PRINCPIOS orientadores da segurana pblica e limitadores

da atividade policial, luz da Constituio Federal e das

modernas tendncias legislativas.
PALAVRAS-CHAVES:

Direito policial; Princpios jurdico-ticos; atividade

policial; limitaes.
Sumrio: 1 introduo: 1.1 - conceito de polcia; 1.2 sobre como se deve encarar
a segurana pblica; 2 os princpios orientadores da segurana pblica e limitadores da
atividade policial, luz da Constituio Federal e das modernas tendncias legislativas:
2.1 - princpios referentes segurana pblica enquanto servio pblico: 2.1.1 - princpio
da universalidade; 2.1.2 - princpio da continuidade; 2.1.3 - princpio da cortesia; 2.2 princpios referentes segurana pblica enquanto administrao pblica: 2.2.1 princpio da legalidade ou juridicidade; 2.2.2 - princpio da impessoalidade; 2.2.3 princpio da moralidade; 2.2.4 - princpio da publicidade; 2.2.5 - princpio da eficincia;
2.2.6 - princpio da razoabilidade; 2.3 - princpios referentes atividade policial em
sentido estrito: 2.3.1 - o poder de polcia e o poder da polcia; 2.3.1 - princpio da
supremacia do interesse pblico; 2.3.2 - princpio da garantia; 2.3.3 - princpio do respeito
aos direitos humanos; 2.3.4 - princpio da oficiosidade; 2.3.5 - princpio do risco; 2.3.6 princpio da realidade; 2.3.7 - princpio da proibio do excesso (ou da proporcionalidade
lato sensu); 2.3.8 - princpio da oportunidade da atuao policial; 2.3.9 - princpio da boaf; 2.3.10 - princpio da concordncia prtica; 2.3.11 - princpio da liberdade; 2.3.12 princpio da justia; 2.3.13 - princpio do uso legitimado e progressivo da fora; 2.4 princpios referentes atividade policial em sentido amplo ou atinentes investigao
criminal: 2.4.1 - princpio da oficialidade; 2.4.2 - princpio da investigao legal e
adequada; 2.4.3 - princpio da veracidade; 2.4.4 - princpio da lealdade; 2.4.5 - princpio
da indivisibilidade; 2.4.6 - princpio da unidade tcnico-cientfica; 2.4.7 - princpio da
interdisciplinaridade; 2.4.8 - princpio da relevncia social e comunitria; 3 concluses:
3.1 a tenso real e a antinomia aparente entre os ideais de segurana e liberdade; 3.2
poltica de segurana pblica como elemento da poltica criminal - ordem pblica,
segurana pblica, defesa social e defesa civil; 4 referncias.

1 INTRODUO:
1.1 - CONCEITO DE POLCIA:
Antes de tudo importante apresentar um conceito de instituio policial tpica,
porque so tantas as ingerncias governamentais a infringir o ordenamento jurdico ptrio que
pode parecer que nessa seara reina a mais absoluta discricionariedade governamental.
Na atual conjuntura, em que o clamor popular por segurana pblica comea a afetar
as pretenses polticas, aparecem aqui e ali iniciativas infelizes e ilegais, criando-se a torto e a
direita corporaes no previstas na Carta Magna.
H alguns entes federativos que criam guardas comunitrias para atuao em
policiamento ostensivo, com salrios nfimos, sem concurso pblico prvio e em regime
celetista. Outros h que contratam, em regime temporrio, pessoas para atuarem como
escrivs nas delegacias. Sem contar aqueles que pretendem utilizar as foras armadas na
tarefa policial.
O que mais surpreende nisso tudo, entretanto, que tais improvisos descuram da
formao tcnico-profissional necessria aos policiais, no se dando conta que uma das
facetas mais acentuadas da polcia moderna a especializao dos seus quadros.
Se at as Foras Armadas modernas empenham-se na profissionalizao dos seus
quadros, muito mais a atividade policial, porque cotidiana, requer a mesma profissionalizao.

Por isso tudo importante conceituarmos o que vem a ser polcia, suas caractersticas
modernas e o regime em que devem trabalhar.
Passaremos ento a analisar o que nos dizem os estudiosos sobre o conceito de polcia.
O filsofo Plato considerava a polcia como uma magistratura sem a qual nenhuma
repblica poderia subsistir. Essa definio, entretanto, deixava transparecer a confuso que
existia entre o poder da polcia e a judicatura, s resolvida no final do sculo XIX.
Em seus Comentrios Constituio de 1988, J. Cretella Jr., conceitua a polcia como
sendo a fora organizada que protege a sociedade da vis inquietativa que a perturba1;
ensinando, grosso modo que, quanto ao Estado, a polcia visa garantir a estabilidade da
estrutura das instituies e, quanto ao indivduo, objetiva garantir a tranqilidade fsica e
psquica.
Para Jos Lopes Zarzuela2, polcia a atividade de manuteno da ordem estabelecida
em uma cidade, regio ou pas, implicando basicamente a proteo individual do patrimnio,
e outros bens jurdicos, contra atos ilcitos previstos em diplomas penais.
Francesco Carnelutti nos ensina que a polcia um dos ramos da administrao, cujo
objetivo promover a ordem social, lutando contra o crime que uma desordem, seno
vejamos:
La funcin de polica, que es una de las ramas de la funcin administrativa, tiende a
promover las condiciones materiales favorables al orden social. Puesto que el delito es un
desorden, se comprende que la polica participe em la lucha contra el mismo...3

Outros conceitos se encontram na doutrina, todavia nos parece que todos empenhamse em conceituar a polcia apenas pelas suas finalidades e no pelas suas caractersticas.
Cremos que no seja o mais adequado, e mais elucidativo, conceituar uma categoria tosomente pela finalidade para a qual foi criada.
Foi assim que ensinou Waldemar Gomes de Castro, segundo o qual difcil definir o
que vem a ser polcia, porque o significado da palavra tem muitas variaes. Todavia, tenta
faz-lo da maneira mais analtica possvel, destacando seus elementos caractersticos:
impe-nos conceitu-la, precisando-lhe os extremos de sua essencialidade, atravs dos
seus componentes primrios: - 1) o subjetivo Estado, que a fonte de onde ela provm;
2) o teleolgico a segurana da sociedade e individual contra a vis inquietativa: seu
fim; 3) o objetivo as limitaes por ela impostas liberdade, usando at a vis coerciva:
seu meio.4

Assim, nos parece mesmo necessrio destacar as caractersticas da categoria, sendo

imperativo apontar os pontos diferenciadores entre a polcia e outras atividades estatais e
nesse mister, valer-nos-emos do estudo efetuado por Jean-Claude Monet5, cuja definio
consideramos sobremaneira elucidativa.
Nas lies do autor, as polcias modernas caracterizam-se por serem corpos
profissionalizados, hierarquicamente organizados e especializados (desempenham a ttulo
1

Cretella Jnior, Jos. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. 2 ed., Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1993. p. 3410 e 3411.
2
Zarzuela, Jos Lopes. Polcia Enciclopdia Saraiva do Direito/ coordenao do prof. R. Limongi Frana.
s/ed., So Paulo: Saraiva, 1977. p. 169.
3
Carnelutti, Francesco. Leciones sobre el Processo Penal; traducin de Santiago Sentis Melendo vol. I. s/ed.,
Buenos Aires: Ediciones Jurdicas Europa-Amrica, 1957. p. 262.
4
Castro, Waldemar Gomes. Polcia - Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro/ J.M. de Carvalho Santos e
Jos de Aguiar Dias vol. XXXVIII, s/ed., Rio de Janeiro: Editor Borsoi, 1947. p. 80.
5
Monet, Jean-Claude. Polcias e sociedades na Europa; traduo de Mary Amazonas Leite de Barros. 2 ed., So
Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002.

exclusivo ou principal as funes de segurana pblica), integrantes da administrao pblica,

em geral com estatutos diferentes dos outros corpos de funcionrios, que podem utilizar a
coao fsica (portanto atuam sobre pessoas) para a consecuo de suas tarefas, no se
limitando a uma clientela particular (como no caso dos guardas de priso6, as Guardas
Municipais, as Polcias Legislativas, etc), mas cujas aes circunscrevem-se ao mbito interno
de um pas (o que as distingue das Foras Armadas), cuja finalidade regular de manuteno
da ordem e da segurana, para aplicao das leis e resoluo dos conflitos interindividuais.
Por outro lado, consubstanciam uma agncia de controle social estatal, integrante do sistema
penal, cuja relevncia reside no jus puniendi do Estado. Tem, pois, a polcia natureza jurdica
de servio pblico e, contemporaneamente, encontra seu fundamento poltico na concepo
assecuratria dos direitos constitucionais e legais. o cidado, portanto, a razo de ser da
polcia.
Podemos assim dizer, em resumo, que so caractersticas das polcias modernas o
seguinte: 1. Profissionalizao; 2. Especializao; 3. Carter pblico; 4. Estatuto diferenciado;
5. Legitimidade para uso da fora; 6. Clientela indeterminada
7. Atuao no mbito interno; 8. Finalidade de manuteno da ordem e da segurana pblica
e; 9. Concepo garantista de direitos.
Portanto, no h que se falar em aparato policial no oficial e sem a devida formao
tcnica, tampouco h de se pretender dissociar a polcia da administrao pblica,
privatizando-a, ou de trat-la como um servio pblico como qualquer outro, o que no
possvel dadas as suas peculiaridades, que entre as quais destacamos a impossibilidade de
aplicao do princpio da economicidade nos servios policiais, posto que a atividade policial
dispendiosa por natureza, no prescinde da constante renovao, ou pelo menos a reposio,
de materiais fsicos e humanos, a uma porque o crime vai se aperfeioando e o policial precisa
ter a devida capacitao intelectual para enfrentar as novas prticas criminosas no
convencionais, a outra porque a polcia efetivamente utiliza os seus recursos materiais
exausto (viaturas e munio, por exemplo), e por fim, porque, sendo atividade arriscada e at
agora mal remunerada, seus quadros acabam por se tornarem transitrios. Tudo isso torna sui
generis a atividade policial, no se podendo trat-la, assim, como um servio pblico como
outros.
1.2 SOBRE COMO SE DEVE ENCARAR A SEGURANA PBLICA:
Ao adentrarmos no estudo da polcia enquanto fenmeno jurdico, necessrio
conhecermos o que vem a ser segurana pblica do ponto de vista da cincia do Direito, j
que no se pode falar de polcia fora desse contexto.
Em primeiro lugar, desde j devemos compreender que na sociedade contempornea
os organismos policiais no podem mais ser utilizados como instrumentos de simples
afirmao de poder de governos com interesses de ocasio.
A polcia antes de tudo instrumento do Estado que, dentre outros, tambm presta-se a
garantir os direitos fundamentais, entre os quais o da segurana. Assim, por sem dvida, deve
ela ser tratada como instituio jurdica e seus atos analisados quanto a juridicidade dos
mesmos o que muitas vezes no ocorre por absoluta falta de legislao especfica, como
veremos, ou mesmo por menoscabo ao conjunto de princpios e regras jurdicas atinentes.

