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Dans une perspective aussi historique. Parce quil est impossible de comprendre le rgime
contemporain de la 5me Rep si on ne situe pas la constitution dans une histoire.
DE 1789 1870
On peut retenir trois traits principaux : le constitutionnalisme, le dveloppement dun
rgime parlementaire, lavnement du suffrage universel et laffirmation dune
dmocratie reprsentative.
Le constitutionnalisme
Emerge lt 1789 quand le tiers tat se proclame AN puis constituante. Le
constitutionnalisme cest un mouvement dcriture des constitutions. Le
constitutionnalisme a une porte politique plus importe que a, car en crivant la
constitution le souverain ou du moins les reprsentants de la nation souveraine se
reconnaisse le pouvoir de dfinir eux-mmes lordre politique souhaitable. Le roi est
soumis aux lois fondamentales du royaume. Et respecter la DDHC de 89.
ministres. Dans la pratique, le parlement va trouver les moyens de faire pression sur le roi
pour quil rvoque un ministre voir le gouvernement tout entier sil ne convient pas au
parlement. Par exemple ladresse, comme une rponse du parlement au discours du roi, ou
bien un droit de ptition, et surtout la discussion du budget. Apparait la question de
confiance : mise en jeu de la resp du gouvernement devant le parlement venant du
gouvernement lui-mme. En France le roi continue de jouer un rle important et en
pratique le parlement ne peut pas obtenir directement la dmission du gouvernement, il
doit demander cette dmission au roi, cest le rgime parlementaire orlaniste.
Le rgime dassemble
Cela rappelle le rgime conventionnel (comit de salut public). En 1871, les
conservateurs dominent et ces conservateurs monarchistes et rpublicains modrs
sont conscients quune assemble de 675 dputs ne peut pas gouverner
directement donc elle cherche un homme politique qui soit dot dun charisme et
dune exprience pour lui dlguer le pouvoir de gouverner. Cette assemble va le
trouver en la personne dAdolphe Thiers, qui a t 2 fois chef du gouvernement
sous la monarchie de Juillet et qui est assez respect car cest quelquun
dautoritaire.
Il souhaite une restauration plus similaire la Charte de 1814, cela veut dire une
souverainet du roi cest donc lui de dcider de lordre constitutionnel le comte
de Chambord refuse accepter une constitution rdige par lassemble. Il veut
rdiger une charte quil va octroyer ses sujets. Il va refuser le drapeau tricolore il
veut revenir au drapeau blanc.
Les monarchistes attendent donc quil meure. La loi du 20 novembre 1873 organise
une sorte de Rpublique provisoire en nommant Mac-Mahon pour 7 ans. Cette loi
prvoit une commission de 30 membres dsigns par lassemble qui auront le
projet dlaborer une Constitution
Chambre qui assure la reprsentation nationale, du peuple et les membres sont lus par le
peuple au SU lus dans les circonscriptions dpartementales au scrutin uninominal 1 tour.
Ils sont lus pour 4 ans
relativement peu nombreux (300 => 315) mais ces snateurs ne sont pas lus
principalement par le peuple. On trouve 2 catgories de snateurs: snateurs (75) dont les
premiers ont t dsigns par lassemble nationale constituante et ensuite les
remplaants des 75 snateurs seront coopts. Snateurs vie.
Tous les autres snateurs sont lus au suffrage indirect par un collge lectoral qui se
runi dans chaque circonscription dpartementale
comportant les dputs de la
circonscription, les conseillers gnraux, darrondissement et les grands lecteurs dsigns
par les conseillers municipaux.
Ce systme privilgie les circonscriptions rurales.
Suppression des snateurs vie par une rvision constitutionnelle en 1924.
Snat est le temporisateur des ardeurs de la chambre basse dmocratique. Les lois
constitutionnelles prvoient une galit de pouvoir entre les 2 chambres : en matire
lgislative, les snateurs et les dputs ont les mmes droits dinitiative et
damendement, pour tre adopte une loi doit tre vote dans les mmes termes par la
chambre des dputs et par le snat.
donne lieu la navette parlementaire
contrle du gouvernement par le parlement sous lordre de ce critre qui est la
possibilit par le parlement dengager la responsabilit du gouvernement cest
dire lengager dmissionner.
Un prsident et un cabinet (gouvernement) qui va tre dirig par un prsident du conseil.
Le prsident de la Rpublique
Si on lit les lois constitutionnels de 75, on a limpression que le prsident est lhomme fort
de ce rgime, cest sans doute une influence des monarchistes qui veulent prparer une
monarchie. Certes ce prsident nest pas lu au suffrage universel direct. On ne veut pas
quil ait trop de lgitimit. Il est lu par les deux chambres du parlement qui sont runis
pour loccasion en assemble nationale. ATTENTION on appelle aujourdhui AN la chambre
basse, mais lpoque ctait la runion des deux chambres (aujdh appel le congrs).
Mais le prsident a conserv un mandat trs long, un septennat, sans doute aussi
linfluence monarchiste. Et surtout une liste de pouvoirs considrables. En matire
excutive, il commande les forces armes, il est titulaire du pouvoir rglementaire, et il
ratifie les traits. En matire lgislative il a galement des pouvoirs importants, il a
notamment linitiative des lois concurremment avec le parlement. Il a certains pouvoirs
vis--vis du parlement, il convoque et ajourne les chambres. Et surtout il a un droit de
dissolution. Enfin, il bnficie dun statut protecteur puisquil est irresponsable
politiquement et aussi pnalement, sauf en cas de crime de haute trahison. Donc de
manire un peu semblable aux chartes de 1814 et 1830, les lois constit de 75 le prsident
cest le pivot du rgime. Mais en ralit la pratique constitutionnelle est bien diffrente et
la situation du prsident dans la pratique est infrieure ce quil parait de prima bord. Il
faut rappeler que conformment la logique parlementaire, tous les actes du prsident
sont contresigns par les ministres comptents. Le chef de lEtat est irresponsable mais le
parlement doit exercer son contrle, donc la responsabilit est endosse par le ministre.
Or cest une constante des rgimes parlementaires, celui qui endosse cest
progressivement celui qui exerce la ralit du pouvoir. Pointcarr je suis un manchot
constitutionnel (le prsident a des pouvoirs important mais en ralit ne peut pas les
exercer seul). Les premiers prsidents de la 3me Rep nont pas vraiment jou le jeu du
rgime parlementaire. Ce rgime aurait suppos que le prsident irresponsable se tienne
un peu lcart du jeu politique et joue un rle dautorit rgulatrice des rapports entre
parlement et gouvernement. Or la plupart des prsidents vont vouloir descendre dans
larne politique et avoir un rle actif. Le chef de lEtat nentend pas rester en retrait. Or
le problme cest que sa principale arme vis--vis du parlement (dissolution) va tre
rapidement compltement paralyse. Donc il est en position de faiblesse. Cela sillustre
pcq alors mme que la constitution prvoit une irresponsabilit du prsident, il se trouve
que plusieurs prsidents de la 3me vont tre contraints de dmissionner suite des conflits
avec les chambres. Jules Grvy en 1887 dmissionne suite au scandale des trafics de
dcoration; Casimir Perier; et Millerand en 1923. Cependant, il ne faudrait pas conclure
que le prsident deviendrait une institution purement symbolique comme cest le cas en
Angleterre. Ce nest pas pcq le droit de dissolution est paralys en pratique que il ne joue
plus aucun rle. En effet, par son existence mme il peut reprsenter une sorte darme
dissuasive ce qui a une influence sur le rgime. Cest une erreur commune mais fail. Un
pouvoir mme inutilis a quand mme une influence (exemple de la dissuasion nuclaire).
Il reste au prsident deux moyens dexister politiquement:
le prsident nomme les ministres et plus exactement le prsident du conseil qui
dirige le travail des ministres. Certes il doit les choisir en fonction de la majorit
la chambre des dputs mais cest lui qui dcide. [diffrence avec le rgime
anglais]. Cela marque le retour de la tendance orlaniste, parlementarisme
franais.
- le prsident prside le conseil des ministres, or les gouvernements ont une dure
de vie trs courte (18 mois cest beaucoup), mais le prsident a un mandat de 7
ans. Donc il a une bonne connaissance des dossiers politiques qui lui permet en
pratique dexercer une grande influence. Donc en pratique il conserve une
influence importante dans la vie politique.
Linfluence du prsident va se renforcer dans les circonstances de la 1GM.
-
prsident du conseil mais il est rapidement conduit renoncer et doit nommer Georges
Clmenceau. Cest une fonction qui va savrer cruciale, ce que montre la fin de la 3me
Rep avec le marchal Ptain.
Un dcalage sinstalle entre ce qui est crit dans les lois et la pratique
Dans les lois on constate un rgime de collaboration des pouvoirs. La fonction lgislative
suppose une collaboration entre lexcutif et le parlement. Sous la 3me Rep, une loi pour
tre adopt doit tre vote dans les mmes termes par les deux chambres du parlement.
Mais on relve galement que dans le processus lgislatif, le prsident de la Rpublique
dtient des prrogatives importantes. Dune part, il promulgue la loi (acte qui permet la
loi dentrer en vigueur) [a ne veut pas dire quil peut sopposer, il na pas de droit de
Veto lgislatif], dautre part il partage avec les chambres linitiative des lois. Il signe ainsi
des projets de lois (en ralit rdigs par les ministres) qui sont opposs aux propositions
de lois qui manent des membres du parlement. En outre le prsident exerce un important
pouvoir rglementaire dexcution des lois, et ce pouvoir est important pcq la mise en
uvre des dcisions du parlement dpend entirement du pouvoir du prsident.
B. Lquilibre par le contrle mutuel des pouvoirs
En second lieu, les lois de 75 visent permettre un quilibre des pouvoirs en les dotant de
moyens dactions rciproques.
1. Les moyens de contrle du parlement sur le gouvernement
Les lois constit, larticle 6 de la loi du 25 fvrier 1875 prvoit une responsabilit des
ministres et cette responsabilit politique ctait non seulement une responsabilit
individuelle de chaque ministre pour ses propres actes, mais encore une responsabilit
solidaire et collective de lensemble des ministres pour la politique du gouvernement.
Cest cet lment qui permet de dire que les lois constit visent instaurer un rgime
parlementaire. Les lois prvoient que la responsabilit collective et solidaire du
gouvernement peut tre mise en uvre selon deux techniques principales:
Initiative des chambres : la motion de censure. Certains membres de la chambre
proposent la censure du gouvernement, et si cette motion emporte la majorit le
gouvernement doit alors dmissionner.
- Initiative du gouvernement: la question de confiance. Elle porte sur un projet de
loi qui lui semble particulirement importante. Si ce nest pas adopt, il doit
dmissionner. Il sagit de discipliner sa majorit.
A ct de ces deux moyens, il y a galement dautres moyens de contrle. Dj cette
poque les chambres pouvaient constituer des commissions denqute pour mener des
-
un rgime rpublicain mis en place. Si les lois de 75 sont adoptes cest grce laccord
des modrs. Or, ce qui va changer la donne cest en fvrier 1876, pour la premire fois ce
sont les rpublicains qui vont tre majoritaire la chambre des dputs. Jusquici cette
chambre avait t monarchiste, mais maintenant cest fini. Cela contrarie les
monarchistes qui envisageaient toujours un retour la monarchie. Cela va entrainer de
fortes tensions entre cette majorit rpublicaine et le prsident MM qui est un
monarchiste. Contrairement la logique, cest sur le gouvernement que ces tensions vont
se cristalliser. On est dans un rgime dualiste, donc ce nest pas seulement le parlement
qui influence le gouvernement mais aussi le prsident. Donc la crise du 16 mai commence
lorsque MM provoque la dmission du prsident du conseil Jules Simon pcq il tait blanc en
politique, essayait de contenter tout le monde (monarchistes et rpublicains). Mais MM le
trouve trop laxiste avec la chambre des dputs et lui inflige un blme ce qui entraine sa
dmission. MM nomme alors un autre monarchiste : le duc de Broglie (breuil). Donc
parlement rpublicain mais gouvernement monarchiste. Cela suscite la colre des dputs
qui soffusque que MM ne joue pas le jeu parlementaire. Il a nomm un prsident du
conseil oppos la majorit qui domine, or il convient de nommer un gouvernement qui
correspond la tendance de la majorit. Se fait alors une dclaration dans laquelle la
chambre refuse de reconnaitre le gouvernement appel aux affaires contrairement la
loi des majorits qui est le principe de rgime parlementaire. Mais MM ne se laisse pas
impressionn, il se met en colre et riposte brutalement : aprs laccord du Snat il
dissout la chambre des reprsentants. Mais malheureusement pour lui, les lections
lgislatives reconduisent une majorit rpublicaine la chambre. Le snat dans un sursaut
de raison refuse une seconde dissolution. MM a perdu, mais il continue comme si rien
ntait. Mais le 5 janvier 1879 loccasion de son premier renouvlement partiel, le snat
devient lui aussi rpublicain. La situation devient intenable pour MM, le 30 janvier il
dmissionne. Jules Grvy lui succde, et tout de suite il va dclarer soumis avec
sincrit la grande loi de rgime parlementaire, je nentrerai jamais en lutte contre la
volont nationale exprim par les organes constitutionnels. Il sengage ne plus jamais
utiliser le droit de dissolution et cest un engagement que tiendront tous ses successeurs.
On peut vritablement parler de la naissance dune coutume constitutionnelle qui est
reste sous le nom de la Constituons Grvy . Depuis MM il ny a plus eu une seule
dissolution jusquen 1962 sous la 5me Rep. Grvy justifie cette coutume par le rgime
parlementaire. Il nest pas exact quon puisse dire que sabstenir du droit de dissolution
cest se soumettre au rgime parlementaire. Une logique initiale dualiste veut justement
que le chef de lEtat puisse exercer un droit de dissolution afin dquilibrer le pouvoir du
parlement qui se manifeste par la responsabilit politique. En ralit, ce qui a donn lieu
cette locution ce nest pas tant le rgime parlementaire que le fait que le premier usage
de ce pouvoir (MM) ai t contraire la logique du rgime parlementaire. Cela soppose
mme au rgime parlementaire. Sinon il y a lusage pour renforcer la majorit (fail de
Chirac). En outre, il faut insister sur le fait que cette paralysie du droit de dissolution,
cest un peu abusif de lexpliquer tout entire par la crise du 16 mai et la faute de MacMahon. Le prsident ne peut dissoudre seul, il faut laccord du Snat, or tant que le snat
tait conservateur il pouvait jouer son rle sur une chambre progressiste. Mais en 1879, le
snat devient rpublicain, et donc la chambre des dputs et le snat ont la mme couleur
politique, ce sont des rpublicains. Il est donc improbable que le snat accepte la
dissolution.
