, Mxico, 3 edicin,
2006, pginas 146 y siguientes) se comentan estas y otras normas mexicanas, incluso anteriores a la
Revolucin de 1910, que han reconocido la responsabilidad del Estado ante diversos tipos de daos.
El Tratado de Guadalupe se compone de 23 artculos, un Adicional y un Secreto (por el que el Senado de
los Estados Unidos de Amrica establece las modificaciones que considera necesarias al Tratado). Entre
sus preceptos se puede destacar el artculo 5 que establece que la lnea divisoria entre las dos Repblicas
comenzar en el golfo de Mxico, tres leguas fuera de tierra, frente a la desembocadura del ro Grande,

perjuicios causados con posterioridad a su celebracin se firm una Convencin en

1868 y se cre una Comisin Mixta en 1870.
Tras la Revolucin mexicana se incrementaron notablemente las reclamaciones
por daos casados en las propiedades e intereses de distintos pases, dando lugar a la
creacin de Comisiones encargadas de fijar las indemnizaciones (Comisin Mixta de
Reclamaciones entre Mxico y Alemania en 1925; Comisin Especial de
Reclamaciones Pecuniarias entre Mxico y Espaa en 1925; Comisin de
Reclamaciones Pecuniarias entre Mxico e Italia en 1927)6.
En general, el reconocimiento de estas responsabilidades internacionales por
parte de Mxico frente a otros pases, ciudadanos y empresas, se ha realizado desde una
posicin de desigualdad7 y debido a presiones polticas que dieron lugar a convenios no
respetuosos con los principios de justicia y equidad.

2.3. La Ley de Expropiacin de 1936

La garanta patrimonial del ciudadano frente a la actividad administrativa se
asegura en los Estados de Derecho ordenamiento en base a las instituciones de la
expropiacin forzosa y de la responsabilidad patrimonial. Pero la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones pblicas se diferencia de la expropiacin forzosa en
las distintas formas en que se produce la accin que causa un dao al ciudadano:
mientras que en la expropiacin forzosa la Administracin se dirige directamente contra

llamado por otro nombre ro Bravo del Norte, o del ms profundo de sus brazos: si en la desembocadura
tuviera varios brazos, correr por mitad de dicho ro, siguiendo el canal ms profundo donde tenga ms de
un canal, hasta el punto en que dicho ro corta el lindero meridional de Nuevo Mxico; continuar luego
hacia el Occidente, por todo este lindero meridional( que corre al Norte del pueblo llamado Paso) hasta su
trmino por el lado de Occidente; desde all subir la lnea divisoria hacia el Norte por el lindero
occidental de Nuevo-Mxico, hasta donde este lindero est cortado por el primer brazo del ro Gila ( y si
no esta cortado por ningn brazo del ro Gila, entonces hasta el punto del mismo lindero occidental ms
cercano al tal brazo, y de all en una lnea recta al mismo brazo, continuar despus por mitad de este
brazo); y del ro hasta su confluencia con el ro Colorado, y desde la confluencia de ambos ros la lnea
divisoria, cortando el Colorado, seguir el lmite que separa la Alta de la Baja California hasta el mar
Pacfico(...).
6

Vase CASTRO ESTRADA, A., Responsabilidad patrimonial del Estado Anlisis doctrinal y
jurisprudencial comparado. Propuesta legislativa en Mxico-, ed. Porra, Mxico, 3 edicin, 2006,
pginas 143 y 144.
7

DAZ, L.M., Mxico y las Comisiones Internacionales de Reclamacin, Instituto de Investigaciones

Jurdicas de la UNAM, 1983, p. 9.

el patrimonio del particular y consigue el objetivo que se propone que es apoderarse