Incompatibilidade, com o disposto no art. 144 da Constituio Federal, da norma do art. 180 da Carta
Estadual do Rio de Janeiro, na parte em que inclui no conceito de segurana pblica a vigilncia dos
estabelecimentos penais e, entre os rgos encarregados dessa atividade, a ali denominada Polcia
Penitenciria. (ADI 236, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 01/06/01).

No obstante, o chamado Projeto Segurana Pblica para o Brasil tem, por ora,
recomendado a desconstitucionalizao da matria policial7 o que a nosso ver, dada a
fragilidade das instituies, representa um erro que poder deixar a sociedade merc de
medidas autoritrias.
A institucionalizao das polcias decorreu exatamente da necessidade de moldar esse
aparato s realidades de um Estado Democrtico e de Direito.
Mas afinal, o que segurana pblica? Quais aes, ante a ordem normativa vigente,
podem ser consideradas como violncia? Qual a importncia destes temas no mundo jurdico?
Bem, a segurana pblica tambm no apenas uma opo de governo. Conforme
preconiza a Constituio Federal, um dever do Estado8, cuja natureza de direito
fundamental e, portanto, classificado como um dos Direitos Humanos.
Nesse sentido, Valter Foleto Santin na obra Controle Judicial da Segurana
Pblica 9 esclarece-nos a natureza jurdica da segurana pblica sustentando que, pelos
valores que protege e resguarda para uma qualidade de vida comunitria tranqila e
pacfica (...) No h divergncia sobre a condio de direito fundamental do direito
segurana pblica. E continua dizendo que, como no poderia ser diferente, no Plano
Nacional de Segurana Pblica, o Governo Federal considerou claramente o direito
segurana como um dos direitos fundamentais do cidado. 10 Que visa resguardar a ordem
pblica e a incolumidade da pessoa e do patrimnio do cidado, numa atividade primria,
para a paz social. 11
O referido autor ainda nos alerta sobre considerar-se o termo segurana, contido no
caput do art. 5 da Constituio, como mero sinnimo de segurana jurdica, dizendo: Soa
estranha a considerao do termo segurana como segurana jurdica 12
Pensando bem, para o jurista interessa considerar que a segurana pblica , em
primeiro lugar, componente do rol dos Direitos Humanos13 e, depois, um direito
fundamental insculpido no texto constitucional que deve ser garantido atravs de polticas
prprias e tambm pela adequao dos organismos policiais que a prpria Constituio
especifica.
Entrementes, importante notar que o conceito de segurana, como direito humano
fundamental que , foi adquirindo novas feies no decorrer dos sculos. Antes era tido
apenas no mbito individual direito oponvel contra o Estado inserido no bojo da primeira
onda de direitos humanos, tambm chamados de direitos da liberdade, ou liberdades pblicas,
tinha como titular a pessoa individualmente considerada e representava o direito de resistir e
de opor-se ao Estado, obrigando-o a uma competncia negativa. Agora, tem mais a ver com a
chamada terceira gerao de direitos humanos, os direitos da fraternidade, que consagram o
princpio da solidariedade e visam a proteo de direitos difusos e coletivos, e por isso

Projeto Segurana Pblica para o Brasil. p. 53. Disponvel em: http://www. mj.gov.br/senasp/biblioteca. Acesso em
24 jan. 2007. Tambm chamado de Plano Nacional de Segurana Pblica que, a bem da verdade e em bom tempo, foi
deixado de lado a partir de 2003.
8
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade (...) Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio (...)
(Constituio da Repblica Federativa do Brasil).
9
Santin, Valter Foleto. Controle Judicial da Segurana Pblica: eficincia do servio na preveno e represso
ao crime. s/ ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p. 80.
10
Santin, Valter Foleto. Ibid. p. 88.
11
Santin, Valter Foleto. Ibid. p. 86.
12
Santin, Valter Foleto. Ibid. p. 81.
13
Todo homem tem direito vida, liberdade e segurana pessoal. (Art. 3 da Declarao Universal dos
Direitos Humanos)

transcendem a esfera do indivduo, entre os quais est o direito paz a segurana pblica
decorre da busca pela paz. Ontem segurana individual, hoje segurana pblica.
Nessa esteira, o direito segurana encontra suas prprias limitaes porque no um
valor absoluto. A segurana deve ser encarada como uma garantia real de gozo e do
exerccio pleno dos demais direitos e liberdades fundamentais e no tanto como um Direito
autnomo. Desta feita, a segurana (...) ancora uma dimenso negativa [i. e., apresenta-se
como um direito subjetivo segurana (direito de defesa perante as agresses dos poderes
pblicos)] e em uma dimenso positiva [i.e., encerra em si um direito proteo por parte
dos servios pblicos contra as agresses de outrem]. 14
mister destacar nesse ponto que, j na Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado, de 1789 previa-se que a garantia dos direitos do homem necessitava do uso de uma
fora pblica (Artigo XII), todavia, segurana pblica conceito que ultrapassa a atividade
policial, muito mais abrangente, requer aes em diversas reas da administrao pblica,
pelo menos no que diz respeito aos delitos ditos convencionais.15
2 OS PRINCPIOS ORIENTADORES DA SEGURANA PBLICA E
LIMITADORES DA ATIVIDADE POLICIAL, LUZ DA CONSTITUIO
FEDERAL E DAS MODERNAS TENDNCIAS LEGISLATIVAS:
2.1 - PRINCPIOS REFERENTES SEGURANA PBLICA ENQUANTO
SERVIO PBLICO:
2.1.1 - PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE:
Quando a Constituio Federal informa que segurana pblica dever do Estado
est com isto a dizer que a segurana pblica um servio pblico, no s porque pretende
atender aos interesses e s necessidades da coletividade (sentido material), mas tambm
porque uma atividade prestada pelo Estado (sentido orgnico), bem como em razo de ser
uma tarefa exercida sob a gide das normas de direito pblico (sentido formal).
No h dvidas, portanto, quanto a natureza de servio pblico da segurana pblica.
Alis, a execrao das polcias serve mesmo como catarse popular ante s ineficincias da
administrao pblica como um todo 16
Por sua vez, bem conhecida a classificao que a doutrina costuma conferir aos
servios pblicos, considerando-os segundo titularidade (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios); execuo (exclusivo ou no exclusivo); adequao (prprios ou imprprios);
essencialidade (de relevncia pblica pr-comunidade ou de utilidade pblica prcidado); finalidade (administrativos ou industriais) e, por fim, quanto ao destinatrio
(servios gerais uti universi de fruio geral ou servios individuais ut singuli de
fruio individual).
Nesse raciocnio, pode-se dizer que a segurana pblica representa um servio pblico
de relevncia pblica, de prestao exclusiva do poder pblico, prprio porque indelegvel,
cuja competncia para prestao comum entre os entes federativos, de fruio geral e, nos
14

Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 212.

Hoje est em voga uma tese que sustenta que, em se tratando de delitos convencionais, a poltica de segurana
pblica deve ser abrangente, ou seja, deve abarcar as questes sociais crimingenas. Por outro lado, no que se
refere aos crimes no convencionais (o crime organizado, o trfico, a corrupo institucional e outros crimes de
plstico), estes devem ser duramente reprimidos pela atividade policial, posio que se coaduna com o
minimalismo radical de Zaffaroni e Baratta, os quais, contraditoriamente, sugerem mais represso nos casos em
que a interveno penal seja necessria a salvaguarda de interesses sociais.
16
Batista, Nilo. Punidos e mal pagos: violncia, justia, segurana pblica e direitos humanos no Brasil de hoje.
s/ ed., Rio de Janeiro: Revan, 1990. Passim.
15

10

termos da Lei 11.473, de 10 de maio de 2007, que revogou a Lei n 10.277, de 10 de setembro
de 2001, servio pblico imprescindvel.
De fato, a segurana pblica um servio pblico uti universi, pois seus destinatrios
so indeterminados, o que confere ao Ministrio Pblico a titularidade para defend-los no
que se refere prestao e qualidade. So, por outro lado, servios pblicos indivisveis, pela
impossibilidade de determinao do seu usurio, que a coletividade como um todo, ele
universal.
Em face disso, a segurana pblica no pode ser diretamente tributada atravs da
criao de taxa especfica17. Ela j mantida pelos impostos pagos pela populao18.
Afora isto, a universalidade dos servios de segurana pblica implica na incluso de
todos aqueles que se encontrem dentro do territrio nacional como seus usurios. De tal sorte,
que o servio policial h de pautar-se pelo princpio democrtico e pela execuo indistinta do
seu trabalho, no considerando a raa, o credo, o sexo, a nacionalidade e a condio social,
poltica e fiscal dos administrados.
Os servios de segurana, enfim, devem ser iguais e acessveis a todos, sem
discriminao de qualquer ordem, todos os residentes no pas a eles faro jus.
2.1.2 - PRINCPIO DA CONTINUIDADE:
Os servios de segurana pblica devem ser prestados incessantemente, sem
interrupes.
No ordenamento jurdico ptrio, a continuidade foi esclarecida pelo art. 22, da Lei n
8.078, de 11 de setembro de 1990, do Cdigo de Defesa do Consumidor, que diz que os
servios essenciais devem ser contnuos.
Entrementes, desde a Lei n 7.783, de 28 de junho de 1989, j havia a previso de que
certos servios pblicos no poderiam sofrer paralisaes por greve, mas entre eles no
figurava a segurana pblica.
No obstante, se tal servio pblico destina-se a manter a ordem pblica, s por esta
razo j deveria ser considerado essencial, posto que, nenhum Estado suportaria o caos de
suas instituies, pela desordem.
Aps uma greve iniciada na Polcia Militar de Minas Gerais, que atingiu proporo
quase nacional, a Lei n 10.277, de 10 de setembro de 2001, instituiu medida para assegurar o
funcionamento de servios e atividades de segurana pblica, a qual no artigo 3 indicava
quais servios seriam considerados imprescindveis para a preservao da ordem pblica e
para incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs de um rol taxativo que inclua tanto
17

No se pode confundir o fato gerador da taxa (exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou
potencial, de servio pblico especfico e divisvel prestado ao contribuinte ou posto sua disposio art. 77,
do CTN) com a atividade policial enquanto servio pblico de segurana. porque, como j mostramos, a
Polcia no se confunde com o poder de polcia, embora o detenha. A taxa pelo exerccio do poder de polcia,
conforme melhor doutrina, s pode ser cobrada se houver um benefcio especfico, individual custa dos cofres
pblicos, o que no ocorre com os servios de segurana pblica, vez que tm carter geral.
18
Em face do artigo 144, caput, inciso V e pargrafo 5, da Constituio, sendo a segurana pblica, dever do
Estado e direito de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio, atravs, entre outras, da polcia militar, essa atividade do Estado s pode ser sustentada pelos
impostos, e no por taxa, se for solicitada por particular para a sua segurana ou para a de terceiros, a ttulo
preventivo, ainda quando essa necessidade decorra de evento aberto ao pblico. Ademais, o fato gerador da
taxa em questo no caracteriza sequer taxa em razo do exerccio do poder de polcia, mas taxa pela
utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, o que, em exame compatvel com
pedido de liminar, no admissvel em se tratando de segurana pblica. (ADI 1.942-MC, Rel. Min. Moreira
Alves, DJ 22/10/99) ). In http://www.stf.gov.br/legislacao/constituicao, Acessado em 28 de maro de 2007.