C. Leffacement du prsident au profit du parlement
Au-del de cette crise du 16 mai 77, on assiste plus gnralement une transformation des
rgimes parlementaires dualistes en un rgime moniste. Le snat tant devenu lui aussi
rpublicain, il tend devenir lalli naturel de la chambre des dputs. Ce qui renforce le
parlement en dmantelant encore la prvision des monarchistes. De plus, le prsident de
la Rpublique tend jouer un rle de plus en plus effac (rle du contreseing, du
prsident ministriel) Aprs Grvy, donc trs tt dans la 3me Rep, on a une volution,
pouvoir qui appartient au reprsentant du souverain (le parlement). Cest habituel encore
sous la 3me rep, art 3 du 28 fev 1875 le prsident de la Rpublique (titulaire du pouvoir
rglementaire) est plac la tte de ladministration franaise et est charg de
lexcution des lois . Dans ce contexte il ne peut pas y avoir de pouvoir rglementaire
autonome. Or, cette ide va commencer tre nuanc sous la 3me Rep et plus
prcisment dans le contexte de la premire guerre mondiale. 1GM dans laquelle
linstabilit gouvernementale permanente devient de plus en plus problmatique. Guerre
totale, une machine conomique et industrielle mise en uvre, toutes les forces du pays
sont mobilis dans lobjectif de vaincre. Alors le Conseil dEtat va sen inquiter, [il a le
droit dannuler les rglements pris par le prsident] il va admettre dans plusieurs arrts
que le pouvoir rglementaire cela peut tre autre chose et cela peut tre plus que
lexcution des lois proprement parler. Ce qui montre cela cest un arrt Heyris du 28
juin 1918 (qui figure dans le GAJA) rendu sur le recours dun fonctionnaire qui a t
rvoqu dans des conditions que lon aurait pu penser irrgulires pcq il navait pas eu
communication de son dossier et la communication du dossier est une rgle de la
procdure disciplinaire prvu par une loi du 22 avril 1905. Or cette loi avait t suspendue
temporairement dans les circonstances de la guerre par un dcret du prsident de la
Rpublique du 10 septembre 1914. Le conseil dEtat se trouve donc face la question de
droit Le prsident a-t-il le pouvoir de suspendre lapplication dune loi? demble on a
tendance rpondre non (un rglement est infrieur une loi). Et bien le CE a jug que si,
il refuse dannuler la rvocation dHerys et explique quen dcidant par dcret que
larticle 65 de la loi de 1905 serait suspendue pendant la dure de la guerre le prsident
de la Rpublique na fait quuser lgalement des pouvoirs quil tient de larticle 3 de la loi
constitutionnelle. Mais larticle 3 il dit le prsident est charg dassurer lexcution des
lois. Bizarre. Mais on voit que le CE se fonde sur une lecture trs particulire de larticle
3, plus prcisment il fait une interprtation de excuter la loi. Pour le CE, le pouvoir
rglementaire dexcution des lois nquivaut pas seulement appliquer les lois votes par
le parlement. Ce pouvoir consiste beaucoup plus gnralement veiller ce qu toute
poque les services publics institus par les lois et rglements soient ne tat de
fonctionner et ce que les difficults rsultants de la guerre nen paralyse pas la
marche. Ds lors, le CE estime galement qu raison des conditions dans lesquelles
sexerait en fait cette poque [la guerre] les pouvoirs publics, le prsident de la
Rpublique avait la mission ddicter lui-mme les mesures indispensable pour lexcution
des services publics placs sous son autorit. Ce que le CE explique dans les motifs de sa
dcision cest que le rle du pouvoir rglementaire ce nest pas seulement dexcuter la
loi au sens strict du terme. Le pouvoir rglementaire cest plus largement de faire
fonctionner les services publics cd faire fonctionner lEtat au quotidien et ce en toute
circonstance mme celles exceptionnelles de la guerre. Le CE nadmettrait pas dans des
circonstances normales que le prsident suspende lapplication dune loi. Mais cet arrt a
permis une nouvelle conception du pouvoir excutif, du pouvoir rglementaire. Cette
nouvelle conception va se manifester ensuite en dehors des circonstances exceptionnelles
de la guerre. Do larrt Labonne du 8 aout 1919, cette fois, les faits de lespce ne sont
plus lis la guerre. Un conducteur sest fait retirer son permis et demande au CE
dannuler. Largumentation est le dcret du 10 mars 1899 du prsident de la Rpublique
qui instaure un permis de conduire est inconstitutionnel pcq il cre un permis de conduire
alors que cela nest nullement prvu par la loi . Le CE refuse dannuler la dcision, il
considre quil appartient au chef de lEtat en dehors de toute dlgation lgislative et
en vertu de ses pouvoirs propres de dterminer les mesures de police qui doivent tre
appliques dans lensemble du territoire. Cela signifie alors mme quaucun texte ni
lgislatif ni constitutionnel ne la prvu. Cette volution va beaucoup intresser la
doctrine et particulirement Maurice Hauriou (king du droit constit B| ), il fonde une
thorie de lEtat originale par justement la place quelle accorde lexcutif. Hauriou est
favorable au rgime parlementaire mais hostile la vritable souverainet parlementaire
de la 3me. En gros, certes le parlement est important mais au fond, il est relativement
secondaire pcq le parlement cest une instance de dlibration. Son rle ce nest pas de
faire la loi (en soi cest une collaboration du lgislatif et de lexcutif), mais plutt
dlibrer sur la loi. Or dans lEtat pour la vie de lEtat ce nest pas la dlibration qui doit
primer mais laction. Ce changement de conception dcoule sur les articles 34 et 37 de la
constit de 58
2. La dlgation du pouvoir lgislatif: les dcrets lois
Dveloppement dune lgislation dlgue cd dune lgislation qui est en ralit adopt
par lexcutif sur habilitation du lgislateur. Cest ce quon appelle les dcrets lois sous la
3me Rep. Cette pratique est exprimente dans les circonstances de la guerre par une loi
du 10 fvrier 1918 qui donne au cabinet de Clmenceau les pleins pouvoirs en matire de
ravitaillement. Donc en matire de ravitaillement le gouvernement peut par rglement
prendre toute mesure qui lui parait utile alors mme que selon les lois de 1875 ces
mesures sont normalement de la comptence du parlement. La encore la pratique va se
dvelopper aprs la guerre. Le gouvernement va nouveau demander de tels pouvoir,
notamment en matire conomique et dans un premier temps le parlement va refuser mais
en 1924 Pointcarr prsident du conseil obtient dtre habilit prendre des dcrets lois
en matire conomique par une loi du 22 mars 1924. Ce sont des mesures temporaires. Ces
dcisions que le gouvernement va prendre vont tre appels dcret-loi. Ils vont tre le
moyen de dpasser les blocages qui dcoulent de la suprmatie du parlement. En 1934, 35,
36, 37 on utilise des dcrets lois jusquen 39. Ces dcrets lois ne sont absolument pas les
pleins pouvoirs accords au gouvernement. On est en prsence dune dlgation du
pouvoir lgislatif qui obit une procdure particulire. La premire tape de cette
procdure cest le vote par le parlement dune loi dhabilitation qui dfinit le domaine
dans lequel le gouvernement est autoris prendre des mesures qui normalement relvent
de la loi (limite matrielle) et deuximement cette loi dhabilitation fixe une dure durant
laquelle le gouvernement peut prendre ces mesures (limite temporelle). Une fois que la loi
est promulgue, le gouvernement prend les mesures quil estime ncessaire. La question
cest quelle est la valeur juridique de ces dcisions? Doit-on considrer que ces dcisions
ont une valeur lgislative pcq elle intervienne la place dune loi, ou alors que cest une
dcision rglementaire pcq prise par le gouvernement => peut-il y a voir un contrle par le
juge administratif (le conseil dEtat)? Si le CE va refuser de contrler de telles mesures, le
JA se refuse oprer un contrle de constitutionnalit des lois, donc si on estime que les
dcrets lois sont des lois, il refuse de juger. Mais larrt compagnie des chemins de fer de
lest cest le critre de lorgane comptent qui compte, et non le domaine de la dcision.
Par consquent, dans un premier temps, ces dcret-loi ont une valeur rglementaire et
peuvent faire lobjet dun recours en annulation devant le CE. Cependant une troisime
tape consiste dans le dpt par le gouvernement dun projet de loi de ratification. Ds
lors, si le projet est dpos et que le parlement adopte la loi de ratification alors les
mesures prises acquirent une valeur lgislatives. Si le gouvernement ne dpose pas de
projet, ou si le parlement refuse de ratifier, les dcrets lois sont abrogs. Donc la valeur
juridique de la dcision varie dans le temps:
Loi dhabilitation -> Adoption du dcret [valeur rglementaire] -> Loi de ratification
[valeur lgislative]
Toute la question cest de savoir si une telle dlgation du pouvoir lgislatif est ou non
conforme la constitution ? Positivement il ny a pas de rponse puisque pas de juge
comptent. Mais selon les lois de 75 cest le parlement qui lgifre et non le
gouvernement. Mais dun autre ct, on pourrait considrer que le gouvernement en
prenant des dcrets lois ne lgifre pas proprement parler pcq ces actes demeurent des
rglements tant que le parlement ne les a pas ratifi. In fine cest au parlement quil
revient de dire si ces dcisions doivent devenir des lois ou tre abroges. Cest donc bien
le parlement qui garde la maitrise du pouvoir lgislatif. Autre point de discussion, certes
cest le parlement qui autorise cette dlgation mais rien dans la constitution ne prvoit
une telle dlgation, mais ne linterdit pas non plus. Il est donc difficile de rpondre
cette question, mais ce qui est sr cest que politiquement cette pratique nest pas trs
bonne pour le rgime parlementaire. En effet, elle apparait comme la dmonstration
flagrante de limpuissance du parlement et de lefficacit de la dcision prise par
lexcutif. [Ce qui contribue au rgime de Vichy]. En 1958 art 34 et 37 cest dfinit au
moins ! Cette pratique est notamment dans lart 38 qui prvoit une procdure trs
similaire: lordonnance.
prsident. La deuxime diffrence cest que ce changement de rgime est opr dans des
circonstances exceptionnelles o la moiti du territoire est envahi et o des milliers de
franais sont vacus bref lopinion publique est terrorise et pourrait accepter nimporte
quoi. On observera sous la Vme lart 89 on interdit la rvision lorsquil est port atteinte
lintgrit du territoire.
sur le contenu et les limites de la mission de cette assemble. Par ce referendum, cest
dsormais 2 questions poses aux franais. La premire : voulez-vous que lassemble
lue ce jour soit constituante ? , il leur ait alors demand sils veulent demeurer dans le
rgime de la IIIe Rpublique ou sils souhaitent changer. Massivement les franais
souhaitent une nouvelle Constitution donc un nouveau rgime. La seconde question si le
corps lectoral rpond oui la premire question, approuvez-vous que les pouvoirs publics
soient, jusqu la mise en vigueur de la nouvelle Constitution, organiss conformment au
projet de loi ? Cette question est intressante dans la mesure o le corps lectoral est
amen dire sil souhaite donner un pouvoir discrtionnaire cette nouvelle assemble en
rpondant non soit encadrer son travail dans les conditions propose par le gouvernement
provisoire en rpondant oui.
B. La loi constitutionnelle du 2 novembre 1945
Cest le texte qui dcoule de la rponse positive la 2e question du referendum. Ce texte
comporte 2 aspects : il instaure un rgime constitutionnelle provisoire jusqu ladoption
de la nouvelle Constitution afin dinstaurer un fondement dmocratique. Il y a une volont
de rompre avec la IIIe Rpublique avec un parlement monocamral. Le second aspect est
quil encadre lexercice du travail constituant de lassemble. Elle va tre dote dun
mandat limit et encadr. Cette loi ne contient pas de projet de Constitution, lassemble
a donc un pouvoir discrtionnaire quant au fond. Cet encadrement formel et procdural
comporte 2 aspects principaux : il y a lencadrement temporaire, le mandat de
lassemble expirera le jour de la mise en uvre de la nouvelle Constitution ou, au plus
tard, sept mois aprs sa premire runion. Dautre part il est prvu que ce nouveau texte
soit ratifi par referendum. Cette assemble est constituante mais pas souveraine.
Le prambule est important par sa substance, mais aussi parce quil fait aujourdhui partie
de notre bloc de constitutionnalit positif. Ce prambule marque labandon de lide du
projet prcdant, ide qui tait de remplacer la DDHC par une nouvelle dclaration. En
effet, au lieu de a, le prambule de la constit de 46 indique que le peuple franais
raffirme solennellement les droits et liberts de lhomme et du citoyen consacr par la
DDHC de 89 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique PFRLR.
On peut constater que les auteurs de cette constitution de 46 ont entendu inscrire cette
IVme Rep dans un double hritage : la tradition librale de la rvolution de 89 et la
tradition rpublicaine de la IIIme Rep. Ce prambule poursuit le peuple franais
proclame en outre comme particulirement ncessaire notre temps un certains nombres
de principes politiques conomiques et sociaux. On na pas abandonn lide de concilier
la DDHC de 89 qui est dinspiration librale et individualiste avec une nouvelle gnration
de droits qui sont dinspiration interventionniste et socialiste. Tout fait en phase avec le
rle de lEtat daujourdhui encore. Il y a une quinzaine dalinas, ces alinas peuvent tre
regroups. On trouve des principes dordre social, notamment lgalit des sexes, le devoir
de travailler mais le droit dobtenir un emploi, le droit dobtenir des moyens de
subsistance en cas dincapacit de travailler (assurance chmage), le droit au loisir Des
principes conomiques comme la libert syndicale et le droit de grve (assez novateur), la
participation des travailleurs la gestion politique des conditions de travail et la gestion
des entreprises [la cogestion est trs peu rpandue en France]. Des principes qui marquent
un rejet du colonialisme ce qui est lpoque trs important, la volont de la France de
laisser ses colonies smanciper [lAlgrie ntait pas peru comme une colonie]. Il y a
galement laffirmation de la position de la France dans lordre juridique international
avec sa volont de se soumettre aux normes du droit international public sous rserve de
rciprocit, il y a aussi lengagement de ne pas faire de guerre de conqute ni dagression.