del bien para destinarlo a un uso o servicio pblico, en la responsabilidad, la actuacin
administrativa persigue la satisfaccin del inters general y, slo incidentalmente, se
causa un dao a un ciudadano.
En Espaa la primera norma que reconoce con carcter general la
responsabilidad de la Administracin por su funcionamiento normal o irregular fue la
Ley de Expropiacin Forzosa de 1.954.
En la Ley de Expropiacin mexicana de 1936 no se recoge la responsabilidad de
la Administracin sino que la norma regula el instituto expropiatorio reconociendo su
artculo 2 que en los casos de utilidad pblica, previa declaracin del Ejecutivo Federal,
proceder la expropiacin, la ocupacin temporal, total o parcial, o la simple limitacin
de los derechos de dominio para los fines del Estado o en inters de la colectividad.
Son tres las garantas de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los
poderes pblicos: i) un fin expropiatorio de utilidad pblica o inters social, ii) la
realizacin de la expropiacin de conformidad con lo dispuesto en las leyes, es decir, la
garanta del procedimiento expropiatorio y iii) el derecho del expropiado a la
correspondiente indemnizacin.
La nota comn a las instituciones de la expropiacin y la responsabilidad es que
la Administracin debe indemnizar al particular por los daos y perjuicios producidos.
Pues bien, el artculo 10 de la Ley de Expropiacin de Mxico establece que el
precio que se fijar como indemnizacin por el bien expropiado ser equivalente al
valor comercial que se fije sin que pueda ser inferior, en el caso de los bienes
inmuebles, al valor fiscal que figure en los oficinas catastrales o recaudadoras. La
referencia al valor comercial fue introducida por la reforma de la Ley de Expropiacin
llevada a cabo en diciembre de 1993.
Tambin la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado obliga a
tomar en consideracin los valores comerciales o de mercado a la hora de establecer
el monto de la indemnizacin por daos y perjuicios materiales (artculo 13).

2.4. La Ley de Depuracin de Crditos a cargo del Gobierno Federal de 1941

El artculo 1 de la norma autoriza al Ejecutivo de la Unin para que, a travs del
Tribunal Fiscal de la Federacin, depure y reconozca las obligaciones no prescritas a
cargo del Gobierno Federal, nacidas o derivadas de hechos jurdicos acontecidos
durante el perodo que comienza el 1 de enero de 1929, inclusive, al 31 de diciembre de
1941, inclusive, y que se hallen pendientes de pago.
Pese a su limitado mbito de aplicacin, hay que destacar que su objeto se vio
ampliado gracias a lo dispuesto por el artculo 10 de la Ley, que estableci que cuando
la reclamacin se funde en actos u omisiones de los que conforme a derecho dan
origen a la responsabilidad civil del Estado, no ser preciso demandar previamente al
funcionario o funcionarios responsables, siempre que tales actos u omisiones impliquen
una culpa en el funcionamiento de los servicios pblicos.
Como seala CASTRO ESTRADA, el reconocimiento de esta responsabilidad
directa en la prctica careci de importancia ya que apenas se plantearon de acuerdo a la
Ley 10 casos antes de ser derogada por Decreto del Congreso de la Unin publicado en
el Diario Oficial de la Federacin de 14 de enero de 1988. En este sentido, hay que tener
en cuenta que la Ley de 1941 condicionaba la procedencia de la accin de
responsabilidad a la existencia de una partida presupuestaria y a que hubiese una
autoridad de la Administracin con facultades para reconocer la responsabilidad8.

2.5. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y su reforma

de 1994. La responsabilidad subsidiaria del Estado en el Cdigo Civil y la
introduccin en 1994 de un supuesto de responsabilidad solidaria
Pese a ser una norma referida a la responsabilidad de los funcionarios y
servidores pblicos, en el sentido del artculo 108 de la Constitucin9, la Ley Federal de

CASTRO ESTRADA, A., Responsabilidad patrimonial del Estado, op. cit., pginas 166 y 171.

Dispone el artculo 108 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que para los
efectos de las responsabilidades a que alude este Ttulo se reputarn como servidores pblicos a los
representantes de eleccin popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del
Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempee un empleo,
cargo o comisin de cualquier naturaleza en la Administracin Pblica Federal o en el Distrito Federal,

Responsabilidades de los Servidores Pblicos publicada en el DOF de 31 de diciembre