11

os servios executados pelas Polcias Civis em sentido amplo, quanto os servios das Polcias
Militares, prevendo a possibilidade da Unio designar servidores federais, que atuassem em
servios congneres, para executarem as atividades paralisadas e garantirem a sua
continuidade (embora no tivesse elucidado que servios congneres seriam esses).
A Lei n 10.277/2001, entrementes, foi revogada pela Lei n 11.473/2007, que dispe
sobre a cooperao federativa no mbito da Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP).
Essa nova lei, editada com o ntido propsito de dar ares legais tal Fora Nacional,
at ento regida por um decreto que a criara em 2004, continua considerando os servios de
preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio
imprescindveis, mas agora a soluo da questo perspassa pela FNSP.
Hoje, portanto, mais do que servio essencial, a segurana pblica servio
imprescindvel que no admite suspenso.
2.1.3 - PRINCPIO DA CORTESIA:
Segundo Hely Lopes Meirelles19, a cortesia um dos requisitos do servio pblico e
traduz-se em bom tratamento para com o pblico que, se faltar, dever da administrao
intervir para restabelecer seu regular funcionamento.
Ocorre que, obrigao do policial deferir um bom atendimento ao cidado usurio.
O art. 37, 3, da Constituio Federal, estipula a participao do usurio na
administrao pblica, podendo fazer reclamaes relativas prestao do servio, avaliar a
qualidade dos servios e representar contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou funo na administrao pblica.
2.2 - PRINCPIOS REFERENTES SEGURANA PBLICA ENQUANTO
ADMINISTRAO PBLICA:
2.2.1 - PRINCPIO DA LEGALIDADE OU JURIDICIDADE:
o princpio que determina que os atos praticados pela administrao pblica somente
sero considerados legais se a lei expressamente dispuser acerca da possibilidade de sua
prtica. O agente pblico s pode fazer o que a lei autoriza, e como autoriza, de forma que se
a lei nada dispuser, no poder agir o agente. Portanto, para a administrao pblica , na
verdade, princpio da estrita legalidade, no comportando autonomia da vontade (faculdade de
fazer o que a lei no probe).
O princpio da legalidade administrativa d origem ao atributo da presuno de
legitimidade dos atos administrativos, razo pela qual todo ato da administrao considerado
legal tambm ser considerado legtimo, ou vice-versa.
Destarte, especial ateno deve ser dada a este princpio no que concerne atuao
policial. Manuel Monteiro Guedes Valente20 ensina que a polcia deve obedincia lei e
constituio, tanto numa dimenso positiva a polcia s deve intervir de acordo e com base
na lei, quanto numa dimenso negativa todos os atos da polcia tm de se conformar com as
leis, sob pena de serem ilegais.
Ademais, cabe polcia garantir os direitos do cidado porque deve tambm
obedincia ao princpio da constitucionalidade, segundo o qual a lei maior do pas a
constituio. Assim, por exemplo, acaso fosse editada uma lei que permitisse o uso de tortura
na investigao criminal, poderia a polcia negar cumprimento norma em causa, ante
flagrante inconstitucionalidade.
19
20

Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23 ed., So Paulo: Malheiros, 1998. p. 289.
Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 86.

12

O fato que, a interpretao mais contempornea do princpio da legalidade aponta

para um poder-dever do administrador pblico de atuar conforme a Constituio, da dizer-se
que hoje o mais adequado denominar o princpio da legalidade de princpio da juridicidade.
2.2.2 - PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE:
Tambm chamado de princpio da finalidade. o princpio que informa que os atos
praticados pela administrao pblica sempre devero atender finalidade do interesse
pblico, jamais podendo, pois, buscar o atendimento do interesse pessoal ou de terceiros, sob
pena de incorrer em desvio de finalidade.
Para Manoel Monteiro Guedes Valente21, este princpio obriga a polcia a aplicar as
normas jurdicas com os mesmos critrios, as mesmas medidas e as mesmas condies a
todos os particulares indistintamente, sendo que ele no se confunde com neutralidade porque
a polcia tem a seu cargo perseguir o interesse pblico.
2.2.3 - PRINCPIO DA MORALIDADE:
Tambm chamado de princpio da probidade.
Informa que os atos praticados pela administrao pblica devero seguir os
parmetros legais, morais, os bons costumes, as regras da boa administrao, os princpios da
justia e da eqidade e a idia comum de honestidade, a fim de propor o que for mais til e
melhor para o interesse pblico.
Diga-se, enfim, que a improbidade administrativa crime de responsabilidade, o qual,
segundo a Constituio Federal, sujeita o infrator suspenso dos direitos polticos, perda
da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ao ressarcimento ao errio (art. 37, 4).
2.2.4 - PRINCPIO DA PUBLICIDADE:
Informa que todos os atos da administrao pblica devem ser publicados, com vistas
a assegurar no s os efeitos externos dos atos, mas tambm a propiciar o controle pelos
administrados (controle interno implcito).
No mbito policial, no entanto, tem a publicidade contornos diferenciados porque as
investigaes policiais admitem o sigilo parcial.
2.2.5 - PRINCPIO DA EFICINCIA:
Antes mesmo de a Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, instituir a
eficincia como princpio geral da administrao pblica, a eficincia dos servios de
segurana pblica j era previsto constitucionalmente (art. 144, 7).
Hely Lopes Meirelles apresenta a eficincia como um dever, dizendo que o mais
moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.22
No deve ser considerado como princpio meramente retrico e utpico, tampouco
como simples componente do princpio da economicidade - obteno de melhores resultados,
mediante menores custos (SANTIN, 2004. p. 137 et tal), ao contrrio, entendemos que, a
prestao de um servio de segurana pblica eficiente no prescinde de vultosos
21
22

Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 120.

Meirelles, Hely Lopes. Op. Cit. p. 93.

13

investimentos. que estes servios so, de fato, dispendiosos e no se coadunam muito bem
com a administrao da escassez.
2.2.6 - PRINCPIO DA RAZOABILIDADE:
Para Manuel Monteiro Guedes Valente23 a razoabilidade corolrio do princpio da
proibio do excesso, segundo o qual as restries de direitos impostas pelas polcias devem
ater-se aos fins em nome dos quais so estabelecidas ou permitidas, devendo as mesmas
apenas ser adotadas se esses fins no puderem ser alcanados por meio de medidas menos
gravosas.
um princpio limitador da atuao discricionria da administrao pblica, porque
determina a busca da confluncia entre o mrito administrativo (oportunidade e convenincia:
requisitos intrnsecos exclusivos dos atos administrativos discricionrios) e a finalidade do
ato, de forma que, se ele manifestamente inadequado, ou inepto, para alcanar a finalidade
pretendida pela lei, a administrao ter exorbitado dos limites da discricionariedade e o
Poder Judicirio poder corrigir a ilegalidade (DI PIETRO, 1998. p. 72).
2.3 - PRINCPIOS REFERENTES ATIVIDADE POLICIAL EM SENTIDO
ESTRITO:
2.3.1 - O PODER DE POLCIA E O PODER DA POLCIA:
Poder de polcia o instrumento jurdico que autoriza a administrao pblica a
exercer os atos coercitivos necessrios para fazer prevalecer o interesse pblico face aos
interesses particulares, atravs da limitao de atividades do cidado.
um poder indelegvel aos administrados e discricionrio, que legitima as aes e a
prpria existncia da Polcia, de forma que, Cretella Jnior24 ensina que o poder de polcia
um princpio jurdico que informa a atividade policial.
Em virtude de existir o poder de polcia, a Polcia pode exercer o seu poder visando
assegurar o bem-estar pblico.
Assim, detm a Polcia um poder estatal, contudo no s ela o detm, mas toda
administrao pblica. No obstante, para a Polcia tal poder adquire carter principiolgico.
Evidentemente, a Polcia, enquanto face visvel da lei e do Estado, no detm um
exerccio material do poder ilimitado ou arbitrrio, mas est subordinada Lei e ao Direito,
vale dizer: Lei, nos seus aspectos formal e material, mas tambm aos princpios especficos
da matria; aos princpios regedores da administrao pblica e dos servios pblicos e a
todos os demais princpios gerais do Direito.
Assim, dividimos a apresentao deste tema, em duas partes. Na primeira,
apresentaremos os princpios gerais, que dizem respeito administrao pblica e ao servio
pblico, mas que aqui trataremos apresentando os pontos de maior importncia em face da
instituio policial. Na segunda, por opo didtica, alocaremos os princpios que
consideramos especficos do Direito Policial espaadamente em outros captulos conforme se
refira ao tema que estar sendo tratado.
Embora a Polcia deva obedecer a todos os fundamentos constitucionais da
administrao pblica, quais sejam, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a
23

Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 93.