Le pouvoir lgislatif
Le premier point commun avec les lois constit de 75 et la premire diffrence avec le
gouvernement provisoire : instauration dun parlement bicamrale. Toute fois la
diffrence de la IIIme Rep il ne sagit pas dun bicamralisme parfait pcq les deux
chambres nont pas les mme pouvoirs, mme si la rvision de 54 va attnuer cette
ingalit. Il y a lAN (chambre basse) et le Conseil de la Rpublique (chambre haute), et il
y a aussi un embryon de contrle de constitutionnalit: le comit constitutionnel.
A. Lassemble nationale
627 membres lus pour 5 ans au suffrage universel direct et au scrutin proportionnel. En
province on adopte un systme complexe qui combine proportionnel et majorit. Cette
option en faveur de la proportionnelle sexplique par le souci du NRP mais aussi de la SFIO
et du parti radical dviter une hgmonie des deux forces opposs: la partie communiste
et le mouvement gaulliste. Cette AN vote la loi, et dans ce cadre elle a le dernier mot ce
qui la distingue de la chambre haute (le conseil de la rep). En outre seule cette AN a le
pouvoir de renverser le gouvernement.
B. Le conseil de la Rpublique
Comme sous la IIIme Rep on opte pour un parlement bicamral avec une chambre haute
qui comprend entre 250 et 320 membres (moins nombreux qu lAN, comme aujd).
Comme le Snat de la IIIme et comme le Snat aujd, le mode dlection est le suffrage
universel indirect, des collges lectoraux avec des dputs, des reprsentants locaux, des
grands lecteurs On retrouve le mme biais de la IIIme Rep, cest que le mode de
suffrage universel indirect compos notamment local favorise les circonscriptions rural,
donc il y a un biais dmographique, les zones rurales sont un peu surreprsente par
rapport aux zones urbaines. Or traditionnellement les zones rurales sont beaucoup plus
droite conservatrice que les zones urbaines progressistes.
On peut dire quil y a un bicamralisme imparfait pcq les deux chambres nont pas les
mmes pouvoir. En ralit il y a une seule fonction pour laquelle les deux chambres sont
gales, cest llection du prsident de la Rpublique. Pour le reste, le conseil de la
Rpublique est nettement en position dinfriorit par rapport lAN et ce mme si cette
ingalit est un peu relativise par la rvision de 54. En premier lieu cette ingalit
concerne la fonction lgislative. Dabord, cest toujours lAN qui doit tre saisi la premire
non seulement des projets de loi mais galement des propositions de lois. Il en dcoule
une consquence frustrante: le conseil de la Rpublique ne peut pas dlibrer le premier
alors mme quil en est linitiative. Certes, une fois que lAN a dlibre le conseil de la
Rpublique dlibre son tour et il peut proposer des modifications. Cest seulement lAN
qui vote le texte dfinitif et elle nest donc pas du tout tenue de reprendre les
modifications proposes par le CdR. Ds lors, contrairement la IIIme Rep, on peut dire
que le CdR na pas un vritable pouvoir de dcision, mais seulement un voix consultative.
Il ny a pas de navette lgislative. La rvision de 54 modifie : le CdR peut tre saisi le
premier, et il y a une possibilit de navette parlementaire. Cette navette est cependant
limite 100 jours, au-del cest lAN qui tranche. Aussi, les deux assembles sont
ingales en matire de contrle de gouvernement puisque le CdR na pas la possibilit
dengager la resp du gouvernement. Lingalit entre les deux chambres se trouve
galement dans la procdure de rvision de la constitution, cest lAN qui a linitiative de
la rvision. Et elle prend cette initiative par le vote dune rsolution la majorit absolue.
LAN a alors le choix soit de transmettre cette rvision au CdR pour quil ladopte
galement, soit de procder elle-mme une deuxime adoption. La deuxime phase
cest la procdure lgislative ordinaire qui sapplique, or cest lAN qui a le dernier mot.
Donc bicamralisme ingalitaire.
C. Le comit constitutionnel
Il faut signaler cette innovation de la constitution de 46 et ce bien quil ne sagisse pas
dune troisime chambre du parlement. Ce comit constitutionnel est un organe
quinstaure la constitution de 46 qui est prside par le prsident de la Rpublique et qui
comprend les prsidents de lAN et du CdR ainsi que 7 membres lus par lAN et 3
membres lus par le CdR. Le rle de ce comit constitutionnel est de pratiquer un timide
contrle de constitutionnalit des lois. Encore faut-il prciser que ce contrle a trs peu
de choses voir avec le contrle daujd.Il faut que le prsident et le premier ministre soit
conjointement daccord pour le saisir. Le comit nest pas comptent pour statuer sur la
comptabilit de la loi au regard de nimporte quelle rgle constitutionnelle, seulement sur
les titres I X de la constitution. Cela exclu donc le prambule. La consquence cest que
si le comit constitutionnel estime que la loi concerne mconnait la constitution, il doit
dabord demander une nouvelle lecture lAN (= demande au lgislateur de revoir sa
copie), si lAN persiste alors le comit peut sopposer lentre en vigueur sans rvision
constitutionnelle pralable. Le comit va se prononcer une seule fois sous la IVme en juin
48.
Le pouvoir excutif
A. Le prsident de la Rpublique
La constitution prvoit que le prsident est lu pour 7 ans par les deux chambres runies
en congrs Versailles la majorit absolue. Son mandat nest renouvelable dune seule
fois et il est irresponsable sauf pour haute trahison. Cependant on constate rapidement
que les pouvoirs du prsident sont assez diminus par rapport la IIIme Rep. En effet,
beaucoup de pouvoirs importants notamment rglementaires dexcution des lois, sont
confrs non au prsident mais au prsident du conseil. Il reste quelque pouvoir non
ngligeable : le pouvoir de demander une seconde dlibration de la loi lAN (a peut
constituer une forme de Veto lgislatif suspensif), cependant en pratique les prsidents
nutiliseront ce pouvoir trs rarement et pour demander la correction derreur, jamais
dans un sens politique. De manire gnrale, ces pouvoirs du prsident ne sont jamais des
pouvoirs propres car ces pouvoirs sont soumis la rgle du contre seing. Il faut toujours
contextualis le texte. Le prsident a une influence importante dj pcq son mandat est
long (7 ans), et il y aura une instabilit gouvernementale, donc le prsident est une forme
de continuit. Nempche que la constitution grave dans le marbre leffacement du
prsident de la rpublique. Cet effacement est trs profitable au prsident du conseil.
B. Le prsident du conseil
Il est n de la pratique, cest une coutume constitutionnelle sous la IIIme Rep, mais son
existence est consacr dans la constitution de 46. Comme sous la IIIme Rep ce prsident
du conseil est nomm par le prsident de la Rpublique mais et cest une diffrence
capitale, sous la IVme Rep il faut que le prsident du conseil fasse encore lobjet dun
vote dinvestiture par lAN. Par ce vote, lAN doit approuver non seulement la personnalit
du prsident du conseil mais encore et surtout son programme politique et les principaux
ministres qui formeront son gouvernement. Ds lors, le pouvoir du prsident de la
rpublique tend devenir un pouvoir de prsentation du prsident du conseil lAN quun
pouvoir de nomination proprement parler. Lautre effet de ce vote dinvestiture cest de
faire apparaitre le prsident du conseil comme celui qui porte la politique approuve par
lAN et en cela il tend devenir lhomme fort du rgime ce qui efface dautant le
prsident de la Rpublique. Cest l ce que confirme la prise en considration des pouvoirs
de ce prsident du conseil. Le PC reoit des pouvoirs qui originellement appartenaient au
PR: initiative des projets de lois, pouvoir rglementaire dexcution des lois et direction
des forces armes. Cest le PC qui a le pouvoir dengager la resp du gouvernement devant
lAN en posant une question de confiance.
C. Le cabinet
Les ministres qui composent ce cabinet sont nomms par le PR mais sont choisis par le
prsident du conseil aprs avoir reu linvestiture de lAN. Comme sous la IIIme Rep, ces
ministres sont choisis parmi les membres des assembles, mais mme lorsquils sont
extrieurs ils ont un droit daccs aux assembles, quand ils le veulent. Donc il faut faire
la mme observation : cela permet au ministre dexercer une forme dinfluence sur le
parlement en orientant les dbats. Comme sous la IIIme galement, les ministres sont
collectivement responsables de la politique mene par le gouvernement et
individuellement de leurs actes personnels.
Cette resp politique est encadre par des conditions prcises aux art 49 et 50 de la
constit de 46 (sous la IIIme il ny avait aucune condition). Pour la question de
confiance elle pouvait tre pose sous la IIIme Rep nimporte quel moment et
par nimporte quel ministre, sous la IVme elle ne peut tre pose que par le
prsident du conseil et aprs dlibration du conseil des ministres. Dautre part, la
mise en jeu proprement dite de la responsabilit est soumise des conditions
prcises. Le vote dune question de confiance ou dune motion de censure ne peut
intervenir quun jour franc aprs son dpt. Cela donne un temps de rflexion. Le
refuse de la confiance ou le vote de la censure ne se fait plus la majorit des
suffrages exprims mais la majorit absolue des dputs, de sorte que les
abstentionnistes vote pour le maintien du gouvernement.
Le vote de la censure ou de la confiance a lieu au scrutin public, ce qui limite les
coups tordus.
Lchec de la rationalisation
Cette tentative de rationalisation va tre un chec pcq linstabilit gouvernementale va
rapparaitre et donc on va voir un retour de la pratique des dcrets-lois pourtant interdite
dans lart 13.
A. Le retour de linstabilit gouvernementale
On retrouve dans la constitution de 46 le mme dsquilibre au profit du parlement que
celui qui a dcoul de la pratique de la IIIme Rpublique. Dune part, le parlement et
prcisment lAN sont les seuls exercer vraiment la souverainet nationale ds lors que
comme dans la IIIme on est dans un rgime purement reprsentatif. Il ny a pas comme
sous la IIIme de procd de dmocratie semi-directe sur lequel le prsident de la
Rpublique pourrait sappuyer pour contre balancer les pouvoirs du parlement. Il ny a pas
de rfrendum sauf facultatif en cas de rvision. Dautre part, on a un excutif
relativement soumis au parlement, le prsident de la Rpublique est dsign par le
parlement et ses pouvoirs sont diminus, quant au PC il est choisi par le prsident mais
aprs investiture de lAN. Ce dsquilibre na rien de fortuit, cest voulu. On sent deux
influences : le poids du parti communiste qui est favorable un rgime dassemble, et
par la peur de lexprience impriale (plbiscite napoloniennes). Un acteur va trs tt
critiquer cette architecture constitutionnelle, cest De Gaulle dans le discours de Bayeux
du 16 juin 1946.
Il y a une insuffisance des tentatives de rationalisation. La constitution prvoit que la
censure ou le refus de la confiance ne peuvent intervenir qu la majorit absolue. Tout le
problme en pratique cest de savoir ce que va faire le gouvernement si lAN exprime sa
mfiance la majorit simple. Juridiquement rien noblige ce gouvernement de
dmissionner. Politiquement ce maintien est dlicat, ainsi le premier cabinet va choisir de
dmissionner lorsquil sera dans cette situation de dfiance la majorit simple. Or les
dputs vont rapidement comprendre quils tiennent le moyen de faire tomber les
gouvernements sans risquer une dissolution. (art 51 pour que le prsident [] puisse
dissoudre il faut que dans 18 mois soient intervenu deux crises ministrielles). Donc les
dputs vont pratiquer un vote calibr. Donc les gouvernements dgagent mais le
prsident ne peut pas dissoudre. Il y en a eu une seule celle dEdgar For (?) en 1955.
Au tout dbut on a une illusion de stabilit mais ctait grce au tripartisme NRP SFIO PC.
Mais partir de 47, la guerre froide arrive et avec la remise en cause du tripartisme :
dune part le PC et dautre part le NRP et la SFIO. Or il y a un autre clivage en NRP (droite)
et SFIO (gauche). Donc on retrouve un clatement partisan pcq pour faire face, la SFIO Et
le NRP vont devoir trouver lalliance dautres forces: les radicaux et les gaullistes. Ce qui
donne un troisime clivage : les gaullistes sont hostiles la IVme Rep. Donc cest le
retour de coalition avec des clivages, donc de linstabilit gouvernementale. 22 cabinets
en 12 ans sous la IVme Rep. Instabilit comparable la IIIme. On retrouve les mmes
effets nfastes, notamment la dtrioration du travail lgislatif. Mmes maux, mmes
remdes:
B. Un retour des dcrets-lois
Pratique de la IIIme, le parlement dlgue temporairement son pouvoir lgislatif. Sous la
IVme ce retour est juridiquement surprenant pcq cette fois il y a un texte qui semble
interdire expressment une telle dlgation. Art 13 de la constit de 46 lAN vote seule la
loi. Elle ne peut dlguer ce droit . Et pourtant trs tt, les gouvernements vont
semployer contourner ce texte. Cest ce que fait la loi du 17 aout 1948, elle dtermine
un certain nombre de matire dont le lgislateur estime quelles ne relvent pas de son
pouvoir. Dsormais le gouvernement pourra dcider par dcret aprs avis du CE dans ces
matires. Cest nouveau. On dtermine ici le pouvoir rglementaire de faon matrielle
par rfrence un certain nombre de matires. Il y aura donc dun ct des matires
exclusivement rserves au pouvoir lgislatif et de lautre des matires qui peuvent
relever galement du pouvoir rglementaire. (Cest ce que lon retrouve dans lart 34 et
37 de 58). Cette loi entraine de svres critiques de la doctrine dont Ren Capitant,
nanmoins le CE saisi pour avis estime que cette pratique ne mconnait pas larticle 13 de
la constitution de 46. Ce premier contournement ne suffira pas et on revient la
technique des dcrets-lois. Ainsi les lois du 11 juillet 53 et 14 aout 54 consentent au
gouvernement le pouvoir de prendre dans certains domaines notamment conomique et
financier et pendant une dure limite des mesures gnrales titre initial (pas en
application dune loi existante). Les conditions sont les mmes que celle des dcrets-lois
sous la IIIme (autorisation dun domaine limit, pour une dure limite, puis possible
ratification). Mais cette fois, on est en contradiction flagrante avec lart 13 Et pourtant
l encore, le CE va esquiver dans un avis du 6 fev 53 que la pratique des dcrets-lois ne
viole pas la constitution. Le CE est limit dans son intervention dans la mesure o il ne lui
appartient de se prononcer sur la constitutionnalit des lois, cest la thorie de la loi
cran. Il se prononce en plus par un avis, et non au contentieux. Le CE prend cette
dcision pour deux motifs : Il estime quil appartient au lgislateur souverainement de
dcider de ltendue du pouvoir rglementaire. Dautre part le CE estime que seules
certaines matires seraient vritablement rserves la comptence exclusive du
lgislateur. Comme sous la IIIme Rep le CE a jou un rle dans la traduction de la
constitution.