de 1982 constituye el antecedente ms importante en Mxico de la responsabilidad
patrimonial del Estado, principalmente a partir de su reforma de 1994 que reconoce en
su artculo 77 bis una responsabilidad indirecta del Estado cuando en el procedimiento
administrativo disciplinario se haya determinado la responsabilidad del servidor pblico
y que la falta administrativa haya causado daos y perjuicios a particulares10.
El artculo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
otorga a los ciudadanos un plazo de un ao para solicitar la indemnizacin de daos y
perjuicios, plazo que empezar a contar a partir de la notificacin de la resolucin
administrativa que hay declarado cometida la falta administrativa.
Ahora bien, la responsabilidad que establecen estos preceptos surge slo frente a
la actuacin anormal o ilcita de los servidores pblicos, por lo que los particulares no
tendrn derecho a indemnizacin ante daos causados por actuaciones normales o
lcitas. Otra importancia limitacin del sistema consagrado por la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos es que es requisito obligatorio el que en el
procedimiento administrativo disciplinario se haya determinado la responsabilidad del
servidor pblico, lo que implica que no habr derecho a indemnizacin ante los daos
as como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes sern responsables por los actos u
omisiones en que incurran en el desempeo de sus respectivas funciones.
El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, slo podr ser acusado por traicin a la
patria y delitos graves del orden comn.
Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los
Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas
Locales, sern responsables por violaciones a esta Constitucin y a las leyes federales, as como por el
manejo indebido de fondos y recursos federales.
Las Constituciones de los Estados de la Repblica precisarn, en los mismos trminos del primer prrafo
de este artculo y para los efectos de sus responsabilidades, el carcter de servidores pblicos de quienes
desempeen empleo, cargo o comisin en los Estados y en los Municipios.
10

La reforma fue operada por el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversos artculos del Cdigo
Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Comn y para toda la Repblica en Materia de Fuero
Federal, del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, del Cdigo de Procedimientos Penales para el
Distrito Federal, de la Ley de Amparo Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley de Extradicin Internacional, del Cdigo Civil para
el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos, de la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin, de
la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, de la Ley Federal para
Prevenir y Sancionar la Tortura y de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y de la
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin (Decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 10 de enero de 1994).
El artculo sptimo del Decreto citado reforma el artculo 78 prrafo primero, adiciona un artculo 77 bis
y una fraccin III al artculo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.

10

annimos o que no se puedan atribuir a un servidor pblico concreto, lo que en nuestros

das es muy frecuente ante la multiplicidad y variedad de la actividad administrativa.
En relacin con la responsabilidad de los servidores pblicos debe tenerse en
cuenta que el artculo 1928 del Cdigo Civil para el Distrito Federal, en Materia
Comn, y para toda la Repblica en Materia Federal, del ao 1928, contempla una
responsabilidad subsidiaria del Estado, ya que establece la responsabilidad del servidor
ante un ilcito civil y slo en el caso de que ste no tenga bienes el Estado har frente a
la obligacin de indemnizacin ante el particular demandante.
Pues bien, tras la reforma del ao 1994, el precepto citado del Cdigo Civil ha
venido a establecer un nuevo tipo de responsabilidad solidaria ante los supuestos de
actos ilcitos dolosos. Como apunta CASTRO ESTRADA, slo en este supuesto se
puede solicitar indistintamente al servidor pblico o al Estado la reparacin
correspondiente por los daos y perjuicios sufridos con motivo del ejercicio de las
atribuciones del primero. En cualquier otra hiptesis distinta de actos ilcitos subsiste la
obligacin subsidiaria del Estado11.
Por otra parte, hay que resaltar la previsin del artculo 77 bis de la Ley referida
a la actuacin de la Comisin de Derechos Humanos, ya que seala la norma que
cuando se haya aceptado una recomendacin de la Comisin en la que se proponga la
reparacin de daos y perjuicios, la autoridad competente se limitar a su
determinacin en cantidad lquida y orden de pago respectiva. En estos supuestos se
priva por tanto a la autoridad administrativa competente de su potestad para resolver el
procedimiento de responsabilidad, lo que llama la atencin desde la ptica de los
sistemas jurdicos europeos en los que las competencias de las instituciones similares a
la Comisin de Derechos Humanos, como pueden ser en Espaa los Defensores del
Pueblo estatales o autonmicos o regionales, no interfieren en las competencias y
funciones de los rganos administrativos ni pueden obligarles a actuar en ningn
sentido.

11

CASTRO ESTRADA, A. (Responsabilidad patrimonial del Estado, op. cit., pgina 199), quien
advierte que la ratio legis de la reforma de 1994 fue de carcter penal y no se pretendi establecer un
rgimen de responsabilidad directa del Estado por la actuacin de sus funcionarios. En sentido contrario
puede verse DELGADILLO GUTIRREZ, L.H., El sistema de responsabilidad de los servidores
pblicos, Porra, Mxico, 1996, p. 11.