Cretella Jnior, Jos. Tratado de Direito Administrativo vol.V. 1 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1968. p. 51.
Apud Lazzarini, lvaro. Polcia e Direito: Abuso de poder x poder de polcia - Revista Brasileira de Cincias
Criminais: publicao oficial do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais ano 4, nmero 14 (abr-jun/96), So
Paulo: Editora Revista do Tribunais, 1996. p. 288.
24

14

publicidade e a eficincia, porque ela mesma integrante desta administrao, alguns destes
princpios, no entanto, ganharo destacada relevncia no que concerne atividade policial,
porque aparecem de forma pitoresca, como meios limitadores a esta atuao.
2.3.1 - PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO:
Para Manuel Monteiro Guedes Valente25 o interesse pblico apresenta-se polcia, em
duas facetas, como um dos mais importantes limites da margem da livre deciso. Por um lado,
a polcia s est legitimada a perseguir o interesse pblico, devendo apartar-se dos interesses
privados, por outro lado, a polcia s deve buscar o interesse pblico que estiver previsto na
lei.
O interesse pblico que deve ser perseguido somente aquele primrio e, mesmo
assim, que esteja em conformidade com a Constituio.
2.3.2 - PRINCPIO DA GARANTIA:
J na introduo deste trabalho fizemos referncia a que o direito segurana pblica
um direito fundamental, inserido no caput do artigo 5 da Constituio Federal.
Acontece que, os direitos fundamentais, como direitos de defesa que so, como bem
explica Alexandre de Moraes26, citando J.J. Gomes Canotilho, primeiramente representam
garantias do cidado relativamente aos demais cidados e ao prprio Estado e, depois,
implicam para o indivduo, num plano subjetivo, o poder de exercer positivamente direitos
fundamentais ao que d-se o nome de liberdade positiva - mas tambm representa a
faculdade das pessoas de exigir omisses do poder pblico, de forma a evitar agresses
lesivas por parte do mesmo (liberdade negativa).
Se por um lado o Estado tem o dever de garantir a segurana pblica, enquanto direito
subjetivo, tambm tem a obrigao de defender os outros direitos fundamentais que se
apresentam na qualidade de liberdades negativas ou de competncia negativa para o poder
pblico que probe ingerncias deste na esfera jurdica individual.
Assim, cabe ao Estado se equipar de organismos especializados para a consecuo do
desiderato de garantir a segurana, dentre os quais est a polcia, no s por que garantido
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade (art. 5, caput, da Lei Maior), mas tambm
porque, nos termos do art. 144, da CF/88, a segurana pblica dever do Estado.
No entanto, este aparato policial, como integrante do poder pblico, est tambm
obrigado, nos termos da Constituio, repetimos, a garantir todos os demais direitos
fundamentais. E no somente eles, mas ainda as Instituies Democrticas, vez que o captulo
da segurana pblica est inserido no ttulo referente defesa do Estado e das instituies
democrticas.
Diga-se de passagem que a defesa das instituies democrticas envolve o respeito
da soberania, da separao dos Poderes, do federalismo, da Repblica, da livre
concorrncia, das liberdades pblicas etc (com grifo nosso)27
2.3.3 - PRINCPIO DO RESPEITO AOS DIREITOS HUMANOS:
Para Alexandre de Moraes, Direitos Humanos representam o conjunto
institucionalizado de direitos e garantias do ser humano que tem por finalidade bsica o
25

Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 101.

Moraes, Alexandre. Direitos Humanos Fundamentais. 6 ed., So Paulo: Atlas, 2005. p. 55.
27
Bulos, Uadi Lammgo. Constituio Federal anotada. 4 ed., So Paulo: Saraiva, 2002. p. 1059.
26

15

respeito a sua dignidade, por meio de sua proteo contra o arbtrio do poder estatal, e o
estabelecimento de condies mnimas de vida e desenvolvimento da personalidade humana
(...)28
O tema dos Direitos Humanos, a par dos estatutos ento existentes, comeou a ganhar
fora aps a segunda guerra mundial com a aprovao da Declarao Universal dos Direitos
Humanos, de 10 de dezembro de 1948, mas somente a partir da comemorao do seu
cinqentenrio que passou-se a tentar efetiv-los, atravs das legislaes internas dos pases
signatrios.
A Conferncia Mundial de Direitos Humanos, realizada em Viena, em 1993,
recomendou a criao de polticas nacionais para os Direitos Humanos, de forma que, em
1996, o governo brasileiro lanou o seu primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos
(PNDH), durante a celebrao da Lei urea.
Esta iniciativa, incentivou os governos estaduais a tambm criarem seus prprios
programas, dos quais destaca-se o programa paulista para Direitos Humanos, de 1997, que
criou a Ouvidoria da Polcia, para receber denncias contra violaes aos Direitos Humanos,
muito embora, desde 1991 j houvesse na grade curricular da Academia de Polcia de So
Paulo a disciplina Direitos da Cidadania29.
No obstante,durante muitos anos o tema Direitos Humanos foi considerado
antagnico ao da segurana pblica30 e para evitar isso os programas de polticas para a
segurana pblica at 2002 sempre estiveram inseridos no bojo dos programas de Direitos
Humanos.
Especial ateno deve ser dada, considerando nosso contexto, finalidade protetiva
dos Direitos Humanos em face dos excessos de poder cometidos pelos rgos estatais, neles
inseridos as instituies policiais.
O fato que todo autoritarismo estatal avilta o cidado, e o policial antes de tudo um
cidado, como nos lembra Ricardo Brisolla Balestreri31, de tal maneira que, se por um lado,
pode ele ser usado como instrumento de violao de direitos, por outro, pode vir ele mesmo a
ser objeto da violao, sofrendo-a. As prticas abusivas no tm alvo fixo, ora voltam-se para
a sociedade, ora voltam-se para prpria instituio policial. Tm, por outro lado, um pblico
preferencial: as classes ou categorias posicionadas mais abaixo da estratificao social ou
organizacional.
Dentre as normas contidas na Declarao Universal dos Direitos Humanos, todas de
suma importncia, importa frisar algumas para a atividade policial:
art. III
Todo homem tem direito vida, liberdade e segurana pessoal.
(...)
art. V
Ningum ser submetido a tortura, nem a tratamento ou castigo cruel, desumano ou
degradante.
(...)
art. IX
Ningum ser arbitrariamente preso, detido ou exilado.
(...)
art. XI, 1

28

Moraes, Alexandre. Direitos Humanos Fundamentais. 6 ed., So Paulo: Atlas, 2005. p. 21.
Queiroz, Carlos Alberto Marchi de. Resumo jurdico de Direitos Humanos: volume 22. 3 ed., So Paulo:
Quartier Latin, 2006. p. 150.
30
Balestreri, Ricardo Brisolla. Direitos Humanos coisa de polcia: edies CAPEC. 3 ed., Passo Fundo:
Berthier, 2003. p. 21.
31
Balestreri, Ricardo Brisolla. Ibid.
29

16

Todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente at que
a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento pblico no
qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessrias sua defesa.

2.3.4 - PRINCPIO DA OFICIOSIDADE:

Ao contrrio do que se possa imaginar, a oficiosidade (agir sem necessidade de
provocao ou assentimento de outrem) no somente um elemento identificador da atuao
das autoridades pblicas integrantes dos rgos incumbidos da persecuo penal, quais sejam
as autoridades policiais e os membros do Ministrio Pblico. Tampouco, deve ser encarada
somente como caracterstica do Inqurito Policial.
Tambm no pode ser tratada como mera manifestao do poder-dever da
administrao pblica, porque, por exemplo, estando dois servidores pblicos, um policial e
outro no, presentes em um evento de roubo no interior de um coletivo, o primeiro dever agir
mesmo sem ser requerido para tal, enquanto o outro no. Ao primeiro a ao ser obrigatria,
ao segundo a atuao ser facultativa, veja-se o art. 301, caput, do Cdigo de Processo Penal,
que diz que qualquer cidado poder e as autoridades policiais e seus agentes devero prender
quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
A ao de ofcio, dentro dos parmetros legais, prpria da atividade policial e deve
ser tratada como verdadeiro princpio.
2.3.5 - PRINCPIO DO RISCO:
O risco inerente atividade policial.
Quando o cidado se submete a um concurso pblico para ingresso a uma das carreiras
policiais deve, de antemo, ter a conscincia de que far parte de uma das profisses mais
estressantes do mundo, a bem da verdade a segunda mais estressante s perde para os
profissionais que trabalham embarcados em porta-avies. A atividade policial estressante
principalmente porque perigosa e arriscada.
De Arquivos da Polcia Civil destacamos a seguinte citao:
Etimologicamente a palavra risco deriva do vocabulrio riscare significando ousar.
No sentido sociolgico, portanto risco significa opo e no um destino (Bernstein, 1997,
citado em Gomes, R. et tal 2003). Ainda, seguindo a mesma tica pode-se pontuar que na
Polcia (...) o risco no um mero acidente, mas papel estruturador das condies
laborais, ambientais e relacionais. Sendo assim, necessria, ao policial (...) a
conscientizao de que o perigo e a audcia fazem parte inerente aos atributos de suas
atividades.32

Nesse sentido, bem andou o Projeto de Lei n 3.274, de 2000, ao afirmar que a
atividade policial exercida em condies especiais de risco que prejudicam a sade e a
integridade fsica e, portanto, perigosa.
Ocorre que, o risco d-se no s sobre a integridade fsica, mas tambm sobre a sade
mental do policial, como nos ensina Zaffaroni: (...) o sistema penal altamente nocivo para
a sade fsica e psquica daqueles que participam de seus segmentos (...)33.
Por isso, temas como a concesso de dois perodos de gozo de frias anuais e
aposentadoria especial para policiais deveriam ser mais discutidos.
32

Saab, Daad. Os fatores estressantes do trabalho policial. Arquivos da Polcia Civil revista tcnico-cientfica
I, vol. 49 (maio, 2006) - n 1 (1 sem. 1941), So Paulo: ACADEPOL, 2006. p. 106.
33
Zaffaroni, Eugenio Ral. Manual de Direito Penal brasileiro: parte geral/ Eugenio Ral Zaffaroni, Jos
Henrique Pierangeli. 4 ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 77.

17

2.3.6 - PRINCPIO DA REALIDADE:

Diogo de Figueiredo Moreira Neto34 fala-nos deste princpio da realidade, segundo o
qual, no bastam que se observe apenas os parmetros legais do ato policial, preciso que os
pressupostos de fato do exerccio do poder de polcia sejam reais, bem como realizveis as
suas conseqncias. O irreal, ou inexistente, no pode servir como fundamentao de um ato
administrativo, tampouco servir como objeto de um ato do poder pblico. A ao policial,
portanto, deve ter como motivao e objeto fatos reais.
Assim, por exemplo, no pode qualquer policial plantar evidncias, ou inventar
estrias inverdicas contra algum, com finalidade egostica ou vingativa.
2.3.7
PRINCPIO
DA
PROIBIO
PROPORCIONALIDADE LATO SENSU):

DO

EXCESSO

(OU

DA

Em seu livro Teoria Geral do Direito Policial, Manuel Valente faz referncia a outros
princpios, relativamente aos quais nos parece de bom alvitre reproduzi-los sucintamente, a
saber: o princpio da proibio do excesso; da oportunidade; da boa-f; da concordncia
prtica; da liberdade e da justia.
Comearemos, pois, pela proibio do excesso, que, nas palavras do autor, um
princpio conglobante e integrado ao Estado democrtico que tem como corolrios a
adequao (as medidas policiais devem revelar-se como meio adequado para atingir os fins
visados pela lei), a necessidade (as medidas policiais nunca devem ultrapassar os fins
objetivados pela lei, mas se justificam pela fora imperiosa) e a razoabilidade (ou
proporcionalidade stricto sensu devem as medidas serem as mais eficazes e menos gravosas
possveis).
Exemplo citaremos algures quando tratarmos do uso legitimado da fora, mas, de
qualquer forma, o uso da fora deve estar condicionado no s legalidade e tica, mas
tambm necessidade - pois s quando imprescindvel deve ser usada, para evitar o dano a
qualquer bem que a lei queira defender; proporcionalidade - o uso da fora deve
corresponder violncia empregada pelo criminoso, mas somente na medida necessria;
convenincia ou adequao - h de se verificar se possvel e adequado utilizar a fora num
determinado momento e local.
2.3.8 - PRINCPIO DA OPORTUNIDADE DA ATUAO POLICIAL:
Embora implcito e de cunho meramente material, serve como critrio humanizador,
porque conduz a no atuao policial quando esta se demonstrar inadequada ou perigosa.
Como seria o caso de, tendo a polcia informaes de que um indivduo, numa
reunio, estivesse portando explosivos, poderia ela efetuar revista pessoal em todos os
presentes, ou mesmo, impedir a realizao do evento ou troc-lo de local.
Ou ainda, o no revide a uma situao de embate, evitando, assim, o perigo
incolumidade de transeuntes.
Confunde-se com o corolrio da adequao no princpio da proibio do excesso.
2.3.9 - PRINCPIO DA BOA-F:

34

Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Consideraes sobre os limites da discricionariedade do exerccio do

poder de polcia de segurana pblica: interveno em painel sobre o tema, no 1 congresso brasileiro de
segurana pblica, Fortaleza, Cear, 1990. Apud Lazzarini, lvaro. Op. Cit. p. 295.