Il y a 50 ans, personne ou trs peu de gens, auraient pari que la Vme Rep durerait plus
de 10 ans. En effet, cette Vme Rep apparaissait comme taille sur mesure pour son
fondateur: De Gaulle. Or a na pas t le cas, la constitution de 58 a aujourdhui plus de
50 ans, et il ny a pas de raison de penser un changement. Il ne faut pas confondre
constitution et rgime politique. La constitution na pas radicalement chang, nanmoins
en 50 ans les transformations du rgime politique ont t trs importantes. On peut mme
se demander si depuis 1958, lensemble des quilibres initiaux de la Vme nont pas t
bouleverss. Si la constit de 58 a dur plus de 50 ans cest parce quelle est trs plastique,
on parle mme de constitution camlon.
coup dtat des putschistes dAlger. Mais sous beaucoup de ses aspects le rgime de la 5me
se ressent de ce contexte. Le gouvernement de DG obtient linvestiture en 58, puis fait
voter une loi constitutionnelle qui modifie la procdure de rvision afin de permettre
llaboration dune nouvelle constitution.
B. La loi constitutionnelle du 3 juin 1958
1. La mthode de DG
Il a aussitt demand aux assembles dadopter 3 textes. Un texte dhabilitation pour
dcrets-lois, loctroi au gouvernement de pouvoirs spciaux pour lAlgrie mais surtout un
projet de loi constitutionnelle. Lobjet de ce texte est de modifier lart 90 de la constit de
46 qui concerne la procdure de rvision. Il fallait une rvision qui finalement lAN avait le
dernier mot, donc seront luvre les partis politiques, ce que DG veut tout prix viter.
Le premier rapport de la loi constitutionnelle est de disposer par drogation aux
dispositions de son art 90, la constit sera rvise par le gouvernement investi le 1 juin 1958
et ce, dans les formes suivantes. Cela rappelle le processus de loi constitutionnel du 10
juillet 1940 de Ptain DG est conscient de ce prcdent gnant et va sefforcer de sen
dmarquer de deux manires. Il va habilement exploiter une procdure de rvision initie
en 1955 mais abandonn en cours de route. LAN et le conseil de la Rep avaient dj vot
une rsolution qui prvoyait de modifier lart 90. Et donc De Gaulle pouvait soutenir que la
loi constitutionnelle dont il demandait ladoption ntait au fond que laboutissement du
processus de rvision entam antrieurement.
pouvoir dlaborer un projet qui ne deviendra constitution que sil est ratifi par le
peuple. Donc mme si ce nest pas le peuple qui cre le projet, cest bien au peuple que
revient le pouvoir constituant.
C. La prparation et ladoption de la constitution
Suivant la procdure nonce par la loi du 3 juin, le processus dlaboration de la nouvelle
constitution commence par la rdaction dun avant-projet par le gouvernement. Mais en
ralit, linitiative du gnral DG ce nest pas proprement parl le gouvernement qui
va rdiger cet avant-projet. En effet, DG va dcider de faire intervenir deux autres
acteurs. Cest en ralit dabord un comit dexperts placs sous la responsabilit de
Michel Debr qui va rdiger cet avant-projet. Ce comit est compos essentiellement de
juristes et plus prcisment de membres du conseil dtat. Donc le CE a un rle
prminent dans la cration de la constit. Lavant-projet est soumis un comit
interministriel, pas devant le gouvernement entier. Lintrt cest quavec les experts on
dpolitise la cration de la constit, cest cohrent et technique parce quelle a t rdige
par des gens qui ntaient pas des hommes politiques mais des spcialistes du droit public.
De sorte que lorsquintervienne les politiques les premires pierres sont dj poses, on
vite que la tractation politique avec les diffrents partis empche DG de raliser son
projet. Cela a t efficace puisque a na dur que 2 mois environ. Et le 1er aout 58 a
commenc la deuxime phase : lexamen du projet par le comit consultatif
constitutionnel ou sigeaient des reprsentants du parlement. DG aurait souhait viter
cette phase mais cest inconcevable dviter le parlement. Il faut souligner le caractre
consultatif de ce comit, il na donc quune voix consultatif, avec un avis simple. Et ds
lors rien noblige le gouvernement reprendre les modifications proposes par ce comit.
Le projet est soumis pour avis au CE (Michel Debr prononce le discours). Le projet est
soumis au rfrendum le 23 septembre (82% de oui). Promulgue le 4 octobre 58 par le
prsident Coty. Sur le fondement de larticle 91&92 de la constitution le gouvernement
peut prendre toute une srie dordonnance qui valent loi organique (loi simple dans la
forme qui dans le contenue viennent prciser des points de la constitution).
Les 23 et 30 novembre ont lieu les premires lections de la Vme Rpublique qui se
soldent par une dfaite des opposants la constitution de 58 (communistes et socialiste)
et une nette victoire de DG.
par un collge largi de grands lecteurs qui comprend certes les parlementaires mais les
noie parmi 80 000 grands lecteurs qui sont des lus locaux. Donc il ne tirara plus sa
lgitimit politique du parlement. DG ira plus loin en instaurant en 62 llection au SU. DG
obtient galement que le prsident soit dot en plus des pouvoirs relativement
traditionnels de la 3me et 4me de nouveaux pouvoirs, les pouvoirs propres qui sont ainsi
appel car dispens du contreseing ministriel. Les trois plus importants:
Le droit de dissolution de lAN. Cette fois le droit de dissolution cest un pouvoir
que le prsident exerce seul.
- Le droit de recourir au rfrendum, le droit dorganiser des rfrendums
lgislatifs. Donc de faire adopter un projet de loi non pas par le parlement mais
directement par le peuple. Ces deux pouvoirs propres permettent au prsident de
sappuyer sur le SU dans ses rapports avec le parlement. Le rfrendum permet de
court-circuiter la fonction lgislative du parlement.
- Art 16, qui permet dinstaurer une dictature temporaire. En effet, en cas de crise
grave menaant notamment lindpendance de la nation ou lintgrit du
territoire, le prsident de la Rpublique peut sarroger les pleins pouvoirs [cd
prendre lui-mme nimporte quelle dcision]. En 1961 lors du second putsch des
gnraux.
Il obtient gain de cause sur le mode de dsignation et dote le prsident de nouveaux
pouvoirs propres. En revanche il a t oblig de faire des concessions quant la fonction
du prsident.
-
La fonction est dcrite larticle 5 comme une fonction darbitrage. Notion darbitrage
qui ne correspond pas au souhait initial de DG dun prsident qui gouverne. Art 20 dispose
cest le gouvernement qui dtermine et conduit la politique de la nation.
Un renforcement du gouvernement
Le premier ministre nomme les ministres. La constit de 58 a t loccasion de mettre fin
une bizarrerie en faisant de la nomination du 1er ministre un pouvoir propre du prsident
de la Rpublique. Antrieurement, comme il ny avait pas de drogation, il fallait le
contreseing du prsident du conseil sortant pour nommer un nouveau prsident du
conseil Mise part cette correction on reste quand mme dans la logique antrieure. On
reste dans le cadre dun rgime parlementaire. La constit de 58 ne prvoit plus de vote
dinvestiture, contrairement la 4me. Nanmoins dans les premires annes de la 5me Rep
il ne fait aucun doute que larticle 49 alina 1 le gouv engage sa resp devant le
parlement sur son programme ou une question politique gnrale oblige le premier
ministre poser une question de confiance sur son programme une fois que le
gouvernement est constitu. Le gouvernement est ici nomm par un prsident de la
Rpublique qui lui ne tient plus sa lgitimit du parlement, et qui donc est moins
dpendant de ce dernier. Cette moindre dpendance est accentue par un lment
nouveau et qui est impos par DG : cest une incompatibilit entre les fonctions
ministrielles et les mandats parlementaire. Il y a un renforcement qui traduit un certain
retour du rgime parlementaire orlaniste dans lequel le gouvernement est moins
dpendant du parlement mais pcq il lest aussi du prsident. Nanmoins, ces quilibre vont
trs rapidement bouger et la 5me Rpublique va voluer assez fortement.
2. Le fait majoritaire
La deuxime cause de la prsidentialisation du rgime cest le fait majoritaire. Sous les
3me et 4me lune des causes majeur de linstabilit gouvernementale ctait lclatement
du paysage politique entre de nombreux partis politique et au sein mme entre multiples
courants qui se font et se dfont. Les gouvernements taient soutenus par des coalitions
instables. A cet gard, un changement radical se produit, cest le fait majoritaire. Cette
expression dsigne lexistence au parlement, plus prcisment lAN dune majorit
politique bien identifiable, homogne et surtout discipline parce quelle sorganise autour
dun grand parti politique. Symtriquement on constate galement que lopposition tend
souvent sorganiser elle aussi autour dun grand parti politique dominant (droite gauche).
Ce phnomne a de multiples causes qui sont des causes de lordre de la sociologie
politique, mais il trouve aussi son origine un facteur juridique: le mode de scrutin qui
domine savoir le scrutin uninominal majoritaire deux tours. Quel est leffet de ce mode
de scrutin deux tours? Et bien cela fait quil reste en lice au second tour uniquement les
candidats qui ont le plus de chance de lemporter. Pour les lgislatives il peut
ventuellement y avoir des triangulaires mais pour llection prsidentielle seuls peuvent
se maintenir les candidats ayant obtenu le meilleur score au premier. Cela entraine une
bipolarisation de la vie politique franaise. Deuxime effet : ce fait majoritaire rend en
pratique les conditions qui encadrent la resp politique du gouvernement totalement
superflu. La majorit cest un grand parti homogne et disciplin qui obit lexcutif.
Plus prcisment en priode de concordance (pas cohabitation) au prsident de la
Rpublique.
Les cohabitations
Cest une situation dans laquelle il y a discordance entre la majorit prsidentielle et
lgislative. Les lecteurs ont vots aux lections lgislatives pour les opposants au
prsident en place. Ctait un risque connu ds 58 du fait de labsence de concomitance
entre ces lections. Premire cohabitation 1986-1988; 1993-1995; 1997-2002 plus longue
parce quelle est engendre par une dissolution rate de Jacques Chirac. La premire
cohabitation cest celle qui suit 86, Mitterrand premier prsident socialiste voit les
lecteurs choisir une majorit de droite mene par Jacques Chirac. Dans une situation
telle, DG aurait dmissionn mais pas Mitterrand. Il estime la constitution, toute la
constitution, rien que la constitution. Or dans la constit cest quand mme le
gouvernement qui dtermine et conduit la politique de la nation, et doit correspondre la
majorit lAN. Donc Mitterrand doit se rsoudre larrive au sein de lexcutif dun
gouvernement de droite. Et donc cette cohabitation se prsente de prima bord comme une
rupture avec la prsidentialisation. Toutefois il ne faut pas sous-estimer la situation du
prsident en priode de cohabitation. Si cest le 1er ministre qui a lessentiel des
comptences normatives, le prsident de la Rpublique conserve dimportants pouvoirs.
On verra notamment que cest lui qui signe les ordonnances, les dcrets en conseil des
ministres et nomme les membres du gouvernement. Mitterrand sappuie sur ces pouvoirs
pour continuer peser au sein de lexcutif et va sopposer la nomination de certains
ministres qui lui dplaisent. Il va refuser de signer des ordonnances (de faon
inconstitutionnelle). Dautre part, si en priode de concordance des majorits le prsident
est le chef, en priode de cohabitation le prsident est le chef naturel de lopposition. Et
ce titre sa fonction de prsident lui donne une tribune trs confortable pour mettre en
difficult le gouvernement et prparer ainsi sa future rlection. Les deux dernires
cohabitations cest la rlection du prsident sortant. Aujourdhui cest fini parce quen
2000 il y a une rvision constitutionnelle qui fait passer le mandat du prsident de 7 5
ans, rvision du quinquennat. Or ce nest pas vrai, pcq il faut aussi une concomitance.
Pour linstant cest le cas mais un dcalage peut tout fait survenir.
construction europenne repose sur des abandons de souverainet de la part des Etats
membres. Le premier aspect cest que la construction de lUE passe par des transferts de
comptences de la part des Etats au profit des autorits de lUE. Exemple, la libre
circulation des marchandises, des services, des personnes et des capitaux au sein de lUE.
Autre exemple, les tats membres de la zone euro ont abandonn leur politique
montaire. Deuximement, en principe ce fonctionnement supranational implique que les
tats membres de lunion peuvent se voir imposer par celle-ci des dcisions auxquelles ils
nont pas consenti. Alors certes au sein de lUE il y a un organe trs important qui
participe au processus de dcision au ct du parlement europen qui est le conseil des
ministres de lUE. Alors oui les tats participent au processus de dcision mais dsormais
en principe sauf exception ce conseil des ministres statut la majorit. Ce qui signifie
quventuellement un tat va pouvoir se voir imposer une dcision laquelle il soppose.