11

3. EL RGIMEN VIGENTE: EL ARTCULO 113 DE LA CONSTITUCIN Y

LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
DE 2004
El sistema de responsabilidad extracontractual del Estado hoy vigente en Mxico
est regulado al mximo nivel constitucional en el artculo 113 de la Constitucin tras
la reforma del precepto que entr en vigor el 1 de enero de 2004- y, como norma
reglamentaria del segundo prrafo del artculo citado en la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de 2004 que entr en vigor el 1 de enero de
2005-. El nuevo sistema consagra la responsabilidad con un carcter directo y objetivo,
superndose as la dualidad de sistemas vigente hasta este momento, que ha sido objeto
de comentario en el apartado anterior de este trabajo.
En efecto, superada la etapa de responsabilidad basada en la teora de la culpa
civil y los principios de la responsabilidad subsidiaria a travs de la responsabilidad
patrimonial del Estado, se reconoce ahora en el ordenamiento jurdico mexicano una
responsabilidad directa y objetiva
Pues bien, el prrafo segundo del artculo 113 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos dispone que la responsabilidad del Estado por los daos
que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos
de los particulares, ser objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a una
indemnizacin conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las
leyes.
El artculo 1 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado
precisa algo ms la definicin de la responsabilidad al concretar que tiene por objeto
fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnizacin a quienes,
sin obligacin jurdica de soportarlo, sufran daos en cualquiera de sus bienes y
derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La
responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la
indemnizacin deber ajustarse a los trminos y condiciones sealados en esta Ley y en
las dems disposiciones legales a que la misma hace referencia.
Para los efectos de la Ley, se entiende por actividad administrativa irregular
aquella que cause dao a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la
12

obligacin jurdica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurdica

de justificacin para legitimar el dao de que se trate (prrafo 2 del artculo 1).
Los entes pblicos federales respondern tambin de los hechos o actos daosos
causados cuando hubieran proyectado obras que hayan sido ejecutadas por otros,
siempre que stos no hayan tenido el derecho de modificar el proyecto por cuya causa
se gener la lesin patrimonial reclamada. Por su parte, los entes pblicos federales
ejecutores respondern de los hechos o actos daosos producidos, cuando stos no
hubieran tenido como origen deficiencias en el proyecto elaborado (art. 27.d).
La Ley Federal de Responsabilidad extiende su aplicacin a los entes pblicos
federales, incluyndose entre ellos expresamente en el artculo 2 de la norma a a los
Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federacin, organismos constitucionales
autnomos, dependencias, entidades de la Administracin Pblica Federal, la
Procuradura General de la Repblica, los Tribunales Federales Administrativos y
cualquier otro ente pblico de carcter federal.
La responsabilidad de los Estados y Municipios se regula en sus normas
especficas. En el artculo transitorio del Decreto por el que se modific el artculo 113
constitucional mexicano se estableci expresamente que la Federacin, las entidades
federativas y los municipios contarn con el perodo comprendido entre la publicacin
del presente decreto (que se produjo en el DOF el 14 de junio de 2002) y su entrada en
vigor (el 1 de enero de 2004), para expedir las leyes o realizar las modificaciones
necesarias, segn sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo.
Se trata de un aspecto criticable, que puede originar diferencias de trato a los
ciudadanos en un mbito como el de la responsabilidad patrimonial hoy fundamental
para el adecuado funcionamiento del Estado de Derecho. La falta de unidad del rgimen
jurdico de la responsabilidad en Mxico tambin viene dada por la previsin del
artculo 9 de la Ley Federal de Responsabilidad que establece que la norma se aplicar
supletoriamente a las diversas leyes administrativas que contengan un rgimen especial
de responsabilidad patrimonial del Estado.
De acuerdo con el artculo 3 de la Ley Federal de Responsabilidad de 2004 se
exceptan de la obligacin de indemnizar tanto los daos fortuitos como los
ocasionados por fuerza mayor. Asimismo, concreta el precepto que no se indemnizar
13