18

Princpio segundo o qual a atuao da polcia deve atender s expectativas e

confiana dos particulares, significando uma garantia imprevisibilidade e ao no
induzimento ao erro do particular pela polcia.
Caso clssico de m-f policial aquele do chamado flagrante preparado.
Evidencia-se, de outro modo, a m-f, no caso de, por exemplo, um policial mal
intencionado, prevendo que a frouxido temporria pudesse conduzir a flagrncia de um
maior nmero de eventuais contraventores, justamente incentivados pela inrcia policial, no
autuasse ningum por irregularidades no veculo, induzindo a comunidade a acreditar que no
fazia caso de tais infringncias, e, num determinado planto, resolvesse aplicar a lei
draconianamente.
Tambm o uso do poder de polcia condicionado s idiossincrasias do agente de
segurana contraria a boa-f.
2.3.10 - PRINCPIO DA CONCORDNCIA PRTICA:
Concordncia prtica um mtodo hermenutico que determina ao aplicador do
direito a busca da conciliao de valores em conflito, mas sem abrir mo de nenhum deles, de
tal maneira que a afirmao de um no implique na negao do outro, porque ambos devero
ser aplicados simultaneamente, ainda que no caso concreto se tenha que atenuar um deles para
compatibiliz-lo ao outro.
Nesse sentido, cabe polcia harmonizar as finalidades de sua atuao com o respeito
da dignidade humana e com os direitos do infrator, de maneira que deve escolher aquela
medida policial que mais amenize o conflito entre dois ou mais princpios.
2.3.11 - PRINCPIO DA LIBERDADE:
Consubstancia-se num conjunto de direitos que deve servir como meta para a polcia.
Tem dois vetores: um negativo, que significa a liberdade do particular em face do poder
estatal, poder este que jamais poder restringir a liberdade sem fundamento, de forma gratuita;
e outro positivo que reveste a defesa do cidado contra agresses e ameaas dos demais
membros da comunidade.
Ademais, representa, por um lado, a prevalncia do princpio in dbio pro libertate,
porque deve preencher o contedo da presuno de inocncia e da libertao em caso de
deteno ilegal, e, por outro lado, informa que a atuao da polcia deve se submeter
fiscalizao e interveno judicial a todo tempo.
2.3.12 - PRINCPIO DA JUSTIA:
Encontra respaldo nos outros princpios, de forma tal que, violados quaisquer deles,
violado estar o princpio sob comentrio.
Por outro lado, entendemos que o princpio da justia no pode ser confundido com a
moral do justiceiro, embora, segundo Zaffaroni, seja o discurso policial predominantemente
moralizante.35
O policial no , de forma alguma, justiceiro da sociedade ou arauto dos vitimados,
para confundir persecuo penal com nsia persecutria. A persecuo penal racional e
garantista, enquanto a nsia persecutria irrefrevel e busca combater o crime a qualquer
preo. Eis que, o policial tem o dever de no se envolver emocionalmente com os casos em
que trabalha e, tambm, de no deixar que sua particular compreenso de justia prevalea
35

Zaffaroni, Raul Eugenio. Op. Cit. p. 72.

19

sobre todos os princpios que delimitam a sua atuao, porque no cabe polcia impor a
sano penal.
No podemos esquecer que o princpio da justia importa tambm naquele velho
ditado que diz: o crime no compensa; com as devidas vnias por cair no lugar-comum.
Para isso, observarmos as estatsticas criminais e penitencirias brasileiras para concluirmos
que o adgio popular verdadeiro, apesar de, infelizmente, estar em desuso no nosso pas.
Entretanto, no pode ela ser deixada de lado por aqueles a quem incumbe fazer
cumprir a lei, evitar e reprimir o crime.
Deve ser encarada de duas formas: a primeira aquela que indica que o crime no
compensa porque a polcia trabalhar com afinco para, inevitavelmente, apontar seus
culpados. A outra que, o policial, embora trabalhe em constante contato com marginais da
sociedade, no deve se deixar contaminar pelos hbitos e costumes destes. A propsito,
devem as instituies policiais criarem mecanismos e polticas institucionais prprias para
evitar esse processo de criminalizao de suas fileiras.
2.3.13 - PRINCPIO DO USO LEGITIMADO E PROGRESSIVO DA FORA:
Legitimao no algo imanente, inato, no. A legitimao conferida, dada,
concedida por algum para atendimento de um determinado fim, de forma que, quando
distancia-se da finalidade para a qual foi dada, no ser mais tida por legtima a ao. A
legitimao pode no ser processada, ou melhor, no reconhecida, se verificado que no
atendeu aos fins para o qual foi criada.
No se confunda, entretanto, legitimao com legitimidade. A primeira o processo
pelo qual se busca conferir legitimidade a um ato; ocorre aps a prtica do ato. Por sua vez,
legitimidade o atributo que se procura conferir atravs da legitimao, anterior e posterior
prtica do ato; ser anterior em virtude do princpio da legalidade administrativa, o qual d
origem ao atributo da presuno de legitimidade dos atos administrativos, razo pela qual
todo ato da administrao considerado legal tambm ser considerado legtimo, ou vice-versa;
ser posterior se pairando dvidas quanto a legalidade, restando provada esta, considera-se
tambm legitimada a ao.
Pode-se dizer ento que, em regra, existe uma presuno relativa (juris tantum) de que
todos os atos de polcia tm legitimidade, inclusive o uso da fora.
No obstante, o uso da fora pela polcia no hiptese de fcil anlise, incidem sobre
esse tipo de ao fatores dos mais diversos, o que inviabiliza, de certa forma, presumir
aprioristicamente a legalidade do ato, fazendo-se mesmo necessrio confrontar a conduta do
policial com os outros fatores para, s depois, afirmar-se a legitimidade.
O policial no recebe um cheque em branco da populao para usar a fora, ao
contrrio, ganha o encargo de cumprir a lei e garantir que outros no a utilizem fora do mbito
legal. Para isso, recebe ele, uma autorizao da coletividade para responder, se necessrio,
com fora proporcional, a fim de evitar que aqueles causem danos sociedade. Portanto, a
legitimao do uso da fora est, primeiramente, condicionada defesa do interesse pblico.
(...) No qualquer agente pblico que se encontra legitimado para empregar a fora, a
coao administrativa direta, que tem como nico fim servir a uma ordem, vencendo a
desobedincia, estando disposio do poder pblico, que se utiliza de instrumentos
legais para seu emprego. Somente os agentes policiais que se encontram legitimados
para empregar coao administrativa direta, uso da fora de modo legtimo pelo Estado,
para a manuteno da ordem pblica, e o cumprimento de decises judiciais e
administrativas. (...) A polcia encontra-se no Estado democrtico de direito legitimada
para empregar a fora, o que no incompatvel com os direitos assegurados ao
cidado. Existem circunstncias em que a polcia necessita empregar coao

20

administrativa, por meios que pertencem autoridade, sem que isso venha a contrariar
os preceitos previstos na Constituio Federal.36

Do ponto de vista legal, sobre o uso da fora, dispe o CPP que, no ser permitido o
seu emprego salvo se indispensvel, e na medida da indispensabilidade, no caso de resistncia
ou tentativa de fuga do preso (art. 284) e que, se houver resistncia priso em flagrante ou
quela determinada por autoridade competente, ainda que por parte de terceiros, o executor e
seus auxiliares podero usar dos meios necessrios para defender-se ou vencer a resistncia,
do que tudo se lavrar auto, assinado tambm por duas testemunhas (art. 292).
V-se, pois, que o enfoque da lei lacunoso, tendo deixado em claro o que se
considera fora e quais meios podem ser utilizados para conter a resistncia, razo pela qual
no lhe faltam crticas contundentes.
Neste diapaso, Fernanda Herbella37, traz a lume a lio de Herotides da Silva Lima
informando-nos que, tamanha discricionariedade da lei processual penal pode facilitar o
aliciamento de pessoas e recurso com fins vingativos e retaliativos, posto que, a palavra
fora expressa no Cdigo tem sentido geral e amplo, cabendo ao agente estabelecer a
quantidade e a espcie de fora.
A referida autora remete-nos tambm Hlio Tornaghi, Fernando da Costa Tourinho
Filho e ao Manual da Polcia da Califrnia, nos EUA:
Teria sido bom que, ao permitir o emprego da fora, o Cdigo houvesse deixado claro o
que pensa o legislador sobre o uso de certos meios coercitivos (...) a lei, em lugar de dar
respostas, faz perguntas e, em vez de ensejar solues, oferece problemas! permitido o
uso de algemas, de grilhes e de grilhetas, de correntes, cadeias e ferros? Pode, o
executor, lanar mo de armas, especialmente das de fogo, que vo alcanar o capturado
ao longe?38
Assim, se a polcia vai prender algum e este corre, para evitar a priso, pode o
executor, inclusive, usar a fora necessria para evitar a fuga, disparando-lhe, por
exemplo, um tiro na perna.39
O policial que estiver efetuando a priso deve considerar as circunstncias que levaram
priso, a atitude da pessoa presa, a idade, o sexo, a sade da pessoa antes do
algemamento. Deve ser reconhecido pelo policial, que a segurana a principal
preocupao. 40

Portanto, apenas pela letra da lei dvida haver quanto ao emprego da fora restando
patente que, para legitim-la, necessrio ser recorrermos a outros critrios.
Ocorre que, a legitimao para o uso da fora no significa o mero emprego da energia
dentro dos parmetros legais, muito mais do que isso. Implica na imposio tica de se
verificar se a fora necessria, conveniente e proporcional.
Nessa linha de raciocnio, algumas consideraes precisam ser feitas, para se ter a
clara noo do que significa a legitimao policial para uso da fora.
36

Rosa, Paulo Tadeu Rodrigues. Disponvel em www.ibccrim.org.br. Apud Herbella, Fernanda. Algemas e a
dignidade da pessoa humana: fundamentos jurdicos do uso de algemas. s/ed. So Paulo: Lex Editora, 2008.
p.130 e 131.
37
Herbella, Fernanda. Algemas e a dignidade da pessoa humana: fundamentos jurdicos do uso de algemas. s/ed.
So Paulo: Lex Editora, 2008. p. 45
38
Tornaghi, Hlio. Instituies de Processo Penal. 2 ed., 3 vol., So Paulo: Saraiva, 1978. p. 233. Apud
Herbella, Fernanda. Op. Cit. p. 46.
39
Tourinho Filho, Fernando da Costa. Processo Penal. 26 ed., 3 vol., So Paulo: Saraiva, 2004. p. 421. Apud
Herbella, Fernanda. Op. Cit. p. 47.
40
Fullerton Police Departament Manual. Handling of arrested persons. Califrnia: 2004. p. 161. Apud Herbella,
Fernanda. Op. Cit. p. 48.