Troisime aspect cest celui de la primaut du droit de lUE. Arrt Costa de la CJUE au
terme dun rsonnement trs fin, estime que le droit de lUE trouve en quelque sorte son
fondement en lui-mme et non dans les constitutions des tats membres. La valeur du
droit de lUE dans les ordres juridique interne ne dpend pas de ce que disent les
constitutions de ces tats membres. Parce que sinon a empcherait luniformit du droit
de lUnion. Tout le droit de lUE prime sur tout le droit interne daprs la CJUE. Il faut
ajouter que les juges internes et notamment le conseil constitutionnel et le conseil dtat
ne voient pas les choses comme cela. Et en thorie le conseil dtat maintien la primaut
de la constitution dans lordre juridique interne. Deux dcisions de 1993 Maastricht I et
Maastricht II le conseil constitutionnel a confirm que la ratification par la France des
traits europens dans la mesure o ces traits impliquent des abandons de souverainet,
suppose une rvision pralable de la constitution. Les rvisions opres pour lintgration
des traits europens qui ont concern le titre XV de lUE (introduit en 93) ont confrs un
statut constitutionnel particulier au droit de lUE. La JP constitutionnelle en a tir des
consquences qui ont renforc lintgration du droit de lUE au droit interne. Notamment
dcision du 10 juin 2004 sur la loi sur lconomie numrique le cc estime que la
transposition des directives de lUE est une exigence constitutionnelle. Autrement dit, une
loi qui irait lencontre dune directive europenne devant tre transpose serait par la
mme inconstitutionnelle. Le fait de mal transposer ou de refuser de transposer cest une
violation de la constitution. Plus encore, dans la mme dcision aini que celle du 27 juillet
2006 propos du droit dauteur le conseil constitutionnel a jug quune disposition
constitutionnelle ne peut pas faire obstacle la transposition dune directive sauf sil
sagit dune disposition inhrente lidentit constitutionnelle de la France.
Le prsident de la Rpublique
A. Llection du prsident de la Rpublique
Les conditions de llection sont dcrites larticle 7 de la constitution, on les a
rencontrs lorsquon a expliqu comment en 1962 a t opre la deuxime rvision
(contestable) savoir le rfrendum par lequel DG a chang le mode dlection, par un
collge largi au suffrage universel direct. Cest un scrutin majoritaire deux tours, ce qui
est un facteur de polarisation de la Rpublique, facteur daccentuation du
prsidentialisme. Llection peut avoir lieu au terme normal du mandat, lection organise
entre 20 et 35 jours avant la fin du mandat. Mais des lections anticipes peuvent
galement devoir tre organises en cas de dcs, de dmission, de destitution, ou encore
en cas dempchement dexercer ses fonctions constat par le conseil constitutionnel.
Dans ce cas-l, llection doit avoir lieu 20 ou 35 jours aprs cette fin anticip du mandat.
Dans les deux cas la date des lections est fixe par le gouvernement. Qui peut tre
candidat ? Tout citoyen remplissant les conditions du droit de vote (majorit et
nationalit), mais une condition supplmentaire fixe par larticle 3 de la loi rfrendaire
du 6 novembre 1962, obtenir le patronage de 500 lus locaux ou nationaux. Patronage
souvent contest par certains candidats (Le Pen). Cette condition vise faire en sorte que
seuls puissent se prsenter des candidats qui ont vraiment une envergure nationale et
viter ainsi la multiplication des candidats au premier tour ce qui est un vrai enjeu. En
2002, le PS perd les lections ds le 1er tour et donc le 2me tour cest Chirac Le Pen. On
impute cette situation lascension du front national, mais ce nest pas aussi important
que a. Deuxime facteur de la dfaite du PS cest la dispersion des candidats de gauche
au premier tour, il y avait 16 candidats. La situation tait dlicate pcq on sortait dune
cohabitation donc la situation tait confortable pour Chirac. En 1965 on a 6 candidats, en
2002 on en a 16. Mais bon a dcroit, les partis sarrangent pour viter trop de candidats.
Au plus tard 37 jours avant la date du scrutin, chaque candidat transmet ses patronages/
prsentations au conseil constitutionnel. Et les noms de ceux qui ont donn leurs
signatures sont publies au JO. Puis les personnes sont officiellement candidate. Chaque
candidat doit galement remettre une dclaration chiffre de son patrimoine, ce qui
permettra une comparaison avec la dclaration chiffre en fin de son mandat. Est lu le
candidat qui obtient la majorit absolue des suffrages exprims (50%+1). Il convient de
souligner que le deuxime tour na pas lieu doffice. Il se peut trs bien quun candidat
obtienne la majorit absolue au premier tour (ce nest encore jamais arriv). Sinon le
second tour doit se drouler aprs un dlai de rflexion de 14 jours. Au deuxime tour,
seuls restent les deux meilleurs candidats parce que cela renforce lautorit du prsident
lu. On voit bien la polarisation du suffrage. En cas de dcs ou dempchement dun
candidat entre les deux tours, il faut recommencer alors lensemble des lections. On
refait le premier tour.
B. Le statut du prsident de la Rpublique
1. La dure du mandat
Initialement ctait 7 ans, rfrendum du 24 sept 2002 le mandat est rduit 5 annes.
Cette rforme a eu deux effets: accentuer la prsidentialisation du rgime et abaisser la
fonction prsidentielle puisquil tend alors devenir un politicien comme les autres. Un
mme prsident ne peut faire que deux mandats conscutifs, prcision introduite par la
rvision de 2008 mais pour linstant a na pas dimportance. Ce qui est plus intressant
cest ce qui se passe en cas de terme anticip du mandat. Il faut alors distinguer la
vacance de la prsidence et lempchement du prsident. Vacance dsigne la situation o
il ny a plus de prsident de la Rpublique, il dcde, dmissionne ou est destitu.
Lempchement du prsident cest la situation dans laquelle on a toujours un prsident
mais il nest plus en tat dassurer ses fonctions. Le conseil constitutionnel doit constater
cet empchement la majorit absolue de ses voix. Dans les deux cas, de nouvelles
lections doivent tre organises dans les 20 35 jours. Pendant ses 20 35 jours cest le
prsident du Snat qui exerce la fonction de prsident de la Rpublique par intrim. Il
exerce alors tous les pouvoirs du prsident sauf celui de proposer un rfrendum, celui de
dissoudre lAN et celui dinitier une rvision constitutionnelle. Cest arriv 2 fois, en 1969
suite la dmission de DG et en 74 la suite du dcs de Pompidou et ctait Alain Poher
le prsident du Snat.
2. La responsabilit politique du prsident de la Rpublique
On dit souvent que le prsident de la 5me nest pas responsable politique, et on critique
pcq il a quand mme des pouvoirs non ngligeable. Cette assertion nest pas exacte. Car il
y a au moins un moment o sexerce une forme de responsabilit politique cest la fin du
mandat lors des nouvelles lections. A fortiori si le prsident est candidat sa propre
rlection. Il est vrai que la constitution ninstaure aucune autre responsabilit politique
du prsident et en ce sens cela rejoint la situation dun chef de ltat dans un rgime
lassemble plnire de la Cour de Cass du 15 juin 2012, pendant lexercice de son mandat
rien nempche le prsident dagir lui-mme en justice. Donc dsquilibre puisque le
prsident peut attaquer en justice mais ne peut tre attaqu, problme dgalit. Mais
cest une immunit temporaire, pendant le mandat il y a une suspension des dlais de
prescription et de forclusion. Cest ce qui a permis quaprs son mandat Chrirac soit
poursuivi puis condamn deux ans avec sursis. Lart 67 introduit galement deux
exceptions lirresponsabilit du prsident pendant lexercice de ses fonctions. La
premire est rgie par larticle 53-2 concerne lhypothse de poursuites contre le
prsident devant la cour pnale internationale pour des crimes de gnocide ou crime
contre lhumanit. Cela rsulte de la rvision du 8 juillet 1999 opre aprs la dcision du
Conseil Constit de 99 instaurant la CPI. La deuxime cest larticle 68 prvoit que le
prsident de la Rep peut tre destitu par le parlement runi en Haute Cour en cas de
manquement ses devoirs manifestement incompatible avec ses fonctions. Cest plus large
que la honte trahison. Doit tre provoqu par un vote identique des deux assembles pour
dcider la runion de la haute cour, puis si elle est runion elle vote la destitution du
prsident bulletin secret la majorit des 2/3. Ceci appelle plusieurs remarques: Il est
improbable que les deux assembles votent la majorit des deux tiers la runion de la
HC. A supposer que les assembles runissent la HC, il faut noter que rien nempche le
prsident de la Rpublique de dissoudre immdiatement lAN. Donc cest le peuple (par les
lgislatives) qui dciderait de la destitution du prsident. Mais de quel type de
responsabilit il sagit ici ? Cette responsabilit pour manquement ses devoirs [] se
prsente de prima bord comme une responsabilit pnale. On a parl dimpeachment la
franaise. Aux USA si limpeachment est vot cest une sanction pnale qui est inflige au
prsident qui se traduit notamment par linterdiction doccuper lavenir toute fonction
politique ou administrative importante. Or ici, dans le cadre de lart 68, la sanction nest
pas pnale mais politique. En effet, rien ninterdit au prsident destitu de se porter
immdiatement candidat aux lections prsidentielles. Cela dit en pratique on peut
imaginer que cette destitution se combinerait avec la responsabilit pnale (plus
dimmunit puisque destitu). Enfin, certains auteurs ont observ que cette procdure
assez improbable nest pas trs cohrente dans la mesure o elle donne au parlement le
pouvoir de destituer le prsident alors que le prsident na pas t lu par le parlement. Il
eut donc t plus cohrent si tent quon souhaite rellement instaurer une procdure de
destitution, de la prvoir sous la forme dun rfrendum linstar de ce qui existait dans
la constitution de Weimar, et ce qui existe en Californie (recall).
C. Les attributions du prsident de la Rpublique
1. La fonction prsidentielle
Cette fonction est dcrite larticle 5 de la constitution. On peut constater que le premier
rle, celui de gardien de la constitution, cest un rle qui est aujourdhui tomb en
dsutude du fait de limportance prise par le conseil constitutionnel en particulier pour le
contrle de constitutionnalit des lois. Autre lment de larticle 5, le prsident est le
garant de lindpendance nationale et de lintgrit du territoire. Cest tout fait
significatif dans la mesure o le prsident apparait comme ayant une responsabilit
particulire lorsque sont en jeux les intrts suprieurs de la nation. Cela se manifeste
notamment par larticle 16. Garant du respect des traits, cela renvoi au rle du prsident
en matire de diplomatie, le prsident est chef de la diplomatie, cest lui qui ngocie et
ratifie les traits. Mais le terme important cest surtout celui darbitrage . Lors de la
constit de 58 ce terme darbitrage avait t choisi au terme dun compromis entre DG et
les reprsentants des autres partis politique qui voulait un chef de ltat beaucoup plus
attach au rgime parlementaire, plus en retrait. Or ce terme darbitrage est ambigu, cela
peut signifier deux choses diffrentes. Cela peut vouloir dire se tenir en dehors du jeu
politique et intervenir en cas de problme, ou de blocage. Arbitrer peut galement vouloir
dire trancher entre diffrentes options politiques, donc cest plus un arbitre capitaine. La
prsidentialisation du rgime qui se manifeste avec DG surtout partir de 62 va pencher
de 2008 et une loi organique de 2010, les commissions comptentes de lAN et du Snat de
prononce par un avis et peuvent sy opposer si le total des votes ngatifs au sein des deux
commissions atteint la majorit des 3/5 des suffrages exprims (veto la nomination, mais
trs peu probable).
En troisime lieu, son rle de chef de lexcutif lui donne un pouvoir dans la
conduite des relations internationales. Le prsident conduit la diplomatie franaise. Il
accrdite les ambassadeurs et les envoys extraordinaires aussi bien franais ltranger
que les trangers en France. Il ngocie et ratifie les traits. Il faut la signature puis la
ratification, les deux sont des comptences du prsident mais il faut ajouter une nuance:
le plus souvent, la ratification ne peut intervenir quaprs le vote dune loi de ratification
par le parlement. Cest le cas selon larticle 54 de la constitution, notamment pour les
traits de paix, de commerce, les traits relatifs aux organisations internationales et plus
gnralement chaque fois que le contenu du trait modifie une disposition lgislative
(inflation lgislative donc souvent trait need suppression dune loi, voir rvision de la
constit). ENVOYER CA A MYLENE. Il est frquent que le prsident reprsente
personnellement la France au sein dinstances internationales comme le Conseil europen,
et cest remarquable pcq habituellement cest plutt les chefs de gouvernement. Cela
occupe une part importante du travail du prsident. En France cest un rle
dinterventionnisme conomique aussi.
b. Pouvoir du prsident dans les rapports avec le parlement
Comme ctait dj le cas sous 3me et 4me, cest le prsident qui promulgue les lois. Cest
un acte du prsident qui va permettre la loi en lauthentifiant, dentrer en vigueur aprs
sa publication. a na rien voir avec un veto lgislatif ! Lune des particularits de la
constit de 58 cest de renforcer les pouvoirs de lexcutif, particulirement ceux du
prsident vis--vis du parlement. Le pouvoir important cest de dissoudre lAN et
dorganiser un rfrendum lgislatif (art 11) ce qui revient faire adopter une loi par le
peuple sans laccord voire mme contre la volont du parlement. Le prsident doit aussi,
la demande du premier ministre ou la majorit des membres de lAN, convoquer le
parlement en session extraordinaire. Enfin, le prsident peut adresser des messages aux
assembles parlementaires. Pendant longtemps il ne pouvait pas se rendre physiquement
dans les assembles il pouvait seulement y faire lire des messages. Depuis la rvision de
2008 le prsident peut aussi prendre la parole devant le parlement runi en Congrs
Versailles. Nanmoins Hollande sen est servie au lendemain des attentats.
bonne ide de prvoir une situation exceptionnelle, plutt que de risquer un coup dtat,
mieux vaut constitutionnaliser lexception et lencadrer. Montesquieu tout homme qui a
du pouvoir est naturellement conduit en abuser.
Le gouvernement
A. La formation du gouvernement
1. La nomination des membres du gouvernement
Le prsident nomme le premier ministre sans contreseing ministriel, et il nomme
galement les ministres mais avec contreseing du premier ministre. Le gouvernement
tant responsable devant le parlement (plus prcisment devant lAN), le prsident de la
Rpublique doit bien videmment choisir un gouvernement qui convienne la majorit.