por los daos y perjuicios que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran
podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica
existentes en el momento de su acaecimiento, esto es, se recoge una clusula de
progreso con el objetivo de limitar la responsabilidad de la Administracin.
Los daos sufridos por los ciudadanos como consecuencia del funcionamiento
de un servicio pblico se indemnizarn en su integridad, lo que significa que se cubrirn
tanto los daos materiales como los personales y morales. La Ley se refiere
expresamente a la obligacin de indemnizar los daos morales en sus artculos 4, 12 y
14. Este ltimo precepto fija incluso un lmite al dao moral, al establecer en su
apartado II que en el caso de dao moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional,
en su caso, calcular el monto de la indemnizacin de acuerdo con los criterios
establecidos en el Cdigo Civil Federal, debiendo tomar en consideracin los
dictmenes periciales ofrecidos por el reclamante. La indemnizacin por dao moral
que el Estado est obligado a cubrir no exceder del equivalente a 20,000 veces el
salario mnimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante
afectado, y en el caso de muerte, el clculo de la indemnizacin se har de acuerdo a lo
dispuesto en el Cdigo Civil Federal en su artculo 1915.
Con carcter general, el monto de la indemnizacin por daos y perjuicios
materiales se calcular de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley de
Expropiacin, el Cdigo Fiscal de la Federacin, la Ley General de Bienes Nacionales y
dems disposiciones aplicables, debindose tomar en consideracin los valores
comerciales o de mercado (art. 13 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado). En concreto, el artculo 10 de la Ley de Expropiacin de Mxico establece que
el precio que se fijar como indemnizacin por el bien expropiado ser equivalente al
valor comercial que se fije sin que pueda ser inferior, en el caso de los bienes
inmuebles, al valor fiscal que figure en los oficinas catastrales o recaudadoras. La
referencia al valor comercial fue introducida por la reforma de la Ley de Expropiacin
llevada a cabo en diciembre de 1993.
En cuanto a las caractersticas del dao para que d derecho a una
indemnizacin, precisa el artculo 4 de la Ley que habrn de ser reales, evaluables en
dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que
pudieran afectar al comn de la poblacin.
14

Los artculos 5 a 8 y 11 de la Ley contemplan los aspectos relacionados con el

pago de las indemnizaciones por los entes pblicos federales correspondientes. Los
pagos de las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial se realizarn
conforme a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal correspondiente, sin
afectar el cumplimiento de los objetivos de los programas que se aprueben en el
Presupuesto de Egresos de la Federacin. En el artculo transitorio del Decreto por el
que se modific el artculo 113 constitucional mexicano se estableci expresamente que
la Federacin, las entidades federativas y los municipios debern incluir en sus
respectivos presupuestos una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.
Ahora bien, en la fijacin de los montos de las partidas presupuestales debern
preverse las indemnizaciones que no hayan podido ser pagadas en el ejercicio inmediato
anterior, segn lo dispuesto en los artculos 8 y 11 de la Ley.
Las indemnizaciones fijadas por autoridades administrativas que excedan del
monto mximo presupuestado en un ejercicio fiscal determinado sern cubiertas en el
siguiente ejercicio fiscal, segn el orden de registro a que se refiere el artculo 16 de la
Ley. Este precepto debe ser resaltado en cuanto al registro y publicidad que contempla
al disponer que: Las sentencias firmes debern registrarse por el ente pblico federal
responsable, quienes debern llevar un registro de indemnizaciones debidas por
responsabilidad patrimonial, que ser de consulta pblica.
Por lo que se refiere al procedimiento para la reclamacin de la responsabilidad,
el artculo 17 de la Ley Federal establece la obligacin de que se inicien a instancia del
ciudadano afectado. Ahora bien, de forma muy cuestionable en el texto de la Ley se
dispone que la reclamacin de responsabilidad se presentar por la parte interesada ante
el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (art. 18). Se judicializaba pues en
la Ley desde el principio el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado,
sin contemplar una fase administrativa previa que resolviera el procedimiento.
En este punto, hay que resaltar que, sin motivo ni justificacin real, los
legisladores se apartaron de la iniciativa original aprobada por la Cmara de Senadores,
confundiendo as la naturaleza jurdica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa al otorgarle funciones propias de la autoridad administrativa12. En el
12

CASTRO ESTRADA, A., Responsabilidad patrimonial del Estado, op. cit., pgina 513.