21

Primeiramente, convm destacar que, o uso da fora no a mesma coisa que uso da
violncia. que a violncia cega, enquanto o uso da fora prudente. A violncia
exagerada, arrebatadora. A fora comedida. No possvel viver abdicando do uso da
fora, mas necessrio saber a diferena que existe entre ela e a violncia.41 Os limites
entre a fora e a violncia so delimitados no campo formal, pela lei, no campo racional, pela
necessidade tcnica e, no campo moral, pela tica policial que reclama um antagonismo entre
agentes da lei e criminosos42 (O policial inimigo do crime, no do criminoso. E sempre
esse o seu atributo principal amigo do povo.43)
Segundo: o que que pode ser considerado uso legtimo da fora? O uso da fora pela
polcia ser legtimo quando condicionado ao interesse coletivo e ser reconhecido como tal,
quando, na resoluo dos conflitos, tenham sido esgotados todos os meios de negociao,
persuaso e mediao44. O Cdigo de Conduta para Funcionrios Encarregados de Fazer
Cumprir a Lei, adotado atravs da resoluo 34/169 da ONU, de 17 de novembro de 1979,
estipula que a polcia s pode usar a fora, quando estritamente necessrio e na medida
exigida para cumprimento do seu dever.
Temos assim que, o uso da fora deve estar condicionado aos princpios da legalidade
(porque deve ser amparada pelo ordenamento jurdico, como de fato o ), necessidade (pois
s quando imprescindvel deve ser usada), proporcionalidade (o uso da fora deve
corresponder violncia empregada pelo criminoso e na medida exata exigida para
cumprimento do seu dever), tica (a atividade policial deve atender ao interesse pblico) e
convenincia (h de se verificar se possvel e adequado utilizar a fora num determinado
momento e local).
2.4 - PRINCPIOS REFERENTES ATIVIDADE POLICIAL EM SENTIDO AMPLO
OU ATINENTES INVESTIGAO CRIMINAL:
Atualmente tramitam no Congresso Nacional diversas propostas legislativas para a
implementao de uma lei nacional para as Polcias Civis. Todas elas, de uma forma ou de
outra, buscam tratar tambm da investigao criminal em sentido estrito apresentando uma
srie de princpios que devem orient-la. Inclumos, entretanto, por pertinente, e como frutos
das nossas indagaes, os princpios da oficialidade, da investigao legal e adequada, da
veracidade e da lealdade.
2.4.1 - PRINCPIO DA OFICIALIDADE:
Sendo certo que ao Estado est reservado o direito exclusivo de punir o infrator, o que,
nos Estados contemporneos, isso s se torna possvel atravs da adoo e respeito a certos
ritos, a que convencionou-se chamar de persecuo criminal (persecutio criminis), evidente
que tais ritos devero ser implementados pelos rgos estatais.
Essa dimenso simblica reforada pelo carter oficial da investigao, pois ampara
os indivduos frente s aes delitivas, mxima expresso das condutas antisociais,
procurando sua justa punio. So imprescindveis a interveno e o controle estatal,

41

Pinheiro, Paulo Srgio. Violncia Urbana/ Paulo Srgio Pinheiro, Guilherme Assis de Almeida. s/ ed., So
Paulo: Publifolha, 2003. p. 13.
42
Balestreri, Ricardo Brisolla. Op. Cit. p. 27.
43
Nalini, Jos Renato. tica Geral e Profissional. 5 ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 448.
44
SENASP. Curso de uso progressivo da fora mdulo I: uso legal da fora. p. 4.

22

pois, frente natureza dos atos a investigar, necessria a adoo de determinadas

medidas que s incumbe aos rgos estatais praticar.45(Grifo nosso).

Oficialidade significa, assim, que a investigao criminal (componente da persecutio

criminis) deve ser feita por rgos oficiais, no podendo ficar a cargo do particular, ainda que
a titularidade da ao penal possa ser atribuda ao ofendido.
2.4.2 - PRINCPIO DA INVESTIGAO LEGAL E ADEQUADA:
Fauzi Hassan Choukr46 reporta-nos que a investigao criminal encerra um dos
maiores dilemas do processo penal, qual seja, o equacionamento do binmio segurana e
liberdade, de forma que a jurisprudncia brasileira, de fato, tem entendido a investigao
criminal como um atentado ao status dignitatis do investigado, uma forma de invaso do
Estado na liberdade individual, que deve ser nitidamente delimitada sob pena de afronta
dignidade da pessoa humana, a qual um valor constitucionalmente protegido.
Assim, nada mais redundante do que afirmar que a investigao criminal deve estar
devidamente regulada por lei e , isso mesmo, que consubstancia o princpio da investigao
legal. Nesse sentido andou bem a legislao portuguesa ao esclarecer que A investigao
criminal compreende o conjunto de diligncias que, nos termos da lei processual penal,
visam averiguar a existncia de um crime, determinar os seus agentes e a sua
responsabilidade, descobrir e recolher as provas 47.
Por outro lado, sendo, nesse ponto, inconteste a necessidade de se regular tal atuao
estatal, foroso reconhecer que, nos termos do art. 98, I, da Constituio Federal, e da Lei n
9.099/95, no possvel se fazer uma investigao criminal demorada e demasiadamente
invasiva para apurao de infraes de menor potencial ofensivo. Para esses casos a
legislao prev um ritual menos burocrtico, que no pode ser olvidado pela autoridade que
conduza a investigao. A isso chamamos de princpio da investigao adequada.
2.4.3 - PRINCPIO DA VERACIDADE:
A atividade investigativa prpria do processo penal em sua busca pela verdade
histrica, a investigao criminal, portanto, volta-se para o passado e deve ter como principal
condo instrumentalizar o julgador no processo recognitivo do fato criminoso.
Nesse sentido, a busca pelo verdico (que na fase processual se pode dizer que trata-se
da verdade real48) deve comear j durante a investigao porque o Direito Processual Penal
no seno o direito dos inocentes. A investigao corre atrs do verdico (...).
(VALENTE, 2005. Op. Cit. p. 221).
Mas diga-se logo que, trata-se da busca pela veracidade das provas, e no
propriamente de uma verdade histrica, absoluta, inconteste o que, por certo, impossvel.
Atendo-se veracidade das provas o investigante presta sua contribuio para a funo
jurisdicional.
Tratamos, assim, de uma investigao criminal democrtica e que, por esse motivo,
inclusive, no pode se prender a uma nica linha de investigao que possa conduzir
incriminao do investigado por pura nsia persecutria - mas tambm quelas que possam
45

Jnior, Aury Lopes. Sistemas de Investigao Preliminar no Processo Penal. 4 ed., Rio de Janeiro: Lumem
Juris, 2006. p. 55.
46
Choukr, Fauzi Hassan. Garantias Constitucionais na Investigao Criminal. 2 ed., Rio de Janeiro: Editora
Lumen Jris, 2001. p. 12 et al.
47
Lei n. 21, de 10 de agosto de 2000 - Lei (portuguesa) de Organizao da Investigao Criminal.
48
No imiscuir-nos-emos na questo do mito da verdade real no Processo Penal, at porque a investigao
presta-se a servir, de qualquer modo, como instrumento da convico do acusador.

23

corroborar com a tese da inocncia, como acontece em outros ordenamentos jurdicos, tais
quais o italiano e o alemo. A prpria lei processual penal brasileira prev a possibilidade de
efetuarem-se buscas de provas que interessem defesa do acusado (art. 240, 1, e, do CPP).
Por outro lado, significa tambm que, embora, seja praxe utilizar-se na fase de
investigao criminal, principalmente no momento do indiciamento, um tal princpio do in
dbio pro societate, que pode induzir confuso entre prova indiciria e simples
possibilidade, deve o investigante afastar-se da ltima e ater-se verdade das provas
coligidas49, porque o princpio in dbio pro societate reclama, hoje, ser interpretado de
maneira diferente. Quer referir-se no s dvidas quanto ao fato criminoso e sua autoria que
existindo impem peremptoriamente o respeito ao princpio in dbio pro libertate mas,
quando muito, apenas s dvidas quanto ao direito, caso em que pode-se pensar na
prevalncia de uma tipicidade aparente, que imediatamente, no momento do indiciamento,
deve ceder lugar justa causa. A simples possibilidade deve ser descartada da investigao
criminal no momento do indiciamento.
O indcio uma constatao. A possibilidade, por maior que seja, no representa de
forma alguma a verossimilitude capaz de ensejar o indiciamento de algum.
Aury Lopes Jr. (Op. Cit. p. 66-67), citando Carnelutti, ensina que um mero juzo de
possibilidade suficiente para dar incio a uma investigao, embora no o seja para se
oferecer uma acusao.
Explica ele que, possibilidade significa a equivalncia de razes favorveis e
contrrias, onde no h predominncia nem das razes positivas, nem das negativas, ambas
estando em igualdade. Por outro lado, na probabilidade ocorre a predominncia das razes
positivas, de imputao.
Ainda segundo ele, a investigao criminal possibilita uma gradativa valorao, que
vai da mera possibilidade (notcia-crime) para uma verossimilitude (imputao/indiciamento)
e posterior probabilidade (indcios racionais) at a certeza (para condenao).
A experincia brasileira tem demonstrado que o simples indiciamento j produz um
fardo sobremaneira pesado para ser carregado pela pessoa, uma vez que, em nosso pas, o ato
de indiciamento cercado de somenos formalidades que lhe definam e limitem, o qual, mor
das vzes, acontece concomitantemente instaurao da investigao. Sem contar a exposio
da honra do sujeito na condio de indiciado e tambm que, infeliz e indubitavelmente, o
argumento policial que ir pautar todo processo de formao de culpa.
Pensamos que, embora seja possvel instaurar-se a investigao criminal com base
apenas num juzo de possibilidade, continuar somente com ele at o momento do
indiciamento consubstancia constrangimento indesejvel num regime democrtico.
Tambm colocando em relevo essa finalidade de proteo, Leone afirma que a
investigao preliminar tem duas finalidades: assegurar a mxima autenticidade das
provas e evitar que o imputado inocente seja submetido ao processo (debate), que, com
sua publicidade, ainda que conclua favoravelmente a ele, constitui uma causa de grave
descrdito, de emoo e humilhao.50 (Grifo nosso)

Em suma, j no ato do indiciamento haver de estar presente o juzo de probabilidade

e no apenas de possibilidade ou, em outras palavras, o ato de indiciamento deve traduzir, ao
menos, a probabilidade advinda da veracidade das provas anteriormente colhidas no curso da
investigao e no apenas o juzo de possibilidade muitas vezes resultante de veleidades
desleais.
49

No por outro motivo que a doutrina processual penal entende que, no relatrio, a autoridade policial
investigante no pode emitir qualquer juzo de valor, expender opinies ou julgamentos, mas apenas prestar
todas as informaes colhidas. O que se busca, repetimos, a verdade das provas encontradas.
50
Jnior, Aury Lopes. Op. Cit. p. 49 et 50.