Certes la constit de 58 la diffrence de 46 ne prvoit pas de vote dinvestiture mais lart
49 alina 1 dispose que le 1er ministre engage la responsabilit du gouvernement sur son
programme. Or, il est assez clair lors de la rdaction de 58 quil sagissait dune vritable
obligation du gouvernement une fois nomm dobtenir la confiance sur son programme de
lAN. De sorte que le changement par rapport la 4me tait simplement de dcaler le
moment de la confiance de lAN (avant nomination par investiture/ aprs nomination par
question de confiance). Toutefois, ds 1966, le premier ministre Georges Pompidou refuse
de poser cette question de confiance et il refuse en voulant manifester par l que pour lui,
seul compte la confiance du prsident de la Rpublique. Et depuis cet alina 1 a t
interprt comme ayant une porte purement facultative. Les gouvernements successifs
ne se sentent pas tenu dengager la resp du gouv sur leur programme, souvent cela est fait
mais par le pass de nombreux gouv sen sont abstenu. De faon gnral, on peut dire que
en dehors des priodes de cohabitation, la composition des gouvernements dpend surtout
du prsident, et dailleurs mme en priode de cohabitation, linfluence du prsident de
la Rep nest pas nul sur la composition du gouv, ainsi lors de la premire cohabitation en 86
on assiste une ngociation muscl entre Mitterrand et Chirac, Mitterrand qui sest oppos
plusieurs personnalit pour des ministres cls.
2. La rvocation des membres du gouvernement
Selon lart 8 de la constit, le prsident met fin aux fonctions du 1er ministre lorsque celuici lui remet la dmission du gouvernement. Cette dmission du gouvernement intervient
notamment aprs les lections lgislatives, mais aussi aprs les lections prsidentielles. Il
convient toutefois de remarquer que ces deux cas de dmission ne sont pas prvus par la
constitution, ce sont des coutumes constitutionnelles. Autre cas cest refus de confiance,
ou motion de censure par lAN, mais on tenir a pour une hypothse dcole, cest arriver
une seule fois en 1962. Se pose la question de savoir si le prsident peut lui-mme dcider
de rvoquer le premier ministre ou des membres du gouvernement. Cet article 8 parait
lexclure implicitement. Pourtant, DG va trs tt affirmer quil dtient le pouvoir de
changer de 1er ministre, et fortiori de ministres, quand bon lui semble. Et cest ce quil
exprime dans la confrence de presse du 31 janvier 1964. Affirmation dun pouvoir
discrtionnaire du prsident de rvoquer le premier ministre. En priode de cohabitation
a peut pas marcher cest sr, mais dans le contexte de concordance on assiste depuis DG
un pouvoir discrtionnaire du prsident de rvoquer le gouvernement. DG renvoi Michel
Debr pour le remplacer par Pompidou. Pompidou prsident en 72 remplace
blablablapascompris.
B. Le statut des membres du gouvernement
Comme sous la 4me Rep, le premier ministre nest pas comme les autres, cest
vritablement une autorit autonome dans la mesure o la constitution lui donne des
comptences bien identifies et distinctes de celles du gouvernement. Quant aux
ministres, ni la constitution, ni mme la loi nen fixe le nombre ni le primtre de leur
mission. Cela relve du choix du prsident. La tendance gnrale cest une claire
augmentation du nombre de ministres, records en 1988 avec Rocard avec 49 membres.
Aujourdhui il y en a 39. Aprs la rvolution il y en avait 6. Mais attention, tous les
membres du gouvernement ne sont pas sur un pied dgalit, en effet, sous lappellation
gnrique de ministre on trouve en ralit diffrents statuts. Ainsi une premire
distinction doit tre opre entre les ministres de plein exercice et les ministres dlgus.
Les ministres dlgus sont ceux qui se voient confier une mission particulire au sein dun
ministre qui dpend dun ministre de plein exercice. Et donc ils sont placs auprs
dautres ministres et sont sous leur autorit. Une deuxime distinction doit en outre tre
faite entre les ministres au sens strict du terme, et les secrtaires dEtat. Le plus souvent
les ministres dlgus ne sont pas des ministres au sens strict mais seulement des
secrtaires dEtat. Le sens de cette diffrence cest quun secrtaire dEtat a le titre de
ministre au sens protocolaire mais il na pas accs de plein droit au conseil des ministres. Il
ny participe que sil y est convi par le prsident. En vertu de larticle 23, la fonction du
ministre est soumise certaines incompatibilits. Notamment avec toute activit
professionnelle (priv, emploi public) mais aussi la fonction de ministre est incompatible
avec lexercice de tout mandat parlementaire. Cela ne signifie pas que le prsident de la
Rep ne puisse pas choisir un ou plusieurs ministres parmi les parlementaires. Simplement,
si cest le cas, alors les dputs/snateurs concerns devront cesser de siger au sein de
leur assemble. Avec cette incompatibilit la constitution de 58 introduit une rupture
notable avec le rgime classique parlementaire, tradition qui veut que le gouvernent
mane rellement du parlement. A lorigine, conformment au souhait de DG, il sagissait
de soustraire lexcutif linfluence des partis politiques.
Dans cette situation,
lorigine, un ministre qui dmissionnait ne retrouvait aucun mandat parlementaire et donc
la dmission tait un vrai risque pour un ministre. Tandis que dans les rgimes prcdent
qd il y avait un dsaccord entre le gouvernement et certains partis et bien ces partis
demandait au ministre de se dsolidariser et de dmissionner. Toutefois, la rvision
constitutionnelle de 2008 introduit un changement important, en prvoyant que
dsormais le ministre dmissionnaire retrouve son sige. Cela ne met pas fin
lincompatibilit, mais une fois que ses fonctions cessent, il retrouve son sige. Critiqu
pcq on pourrait retrouver les pressions politiques sous les Rpubliques prcdentes. Mme
avant 2008, en pratique, la rigueur de lancien systme tait relativis par le fait que le
ministre dmissionnant faisait pression sur son supplant pour quil dmissionne, donc
lection lgislative partielle et le ministre tait rlu wouhouuu. Sur le plan de la
responsabilit, les membres du gouvernement sont responsables politiquement dans le
cadre de la responsabilit politique collective du gouvernement devant lAN, mais
individuellement ils sont galement pnalement responsable des crimes et dlits commis
dans le cadre de leur fonction. Les membres du gouv en effet en bnficient pas dune
immunit temporaire comme le prsident, en revanche lart 68-1 instaure leur profit un
privilge de juridiction. Il prvoit une procdure spciale, qui comporte deux tapes. Les
victimes des infractions doivent saisir une commission des requtes qui est compose de
magistrats du conseil dEtat et de la cour des comptes. Compose de hauts magistrats, elle
peut dcider de classer la plainte soit de dclencher les poursuites. Si elle dcide de
classer les poursuites, on passe la phase de jugement du ministre concern sauf que ce
jugement ne se fait pas devant juridictions de droit commun mais devant la cour de justice
de la Rpublique qui est une juridiction spciale dont la composition est avant tout
politique puisquelle comporte 12 parlementaires et seulement trois magistrats de la cour
de cassation. Ce privilge de juridiction nest pas satisfaisant. En effet, de par sa
composition politique cette cour de justice de la Rep na que trs peu dindpendance et
dimpartialit, ce qui jette la suspicion sur cette juridiction, et ce dautant plus que les
victimes ne peuvent pas se porter partie civil devant la CJR et peuvent seulement tre
entendues comme des tmoins. Il sagit de resp pnal et pourtant cest une composition
politique, a napporte pas de confiance. Il y a un projet de rvision constit qui visait
supprimer la CJR et rendre les ministres responsables pnalement devant les juridictions
de droit commun en conservant le filtrage par la commission des requtes.
C. Les attributions du gouvernement
Section 2. Le parlement
De faon incontestable, la 5me marque un certain dclin du parlement. Dans la constit on
parle du prsident, du gouv, PUIS du parlement Jusqu la constitution de 58, la tradition
voulait que ce soit le parlement qui dcide de la politique mener, le gouvernement
organe de lexcutif apparaissant seulement comme un organe de mise en uvre. Il est
clair que ce rapport est invers. Cest une volution quon rencontre dans toutes les
grandes dmocraties actuelles. Cela sexplique par le fait que les tats modernes ont
multipli leurs interventions conomiques, qui sont un tat social, et tout cela entraine
des actions complexes. Besoin defficacit -> monte en puissance de lexcutif.
Lorganisation du parlement
A. Un parlement bicamral
Art 24: AN et Snat. Comme les deux constit prcdente, la constit instaure un parlement
bicamral.
1. La chambre basse: lAssemble nationale
Le nombre de dputs est fix par une loi organique et depuis la rvision de 2008, le nb
actuel de 577 constitue le plafond maximal. LAN est renouvele intgralement tous les 5
ans au SU direct, et le mode de scrutin nest pas fix par la constitution, ni mme une loi
organique mais par une loi ordinaire. Cest une disposition matriellement
constitutionnelle, mais pas formellement. Pourtant de faon tonnante, ce mode de
scrutin a t trs stable sous la 5me, il sagit dune lection au scrutin majoritaire
uninominal 2 tours au sein de circonscriptions locales. Son existence sexplique par une
hostilit de DG envers la proportionnel, ce qui favorisait un rgime des partis. A la veille
des lgislatives de 1986, la gauche a instaur la proportionnelle dans un objectif
lectoraliste: diviser les voix de droites entre la droite parlementaire et le FN. Un an plus
tard la droite au pouvoir rinstaure le scrutin majoritaire. Aujd le projet serait dinjecter
une dose de proportionnel au moins pour un certain nombre de siges lAN. En Allemagne
ils font a. Le dcoupage des circonscriptions lectorales, le encore dpend dune loi
ordinaire, cela autorise toutes les manuvres lectoralistes du pouvoir en place. Et au
dbut la rvision de 2008, lart 25 de la constit prvoit que les projets de loi qui dlimite
les circonscriptions lectorales doivent tre soumis pour avis une commission
indpendante. Loi du 23 fvrier 2010 ordonnance de redcoupage. La rvision de 2008 na
pas repris la proposition du comit Balladur qui tait de faire un redcoupage tous les 10
ans. IL faut retenir que lAN est la seule pouvoir engager la responsabilit du
gouvernement et elle peut avoir le dernier mot en matire lgislative. Ce nest pas un
bicamralisme parfait, mme si les pouvoirs respectifs des deux chambres sont moins
ingaux que sous la 4me.
2. La chambre haute: Le Snat
Continuit remarquable depuis la 3me Rpublique. Sil na pas tout fait les mmes
pouvoirs que lAN, le Snat joue un rle important notamment en matire lgislative
puisque en principe une loi pour tre adopte doit tre adopte dans les mmes termes
par lAN et le Snat. Par le pass, les franais ont manifest leur attachement la
chambre haute puisque a t rejet le premier projet de rfrendum en 46 et 69 qui
visaient rorganiser le Snat. Le nombre de snateurs est fix par une loi organique, et
est aujd de 348 (moins nombreuse que lAN). Leur mandat est plus long que celui des
dputs, toutefois cette dure suite au quinquennat a t rduite en 2003, passe de 9 ans
6 ans. Le Snat depuis 2003 est renouvel par moiti tous les 3 ans. Ce qui explique
quen 2011 pour la premire fois tait majoritaire au Snat. Il tait prvu quil fallait tre
g dau moins 35 ans, mais cela t abaiss et aujd il est de 24 ans. Le mode dlection
diffre de celui des dputs, il sagit dune lection au SU indirect, les snateurs sont lu
par un collge lectoral lui-mme compos dlu. Dans chaque dpartement et territoire
doutre-mer, il y a les dputs lus dans les dpartements, les conseillers gnraux,
certains conseillers rgionaux et surtout des dlgus des conseils municipaux qui sont les
plus nombreux au sein de ce collge lectoral. Il dcoule de ce mode dlection, le
problme quon connaissait sous la 3me, savoir tant donn le grand nombre de
communes que connait la France, il y a une surreprsentation chronique des dpartements
ruraux par rapport aux dpartements urbaniss. Ce qui pose deux problmes : distorsion
dmographique, et un pb de tendance politique pcq sociologiquement la France rurale est
ancre droite. Plusieurs rformes ont t opres pour corriger ce biais, ainsi en 2003,
25 nouveaux siges ont t crs pour les dpartements sous reprsents, mais cela tait
insuffisant notamment pcq a ne rglait pas le problme des disparits entre les
communes au sein dun mme dpartement. Do une volont de rforme plus profonde de
Balladur qui sest manifest plus rcemment au sein de la commission Jospin en 2012 mais
traduction dcevante dans la loi du 2 aout 2013.
B. Lorganisation et le fonctionnement des assembles
1. Les organes du travail parlementaire
Les deux assembles tant assez nombreuses, il faut une organisation pour que le
parlement travail efficacement
a. Le prsident de lassemble
Chaque assemble est dote dun prsident, le prsident de lAN est lu pour toute la
dure de la lgislature, le prsident est lui lu chaque renouvlement (tous les 3 ans). Le
prsident de lAN a essentiellement un rle dorganisation et de discipline des dbats, et il
le fait conformment aux rgles fixes par le rglement de chaque assemble. Mais la
constitution donne aussi aux prsidents des assembles des fonctions particulires, dune
part, le prsident de chaque assemble a la comptence de saisir le conseil constitutionnel
pour contrler la constitutionnalit des lois avant promulgation, mais aussi ventuellement
dun trait avant ratification. Le prsident peut galement soulever lirrecevabilit dune
Un groupe politique est un groupe de dput/snateur qui partage les mmes opinions
politiques mme sils nappartiennent pas au mme parti politique. La constitution dun
groupe politique est importante car cela donne ses membres certaines prrogatives
comme par exemple un temps de parole plus tendu, la possibilit de participer des
commissions, et des financements supplmentaires. Afin dviter un trop grand nombre de
groupes politiques les rglements des assembles fixent un nombre minimal de dputs/
snateurs atteindre (15 lAN et 10 au Snat). Cela dit, les groupes politiques peuvent
tre trans partisans. Depuis la rvision de 2008, les rglements des assembles distinguent
les groupes soutenant le gouvernement (appartiennent la majorit) et ceux reconnus
comme groupes minoritaires ou dopposition. La raison de cette distinction est que la
rvision de 2008 a permis que les rglements des assembles confrent des prrogatives
particulires aux groupes minoritaires ou dopposition. Ils peuvent obtenir la runion dune
commission denqute, dterminer lordre du jour pour 1 journe par mois Cela sinscrit
dans lide de faire jouer un rle lopposition dans le contrle du gouvernement. Le
conseil constit avait jug dans une dcision du 22 juin 2006, qui lapparentement prvu
par le rglement de lAN des groupes soit majorit soit lopposition, tait contraire
lart 4 de la constit qui garantit la libert des partis politiques dans sa rdaction antrieur
2008, et a considr que le fait de donner des prrogatives particulires introduisait une
discrimination injustifi entre les groupes politiques.