15

artculo 24 de la Ley se aprecia de frente esta confusin al establecerse que las

resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que nieguen la
indemnizacin o que, por su monto, no satisfagan al reclamante podrn impugnarse
directamente por va jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
Pues bien, los artculos 18 y 24 de la Ley van a ser reformados por medio de una
Iniciativa que fue aprobada por la Cmara de Senadores el 15 de diciembre de 2005 13.
En el texto aprobado ya se hace referencia a la presentacin de la reclamacin de
responsabilidad ante la dependencia i entidad presuntamente responsable u organismo
constitucional autnomo, o bien, ante la Secretara de la Funcin Pblica, conforme a
lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
En cuanto al derecho a reclamar indemnizacin, prescribe en un ao, que se
computar a partir del da siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesin
patrimonial, o a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si
fuesen de carcter continuo. Cuando existan daos de carcter fsico o psquico a las
personas, el plazo de prescripcin ser de dos aos. Se trata sin duda de una previsin
muy beneficiosa para el ciudadano afectado por el dao.
En caso de concurrencia de sujetos en la produccin del dao, el pago de la
indemnizacin deber distribuirse proporcionalmente entre todos los causantes de la
lesin patrimonial reclamada, de acuerdo con su respectiva participacin.
En el supuesto de que el reclamante se encuentre entre los causantes de la lesin
cuya reparacin solicita, la proporcin cuantitativa de su participacin en el dao y
perjuicio causado se deducir del monto de la indemnizacin total.
La imputacin directa a la Administracin de los daos causados por sus
funcionarios y agentes no supone la exoneracin total de responsabilidad de stos. El
ltimo captulo de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial, el quinto, recoge el

13

Acerca de la iniciativa de reforma a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado de fecha
1 de diciembre de 2005, vase el Boletn n 2607 de la Cmara de Diputados correspondiente al Segundo
Periodo Ordinario. Fue turnada a la Comisin de Gobernacin la minuta con proyecto de decreto
encaminada a reformar los artculos 18 y 24 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado en caso
de
actos
de
reclamacin
en
contra
de
servidores
pblicos
o
instituciones
(www.diputados.gob.mx/camara).

16

derecho del Estado a repetir contra los servidores pblicos, que se hace depender de la
previa tramitacin del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, de que se
determine su responsabilidad, y de que la falta administrativa haya tenido el carcter de
infraccin grave. El monto que se exija al servidor pblico por este concepto formar
parte de la sancin econmica que se le aplique.
La gravedad de la infraccin se calificar de acuerdo con los criterios que
establece la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Pblicos. Adems, se tomarn en cuenta como criterios de ponderacin los estndares
promedio de la actividad administrativa, la perturbacin de la misma, la existencia o no
de intencionalidad, la responsabilidad profesional y su relacin con la produccin del
resultado daoso (segundo prrafo del artculo 31 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial).
El Estado podr tambin instruir igual procedimiento a los servidores pblicos
por l nombrados, designados o contratados y, en general, a toda persona que
desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en la Administracin
Pblica Federal, cuando le hayan ocasionado daos y perjuicios en sus bienes y
derechos derivados de faltas o infracciones administrativas graves.
Los servidores pblicos podrn impugnar las resoluciones administrativas por
las que se les imponga la obligacin de resarcir los daos y perjuicios que el Estado
haya pagado con motivo de los reclamos indemnizatorios respectivos, a travs del
recurso de revocacin, o ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en
trminos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Pblicos.

REFERENCIAS
AAVV (2004). La responsabilidad patrimonial del Estado (compilacin y estudio
introductorio a cargo de MARN GONZLEZ, J.C.), Mxico: ed. Porra.

17

AAVV (2000). La responsabilidad patrimonial del Estado. Memoria del Seminario

Internacional sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Mxico, pp. 61 y ss.
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doctrinal y jurisprudencial comparado. Propuesta legislativa en Mxico-, 3
edicin, Mxico, ed. Porra.
CASTRO ESTRADA, A. (2000). Principales razones justificativas para la eventual
incorporacin del instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado al orden
jurdico mexicano, en AAVV, La responsabilidad patrimonial del Estado.
Memoria del Seminario Internacional sobre la responsabilidad patrimonial del
Estado, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, pp. 61 y ss.
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servidores pblicos, Mxico: ed. Porra, pp. 11.
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FERNNDEZ RUZ, J. (2006). Derecho Administrativo y Administracin Pblica,
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ZEVADA, R.J. (1925). Soberana y responsabilidad, tesis profesional, Facultad
Nacional de Jurisprudencia, Mxico, p. 209, citada por CASTRO ESTRADA, A.
(2006),

Responsabilidad

patrimonial

del

Estado

Anlisis

doctrinal

jurisprudencial comparado. Propuesta legislativa en Mxico-, 3 edicin, Mxico:

ed. Porra, Mxico, pp. 135.

18