24

2.4.4 - PRINCPIO DA LEALDADE:

Manuel Valente51 faz referncia a um princpio de natureza moral, que deve traduzir
uma maneira de ser da investigao e obteno de provas em conformidade com o respeito
aos direitos da pessoa, impondo polcia a obrigatoriedade de respeitar a dignidade da pessoa
humana, no que tange a sua integridade fsica, moral e obteno de provas contra ela usando
meios proibidos.
2.4.5 - PRINCPIO DA INDIVISIBILIDADE:
A investigao criminal deve fazer uma completa abordagem da notcia sobre infrao
penal, conjugando conhecimentos criminolgicos e criminalsticos tecnicamente estruturados
pelo mtodo cientfico e juridicamente ordenados pelas disposies legais, de forma que, a
ciso do procedimento pode tornar juridicamente nulo o trabalho investigativo ou
materialmente ineficiente.
2.4.6 - PRINCPIO DA UNIDADE TCNICO-CIENTFICA:
A investigao criminal se d atravs da articulao ordenada dos atos notariais,
alusivos formalizao das provas da infrao penal, bem como de todos os demais atos para
apurao dos aspectos subjetivos e objetivos das ocorrncias criminais, sob a direo jurdica
e articulao tcnico-cientfica de uma autoridade pblica com formao adequada.
Considera-se de carter tcnico-cientfico toda funo de investigao da infrao
penal, levando-se em conta os aspectos de autoria e materialidade, inclusive os atos de
escriturao ou outros procedimentos, instrumentos e atos oficiais.
Implica na unio de conhecimentos tcnicos (alusivos capacitao e experincia
emprica dos policiais encarregados) cientficos (criminalsticos, mdico legais e
criminolgicos) e jurdicos (que direcionam juridicidade todos os atos e todo material a ser
produzido).
2.4.7 - PRINCPIO DA INTERDISCIPLINARIDADE:
O fato de a investigao criminal ocorrer por intermdio de uma pesquisa tcnicocientfica revela o seu aspecto interdisciplinar.
Ela levada a cabo por uma equipe, cujos integrantes abrangem mais de um ramo do
conhecimento, dentro da qual respeitada a autonomia de seus componentes, cada qual com
sua formao especializada.
2.4.8 - PRINCPIO DA RELEVNCIA SOCIAL E COMUNITRIA:
A investigao criminal tem fundamental importncia social e comunitria, porque
constitui elo na corrente de soluo de conflitos, com vistas a minimizao dos efeitos do
delito e gerenciamento de crise dele decorrente.
Aponta para uma investigao com uma viso fundada no conceito de polcia
comunitria onde o policial, capacitado para compreender criticamente o fenmeno criminal e
intervir sobre ele com uma motivao descritiva, volta-se no s para o processo penal, mas
atua no traado de cenrios preventivos e propositivos, articulando-se com outras esferas de
governo e da sociedade.
51

Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 113.

25

Busca fazer do procedimento investigativo uma fonte qualificada de informaes de

natureza criminolgica que no se prenda, exclusivamente, s exigncias do processo penal
em sentido estrito.
Demais disso, a investigao contribui para restabelecer a tranqilidade social abalada
e amenizar o mal-estar causado pelo crime, atravs da sensao de que os rgos estatais
atuaro para evitar a impunidade, por intermdio da imediata atividade persecutria (LOPES
JR., 2006. Op. Cit. p. 55).
3 CONCLUSES:
3.1 A TENSO REAL E A ANTINOMIA APARENTE ENTRE OS IDEAIS DE
SEGURANA E LIBERDADE:
Por todo o exposto, podemos concluir que entre ns existe uma verdadeira tenso, e
no recente, entre os ideais de segurana e liberdade. Na dcada de 1980, contrapondo-se a
uma poltica de confronto que fincava razes na poca da ditadura militar o Estado do
Rio de Janeiro passou a aplicar a chamada teoria da chacina, segundo a qual a polcia no
deveria subir os morros cariocas, porque vigorava naquela poca no primeiro escalo do
governo, a convico de que uma ao desse tipo estaria condenada, previamente, ao
fracasso, transformando-se numa chacina de moradores inocentes52.
Nos nossos dias, entretanto, temos vislumbrado o retorno poltica de confronto
carioca, que, a bem da verdade, tem se estabelecido como regra em outros entes federativos,
inclusive no mbito federal.
Muito desse recrudescimento deve-se a chamada poltica de tolerncia zero,
colocada em prtica na dcada de 1990 na cidade de New York pelo ento prefeito Rudolph
Giulliani. Essa poltica baseou-se na teoria das vidraas quebradas, segundo a qual, caso
no se punisse no ato aquele que quebrasse dolosamente uma vidraa, noutro dia estaria
cometendo um delito mais grave, uma vez que no foi punido. Infelizmente rapidamente
assimilamos a presuno proposta pela teoria das vidraas quebradas.
No Brasil de hoje, sob o argumento da moralizao nacional, a verdadeira poltica
de segurana tem sido, na esfera estadual, a do confronto irracional, e, no mbito federal,
da pretensiosa frmula da igualdade de todos diante da lei que olvida que a lei penal para
ser igual para todos precisa ser aplicada desigualmente a cada caso concreto. A base da
poltica em ambos os casos, seja no nvel das polcias federais, seja no das estaduais, o
mesmo: o argumento da moralizao, o que s vem confirmar a afirmao de Zaffaroni de
que o discurso policial predominantemente moralizante.53 O que muda apenas o pblicoalvo, os mais abastados em umas, os mais pobres em outras. Se na poca da ditadura a
identificao criminal funcionava como o grande mote de humilhao daqueles que
malfadadamente eram detidos pela polcia, hoje fazem as suas vezes as representaes pela
priso temporria, buscas e apreenses, interceptaes telefnicas etc.
O discurso contra a impunidade o discurso atual. Toda a mobilizao que existia, na
poca da represso, para a garantia dos direitos individuais, volta-se para a segurana
pblica. Liberdade e segurana nunca estiveram to afastadas (...) Nada disso tem a ver
com ditadura, mas tudo isso especializao da represso penal que no resiste a anlise
mais profunda de constitucionalidade. A constituio de 1988 no foi condescendente

52

Revista Veja, edio de 1 de junho de 1988. p. 20-27. Apud Evangelista, Hlio de Arajo. Rio de Janeiro:
violncia, jogo do bicho e narcotrfico segundo uma interpretao. s/ed., Rio de Janeiro: Revan, 2003. p. 61.
53
Zaffaroni, Raul Eugenio. Op.Cit. p. 72.

26

com as prticas estatais repressivas. O discurso liberal um discurso que est fora de
moda.54

Todas essas idias, tendem enfim, num primeiro momento, a inflar a problemtica
criminal no Brasil (j que se atrelam a uma mensagem miditica que inverte e subverte a
realidade, na medida em que apresenta os crimes violentos e escandalosos como regra, e no
como exceo, como de fato o so) e a reduzir, embora de forma oblqua, os direitos
fundamentais do cidado. Num segundo momento, a longo prazo e em contrapartida,
desacreditam o ordenamento (porque as atuaes arbitrrias da polcia, que ensejam
investigaes mal conduzidas, dificilmente findaro em condenaes).
certo que a tenso entre os ideais constitucionais da liberdade e segurana uma
realidade global desde a dcada de 1970, embora tenha ganhado maior visibilidade a partir da
edio no Estados Unidos do USA Patriot Act, em virtude do atentado de 11 de setembro
de 2001.
H mesmo quem diga que, em razo da hodierna complexidade das relaes polticosociais e do aparecimento do conceito de sociedade de risco, os antigos paradigmas
constitucionais da liberdade, igualdade e fraternidade, de cunho liberal-iluminista e que
fulcram o Estado Democrtico de Direito, esto sofrendo releitura ou substituio por uma
nova trade, qual seja, a segurana, diversidade e solidariedade.55
O novo ideal constitucional de segurana consiste no aumento radical do controle e do
poder do Estado sobre o indivduo, ora na forma de aumento das condutas punveis atravs
da inflao penal, da criao de tipos penais genricos ou mesmo daqueles chamados crimes
de perigo ora na forma de diminuio de garantias, que encontra eco nas Campanhas de
Lei e Ordem. O Estado, portanto, deixa de ter como finalidade a defesa social para ter
objetivo de controle sobre o indivduo. Isso, na verdade, nada mais significa do que o
escamotiamento da ideologia do inimigo apresentada pelo Prof. Gnter Jakobs.
Ocorre que, aceitar essa mudana implica reconhecer que, na verdade, haver a
substituio do Estado de Direito por um arremedo de Estado de Polcia ainda que com
outra denominao.
No se pode desprezar tambm que, a mudana no ideal de liberdade para o de
segurana tende a limitar sobremaneira o primeiro. Fato esse que pode servir como
impulsionador de lideranas nada escrupulosas.
Esse conflito de ideais tem razes polticas mas tende a ganhar um marco doutrinrio
que pode enredar at mesmo os mais garantistas, pelo que, oportuno fazer-se uma
importante advertncia: embora seja um direito fundamental, como alude Canotilho, a
segurana no um valor absoluto e deve ser encarado como uma garantia e no tanto como
um direito autnomo. , pois, um direito garantia dos demais direitos (VALENTE, 2005. p.
212.).
Conquanto seja verdadeira a tenso existente entre os dois conceitos aqui tratados,
consideramos que, na verdade, no existe antinomia real entre uma poltica criminal bemsucedida e uma poltica garantista. No se pode pretender fazer polcia abrindo-se mo das
liberdades fundamentais, as quais, com certeza, tm primazia sobre o direito segurana,
consistindo as primeiras em fundamentos de validade da segunda. Nestes termos anda, por
exemplo, a Conveno Americana de Direitos Humanos que, no 1, do art. 7, dispe que
toda pessoa tem direito (por primeiro) liberdade e (depois) segurana pessoais.