2. Le statut des parlementaires
Sagissant du statut des parlementaires, il faut prciser quils nont pas de mandats
impratifs. Ils sont indpendants de leurs lecteurs. Ils participent la reprsentation de
la nation toute entire, lensemble des dputs/snateurs reprsentent la nation
franaise, un dput isolment ne reprsente personne. On peut dplorer que dans les 5
collaborateurs que peuvent employer le dput ou le snateur il y a sa femme, son fils
Do la ncessit de contrle des indemnits. Il y a aussi le problme du cumul des
mandats. Un mandat de snateur/dput comporte de nombreuses incompatibilit dont la
liste est fixe par les articles LO137 et suivant du code lectoral. Parmi ces incompatibilit
il y a avec certains autres mandats, dputs et snateurs entres eux, ou dputs
europen. Egalement avec la fonction de membre du conseil constitutionnel mais encore
avec toute fonction publique non lective, ce qui veut dire quon ne peut pas tre en
activit et snateur/dput sauf les professeurs duniversits. Egalement incompatible
avec un mandat excutif local. Quant leur statut pnal, les parlementaires jouissent
dimmunits. Ils sont irresponsables pour les opinions et les votes qui ont t les leur dans
le cadre de leur fonction. Cette immunit est perptuelle. Les poursuites judiciaires sont
possibles mme pendant le mandat mais toute arrestation ou autre mesure privative de
libert ne peut tre prise quaprs autorisation pralable du bureau de lassemble sauf en
cas de flagrant dlit ou de condamnation du vue dfinitive.
alina de larticle 48 prvoit quau moins une sance par semaine doit tre rserve aux
questions parlementaires et rponses ministrielles
2. Les commissions denqutes
Elles sont crs temporairement pour recueillir des informations soit sur des faits
dtermins soit sur la gestion des services publiques et des entreprises nationales. Ces
commissions denqutes ont des pouvoirs importants. Elles ont le pouvoir dentendre les
personnes sous serment et mener des enqutes sur pices et sur place, cest--dire se faire
communiquer des documents et se rendre dans des lieux pour faire des constats. Leur rle
a t accru par la rvision de 2008, en effet, ils sont dsormais mentionns larticle 51-2
de la Constitution. Larticle 51-1 dispose que le rglement des assembles peut
reconnaitre des dispositions spcifiques aux groupes politiques minoritaires et
dopposition. Les rglements des assembles prvoient que chacun de ces groupes a le
droit dobtenir au moins une fois par an la runion dune commission denqute dont, soit
la prsidence, soit la fonction de rapporteur, sera confie lun de ses membres. Cela
signifie que, dsormais, la majorit ne pourra plus empcher totalement le travail dune
commission denqute sur un sujet gnant pour elle. Les missions dinformations sont du
mme genre que les commissions denqute mais moins formelle. De plus les personnes ne
sont pas entendues sous serment comme cest le cas avec les commissions denqute.
3. Les rsolutions
Une rsolution est un acte adopt par un vote de lassemble mais en dehors dune
procdure lgislative de sorte que cet acte nest pas une loi puisque a na pas suivi la
procdure lgislative. Les rsolutions sont frquentes pcq elles sont ncessaire pour
prendre diverses dcisions qui intressent le fonctionnement de lassemble. Cela dit, les
parlementaires peuvent galement vouloir adopter une rsolution pour exprimer un pdv
dordre politique, cela tait trs frquent sous les 3me et 4me Rpublique. Sous la 5me
Rep, cette pratique pose cependant un problme dans la mesure o cela permet une
assemble de manifester sa dfiance lgard du gouvernement en contournant les
mcanismes de rationalisation du rgime parlementaire. Une motion de censure on ne
dcompte que les votes pour la motion, donc cest compliqu. Les dputs qui veulent
faire les thugs, ils passent par une rsolution qui affirme son dsaveu vis--vis du
gouvernement. Le gouv nest pas tenu de dmissionner, nanmoins son maintien est un
petit peu dlicat pcq il y a eu un dsaveu majoritaire exprim par lAN. Cest pourquoi le
Cconstit quand il a statu sur les premiers rglements intrieurs des chambres dcision
59-2DC du 29 juillet 1959 a censur les dispositions de ces rglements qui prvoyaient de
telles rsolutions politiques au motif que celles-ci sapparentaient des contournements
des procdures prvues par lart 49. Mais dans la priode rcente on a assist une
renaissance de ces rsolutions politique. Renaissance en 2 tapes : dans le cadre
particulier des rapports avec lUE. Rvision du 25 janvier 92 qui prcde Maastricht a
insr un Titre XV consacr lUE. Lart 88-2 prvoit que les assembles parlementaires
peuvent adopter des rsolutions sur les projets de rglements ou de directives europens
qui leur sont adress. Cela vise contrebalancer leffet de dpossession des parlements
nationaux qui a rsult de la construction europenne. Ce pouvoir a t renforc par le
trait de Lisbonne de 2009. Et suite la rvision opre pour la ratification de ce trait de
Lisbonne, lart 88-6 prvoit deux types de pouvoirs au profit des assembles
parlementaires quelles exercent toutes les deux par le biais de rsolutions. Les AP
peuvent prendre des rsolutions pour contester un projet de directive ou de rglement
europen qui leur parait contraire au principe de subsidiarit. Principe selon lequel, sauf
en cas de comptence exclusive de lUE, chaque politique doit tre mene lchelon le
plus adapt. Donc lAN ou le snat peut contester la conformit dun projet europen, et
si 1 tiers des parlements nationaux est oppos au projet, celui-ci doit tre obligatoirement
rexamin. En outre, les chambres peuvent galement mettre une rsolution en vue de
saisir la CJUE pour que celle-ci examine la conformit dun projet de rglement ou de
directive l encore au regard du principe de subsidiarit. Les membres du comit Balladur
ont estim quil tait opportun dtendre ce pouvoir de prendre ces rsolutions au-del du
contexte europen afin den faire un instrument qui permette de rnover le rle du
parlement sous la 5me Rpublique. Art 34-1 Les assembles peuvent voter des rsolutions
dans les conditions fixes par une loi organique. Mais il y a une limite: le gouvernement
peut sopposer linscription dun projet de rsolution lordre du jour lorsquil estime
que son adoption est de nature engager sa responsabilit ou comporte des injonctions
son gard. En soit, les rsolutions adoptes ne sont jamais bien mchantes lgard du
gouvernement.
4. La mission dvaluation des politiques publiques du parlement
Au cours des 15 dernires annes, on a assist un renforcement du rle dvaluation des
politiques publiques. Contrle de lexcution des lois de finances. En vertu de la LOLF, les
projets de lois de finances initiaux doivent saccompagner de programmes annuels de
performances dans lesquels le gouvernement prend un certain nombre dengagement
politique. Loi de finance de rglement, dans les projets de loi de finance de rglement. Art
24 de la constitution qui insiste sur cette mission nouvelle du parlement. Art 47-2 prvoit
que le parlement peut dans ce rle se faire assister de la cour des comptes. Enfin, pour
encourager cette valuation des politiques publiques, la rvision de 2008 a galement
modifi lart 48 qui prvoit quon moins une semaine de sance sur 4 est rserv au
contrle du gouvernement et lvaluation des politiques publiques. On peut se demander
si le parlement est le lieu pour une valuation objective, alors quil est le lieu o on
dlibre sur ces politiques publiques, quil y a affrontement entre la majorit et
lopposition.
renforcer cette majorit et lui donner un nouvel lan politique Chirac en 97, chec
cuisant qui provoque la plus longue cohabitation.
Le second pouvoir du prsident consiste dans les messages quil peut adresser au
parlement. Ces messages sont rgis par lart 18 de la constit, au dpart cet article 18
prvoyait simplement que le prsident pouvait adresser des messages quil faisait lire par
un membre du gouv sans pouvoir se rendre physiquement pour prononcer un discours
(reste de Broglie). Lune des ides de Sarkozy pour la rvision de 2008 tait de rapprocher
encore vers le rgime prsidentiel, en permettant au prsident de prononcer lui-mme un
discours devant les chambres -> alina 2 de lart 18 qui prvoit la prise de parole devant le
parlement runi en Congrs, suivi dun dbat mais pas dun vote. Cette innovation avait
suscit beaucoup de critique notamment de la part du parti socialiste. Mais Hollande la
fait au lendemain des attentats. Au-del de laspect symbolique, ce pouvoir na pas
jusqu prsent une grande porte constitutionnelle.
CHAPITRE
Pouvoir de poser des normes gnrales et impersonnelles devait tre rserv la loi.
Lexcutif a ne pouvait tre quexcuter la loi. Mais trs tt la reconnaissance dun
certain pouvoir rglementaire autonome sest impose comme une ncessit. Sous la 3me,
CE accord au prsident de la Rep de prendre des mesures rglementaires titre initiales,
dabord Heyris de 1916 pour circonstances exceptionnelles puis Labonne pour des
circonstances normales. Sous la 4me loi du 17 aout 1948 avait commenc simposer lide
selon laquelle il y a des matires rserves au lgislateur, et dautre qui relveraient du
pouvoir rglementaire. Lune des innovations majeure de 58 cest de graver cette ide
dans la constitution. Articles 34 et 37. Lart 34 numre les matires rserves au
lgislateur et 37 dispose que les matires autres que celles du domaine de la loi ont un
caractre rglementaire. Dautres dispositions exceptionnelles, notamment DDHC et
prambule 46 pour une srie de droit et libert dispose que les limites peuvent tre fixes
par la loi, donc lgislateur seul comptent. Il nen reste pas moins que les articles 34 et 37
oprent un vritable renversement du principe traditionnel. En effet, ce nest pas ici le
domaine du pouvoir rglementaire qui fait lobjet dune dlimitation, mais celui du
parlement. Renversement. Cependant il faut nuancer en examinant la manire dont se
rgle les conflits de comptence.
La rpartition des comptences 34 et 37 doit tre relativise dans la mesure o les conflits
de comptence ne sont pas rgl de la mme manire selon que cest le pouvoir
rglementaire qui empite sur le pouvoir lgislatif ou inversement. En premier lieu, si le
pouvoir rglementaire empite sur le domaine lgislatif (autorit admin prend un
rglement dans une des matires de lart34) cest radical : le juge administratif (CE)
comptent pour contrler les actes de ladmin, sil est saisi, il va annuler le rglement
pour inconstitutionnalit. En second lieu, si une disposition lgislative intervient en dehors
des matires numres lart 34, lexcutif dispose galement de moyens de sy opposer.
Le gouv agit, il dispose dun moyen prventif utilisable au cours de la procdure
lgislative. Lorsquune assemble sapprte voter une disposition trangre aux matires
de 34, le premier ministre peut alors en vertu de larticle 41 sadresser au prsident de
Le pouvoir rglementaire peut tre autoris intervenir dans des domaines de faon
temporaire dans des matires pourtant rserv par lart 34. Cest essentiellement le cas
lorsque le gouv intervient pas le biais des ordonnances de lart 38. Ces ordonnances de
lart 38 sont une constitutionnalisation de la pratique des dcrets-lois. Ces ordonnances de
lart 38 qui constituent donc un moyen de dlgation du pouvoir lgislatif au
gouvernement (par exemple pour la codification). Sagissant de la procdure, cest la
mme que les dcrets-lois: ladoption dune ordonnance suppose le vote pralable dune
loi dhabilitation, loi par laquelle le parlement autorise temporairement le gouvernement
intervenir dans des matires numres lart 34, matires rserves la comptence
du lgislateur, la loi doit fixer les matires concernes et le dlai, puis le dlai pendant
lequel le gouvernement devra dposer un projet de ratification. Tant que lordonnance
nest pas ratifie, et que le dlai de ratification cours, lordonnance a une valeur
rglementaire et peut donc tre contrle par le CE mais pas pcq elle empiterait. Si
lordonnance est ratifie, alors sa nature change, elle acquire une nature et une valeur
lgislative. Si le projet de ratification (qui doit tre expresse) nest pas dpos, ou si le
parlement refuse de ratifier, lordonnance devient caduque (=abrogation automatique pour
lavenir). Enfin, si le projet est dpos mais que le parlement ne lexamine pas alors
lordonnance survie mais conserve une nature rglementaire. Cela signifie que le gouv ne
peut plus ratifier pcq le dlai est pass.
consquences nfastes en terme de scurit juridique. Cela vise le sentiment des citoyens
de pouvoir prvoir le droit applicable, cela implique une clart, une prvisibilit du droit.
Les pouvoirs publics ont ragi, mais une inflation lgislative cest aussi pcq depuis le milieu
du 20me sicle il y a eu une complexification de la vie en socit mais aussi des
interventions de lEtat (interventionnisme, Etat social) Pas mal de loi aujd ne font que
transposer dans le droit interne des directives adoptes lchelon europen. Il y a donc
des motifs valables linflation. Mais il y a aussi des motifs moins avouables, qui tiennent
bcp des proccupations de communication et daffichage. Les gouvernements ont
tendance dposer des projets de lois moins pour rformer que pour une proccupation
lectorale. Cela se traduit par ladoption de disposition dont on peut douter quelles aient
une valeur normative et ressemble plus des dclarations dintention. La JP du cc fait
attention la clart de loi, dont elle a fait des objectifs valeur constitutionnelle. Le cc
surtout en matire fiscal nhsite plus sanction des lois au motif soit de leur trop grande
complexit (cc fait intervenir un membre de ladmin fiscal incapable dexpliquer la
disposition) soit pcq elles sont dnues de toute porte normative (bavardage lgislatif).