54

Bajer, Paula. Processo Penal e cidadania. s/ed., Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editora, 2002. p. 45/46.
Bottino, Thiago. Segurana versus liberdade: repercusses no sistema penal de um novo paradigma
constitucional. in http://www.mundojuridico.adv.br. Acesso em 26 de junho de 2008.

55

27

A despeito das conseqncias nefastas advindas dos ilcitos praticados por delinqentes,
o direito segurana, a ser provido pela atuao efetiva do Estado, no pode ser
colocado acima do direito e da moral, a ponto de lhe permitir utilizar-se de quaisquer
meios que entender necessrios para alcanar seus fins, pois nenhuma atividade estatal
pode ser empreendida com desprezo dignidade humana.56

A tradio estadunidense contempla, desde os patronos, a preocupao de

coadunarem-se esses dois conceitos, de modo que a segurana estaria condicionada
existncia de liberdade, sem a qual no existiriam uma e outra, ao contrrio senso do que hoje
se verifica.
, enfim, a liberdade a condio de validade do direito segurana e com ela no
podemos transigir, sob pena de voltarmos a um Estado policialesco ou coisa que o valha.
O direito segurana (...), no deve socorrer-se de meios ou medidas de cariz de Estado
de Polcia, mas sim de meios que encontram seu fundamento e sua causa de existncia
nos direitos pessoais enraizados na promoo do respeito da dignidade humana. Como
direito do cidado surge como dever do Estado, que, alm desta garantia, lhe compete
constitucionalmente garantir os direitos e liberdades fundamentais (...)57

No podemos abrir mo da Justia em nome da segurana, tampouco sob o pretexto de

um pretenso interesse geral, pois um direito fundamental da pessoa humana, valor que,
proporcionalmente, se sobrepe ao interesse da sociedade no combate ao crime um
pequeno preo que se paga por viver-se em Estado Democrtico de Direito.58
No , evidentemente, a inteno desse trabalho fazer apologia ao modelo de Estado
autoritrio, intransigente, absoluto e invasivo, muito pelo contrrio: o conhecimento e a
delimitao dos rgos controladores contribuiro com a concretizao das instituies
democrticas.
Sendo o Direito Penal, e, por conseguinte o sistema penal, uma amarga necessidade
de uma sociedade de seres imperfeitos59 devemos pensar em regular maximamente a Policia
a fim de minimizar a resposta penal descontrolada, informal ou arbitrria.
3.2 POLTICA DE SEGURANA PBLICA COMO ELEMENTO DA POLTICA
CRIMINAL - Ordem pblica, segurana pblica, defesa social e defesa civil:
Outros conceitos merecem ser encarados, porque inegavelmente a matria estudada
guarda estreita correlao - quais sejam as definies de ordem pblica, segurana pblica,
defesa social, defesa civil, poltica criminal e poltica de segurana publica considerando
tambm que nos termos da Constituio Federal a segurana pblica exercida para
manuteno da ordem pblica.
lvaro Lazzarini, no livro Estudos de Direito Administrativo60, faz um estudo sobre a
definio de ordem pblica sob a tica de diversos autores.
Assim, para Salvat, ordem pblica conjunto de princpios polticos, econmicos,
morais e at religiosos, que uma sociedade considera essencial existncia e conservao da

56

Jayme, Fernando G. Direitos Humanos e sua efetivao pela corte interamericana de direitos humanos. s/ed.,
Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 130.
57
Valente, Manuel Monteiro Guedes. Op. Cit. p. 336.
58
Moraes, Alexandre. Direito Constitucional. 4 ed., So Paulo: Atlas, 1998. p. 110.
59
Queiroz, Paulo. Funes do direito penal: legitimao versus deslegitimao do sistema penal. 3 Ed., So
Paulo: Editora Revistas dos Tribunais, 2008. p. 114.
60
Lazzarini, lvaro. Estudos de Direito Administrativo/ lvaro Lazzarini; sistematizao Rui Stoco. 2 ed., So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 52-53.

28

organizao social. , por isso, um conceito relativo e incerto, porque est condicionado a
fatores histricos e culturais de uma nao.
Para Louis Rolland ordem pblica a tranqilidade, a segurana e a salubridade
pblica resultantes da segurana pblica.
Blaise Knapp incorpora a isso tudo a moralidade e a boa-f nos negcios, concluindo
que ordem pblica a ausncia de desordem e de atos de violncia.
J Paolo Barile, citado por Uadi Lammgo Bulos61, define ordem pblica como sendo
uma situao pacfica de convivncia social, distante das ameaas de violncia ou sublevao
que podem gerar, inclusive, a curto prazo, a prtica de delitos.
Nos termos do art. 2, item 21, do Decreto n 88.777, de 30 de setembro de 1983, que
aprovou o regulamento para as Policias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, ordem
pblica conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurdico da Nao, tendo
por escopo regular as relaes sociais de todos os nveis, do interesse pblico, estabelecendo
um clima de convivncia harmoniosa e pacfica, fiscalizado pelo poder de polcia, e
constituindo uma situao ou condio que conduza ao bem comum.
Agora, bom que se tenha em mente, como bem assentou De Plcido e Silva62, que a
ordem pblica no se confunde com a ordem jurdica, embora seja uma conseqncia desta e
tenha sua existncia formal justamente dela derivada.
Ademais, No apenas a prpria legitimidade do governo em grande parte
determinada por sua capacidade em manter a ordem, mas tambm a ordem funciona como
critrio para se determinar se existe de fato um governo. 63
Em face destas afirmaes fcil constatar que o conceito de ordem pblica muito
vago e dependente de certas contingncias culturais, e at polticas, ou seja, o que dada
sociedade, ou a parte dominante dela, em determinada poca, resolve eleger como
fundamental para sua existncia, todavia, o que sobressai que a ordem pblica, como diz a
Constituio, efeito das atividades de segurana pblica.
Segurana pblica tambm um conceito no muito bem identificvel, alguns chegam
a dizer que ela mais sentida do que definida, no obstante pretendermos faze-lo agora.
Lazzarini (Op. Cit. p. 53) ensina que a segurana pblica o estado anti-delitual que
resulta da observncia dos preceitos tutelados pelas leis penais, com aes de polcia
repressiva ou preventiva tpicas.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, citado ainda na obra de Lazzarini, a define como
sendo o conjunto de processos, polticos e jurdicos, para garantir a ordem pblica, sendo essa
objeto daquela.
Segurana pblica, na definio de Uadi Lammgo Bulos, na obra j citada, a
manuteno da paz dentro da adversidade, pois dentro do embate de interesses antagnicos
que emerge seu papel fundamental: manter o equilbrio nas relaes sociais.
Relevante, pela incluso da finalidade protetiva da cidadania no que seguido pelo
Ministrio da Justia, a dada por Luiz Otvio de Oliveira Amaral64, segundo o qual
segurana pblica o afastamento, por meio de organizaes prprias, de todo perigo, ou de
todo mal, que possa afetar a ordem pblica, em prejuzo da vida, liberdade e propriedade.
uma atividade que pertine aos rgos estatais e a toda comunidade, que visa proteger a
cidadania.

61

Bulos, Uadi Lammgo. Constituio Federal anotada. 4 ed., So Paulo: Saraiva, 2002. p. 1060.
Silva, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico volumes III e IV. 4 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1994. p. 291.
63
Bayley, David H. Padres de Policiamento: uma anlise comparativa internacional; traduo de Ren
Alexandre Belmonte. 2 ed., So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002. p. 17.
64
Amaral, Luiz Otvio de Oliveira. Direito e Segurana Pblica, a juridicidade operacional da polcia. O manual
do policial moderno. S/ed., Braslia: Consulex, 2003. p. 26.
62

29

Modernamente, a noo de ordem pblica, que nada mais que uma opo poltica a
qual, em tese, deveria ser de todo corpo social, mas que na prtica representa muito mais os
interesses das classes dominantes tem sido preterida, a nosso ver corretamente, em favor do
conceito de defesa social, embora este no seja recente.
O prprio Ministrio da Justia65 a prefere e a define como sendo o conjunto de
atividades voltadas para a prestao de servios de segurana pblica e de defesa civil.
Defesa social, segundo o mesmo Luiz Otvio de Oliveira Amaral (Op. Cit. p. 25),
uma nova concepo de justia criminal, caracterizada pelo antidogmatismo, em que a
preveno ao crime deve prevalecer sobre a represso, uma vez que, a criminalidade no se
resolve no contexto restrito do Direito Penal, mas sim num programa de ampla defesa social,
ou melhor, numa poltica social que envolva no s a punio, quando necessria, mas
tambm o tratamento ressocializante do criminoso e o enfrentamento das causas sociais
crimingenas.
O referido autor conclui afirmando que, a defesa social abrange a segurana pblica, a
defesa civil, a justia criminal, as autoridades penitencirias e a comunidade como um todo.
Nesse passo, resta-nos definir o que defesa civil e, para isso, valer-nos-emos ainda
das lies de Luiz Otvio de Oliveira Amaral, para quem defesa civil:
um conjunto de medidas que visam prevenir e limitar, em qualquer situao, os riscos
e perdas a que esto sujeitos a populao, os recursos da comunidade e os bens materiais
de toda espcie, tanto por agresso externa quanto em conseqncia de calamidades e
desastres, naturais ou no.

S temos a acrescentar que a defesa civil a funo precpua dos Corpos de

Bombeiros Militares.
Conjugando as diversas definies, segurana pblica o conjunto de aes policiais,
para garantir a observncia dos preceitos da lei penal, visando garantir a ordem pblica, que
por sua vez representa o conjunto de normas que regulam as relaes sociais, com vistas
tranqilidade, segurana e salubridade pblicas; moralidade; boa-f nos negcios; ausncia de
violncia e uma situao pacfica de convivncia social.
A poltica de segurana pblica, portanto, o corpo de doutrinas indispensveis para
garantir a segurana e a ordem pblica, que no se confunde com a mera poltica de emprego
da polcia (determinada por fatores de tcnica policial).
Poltica criminal mais do que a forma como a sociedade reage ao fenmeno criminal
a cincia de selecionar os bens que devem ser tutelados penalmente e de apontar os caminhos
para tornar efetiva tal tutela, como ensina Zaffaroni. Objetiva fazer uma anlise crtica do
direito penal positivo para ajust-lo a certos ideais de justia (advindos da evoluo do Estado
de Direito formal para Estado de Direito material), de forma que as normas penais expressam
um modelo de poltica criminal.
Enfim, foroso iladir que qualquer poltica de segurana pblica deve, por
imperativo lgico, estar inserida dentro de um contexto maior de poltica criminal que, no
Brasil, inegavelmente, por fora constitucional, est comprometida com o garantismo penal e
com a concepo minimalista do direito penal.
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