Ce quand la loi est bavarde, le citoyen ne lui porte plus une oreille attentive . Cest
dans cette optique de lutte contre linflation lgislative que plusieurs modifications ont
t apportes par la rvision de 2008.
A. Linitiative
1. Projet et proposition de loi
Art 39 alina 1 linitiative des lois appartient concurremment au premier ministre et aux
membres du parlement. Projet de loi / Proposition de loi.
a. Les projets de lois
Art 39 alina 2, les projets de lois sont prpars par les services du ou des ministres
concerns, puis ils sont soumis pour avis au CE. Il rend un avis simple, nanmoins cet avis a
un poids trs important, cest pourquoi on peut dire que le CE participe vraiment
llaboration lgislative. Aprs lavis du CE, le projet de loi est dlibr en conseil des
ministres, et enfin dpos au parlement par le 1er ministre. Le 1er ministre a le choix de la
chambre devant laquelle il souhaite dposer le projet en premier lieu (souvent lAN). Il y a
des exceptions au libre choix: les projets de lois de finance et Scu sont toujours dposs
dabord devant lAN, et organisation des ctl devant le Snat. Depuis la rvision de 2008, le
3me alina de lart 39 prvoit quune loi organique dtermine les conditions dans
lesquelles le projet de loi doit tre dpos. Il sagit de la loi organique du 15 avril 2009 qui
prvoit que chaque projet de loi doive faire lobjet dune tude dimpact qui vise dune
part valuer les consquences de ladoption du texte dans un certain nombre de domaine
(notamment ses consquences financires, sociale, environnementale) et surtout vise
valuer les consquences sur lordre juridique plus prcisment cette tude dimpact doit
faire le bilan des mesures dapplications qui devront tre adoptes ainsi que des textes qui
devront tre abrogs en consquence de ladoption de cette disposition nouvelle. Le gouv
doit faire un bilan pour chaque projet de loi. Cela permet de nettoyer lordre juridique et
viter la superposition inutile de textes. Cette tude dimpact doit tre synthtise dans
les documents qui accompagnent le projet de loi lors de son dpt. Et dans un dlai de 10
jours la confrence des prsidents (organe de lassemble) peut dclarer que ces
documents sont insuffisants et refuser dinscrire le projet de loi lordre du jour. En cas
de dsaccord avec le 1er ministre cest le cc qui tranche dans un dlai de 8 jours. Certaines
lois drogent cette exigence, notamment les lois de finances, Scu ainsi que pour les lois
dhabilitation et ratification des ordonnances.
b. Les propositions de loi
Le dpt dune proposition de loi est un droit qui appartient tout snateur et tout
dput. Mais les propositions de loi aboutissent beaucoup plus rarement (15%) que les
projets de lois et ce alors mme quil y a plus de propositions que de projet. Cette
diffrence parce que les propositions de lois se heurtent trois limite que ne connaissent
pas les projets de lois. La premire est une limite pratique : le gouvernement a des
moyens qui lui permettent de beaucoup mieux prparer les projets de lois et donc les
projets de lois sont beaucoup mieux rdigs (ce sont les ministres qui prparent les
projets de lois, or les ministres ont leur disposition des services administratifs trs
comptent). La rvision de 2008 essaye dattnuer en prvoyant que les assembles
peuvent elles aussi demander lavis du CE pour des propositions de loi. Deuxime limite
procdurale: en effet, le gouvernement et les prsidents des assembles peuvent soulever
lirrecevabilit dune proposition de loi et ainsi sopposer son examen par le parlement.
Cette irrecevabilit peut avoir deux fondements : art 41 qui permet dopposer
lirrecevabilit une proposition de loi qui traiterait dune matire trangre lart 34;
ou bien lart 40 qui dispose que les propositions de lois ne sont pas recevables lorsque leur
adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques soit la
cration ou laggravation dune charge publique. Il nest pas prvu darbitrage par le cc,
mais si le 1er ministre soulve cette irrecevabilit et que la loi est quand mme adopte,
le 1er ministre pourra demander au cc de censurer cette disposition avant la promulgation
de la loi. Cette limite est considrable pcq quelle disposition lgislative na pas de cot?!
Le cc retient une lecture souple dune disposition de lart 40. Il a relev que lorsque lart
40 parle de diminution des ressources au pluriel. Il considre donc que nest pas
irrecevable la proposition de loi qui engendre la diminution dune ressource si cette
diminution est compense par laugmentation dautre ressource. Mais on parle dune
charge publique, on ne peut pas compenser. Enfin, pendant longtemps, une troisime
limite ladoption des propositions de lois tait que ctait le gouvernement qui avait la
maitrise complte de lordre du jour parlementaire. Donc lordre du jour avait en priorit
les projets de lois et les propositions acceptes par le gouvernement -> une proposition qui
ntait pas en accord avec le gouvernement navait aucune chance dtre adopte.
Rvision 2008 a prvu que cette priorit du gouvernement ne joue dsormais plus que 2
semaines sur 4. Toutefois il faut tenir compte du fait quune semaine sur 4 est
obligatoirement rserve au contrle du gouvernement et lvaluation des politiques
publiques. Il ny a quune semaine sur 4 o lordre du jour est fix par les prsidents. De
plus la rvision de 2008 a prvu quune journe de sance par mois soit rserve pour le
groupe minoritaire dopposition. Lobservation de la pratique depuis 2008 incite
relativiser Phnomne du fait majoritaire. Il savre que le plus souvent, el
gouvernement par lintermdiaire du ministre charg des relations gouv/parlement exerce
une forte pression sur sa majorit pour que ses projets de lois soient galement inscrits par
priorit durant la semaine o cest le parlement qui est cens librement dterminer
lordre du jour.
2. Le droit damendement
Lamendement peut tre dfini comme la proposition de modification dun projet ou dune
proposition de loi. De mme que linitiative des textes, ce droit appartient aussi bien au
gouvernement quaux membres du parlement. En pratique cependant il est surtout utilis
par les membres du parlement qui essayent par le biais du droit damendement de
rcuprer un peu de linitiative dont ils sont privs. Cependant il faut savoir que les
amendements proposs par les membres du parlement peuvent se voir opposer les mmes
irrecevabilits que les propositions de loi (41 et 40). De plus, le cc a encadr de faon
assez stricte le droit damendement en jugeant dans sa dcision du 23 janv 1987 loi
sociale, les amendements ne doivent pas tre sans lien avec le texte en discussion, ni
dpasser par leur objet et leur porte les limites inhrentes lexercice du droit
damendement. Cest sur le fondement de cette JP que sont censurs les cavaliers
lgislatifs : cest une disposition glisse qui na rien voir. Lorsque les parlementaires
procdent ainsi cest quils veulent agir discrtement. Exemple: ville de Stras ralisation
dernire ligne de tram, des associations ont dmontr que lenqute publique pralable
avait t mal faite. La cour admin a annul le projet de construction. La ville de
Strasbourg a des relais auprs des chambres du parlement et ils ont essay dintroduire
dans un projet trs gros trs technique la ligne de tram de stras est valid
rtroactivement. Ce nest pas pass ctait flagrant. La rvision de 2008 a apport un
assouplissement et prvoit que tout amendement est recevable en premire lecture ds
lors quil prsente un lien mme indirect avec le texte dpos.
B. Lexamen du texte en commission
Le rle des commissions est dexaminer les projets et les propositions de lois avant la
sance plnire. Ces commissions interviennent lors de la premire lecture devant chaque
assemble. Il y a un prsident, un autre membre charg du rapport sur le projet et au sein
de la commission, des amendements sont dj proposs puis adopts ou rejet par les
membres de la commission. On commence amender le texte avant la sance plnire.
Dans un souci damliorer lefficacit du travail parlementaire, la rvision de 2008 a accru
limportance de ce travail de commission. Tout dabord, la rvision de 2008 a prvu des
dlais minimaux pour permettre aux commissions de travailler. Art 42, devant la premire
assemble saisie, la discussion en sance ne peut commencer qu lexpiration dun dlai
de 6 semaines aprs le dpt de la proposition de loi. Devant la deuxime assemble
saisie, ce dlai est de 4 semaines compter de la transmission du texte. Sauf financement
et scu. Art 42 prvoit que devant la premire assemble saisie, la discussion des projets
et propositions de lois doit sengager sur le texte qui a t examin et amend par la
commission et non sur le texte tel quil a t rdig par le gouvernement ou le
parlementaire lorigine. Lautre effet important cest que si le gouvernement ne veut pas
des amendements adopts en commission il doit son tour proposer et faire adopter des
amendements contraires. Depuis lors, une circulaire a t adopte par le 1er ministre le 15
avril 2009, qui rappelle au ministre limportance de la possibilit qui est la leur dassister
aux travaux de commission. Le cc a jug le 9 avril 2009 que les ministres ne peuvent pas se
voir interdire laccs au parlement. Cette circulaire insiste sur la prsence des ministres au
sein des commissions. Les ministres depuis 2008 passent un temps considrable au sein des
commissions, et ce temps-l il ne le passe pas diriger le ministre Aprs lexamen du
texte par la commission commence
C. Lexamen et le vote du texte en sance
Le travail lgislatif en sance comporte lui-mme deux phases. Il y a dabord la discussion
gnrale aprs quoi on passe au vote du texte article par article. Il faut demble rappeler
que devant lAN, le gouvernement peut faire usage de larticle 49 alina 3 selon lequel le
gouvernement peut poser une question de confiance pour un texte. Un texte peut tre
adopt sans mme que lAN ait vot.
1. La discussion gnrale
Tous les membres de lassemble ne participent pas, seuls participent les reprsentants du
gouvernement, le rapporteur de la commission, les reprsentants des diffrents groupes
politiques, ainsi que les dputs et les snateurs qui se sont fait inscrire. La raison est quil
sagit dun dbat gnral sur le texte et non encore du vote. Cest un simple dbat,
cependant les participants peuvent proposer le vote dune motion de procdure qui est
trs importante pcq elle va avoir pour effet dentrainer avant le vote le rejet du texte ou
de retarder son adoption. Il existe 3 motions de procdure: lexception dirrecevabilit (il
sagit de rejeter le texte en raison dune contrarit apparente avec la constitution), la
question pralable (le texte est rejet pour un motif dopportunit), le renvoi en
commission (les participants estiment que le texte nest pas encore ltat dtre discut,
la commission doit rexaminer). Mai 2008 loi OGM.
2. Lexamen et le vote du texte
En principe, le texte est examin article par article et les parlementaires peuvent leur
tour proposer des amendements. Il en dcoule que le vote du texte a lieu article par
article et amendement par amendement. Le gouv peut sopposer tout amendement qui
na pas t soumis la commission mais en pratique il le fait rarement pcq il dispose dune
arme bcp plus efficace qui est la procdure de vote bloqu prvu par lart 44 alina 3 de
la constitution (utilis devant lAN ou le Snat). Si le gouv le demande, lassemble saisie
se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que
les amendements accepts par le gouvernement. Lassemble concerne est plac devant
une alternative: soit elle adopte globalement, soit elle rejette globalement mais elle ne
peut pas apporter de modification qui naurait pas laccord du gouvernement (restriction
considrable!). Il faut savoir que mme en cas de vote bloqu lassemble si elle ne peut
pas voter tous les amendements doit cependant discuter chaque amendement. Do un
moyen pour les parlementaires de ragir cette procdure de vote bloqu en pratiquant
lobstruction parlementaire (terme amricain) cd dposer plusieurs milliers
damendements et paralyser le dbat parlementaire. Cest la consquence de
laffaiblissement, puisque lopposition ne peut pas jouer un rle vertueux, et bien elle
bloque. Le seul moyen de contrer a pour le gouv cest 49al3 (mais seulement devant
lAN). Rvision de 2008 a un peu chang les choses en prvoyant lart 44 que le droit
damendement peut tre encadr par une loi organique qui est celle du 15 avril 2009. On a
instaur le temps lgislatif programm, cest la possibilit pour la confrence des
prsidents de fixer une dure maximale dexamen du texte, plus prcisment on divise
cette dure maximale en allouant un temps dtermin chaque groupe politique. Une fois
que le groupe politique qui a dpass le temps imparti tous les amendements qui ne sont
pas passs vont tre rejets sans dbat.
D. La navette parlementaire et ses limites
Art 45 alina 1, tout projet ou proposition de loi est examin successivement dans les deux
assembles en vue de ladoption dun texte identique. On peut donc dire que comme sous
la 3me Rep (diffrence avec la 4me) une loi doit tre adopte dans les mmes termes par
les deux assembles. Il arrive parfois quune seule lecture suffise pour parvenir
ladoption dune loi. Si la deuxime rejette le texte ou ajoute de nouveaux amendements,
il y a une diffrence entre le texte adopt par la 1re et la 2me il faut alors oprer une
deuxime lecture. La 2me lecture porte uniquement sur les points de dsaccord entre les
deux assembles. Sauf de rares exceptions des amendements nouveaux ne peuvent tre
dposs que sils sont directement lis au point restant en discussion. On ne remet pas en
cause ce qui a t dj adopt, cest la rgle de lentonnoir. Malgr cette rgle de
lentonnoir, des dsaccords peuvent persister, et il y a lieu alors de procder une ou
plusieurs lectures supplmentaires, et il ny a pas de nombre maximal de lecture, et la
navette pourrait se poursuivre linfini. Toutefois, en vertu de lart 45 le premier ministre
a le pouvoir de mettre un terme la navette en dcidant de la runion dune commission
mixte paritaire qui se compose de 7 dputs, et 7 snateurs. Le premier ministre peut
utiliser ce pouvoir aprs 2 lectures par chaque assemble, et il peut mme le dcider
aprs une seule lecture en recourant la procdure acclre mais alors les prsidents des
assembles peuvent sy opposer par une dcision conjointe. Une commission Peut
provoquer aprs deux lectures par une dcision conjointe des deux prsidents aprs 2
lectures mais seulement pour les propositions de loi. Si la commission mixte russi
compromis, alors on soumet ladoption des assembles. En outre, seuls peuvent tre
dposs les amendements qui ont laccord du gouvernement. Si la commission mixte
paritaire choue, et bien soit la navette reprend, soit le gouvernement a le pouvoir de
donner le dernier mot lAN. Au total, mme aprs la rvision de 2008, le gouvernement a
des prrogatives trs importantes dans le travail lgislatif.
E. La promulgation et la publication